La Administracion Publica en Mexico

LUCIO
MENDIETA
NuREZ
Profeeor de la Faealtad de Derecho y C1eadu

SodaIea de la Uaiyenld.d Nadooa1
LA ADMINISTRACION
PUBLICA EN MEXICO
MEXICO
1942
~s,t. _----:..~"L
PROCEO.-------
$-------
'RECIO ...
INTRODUCCION
Recientemente fu creada la ctedra de Segundo Curso
de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales, obedeciendo a una necesidad de realizacin
inaplazable.
En el plan de estudios se comprenda ya un Curso de Derecho Administrativo; pero en l apenas si puede estudiarse
la parte terica. Resultaba, as, absurdo, el estudio de la teora para quedarse en ella sin llegar al conocimiento de las
mismas leyes administrativas: el conocimiento de la. teora
pura sirve de muy poco si se ignora la ley, del propio modo
que el conocimiento de sta, no es suficiente, porque para
comprenderla, con exactitud, es necesario iluminarla con la
doctrina.
Se impona tambin la creacin del Segundo Curso de
Derecho Administrativo, porque ste adquiere constantemente mayor importancia, en virtud de que el Estado ampla cada
vez ms su esfera de accin en las sociedades de cultura moderna.EI Estado aspira a absorberlo todo, a intervenir en
todas las actividades sociales del hombre, y por ello, el nmero de leyes y de reglamentos administrativos aumenta en forma asombrosa.
Antes de ahora, el abogado sala de la Escueta de Derecho sin conocimiento alguno de las leyes administrativas, ni
5
LUCIO MENDIETA Y NUEZ
siquiera de las principales. Se vela este aspecto de la profesin con muy poco inters. Pero es necesario pensar que el
abogado tiene forzosamente que seguir cualquiera de estas
tres direcciones en su vida profesional:
a). Abogado Postulante.
b). Judicatura: Actuario, Secretario, Juez, Magistrado,
Ministro, Agente del Ministerio Pblico.
e). Consultor jurdico en Gobiernos locales, Secretaras
o Departamentos de Estado.
Como abogado postulante es indudable que necesita el
conocimiento preciso de ciertas leyes administrativas y una
orientacin definida sobre toda la legislacin de la materia.
De otro modo se ver imposibilitado para resolver consultas
comerciales, industriales y para gestionar, correctamente, los
innumerables asuntos que entran en la esfera de la Administracin Pblica y que se rigen por las respectivas leyes de la
materia.
El abogado postulante, si ha de Ser un profesionista completo, est ms obligado que cualquier otro, a conocer las
principales leyes administrativas.
En cuanto a los abogados que se dedican a la Judicatura,
todos necesitan el conocimiento de esas leyes; pero principalmente los que trabajan en el ramo federal. Los Jueces de Distrito, los Agentes cid Ministerio Pblico, se ven en la necesidad de interpretar constantemente las leyes de orden administrativo.
Y, por ltimo, e1 Consultor Jurdico, tiene, en el mismo
ttulo de su cargo, la obligacin de conocer ampliamente la
legislacin administrativa del pas.
6
LA AD1UNlSTUClON PUBLICA EN MEXICO
"
Por estos y otros motivos, se ha pretendido llenar el

vaco existente en el Plan de Estudios de la Escuela de Jurisprudencia creando el Segundo Curso de Derecho Administrativo; pero el propsito slo se conseguir en parte. En efecto,
el nmero de Leyes Administrativas es de tal modo grande,
y algunas de ellas son tan extensas, que resulta materialmente imposible estudiarlas todas en el breve espacio de un curso
anual.
I
Citar, al azar, algunas de las Leyes Administrativas
ms importantes:
1. Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.

2. Ley de Expropiacin.
3. Ley de Poblacin,
4. Ley de Vas Ceneraies de Comunicacin.
5. Ley del Impuesto sobre la Renta:
6. Ley de Aguas.
7. Ley Forestal.
8. Ley del Timbre.
9. Cdigo Fiscal.
10. Ley de Sucesiones y Donaciones.
11. Ley de Hadenda del Distrito Federal.
12. Ley de Responsabilidades de Funcionarios pblicos.
13. Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin.
14. Cdigo Sanitario.
15. Ley de Patentes de Invencin.
16. Ley de Marcas, Avisos y Nombres Comerciales.
17. Ley de la Tesoreria de la Federacin.
18. Ley de Pesas y Medidas.
19. Ley de Minas.
7
LUCIO ~'ESDIET"'-Y KUF.%
20. Le"
21. Le)'
22. Le)"
23. Ley
del Petrleo,
de 1\acionalizacin de Bienes.
de Aleoholcs.
de la Industria Elctrica,
2t, Le}' 1{c~I:\lI1~nt3ri:\ del Artculo 31.> Constitucional.

25, Ley Onrnica del Departamento Central.
26. Ley de Pesca }' sus Reglamentos.
27, Ley de Subvenciones a ln Marina Mercante Nacional,
28. Ley sobre Disposiciones especiales para el servicio de
cabotaje interior de puerto y fluvial de la Repblica,
29. te)' del Ejrcito ~. la Armada Nacionales.
30. Cdigo de Justicia Militar. .

Seguramente que en esta enumeracin, ya prolija, no
estn comprendidas todas las leyesadministrativas, tampoco
los Rl'ghlll('I:~llS 'lile por su extensin y su materia, orecen,
a HCC$. extraordinaria importnncia.
"1
~ltlC:h:ls de las leyes que IR'lIlOS citado, tienen, adems,
S\1 n'ghmcllto, ele manera CluC las r.cycs Administrativas )" sus
respectivos Rl'g-I:l1llCntos )" los Reglamentos Administrativos,
constituyen Ulia codificacin cxtcnsisinui, <1i~pcrs:l, pues no

forma UlI solo volumen, que no puede estudiarse en el breve
pcrioli.., <le un curso anual ni atcnindosi, exclusivamente a la
letra de tales ordenamientos.
:\nlc esta realidad indiscutible, los profesores de la nucva :lsi~n:t~lIra. entre 1M CII::!cS hemos tenido el honor c1t: contarnos, optamos pClr hace r una seleccin de las leyes 111;'::' importantes, de aquellas CC)'O conocmiento es imprescindible.
Como las leyes administrativas se refieren a mltiples
aspectos de la actividad cid Estallo, el Segundo Curso de Detecho Administrativo parece no tener la. cohesin, la unidad
I
LA AVMINISrr:ACIO:-: I'Uilt.ICA EN
).~EX:CO
caractcrlstica de materias 'JUC, como ti Dcrecho Civil, el Penal,

el Constitucional, se refieren al desarrollo ce :.11:1 mismo terna
en todas sus manifestaciones. Sin cm1n:-;.:o, la hcten-:;e;:;idan ele los ordenamientos administraz.vos puede reducirse
fcilmente dentro de 11n mtodo p:l:-a hacerlos objeto de cierta
exposicin sistemtica Ese nlttocJ,) ci6e corresponder la
estructura adoptada en el Primer Curso de la matcr ia, a fin
de que el estudio de bs leyes se lleve a cabo en relacin con la
tcoria )' con el propsito rle que el S(:~tr::Jv Curso de D.::rt-C>CJ
Administrativo
SCa
una consecuencia, uza continuacin :cJt:':::::'
del primero,
As deberla ser, desde Un punto de vista terico; pero en
la pr ctica resulta que la organizacin de 1:1s materias C1::C

comprende el Primer Curso de Derecho A;.l:nistr...tivo varia
s('J~n el texto adoptado o 5t'g-n el criterio () la escuela del
profesor.
Es necesario,
ensayar U:1:1 forma de presentar

-<:1 Segundo CUTFon de Derecho :\~lin:"~r.)l\o, en la c;:1C se
desarrollen las
Cl.ltO!1Cl'S,
<1i\"cr~as
materias <1 l' acuerdo con un plan qcc
sea succptible ele responder a cualquier t:~jhC.C::l tt:,):-lC:l.

Pensamos Cjue J>lll:l\c lo~;";:rse tan ti:icil condicin par-
tiendo, ms bien, de un C():K('~~O !'op;:j,';;,:.:ico del :,<~mt(), I}:'IC

(le una especulacin pur.uucnu, juridica. Porque la rca!t.!:Jl
social es invariable en su bc::ca y t'J':iv \l~;l~, to.!o m~~cr.v,
que se desenvuelva sobre esa n;'t::t!:lu, t::l1l;r;'l l::s caracicristicas requeridas de sstem;tz:lciu~ )' de jle;";::;l:.:.:ncia,
.L Las leycs administra t ivas no son o~r:t cosa nuc la exprCSlOn JUfldlca de la "~~ac ~~:.Efln:;;_tE::ci6~ ~{:~
... r~sla activi<!a~~~c~~ ..l;ts.. !!c::l,:s;!ad.~~ ,:}:::Jcs )' stas, a
~u \"l'Z, pueden ser c::lsific."llhs segn su nJ.tr:::i:Z~
p
Nosotros aceptamos la clasificacin expuesta por Raoul

de la Grasserie a la que nos referimos ms adelante, y de
acuerdo con las ideas que acabamos de expresar y con esa
clasificacin, consideramos que el Segundo Curso de Derecho
Administrativo, debe desarrollarse partiendo del estudio de
la Administracin Pblica que es la encargada de aplicar las
diversas leyes de la materia.
Una vez conocida la organizacin y funcionamiento de
la Administracin Pblica, se puede abordar el estudio particular de las ms importantes leyes administrativas agrupndolas de acuerdo COll la clasificacin ya citada. ,
Nosotros nos proponemos, en este volumen, llevar a cabo,
nicamente, el estudio sinttico del punto inicial o sea de la
Administracin Pblica en Mxico que comprende:
a) Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.
b) Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de
los Poderes de la Unin.
e) Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federacin y de los Estados.
En otras palabras, nos ocuparemos de la organizacin
de la Administracin Pblica, de las relaciones entre esa Administracin y sus funcionarios y empleados, y por ltimo,
de las responsabilidades en que stos incurren en el desempeo de sus funciones.
Es cierto que la Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado no comprende a toda la Administracin Pblica de
nuestro pas; pero en el texto de este ensayo nos referimos, en
brevsimo apunte, a la forma como est integrada la Administracin Pblica toda en Mxico, si bien nos ocupamos,
preferentemente de la Federal, y en ella, de sus rganos propiamente administrativos, de mayor importancia.
10
CAPITULO 1
Sociologa de la Administracin Pblica

