Plan Estratégico de Contrataciones Públicas Del Estado Peruano

PER
Ministerio de
Economa y Finanzas
Organismo Supervisor de
las Contrataciones del
Estado
Presidencia Ejecutiva
PLAN ESTRATGICO
DE CONTRATACIONES PBLICAS
DEL ESTADO PERUANO
Un Sistema de Contrataciones Pblicas
Eficiente, Libre de Corrupcin y Promotor del Desarrollo
DOCUMENTO OFICIAL
CIRCULACIN RESTRINGIDA
ABRIL 2009
Contenido
INTRODUCCIN
1. LAS CONTRATACIONES PBLICAS COMO SOPORTE DEL DESARROLLO Y DEL
BUEN GOBIERNO.
1.1 Contrataciones, gobernabilidad y confianza ciudadana
1.2 Los primeros pasos de la reforma en el Per
2. LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

2.1 De los procesos a los resultados
2.2 Principios Esenciales
2.3 rgano Rector
3. COMPONENTES DEL PLAN ESTRATGICO

3.1 Coordinacin y Liderazgo
3.2 Planificacin de Contrataciones y el Proceso de Presupuesto
3.3 Estandarizacin de procesos y de documentos
3.4 Tecnologas de la Informacin
3.5 Mejorar la capacidad de compra del Gobierno
3.6 Mayor Competencia y Precios Referenciales
3.7 Experiencia y Acreditacin
3.8 Seguimiento y Evaluacin. Control Eficiente
4. IMPLEMENTACIN
4.1 Estructuras Institucionales
4.2 Prioridades y Cronograma de la Reforma
ANEXO I. Contrataciones Electrnicas

ANEXO II. Estrategias de Licitaciones Electrnicas para Per
ANEXO III. Convenio Marco
ANEXO IV.
Gestin de Servicios Privados Externos en las Actividades de
Desarrollo del sistema de contrataciones Pblicas Electrnicas.
Introduccin
El Per ha tomado una senda de crecimiento econmico alto y sostenido, a la vez
que est logrando mejores condiciones de bienestar para sus habitantes. Ambos
procesos requieren de un sistema de contrataciones pblicas altamente eficiente,
que facilite las inversiones requeridas por el crecimiento y entregue oportunamente
los bienes, las obras civiles y los servicios demandados por la comunidad. La
sociedad peruana exige, con plena razn, que ese sistema sea, adems, transparente
y libre de corrupcin.
El Per est adems empeado en un proceso de descentralizacin poltica y
administrativa que logre acercar el Estado a la comunidad y le retorne a sta la
capacidad de su control. Una de las condiciones para el xito de la descentralizacin
es disponer de herramientas que faciliten a los gobiernos regionales y locales la
contratacin pblica para que puedan cumplir eficazmente su misin, tengan el
mnimo riesgo de corrupcin y a la vez puedan ser total y permanentemente
vigiladas por los ciudadanos.
La modernizacin de las contrataciones pblicas en la direccin planteada requiere
una orientacin estratgica que sea gua de una reforma profunda de todo el
sistema.
Este documento contiene el Plan Estratgico para la construccin de un sistema de
contrataciones pblicas eficiente, transparente, libre de corrupcin y promotor del
desarrollo.
Este Plan tiene dos referentes: un anlisis profundo de la situacin de las
contrataciones en el Per y un examen de la ms reconocida experiencia disponible
en todo el mundo.
El anlisis de la situacin fue elaborado en los meses de mayo, junio y julio de 2008
utilizando la metodologa de evaluacin de sistemas nacionales de contrataciones
elaborada por los pases ms desarrollados del mundo agrupados en la OECD1. Esa
evaluacin mostr algunas fortalezas que cabe aprovechar y grandes debilidades
que deben ser corregidas.
Los elementos principales recogidos de la experiencia internacional se resumen en
un captulo especfico y se retoman a lo largo del texto.
El Plan se basa en los principios medulares internacionalmente reconocidos para las
contrataciones pblicas: eficiencia, transparencia y control del riesgo de corrupcin,
competencia y uso ptimo de recursos para lograr el mayor valor por inversin
realizada en favor de la comunidad.
Ver CONSUCODE (2008): Evaluacin del Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas

del Per con base en la metodologa de la OECD.
Est sustentado tambin en la conviccin de que un buen sistema de contrataciones

exige procedimientos y documentos estandarizados, slida planificacin en funcin
de la entrega oportuna de resultados, estrechos vnculos con la gestin
presupuestal, estmulos slidos a la competencia, mecanismos modernos de
operacin, personal conocedor de las caractersticas y tendencias del mercado,
estrategias para utilizar la capacidad de negociacin del Estado, vigilancia a la calidad
y eficiencia, informacin siempre actualizada para la toma de decisiones y la
rendicin de cuentas, y un potente sistema de control basado precisamente en la
informacin en lnea. Eso, por supuesto, es mucho ms que aplicar un marco legal y
regulatorio.
Este Plan Estratgico toma en cuenta tambin las bases que han sido construidas en
los aos recientes en materia de reformas legislativas y creacin de un nuevo
contexto institucional. Estos desarrollos son los primeros pasos de un proceso que
comienza a abordar ahora los retos ms profundos.
El objetivo final es lograr que el presupuesto pblico se transforme de la manera ms
rpida, en el menor tiempo posible y al menor costo, en bienes y servicios para la
comunidad, y que en el proceso sea gil, confiable, justo y todas sus decisiones y
resultados estn a la vista de la comunidad.
El presente Plan Estratgico tiene objetivos a uno, tres y cinco aos. Sus resultados
permitirn que el Per avance hacia tener uno de los sistemas de contrataciones de
vanguardia en el mundo y que sea plenamente consistente con los objetivos de
crecimiento y bienestar de todos los peruanos.
1.
Las contrataciones pblicas como soporte del desarrollo y del buen gobierno
Las contrataciones pblicas son el principal instrumento que tiene el Gobierno para
el cumplimiento de sus objetivos y para ello requiere de un sistema de
contrataciones del sector pblico (que en adelante llamaremos simplemente sistema
de contrataciones2) que convierta eficientemente el presupuesto aportado por todos
los ciudadanos en bienes, obras y servicios para la comunidad.
En nuestro pas, las adquisiciones pblicas de 2007 sobrepasaron los 15 mil millones
de nuevos soles (US$5 mil millones), que equivalen a 10% del Producto Bruto Interno
(PBI) y a ms del 25% del presupuesto del Gobierno para el mismo ao.
1.1. Contrataciones, gobernabilidad y confianza ciudadana
Las comunidades que ms valoran a sus gobiernos son aquellas que estn
servidas por administraciones pblicas que logran atender con eficacia las
prioridades sociales, a travs de programas con alta capacidad de ejecucin que
benefician a amplios sectores de la comunidad.
El Gobierno est convencido de que ese es un objetivo central de la
administracin pblica, pues permite mantener el valor de los servicios brindados
a la comunidad, mediante una toma de decisiones debidamente informada,
ejecuciones rpidas y consistentes y altos niveles de transparencia que aseguran
la confianza del pblico
En este sentido, es necesario reconocer que el sistema de contrataciones ha sido
ineficiente a la hora de convertir los presupuestos en servicios para la comunidad.
Los procesos se han vuelto lentos y tortuosos, la ejecucin es mnima al comienzo
del ciclo fiscal y apresurado al final del mismo, con el agravante de que una parte
del presupuesto se queda sin ejecutar y no siempre se obtiene la mejor relacin
precio-calidad.
El Gobierno reconoce tambin que el sistema de contrataciones pblicas en el
Per ha obedecido estrictamente a una sucesin de pasos definidos, instituidos y
vigilados legalmente, pero en ningn caso como una actividad profesional
especializada. Y que por ello, es un sistema que no cuenta con un alto grado de
confianza por parte del pblico, no promueve la competencia de sus proveedores
y tampoco tiene una buena calificacin cuando es comparado con los indicadores
internacionales de desempeo.
La visin del Gobierno es disponer de un sistema de contrataciones pblicas que
no slo proporcione a la comunidad beneficios de alta calidad, sino que tambin
garantice la confianza de la comunidad con la integridad tica y la imparcialidad.
El objetivo del Gobierno es que nuestro pas tenga un sistema de contrataciones
2
El concepto de contratacin se refiere al proceso de obtener (comprar, arrendar o pagar por la elaboracin o prestacin) un
bien, servicio u obra. Este proceso va desde la definicin de la necesidad de dicha contratacin hasta el momento final de su
uso o aprovechamiento y el vencimiento de las garantas que lo cubren. El concepto de contratacin est incluido en el de
contratacin y alude a la parte de ese proceso directamente relacionada con el contrato.
que est de acuerdo con estndares internacionales y sea reconocido como

transparente, eficiente y confiable.
Se requiere un fortalecimiento de la administracin pblica que garantice que los
presupuestos de las Entidades sean ejecutados correctamente, de acuerdo con
proyectos y programas previamente aprobados, que estn ligados a los Planes
Estratgicos derivados de las polticas nacionales y locales, en funcin de las
prioridades pblicas.
1.2. Los primeros pasos de la reforma de las contrataciones en el Per
Se han dado inicialmente pasos importantes, incluyendo las reformas sustanciales
a la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, la transformacin del
CONSUCODE en el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE)
asignado al Ministerio de Economa y Finanzas, el fortalecimiento del Sistema
Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) y la creacin de
la Central de Compras Pblicas (Per Compras).
Con estas medidas, el Gobierno pasa a consolidar el proceso de reforma mediante
este Plan Estratgico. La experiencia internacional muestra que las reformas
institucionales y legislativas son slo el principio del trabajo a realizar.
Este Plan Estratgico traza una nueva fase para el desarrollo de la contratacin
pblica en el Per, que redundar en significativos beneficios econmicos para la
comunidad y en una administracin pblica en la que los ciudadanos puedan
tener plena confianza.
2. Lecciones de la experiencia internacional
El Gobierno considera que en la reforma de las contrataciones pblicas hay muchas
lecciones que han sido aprendidas por otros pases caracterizados por el alto nivel de
su administracin pblica. Esas lecciones pueden ser invaluables para configurar las
nuevas orientaciones para Per.
Los gobiernos alrededor del planeta estn reconociendo cada vez ms la importancia
de las contrataciones pblicas en la provisin de servicios para la comunidad y la
generacin de beneficios econmicos. Por eso tienen un lugar importante en los
grandes acuerdos comerciales y en las alianzas regionales.
La comunidad internacional ha examinado y optado por numerosas iniciativas para
fortalecer el desempeo de las contrataciones. Entre ellas se han incluido:
la especializacin y profesionalizacin de las oficinas de contrataciones, con

expertos en comprar ms que en asuntos legales,
la estandarizacin de procesos y documentos,
el desarrollo de nuevos mecanismos de compra como los Convenios Marco en
sus diferentes variantes,
la incorporacin de las tecnologas informticas,
4
la orientacin de los sistemas de adquisiciones al logro del mejor resultado

posible por la inversin realizada (Value for Money en la literatura internacional).
la produccin y uso de informacin producida en lnea por el sistema para
conocer y aprovechar mejor el mercado y apalancar al gobierno dentro de l,
el uso del poder de compra del gobierno para mejorar las condiciones de
suministro y los precios obtenidos,
la simplificacin de los procesos para hacerlos ms giles y transparentes
una slida rendicin de cuentas a los ciudadanos
modalidades de control inteligente orientado a prevenir los riegos de corrupcin
y tambin a estimular la eficiencia
integracin de la planificacin de los gobiernos nacional y regionales con los
procesos de desarrollo presupuestal para mejorar la gestin del presupuesto y
garantizar la oportunidad de los pagos
adopcin de medidas promotoras del desarrollo humano y la sostenibilidad
ambiental en las adquisiciones pblicas.
2.1. De los procesos a los resultados
Ha habido tambin reformas en los mtodos y procesos. El cumplimiento de los
objetivos finales del presupuesto ahora involucra la identificacin y seleccin de
soluciones ptimas cmo, por ejemplo, escoger entre arrendamiento o compra,
establecer asociaciones entre el sector pblico y el privado, lograr acuerdos sobre
niveles de servicio (Service Level Agreements), el apalancamiento de procesos
para el conjunto de un sector, la evaluacin y el monitoreo de desempeo, etc.
Todos estos cambios relacionados con las contrataciones pblicas son cada vez
ms complejas, y demandan por tanto personal altamente especializado capaz de
encontrar las mejores soluciones. En la experiencia internacional y tambin en la
peruana la diferencia entre una buena o mala seleccin de las opciones de
contratacin puede significar una diferencia que en algunos casos puede
sobrepasar el 500% en el costo-beneficio de los resultados para la comunidad.
Asimismo, frente a la necesidad de incrementar la productividad y capacidad de
respuesta de los gobiernos en todo el mundo frente a estos desafos, ha surgido
la tendencia en la gestin pblica de alejarse de la regulacin y el detalle de los
procesos, privilegiando los resultados en el desempeo y la gobernabilidad, como
se ilustra en la Figura 1.
Figura 1
Tendencia Mundial en gestin de Adquisiciones Pblicas
Dicha tendencia est cambiando el modo como las contrataciones pblicas son
manejadas en las mejores administraciones pblicas del mundo. Y, por ello, ahora
los funcionarios de contrataciones deben estar mucho ms calificados y apoyados
por un slido soporte de sistemas de gestin y tecnologa. Esta tendencia hacia un
mejor desempeo y resultados exige que la toma de decisiones se asiente en una
gestin basada sobre todo en la informacin ms que en procesos detallistas y
controles.
As, es clara la razn por la cual las administraciones lderes en el mundo han
dejado de lado la visin de las contrataciones como actividades reguladoras y
excesivamente controlistas y han pasado a la visin de las contrataciones como
soporte eficiente y prctico del buen gobierno. Bajo esta orientacin, las
contrataciones pblicas son el sostn y la garanta para la creacin de polticas,
procesos y herramientas de gestin, as como para la aplicacin de mayor
experiencia y nuevas tecnologas que impulsan el buen desempeo
gubernamental y el impacto efectivo en la sociedad.
2.2. Principios Esenciales
En los pases de muy buena gobernabilidad, las adquisiciones pblicas se definen
primero, y sobre todo, como un asunto de gerencia especializada, regido por
polticas usualmente diseadas sobre un conjunto de principios que son la base
de todo el sistema. Esos principios (en orden alfabtico) son:
Competencia: procesos abiertos a todos los posibles participantes.

Eficacia: gestin por resultados.
Eficiencia: el mejor resultado en plazos razonables para el mayor beneficio de
los ciudadanos.
Igualdad: decisiones que no perjudican ni favorecen a nadie.
Integridad: eliminacin de posibles conflictos de inters de los participantes
del sistema.
Mejor valor por la inversin: obtener la mejor alternativa posible con los
recursos disponibles (Value for Money).
Rendicin de cuentas: el gobierno informa, la comunidad vigila.
Transparencia: todo a la vista de todos en todo momento y en tiempo real,
sin perjuicio de los derechos de reserva de los proveedores.
Estos principios en las contrataciones pblicas son generalmente considerados

como piezas claves del buen gobierno y son normalmente los objetivos de la
legislacin misma.
Asimismo, estn en la base de todas las regulaciones, de las polticas y los
procesos de las contrataciones pblicas. Y son tambin la base para establecer las
garantas del debido proceso y de los cdigos de tica de las organizaciones y
personas que participan en estos procesos.
2.3.rgano Rector
Un importante aporte en el mbito internacional han sido las reformas
institucionales que han promovido y dado lugar a la creacin de rganos rectores
centrales, con funciones que requieren de altsimo nivel tcnico para el
fortalecimiento de los sistemas de contrataciones pblicas, la integracin de los
procesos y el mejor uso de las tecnologas de punta en la gestin pblica.
El establecimiento de dichos rganos rectores con las funciones descritas ha
permitido superar las debilidades que se presentan cuando las nicas funciones
centralizadas de contrataciones se reducen a establecer y supervisar el marco
legal o asignar recursos presupuestales. En estos casos, es comn que cada
organismo desarrolle sus propios procedimientos, a menudo con diversas
interpretaciones de la legislacin, con documentacin especfica, con trminos y
condiciones de contratos propios y con sus particulares modos de reportar e
informar. Esta diversidad reduce la calidad de la planificacin estratgica y
presupuestal, limita la capacidad del sector privado para entender los procesos
gubernamentales, extingue la capacidad de negociacin integrada del sector
pblico y mengua la transparencia y la eficiencia de todo el proceso de
contrataciones. Adems, el exceso y la diversidad de trmites favorecen la
corrupcin. Ante la ineficiencia y el incremento del malestar ciudadano con el
sistema de contrataciones, suele presentarse la tendencia realizar nuevas
reformas legales y definir nuevos requisitos presupuestales para aumentar los
controles, creando as un crculo vicioso.
Para superar las restricciones y anomalas descritas, los entes rectores de
contrataciones tienen la potestad de establecer la unidad de accin, mediante un
conjunto de estndares de procedimiento, junto con una mayor eficacia de la
gestin orientada a resultados.
El Gobierno ha reconocido la necesidad de este rol especializado y ha creado el
OSCE para guiar la introduccin de las mejores prcticas de contrataciones dentro
de la administracin pblica peruana. Y por ello, en este Plan Estratgico el OSCE
tiene el rol principal en la coordinacin, establecimiento de procedimientos y
estndares, y la administracin y supervisin de las dems iniciativas que se
exponen ms adelante.
3. Componentes del Plan Estratgico