Toda sociedad humana, en cuanto adquiere cierta importancia y complejidad, se organiza para responder a exigencias internas de la vida colectiva y a exigencias que pudiramos llamar externas f rente a otros grupos sociales.
El Estado, por primitivo que sea, se estructura administrativamente de acuerdo con un plan que se deriva de la
sociedad misma; o en otras palabras, que le imponen los hechos sociales.
En esa organizacin, como 10 hace notar Raoul de la
Grasserie, se distinguen desde 'luego, dos aspectos, el primero
se refiere al cumplimiento de las funciones necesarias o tiles
del Estado en relacin con los sbditos o ciudadanos, y el segundo al cumplimiento, por parte de stos, de ciertos deberes
hacia el Estado.
As pues, los servicios son recprocos y pueden resumirse,
segn el autor en tres clases: 19 Desempeo de servicios
sociales por el Estado. 29 Aportacin de los recursos necesarios a ste, por los indi viduos. 39 Aplicacin por parte del Estado, de estos recursos, al sostenimiento de los servicios que
le estn encomendados. 1
1 Raoul de la Grasserie. "Sociologie du Droite Adminislralif". Bibliotheque
Sociologique International. Pars. 1911. Pg. 220.
11
LUCIO ME~OIETA y NU~E%
l.-Primera Ctasc.
\:..'azcios encoincndndos a{ E.~tctlo.-Los scrvicros que
<:1 Estado debe proporcionar a la coiccriividad, pueden clasi ficarsc en cuatro catcgorias : :1) Servicios ele defensa. b) Servicios de ~ml1tia. c) Servicios de promocin de la prosperidad Jlll1Jlica mntcrial, d) Servicios de promocin de la prosperidad pblica intelectual }. moral.
Primcrtt.Cnt cqora, Saz':ri(lJ de Dr!I'lIsa,-"La primera
misin cid Estado, dice Raoul <le la Grasserie, consiste en proteger al ciudadano cont ra los ma les (1\1C pueden lesionar ). aun
destruir S\I cxislcncin".'><. '.,
Pl.'rll couro CS('$ males !'idn ele diversa indolc, el Estarlo
necesita nr::::ni7.:tr servicios n-ltiples jI::l":t evitarlos en cuanto es Jl~):,ib:e'l
'
En co~:cl1cnei:l, se orgnnizn para de cnclcrse en contra de los rncm!~ns exteriores, contra los otros pases que
podrian invadirlo )" someter :l, su p:'!,!acin :l la servidumbre
o al p:1;':O de lh:ras ?-::'.1>cb!'\ o simplemente a tina sujecin politica (:.::;:~r:lI:tc. E~=-. ll:-~:lll:7.:1ci"la que C~, desde h:q.:o, d~ earctcr militar, tiene tambin p,Jr objeto la defensa en contra
de los cncllli~():; interiores, p:tr:l, evitar motines, asonadas,
disturbios o a?-:rcsion~ <le una p:trte o de un ~rul>O de la polJl:tcin en contra de orro ~r:lpl> o (!e) resto de ella, tiene por ol,jeto, en !'i::, el I:::t:::e:lilll!l::to c!d orden interior, l!C ia paz,
c"',lli"i;'l1 :::\Iispcn:-:ahlc a la "iela y al dcsar rolio m::.ll::-::t! y
cultural del individuo.
\ El ESlatlo necesita dc\'IHl::r, igualmente, las pl.:rM.lla';
~' ).)s"r;l\.nl'~ ele cnda quien, co::t:-a 10$ crimencs o eldih)s i:J,!;-
1:
LA
ADllI~ISTl'.ACIO';
PUBLICA ES )tUIeo
vi duales que pueden privarlos de la vida o ele sus propiedades,

o de su inlcg-riuad corporal o de la salud En <:~~sp::ctOr-Cl
Estado organiza la Administracin de Justicia v b Policia. 1
~-' . - - - - .
...,;--.. l.
1'ero el hombre 110 sol:ir<:ll-rc<:Sta expuesto a su nr :1!>
;~rcsiol\~s de sus semejantes, sino que, por su ckL:iiu:td misma,
corre constantemente el pclig-ro de verse an:quibclo por las
fuerzas de la naturaleza, por elementos o causas del medio
biolg-ico: inundaciones, terremotos, incendios, en Icrrncdadcs
contaziosas, epidemias, insalubridad, ele.
En todos estos C:l.50S el Estado p:-otcge al individuo mediante instituciones preventivas y de socorro y de policia
sanita ria,
Por ltimo, el ser humano g::e vive e11 sociedad, se ve,

a menudo, amenazado por la l'~rlEua absoluta de nlcrl:os' de
subsistencia, ya s{':-; por 1:15 scquias o las prdidas de 1:l.s eosecbas en los C:l:11pOS, Y::I. sea por los paros, las huelgas, las
enfermedades, la vejez.
\.Fara responder a estas necesidades que aumentan constantemente con la civilizacin, el Estado necesita contar- ccn
rgauos administrativos de, a.?~stc:nc;a de dd(;:1~a S():::::.~J
w
" . - -
~C;C'!llllIcI:J Cctcsjaria, Scr:.':ci(.~ de Cr.rc;:~;:1,-T:'.r.'..>:~n

han sido llamados estos.-:'iC!.'l1dos, de :lIl'T ti fic::c,ll, porque
tienen por objeto dar a ciertos actos. a c;\:rt;~~ior.cs sociales. un carcter imb,bLl c qllc cs. pcr ello mismo, g-:l.r~:1t::l .
para la colecrvi.lad. (.
" El Estado necesita e,L'ar y Sc.,;!w~r diversos org-:?:li5lr.:J5
. :tt1m:nistrtlti\'os ptlra tltcndcr este aspecto importantisimo de
sus funcloncs. De esta especie son los establecimientos de acu-
De la Guu.cric. Obra cit. P.i , 221., 2:2.
LUCIO MENllIETA Y NUEZ
acin de moneda o de emisin de billetes, los centros de educacin profesional que certifican la aptitud del profesionista;
las oficinas que conceden patentes de invencin y reg-istran
marcas de fbrica, las que verifican las pesas y medidas, las
que realizan los actos del estado civil; el registro pblico de la
propiedad y del comercio, y en fin, todos los actos de certificacin que interesan, en alguna forma especial, a la sociedad.
Tercera Categora. Servicios de promocin de la prosperidad pblica matcrial.-En esta categora estn comprendidos los servicios del Estado que se conocen, en ~general, con
el nombre de obras pblicas, indispensables en toda sociedad
humana para hacer posible y satisfactoria la vida en comn:
caminos, obras de irrigacin, de sanidad, puertos, edificios,
etctera, etc., 1 servicios que demandan otros tantos rganos
administrativos especializados.
Cuarta Categora. Servicios de promocin de la prosperidad pblica intelectual y moral.-Para satisfacer esta necesidad que existe en todos los grupos sociales humanos,
pero que se acenta en las sociedades modernas, el Estado
dispone de rganos administrativos de Educacin Pblica
y de instituciones que tienen por objeto mantener y promover el trabajo cientfico de investigacin y de estudio. 1 Tambin consideramos nosotros que caben en esta categora, las
instituciones que pudiramos llamar estticas, y que tienen
por objeto el desarrollo del arte en sus mltiples manifestaciones, porque contribuyen en forma decisiva al progreso intelectual y moral de los pueblos. Los museos, los teatros, las academias, las exposiciones, etc., son rganos adDe la Grasserie. Obra cit. Pig. 223.
LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO
"
ministrativos por medio de los cuales el Estado nena esta

importantsima funcin,
En algunos aspectos de sus actividades, tales como las
de Asistencia Social, las de Instruccin Pblica, las artsticas, el Estado no es el nico promotor y mantenedor, sino que
se ve auxiliado por instituciones privadas o por particulares;
pero, generalmente, bajo el controlo cuando menos con la vigilancia del Estado. En otros aspectos, las f unciones del Estado le son exclusivas, por su propia naturaleza, pues requieren
imperio y soberana que slo a l corresponden.
A esta ltima clase que se refiere a los servicios encomondados al Estado, corresponden numerosas leyes que pueden
ser clasificadas en las categoras a que acabamos de referirnos.
Slo por va de ejemplo, sin pretender agotar el punto, vamos
a citar algunas de ellas.
Primera Categora. Servicios de Defensa.-Leyes que

organizan el Ejrcito, la Justicia Militar, la Polica, los Tribunales, el Servicio Diplomtico, leyes de Asistencia Social,
de Seguros Sociales, etc.
Segunda Categora. Servicios de Garanta.-Leyes de
Instituciones de Crditos, leyes relativas a la moneda, a las
pesas y medidas, a las patentes y marcas. Leyes sanitarias,
leyes sobre reglamentacin del ejercicio de las profesiones,
etctera, etc.
Tercera Categora. Servicios de promocin de la prosperidad pblica materia/.-Leyes que regulan, en este aspecto,
las actividades de la Secretara de Comunicaciones y Obras
Pblicas, del Departamento Central, de los Gobiernos de los
Estados y Territorios y de los Municipios.
15
LUCIO MENDlETA Y NUEZ
Cuarta Categora. Servicios de promocin de la prosperidad pblica intelectual y moral.-Leyes sobre Educacin
Pblica en general.
Podramos citar concretamente las leyes vigentes en cada
una de las categoras indicadas; pero no lo creemos necesario,
pues 'lo interesante es la clasificacin invariable y no las leyes
que son modificadas o derogadas y sustituidas por otras, con
frecuencia, o que desaparecen definitivamente del cuadro jurdico de un pas debido a su carcter contingente.
2.-Scgunda Clase.
Recursos proporcionados por los citHiadalws.-Los recursos que 'los ciudadanos proporcionan al Estado para que ste
pueda cumplir satisfactoriamente sus fines, son de dos clases:
11? Contribuciones personales. 21? ContriLuciones pecuniarias.
Se consideran como contribuciones personales el servicio
militar y las aportaciones de trabajo en las obras de carcter
pblico.
Dentro de nuestro rgimen poltico, el servicio militar no
es obligatorio, de tal modo, que debe estimarse como contribucin voluntaria de los individuos para constituir el principal organismo de defensa del Estado: el ejrcito.
Esta circunstancia ha hecho recaer la llamada contribucin de sangre, exclusivamente en el proletariado. En las
pocas anteriores a 1910, el ejrcito llenaba sus filas por el
brutal procedimiento de la leva, en las poblaciones rurales, o
bien, por el no menos odioso sistema de las consignaciones al
ejrcito como pena en delitos leves y hasta por faltas a simples
reglamentos de polica.
16
LA ADMINISTtlACION PUBLICA EN MEXICO
Actualmente la leva y las consignaciones han desaparecido; el ejrcito mexicano formado con la cooperacin de ciudadanos libres que 10 integran por su propia voluntad, ha alcanzado indudable progreso, pero la contribucin personal que
significa sigue pesando sobre las clases populares, porque si
bien no existe coaccin legal o poltica sobre ellas, es la situacin econmica en que viven la que obliga a gran nmero de
hombres sin trabajo, a buscar la satisfaccin de sus necesidades sirviendo en el ejrcito.
El artculo 59 Constitucional, sin embargo, establece la
posibilidad del servicio militar obligatorio y en la actualidad
se hacen alg-unos esfuerzos por organizarlo.
La contribucin del trabajo personal en las obras de carcter pblico, existi en Mxico durante la poca precolonial
y durante la poca de la Colonia ; pero actualmente se encuentra
prohibido por nuestra Constitucin Federal, la que en su
artculo S9 establece que "nadie puede ser obligado a prestar
trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cul se ajustar a lo dispuesto en las fracciones 1 y 1I del artculo 123".
Esto no obstante, en muchos pueblos rurales en distintas
regiones del pas, por inveterada costumbre, se sigue exigiendo la contribucin del trabajo personal para ciertas obras y
servicios pblicos, tales como construccin de caminos vecinales, edificios, abastecimiento de aguas, polica, etc.
Como los pequeos pueblos rurales no disfrutan , la mavo.
ra de las veces, de los servicios oficiales que les Son indispensables, si enellos se observara exactamente el precepto constitucional que hemos transcrito, bien pronto Se veran aniquilados por la insalubridad, por la falta de agna, por el bandidaje.
17
Las contribuciones pecuniarias son las conocidas con el

nombre de impuestos y vienen, en gran parte, a sustituir las
de carcter personal, puesto que el Estado, contando con los
recursos pecuniarios que le son aportados por los ciudadanos,
en vez de obligarlos a prestar determinados servicios, los organiza y sostiene con personas que voluntariamente se dedican
a desempearlos mediante una retribucin.
Los impuestos, como se sabe, son de diversas clases, directos, indirectos, impuestos sobre utilidades, impuestos sobre
capitales, impuestos globaics, impuestos especiales, proporcionales, progresivos, etc. Se distinguen tambin por la forma de
recaudacin y 'por las diversas actividades o los diversos bienes
sobre los cuales recaen.
La Administracin Pblica, tanto para los servicios que
exigen la aportacin personal de los ciudadanos como los
que solamente requieren el pago de impuestos, necesita contar
con una serie de organismos burocrticos que atienden las
mltiples cuestiones, trabajos y actividades relacionadas con
ellos.
En esta segunda clase de servicios que son los que prestan
los cuidadanos al Estado, pueden mencionarse como leyes correspondientes las de carcter fiscal y aquellas que reglamentan el servicio militar obligatorio y el servicio social profesional.
3.-Tercera Clase.
Aplicaci,t de los recursos del Estado a los servicios PIhlicos.-"Esta aplicacin Se hace, dice Raoul de la Grasseric,
18
LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO
por una serie de autoridades de las que el punto de partida es

el Parlamento". 1
En Mxico es el Congreso de la Unin el encargarlo de
fijar las contribuciones en relacin con el Presupuesto, y
en seguida hay una serie de organismos Administrativos de
carcter Hacendario y financiero, que se ocupan en distribuir
los recursos pecuniarios del Estado para su aplicacin a los
diversos servicios, mediante sistemas de funcionamiento ms
o menos complicados,
Esta ltima clase de servicios se desarrolla mediante las
leyes de Ingresos y ele Egresos de la Federacin y de los Estados.
4.-0rigcn Sociolgico de la Administracin Pbiica.

La organizacin Administrativa del Estado, como tenemos dicho, se deriva de las necesidades sociales que le dan
origen y que justifican su existencia.
La Administracin Pblica, tiene, por ello, un carcter
de generatidad, de necesidad que pone de relieve S\1 valor sociolgico. En efecto, la organizacin pblica y la actividad administrativa de cualquiera entidad social poltica, se desarrollan
indefectiblemente, dentro del esquema apuntado.
En los pequeos Estados primitivos, los lineamientos
esenciales de la organizacin administrativa que hemos transcrito, se presentan con la mayor sencillez o en forma embrionaria si se quiere, pero es fflcit descuhr.irlos A medida que el
Estado adquiere desarrollo, su organizacin administrativa
De la Gramrie. Obra cit. Pg. 232.
]9
LUCIO )IE:;'I'Ir.TA y Nt'XEZ
~UOr~':l en el sentido de una complejidad creciente y de

una mayor justezn o per Icccin en su f~tncion:Imicl~
Pero no es menos cierto que en 105 Estados modernos

tiende a ensancharse excesivamente la rbita de la accin administrativa del Estado. El E:;tado interviene ya en innurncrables asuntos que antes cor rcspondian a la esfera de las acciones
privadas J' aun :ll:l;a a monopolizar c1111:l:lcjo ele esos asuntos.
I Es verdad que la vida mo.lcrna exige la multiplicacin de
las ~!IldOlil':; estatales. )' que. imperativos de just icia, ele equidad, (.,I;;::-an a los Gobiernos a establecer una serie de instituCi,1IlCS de ser:..lcio exclusivo (1 preferente para 1a~ clases sociales e:..svalid.is : 'l'ro esto trae nmsig-o elcrecimiento inmodcrado .le la l.urocracia, de los impuestos, ele la k~i5!:Jc:Ol, una
complicacin cX:::;Tr;;b en las trr.mitncioncs oficiales que favorvccn la intervencin, que muchas veces se autoja intil
cuando no perjudicial, de innumerables empleados )' funcionario__ 'jI:': representan, en conjunto, c:lr~:l pcs:illsim:l en 1:1 econOI1l:; dc un nais. 'f...
,.
-1'
1-::1 ~\s E:-:::a<!n!': Totalitarios la .\(hn:~::.;t:;c:n Pblica

lh:~:I :l 1:1 plenitud de 511 desarrollo, sobre tocio en donde la
prl'pil'lhd pr ivada y lo:' clvmcntos e instrumentos ele la produccin quedan en manos del Estado, porque entonces todas
las ::::::':id:::!l'5 CC('lll~I:::1S )" sociales cid p:iis se desarrollan
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cb cstrcch.uucnt a la histuri:t poltica de todo pais : ef-tlldi:111,),)
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?\os rcerimos a la or;;;:::za:::n a(;::;::1:~~;";:;\'a e:..: ~0!;
antigllos mexicanos fXlrq::c el Esl:~rh 1"'r ellos Ct.~,:::t!(:C)
era el fine habin alcanzado un gr:111 desarrollo y ca :'c:11:.::, su
org-aniz:ll:in fuertemente asentada en un extenso t\':-r:t(Iri,
<.:11 la que se comprcndian numerosos p::cbk,; y se ~f:::':lZ:-,:):\:1
relaciones de diversa indole, es el :.:l!r-:':::cl1tc : la \';";'::::l;~:l
cin colouial, su punto de partida que la cxp:ic:l en no
1':'C(;S
aspectos. 1
El Rey era el Jefe de la A<1mini"tr:lci():1 Pl..!iC:l. J<0 auxiliaban en sus funciones g'uhcrn::tiv:\$. los altos funcionarios
<i c la nobleza, del clero)' dc la clase militar.
I
Sobre h or:Jn:zJcin de 101 a~,t:;\lOS r.n;cuol en la E?.)ca Precele-
,:..:; Lucio M,oolim y Ni,z. "El Du~;b;) Pucclo:.CJ:, 19H.
:1
La Defensa estaba encomendada al ejrcito que haba alcanzado notable organizacin; tena un jefe supremo
y estaba dividido en secciones, cada una de las cuales contaba
a su vez con un jefe principal y varios subalternos.
El sistema de ascensos y de distribucin de dignidades se
haca de acuerdo con los mritos de los militares, demostrados
en las guerras por el nmero de victorias y de prisioneros que
lograban.
Se destinaban grandes extensiones de tierra para el sostenimiento del ejrcito y seguramente se dispona de una compleja orgunizacin de abastecimiento y movilizacin para llevar los contingentes a diversos puntos, para establecer guarniciones, que las haba en lugares IlIUY distantes del centro de los
reinos coaligados, para establecer las comunicaciones necesarias y en fin 'para atender a todos los menesteres de un formidable contingente armado siempre en estado de lucha.
La organizacin militar de los aztecas comprenda tambin la administracin de justicia que se rega por leyes especiales y otros rganos auxiliares, los constituidos por los embajadores y comerciantes: diplomacia y servicio de espionaje e
informacin.
Los embajadores tomaban parte en las negociaciones con
los otros pueblos para establecer alianzas o conseguir sumisiones. 1'recuraban persuadir pacificarnente a los monarcas o
caciques enemigos, :l fin de evitar la guerra.
Tambin haba un cuerpo de ejecutores encargados de
cumplir bs disposiciones dictadas por los reyes mexicanos en
los pueblos que estaban sometidos a sus armas.
En cuanto a los comerciantes, constituan, como se ha dicho, el cuerpo de informacin y espionaje del ejrcito, circuns22
rancia por la cual eran muy estimados. El contacto frecuente

con los ms lejanos pueblos, favoreca el desempeo eficaz de'
esta misin.
La defensa interior, estaba encomendada a los tribunales
y a la polica.
La Administracin de Justicia corresponda a tribunales
de diversas categoras cuya competencia se rega por la natu~'
raleza de los asuntos y la importancia de ellos.
En cada tribunal haba un ejecutor encargado de hacer
cumplir las sentencias y los mandatos judiciales.
La polica, como auxiliar de la justicia, no solamente intervena para la aprehensin de los delincuentes, sino que desempeaba, adems, una funcin preventiva, de vigilancia sobre ciertas personas y determinado nmero de familias a fin
de evitar, en lo posible, la transgresin de las costumbres legales.
Las penas de prisin se extinguan en crceles que servan
tambin para que en ellas permanecieran los reos condenados
a muerte, mientras Se ejecutaba la sentencia.
Diversas insignias y adornos personales, distinguan a
los nobles, a los altos funcionarios, a los militares en sus varias
graduaciones, a las diferentes clases de funcionarios pblicos
y el uso de todo esto se encontraba garantizado con la pena de
muerte que Se aplicaba a quienes se ponan trajes, insignias o
adornos que no correspondan a su persona.
EII los mercados, tribunales especiales y una polica tambin especial, garantizaban la justeza de las medidas y de las
transacciones comerciales.
l.a educacin pblica estaba encomendada a dos instituciones : el Calmecac y el Telpuchcalli. En el primero, a cargo.
LUCIO MENf)lETA Y NUEZ
de los sacerdotes, Se instrua a los hijos de los nobles para la