El Gobierno ha dado un paso coincidente con las mejores prcticas internacionales
en las contrataciones pblicas, reordenando la estructura institucional. Este
reordenamiento incluye la creacin del OSCE como ente encargado de ejecutar las
polticas en materia de las contrataciones, proporcionando, por primera vez, un
mecanismo para avanzar hacia un sistema de contrataciones basado en principios,
en la estandarizacin de los procesos, la implementacin de los sistemas de
informacin, el fortalecimiento de la accin gubernamental en el campo de las
contrataciones y de su correcta planificacin, para darle el soporte adecuado a la
ejecucin del presupuesto y al logro de los grandes objetivos polticos en bien de la
sociedad. Sobre esta base se erige el Plan Estratgico para las Contrataciones
Pblicas en Per.
Este Plan Estratgico del Gobierno requerir que la contratacin pblica est ms
orientada hacia las necesidades del desarrollo econmico y social del pas, las
tendencias del mercado y la participacin de la sociedad. Y el sistema de
contrataciones proveer las metodologas, la informacin y los controles que de
manera ms efectiva vinculen la ejecucin del presupuesto con los servicios a la
comunidad.
Este Plan Estratgico garantizar que los procesos de planificacin aseguren que las
contrataciones estn coordinadas y alineadas con los procesos presupuestales.
Crear tambin un conjunto de mecanismos para lograr ahorros con la obtencin de
mejores precios y reduccin de costos de gestin. De acuerdo con la experiencia
internacional, estos ahorros podrn ser del orden del 20% del monto total de las
compras gubernamentales (cerca de 3 mil millones de nuevos soles por ao)3.
El Plan Estratgico permitir tambin avanzar en la implantacin de procedimientos
simplificados y comunes para todas las Entidades, apoyados en sistemas de
informacin y documentacin estndar. Este cambio fortalecer la transparencia y la
eficiencia, y racionalizar la gestin de proyectos y la prestacin de servicios a la
comunidad. Se establecer un sistema de seguimiento y evaluacin mucho ms
firme, que fortalecer la rendicin de cuentas, as como el buen desempeo de la
funcin de contrataciones.
El marco bsico mediante el cual este Plan Estratgico brindar los resultados
descritos se presenta en la Figura 2.
Al plantear este marco, el Gobierno ha identificado que el xito del Plan exige
disponer de slidos conocimientos especializados para la gestin del sistema, pues
una solucin exclusivamente regulatoria es insuficiente para construir esta visin de
las contrataciones pblicas.
Los pases europeos y asiticos que han realizado procesos intensos de modernizacin de sus sistemas de adquisiciones
reportan ahorros en costos administrativos (costos de transaccin y de gestin) y en precios de contratacin que van desde
15% del valor total de las adquisiciones hasta 25%. En Amrica Latina, Brasil ha estimado ahorros por cerca del 30%.
Una leccin muy importante de la experiencia internacional es que la experiencia en

contrataciones debe ir mucho ms all del conocimiento de la legislacin sobre
contratacin pblica. La leccin es que la administracin eficiente y eficaz de la
funcin de contratar requiere conocimiento y dominio de muchos temas, como
gestin de riesgo, optimizacin de soluciones, criterios para obtener el mejor valor
por la inversin, mercados, incentivos, planificacin y evaluacin. Estas necesidades
no pueden ser suplidas slo con regulaciones y requieren experiencia y buena
gerencia.
En este Plan Estratgico, la legislacin y regulacin son slo un componente dentro
de muchos que se requieren para que las contrataciones pblicas respondan a las
necesidades del pas y sean efectivas y eficientes.
Figura 2
Visin y reas del Plan Estratgico de Adquisiciones Pblicas en el Per
Para implementar este Plan, han sido definidas ocho reas claves de reforma.
Mediante su adopcin y desarrollo, el Per podr tener un sistema de
contrataciones a la altura de los ms avanzados del mundo. No obstante, el reto ser
permanente, pues la contratacin pblica siempre implicar un proceso de
mejoramiento continuo. A continuacin se examinan las reas propuestas.
9
3.1. Coordinacin y Liderazgo

Como se mencion anteriormente, una de las lecciones de la experiencia
internacional es que en los pases donde los sistemas de contrataciones funcionan
de manera adecuada existe un ente rector que se encarga de dirigir las polticas,
desarrollar lineamientos operativos, hacer el seguimiento global del sistema,
recibir y tramitar reclamos, definir los marcos operacionales para las
contrataciones electrnicas y, en algunos casos, coordinar la gestin de contratos
agregados para todo el sector pblico.
El Gobierno tiene plena conviccin de que un organismo rector efectivo es un
requisito esencial para poder ejecutar este Plan Estratgico. Por eso, el OSCE ser
responsable de establecer las metodologas operativas comunes y los estndares
como bases de la transparencia y el control de calidad, y para facilitar la
coordinacin entre las entidades. De la misma forma, desarrollar e
implementar las bases para los estndares de gestin, los cdigos de tica en las
contrataciones, la coordinacin y el seguimiento, y los informes a nivel de todo el
Gobierno. Tambin garantizar la coordinacin y buen desarrollo del uso de
nuevos instrumentos de contratacin pblica como los convenios marco.
El OSCE, a travs de la supervisin y la capacitacin, tratar de evitar que cada
Entidad que realiza contrataciones desarrolle sus propios procedimientos, con
diversas interpretaciones de la legislacin, documentacin especfica, trminos y
condiciones de contrato particulares y formas de informar heterogneas. Esta
diversidad limita la capacidad negociadora en bloque del Gobierno, reduce la
calidad de la planificacin estratgica y presupuestal, mina la capacidad del sector
privado para entender los procesos gubernamentales, convierte a las
adquisiciones en un tema de expertos en asuntos legales y tiene impactos
negativos sobre la transparencia y la eficiencia, por la tendencia a que los
procesos de contratacin sean complejos y cargados de trmites.
El Per ha tenido un organismo central de adquisiciones, el CONSUCODE, que ha
estado especialmente concentrando en la supervisin de la normativa, pero en
los ltimos aos ha comenzado a enfocarse tambin en algunos aspectos
operacionales y de gestin. Reforzar este proceso de cambio es la razn por la
cual el Gobierno recientemente ha creado el OSCE que abordar las funciones
necesarias para cumplir con este Plan Estratgico.
A nivel internacional, los entes rectores se han dedicado ms a la formulacin y
adopcin de polticas generales bsicas que a la aprobacin de regulaciones o
reglamentos. La experiencia muestra que las polticas generales cuentan con el
mismo nivel de cumplimiento que las regulaciones, con la ventaja de que son ms
flexibles y logran que los funcionarios sean responsables de adherirse a principios
y no a pasos de procedimiento. El Gobierno revisar la legislacin para garantizar
que el OSCE pueda desarrollar esta capacidad de la manera ms efectiva posible.
10
Para desarrollar este rol de liderazgo central, el Gobierno ha revisado tambin las
experiencias de otros pases. Esta revisin se puede apreciar en la Tabla 1 que
ilustra la separacin de las funciones centralizadas y descentralizadas en esos
pases.
El Gobierno revisar las funciones del OSCE para garantizar que stas sean lo
suficientemente amplias para que pueda cumplirlas a cabalidad. El siguiente
cuadro contiene los elementos sobre las funciones que debe tener el OSCE como
entidad lder y coordinadora, y que han sido tomados de las funciones de
organismos equivalentes en otras partes del mundo.
Los requerimientos de las funciones incluidas en el cuadro proporcionarn una
gua para desarrollar la nueva estructura organizacional de el OSCE.
Las funciones de liderazgo y coordinacin no incluyen las de llevar a cabo
actividades de ejecucin en lugar de las Entidades. Las funciones implican
establecer la coordinacin y los sistemas necesarios para impulsar una
planificacin del presupuesto ms efectiva, compras coordinadas y con capacidad
de negociacin fortalecida por medio de convenios marco, documentacin
estndar y un marco tecnolgico nico para racionalizar y estandarizar los
procesos, emprender el seguimiento y la evaluacin de todo el sistema y
fortalecer la competencia y transparencia.
Tabla 1
Ejemplo Comparado de Modalidades de Direccin Central, Control y Gestin
en el campo de las Contrataciones Pblicas
Pas
Polticas Esenciales
Australia Value for money

(Nacional) Competencia
Rendicin de cuentas y
transparencia
Eficiencia, efectividad
tica
Desarrollo de la Industria
Canad
Mejor valor por toda la

vida
Eficiencia
Acceso, Imparcialidad
Competencia
Transparencia
Desarrollo de Industria
Control
Polticas bsicas centrales
Auditoria y seguimiento
central
Legislacin y regulacin
central
Liderazgo y planificacin
central
Plataforma de
contrataciones electrnicas central
central
central
Plataforma de
Gestin
Gestin de contratos
descentralizada y delegada
Desarrollo de contratos
descentralizado
Rendicin de cuentas
descentralizada
Gestin de contratos
descentralizada
Algunos contratos
centralizados
Desarrollo de contratos
descentralizado
Rendicin de cuentas
descentralizada
11
Hong
Kong
Value for money

Sinceridad
Competencia
Singapur
Value for money

Imparcialidad
Sinceridad
Competitividad
Reino
Unido
Value for money

Competencia
Consistencia
Eficiencia
Efectividad
EE.UU
Bienes y servicios ms
Agencias
beneficiosos
Federales) Competencia
Desarrollo de la industria
justo y transparente

central
central
Plataforma de adquisiciones electrnicas central
central
central
central
central
central
central
Plataforma de
Gestin y desarrollo de
contratos centralizada
contratos delegados
contratos descentralizados
Algunos contratos
centralizados
Rendicin de cuentas descentralizada
Algunos contratos
centralizados
Catlogo electrnico
centralizado
Delegacin sustancial
12
Bases para el Liderazgo y la Coordinacin del OSCE

El papel de OSCE exige que tenga la supervisin de la normativa sobre contrataciones y
pueda usarla para definir un amplio rango de polticas y hacer el seguimiento y
evaluacin de las operaciones. Los trminos de referencia incluyen:
Formulacin de una poltica y una estrategia de contrataciones armonizada.

Dominio sobre los procesos de contrataciones genricos
Especificacin de sistemas y estndares de comercio electrnico
Promocin de contrataciones en las que la agregacin de demandas facilita obtener un
mejor valor por la inversin realizada (Value for Money)
Disponibilidad de experiencia en contrataciones, incluyendo contrataciones
estratgicas.
Desarrollo de sistemas intergubernamentales de medicin, incluyendo:
- Registro de lo que se compra, los precios asociados y las fuentes de suministro.
- Anlisis de los costos reales de las transacciones de contrataciones
- Valoracin de las capacidades y desempeo de los proveedores, incluyendo
consultores
- Medicin ao por ao de las mejoras en la obtencin de mejor valor por inversin
realizada (Value for Money) de la funcin de contrataciones
Planificacin y desarrollo de nuevas habilidades en contrataciones, desarrollo
profesional y acreditacin.
Trabajo pro-activo con las Entidades para implementar recomendaciones surgidas en
el proceso de acreditacin y en las evaluaciones.
Los desarrollos en contrataciones debern reportarse al Consejo de Ministros.
Tras esta base inicial de liderazgo se siguen varias reas clave para la realizacin
de la reforma en el corto y mediano plazos. Todas ellas fortalecern
sustancialmente las contrataciones y la administracin pblica en el Per.
3.2. La Planificacin de Contrataciones y el Proceso de Presupuesto
Una de las mayores prioridades del Gobierno en esta reforma ser asegurar que la
gestin de las adquisiciones y la administracin financiera estn ms
estrechamente relacionadas, de modo que garanticen una efectiva y oportuna
prestacin de servicios a la comunidad. Esto tambin requerir que los planes y
polticas del Gobierno Nacional y de los organismos sean ms rigurosos y
transparentemente interconectados con los programas y proyectos que
convierten esos planes y polticas en resultados para la comunidad.
Los elementos claves de este componente de la reforma se observan en la Figura
3.
Esta reforma se gua por la conviccin de que la planificacin estratgica del
desarrollo provee las bases para el abordaje de los presupuestos anuales del nivel
nacional y de las entidades, mientras que la planificacin de las adquisiciones
sienta las bases para la ejecucin del presupuesto.
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Figura 3
Proceso de Planificacin de Contrataciones y Presupuesto
Como parte de esta reforma, un requisito obligatorio en el proceso presupuestal

anual en todos los niveles de la Administracin ser que cada entidad elabore un
plan detallado de contrataciones. Estos planes sern el eje de la negociacin en
los procesos de elaboracin del presupuesto. Los fondos que finalmente sean
aprobados contra cada rubro regularn la rendicin de cuentas del presupuesto y
de los programas. La asignacin de recursos de cada ao deber tener en cuenta
las capacidades institucionales y el desempeo demostrado en la ejecucin de los
planes anteriores.
La planificacin de las contrataciones requerir que las Entidades desarrollen la
capacidad de estimar de forma precisa tanto los costos de los programas y
proyectos como los plazos para su ejecucin. Estas estimaciones son esenciales
para una buena gestin y un buen gobierno. La planificacin de las adquisiciones
incluir todas las reas: bienes, obras pblicas, servicios y consultoras.
14
La vinculacin de los planes de una entidad y el gobierno nacional requerirn que

cada entidad especifique:
Objetivos de la entidad e indicadores de desempeo para esos objetivos.

Individuos responsables para la medicin del desempeo.
Sistemas de seguimiento y evaluacin efectivos para monitorear el desempeo.
Procesos de revisin para ajustar los planes y actividades de acuerdo con el
desempeo.
Ser otro requisito que los presupuestos estn identificados con los objetivos
especficos de las entidades y a su vez de acuerdo con tems individuales de costo,
incluyendo los rubros de las contrataciones. Las comparaciones por tem y rubro
con el gasto del ao anterior sern tabuladas con explicaciones donde se noten las
variaciones sustanciales. Los inventarios del ao anterior y las diferencias entre los
gastos reales y los presupuestados sern indicadores de desempeo claves.
Algunos de stos indicadores sern reportados directamente por el sistema de
contrataciones electrnicas.
Los formatos y protocolos para incluir los tems de contrataciones en la fase de
negociacin del presupuesto sern desarrollados y regulados por el Ministerio de
Economa y Finanzas.
3.3. Estandarizacin de procesos y de documentos
El Gobierno reconoce con preocupacin la falta de consistencia que existe entre
las entidades gubernamentales, y an dentro de una misma entidad, en los
procesos de contratacin, los registros, las formas y la documentacin. Esta
dispersin tiene un impacto nefasto en la transparencia e incrementa el tiempo y
los costos que los proveedores deben enfrentar cuando participan en las
contrataciones gubernamentales.
Durante aos, cada entidad ha definido sus propias prcticas y procedimientos de
contrataciones, utilizando instrumentos particulares y sus propias formas de
adquirir. Este es uno de los obstculos ms importantes en la modernizacin de las
contrataciones y tambin impone una pesada carga sobre los proveedores.
La estandarizacin de los procesos de contrataciones que ser emprendida tendr
un significativo impacto en la transparencia, el seguimiento y evaluacin, la
capacidad administrativa, la competencia y la eficiencia y efectividad de todos los
procesos de contratacin y de la ejecucin de los contratos.
Conviene sealar que el concepto de estndar implica un documento o un proceso
que no puede ser cambiado, salvo en aspectos variables previamente definidos
(como la identificacin de una entidad o la cantidad por contratar). Los estndares
se diferencian de los modelos, que sirven como grua o referencia pero pueden ser
modificados en cualquiera de sus partes.
15
Entre los varios niveles en los cuales el Gobierno estandarizar las contrataciones,
se incluyen inicialmente los siguientes:
Estndares de bases de licitacin.

Estndares de trminos y condiciones de los contratos.
Estndares de planillas y formas usadas para las licitaciones.
Estndares de Procesos.
Estndares de codificacin y clasificaciones de bienes y servicios.
Estndares de vocabulario de contrataciones.
Estndares de informes (con posibilidades de personalizacin).
Estndares de acreditacin para contrataciones.
Cdigos de conducta comunes.
Algunos de estos temas necesitan aportes de especialistas, pero los principios son
claros en cada caso y pueden ser desarrollados fcilmente.
3.4. Tecnologas e Informacin
Actualmente en el Per, los procesos de contrataciones pblicas son lentos e
ineficientes y no proveen informacin til sobre su desempeo, sus resultados y
su impacto. Por esta razn, el Gobierno est comprometido a continuar con la
introduccin de nueva tecnologa en este campo, mediante el avance y
fortalecimiento del sistema de contrataciones electrnicas (e-adquisiciones) ya
iniciado.
La tecnologa informtica y una estrategia slida para el uso de la informacin
automatizarn muchos de los procesos ms rutinarios de las contrataciones. A la
vez lograrn que la toma de decisiones sea informada, para incrementar la
competencia, reducir los costos, elevar la eficiencia e incrementar el impacto. La
tecnologa de la informacin tambin abordar la mayora de los requerimientos
de seguimiento, evaluacin y control necesarios para tener un sistema de
contrataciones efectivo y para fortalecer la transparencia y la rendicin de
cuentas. La tecnologa es tambin esencial para que el proceso de planificacin de
las contrataciones, examinado ms arriba, sea eficaz.
Conservar un sistema de administracin slo escrito en el papel significara que la
informacin de gestin estratgica y los correspondientes anlisis jams estaran
fcilmente disponibles y que las opciones de reforma e introduccin de nuevos
mtodos de contrataciones seran muy reducidas. En el mundo actual, es
imposible que las contrataciones sean transparentes y eficientes sin apoyo
tecnolgico y uso inteligente de la informacin. No cabe duda de que el buen
gobierno se ve significativamente fortalecido por la propagacin de la tecnologa
informtica y el uso de la informacin.
Se fortalecern las contrataciones con mtodos electrnicos en todos los mbitos
del Gobierno. El plan para la implementacin de contrataciones electrnicas (Ver
Anexo 1) incluye:
16
Capacitacin para proveedores y compradores

Perfeccionamiento de la Normativa
Estandarizacin de sistemas, procesos y documentos
Acceso del pblico al sistema de contrataciones para garantizar la
transparencia.
Desarrollo de licitaciones electrnicas
Un aplicativo especfico para convenios marco.
Desarrollo de contrataciones menores electrnicas
Subastas inversas electrnicas
Gerencia y administracin de contratos con apoyo electrnico.
El proceso tendr dos grandes fases4:
1. La primera fase se refiere genricamente al desarrollo de licitaciones con
apoyo electrnico (e-tendering en la terminologa internacional). Esta se ha
iniciado ya, permitiendo el uso de un servicio de informacin bsica, con
facilidades para el registro de proveedores, avisos de licitacin, capacidad de
descargar bases de licitacin, publicacin de resultados y algunas facilidades
para realizar compras por catlogo
Esta fase avanzar con el desarrollo de un sistema completo de licitacin
electrnica, que tendr carcter transaccional. Adems de publicar las
oportunidades y las bases, se realizar la carga de propuestas (incluyendo una
urna electrnica segura para almacenarlas), se brindar apoyo a los procesos de
evaluacin y paralelamente se generar la informacin requerida para
propsitos de anlisis y evaluacin. Parte de este proceso ser la
implementacin en lnea de documentos estndar para la formulacin de
pliegos de licitacin, presentacin de propuestas, la definicin de criterios de
evaluacin y la elaboracin de contratos (Para un anlisis ms detallado del
alcance del desarrollo de las licitaciones electrnicas, ver el Anexo 2).
Paralelamente se desarrollarn los Nuevos Convenios Marco electrnicos, que
se analizan en el numeral 4.5.
2. La segunda fase se refiere al desarrollo de las compras menores con apoyo
electrnico (internacionalmente e-Purchasing). Este avance tiene como
prerrequisito la fase anterior, pues gran parte de los mecanismos ms
avanzados de compras menores electrnicas por parte de los Gobiernos tienen
sus fundamentos en licitaciones electrnicas, como instrumento de
fortalecimiento de la capacidad de negociacin del gobierno y de creacin de
precios referenciales objetivos. Se incluir en esta fase el desarrollo de la
subasta inversa electrnica y la administracin electrnica de contratos.
Tambin se ir adelantando un Sistema de Informacin sobre la Gestin de las
Contrataciones, que incluya capacidades de seguimiento y evaluacin sobre las
dinmicas gerenciales y el control de los procesos.
4
La experiencia internacional deja muy en claro que las contrataciones con apoyo electrnico deben comenzar con un sistema
de licitaciones electrnicas (e-tendering) y luego abordar las compras menores electrnicas (e-purchasing), por razones de
impacto en el avance de las contrataciones, incidencia en el presupuesto total de contrataciones y costos de desarrollo.
17
El desarrollo del sistema de contrataciones con apoyo electrnico impulsar por s

mismo reformas relevantes en todas las reas previstas en este Plan Estratgico, a
algunas de ellas de manera automtica, como el impuso a la estandarizacin de
documentos.
Durante las dos fases se desarrollar gradualmente un Sistema de Informacin
para la Administracin de las Contrataciones, incluyendo capacidades de
seguimiento y evaluacin, flujos de administracin y controles de proceso como se
puede ver en la Figura 4.
Figura 4
Sistema de Informacin para la Administracin de Contratacin
Involucrados Externos
Servicios del Portal
Proveedores del
Sector Privado
Servicios Bancarios
Portal de pagos
Solicitudes de ofertas
Planes de adquisiciones
Publicaciones
incluyendo legislacin
Servicios de informacin
Descarga de documentos
Carga de documentos
Agencias relacionadas
Economa y Finanzas
Auditora
Adquisiciones
electrnicas
Convenios marco
Sistema de Gestin de Informacin

de Adquisiciones
Gestin de Contratos
Requerimientos
de campo
de informacin
Gestin de
Flujos de trabajo
Construccin de
documentos
electrnicos
Gestin de
Flujos de trabajo
Detalles de
Comprador y
Registro de
Autoridades
Registro de proveedores
ONGs
Sociedad Civil
Listas de
preaprobados
Registro de
actividad de
proveedores
Catlogo de
Servicios
/ Productos
Registro de
desarrollo
de contratos
Perfiles de Actividad de
Compradores y Registros
de Gerencia de Contratos
Instituciones
Bancarias
Urna electrnica
de licitaciones
Reglas
de Compra
Registro
de quejas
Registro de
Transacciones
Mejores
Prcticas
Lneas de acci n
Listas de control
Plantillas
Estudios
de caso
Pagos
electrnicos
El Gobierno ser propietario de su propio software, sin perjuicio de que contrate a

un prestador de servicios para administrarlo. A este prestador de servicios no le
ser permitido mantener o desarrollar ninguno de los sistemas internos, porque
stos sern contratados con diseadores especializados en ciertas reas, como
pginas Web, catlogos, etc. La remuneracin para el prestador de servicios ser
de acuerdo con el volumen de las operaciones y la cantidad de postores en
materia de licitaciones y rdenes de compra (ver al respecto el Anexo 5).
18
La implementacin de las contrataciones electrnicas no interferir en la toma

dediciones que las entidades pblicas adopten sobre contrataciones. Se concebir
como una facilidad
para fortalecer la capacidad de gestin descentralizada y autnoma.
Este componente del Plan Estratgico tendr una duracin de tres aos,
incluyendo un perodo inicial de 12 meses para las licitaciones electrnicas.
3.5. Mejor capacidad de compra del Gobierno
Una de las principales caractersticas del Sector Pblico es su poder de compra. Se
trata de un potencial que puede ser aprovechado o desaprovechado. Cuando se
crean mecanismos de agregacin y direccionamiento de la demanda pblica, ese
gran volumen de adquisiciones se convierte en una capacidad enorme, pues
permite:
Obtener mejores precios sin perjudicar a los proveedores, porque la certeza de
elevados volmenes estimula disminuciones de precios unitarios.
Maximizar el valor obtenido por las inversiones, porque la agregacin de la
demanda facilita negociar niveles de calidad, oportunidad de entrega,
minimizacin de inventarios en el Gobierno, condiciones de garanta, etc.
Minimizar los costos de mantenimiento y compatibilizacin de los bienes y
servicios ya obtenidos, porque las economas de escala operan tambin durante
su vida til.
Promover empresas grandes y pequeas, y equilibrar la distribucin de la
economa entre las diferentes regiones del pas mediante el direccionamiento
estratgico de la demanda pblica agregada.
En nuestro pas, sin embargo, ste poder es dilapidado por la fragmentacin de
las contrataciones. Las Entidades Pblicas realizan sus contrataciones
aisladamente, sin ninguna referencia a criterios de conjunto y sin vnculos con las
iniciativas de contratacin que se estn llevando a cabo en otras partes del mismo
sector pblico. Adems de ser ineficiente, esta fragmentacin reduce la
transparencia y tiene enorme impacto en el aumento de los riesgos de
corrupcin.
Hemos actuado como un comprador pasivo y atomizado an con el uso de los
nuevos mecanismos de contrataciones con el soporte electrnico recientemente
implantado. stos permiten que las Entidades Pblicas se acerquen con ms
facilidad al mercado pero no agregan la demanda pues cada una escoge
individualmente entre las mltiples ofertas disponibles. Nos proponemos actuar
como un comprador activo que se acerca al mercado con una clara definicin de
sus necesidades de conjunto y negocia colectivamente, sin perjuicio de la
autonoma de las Entidades individuales.
Los ciudadanos reclaman, con razn, que el Estado les brinde mejores servicios y
que los obtenga a precios que no sean superiores a los promedios del mercado. El
Per aprovechar con prioridad las potencialidades del poder gubernamental de
19
compra para optimizar y expandir los servicios que presta a los ciudadanos y para
fortalecer la economa. Atravesamos por una coyuntura en la cual es
indispensable expandir nuestras capacidades productivas de cara a los tratados
de libre comercio que el pas ha firmado. Las actividades econmicas dinmicas
estn concentradas en las principales capitales, mientras que el resto del pas
permanece sin motores de crecimiento significativos, que las compras pblicas
pueden promover.
Convenios Marco
Para apalancar al Sector Pblico en el mercado sern establecidos los nuevos
Convenios Marco. Esta forma de contratacin atiende a las necesidades que
acabamos de mencionar y es ampliamente utilizada en muchos pases5.
En esencia, los Convenios Marco sern el instrumento principal de contratacin
cuando su objeto son bienes o servicios de uso comn en un gran nmero de
entidades pblicas (como artculos de oficina, medicamentos, vehculos o
suministro de combustibles). El Anexo 3 Contiene un anlisis de las caractersticas
de los Convenios Marco en la experiencia mundial, cuyas lecciones sern
aprovechadas para su desarrollo en el Per. Los nuevos Convenios Marco
involucrarn tres fases:
1. Un proceso de preparacin para definir las condiciones de agregacin de la
demanda.
2. Una licitacin (tendering) para seleccionar un grupo de proveedores de los
bienes y servicios involucrados durante un perodo determinado.
3. Un mecanismo para el envo de rdenes de compra u rdenes de servicios a
dichos proveedores por todas las Entidades participantes.
La primera fase, de preparacin tcnica, implicar establecer parmetros sobre
los tipos de bienes y servicios que conviene adquirir al Estado, definiendo criterios
de estandarizacin y guas de conjunto. De este modo ser posible enfrentar el
atomismo de las contrataciones, para maximizar el valor obtenido con el
presupuesto pblico y evitar riesgos de corrupcin. Se definir, por ejemplo, qu
tipo de vehculos, de lapiceros o de software para computadoras de oficina
comprar ordinariamente el Estado y bajo qu condiciones. La definicin de estos
parmetros exigir un profundo conocimiento del mercado: conocimiento de las
caractersticas de las demandas del sector pblico, de las propiedades genricas
de los bienes y servicios ms adecuados, de las estructuras productivas, de los
sistemas de distribucin, de la localizacin espacial de la oferta y los niveles de
competencia y concentracin de la oferta en cada caso. El OSCE ser reforzado
con expertos en el anlisis de estas caractersticas, que acten coordinadamente
con los agentes de compras de las entidades pblicas.
En el Per se han hecho algunos experimentos iniciales de Convenios Marco, que no renen todas las caractersticas que se
analizan a continuacin ni han logrado todos los resultados esperados.
20
La segunda fase, de contratacin de los proveedores del Convenio Marco,

ordinariamente ser una licitacin (excepto en los casos de proveedor nico).
Mediante ella se escoger un grupo de bienes y servicios que renan las
caractersticas determinadas en la primera fase y sus respectivos proveedores,
quienes durante el perodo de vigencia del Convenio Marco sern los que reciban
las rdenes de compra u rdenes de servicio de las Entidades participantes. La
preparacin del proceso de seleccin estar a cargo del OSCE y Per Compras y su
realizacin estar a cargo de este segundo organismo.
La tercera fase ser la ejecucin del Convenio Marco mediante el envo de
rdenes de compra o de servicios, de acuerdo con las modalidades especficas
que para el efecto establezca cada Convenio. La coordinacin de este proceso de
ejecucin estar a cargo de Per Compras. En todos los casos, las rdenes y el
acuse de recibo se tramitarn electrnicamente a travs del SEACE, para
garantizar que el proceso provea informacin sobre el comportamiento del
mercado (proveedores, compradores, bienes y servicios) que permita establecer
correctivos y enriquezca la formulacin de nuevos Convenios Marco.
Los Convenios Marco tendrn diversas caractersticas dependiendo de los objetos
de contratacin y del mercado que los provee, de acuerdo con los parmetros
definidos en los tres modelos tpicos planteados en el Anexo 3.
Con el uso de Convenios Marco la planificacin de las contrataciones y la ejecucin
de las mismas en muchos rubros se facilitarn para todas las Entidades del pas.
Como parte de este Plan Estratgico del Gobierno, la aplicacin de los Convenios
Marco ser ampliamente extendida en Per. El OSCE definir su uso y alcance y
vigilar su desempeo.
Subasta Inversa
Tambin se utilizar el mecanismo de Subasta Inversa. Como en el caso de los
Convenios Marco, la Subasta Inversa slo es adecuada para bienes de uso comn y
exclusivamente cuando existen mercados altamente competitivos. Las
experiencias recientes de pases que utilizan subastas inversas muestran que stas
tienen alto riesgo de colusin. Por eso ser necesario que antes de realizarlas se
adelanten estudios de mercado y que se desarrolle un sistema de seguimiento de
su aplicacin.
Siguiendo las prcticas de buen gobierno en el campo de las contrataciones de los
pases asiticos y europeos y las recomendaciones de UNCITRAL y de todos los
Bancos Multilaterales de desarrollo, las subastas inversas se utilizarn slo cuando
cumplan los siguientes requisitos que permiten reducir sus riesgos:
Que su objeto sean bienes y servicios comunes y estrictamente comparables.
Que la competencia se realice exclusivamente por precios.
Que exista un entorno de competencia real con un elevado nmero de
proponentes y el proceso de Subasta Inversa se cancele automticamente en
caso de que haya menos de 4 postores.
21
Que la subasta se realice en tiempo real.

Que la subasta sea exclusivamente electrnica sin presencia fsica de los
participantes, evitando en lo posible que exista contacto entre ellos.
Que no haya negociacin con el ganador despus de recibida la ltima oferta.
Que no se permita el retiro de ofertas despus de cerrado el proceso.
3.6. Mayor Competencia y Precios Referenciales
La competencia abierta por las adquisiciones pblicas debe ser fortalecida, bajo
los principios de Competencia (todos los procesos abiertos a todos los posibles
participantes) e Igualdad (decisiones que no perjudican ni favorecen a nadie). La
falta de competencia implica que la comunidad no siempre est recibiendo el
mejor valor por la inversin realizada.
El Gobierno es consciente de que la competencia por las contrataciones pblicas
en nuestro pas es dbil. Parte del problema ha sido el uso de los precios
referenciales para guiar los procesos de contratacin como una alternativa a un
proceso competitivo de libre mercado.
El sistema de precio referencial fue diseado para prevenir los aumentos excesivos
de precio de un periodo a otro, pero del modo como se ha usado ha tenido el
efecto de suprimir la competencia, promover para las contrataciones pblicas
precios que suelen estar por encima de los precios de mercado y, en muchos
casos, favorecer la colusin6. Una muestra tomada al azar de 87 expedientes de
licitacin en cinco de las entidades que tienen el mayor volumen de
contrataciones muestra un promedio de menos de tres propuestas por lote de
licitacin, lo que significa que la competencia es demasiado dbil para garantizar
el mejor precio.
Es prioritario evaluar el uso del precio referencial, como un paso para fortalecer la
competencia. Se los utilizar de tal modo que en nada perjudiquen la competencia
y se orientarn esfuerzos hacia su abolicin. En su lugar, se depositar la confianza
en un proceso riguroso de gestin de la seleccin de proveedores y desarrollo de
los contratos, estrictamente vigilado con base en informacin comparada. El uso
de listas de proveedores inhabilitados ser reforzado.
Las licitaciones sern siempre ampliamente publicitadas para que puedan
participar todas las empresas que quieran hacerlo, como mecanismo para
expandir la competencia y enfrentar la colusin. El registro de proveedores ser
simplificado sustancialmente para fomentar esa participacin. Se revisarn otros
obstculos a la competencia, incluyendo las especificaciones de las convocatorias
y los contratos para que se adecen a una gama ms amplia de proveedores. Las
licitaciones y compras electrnicas tambin sern de gran ayuda en esta rea.
Colusin: pacto ilcito entre proveedores para violar las reglas de juego de la competencia.
22
3.7. Experiencia y Acreditacin

El Gobierno es consciente de que un requisito de esta reforma es contar con
especialistas que tengan elevados conocimientos y experiencia, para que el
sistema de contrataciones aborde las responsabilidades que hasta el momento
hemos descrito y, por tanto, sea un instrumento de transformacin efectiva del
presupuesto disponible en buenos resultados para la comunidad.
La forma tradicional de hacer contrataciones, basada en realizar ciertas
actividades pre-normadas y poner especial atencin al proceso, est siendo
reemplazada por otra que otorga la mayor relevancia a lograr resultados,
respetando unos principios bsicos en cuanto al modo de hacerlo (incluyendo
mxima transparencia) y las estructuras de gobernabilidad.
En el pasado, las contrataciones eran una tarea simple, y con excepcin de cierto
conocimiento legal, realizarla no requera de una experiencia especial. Por esta
razn, por muchos aos los operadores de las contrataciones en nuestro pas no
eran reconocidos como especialistas. Hoy en da, la capacidad de los funcionarios
de contrataciones para desempearse con altos niveles de competencia e
integridad es una parte integral de una administracin efectiva. Un sistema que
busque mejores resultados y proporcione la flexibilidad necesaria para lograrlo,
exige mucho ms de sus funcionarios que uno que est basado en la simple
conformidad con los procesos. Los funcionarios de un sistema orientado a lograr
resultados deben ser educados en los nuevos principios de adquisiciones, en las
polticas de desarrollo y bienestar y en las tcnicas que pueden aplicar en su
respectivo nivel jerrquico. Estos funcionarios requieren, adems, ser sensibles a
los resultados institucionales, a los ambientes de negocios y a los entornos
comunitarios en que operan.
Este sistema de acreditacin ser basado en competencias. Bajo esta orientacin,
no habr un nico nivel de entrenamiento para los especialistas en contrataciones,
sino ms bien una estrategia de obtencin de ttulos en distintos niveles, como es
comn a muchas otras profesiones. La mayora de los funcionarios requerirn
solamente un nivel bsico de acreditacin (N1) correspondiente a
responsabilidades igualmente bsicas, como por ejemplo solicitar cotizaciones,
gestionar rdenes de suministro o de trabajo y adquirir artculos de oficina. Para
contrataciones ms complejas y adquisiciones estratgicas o de alto riesgo se
necesitarn niveles de calificacin sucesivamente ms altos (N2, N3).
Bajo este enfoque de competencias, la experiencia ya acumulada por quienes
actualmente trabajan en contrataciones podr ser reconocida, incluso cuando no
tangan una calificacin formal. La Figura 5 muestra el marco previsto.
23
Figura 5
Jerarqua por Niveles de Responsabilidad y Competencias Requeridas
Tambin existir un sistema de acreditacin de las oficinas de contrataciones de

las Entidades. Para el efecto, el OSCE definir una gradacin de los tipos de
operaciones de contratacin que una oficina puede realizar, dependiendo de los
recursos de que disponga (tales como funcionarios acreditados y acceso a
tecnologas). Cada oficina de contrataciones decidir su propio nivel de
acreditacin, teniendo como referencia la tabla de requisitos. Los niveles de
acreditacin determinarn un umbral mximo para realizar procesos de
contrataciones. Para involucrarse en una contratacin que sea superior a su nivel,
las Entidades debern emplear experiencia y capacidades adicionales.
El modelo de acreditacin de oficinas de adquisiciones ser sostenido por un
sistema de evaluacin externa. Esta acreditacin ser transparente al pblico y por
tanto masivamente difundida.
3.8. Seguimiento y Evaluacin. Control Eficiente
El Gobierno es consciente de que para que haya una gestin eficaz y con rendicin
de cuentas en las contrataciones, es necesario que existan mecanismos de
seguimiento integrales y permanentes y de presentacin de informes que hagan
posible las evaluaciones comparativas de un perodo de anlisis a otro.
Es claro adems, que los mecanismos de controles tradicionales, basados en
autorizaciones previas, revisiones legales, anlisis de soportes y a veces estudios
ex-post, normalmente pueden encontrar errores de proceso pero no la
corrupcin, la ineficiencia o la falta de impacto en el bienestar de los ciudadanos y
en el desarrollo del pas.
24
El nuevo sistema tecnolgico propiciar una capacidad de seguimiento y