vida religiosa o para la vida civil y en el segundo, del que
haba un establecimiento en cada calpulli o barrio, al que
tenan acceso tatuhicn los plebeyos, se educaba a la juventud
para la carrera militar.
En el reino de 1J xico, en el de Tcxcoco y Tacuba y en

general en los cacicazgos y seorios de menor importancia,
encontraron los espaoles notables obras pblicas: acueductos,
edificios, monumentos relig iosos, caminos, etc., de tal modo
que necesariamente existia en aquellos pueblos una organizacin administrativa 1I1UY adelantada que se encargaba de planear y de ejecutar los trabajos materiales indispensables a la
colectividad.
El rey posea tierras, palacios, jardines, para cuya atencin di spunia de muchos empleados, generalmente nobles y
de numerosa servidumbre. El sostenimiento de las casas reales,
del ejrcito, del clero, de los f unciouarios pblicos, de los institutos de educacin, de los servicios pblicos cn general, demandal.an cuantiosos recursos, para recaudar y distribuir los
cuales era inclispcusahk; una verdadera organizacin hacendaria.
La hacienda pblica de aquellos pueblos obtena recursos
mediante la iruposicion de tributos, () sca iiupucstus en especie,
a los pueblos vencidos y a Jos sbditos, Estus impuestos 110
eran individuales sino colectivos.
Cada pueblo tributario, entregaba, en fechas precisas,
determinada cantidad de productos ag-rcolas () industriales,
g-enerallllentc de los especiales de cada regin.
En cuanto a los sbditos, pagaban el impuesto por gremios si se trataba de comerciantes o industriales o por barrios
LA AVJlIINISTRACION PUBLICA EN MEXICO
si se trataba de agricultores. El trabajo para cultivar los productos industriales con los que se pagaba el tributo, era colectivo y se llevaba a cabo en horas y das determinados.
El impuesto se entregaba en la capital misma del reino
o bien en los lugares previamente determinados, pero tambin
era recaudado directamente, por recaudadores que exigan el
pago del impuesto o tributo por cuenta y razn.
Tenan los mexicanos una verdadera organizacin hacendar ia. Los recaudadores estaban organizados en categoras.
Los de ms alta jerarqua despachaban los asuntos en palacio,
tenan bajo sus rdenes a recaudadores que cobraban tributos
a cien familias y bajo la direccin de stos haba otros encargados de cobrarlos a veinte familias.
Los efectos recaudados Se almacenaban en edificios especiales en la capital del reino o en otros lugares adecuados
para atender a las necesidades administrativas en las distintas
regiones dominadas por los aztecas. Cada almacn estaba al
cuidado de un Jefe o Mayordomo, que a su vez era auxiliado
por un nmero de empleados en relacin con la importancia
del almacn. Por medio de pinturas jeroglficas se llevaba
cuenta de las entradas y salidas de efectos y productos.
En los casos en que las cosechas se perdan, Se dispensaha a los agricultores, previo informe o icial, el pa.;o del impuesto o del tribu lo, y cuando la miseria amenazaba a alguna
pohlacin del reino, Se dist ribuia entre sus habi tantcs parte
de los productos almacenados.
Para mantener la disciplina en los diferentes organismos

de la Administracin, seguramente se exigan responsabilidades a los encargados de las distintas funciones administrativas. No contamos COn datos generales sobre esta materia;
25
LUCIO MENDJETA Y NUEZ
pero :-, sabemos, con exactitud, que los funcionarios judiciales

eran severamente castigados, hasta con la pena dc muerte,
cuando, en el ejercicio de su cargo, aceptaban ddivas de las
r.artcs interesadas en los asuntos sometidos a su decisin o
cuando dictaban fallos notoriamente injustos.
No tenemos datos exactos, minuciosos, respecto de los di-o
Iercntes rganos de la administracin pblica de los aztecas,
de sus relaciones y funcionamiento; pero la breve descripcin
que hemos hecho, basta para demostrar que corresponda al
esquema sociolgico ya referido, pues se diferenciaba con
ms o menos perfeccin, para atender necesidades de dcfema
exterior e interior, necesidades de garanta, de bienestar material y de cultura.
II
I~l'OCA COLONIAL
La orgnnizacin de la Administracin Pblica en rvJxico, durante la poca de la colonia, Se llev a cabo de manera
paulatina a medida de las posibilidades y de las necesidades
de la conquista, con el propsito de conseguir la consolidacin del Poder Real de Espafia en los nuevos dominios.
T.a organizacin a que nos referimos empez desde la
fecha en que f u fundada la V illa Rica de la Vcracruz por
TIernn Corts y evolucion durante toda la poca colonial;
pero como seguir paso a paso esa evolucin equivaldra a re]1('t i r la historia del virreinato de la Nueva Espaa, consideramos nl;ls pertinente hacer una descripcin sinttica de la Admillistracin Pblica independientemente de los acontecimientos histricus que la fueron modelando, sin que este mtodo
26
impida hacer en cada caso las referencias cronolgicas indispensables para la cabal comprensin de la materia.
110S
l.-Organos del Gobierno.

Los rganos del Gobierno en la Nueva Espaa fueron:
los Reyes, el Consejo Real de Indias, las Audiencias Reales,
el Virrey, los Gobernadores y Adelantados, los Intendentes,
los Corregidores y los Ayuntamientos.
Los Reyes.-Por una bula del papa Alejandro VI, adquirieron los Reyes de Espaa la soberana sobre lo que en aquel
tiempo se llamaban las Indias Occidentales; en tal virtud, los
Reyes de Espaa, en cuanto al gobierno de las Indias, eran seores absolutos. Cualquiera que sea el valor que deba drsele
a la bula antes mencionada, lo cierto es que de hecho y como
consecuencia de la conquista, Espaa estableci un rgimen
jurdico especial en todos los pases descubiertos en Amrica.
Por lo que respecta a la Nueva Espaa, los reyes espaoles
la gobernaron como un reino de la corona de Espaa, dentro
del mismo rgimen absolutista que impusieron en la metrpoli.
En los primeros aos subsiguientes al descubrimiento de
Amrica, no se concedi al gobierno de las Indias, mucha
atencin, porque se ignoraba la importancia de la empresa;
esa fu la razn de que en un principio los reyes espaoles
nombraran a sus favoritos y a personas de su confianza para
que se encargasen de todo lo relativo a las cuestiones adrninistrati vas de los nuevos dominios.
Ms tarde se encomend al Consejo de Castilla la atencin de los asuntos judiciales y de las ms importantes cuestiones de la administracin colonial. Los asuntos de Indias
27
"corrieron a cargo de un g rupo especial del Consejo de Castilla". En consecuencia el Consejo de Indias, en un principio,
funciono como parte del Consejo de Castilla. 1
Desde el aio de 1524, los' reyes fundaron y organizaron
dcfinitivaJllente y con entera independencia, el Consejo Real
de Indias, para que se encargase de todos los negocios referentes a los paises de Amrica.
Sin l~mbargo, el Consejo de Indias no qued "perfectamente constituido y con sus atribuciones claramente definidas,
sino hasta el g-ouierno del Rey Felipe n, qiricn en 24 de septiembre de 1571, pur real cdula dictada en El Pardo, expidi
las Ordenanzas de dicho Consejo. 2
El Consejo Real de ulias.-El Consejo Real de Indias,

era una especie de tribunal investido de facultades legislativas,
administrativas y judiciales. Rcsidia en Espaa y entre sus
numerosas atribuciones las principales eran : dictar Leyes,
Pragmticas, Ordenanzas y Provisiones previa consulta con
los reyes. Revisar las Ordenanzas, Constituciones y Estatutos
que hicieran los prelados, los Virreyes, las Audiencias o los
Consejos de las Indias, antes de presentarlas para la aprobacin real. 3 Cuidar de que hubiese en las tierras conquistadas,
nmero suficiente de ministros del culto catlico, para que
procurasen la conversin de los indios. Cuidar el despacho
de Ilotas y armadas a las Indias. 4 Proveer nombramientos
I T. Esquivcl Obregn. "Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico".
Tomo 11. "Nueva Esparia". Editorial Polis. Mxico, D. F. 1938. [>jgs. 155 y 156.
2 Lic. Alfonso Toro. Hisroria d. la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Mxico, 1934. T. 1. pg. 272.
3
Le)' 11. Ttulo 11. Libro 11. de la Recopilacin de la! Leyes d. Indias.
Ley XXVIII. Ttulo 11. Libro 1. de la Recopilacin citada.
28
para cargos y dignidades de las Indias. 1 Proponer ternas para

los obispados, las canonjas y las togas para las Audiencias,
conceder permiso para venir a las Indias; y en 10 eclesistico,
tena facultad para conceder o negar el paso a las bulas de
Roma. Los Concilios provinciales que se verificaban cada doce
aos en Espaa, deberan ser aprobados por el Consejo en lo
relativo a las cuestiones de Indias.
Dentro del Consejo Real de Jndias, se instituy una junta
de Guerra, compuesta por cuatro miembros del cuerpo y por
cuatro consejeros especiales de guerra, nombrados por los
reyes, para tratar y resolver todos los asuntos militares de las
colonias espaolas de Amrica.
El personal del Consejo Real de Indias, vari mucho; en
realidad nunca se compuso de un nmero fijo de miembros. En
1542 el Emperador dispuso que estuviera formado por un Presidente, un gran Canciller de las Indias con el carcter de Consejero y ocho Consejeros Letrados, nmero que poda variar
de acuerdo con las necesidades; un Fiscal, dos Secretarios, un
Teniente del Gran Canciller; tres relatores y un Escribano de
Cmara de Justicia: cuatro Contadores de Cuentas, un 'resorero ('.eneral, dos Solicitadores Fiscales, un Cronista Mayor
Cosmgrafo, un Catedrtico de Matcmticns : un Tasador de
los procesos, un Ahogado y un Procurador de Pobres, un Capclln para que dijera misa en los das de Consejo, cuatro porteros y un alg-uacil. Z
El Consejo funcionaba como tribunal Colegiado en el cual
el Presidente daba cuenta de lus negocios, el Fiscal vigilaba y
dcfcndia lo relativo a la jurisdiccin y patrimonio reales, as
Z
Ley XXVIlI. Titulo n. Libro