evaluacin que permitir revisar gilmente los patrones de compra de las
organizaciones y de los funcionarios individuales, seguir el avance de los
ejercicios de contrataciones, rastrear el progreso en la administracin de
contratos, rastrear la historia y desempeo de los proveedores, revisar los
resultados de las evaluaciones de las licitaciones en trminos de costos y
funcionarios involucrados, revisar la publicidad de las licitaciones, reconocer a los
licitantes que han sido pre-aprobados, etctera, as como hacer posibles reportes
estndar y ad hoc de todos los aspectos de las contrataciones, tanto por procesos
individuales como en agregaciones variadas.
La aplicacin de esta tecnologa dar soporte a una capacidad de seguimiento y
evaluacin que producir todo lo antes descrito, de tal modo que a muy bajo
costo los administradores de las contrataciones podrn estar totalmente
informados de cada uno y de todos los procesos a su cargo. Tambin este nivel de
capacidad operativa har posible una transparencia razonable para la
administracin, la auditora, los negocios y la sociedad civil.
La gestin del control por parte de los organismos constitucionalmente
responsables tendr tres caractersticas bsicas: estar basado en la informacin
electrnica que producen los procesos de contratacin, incluir sistemas
inteligentes y tendr un enfoque de riesgo:
Basarse en la informacin electrnica permitir que el control se realice en

tiempo real y en cualquier momento del proceso de contratacin.
La concepcin de control inteligente implicar que su nfasis estar en
aprovechar la informacin electrnica en lnea para hacer todo tipo de anlisis,
incluyendo estudios comparativos de procesos y resultados, anlisis en series
de tiempo, pruebas de eficiencia y otras prcticas usuales en los mecanismos
de control de los pases avanzados.
El enfoque de riesgo conducir al control inteligente para identificar las
situaciones que presentan mayor riesgo de ineficiencia o de corrupcin y crear
los mecanismos preventivos y correctivos que sean necesarios.
Esta nueva visin de los mecanismos de control es totalmente compatible con los
enfoques modernos que est aplicando la Contralora General de la Repblica.
La capacidad de seguimiento y evaluacin estar en posibilidad de facilitar
evaluaciones de desempeo con base en estndares internacionales, como la
provista por la Comisin de Apoyo al Desarrollo de la Organizacin para la
Cooperacin Econmica y el Desarrollo (DAC/OECD). Igualmente, el sistema de
seguimiento y evaluacin permitir el rastreo de desempeo segn cronogramas y
en cualquier nivel, como es requerido por una buena gerencia y por la
transparencia. Esto se implementar en la medida en que las contrataciones
electrnicas entren en operacin. Mientras esto ocurre, los sistemas de
informacin existentes sern fortalecidos con el uso de los mencionados
estndares de comparacin internacionales. El OSCE ser responsable de
implementar estas reformas y establecer los estndares de reporte.
25
4. Implementacin
Estas reformas estratgicas transformarn sustancialmente las contrataciones del
gobierno peruano, as como el manejo del presupuesto, y facilitarn la toma de
decisiones y la planificacin basadas en la informacin. Otras reformas seguirn
inevitablemente en el mediano plazo, especialmente por la necesidad de un amplio
desarrollo de capacidades y de nuevas polticas integrales para aprovechar su
potencial aporte al desarrollo de las contrataciones. Todas estas reformas se
aplicarn en la mayora de las entidades gubernamentales.
Es claro que el papel del OSCE no es inmiscuirse en el qu o en el cundo de las
contrataciones de las entidades pblicas, sino en el cmo, es decir, en establecer los
sistemas y las coordinaciones que hagan posibles una planificacin ms efectiva de
las contrataciones y del presupuesto, consolidar y apalancar las compras a travs de
la promocin de convenios marco, y promover un escenario tecnolgico que
dinamice los procesos, aborde el seguimiento y la evaluacin y fortalezca la
competencia y la transparencia.
En el avance de las reformas planteadas, particularmente las relativas al
establecimiento de las contrataciones gubernamentales electrnicas y de los
convenios marco generalizados, ser necesario que el OSCE desarrolle las polticas
globales de contrataciones y defina los procesos que deben cumplirse. Se seguir un
enfoque desarrollo de polticas con base en principios de modo que se garantice que
los objetivos y principios fundamentales establecidos para las contrataciones pblicas
sean mantenidos en todo momento.
A continuacin se examinan los aspectos esenciales de la implementacin de este
Plan Estratgico: la separacin de las funciones de direccin y ejecucin en
estructuras institucionales claramente diferenciadas y la definicin del alcance de las
responsabilidades del sector pblico y los agentes privados externos contratados
para participar en la modernizacin de las contrataciones.
4.1. Estructuras Institucionales
Muchas de estas iniciativas como los convenios marco, la documentacin
estndar y el sistema nico de contrataciones electrnicas requieren de un
liderazgo eficaz desde el centro del gobierno y este es el rol del OSCE.
Muchas propuestas de la entidad lder pueden entrar en conflicto con las
estructuras existentes. Esto es explicable porque est diseada para ser
innovadora y para cuestionar las prcticas histricas.
Tales conflictos deben ser motivo de anlisis por el OSCE, las entidades
involucradas y las autoridades de Gobierno, para promover los ajustes que sean
necesarios y poder adelantar una poltica de cambio y coordinacin.
26
Conviene adems distinguir tres roles que deben ser claramente delimitados: el de
OSCE, el de Per-Compras y el de las oficinas de contrataciones de las Entidades.
El OSCE tiene exclusivamente funciones de liderazgo, supervisin y coordinacin,
formulacin de polticas y creacin de regulaciones, sin ninguna intervencin
alguna en los procesos de contrataciones. Per Compras, en cambio, tiene
funciones de ejecucin, relacionadas con la realizacin de los convenios marco y
con las adquisiciones que le sean libremente solicitadas por terceras entidades
(porque no tienen el nivel de acreditacin necesario para hacerlas o por cualquier
otra razn relacionada con la eficiencia esperada). Ver Figura 7.
27
Figura 7
Per: Estructura Institucional Bsica para Adquisiciones Pblicas
Coordinacin y Liderazgo
OSCE
Regulacin
Regulaciny ypolticas
polticas
Estrategias nacionales de adquisiciones

Estrategias nacionales de adquisiciones
Sistema
Sistemaunificado
unificadodedeadquisiciones
adquisicioneselectrnicas
electrnicas
Estandarizacin
Estandarizacindedeprocesos
procesosy ydocumentos
documentos
Procesos de planificacin de adquisiciones
Procesos de planificacin de adquisiciones
Construccin de consensos pblico-privado
Construccin de consensos pblico-privado
Capacitacin
Capacitaciny yacreditacin
acreditacin
Seguimiento y evaluacin, Indicadores clave
Seguimiento y evaluacin, Indicadores clave
de desempeo, marco de rendicin de cuentas
de desempeo, marco de rendicin de cuentas
Operaciones Especializadas
de Adquisicin
Operaciones Ordinarias
de Adquisicin
Per Compras
Convenios marco
Convenios marco
Adquisiciones corporativas
Adquisiciones corporativas
Subastas
Subastasinversas
inversas
Servicios
Serviciosdedeadquisiciones
adquisiciones
a las Entidades que soliciten
a las Entidades que soliciten
Modelos de mejores prcticas
Modelos de mejores prcticas
Entidades
Planificacin
Planificacindedeadquisiciones
adquisiciones
Conocimiento de los mercados
Conocimiento de los mercados
Ejecucin de las adquisiciones
Ejecucin de las adquisiciones
Aplicacin de convenios marco
Aplicacin de convenios marco
Informes de adquisiciones
Informes de adquisiciones
Es clara la delimitacin que confiere a una entidad funciones de direccin, a otras

las funciones operativas corrientes y a otras funciones operativas especiales (los
convenios marco) o delegadas por los entes operativos ordinarios. De este modo,
no habr conflictos de funciones, jurisdiccin o inters.
4.2. Prioridades y Cronograma de la Reforma
La Tabla 2, que se presenta a continuacin, muestra los primeros procesos. Su
intencin es iniciar un conjunto de reformas que desde el corto plazo tengan un
impacto permanente.
28
Tabla 2
Prioridades y Cronograma de la Reforma
Iniciativas
Todas
Importancia
Prioridad ***
Planificacin
de
Adquisiciones
Prioridad ***
A 1 Ao
A 3 Aos
A 5 Aos
Reformas Estratgicas
Refinamiento de (i.) Obtener la inclusin (i.) Renovar los
(i.) Renovar los
detalles de la
de reformas
procesos
procesos
Planificacin
estratgicas de
anualmente
anualmente
Estratgica
adquisiciones en las (ii.) Crear un consejo (v.) Informar a la
prioridades de la
asesor consultivo
prensa sobre
Construccin de
poltica nacional
permanente de
los progresos
consenso
(estrategia de coproveedores.
logrados y los
municaciones
(iii.) Informar a la
retos futuros.
Abordaje de la
focalizada)
prensa sobre los
urgencia del
(ii.) Diseminar
progresos
cambio
ampliamente la
logrados y los
visin estratgica y
desarrollos
Construccin de
los objetivos
futuros.
respaldo (poltico,
estratgicos
(iv.) Realizar un
de lderes, de la
(estrategia de
encuesta sobre
comunidad)
comunicacin
las percepciones
masiva)
de los ciudada(iii.) Calcular el ahorro y
nos acerca de la
otros beneficios y
modernizacin
difundirlos por la
de las
prensa
adquisiciones
(iv.) Convocar a todo el
personal de la
organizacin por
medio de talleres y
construir apoyo y
consenso con un
facilitador
(v.) Identificar
responsables
(vi.) Establecer objetivos
semanales con
personas que los
reporten
Establecimiento
(i.) Contratar a una
(i.) Desarrollar
de un manejo
persona para el
seguimiento y
presupuestal
desarrollo de este
evaluacin y
efectivo
paso, asignarle
mecanismos de
responsabilidades y
retroalimentaci
Fortalecimiento
un cronograma
n para el
29
de la Planificacin (ii.) Fortalecer los

Estratgica
vnculos con el
Ministerio de
Fortalecimiento
Economa y Finanzas
de la gerencia de (iii.) Desarrollar plantillas
programas y
para la planificacin
proyectos
de adquisiciones y
para el monitoreo
Creacin de bases
por proyectos y propara la gerencia
gramas en
de desempeo y
asociacin con el
rendicin de
MEF
cuentas
(iv.) Adoptar un sistema
de codificacin que
se puede ser acomodado al presupuesto
y aplicado a ecatlogos.
(v.) Especificar
indicadores clave de
desempeo.
(vi.) Iniciar la
capacitacin.
(vii.) Definir el mandato
para el siguiente
ciclo presupuestal.
(viii.) Establecer la
planificacin de
adquisiciones antes
de la aplicacin a
fondos del
presupuesto.
(ix.) Desarrollar un
ranking de calidad y
eficiencia de las
adquisiciones en las
entidades pblicas.
Acreditacin y Creacin de
(i.) Desarrollar los
Capacitacin
fundamentos para
perfiles de
la administracin
calificacin de las
Prioridad ***
de adquisiciones
unidades de
y la productividad
adquisiciones
(ii.) Iniciar el desarrollo
de un plan de
calificacin en
adquisiciones para
compradores y
presupuesto,
basados en el
anlisis de
adquisiciones
planeadas vs. por
inercia o por
iniciativas
espontneas.
(ii.) Hacer
evaluaciones,
establecer
rankings de
calidad y precisin de los
planes de
adquisiciones de
las entidades y
consolidar los
procesos.
(iii.) Implementar el
sistema de
clasificacin y
codificacin.
(iv.) Consolidar los
vnculos entre
Adquisiciones,
Presupuesto,
Tesorera y
Control.
(i.) Implementar un
esquema de
acreditacin de
organismos de
adquisiciones.
(ii.) Consolidar
programas de
entrenamiento y
esquemas de
calificacin con
30
Convenios
Marco
Prioridad **
Licitaciones
Electrnicas
Prioridad ***
proveedores, en
capacitacin con
asociacin con una
umbrales de
institucin educativa
capacidad
(nfasis en
(iii.)
operaciones de
contratacin y uso de
informacin).
Especificar los niveles
de calificacin para
los directores de adquisiciones y el
personal.
Apalancamiento a (i.) Revisar la capacidad (i.) Lograr acceso
escala para
y los sistemas para el
nacional a
obtener precios
desarrollo, manejo y
Convenios Marco
ms bajos
monitoreo de
(desarrollo de
Convenios Marco.
facilidades e
Agilizacin de
(ii.) Comenzar a
incentivos
procesos de
desarrollar
adecuados para
compra, reducConvenios Marco
las rdenes de
cin de tiempos y
adicionales para dar
compra ms
supresin del
cuenta del 20% de
remotas)
almacenamiento
las adquisiciones
(ii.) Revisar planes de
menores (incluyendo
adquisiciones de
Garanta de un
medicinas)
las Entidades.
uso ms efectivo (iii.) Supervisar los
(iii.) Tener como
de la capacidad de
Convenios Marco en
meta el 35% de
contratacin
las entidades
las compras
mayores
menores en
Convenios Marco
y stos estn
disponibles en
Internet.
Mejoramiento de (i.) Identificar y nombrar (i.) Carga y descarga
la competencia
a un responsable del
para licitaciones
desarrollo recursos
y rdenes de
Agilizacin de
humanos en ecompra
procesos
adquisiciones
totalmente
(ii.) Poner en marcha un
puestas en
Lograr un manejo
plan de
Internet.
integral de la
implementacin de (ii.) Desarrollo los
informacin, los
e-adquisiciones.
informes
indicadores clave (iii.) Desarrollar sistemas
totalmente esde desempeo y
estandarizados y
tandarizados y
el seguimiento y
procesos en las
por Internet del
la evaluacin
entidades, revisar los
Sistema de
reglamentos y desaInformacin de
(i.) Tener como

meta el 50%
del valor de las
adquisiciones
menores va
Convenios
Marco
(ii.) Convenios
Marco
disponibles en
Internet para
rdenes de
compra y pagos.
Licitaciones totalmente en Lnea

incluyendo
Sistema de
Informacin para
la Gerencia de
Proyectos,
informes y auditora.
31
rrollar una estrategia

de proveedores.
Adquisiciones
Menores
Electrnicas
Prioridad **
Indicadores
Clave de
Desempeo;
Seguimiento y
Evaluacin
Prioridad **
Gerencia de Proyectos, con

capacidad de
consulta para
informes
personalizados.
(iv.) Lanzar un plan de
(i.) Desarrollar la
comunicaciones para
estrategia y plan
involucrar a los
de imempresarios.
plementacin
para
Adquisiciones
Menores
Electrnicas.
Manejo facilitado (i.) Definir los

basado en el
indicadores clave de
desempeo
desempeo estndar
y crear la obligacin
Fortalecimiento la
de recolectar la inrendicin de
formacin esencial.
cuentas
(ii.) Crear una Unidad de
Inteligencia de
Identificacin de
Mercado
nuevas
(iii.) Creacin un control
oportunidades y
de operaciones
arreglos obsoletos
invisible e
inteligente
(iv.) Producir y difundir
estadsticas pblicas
sobre el desempeo
de las adquisiciones.
(v.) Facilitar a los
ciudadanos la
consulta y anlisis sobre adquisiciones
Adquisiciones
menores en lnea
incluyendo
Sistema de
Informacin para
la Gerencia de
Proyectos, informes y auditora.
(ii.) Desarrollar y
lanzar los
primeros mdulos de
adquisiciones
menores
electrnicas
(i.) Definicin, uso y
control de metas
medibles en la
gerencia de las
adquisiciones
(eficiencia,
efectividad e impacto).
32
33
Principales resultados del Plan Estratgico

(Tres primeros aos)
Ao
2009
Semestre
1
2
Planificacin de
Manual de
Vnculos entre
Contrataciones
planificacin de
adquisiciones y
contrataciones.
presupuesto opeSistemas y planillas rando.
de planificacin
Instrucciones y
asesora para
prximo ciclo
presupuestal
Estndares
Estndares de
Estndares de
documentos de
documentos y
Licitacin (bases,
procesos para
propuestas,
todas las
calificacin y
licitaciones
contratos) en las
(tendering).
reas ms usuales. Cdigo de conducta
Catlogo adoptado. del personal de
contrataciones
Tecnologas
de Prototipo licitaLicitaciones
informacin
ciones electrnicas electrnicas
operando
2010
1
2
Mecanismo de evaluacin de la calidad de
la planificacin.
Ranking de calidad y eficiencia de las
contrataciones de las Entidades
Establecimiento de
rankings de calidad.
Estndares de
informes.
2011
1
2
Retroalimentacin del presupuesto
basada en anlisis de adquisiciones.
Vnculos entre adquisiciones,
presupuesto, Tesorera y Control
Estndares de
documentos y
procesos para adquisiciones
menores
rdenes de compra 100% de

en Internet
licitaciones en
Internet
100% de rdenes
de compra en
Internet
Sistema de gerencia
electrnica de
proyectos,
incluyendo
informes y
auditora
Plan de
implementacin de
adquisiciones
menores
electrnicas (epurchasing)
34
Mejor capacidad
compra
de Evaluacin y de los
Convenios Marco
vigentes
Unidad de
Convenios Marco
operando
Competencia
Experiencia
Acreditacin
Seguimiento / Control
Estudios sobre uso

del precio
referencial
Definicin de
y niveles de
experiencia para
adquisiciones y los
mecanismos para
obtenerlos.
Adopcin del
sistema de
indicadores clave y
construccin de la
lnea de base.
Nuevos Convenios
Marco diseados y
en proceso de
firma.
Convenios Marco
dan cuenta del 20%
de adquisiciones
menores
Manual para la
formacin y uso del
precio referencial
por objetos
Plan de calificacin
en adquisiciones
para compradores y
vendedores.
Una institucin
universitaria
ofreciendo nivel
bsico
Unidad de
inteligencia de
mercado creada y
operando.
Primeros mdulos
operando
Convenios Marco
dan cuenta del 35%
de adquisiciones
menores.
Todas las entidades
pblicas participan
Diseo de nuevos Convenios Marco.

Agrupacin de entidades.
Evaluacin de experiencias
Reevaluacin legal y administrativo del

uso del precio referencial.
Definicin de
niveles de las
unidades de
adquisiciones y del
sistema de
acreditacin.
Tres instituciones
universitarias
ofreciendo nivel
bsico y una nivel
intermedio.
Control invisible
operando.
Estadsticas
pblicas sobre
desempeo de
adquisiciones.
Metas de eficiencia,
efectividad e
impacto de adquisiciones.
Todas las unidades

de compra
acreditadas
Tres instituciones
universitarias
ofreciendo nivel
intermedio y una
nivel superior
35
36
Anexo 1 - Contrataciones Electrnicas
El avance del Sistema Nacional de Contrataciones est estrechamente asociado al

desarrollo de las contrataciones con soporte electrnico.
El desarrollo de un sistema de contrataciones electrnicas deber ser modular y
basarse en estndares abiertos. Estos estndares debern ser siempre especificados
en las solicitudes de propuestas para la contratacin de quienes desarrollen el
sistema y en ningn caso sern negociables.
El sistema completo incluir los siguientes mdulos:
Informacin electrnica
Manejo de proveedores
Insercin en el presupuesto y manejo de la planificacin
Licitacin electrnica
Contrataciones menores electrnicas
Subastas electrnicas
Administracin de contratos
Administracin de catlogos
Creacin de demanda
Manejo de rdenes
Manejo de compradores
Reglas para los compradores
Pagos electrnicos
Manejo de sistemas de la informacin
Seguridad
Es importante que los servicios y funciones de las contrataciones electrnicas en

lnea sean implementados por etapas, y cada etapa sea subdividida en pasos ms
pequeos, para lograr correspondencia con los recursos y el modelo de desarrollo y
negocios. Esto significa un abordaje basado en gerencia de riesgo, preferible a un
Big-Bang que traera un alto riesgo de incompatibilidad con las necesidades del
usuario, las polticas y los recursos.
La complejidad y el costo, as como los requisitos legislativos, los problemas de
integracin y experiencia, y el entendimiento de los varios sub-componentes,
significan que el camino preferible y ms prudente de esta implementacin por
etapas est estructurado sobre los lineamientos que se pueden apreciar en la Tabla
A1.
37
Tabla A1
Fases de Implementacin de Contrataciones Gubernamentales Pblicas
Fase 1
Servicio de informacin
Avisos de licitacin
Descarga de documentos estandarizados
Publicacin de Resultados
E-Licitaciones
Desarrollo
Concurrente
Fase 2
Carga de propuestas
Procesamiento de propuestas Calificacin
de licitaciones
Seguridades
Convenios Marco Electrnicos
Compras por catlogo

Transacciones en Lnea
Flujos de trabajo en lnea
Cotizaciones en lnea
Subastas inversas
Desarrollo
Concurrente
E-Compras menores
E-Subasta Inversa
E-Administracin de Contratos
E-Desarrollo de Contratos
Administracin de Contratos
Desarrollo de Contratos
Este orden de implementacin por fases de las contrataciones pblicas electrnicas

es consistente con las experiencias de muchos pases con diferentes enfoques y
modelos, y es el enfoque recomendado por el Banco Mundial, el Banco Asitico de
Desarrollo y el Banco Interamericano del Desarrollo
Este es un proceso de diseo ptimo ya que:
Facilita los cambios institucionales y la modernizacin del servicio; y
Empieza por las funciones ms simples para llegar a las ms complejas por un
camino de desarrollo controlado.
Afronta desde un principio las partes ms grandes del gasto
De este modo se lograr una introduccin de las contrataciones pblicas electrnicas

ms rpida, menos costosa e institucionalmente ms slida.
Ya el sitio central de Internet permitir acceso a documentos de invitacin y
presentacin de propuestas totalmente estandarizados, los cambios institucionales
38
requeridos son sustanciales, particularmente con relacin a la agilizacin y

estandarizacin de procedimientos y al estmulo a las empresas para que hagan uso
de la informacin.
39
Anexo 2 - Estrategia de Licitaciones Electrnicas para Per
Conceptos iniciales
En el mbito internacional de la licitacin (tendering en ingls) se refiere a la
seleccin de proveedores para los casos de contratacin de bienes y servicios de alto
valor y poco volumen y de contratacin de bienes y servicios que no son bienes
ordinarios de mercado. Los procesos de Licitacin corresponden en el Per a
Licitacin Pblica de Bienes, Licitacin Pblica de Obras, Concurso Pblico para
Servicios y Adjudicacin Directa Pblica.
Los procesos de Licitacin (tendering) se distinguen de los de Contrataciones
Menores (purchasing en ingls), porque son los referidos a procesos de seleccin de
proveedores para la contratacin de bienes y servicios que tienen un bajo valor
unitario relativo y estn fcilmente disponibles en el mercado por su carcter de
mercancas comunes. En el Per corresponden a Contrataciones Menores
(purchasing) la Adjudicacin Directa Selectiva y la Adjudicacin de Menor Cuanta.
Los sistemas de Licitacin (tendering) pueden ser electrnicos, en papel o mixtos. Los
pases desarrollados estn estableciendo procesos de Licitaciones (tendering)
exclusivamente electrnicos por razones de transparencia, promocin de la
competencia, reduccin de gastos administrativos y solidez del control. En los
procesos mixtos se presenta una barrera entre la informacin digital entregada por
los proponentes que utilizan las facilidades electrnicas y la informacin en papel,
que dificulta la estricta comparacin. La conversin en electrnica de la informacin
suministrada en papel por los proponentes tiene riesgos de error, corrupcin e
incomparabilidad. Por estas razones y teniendo en cuenta la cobertura del Internet
en Per, es recomendable la adopcin de Licitaciones Electrnicas (e-tendering).
Descripcin bsica
El sistema de licitaciones electrnicas (e-tendering) tiene cinco elementos bsicos7:
el ajuste y modernizacin de todos los sistemas tradicionales de tendering.

la publicacin de toda la informacin relevante a la licitacin en una sola pgina
de Internet,
la creacin de capacidad transaccional para recibir propuestas e interactuar por
va electrnica,
facilidades para la vigilancia del pblico,
capacidad de utilizar la informacin obtenida por el sistema para mejorar el
conocimiento sobre el mercado.
Este anexo se basa en los anlisis realizados por los Bancos Multilaterales (Banco Africano de Desarrollo, Banco Asitico de
Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y Fondo Nrdico de Desarrollo) y publicados en The
Multilateral Development Banks e-GP Website, www.mdg-egp.org.
40
Estos elementos se orientan a lograr los tres objetivos centrales de las adquisiciones
gubernamentales electrnicas: gobernabilidad, eficiencia y avances del desarrollo
balanceado y el crecimiento econmico.
Capacidades funcionales del sistema de licitaciones electrnicas (e-tendering)
Las capacidades funcionales bsicas que constituyen un servicio de licitaciones
electrnicas (e-tendering) son las siguientes:
Registros
- Registro de proveedores electrnico.
- Inscripcin en el sitio Web para todos los efectos de informacin (recepcin de
avisos personalizados, subida de propuestas, recepcin de enmiendas, consultas
de la cuenta propia)
Estndares
-
Estndares de proceso incluidos en el sistema para su realizacin paso a paso

Catlogo nico de bienes, obras y servicios
Formas electrnicas estandarizadas para los planes de contratacin
Formas electrnicas estandarizadas para documentos de licitacin
Formas electrnicas estandarizadas para la presentacin de propuestas
Formas electrnicas estandarizadas para la calificacin de propuestas
Formas electrnicas estandarizadas para las actas de apertura
Formas electrnicas estandarizadas de contratos
Vinculacin con el presupuesto

- Vnculos entre el aplicativo de licitaciones y el de presupuesto para efectos de
preparacin (planes definitivos de licitacin y disponibilidad presupuestal),
apertura (publicacin de proceso y aseguramiento presupuestal), contrato (firma
del contrato y transferencia presupuestal) y pago (informes de avance o entrega
y giro presupuestal)
Publicacin y bsqueda
- Publicacin de planes de contratacin
- Aviso con anticipacin de las licitaciones que estn siendo preparadas en las
entidades pblicas.
- Alerta personalizada por correo electrnico a los proveedores sobre nuevas
licitaciones y enmiendas.
- Alerta personalizada por correo electrnico y SMS sobre enmiendas, incluyendo
recibo de recepcin.
- Facilidades de bsqueda inteligente por sector, tipo de proceso, localidad, tipo de
negocio, montos y otras variables.
- Informacin sobre procesos adjudicados
41
Descargas
- Descargas de documentos de licitacin estandarizados y de dibujos tcnicos.
- Descarga de enmiendas y aclaraciones
Carga y almacenamiento
-
Carga de propuestas y dibujos tcnicos en plantillas estandarizadas.

Almacenamiento electrnico de sus ofertas por parte de los proveedores.
Posibilidad de que los proveedores modifiquen las ofertas almacenadas
Posibilidad para los proveedores de seguimiento en lnea de sus ofertas.
Calificacin de propuestas
- Mdulo para calificacin electrnica de propuestas en los casos en que sea
aplicable
- Planilla electrnica para calificacin de propuestas por expertos
Contrato y post-contrato
- Un primer acercamiento al manejo de contratos (indicadores bsicos).
- Una herramienta para la produccin y uso de informacin inteligente sobre los
mercados y sobre el comportamiento de proveedores y compradores.
Archivos
- Archivo de propuestas ya calificadas (podra ser con posibilidad de ser
consultadas por el pblico)
- Archivo de contratos con la posibilidad de ser consultados por el pblico.
Seguridad y auditora
- Seguridades sobre la identidad de los proponentes
- Capacidad de auditar las huellas de los procesos y los reportes de acceso, as
como toda la informacin de gestin del proceso.
Rendicin de cuentas y uso inteligente de informacin
-
Reportes estandarizados con indicadores de eficiencia y resultado

Facilidades de bsqueda personalizada
Produccin de informacin para los analistas de situaciones de mercado
Trazabilidad sobre el comportamiento de los participantes (compradores,
proveedores, centros de pago, etc.)
42
Criterios a tener en cuenta

Comprensin del proceso
- Es esencial que los alcances y requerimientos del proceso de licitaciones
electrnicas (e-tendering) sean comprendidos por: i) las altas autoridades del
estado; ii) los funcionarios participantes en el proceso de implantacin del
sistema; iii) los proveedores; iv) los medios de comunicacin; v) el pblico en
general. Para cada uno de estos grupos deber haber una estrategia
comunicacional especfica.
- Tambin es fundamental que los requisitos funcionales y operacionales del
sistema sean bien entendidos por el proveedor de servicios y sus
responsabilidades sean claramente delineadas.
Progresividad y mapa de ruta
- El establecimiento de los procedimientos de licitacin electrnica se logra
progresivamente. Si la gestin de las reformas a la documentacin, los
protocolos de seguridad y las interfaces tecnolgicas en las entidades lo
permiten, estas etapas pueden ser combinadas.
- Deber hacerse un mapa de ruta para guiar todo el proceso. El mapa de ruta
comienza con una definicin clara y exacta del punto de llegada, luego define los
puntos intermedios de la ruta y finalmente los recursos, procesos y
responsabilidades.
Marco legal
- Dado que los procedimientos de licitacin electrnica son parecidos a los de las
licitaciones tradicionales, se espera que las leyes y estndares vigentes seas
aplicables. En algunos casos puede ser necesario implementar una nueva forma
progresista de interpretar la ley.
- Las operaciones y caractersticas del servicio de licitacin electrnica deben ser
consistentes con los requisitos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo. Estos Bancos tienen algunos estndares mnimos y condiciones que
deben garantizadas para que los sistemas de contrataciones gubernamentales
electrnicas puedan ser aplicados a los emprstitos, donaciones y crditos que
ellos proveen. Tales estndares y caractersticas estn diseados para garantizar
- que los patrones bsicos de buen gobierno se apliquen a dichos recursos. Estos
elementos constituyen un estndar sobre las funciones y caractersticas del
sistema de licitacin electrnica a ser desarrollado.
43
Principio de publicidad y transparencia

- Un eje de licitaciones electrnicas (e-tendering) es poner a la vista del pblico
toda la informacin, excepto la que exija reserva porque corresponde a
propuestas an no evaluadas.
- Slo para el nmero muy limitado de contratos que involucran la seguridad del
Estado, algunas partes de la documentacin y de los procedimientos de reporte
sern reservados.
Conectividad
- Per tiene suficiente conectividad en todo el pas como para que los procesos de
tendering sean exclusivamente electrnicos. Un proveedor que no tenga acceso
al Internet no est calificado para licitaciones electrnicas (e-tendering).
- Est comprobado que la provisin de informacin en un sitio nico de Internet
sobre los procesos de licitacin generar dinmicas de involucramiento en el uso
de este sitio de Internet por parte de las Entidades Pblicas y los proveedores.
Pilotos
- Cualquier aplicativo o mdulo de licitaciones electrnicas (e-tendering) slo se
pondr en operacin despus de un proceso de prueba que provea certeza sobre
su aplicabilidad y seguridad
- Un pequeo nmero de Entidades contratantes relevantes sern utilizadas para
hacer el piloto de los sistemas, incluida la entidad responsable de las obras
civiles.
- La contratacin de obras pblicas est entre los tipos de contratacin ms
exigentes para licitaciones electrnicas (e-tendering), de modo que requiere un
grupo de trabajo especial para su desarrollo.
Fases posteriores
- Una vez creado el sistema de licitaciones electrnicas (e-tendering), ser
oportuno emprender nuevos avances, que incluyen manejo electrnico de
contratos, gerencia de ejecucin y gestin de garantas.
Descripcin de las principales capacidades operativas del sistema

Acceso al Sistema
- El acceso al sistema ser abierto, igualitario y sin restricciones para todos los
posibles licitantes, consultores y pblico en general.
- Para aquellos que deseen enviar informacin o recibir en lnea alertas,
notificacin de enmiendas o aclaraciones, deber establecerse una aplicacin de
registro en Internet. Este registro ser gratuito.
- Se aplicar el principio de registro e identificacin nica (single sign-on). Un nico
registro deber permitir a los licitantes y consultores el uso mltiple en el mismo
44
sistema electrnico de los diferentes proyectos de las distintas reas del

gobierno.
El sistema contrataciones gubernamentales electrnicas deber ser
interoperable a travs de estndares abiertos con productos tecnolgicos de
Informacin y comunicaciones de uso comn. El sistema deber tener estar
totalmente basado en Internet (Internet based approach), accesible a los
usuarios por medio de los navegadores fcilmente disponibles y generalmente
utilizados.
Los documentos a descargar debern ser legibles a travs de estndares abiertos
con una amplia variedad de software de oficina comnmente utilizado. Si algn
software especializado fuese necesario, este deber ser descargable (ej.
software para leer documentos en formato PDF) sin ningn costo y compatible
con los sistemas y el software de oficina comnmente utilizados. De la misma
manera, los requisitos para entrega de propuestas electrnicas, cuando estos
sean posibilitados, debern basarse exclusivamente en interfases de estndar
abierto con software de oficina comnmente usado. Si no fuere as, el software
de entrega de propuestas deber estar disponible en lnea, provisto por el
sistema de la Autoridad Contratante que lo requiera.
Los documentos originales debern ser siempre electrnicos.
El principio de no discriminacin entre informacin y transacciones electrnicas y
las basadas en papel deber verse reflejado en el sistema, en tanto en cuanto sea
prctico.
El sistema deber operar en una aplicacin comercial que garantice su
confiabilidad, seguridad y garanta de oportunidad para operaciones que son
sensibles al tiempo en que se ejecutan y cierran.
Registro de proveedores
- El registro electrnico de proveedores nacionales podr elaborarse sin pedirles
informacin alguna. Para ello deber basarse en el registro mercantil, bajo el
supuesto de que todas las entidades registradas en l estn en capacidad de
contratar con el Estado. Adicionalmente, el registro podr enriquecerse con
informacin sobre tamao de empresa, actividades y antecedentes, mediante
interoperabilidad con las bases de datos de impuestos, seguridad social, mercado
laboral y requerimientos del sistema judicial.
- Los criterios para el registro de proveedores extranjeros se presentan en el
acpite siguiente.
Autenticacin
- Muchos pases no utilizan requisitos de firma digital y certificacin digital, pues
les bastan procesos de identificacin electrnica. Independientemente de la
opcin que se tome en Per, debern aplicarse los criterios que se sintetizan
enseguida.
- El proceso de certificacin deber certificar a los licitantes por un periodo de
tiempo razonable (al menos un ao) y no se exigir a los licitantes una
certificacin para cada proceso de licitacin.
45
- El proceso de certificacin deber mantenerse abierto permanentemente para

que los licitantes puedan enviar peticiones de certificacin en cualquier
momento y as permitir que se registren con antelacin a futuros procesos de
seleccin.
- El proceso de certificacin deber permitir que los proponentes internacionales
tomen las acciones necesarias para la certificacin en sus propios pases, sin la
necesidad de viajar.
- El proceso de certificacin deber aceptar una firma electrnica o una
certificacin o firma digital expedida por las autoridades de certificacin en el
pas en el que se encuentre el licitante, o el proceso deber aceptar la
presentacin de documentos electrnicos o en papel que certifiquen la
autenticidad del representante del proponente, aceptando que tal
documentacin pueda ser obtenida por medio de los procedimientos comunes
en el pas del proponente (por ejemplo, no deber ser exigida una notarizacin
en consulado o embajada).
-
El proceso de certificacin no requerir a los licitantes con origen fuera del pas
que presenten informacin adicional.
- El examen y consulta aceptar la prctica de algunos pases en donde los

licitantes no necesitan ser pre-inscritos. En su caso, la acreditacin debe ser
agenciada slo por el proponente ganador, a quin se le dar una cantidad de
tiempo razonable para este propsito (estipulada de antemano en los
documentos de licitacin). En el evento de incumplimiento, se aplicar una
penalidad y el contrato se adjudicar al segundo licitante en la lista.
Estandares
- Un sistema de licitaciones electrnicas (e-tendering) se basa en estndares. Sin
ellos es apenas un sistema de tendering tradicional que utiliza computadoras. Los
estndares son la base de la simplificacin, eficiencia, transparencia, estimulo a
la competencia y garanta de rendicin de cuentas y provisin de informacin
que caracterizan al sistema
- El concepto de estndar se refiere a formas que no pueden ser modificadas,
salvo en aspectos previstos por ellas mismas y relativos a informacin variable,
como entidad contratante, fechas y cronogramas, cantidades y otras similares.
- Los estndares, por tanto, no son modelos o guas, sino estructuras que solo
pueden ser modificadas por la autoridad central responsable de la direccin
operativa del sistema de contratacin (OSCE).
- Los estndares debern ser suficientemente amplios para poder aplicarse de
manera general y a la vez especficos para distintos sectores y situaciones.
Habr unos cuantos estndares de proceso, adecuados a los procesos
tpicos obligatorios.
El catlogo de bienes, obras y servicios es nico y no admite
modificaciones por los operadores del sistema.
46
Las formas para planes de contratacin podrn diferenciarse en dos o tres