Le)' l. Ttulo 11. Libro n.
n.
29
como el estricto acatamiento a las disposiciones dictadas por

los monarcas para el Gobierno de las Indias y en favor de los
habitalllL'S ahorigcncs de las mismas. Los dems miembros
del Consejo tenan atribuciones determinadas en leyes especiales, o deberan atenerse a lo dispuesto sobre el caso en las
Leyes de Castilla. Entre otras muchas atribuciones de los principales personajes del Consejo, eran las ms importantes:
para el Canciller, guardar y poner los sellos de la Corona en
los documentos; para los Secretarios, despachar los asuntos
encomendados a cada uno; para los Relatores, hacer relacin
(en las vistas de los pleitos) sobre la ndole y el estado de
ellos. Los alguaciles eran los ejecutores de las decisiones
del Consejo.
.El Consejo necesitaba la autorizacin real para hacer
cumplir sus resoluciones en todas las materias y muchas veces,
los Reyes, directamente y salvando su conducto, dictaban las
determinaciones que crean convenientes. Se cita como ejemplo la Ordenanza de ] ntcndcntes expedida sin escuchar su
parecer.
Los Gobernadorcs.c-P cmprcnderse la dominacin de

la Nueva Espaa, Corts fu nombrado Gobernador por
el Ayuntamiento de la Vcracruz, nombramiento que ms tarde

confirmaron los Reyes. Fu por tanto, el primer representante de la autoridad poltica espaola y us de ella sin limitacin
alguna. Le sucedieron en el mando otros Gobernadores hasta
que los reyes decidieron gobernar a la Nueva Espaa por
medio de Audiencias.
Los Audiencias Reo/es.-Por cdula del Emperador Carlos V, expedida el 13 de diciembre de 1527, se estableci
30
en la ciudad de Mxico la primera Audiencia. Esta Audiencia

era un tribunal integrado por un Presidente y cuatro Oidores.
En 1548 fu establecida otr en Cuadalajara. La primera se
llam Audiencia de Mxico y la segunda, Audiencia de Nueva
Galicia. Tanto el personal como las atribuciones de estas Audiencias, variaron con el transcurso de los aos. En un principio, tuvieron carcter judicial y administrativo; pero tan
11ranio como se decidi que la Colonia fuese regida por un virrey, las Audiencias conservaran su carcter judicial y solamente quedaron facultadas para gobernar en ausencia o falta
de los Virreyes, o Gobernadores, si se trataba de provincias.
Las Audiencias fueron tribunales colegiados de Apelacin y Splica, investidos, adems, de la facultad de fiscalizar
los actos de los Virreyes y Gobernadores. No fueron, por lo
tanto, en definitiva, sino ocasionalmente, rganos del Gobierno poltico.
El Virrey.-En 1530, se nombr Virrey de Nueva Espaa y desde 1535, ao en el que lleg a cumplir su cometido
el primer Virrey de Mxico, don Antonio de Mendoza, hasta
1821, el Gobierno politice y administrativo de la Colonia, tuvo'
al Virrey C01110 rgano principal, directo representante del
poder real de Espaa. Sus facultades como tal, eran muy
grandes en todos los rdenes del Gobierno. Era Presidente de
las Audiencias, Capitn General y Gobernador de los Distritos y Provincias directamente subordinados a l. Entenda,
por tanto, en cuestiones judiciales, administrativas y militares, con las limitaciones contenidas en las leyes.
Al Virrey de Nueva Espaa, estaban sujetos varios
Gobernadores y Audiencias, segn se explicar en el prrafo
siguiente:
31
LUCIO Mt:NIIIETA y
NUEZ
2.-DivisiLll Poltica.
La divisin poltica de la Nueva Espaa, fu muy variablc, saine todo en los primeros aos de la poca colonial,
durante los cuales, iban ensanchndose lus dominios y descubrindosc nuevas comarcas que por la lejana del centro
aduptado, hacan indispensable la creacin de nuevas provincias polticas.
1\1 emprender Corts la conquista, del territorio descubierto, cuya extcnsin ignoraba l mismo, no fu posible que
se aceptaran sino dos trminos de jurisdiccin administrativa
y poltica: las Alcaldas y los Corregimientos, En las ciudades
fundadas con la mira de que fuesen grandes centros de poblacin o puntos centrales para emprender conquistas, se nornoraban Corregidores; en las villas de menor importancia, Alcaldcs I\Iayures y en los pueblos pequeos, Alcaldes Ordinarios.
A cada Alcalda Mayor estaban sealadas determinado nmero de Alcaldias Ordinarias y a cada Corregimiento determinado nmero de Alcaldas Mayores y Ordinarias. De este
modo, obedeciendo nicamente a las necesidades y a las
circunstancias, se fueron formando de manera imprecisa, divisiones territoriales y polticas que iban desde el pequeo
radio de accin de las Alcalrlias Ordinarias, hasta el ms g-rande de los Corregimientos y Gobernaciones.
Durante los primeros aos de la conquista, todo el territorio dominado constitua una Cobemacin, de lmites variables. pues Se ensanchaban a medida que las armas victoriosas
de II's conquistadores extcndian los dominios de Espaa. Sin
emhaq.;o, como no era posible, por las distancias y por los medios de cOlllunicaci',n, establecer relaciones frecuentes entre
32
LA ADMINISTRAClON l'UIILlCA EN lIlEXICO
l
pital de la Nueva Espaa y los territorios que iban doa. C~Ildo los capitanes de Corts, stos, en su calidad de Ade11110..
.
lantados, gobernaban militarmente en grandes extensiones
territoriales que ms tarde constituyeron dentro de la colonia,
entidades polticas.
Los reyes decidieron gobernar a la N ueva Espaa por
medio de un Virrey. De este modo, quedaron todas las tierras
conquistadas formando un virreinato que hasta fines de la
poca colonial, comprendi: la Audiencia de Mxico y la de
Nueva Galicia, la Gobernacin de Nueva Vizcaya, la de Filipinas y la de Florida.
La Audiencia de Mxico estaba formada por la provincia
de Y ucatn, parte de Tabasco, parte de Chiapas, provincia de
Oaxaca, provincias (le Veracruz, Puebla, Tlaxcala, Toluca,
Ouertaro, J ilotepcc, :M ichoacn, Panuco y gran parte del
t~rritorio de Culillla y Jalisco.
La Audiencia de Nueva Galicia, comprenda 10 que hoy
forma el Estado de Jalisco, adems Zacateca s y gran parte
del territorio del hoy Estado de Durango y Aguascalientes.
La Gobernacin de N neva Vizcaya, directamente sujeta
al Virrey, ocupaba (ksdc la "illa del Nombre de Dios, hasta
las tierras desconocidas que estaban del otro lado llel Conchos, y por el occidente, Culiac.in y el tcrr itorio que se extenda entre los ros Mayo y Yaqui.
I la Gobernacin de Filipinas, comprenda el territorio de
esas islas y h de la Flor ida, tenan limites imprecisos, pues no
estuvo del todo sujeta sino hasta fines del siglo XVI. 1
La Lcy }, 'ftulo 1. Libro V., de la Recopilacin de las
Leyes de Indias, da tina idea bastante precisa de la divisin
Vicente Rivap.llacio. "Mxico a Travs de los Siglos". Tomo l. pg. 228 ..
33
poltica de la Nueva Espaa y de su gobierno, durante gran

parte del perodo colonial:
"Para mejor y ms fcil g-ohierno de las Indias Occidentales estn divididos aquellos Reinos y Seoros en Provincias
mayores y menores, sealando las mayores, que incluyen otras
muchas, pur distritos a nuestras Audiencias Reales: proveyendo en las menores, Gobernadores particulares, que por estar
ms distantes de las Audiencias, las rijan y gobiernen en paz
y justicia; y en otras partes, donde por la calidad de la tierra y
disposicin de los lugares no ha parecido necesario, ni conveniente hacer cabeza de Provincia, ni proveer en ella Gobernadur, se han puesto Corregidores, y Alcaldes Mayores para
el gubierno de las ciudades y sus partidos, y lo mismo se ha
observado respecto a los Pueblos principales de Indios, que
son cabeceras de otros ... "
El ao de 1786, por medio de una ley: la "Real Ordenanza para el establecimiento e Instruccin de Intendentes de
cxercito y provincia en el reino de la Nueva Espaa", los
monarcas espaoles modificaron la org-anizacin poltica de la
Nueva Fspaa, dividiendo su territorio en do<.~c 1ntcndencias.
Las Cali fornianas no fueron consideradas cumo 1ntcndcncias,
se las soruct.i directamente al Cobicrno de Mxico.
La divisin politica dd pas, en Intendencias, sufri con
posterioridad a la Ordcuanza citada, algunas modificaciones
esenciales, de tal modo que a Iincs de la poca colonial, las ]uu-udcncias que integraball la Nueva Espail; eran las siguientes: la de Mxico, nica de ejrcito y provincia; Puebla, Vcracruz, Mrida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de (~uallajuat(J, San Luis Potosi, Glladalajara,
Zacatccas, Duraugo. La Provincia] utcrna de Oriente integraH
da por los Gobiernos del Nuevo Reino de Len, Colonia del

Nuevo Santander, Provincia de Coahuila y Provincia de Texas. La Provincia Interna de Occidente, que comprenda los
GoLiernos de Nueva Vizcaya, de las Intendencias de Sonora
y Sinaloa y la Provincia de Nuevo Mxico. Adems, se haban
erigido tres gobiernos dependientes directamente del Virrey;
'l'laxcala, Vieja California y Nueva California. 1
"Aquella ereccin de Intendencias, opina don Vicente
Rivapalacio, fu como el primer ensayo que prepar la divisin politica de la Nueva Espaa para la formacin de los Estados que deban componer en lo porvenir, la federacin de
los Estados Unidos Mexicanos". 2
3.-Los Ayulltamicntos.
Origen del J~gimen Municipal en. la Nucua Espaa.Para que los particulares pudiesen emprender el descubrimiento y la conquista de las tierras desconocidas de Indias,
era indispensable, segn las disposiciones reales, que se concertaran con el Guhiemo Espaol, tina especie de contratos
llamados capitulaciones en los cuales los reyes, por una parte,
sealaban determinadas f acultades a quienes obtcnian las capitulaciones y por la otra parte, los interesados se comprometan a cumplir lo que en el mismo documento se estipulaba.
Entre las facultades que comnmente Se otorgaban, las ms
importantes eran las relativas al nombramiento de Ayuntamientos y de Cobcrnadores.
1
2
Lic. Torihio Esquive! Obregn. Obra cit., p~gs. 374 y 375.

Obra eir.. l. 11. p.ig. 846.
35
LUCIO MENIlIETA Y NUEZ
.v
Don Diego de clzquez, Gobernador de la Isla de Cuba,

que, como es sabido, envi a Hcrnn Corts a tierras mexicanas, no tena capitulaciones y por tanto no estaba facultado para emprender conquistas. Valindose de esta circunstancia, Corts fund la V illa Rica de la V cracruz y como si tuviera capitulaciones que lo facultaran para ello, nombr al
Ayuntamiento de la ciudad fundada y ante l renunci la
comisin que le haba conferido don Dieg-o de Velzquez.
Segn las antiguas leyes espaolas, los.. Ayuntamientos
estaban capacitados para elegir al Alcalde Mayor en los casos
cn que era di f icil obtener la real provisin y segn esas mismas
leyes, suplan a los Cohcrnadores en su falta cuando el Rey
cstaha lejos y no poda hacer el nombramiento.
Fundndos en estas disposiciones y considerndose
legtimamente constituido, el Ayuntamiento de la nueva
ciudad, nombr Gobernador a Corts, y celebr con l capitulaciones por medio de las cuales scIc concedi permiso para
emprender la conquista de l\kxico y la quinta parte de los beneficios, tres quintas para que las repartiera entre los que k
aconipaab.m, segn mritus y servicios y se dispuso que otra
quinta parle corrcspondics., al k ey.
ESk fu el origen del rgimen municipal en la Nueva Espafia. 'l'anl., Curts CUl1lU sus capit aucs, tan pronto corno decidan fundar una villa o tan pronto couro cunseg-uan la
adhesin u la sumisin de lus pucl Jus indigcnas importantes,
uomhrahan el Ayunuuniento respectivo.
En toda expedicin y con el carcter de agreg-ados, iban
siempre algunos escribanos, que tcnian por misin dar fe de
los actos ms importantes. Esos escribanos eran individuos
que conocan cuestiones legales de manera ms o menos su36
perficial y por ese motivo se les tomaba C01110 consejeros en

aquellos casos en que se consideraba necesario cumplir determinadas formalidades. Entre los expedicionarios de Corts,
llegaron a Mxico algunos escribanos que influyeron seguramente en la constitucin de los Ayuntamientos. Esta circunstancia y el hecho de que Corts ejerca una verdadera dictadura, determinaron el carcter irregular de los primeros Municipios de la Nueva Espaa. Nacieron stos sin apegarse a
un sistema determinado ni en su composicin ni en sus facultades, pues como los regidores eran nombrados por Corts o por
sus capitanes, la voluntad de aqul imperaba sobre las facultades de los Ayuntamientos. Se di el caso, por ejemplo, de que
el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, expidiera Ordenanzas que deberan regir en la jurisdiccin dd Ayuntamiento
de V eracruz.
Eleccin y composicin de los Ayulttamientos.-Por una

ley del Emperador Carlos V, dietada el 26 de junio de
1523 I se dispuso que, en aquellos casos en que las capitulaciones celebradas con los Adelantados no les otorgaran la facultad de nombrar Ayuntamientos, la eleccin de regidores
debera ser hecha por los vecinos en nmero sealado por ei
Gobernador, segn su parecer, siempre que no excediera del
"ccntcuirlo en las kyes antecedentes".
El mismo Emperador dispuso que el nmero de Regidores
en las ciudades principales de las Indias, debera ser de doce
"yen las dems ciudades, villas y pueblos, sean seis y no
ms". 2
1
Ley 111. Ttulo X. Libro IV de la Recopilacin de las Leyes de Indias.
2 Cdula de 22 de octubre de 1523. Ley 11. Ttulo X. Libro IV de la Recopilacin citada.
37
LUCIO MENlllETA Y NUEZ
La eleccin de regidores y cargos concejiles, en ningn

caso debera recaer en personas que no fuesen vecinos del
1\1 unicipio. 1
Ms tarde, se trat de reorganizar los Ayuntamientos
por medio de las Ordenanzas <le Poblacin. Estas Ordenanzas
desgraciadamente no han llegado hasta nosotros, slo conocemos de ellas los preceptos conservados en las Leyes de 1ndias, pero se supone que eran ms extensas y detalladas que
stas en lo relativo al rgimcn municipal.
Segn las Ordenanzas de Poblacin, una vez que se
eligiera el lugar en el que Se pretendiese levantar una poblacin, el Gobernador quedaba facultado para decidir si sera
Ciudad, Villa o Lugar.
En Caso de que se declarase Ciudad Metropolitana, la administracin pblica dehcria crearse con los sig'uicntcs funcionarios: "un juez, con ttulo de Adelantado, o Alcalde Mayor,
o Corregidor, o Alcalde Ordinario, que ejerza la jurisdiccin
in-folidum y juntamente con el Regimiento tenga la administracin de la Repblica, dos o tres oficiales de la Hacienda
Real, doce Regidores, dos Fieles Ejecutores, dos jurados de
cada parroquia, un Procurador General, un Mayordomo; un
escribano de Consejo, dos Escrihanos Pblicos, tino de Minas
y Registros, un Pregonero Mayor, un corredor de Lonja, dos
porteros." Si la ciudad fuera diocesana o sufragnea, "ocho
Regidores y los dems oficiales perpetuos." Si se tratara de
una villa o pueblo, un "Alcalde Ordinario, cuatro Regidores,
un Alguacil, un Escribano de Consejo Pblico y un Mayor-do1110." 2
Cdula de 21 de abril de 15H. Ley IV. Titulo X, Libro IV, Recopilacin cjt ad ...
2 Ley 11. Tilulo VII. Libro IV. de la Recopilacin citada,
38
LA ADMINISTRACION PUBLICA l!:N MEXICO
Antes de que estas leyes se pusieran en vigor y al margen

de ellas cuando estuvieron vigentes, los Ayuntamientos de
Nueva Espaa, en cuanto a eleccin y nmero de su personal,
adoptaron procedimientos muy irregulares.
La e1cccin de Regidores, casi nunca se haca por el pueblo, generalmente los nombraban los Adelantados o los Gobernadores o el Rey de Espaa. En cuanto al nmero, los Reyes
espaooles introdujeron la costumbre de expedir nombramientos de Regidores perpetuos facultando al mismo tiempo a los
agraciados, para renunciar o vender su puesto, con 10 cual aumentaba mucho el nmero de Regidores sobre el marcado por
la ley, especialmente en los Ayuntamientos de las ciudades importantes.
Este estado de cosas prevaleci hasta los primeros aos
de agitacin poltica, durante los cuales, se hicieron intentos
para cambiar, en sus puntos bsicos el rgimen administrativo de la Colonia.
La Constitucin de 1812 en el captulo 1 del ttulo VI,
trat especialmente la reorganizacin Municipal. En los puntos relativos a eleccin de Alcaldes, Regidores y Sndicos, dispuso que la eleccin se hiciera por los vecinos de los pueblos y'
qlle cesaran "los Regidores y dems que servan oficios perpetuos en los Ayuntamientos, cualquiera que sea su ttulo y
denominacin." 1
Por decreto de 15 de octubre de 1812, Se estableci una
proporcin entre el nmero de habitantes y el de funcionarios
municipales, abandonndose, por tanto, la antigua relacin entre el nmero de stos y la categora del poblado.
I Consritucin Espaola de 18 de mayo de 1812. Art. 312. Lic. Josi M.
Gamboa. "Leyes Const it ucionales de Mxico Durante el Siglo XIX". Mxico. 1901.
P.1g. 220.
39
LUCIO 1I1END1ETA Y NUEZ
En el mismo decreto se orden que la eleccin de ayuntamientos se hiciese no directamente, sino por medio de electores
nombrados por el pueblo en nmero proporcional a la cantidad
de habitantes.
Los regidores nunca tuvieron sueldo, pero aparte de que
hubo la costumbre de-sealarles un salario cuando se les encargaba el desempeo de comisiones, la in Ilucncia de su cargo haca del mismo una verdadera prebenda.
Atribuciones de los AYlllltalllicntos.-En este punto hubo

tambin una imprecisin casi absoluta. Los lmites de las atr ihucioncs Municipales no estaban perfectamente marcados
yen cuanto al niucro de ellas, era IlIUy variable.
'l\:nan a su car,~'o la .ulruinistruciu local, referente a los
servicios que llena};lIl las 1l('(;esit!adcs 1II;IS urgl'lltes de la co
munid.ul, tales como ,'onservaci{m de las calles, paseos pblicos, distribucin de agua potable, inspeccin de comercios y
mercados yen general todo lo concerniente a la polica urbana.
Estaban a su cargo, trunhin, los "Psitos", ahnaccncs en
los que se guardaban los granos de primera necesidad (maz,
trigo) con oh jeto de cont ra rrcstar el alza de precios en las
pocas de crisis,
'I'enian facultades para reglamentar las industrias y los
oficios, para tasar los art iculos de consumo y para proteger a
los esclavos, J.cs corresponda iguallllcnte, aun cuando con IllUchas excepciones, la aduiinistracin de la justicia.
La Constitucin de 1~ 12, aun cuando no modific esencialmente lo relativo a las at rihucioncs municipales, s extendi su radio de accin, 1':1\ su artculo J21 cstahlcce cules servicios est aru a cargo de los Ayunt.uuieutos. Esle art iculo u
rq~lalllelltad'l tuiuucios.uueutc por la "1 nstruccin para el go40
bierno econmico poltico de las provincias", decretada por las