alternativas por tamao de entidad.
Las formas para documentos de licitacin, presentacin y calificacin de
propuestas, actas de apertura y contratos podrn diferenciarse segn
tipos de obra pblica, tipos de servicios y algunas categoras de bienes.
El diseo de todos los estndares enumerados arriba exigir un proceso de
concertacin. Una vez diseados, exigirn tambin que una autoridad establezca
la obligatoriedad de su utilizacin. La obligatoriedad podr garantizarse mediante
su colocacin en lnea como patrn obligatorio para actuar. Su proceso de
implantacin exigir intensas actividades de capacitacin a los operadores del
sector pblico y el privado, as como una estrategia de explicacin al pblico.
Para efectos de catlogo de bienes y servicios, es recomendable la codificacin
de UNSPSC (ver documentos relativos a esta seleccin elaborados por el grupo
de armonizacin en e-GP de los 7 bancos multilaterales de desarrollo). Esta
codificacin tiene una versin oficial en espaol. El OSCE podr ajustar los
nombres de los bienes y servicios a los trminos usualmente utilizados en el
Per, sin variar su sentido ni cdigo numrico. Podr publicarse una codificacin
bsica para el Per que excluya los bienes y servicios que no son adquiridos por
el sector pblico nacional. Cualquier adicin a la codificacin deber ser
aprobada por UNSPSC para conservar el estndar mundial.
Los proveedores y muchas entidades contratantes debern establecer un quinto
nivel de clasificacin por necesidades del giro propio de sus actividades. El OSCE
apoyar y coordinar este proceso. No obstante, los informes del sistema central
llegarn slo hasta el 4 nivel de clasificacin.
Algunos bienes y servicios exigirn la definicin de una poltica de lo que compra
el Estado, para propiciar su estandarizacin y evitar una proliferacin de
alternativas que limite la competencia. Este aspecto requiere un grupo de
trabajo especial.
Algunos bienes que son sujetos de cambio tecnolgico acelerado o pueden
requerir cierta uniformidad de marca como automviles y recursos informticos,
exigirn una poltica especial que defina los modos ms convenientes de
contratacin, y estos debern plasmarse en los estndares de proceso y de
documentacin correspondientes.
Algunos procesos especiales relacionados con macro-proyectos tienen
caractersticas especiales que justifican la aplicacin parcial de los estndares
generales.
Vinculacin con el presupuesto

- Uno de los pilares del Plan Estratgico de Adquisiciones incluye las
consideraciones relativas a la vinculacin de las actividades de contratacin y el
presupuesto. Su aplicacin ser referencia indispensable para el desarrollo de
licitaciones electrnicas (e-tendering).
47
Publicidad
- Todas las licitaciones sern publicadas en un sitio Web central y nico que sea
confiable y permita acceso libre y sin restricciones.
- Si se optara por utilizar algunos documentos en papel, no podr haber diferencia
material entre los documentos en papel y aquellos publicados en Internet. Los
documentos en papel sern copias de los originales electrnicos.
- La apertura de una licitacin ser medida a partir de la fecha de publicacin
electrnica en el sitio Web. Un reporte seguro de esta operacin y todas las
entradas de datos deber estar disponible para requerimientos de auditora.
- Los anuncios de convocatoria y la divulgacin de resultados no estarn
restringidos, excepto en circunstancias especiales de seguridad nacional.
- Las alertas personalizadas podrn ser programadas a voluntad por quienes estn
inscritos en el sitio Web. No ser necesario ser proveedor para programar alertas
personalizadas.
- Las facilidades de bsqueda podrn incluir tanto cruces de variables en las bases
de datos como bsquedas temticas en los registros del sistema.
Documentos de Licitacin
- El uso de Documentos de Licitacin o Solicitudes de Propuesta estandarizados
deber ser obligatorio.
- No habr ninguna diferencia entre versiones electrnicas y las versiones
impresas de los Documentos de Licitacin o Solicitudes de Propuestas.
- Los Documentos de Licitacin debern usar el Lenguaje de Contratos de
Contrataciones como catlogo estndar para definir sus requerimientos.
- El sistema deber asegurar la integridad de los Documentos de Licitacin en
formato electrnico y su publicacin en Internet. Las enmiendas debern estar
igualmente seguras y almacenadas con los Documentos de Licitacin.
Presentacin de Ofertas o Propuestas
- Debern hacerse lo ajustes necesarios para garantizar la confidencialidad e
integridad de las ofertas y propuestas en formato electrnico.
- Las ofertas o propuestas presentadas por Internet sern escaneadas por un
sistema anti-virus antes de ser cargadas en el buzn de ofertas recibidas en lnea,
y en el caso que esto cause que una oferta sea rechazada, el licitante o consultor
deber ser notificado inmediatamente por el sistema. Deber ser producido un
reporte del rechazo y de la notificacin para efectos de auditora.
- Las propuestas electrnicas debern ser recibidas en un buzn electrnico de
ofertas y mantenidas con altos estndares de seguridad para custodia de largo
plazo y propsitos de auditora. En ningn momento las ofertas o propuestas
estarn en formato no encriptado. Las copias que sean sacadas y desencriptadas
para efectos de la evaluacin de ofertas no podrn afectar la integridad del
documento original.
48
- Deber haber procedimientos seguros para asegurar que las configuraciones

estn de acuerdo con las regulaciones y estndares internacionales de zona
horaria. Un reporte seguro de estos procesos deber estar disponible para
cualquier requerimiento de auditora.
- Los licitantes o consultores debern estar habilitados para presentar
modificaciones a sus ofertas o propuestas, o retirar ofertas o propuestas
previamente presentadas electrnicamente hasta el tiempo lmite para
presentar propuestas pero no despus de ste. Un recibo de modificaciones o
un aviso de retiro incluyendo la hora y fecha deber ser emitido inmediatamente
y deber ser enviado tambin por va electrnica.
- El sistema deber aceptar solamente aquellas ofertas o propuestas en formato
electrnico que sean presentadas o modificadas dentro del tiempo lmite de
presentacin de ofertas. Un recibo de presentacin electrnica de propuesta
incluyendo la hora y fecha deber ser emitido inmediatamente y deber ser
enviado tambin electrnicamente.
- La hora y fecha lmites para recibir ofertas o propuestas debern ser las mismas
tanto para las que sean presentadas electrnicamente como en papel.
Correspondencia, Enmiendas y Aclaraciones
- Todas las aclaraciones y enmiendas a los documentos de licitacin, as como las
actas de reuniones anteriores al concurso, sern publicadas simultneamente en
una pgina de seguimiento de la licitacin, ubicada en el sitio Web de anuncios.
Los licitantes que ya hayan expresado un inters debern ser informados
directamente por el sistema de cualquier enmienda.
- Las enmiendas y la correspondencia de cualquier funcionario sern rastreadas y
grabadas por el sistema para efectos de auditora. Los sistemas debern
garantizar que slo se puedan hacer cambios autorizados.
- En el caso de enmiendas al Documento de Licitacin o Solicitud de Propuestas
por la Autoridad Contratante, el sistema no sustituir el Documento de Licitacin
o Solicitud de Propuesta por uno nuevo, sino que mostrar la enmienda por
medio de un documento adicional que deber seguir la misma lnea de
mecanismos de distribucin que se utiliz para el Documento de licitacin o
Solicitud de Propuesta.
- El sistema deber rastrear la recepcin por parte de los licitantes o consultores
cuando distribuya las enmiendas y aclaraciones pre-licitacin en Internet.
- Las opciones de chat y conferencia no funcionarn despus de la fecha lmite de
cierre para envo de ofertas.
Apertura Pblica de Propuestas
- Las ofertas electrnicas que hayan sido presentadas (y eventualmente las
propuestas en papel, si se opta por esta alternativa no recomendable), debern
ser abiertas en sitio y hora especificados por los Documentos de la Licitacin.
- Los licitantes o consultores que quieran estar presentes en el momento en que
se abran las propuestas sern invitados a firmar un registro de asistencia. La
informacin que sea leda en la apertura de ofertas (precios, descuentos
49
ofrecidos e informacin pertinente) deber ser simultneamente publicada en el

sitio Web. El registro de la apertura de ofertas deber ser hecho en una copia
impresa y firmado por las personas autorizadas para realizar la apertura. Las
Autoridades de Contratacin debern hacer libremente disponible el acta de la
apertura de ofertas o propuestas en un sitio Web que permita su descarga
- Las ofertas o propuestas en formato electrnico debern estar protegidas de ser
vistas por personas no autorizadas hasta el momento en que se publique la
adjudicacin del contrato.
- Las autoridades contratantes debern garantizar que en el caso de Solicitudes de
Propuesta, las propuestas financieras en formato electrnico slo sean
accesibles y abiertas despus de que hayan sido evaluadas las propuestas
tcnicas.
Evaluacin de propuestas y adjudicacin de contratos
- El sistema podra usar procesos automatizados de evaluacin pre-aprobados, en
tanto que esta forma de evaluacin est alineada con los criterios establecidos
en los documentos de licitacin, sea consistente con los principios de economa,
eficiencia, igualdad de oportunidades y transparencia, y resulte en
adjudicaciones de contratos al licitante o consultor evaluado como el ms bajo.
- Las adjudicaciones de contratos debern ser publicadas en lnea de manera
consistente con los anuncios de licitacin.
- El sistema deber mostrar todas las ofertas que hayan sido presentadas, junto
con la identificacin de aquellas que fueron escogidas y las que no.
Manejo de la seguridad de la informacin
- Para procesos de contrataciones gubernamentales electrnicas realizadas
internamente o por medio de terceros, el sistema y quienes lo manejan debern
desarrollar, mantener e implementar un sistema de manejo de seguridad de
informacin de conformidad con los estndares internacionales y tenga en
cuenta lo reconocido como las mejores prcticas, incluyendo, pero no limitado a
proteccin de valores, seguridades de acceso, seguridad de recursos humanos.
- control del manejo de operaciones y aplicaciones en negocios, suficiencia y
seguridad de la documentacin y codificacin, seguridad fsica y en lnea,
continuidad de negocios, documentacin administrativa y conformidades.
- No podr haber hechos excepcionales de auditora que representen un riesgo
material a la integridad y seguridad del cualquier proyecto.
- Las Autoridades Contratantes debern indicar en los Documentos de Licitacin o
Solicitudes para Propuestas los procedimientos a seguir en caso de alguna falla,
malfuncionamiento o cada del sistema electrnico usado durante el proceso de
licitacin. Las Autoridades Contratantes no asumirn ninguna responsabilidad
por fallas o cadas excepto las de los sistemas que estn estrictamente dentro de
su propio control.
- Los sistemas electrnicos de adquisiciones y la seguridad de la informacin
debern garantizar que se lleve un registro seguro de cada proceso,
50
procedimiento, transmisin, recibo, transaccin en trminos de contenido,

individuos responsables de la ejecucin de las autorizaciones, y hora y fecha.
Estos registros debern ser conservados durante por lo menos cinco aos
despus del cierre del contrato y estar disponibles para requerimientos de
auditora.
Pago y formalidades
- Avisos de Adquisiciones Especficas: los proponentes tendrn acceso libre y
gratuito a todos los avisos de adquisiciones especficas y documentos de
convocatoria. No se requerirn registro, certificacin ni pago.
- El sistema de licitacin electrnica no solicitar de los proponentes cualquier
informacin que el Estado ya tenga, como certificacin de impuestos pagados o
requerimientos judiciales. Una fuerte interoperabilidad de bases de datos ser
necesaria para ello, incluyendo registro empresarial, impuestos, asuntos
laborales, seguridad social y sistema judicial, etc.
- El sistema de licitacin electrnica no deber solicitar a los proponentes ningn
tipo de seguro o fianza relacionados con la ejecucin del proyecto. Estas
formalidades sern requisitos para el proveedor que salga favorecido
nicamente.
Inteligencia
- El sistema de licitacin electrnica producir informacin acerca de los mercados
y quienes estn involucrados, que ser til en trminos de rendicin de cuentas,
para un mejor conocimiento de los comportamientos y para propsitos de
auditoria.
Estas especificaciones son consistentes con las que el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo utilizan en sus proyectos.
Otros desarrollos, incluyendo el manejo de contratos, contrataciones menores
electrnicas y pagos electrnicos sern una continuacin de estos avances iniciales.
Gestin del proceso

El desarrollo de licitaciones electrnicas (e-tendering) requiere en esencia:
Un coordinador general de todo el proceso.
Un responsable del ajuste de los procesos tradicionales, y en particular del
desarrollo de estndares. Este, a su vez, requiere varios equipos de trabajo
Un responsable de orientar los desarrollos de capacidades informticas
(desarrollos tecnolgicos).
51
Un responsable de identificar indicadores de desempeo y proveer las facilidades

para su utilizacin (su trabajo puede iniciar cuando ya existan los estndares
bsicos de proceso).
Un responsable de la estrategia de concertacin, divulgacin masiva y focalizada
y capacitacin.
52
Anexo 3 - Convenios Marco
Los Convenios Marco son cada vez ms una parte esencial de la caja de herramientas
de las contrataciones. Por esa razn, estn teniendo una relevancia creciente en los
mecanismos de contrataciones de muchos pases, particularmente los ms
avanzados de Asia, Europa y Norte Amrica.
Los Convenios Marco estn teniendo un impacto relevante sobre la gobernabilidad
general y presentan ventajas de eficiencia imposibles de lograr sin ellos. Tambin
facilitan la planeacin y gestin de las contrataciones porque una vez establecidos
el tiempo de contratacin es mnimo, los procesos son significativamente
simplificados y los costos pueden ser conocidos ampliamente y con antelacin.
Es conveniente tener en cuenta que los Convenios Marco son generalmente ms
complejos de manejar que las simples contrataciones y estn estrechamente
relacionados con las capacidades disponibles de gestin de las contrataciones.
Ventajas de los Convenios Marco
Entre las ventajas de los convenios marco, se incluyen las siguientes:
Menores precios:
- Agregacin de la demanda y rendimientos a escala, y
- Mayores volmenes y mayor certeza para los proveedores, lo cual permite
mejorar su planificacin de inventarios.
Reduccin en los costos de proceso:
Un solo proceso de seleccin genera varias rdenes de compra de diferentes
entidades
Bajos costos de manejo de contratos.
Reduccin del tiempo de contratacin:
- Los convenios marco facilitan realizar contrataciones desde el primer da de
un ciclo presupuestal.
- Los convenios marco pueden eliminar la mayor parte del tiempo gastado en
licitaciones gracias a las compras mltiples.
Fortalecimiento del buen gobierno:
- Los elementos de centralizacin implcitos en los convenios marco permiten
establecer controles y supervisin de Gobierno considerablemente ms
fuertes, y una reduccin de la discrecionalidad y de los riesgos de corrupcin.
- La estandarizacin del proceso implcita en los convenios marco fortalecer el
potencial para aplicaciones tecnolgicas, con muchos beneficios en trminos
de supervisin, manejo de informacin y eficiencia.
Descentralizacin eficiente:
53
- Un Convenio Marco se negocia centralmente pero permite acceso simple, fcil

e inmediato a todas las entidades de todo el pas.
- Los convenios marco pueden prever clusulas de fortalecimiento de la oferta
productiva y de servicios a lo largo del territorio nacional.
- Posibilidad de usarse para promover el desarrollo regional, mediante
estmulos a la inversin productiva y comercial en reas de bajo desarrollo
relativo.
- Las Entidades mantienen la decisin de qu compran, en qu cantidad y
cundo, pero se evitan el desgaste administrativo y los riesgos de corrupcin
de las contrataciones tradicionales.
El Concepto de Convenios Marco en la Experiencia Internacional

El concepto de Convenio Marco no est definido con precisin, pero representa una
clase de modelo de contratacin. Por ejemplo un Convenio Marco en Australia
usualmente se refiere a un acuerdo de oferta fija, y algunas veces a un acuerdo o
contrato panel (aquel que garantiza la disponibilidad de varios proveedores). La
terminologa usualmente utiliza trminos como acuerdos marco, convenios marco o
contratos marco o tambin contratos de uso comn. Adems son ya de uso comn
otras denominaciones an sin equivalentes en espaol, como rate contracts, parallel
rate contracts, panel contracts, draw-down contracts, multi-use lists y standing offer
arrangements.
Ms importante que la amplitud de denominaciones, es la heterogeneidad de
objetivos y resultados, siempre muy referidos al contexto. En Europa y
Norteamrica, los Convenios Marco son desarrollados, entre otras razones, para
obtener ms valor por la inversin realizada (Value for Money), como resultado de
precios que van reducindose a medida que aumenta la escala de la compra
agregada. En el Sur de Asia, los servicios de salud usan rate contracts, que son un
subtipo de Convenios Marco, y son tambin motivados por la agregacin, pero
frecuentemente se enfocan en la eficacia de los procesos y para superar
restricciones de capacidad, de modo que algunas veces resultan en precios ms
altos.
Anlogamente, el alcance y el ambiente operacional de los Convenios Marco varan
enormemente entre pases: lo que es realista y mundano en un pas como el Reino
Unido, puede ser totalmente inverosmil en otras partes.
Entre las definiciones disponibles se encuentran las siguientes:
Unin Europea (EU). Convenios Marco: son un acuerdo entre una o ms

Entidades contratantes y uno o ms operadores econmicos para establecer
los trminos que rigen los contratos a ser otorgados durante el transcurso de un
periodo dado con respecto al precio y las cantidades previstas.
Estados Unidos de Amrica. Han sido adoptadas diversas opciones, tales como:
Government-Wide Adquisition Contracts GWAC (Contratos de contratacin
para todas las Entidades Gubernamentales); Indefinite Delivery/Indefinite
54
Quantity IDIQ (Suministro Indefinido-Cantidad Indefinida); Multiple Award