Cortes Generales y Extraordinarias el 23 de junio de 1813. Se
encomend entre otras cosas a los Ayuntamientos, la estadstica local, los caminos rurales y los de travesa de su territorio, el
cuidado de los hospitales, casas de expsitos o de beneficencia;
el de las escuelas de primeras letras y otros establecimientos
edncativos, etc., etc.
Recursos de los Ay1tlltamientos.-Para atender a los servicios que les estaban encomendados, contaban los Ayuntamientes de la Nueva Espaa, con dos fuentes de ingresos:
los /Jropios y los arbitrios.
Se llamaban propios, a las tierras que en calidad de inalienables Se sealaban a los Ayuntamientos para (IUC aplicaran
la renta o los productos de ellas a los gastos municipales. El
Emperador Don Carlos, por ley de 26 de junio de 1523 1
sancion esta costumbre seguida desde un principio por los
conquistadores, ordenando que fuesen los Virreyes y los Gobernadores facultados para ello, los encargados de sealar las
tierras para propios.
Los arbitrios eran impuestos que perciban los Ayuntamientos. Estos impuestos fueron sealados en un principio por
los Adelantados o por los Cuhernadures y 1ll;'IS tarde creados
por el Rey o por el Virrey.
La administracin de los fondos municipales, se llevaba
a caho bajo la vigilancia de las autoridades superiores. Por
una Ley de don "e1ipe JI, dictada el 4 de octubre de 1564,
(Ley JI, Ttulo XH, Libro IV); se prohibi que los Ayuntamientos pagaran gastos extraordinarios que excedieran de
I
Ley 1. Ttulo XII. Lbro IV. y Ley XIV. Trulo VII. Libro IV. de la
Recopilacin citada.
41
tres mil maravcdis sin licencia del Rey, o del Gobernador, o

de la Audiencia Real, segn el caso.
SiYl/lficacin moral y . poltica de los Ayuntamielltos

durante la Epoca Colollial.-El rgimen municipal fu establecido por los Reyes, en Espaa, con el fin de anteponer al
poder feudal de los nobles, otro poder fundado en el puehlo. De este modo se logr debilitar a la nobleza y acrecer
el poclerio de la corona; cuando esto se logr, los Reyes que
vieron en las ciudades poseedoras de los grandes privilegios
que ellos mismos les haban otorgado, utros tantos obstculos
para la libre accin del poder real, emprendieron en contra de
ellas una lucha que aniquil por completo las libertades 1I1l1nicipalcs, debilitando de paso el espritu localista. 1
Cuando culminaba esa situacin en la pennsula Espaola,
Se llev a cabo la conquista y la colonizacin de las Indias.
Corts, no obstante, estableci en laN ueva Espaa un sistema municipal de acuerdo con las ideas dominantes en Espaa
sobre la materia, porque, segn las palabras de un autor, esas
ideas vencidas en el campo de batalla ~.11l0 hahian desaparecido
de las conciencias". 2
Pero s en Espaa el municipio perda sus libertades y sus
privilegios, no obstante sus races histricas, en la Nueva Espaa, como fruto de una maniobra poltica, no pudo arraigar
hondamente en el espritu del pueblo, tanto ms, cuanto que,
en un principio, solamente. los pueblos de espaoles podan tener Ayuntamientos, pues no fu sino hasta el ao de 1531,
que la Segunda Audiencia concedi a los indios el derecho de
I Miguel S. Macedo, "El Municipio" en "Mxico y su Evolucin Socia!",
Tomo 1, pjg. 666.
2 Miguel S. Macedo, Obra cir., pg , 666.
42
elegir en sus ciudades y pueblos, Alcaldes y Regidores para que

se encargaran de la administracin pblica local, segn las
leyes espaolas. Don Felipe III, en 10 de octubre de 1618,
orden que en todo pueblo y reduccin de indios hubiesen Alcaldes y Regidores indgenas. I
Los Ayuntamientos siempre estuvieron sujetos a otras autoridades. En un principio, Corts centraliz todo el poder en
las tierras conquistadas; los primeros Ayuntamientos fueron
su obra y obedecan su voluntad. Ms tarde la ley misma los
coloc bajo la jurisdiccin de los C':rbernadores, de los Virreyes y de las Audiencias Reales. Esta circunstancia y el hecho
de que su personal fuese designado, como lo era, por el Rey
(con el carcter de perpetuo y con nombramientos trasrnisibles
por venta) o por otras autoridades, determinaron la naturaleza endeble del rgimen municipal en la Nueva Espaa. A tal
punto lleg a debilitarse el espritu Municipal, que los cabildos se celebraban en las casas de los Gobernadores, de los
Virreyes o de otras autoridades locales con asistencia de stas.
Los mismos Reyes espaoles intentaron detener esa degeneracin del Municipio segn puede verse en el ttulo Noveno, Libro Cuarto de la Recopilacin de las Leyes de Indias. 2
La Constitucin de 1812, en nada favoreci la independencia de los ayuntamientos, pues tllS dej sometidos a la autoridad de los Jefes Politices, de las Diputaciones Provinciales y de los Intendentes.
Por todo lo expuesto se ve que, cuando menos histricamente, no tiene fundamento la autonoma Municipal en Mxico.
I
2
Ley XV. Ttulo IIl. Libro IV de la Recopilacin citada.

Miguel S. Macedo, Obra cit., pg. 669.
LUCIO MEN"IlIETA Y NUEZ
En resumen: los Ayuntamientos durante la poca colonial,

en su inmensa mayora, fUt.TOlI corporaciones administrativas, Ill~ o menos llIediocres, encarg-adas de los humildes
menesteres locales, ca rentes (le sig-ni f icucin moral y politica .
..J.-Orualli:::acin de la Iglesia.
Al tratar de la organizacin de la Administracin Pblica
en Mxico, durante la poca colonial, es necesario referirse
a la organizacin de la 1glcsia Catlica porque ella forma parte, en cierto modo, de dicha Administracin.
El Patronato de la Iglesia en las Indias, corresponda a
los Monarca., Espafoles, quienes lo ejercan, en la Nueva Espaa, por medio del Virrey. La Iglesia y el Estado se cncontraban unidos y buena parte de las funciones administrativas
correspondientes a i:ste, eran desempeadas por aqulla.
La altas dignidades eclesisticas estuvieron siempre en
manos de los europeos. F1 virreinato, desde el plinto de vista
eclcsist ico, Se dividin en UII A rzol iispado, erigido en 1530
que era el de Mxico y en ocho Dici.:sis U obispados. En un
principi d Arzu}ispatio de Mxico dcpcudia de Sevilla, Espaa; pero en 1545, fu independizado de la Iglesia espaola.
J ,os Obispados cran : Tlaxcala y L'uchla, Antcquera,
(Oaxacn ) 1\1 ichoacan , Y ucat n, Guatemala, eh iapas, Cuadalajara y Filipinas. Aun cuando ms tarde se segrc.~aron los
Obispados de Filipinas y Cuatemala, al convertirse en Arzobispados, en cambio fueron crigiclos en 1777 el Obispado de
Linares (N llevo Le(Jl1) y en 1779 el de Sonora. 1
1 Agust in Rivera. "Principios Crricos sobre el Virreinato de la Nueva Espafia y sobre la Revolucin de Independencia". T. l. Dep. Editorial de la Secretaria
de Educacin, 1922. Pgs. 146 y 147.
LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN lIIEXICO
El nmero de Ordenes religiosas de monjes y de monjas,

era muy crecido, estaban organizados en conventos o colegios
y en provincias. "Bastantes monjes, dice Rivera, reunidos en
una casa, gobernados por otro que en unas Ordenes se llamaba
guardin, en otras prior, en otras prepsito, en otras comendador y en otras con otros nombres, formaban un convento
o colegio. Veinte o cincuenta o ms conventos, situados en
muchos territorios y gobernados por un monje que se llamaba provincial, formaban una provincia ... " 1
Lucas Alamn proporciona el siguiente cuadro sobre el
nmero de sacerdotes y de conventos que haba en la Nueva
Espaa en 1810: 2
Clrigos en 1702 curatos
.
Frailes en 20:; conventos y 165 misiones ..
Monjes en 56 conventos
.
(229
3.112
2.098
Total. .....
9.439
5.-/.o s scruicios pblicos durante la epoca Colonial,

Una vez que hemos presentado, en el captulo antecedente, aun cuando slo sea en un bosquejo, en 1111 apunte, la organizacin de la Administracin Pblica en "t'Ilxico durante la
poca colonial, conviene dar una idea sobre la forma en que esa
Administracin prestaba los servicios pblicos respectivos.
Para mejor comprensin referiremos tales servicios a la
clasificacin ya citada ele Raoul de la Crassicri, o sea: SerRivera. Obra citada, P.12. 147.
2
En la obra de Rivera citada. pg. ) 55.
45
vicios de defensa, de garanta; de promocin de la prosperidad pblica material y de promocin de la prosperidad pblica intelectual y moral.
Dcfcllsa.-La defensa militar de la Nueva Espaa estaba

confiada al ejrcito. En un principio los colonos eran al mismo tiempo soldados, pero una vez pacificado todo el pas, o
al menos la mayor parte de l, los colonos quedaron en calidad de poblacin civil y no hubo ya, segn don Lucas AIarun, tropas permanentes a excepcin de la escolta de alabarderos <Id Virrey. Se formaron despus dos compaas de
Palacio y el Crupo de Comercio de Mxico, as como otros
grupos integrados por diversos gremios.
No f u, segn el mismo historiador, sino hasta el reinado
de la casa de Barbn, que Se enviaron a la Nueva Espaa
algunos regimientos de tropas de lnea y se empezaron a
formar los cuerpos veteranos y las milicias provinciales I
El ejrcito permanente estaba constituido por las tropas
veteranas que en 1BO-+, segn cuadro estadstico publicado
por el l larn de Humboldt, ascendan a 9,919 hombres, distr ihuidos en el reino de Mxico propiamente dicho y en las Provincias internas, 2
Las milicias provinciales eran una especie de reservas
que solamcnt se ponan sobre las armas en caso necesario.
'COIJI]ll l llanse, dice don Lucas A larnn , de gente de campo
o ar!l:s;llla que sin separarse de sus ocupaciones en tiempo de
I
1 ur as Al.irn.in. "Historia de Mjico. desde los primeros movimientos que
prepararon Sil independencia hasta la poca presenre". Mjico. Imprenta de J. M.
Lara. J 649.
2 hrn A. de Humboldt. "Ensayo Poltico sobre la Nueva Espaa'. Segunda Edicin. TuJ. de Vicente Gonzlcz Arnau. Paris, 1827. T. IV, pg s. 250
y sig uicntcs.
46
paz, estaba dispuesta a servir en el de guerra, sin otro gasto