Schedules MAS (programas de adjudicacin mltiple) que implican mltiples
contratos en suspenso sometidos a competencia ulterior en torno a tareas u
rdenes de servicio.
Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional
(UNCITRAL). Convenios marco: Una transaccin para asegurar el suministro de un
producto o servicio por un periodo de tiempo (convenio de compra peridica o
recurrente, convenio de demanda peridica, instrumento de suministro
peridico).
Estas definiciones son confusas entre s mismas por la falta de estandarizacin de

trminos. As por ejemplo, para los Estados Unidos el IDIQ es usualmente
equivalente al Convenio Marco de la Unin Europea, mientras los contratos drawdown son esencialmente Convenios Marco de Modelo 1 (ver abajo).
Tipologa
Frente a la dispersin descrita, resulta de gran ayuda la descripcin de adquisiciones
del Grupo de Trabajo en Adquisiciones de UNCITRAL, y la directiva de la Unin
Europea de 2004 sobre gobernabilidad de adquisiciones conocida como la directiva
clsica , que describi tres modelos de Convenio Marco, que son los siguientes:
El primero, a veces llamado Modelo 1, apela por un Convenio Marco en que

generalmente todos los trminos y condiciones esenciales de adjudicacin fijan
la duracin y aseguran las cantidades mnimas y mximas y el precio. Bajo este
modelo, sucesivos contratos son adjudicados en el periodo cubierto por el
acuerdo maestro sin que pueda existir otra competencia, pues el acuerdo es
cerrado a nuevos proveedores o compradores durante su existencia. La etapa
competitiva sucede durante la fase de licitacin inicial.
El segundo tipo de Convenio Marco, que bajo la directiva clsica es el Modelo
2, en contraste con el anterior, contempla una segunda ronda de competencia
antes de adjudicar un contrato bajo el acuerdo maestro cerrado. No todos los
trminos necesitan ser definidos por el acuerdo maestro, y debe haber mltiples
proveedores (al menos tres).
Tambin existe un Modelo 3, en el cual el Convenio Marco permanece abierto
durante su existencia a nuevos proveedores y una segunda ronda de
competencia tiene lugar antes de la adjudicacin del contrato. No habr
obligaciones ni en proveedores ni en compradores.
Para los modelos 2 y 3 el escenario competitivo ocurre durante la vida del convenio.
Estos convenios pueden darse para cualquier rea de las contrataciones: objetos de
uso comn, servicios o trabajos. Los Convenios Marco son tambin utilizados para
contratar servicios personales. Los requerimientos o necesidades de gobierno que
sern cubiertos por el Convenio Marco deben ser claramente establecidos en el
acuerdo maestro.
55
Los acuerdos de Modelo 1 son preferibles cuando se trata de asegurar entregas

urgentes. Es el caso, por ejemplo, de las provisiones de emergencia epidemiolgica,
que estn asociadas a casos en los que asegurar respuestas inmediatas es
indispensable y el proveedor tiene que asumir la responsabilidad de manejar los
inventarios de la manera ms adecuada. En este escenario, el contrato debe
estipular una escala de urgencia donde los suministros mdicos deben ser suplidos
en menos de una hora, un da o una semana, dependiendo de las necesidades del
organismo receptor. Este tipo de contratos tambin puede ser preferible para ciertas
obras civiles o para actividades complejas de tecnologa de la informacin. En esos
casos, tras un proceso de seleccin competitivo, puede ser razonable optar por la
disponibilidad de un solo contratista (Convenio Marco de contratista nico). El
Modelo 1 tambin puede ser preferible donde un contratista nico dispone de
grandes economas de escala. Los contratos de Modelo 1 deberan ser relativamente
cortos (un ao ms una prrroga opcional por otro ao) por su potencial de ser
anticompetitivos. Tambin donde slo haya un proveedor viable, el Modelo 1 de
contratista nico ser frecuentemente el mtodo preferido de Convenio Marco.
Excepto casos especiales como los expuestos arriba, los Modelos 2 o 3 de Convenio
Marco deben ser los predominantemente escogidos, teniendo en cuenta el valor que
genera promover la competencia. Con el Convenio Marco vigente y disponiendo en
l de 3 o ms proveedores habilitados, el proveedor puede ser escogido
manualmente bajo criterio de mnimo tres cotizaciones, o puede ser escogido
automticamente si se cuenta con medios electrnicos. Para el Modelo 3, la vida del
Convenio Marco puede ser indefinida, dependiendo del producto.
La Tabla 1 compara algunos de los aspectos y caractersticas ms destacados de
estos tres modelos. Esta Tabla muestra que los criterios que determinan la
escogencia de una metodologa de adquisiciones mediante Convenios Marco son
especficos a cada caso, puesto que no existe una respuesta simple y universal sobre
cul es el mejor modelo en todas las circunstancias. El mayor valor por inversin
realizada slo se podr definir tras balancear los factores y criterios que hemos
mencionado, que son diferentes y varan dependiendo de los tipos de producto y de
industria involucrados.
Un criterio esencial que debe tenerse en cuenta para los Convenios Marco es si
existe un escenario de contratistas mltiples o uno de contratista nico, y
determinar cul es el mtodo para asegurar que las presiones competitivas se hagan
efectivas.
A continuacin se examinan algunas caractersticas, condiciones, ventajas y riesgos
de los modelos de Convenio Marco, que muestran la necesidad de que su formacin
y operacin cuenten con equipos de alto nivel con profundo conocimiento de los
mercados correspondientes.
Convenio Marco de Contratista nico
Teniendo en cuenta el anlisis precedente, slo en el Modelo 1 es aceptable un
contratista nico. Este caso es similar a los contratos de proveedor nico (stand
56
alone contracts) con la nica diferencia de que ms de una Entidad puede usarlos y
que las rdenes de compra pueden ser distribuidas a travs del tiempo (en algunos
casos estableciendo una estrategia de justo-a-tiempo en lugar de una contratacin
de entrega nica) evitndole a la Entidad compradora tener que planear con
exactitud los volmenes que requiere y el momento en que los necesita y tener que
correr con los costos de bodega y de administracin de inventarios.
Tabla 1
Caractersticas de los Modelos de Convenios Marco
Segn una lista de factores de comparacin
Factor
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Contractos Simples
En el momento de
generar rdenes de
compra con los
miembros
originales
Mltiple limitado
En el momento de
generar rdenes de
compra con todos
los miembros de la
industria
Mltiple ilimitado
En el momento de
formacin del
contrato
Puede ser ilimitado
Cualquiera definido
en la formacin del
contrato
Competencia
En momento de
formacin del
acuerdo maestro.
Nmero de
Proveedores
Usualmente uno
por conjunto de
especificaciones
Cualquiera definido Puede ser
en la formacin del ilimitado
Convenio
Nmero de
compradores
Por un valor
total dado de
adquisiciones:
Beneficios
potenciales
por agregacin
Ahorro en
manejo de
inventarios
Eficiencia en el
proceso para
nmeros iguales
de rdenes de
compra
Precio
Costo de
administracin y
monitoreo
Uno
Maximizados
Significativos
Mnimos
Maximizados
Maximizado
Maximizado
Maximizado
No
Maximizada
Significativa
Significativa
No
Se logra mejor
precio donde los
rendimientos a
escala predominan
y los costos de la
industria son
estables
Costos asociados a
repeticin de
rdenes de compra
Se logra mejor
precio donde las
escalas son menos
importantes, y/o
los costos de la
industria son
inestables.
Costos asociados a
repeticin de la
seleccin,
Se logra mejor
precio donde las
escalas son menos
importantes, y/o
los costos de la
industria son
inestables.
Costos asociados a
repeticin de la
seleccin,
Se logra mejor
precio donde los
rendimientos a
escala predominan
y los costos de la
industria son
estables
Costos
bsicamente en
bodegaje, control
57
y seguimiento
Distribucin
Innovacin de
productos
Gobernabilidad
Estructura de
Industria
El proveedor
necesita tener
capacidad de
distribucin
competitiva en
todas las
jurisdicciones
involucradas
Hay riesgos de
estancamiento y
obsolescencia.
repeticin de
rdenes de compra
y seguimiento
Pueden actuar
proveedores con
ventajas de nicho
y/o localizacin
Capacidad de
preservar la
innovacin y la
flexibilidad
Riesgos en etapa
Riesgos en etapa
inicial de seleccin de rdenes de
compra. Riesgo de
colusin
Favorece al
Completa o
proveedor
limitada
dominante, excluye competencia
nuevos
participantes
repeticin de
rdenes de compra
y seguimiento
Pueden actuar
proveedores con
ventajas de nicho
y/o localizacin
de inventarios y
distribucin
Capacidad de
preservar la
innovacin y la
flexibilidad
Riesgos en etapa
de rdenes de
compra. Menor
riesgo de colusin
Competencia
Abierta
Hay riesgos de
estancamiento y
obsolescencia.
El Gobierno
requiere hacer la
distribucin
competitiva en
todas las
jurisdicciones
Riesgos en etapa
inicial de seleccin
Favorece al
proveedor
dominante, excluye
nuevos
participantes
Un Convenio Marco de contratista nico debe respetar el principio de competencia.

Como en un contrato convencional, la fase competitiva se da en el proceso de
seleccin inicial.
Los Convenios Marco de contratista nico, usualmente aunque no siempre, debern
tener especificaciones bien definidas sobre lo que hay que entregar y a qu precio.
Para bienes sencillos o servicios, son esenciales las especificaciones bien definidas,
incluyendo el precio. La especificacin del precio puede darse utilizando una frmula
que incluya, por ejemplo, un precio base con ajustes acordes a las variaciones del
ndice de precios al consumidor o la tasa de cambio. Un contratista para combustible
puede definir un precio local referenciado con un precio internacional de
combustible y ajustado segn las fluctuaciones monetarias. Para productos
farmacuticos, los precios y especificaciones suelen ser fijados por perodos anuales
cuando son concertados con un proveedor nico.
Hay varias consideraciones a tener en cuenta segn el objeto de cada Convenio y las
caractersticas de la oferta y la demanda. Los Convenios Marco de contratista nico
pueden generar ventajas por encima de los contratos tradicionales porque pueden
absorber y agregar a varios pequeos contratos individuales. Debe tenerse en
cuenta, sin embargo, que en estos casos, un acuerdo de contratista individual puede
58
reducir la competencia en favor del proveedor ms grande. Un Convenio Marco de

contratista nico debera en principio ser capaz de ofrecer precios ms bajos que un
Convenio Marco de mltiples contratistas, si es capaz de tomar ventaja de los
rendimientos crecientes a escala en manufactura y bodegaje. Los rendimientos
crecientes a escala pueden no ser accesibles ms all de ciertos volmenes.
Las ventajas de precios de los convenios marco de contratista nico pueden ser
mucho menores en mercados en los cuales hay presiones de precios hacia la baja,
pues estas ventajas slo llegan a los compradores a travs de la competencia
abierta. La mayor preocupacin con los Convenios Marco de contratista nico tiene
que ser siempre su potencial de conducir hacia un escenario de monopolio.
Convenio Marco de Mltiples Contratistas
Los Convenios Marco de Mltiples Contratistas (Modelos 2 y 3) no son por si mismos
contratos completos, porque ni los precios ni las cantidades son necesariamente
definidos. Usualmente se requieren sucesivos procesos de competencia entre los
participantes durante la ejecucin del Convenio, y las presiones competitivas se
mantienen durante toda su vida.
El diseo de un Convenio Marco de Mltiples Contratistas requiere un significativo y
alto nivel de experiencia, un buen entendimiento de los sectores de la industria
involucrados y tambin de las caractersticas de los organismos compradores.
La flexibilidad de especificacin del producto y el manejo de las cadenas de
abastecimiento, junto con una competencia activa, son atributos muy valiosos de los
Convenios Marco de Mltiples Contratistas establecidos en diversos pases, como
por ejemplo, los de Unin Europea y Australia.
Es tambin el caso del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
para manejar los productos farmacuticos de los programas del Fondo Global
relacionados con el VIH/SIDA, la Malaria y la Tuberculosis. Para ello, el PNUD utiliza
acuerdos de largo plazo que son Convenios Marco, en los cuales se incluye un amplio
rango de proveedores farmacuticos con precios variables y a veces acreditaciones
variables de calidad. Estos contratos son aplicados en ms de veinte pases muchos
de ellos con una dbil gestin de las contrataciones pero permiten una fortaleza
basada en el monitoreo y verificacin realizados por el PNUD.
La seleccin del proveedor a lo largo de la ejecucin de un Convenio Marco de
Mltiples Contratistas usualmente debe ser hecha por un procedimiento
competitivo basado en cotizaciones (preferiblemente una licitacin). Esto mantiene
las presiones competitivas del Convenio Marco durante toda su validez.
El diseo de Convenios Marco tambin debe considerar un conjunto de condiciones
para facilitar y agilizar su administracin y supervisin. As por ejemplo, un Convenio
Marco para tiquetes de aerolnea que especific que la Entidad o el Gobierno
recibiran la mejor tarifa del da debe definir el criterio de referencia sobre lo que
debe entenderse por Mejor Tarifa (que en principio es altamente ambigua), y crear
59
los mtodos por los cuales se verificar que lo acordado se est logrando en la
realidad. En las circunstancias en las cuales los Convenios Marco de nico
Contratista o de Mltiples Contratistas son utilizados por numerosos compradores
dispersos como en el caso de los Servicios de Salud de la India, el tema de la
gerencia y monitoreo del Convenio Marco es esencial.
Es difcil para el creador del Convenio Marco monitorear la manera en que el
acuerdo est siendo utilizado, a menos que la interaccin entre compradores y
proveedores sea centralizada a travs de un gerente del Convenio. La Unin Europea
ha reconocido esta cuestin y ha ordenado que los arreglos del Modelo 3 slo
pueden ocurrir cuando son llevados a cabo por medios electrnicos y con catlogos
virtuales (e-catalogues) que aseguran una administracin y una supervisin
transparentes.
Diseo
Los mismos principios que se aplican a otras formas de contratacin se aplican
igualmente a todos los Convenios Marco. Las principales preocupaciones que
especficamente surgen de este tipo de contratos se basan en la preservacin de la
competencia y la transparencia.
Las estructuras de los Convenios Marco a menudo requieren ser adecuadas a cada
caso especfico, por lo que no existe un solo modelo estndar. En cambio, existen
principios estndar claramente identificables, como la necesidad de mantener la
competencia durante el diseo y el manejo de esos convenios. Los diferentes
modelos que hemos presentado representan variaciones alrededor de un eje comn.
Estas variaciones (usualmente pequeas) son resultantes de diferencias en la
estructura particular de la industria o de la operacin de los proveedores, o se
originan en las condiciones particulares y la configuracin de los compradores.
El establecimiento del Convenio Marco maestro involucra un proceso de licitacin
parecida a cualquier licitacin, que necesita ser totalmente transparente, con
documentacin de buena calidad y debido proceso, y con todos los atributos
mencionados anteriormente. Esto es especialmente importante para evitar la
sospecha que surge a veces de que los Convenios Marco son desarrollados para
reducir la competencia. Estos requisitos son particularmente significativos para los
Convenios Marco de Modelo 1, que potencialmente pueden conducir a la aparicin
de un monopolio si no se toman las medidas necesarias.
En esta perspectiva, la Oficina de Comercio del Gobierno del Reino Unido plantea lo
siguiente: La estrategia de adquisiciones y las decisiones de contratacin
relacionadas con buscar abastecimiento agregado debern ser tomadas con base en
un anlisis caso por caso. Las ventajas y desventajas de cada opcin deberan ser
evaluadas a la luz del requerimiento individual, la capacidad y la aptitud de las(s)
organizacin(es) de compradores gubernamentales interesada(s), la agenda general
del Gobierno y las caractersticas del mercado disponible. Es importante por ejemplo,
asegurar que un mercado de abastecimiento competitivo sea salvaguardado para el
60
futuro. Los Convenios Marco no son necesariamente siempre preferidos sobre los
contratos simples.
Los diferentes modelos se aplican dependiendo de:
Si todos los trminos estn definidos en el convenio principal.

Si el convenio debe ser abierto o cerrado y cuando es apropiado seleccionar un
Convenio Marco con solo una o con mltiples empresas.
La estructura competitiva de la industria, incluyendo capacidades de
abastecimiento regionales y en ciertos plazos.
Si las cantidades a ser compradas durante la vida del convenio pueden ser
definidas dentro de mrgenes de error razonables.
Las capacidades de contratacin dentro de la Entidad que establece el convenio.
Las reglas que deben ser adoptadas para emitir una orden de compra bajo
Convenios Marco con ms de un participante con o sin competencia.
Espacio de tiempo en el cual el acuerdo debe subsistir y extensiones para las
cuales puede aplicar.
Los mecanismos de seguimiento que aplicarn para proteger los roles y la
gobernabilidad del acuerdo.
Si el diseo del acuerdo se relaciona de manera apropiada con las polticas de
desarrollo de la industria y de la economa de las regiones.
Asuntos Institucionales
De forma consistente se ha encontrado que el desarrollo efectivo y la administracin
de los Convenios Marco requieren de una autoridad central competente. Esta opcin
es preferible a una fragmentacin de experiencias precarias distribuidas en varias
unidades compradoras. Esta autoridad central tambin requiere a veces el poder de
ordenar el acatamiento del contrato. Cuando el contrato cruza lmites
jurisdiccionales puede que exista conformidad recproca de acuerdo con las normas
vigentes en el respectivo estado.
El acatamiento de un Convenio Marco es a veces puesto a prueba por el dumping
ocasional de un producto en el mercado o en un punto especial, haciendo creer que
el Convenio Marco no est dando los mejores precios8. Tambin debe tenerse en
cuenta que el mismo establecimiento de un Convenio Marco crea un nuevo punto de
referencia en el mercado que los competidores tratarn de equiparar y en lo posible
de reducir. Estos casos muestran que el Convenio Marco est siendo efectivo y su
integridad debe ser protegida rechazando tales ofertas.
Algunas veces puede haber una entidad de gran liderazgo o una cabeza de sector,
como el Ministerio de Educacin o el Ministerio de Salud, que pueda desarrollar
Convenios Marco para escuelas y colegios u hospitales en su respectivo sector. Debe
tenerse en cuenta, sin embargo, que en muchos pases (como la mayora de los que
estn en va de desarrollo) la cabeza de sector no tiene la experiencia necesaria para
8
Es cierto que ciertos Convenios Marco pueden no entregar los mejores precios, a cambio de otros beneficios, como fue
discutido en la seccin de Anlisis.
61
abordar estos acuerdos, y la autoridad central de contrataciones (si existe) debe

aliarse con los funcionarios de esas entidades para desarrollar y manejar los
respectivos Convenios Marco.
Esta centralizacin tambin simplifica enormemente el seguimiento y la evaluacin,
y puede fortalecer los procesos de gobernabilidad alrededor de estos acuerdos, con
tal de que toda la interaccin entre compradores y proveedores sea canalizada a
travs de la Entidad central, o mediante medios electrnicos que puedan ser
administrados y monitoreados por la Entidad central. Adicionalmente, cuando las
rdenes de compra son canalizadas a travs de una oficina central pueden ser
inmediatamente ligadas al sistema de informacin financiera, para facilitar y
normalizar las operaciones de gestin presupuestal y pagos oportunos.
Asuntos Legales
La literatura Europea reconoce que los Convenios Marco (y los contratos IDIQ) son
simplemente una forma avanzada de la vieja prctica de contar con listas de
proveedores.
Bajo la ley de muchos pases, un contrato se conforma cuando todos los elementos
estn determinados, por ejemplo: oferta, aceptacin, consideraciones e intencin de
crear relaciones legales.
Los Convenios Marco no necesitan ser vistos en s mismos como contratos (de ah
que en ocasiones sea preferible el concepto de Convenio Marco al de Contrato
Marco). Pueden ser simplemente delineados en la forma de una oferta disponible9
junto con las obligaciones de las partes (que pueden cambiar) relativas a si estn
comprometidas a suministrar o no y a comprar o no. Esta debera ser la modalidad
preferida, con los Convenios Marco moldeando un escenario de facilidades que
finalizan con los contratos (usualmente muchos) asociados a las rdenes de compra
emitidas durante la vida del convenio. El cumplimiento de cada compra representa la
conclusin de un contrato que comenz cuando el Convenio Marco fue anunciado.
La importancia legal de esto es que la aplicacin de las reglas de contrataciones
dependern de que el contrato se considere formado en el momento en que el
Convenio Marco entre en efecto cuando sean elaboradas las respectivas rdenes.
De manera consistente con la falta de estandarizacin en los trminos que definen
los Convenios Marco, ha habido tambin una falta de claridad sobre cuando un
Convenio Marco es efectivamente un contrato. Dentro del Modelo 1 de Convenios
Marco de la Unin Europea, los contratos son otorgados bajo un Convenio Marco
maestro y ese acuerdo maestro puede constituir el contrato. Bajo el Modelo 2 hay
una segunda ronda de competencia antes de que los contratos sean otorgados y el
momento en que el contrato es formado vara de acuerdo con las definiciones del
convenio maestro. En Australia no hay necesariamente algn acuerdo, pero en
cambio los proveedores hacen ofertas en firme que permanecen abiertas y son
consistentes con el Convenio Marco original publicado, pero estas ofertas no son
9
En Australia, por ejemplo, los rate contracts son llamados convenios de oferta disponible.
62
necesariamente aceptadas hasta que la orden de compra sea hecha, y sin esta
aceptacin el contrato no existira.
Bajo la legislacin de muchos pases y en la Unin Europea, los Convenios Marco
constituyen un primer paso del desarrollo de un contrato. Conducen una
competencia inicial que atrae propuestas y ofertas de potenciales proveedores. Sin
embargo, frente a la prctica usual de mantener ofertas durante 90 das y considerar
que si hay una adjudicacin ya se cancelan, los Convenios Marco mantienen estas
propuestas abiertas (ofertas disponibles) para posteriores rdenes de compra, cada
una de las cuales individualmente constituye un contrato que utiliz un primer paso
comn. As pues bajo un arreglo de contratistas mltiples, los compradores pueden
cambiar sus requerimientos (dentro de los parmetros del contrato divulgado) al
hacer las ordenes, pues es en este paso que el contrato es definido y concluido.
En el caso de algunos rate contracts en el Sur de Asia, estos parecen ser tratados
como contratos (se trata de tasas negociadas ms que ofertas en firme). El proceso
competitivo es utilizado para establecer un precio de referencia y refinar las
especificaciones que luego son aplicadas a todos los proveedores.
Anlisis
El principal propsito subyacente al uso de la licitacin en las contrataciones pblicas
est relacionado con los principios inviolables de mantener la competencia y
transparencia en el proceso de seleccin de proveedores. Estos propsitos pueden
llevar a situaciones en las cuales la eficiencia de corto plazo debe ceder a la
necesidad de mantener la competencia y transparencia. Entre mayor sea el nmero
de ofertas compitiendo en una licitacin, ms elevados sern los costos de
transaccin y el tiempo destinado a la preparacin y evaluacin de ofertas,
reduciendo por ello la eficiencia en costos y tiempo del proceso de contrataciones.
La tecnologa de informacin permite reducir sustancialmente y an eliminar esta
contradiccin entre competencia-transparencia y eficiencia. De hecho, existen
modos de contratacin innovadores que permiten balancear los requerimientos de
la transparencia y eficiencia y, con un buen diseo, sin debilitar la competencia.
Las consideraciones claves para decidir el mtodo de contratacin incluyen:
Reduccin en el nmero de procesos competitivos.

Reduccin en el tiempo requerido para la eleccin de un proveedor.
Agrupacin de demandas en una entidad y entre varias entidades.
Estabilidad de contratos a largo plazo
Aprovechamiento de los beneficios de variaciones favorables de precios en el
mercado
Garanta de que no afecta la competencia activa entre proveedores.
Un conjunto de criterios objetivos puede derivarse de las consideraciones anteriores

para determinar el modo de contratacin que debe ser elegido. Adems de los
modos tradicionales de contratacin, existen nuevos mtodos que son posibles con
las contrataciones electrnicas y que pueden ser explorados para obtener mejores
63
resultados en el desarrollo de los principios y criterios rectores de las contrataciones

pblicas y, en particular, para evitar conflictos entre transparencia-competencia y
eficiencia.
Hay diferentes visiones sobre el crecimiento en el uso de los Convenios Marco.
Comnmente son citadas las ventajas que han sido explicadas anteriormente. Otros
ven que se trata de mecanismos para evitar el debido proceso de las contrataciones.
De esta diferencia surgen puntos de vista beligerantes como este: probablemente el
hallazgo ms impactante concerniente al uso reciente de los convenios macro en la
Unin Europea, sin embargo, es que los compradores han confiado crecientemente en
los Convenios Marco (y en las Entidades centralizadas de adquisiciones que han
patrocinado estos acuerdos) no porque estos Convenios Marco (o estas Entidades
centralizadas de adquisiciones) sean ms efectivos, sino porque ms bien les
proporcionan un medio expedito para evitar las cargas e ineficiencias de las directivas
y reglamentos en materia de adquisiciones. Dado que las directivas europeas de
adquisiciones (como las reglas de los EE.UU.) generalmente imponen requerimientos
de transparencia y competencia slo en la primera etapa de la contratacin, cuando
los convenios maestros son efectuados, las Entidades europeas de adquisiciones
pueden hacer contratos dentro de estos convenios maestros con relativamente pocos
costos de transaccin y muy bajo riesgo de protesta. Las adquisiciones bajo Convenios
Marco han crecido, en otras palabras, al menos parcialmente, debido a la estrategia
de los compradores de contrarrestar las presiones regulatorias y aprovechar las
oportunidades, y no necesariamente a las fuerzas econmicas 10.
Asuntos Operacionales
Las caractersticas deseables incluyen que los Convenios Marco deberan, en la
mayora de los pases, tener como base un ao, con la opcin de extenderse por lo
menos a un ao ms. Esto pondra en orden la ambigua situacin mediante la cual
no se pueden adquirir compromisos financieros que afecten el siguiente ao
presupuestal. Los convenios por un ao y su posibilidad de extensin por un ao ms
resuelven esta inflexibilidad. La situacin es ambigua porque un Convenio Marco no
debera implicar una obligacin financiera. Parece indeseable que un rate contract se
extienda por ms de este periodo por sus efectos de bloqueo sobre la competencia.
Un Convenio Marco de Modelo 3, por otra parte, podra en principio ser extendido
de manera indefinida para ciertos productos.
10
Las Entidades no deben crear expectativas respecto a compras ciertas por el

mero hecho de estar en la lista de proveedores de un Convenio Marco de
Modelo 2 o 3.
A los proveedores en un Convenio Marco debe usualmente pedrseles un precio
indicativo o en firme, y no se hace una evaluacin de valor por la inversin
realizada al momento de su inclusin en el convenio.
Para establecer un Convenio Marco, una Entidad debe publicar una invitacin a
los interesados en ser incluidos, que incluya una descripcin de los bienes y
servicios que se pretende adquirir, informacin sobre si el Convenio Marco es
Yukins, Christopher R.: Public Contract Law Journal Vol. 37, No. 3 Spring 2008,
64
exclusivo o no, duracin del convenio y posibilidades de prrroga, descripcin

sobre cmo funcionar y listado sobre las entidades o municipios y
departamentos que estarn involucradas como usuarios.
Los Convenios Marco son usualmente establecidos mediante un proceso simple
de contratacin. Para los Modelos 1 y 2 no hay oportunidad posterior para que
otros proveedores se unan. Todos tienen tambin un periodo de operacin
establecido. Es una buena prctica incluir una fecha clara de vencimiento de
cualquier oferta en firme.
Los usuarios del Convenio Marco deben estar al tanto sobre el mbito de los
bienes y servicios disponibles a travs de ese Convenio Marco. Un Convenio
Marco no puede ser usado para ordenar bienes o servicios que no fueron
especificados en la documentacin que sirvi para convocarlo, aunque un
proveedor sea capaz de suministrarlos. Por ejemplo, un Convenio Marco
establecido para proveer nicamente servicios de impresin no puede ser
utilizado para obtener servicios de publicacin, aunque algunos participantes en
el Convenio Marco sean editores.
Cuando se efecten adquisiciones menores por medio de Convenios Marco, el
objetivo debe ser lograr el mayor valor por la inversin realizada.
Los roles del gerente de un Convenio Marco pueden incluir:
- Elaborar las bases del Convenio a partir de un slido conocimiento del
mercado
- Administrar el acuerdo y promover la participacin de las Entidades
comprometidas.
- Ejercer las opciones de extensin del Convenio Marco
- Documentar todo el proceso y garantizar que se produzca informacin til
para mejorar el conocimiento de los mercados y la posicin del sector pblico
en l.
- Administrar los cambios de afiliacin al Convenio Marco.
- Orientar el seguimiento y la evaluacin de Convenio.
65
Anexo 4 - Gestin de Servicios Privados Externos en las Actividades de Desarrollo del

sistema de Contrataciones Pblicas Electrnicas
Varias experiencias recientes en nuestro pas nos muestran que los servicios externos
contratados (internacionalmente llamados outsourcing), son un mecanismo til para
proveer servicios al gobierno y los ciudadanos. Pero tambin existen riesgos que
exigen medidas adecuadas para prevenirlos.
En el caso de las contrataciones pblicas, el uso de servicios externos contratados es
un asunto estratgico, pues pueden contribuir a lograr cambios sustanciales en
materia de eficiencia y calidad de resultados. Pero es necesario minimizar el riesgo de
que se cree un control privado de ciertas operaciones estratgicas del Gobierno.
El Gobierno frecuentemente ha contratado o requiere contratar consultores
especializados para que le brinden asistencia en el diseo o desarrollo de ciertas
actividades de contrataciones. Eso ocurre en sectores tan diversos como obras
pblicas o agricultura para el diseo de un proyecto o en medio ambiente para la
evaluacin del impacto esperado en el ecosistema de una determinada inversin. Los
consultores tambin pueden colaborar en el diseo de algunos convenios marco,
como por ejemplo en viajes areos, donde un experto externo que conozca la
industria area puede ser de gran ayuda. Anlogamente, puede ser necesario
involucrar especialistas e instituciones educativas privadas en el desarrollo de
materiales u ofertas de capacitacin para los funcionarios de contrataciones.
Un rea que merece especial atencin es la contratacin externa (outsourcing) de
sistemas de contrataciones electrnicas. Esta es una opcin usual, dadas las
dificultades de los servicios del Gobierno para la contratacin dentro de su plantilla y
la retencin de especialistas en tecnologa de la informacin. No obstante, varios
pases tienden a alejarse de esta opcin debido a las dificultades de gestin de riesgo
que involucran, con graves consecuencias sobre la Gobernabilidad.
El riesgo principal radica en que los servicios externos se apropien del sistema de
servicios gubernamentales correspondientes. Esta apropiacin puede darse porque el
sistema es de su propiedad, de modo que tienen total control sobre l, porque el
sistema es cerrado y cualquier operacin de un tercero requiere su aprobacin
cedindoles el control, o porque el sistema es slo conocido por el proveedor, de
modo que l decide el momento y alcance de sus cambios y su sostenibilidad.
En el campo de las contrataciones pblicas electrnicas, el modelo de contratacin
de servicios externos (outsourcing) para el desarrollo de sistemas actualmente ms
usual y seguro en los pases ms avanzados en este campoque ser por ello el
modelo adoptado por el Per es aquel en que el prestador de servicios privado est
sometido a un contrato de servicios de tipo tradicional en el que l no tiene
ninguna propiedad estratgica o control sobre los sistemas o sobre la informacin del
gobierno. Este enfoque ya generalizado se ilustra en la Figura 6, donde se puede
66
apreciar que ningn agente externo tiene un monopolio estratgico o control sobre
alguna funcin del Gobierno.
La solucin ilustrada en la Figura 6 est diseada de base de los principios de
gerencia y control del riesgo. Bajo este modelo, cada uno de los entes del sector
privado participantes puede ser reemplazado sin causar ningn tipo de interrupcin
en los servicios del gobierno, pero solo se requiere un contrato para garantizarlo.
Figura 6
Contrato de Nivel de Servicio con proveedores externos para e-Adquisiciones
Sistemas
Sistemas
de
deSoftware
Software
de
depropiedad
propiedad
del
delGobierno
Gobierno
Proveedor de servicios
Proveedor de servicios
independiente-Acuerdo de Nivel
independiente Acuerdo de Nivel
de Servicio-Mesa de Ayuda
de Servicio Mesa de Ayuda
Proveedor de Servicios
(no un desarrollador)
Sub-contratistas independientes
Desarrollador
Desarrollador
de catlogo
de catlogo
Desarrollador
Desarrollador
de Portal
de Portal
Desarrollador
Desarrollador
de Pagos
de Pagos
Especialista en
Especialista en
Seguridad
Seguridad
Etctera
Etctera
Esta decisin de responsabilidades distribuidas para la minimizacin del riesgo de

apropiacin de un servicio pblico implica que el Gobierno no optar por contratar
una aplicacin integral o completa con un agente externo nico, como por ejemplo el
aplicativo de licitaciones electrnicas (e-tendering), el aplicativo de contrataciones
menores electrnicas (e-purchasing) o el aplicativo de gerencia de contratos. El
Gobierno considera que esto implicara riesgos que no puede correr porque son
demasiado elevados y su impacto sobre la gobernabilidad es muy grande. La
confianza en los agentes privados ms dinmicos puede llegar a ser no prctica en
ciertos contextos operativos.
67

Plan Estratégico de Contrataciones Públicas Del Estado Peruano

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PER

2. LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

3. COMPONENTES DEL PLAN ESTRATGICO

ANEXO I. Contrataciones Electrnicas

Gestin de Servicios Privados Externos en las Actividades de

Desarrollo del sistema de contrataciones Pblicas Electrnicas.

Ver CONSUCODE (2008): Evaluacin del Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas

Est sustentado tambin en la conviccin de que un buen sistema de contrataciones

que est de acuerdo con estndares internacionales y sea reconocido como

la especializacin y profesionalizacin de las oficinas de contrataciones, con

la orientacin de los sistemas de adquisiciones al logro del mejor resultado

Competencia: procesos abiertos a todos los posibles participantes.

Estos principios en las contrataciones pblicas son generalmente considerados

3. Componentes del Plan Estratgico

Una leccin muy importante de la experiencia internacional es que la experiencia en

3.1. Coordinacin y Liderazgo

Australia Value for money

Mejor valor por toda la

Value for money

Value for money

Value for money

Polticas bsicas centrales

Bases para el Liderazgo y la Coordinacin del OSCE

Formulacin de una poltica y una estrategia de contrataciones armonizada.

Los desarrollos en contrataciones debern reportarse al Consejo de Ministros.

Como parte de esta reforma, un requisito obligatorio en el proceso presupuestal

La vinculacin de los planes de una entidad y el gobierno nacional requerirn que

Objetivos de la entidad e indicadores de desempeo para esos objetivos.

Estndares de bases de licitacin.

Capacitacin para proveedores y compradores

El desarrollo del sistema de contrataciones con apoyo electrnico impulsar por s

Servicios del Portal

Sistema de Gestin de Informacin

El Gobierno ser propietario de su propio software, sin perjuicio de que contrate a

La implementacin de las contrataciones electrnicas no interferir en la toma

La segunda fase, de contratacin de los proveedores del Convenio Marco,

Que la subasta se realice en tiempo real.

3.7. Experiencia y Acreditacin

Tambin existir un sistema de acreditacin de las oficinas de contrataciones de

El nuevo sistema tecnolgico propiciar una capacidad de seguimiento y

Basarse en la informacin electrnica permitir que el control se realice en

Estrategias nacionales de adquisiciones

Es clara la delimitacin que confiere a una entidad funciones de direccin, a otras

de la Planificacin (ii.) Fortalecer los

(i.) Tener como

Licitaciones totalmente en Lnea

rrollar una estrategia

Gerencia de Proyectos, con

Manejo facilitado (i.) Definir los

Principales resultados del Plan Estratgico

rdenes de compra 100% de

Estudios sobre uso

Diseo de nuevos Convenios Marco.

Reevaluacin legal y administrativo del

Todas las unidades

Anexo 1 - Contrataciones Electrnicas

El avance del Sistema Nacional de Contrataciones est estrechamente asociado al

Es importante que los servicios y funciones de las contrataciones electrnicas en

Compras por catlogo

Este orden de implementacin por fases de las contrataciones pblicas electrnicas

Facilita los cambios institucionales y la modernizacin del servicio; y

Afronta desde un principio las partes ms grandes del gasto

De este modo se lograr una introduccin de las contrataciones pblicas electrnicas

requeridos son sustanciales, particularmente con relacin a la agilizacin y