que el pequeo del pie o cuadro veterano que tenan para su
urganizacin o disciplina, reunindose en perodos determinados para recibir la instruccin necesaria. Estos cuerpos estaban distribuidos por distritos y en cada uno de stos, las
compaas por pueblos y los caballos de los regimientos de
caballera se repartan entre las haciendas de cada distrito
que estaban obligadas a presentarlos en un buen estado cuando se los pedian. La oficiala la formaban los propietarios de
las provincias, y era honor muy pretendido y que se compr
a caro precio, cuando estos cuerpos se levantaron, el empleo
de coronel o teniente coronel de ellos". 1
Las milicias provinciales ascendan, segn el Barn de
Humboldt en 1804, a 22,277 hombres, de taimado que en total,
el ejrcito de la N lleva Espaa, en tiempo de paz, contaba con
32,169 hombres, de los cuales, segn el mismo autor, el nmero
de tropas disciplinadas apenas llegaban a ocho o diez mil.
"En las colonias espaolas, agrega, no es: el espritu
militar de la Nacin el que ha facilitado la formacin de las
milicias, sino la vanidad de un corto nmero de familias, cuyos
jefes aspiran a los ttulos de coroneles y brigadieres. La distribucin de patentes y de grados militares se ha hecho un
manantial fecundo de dinero, no tanto para el fisco como para
los gouernadores que tienen grande influcncja con los ministros. El furor <le los ttulos, que en todas partes acompaa
al principio ele la decadencia de la civilizacin, ha hecho este
trfico llJuy lucrativo. Cuando se recorre la Cordillera de los
Andes, admira el ver en las pequeas ciudades de provincia
situadas en la loma de las sierras, transformados todos los
1
Lucas AlJm;n. Obra cir., T. 1. pg. 79.
negociantes en coroneles, capitanes y sargentos mayores de

milicias. Como el grado de coronel da el tratamiento de seoria, que se repite sin cesar en la conversacin familiar,
es fcil de concebir que este tratamiento es lo que ms contribuye a la felicidad de la vida domstica, y por lo que aquellos
criullos hacen los ms extraordinarios sacrificios de su dincro. }\ Igunas veces se ven oficiales de milicias con grande
unif orruc y condecorados con real orden de Carlos 1II, sentados gravemente en sus tiendas y ocupndose en las mayores
menudencias concernientes a la venta de sus mercancas,
mezcla singular de vanidad y de sencillez de costumbres que
admira al viajero europeo". I
El mando supremo del ejrcito estaba encomendado al
Virrey con el carcter de Capitn General; pero en realidad
slo tena bajo su mando inmediato y directo a las tropas de
Mxico; en Oaxaca, Qucrtaro y San Luis Potos, el mando
corresponda a los Comandantes de brigada y en las otras
Provincias, a fines de la poca colonial, a los Intendentes.
El x-jrcito gozaba de fuero especial y de jurisdiccin
militar que ejerca el Virrey como Capitn Ceucral del Ejrcito de Nueva Espaa, ascsorado por un Auditor de guerra que
era jru Oidor de la Audiencia.
En cuanto a la defensa que pudiera llamarse interior,
podernos decir que estaba encomendada a la policia y a los
uil.unalcs.
En los puchlos de poca importancia los servicios de vigilancia y polica eran desempeados por los mismos vecinos
bajo el control de los Ayuntamientos y en los de cierta cateHumboldt. Obra cit., pgs. 157 y 158.
LA ADMINISTRACION PUBLICA EN 14EXICO
goda, por cuerpos especiales depe~dientes u~~s veces ~e los

Ayuntamientos Yotras de las autoridades polticas superrores.
La Administracin de Justicia se encontraba perfectamente jerarquizada. Los Alcaldes de los Ayuntamientos la
ejercan en asuntos de poca importancia y para los de mayor
cuanta en lo civil y de ms trascendencia en lo penal, jueces
letrados eran los encargados de la llamada justicia o fuero
comn; pero la poca colonial se distingue especialmente por
la enorme importancia que se conceda a las funciones judiciales, importancia que se advierte en el gran nmero de diversos tribunales especializados en determinados asuntos. Cada
rama de la Administracin Pblica tena su tribunal en el que
eran resueltas las cuestiones que se suscitaban.
Nos referiremos brevemente a los tribunales que integraron la Administracin de Justicia durante la poca colonial,
sin entrar en detalles sobre su organizacin y funcionamiento
porque tal cosa corresponde ms bien a la Historia del Derecho Patrio que a la de la Administracin Pblica. Seguremos en esta parte de nuestro estudio, las enseanzas del
seor licenciado don Jacinto Pallares. 1
Tribunales ordinarios o comU/ws.-Estos tribunales conocan de los juicios civiles y penales que no tenan sealada
jurisdiccin especial.
Juzgado de indios.-l.os asuntos en que estaban interesados los indgenas eran resueltos por un Juzgado especial, de
acuerdo con las Leyes de Indias.
l Lic. Jacinto Paliares. "El Poder Judicial". Mxico. 1874. Pgs. 28
siguientes.
49
Tribunales de la Hacienda Real.-Diversos tribunales se

encargaban de todas las contenciones-en materia de impuestos.
Tribunales cclesisticos.-Et clero gozaba de fuero especial, de tal modo que los asuntos judiciales en que tomaban parte miembros de la iglesia, eran de la incumbencia de
los tribunales eclesisticos llamados provisora tos.
La jurisdiccin eclesistica estaba encomendada a los
Obispos y Arzobispos que tenan como demarcacin territorial sus respectivas dicesis, Ejercan S11S funciones por
medio de provisores en quienes delegaban su potestad de
juzgar.
Tribunales lllcrcolttiles.-En materias de comercio conocan tribunales especiales llamados COI/silladas, que estahan integrados por un presidente llamado Prior y por varios Cnsules electos por los comerciantes.
Tribunales de Millas.-Los mineros formaron el "Importante Cuerpo de la Minera de Nueva Espaa", que obtuvo
del Rey el privilegio de una jurisdiccin especial para todos
los asuntos de minas. Esa jurisdiccin correspondi a partir
del ao de 1774, al Tribunal de Minera, que, segn el doctor
Mora, funcionaba como organizacin econmica y como
cuerpo judicial.
En primera instancia conocan de estos asuntos los Diputados Provinciales y en segunda el Tribunal integrado por
un Oidor de la Audiencia y dos conjueces.
Tribunales militarcs.-Como ya hemos indicado, el ejrcito g-ozaba de un fuero especial, llamado Fuero de Guerra,
en virtud del cual, las causas civiles y criminales instauradas,
50
..
en contra de sus miembros, se instruan en tribunales privativos y de acuerdo con Ordenanzas especiales.
Un Auditor general era el encargado de administrar
justicia en el ejrcito. Este Auditor tena subdelegados en
todos aquellos lugares en los cuales 10 demandaba el servicio.
La Ordenanza de 1794 que qued en vigor hasta el fin
de la poca colonial y aos despus de realizada la Independencia de Mxico, estableci los Consejos de Guerra, integrados
por militares para que conocieran de los delitos contra la disciplina. Los negocios civiles y los delitos comunes cometidos
por militares, eran juzgados por los Capitanes Generales asociados de sus Auditores o Asesores. l
Tribunal de la Salda Hermandad.-Para combatir la inseguridad en los caminos de la Nueva Espaa, don Felipe
IV, el 27 de mayo de 1631 orden el establecimiento de Tribunales de la Santa Hermandad, a semejanza de Ios que
existan en Espaa.
Estos tribunales estaban integrados por los vecinos de
los pueblos. En cada poblacin rural, los vecinos elegan uno
o dos Alcaldes de la Hermandad que tenan a sus rdenes a '
cierto nmero de cuadrilleros y oficiales que perseguan a los
salteadores de caminos, y en general a todos los que delinquan
en lugares despoblados. Una vez presos, los llevaban a presencia de los Alcaldes quienes los juzgaban mediante un procedimiento sumarisimo.
En seg-unda instancia y en grado de apelacin conoca
de estos asuntos un Provincial de la Hermandad; pero no
poda ejecutar sus sentencias sin dar antes cuenta a la Sala
del Crimen de la Audiencia.
1
Jacinto Paliares. "~I Poder Judicial". Mxico. 1874. Pg. 737.
51
LUCIO MENl>lETA V N UEZ
Tribunal de la Acordada.-El Tribunal de la Acordada

era semejante a los tribunales de la Santa Hermandad. Tena
la misin de perseguir a los salteadores de caminos.
En '1\1 principio y durante gran parte de su actuacin fu
?
tribunal ambulante con jurisdiccin en toda la Nueva Espaa, en Nueva Galicia y en Nueva Vizcaya. Estaba integra- 1.
do por un juez de caminos, algunos comisarios, un escribano, un capelln y un verdugo. Esta comitiva, precedida de
clarn y estandarte, recorra los caminos y en cualquier lugar
en el que aprehendan a un malhechor se le instrua juicio su- .,
mar isirno en el que se haca constar nicamente el nombre del
reo, la identidad del acusado y el robo o delito cometido, procedi~udose sin ms trmites a la ejecucin. El cadver del
ajusnciado Sr: colg-aha ele un rbol a la orilla del camino.
l~:l dr:lslico procedimiento de este tr ihunal fu atemperado ms tarde por diversos virreyes.
Tribu/lal de mostrencos, uacantc s e intcstados.s-Esie tribunal fu creado por cdula de Carlos V de 11 de abril de
1550; se encarjraha de ventilar tocios aquellos asuntos relacionados con bienes mostrencos, y de las personas que moran ab-intestato y de los declarados ausentes. Estaha formado por un Oidor de la ;\ udicncia nornhrndo al efecto por
el Virrey para I1n perodo de dos aiios, De sus sentencias se
apelaha a la Audiencia.
Tribunal de la .,">'allta Cru:::at!a.-Para recaudar
ductos de la bula de la ~;anta Cruzada y conocer
en las cansas civilc., y cr iuriualcs que se suscitaran
cobro e inversin de dichos productos, se creo en
el Tribunal de la Santa Cruzada.
52
los proy fallar

sobre el
Espaa
LA ADMINI5Tll.ACION PUBLICA EN MEXICO
::'
En la Nueva Espaa se introdujo la bula y se acord

erigir el 'I'rbunal respectivo por cdula real de 16 de mayo
de 1609.
Este Tribunal estaba formado por una persona electa por
el Comisario General de Cruzada y por el Oidor ms antiguo
de la Audiencia. Conoca en primer grado de los asuntos que se
presentaban ante l; tambin conoca en apelacin de las causas
de provincia. Los asuntos de que conoca en primer grado,
admitan apelacin ante la Comisin General de Cruzada re..
sidente en Madrid.
La Bula de la Santa Cruzada tena por objeto recaudar
fondos que deberan destinarse a toda clase de luchas en contra
de los enemigos de la religin catlica.
Tribunal de la Santa Inquisicill.-Esta institucin tuvo por objeto combatir las herejas y los delitos contra la te.
Dependa directamente del Papa.
Don Vicente Rivapalacio en su trabajo sobre el virreinato publicado en la obra "Mxico a travs de los Siglos", dice
que en la Nueva Espaa, obedeciendo lo mandado en cdula
real de 1569, se estableci la Santa Inquisicin en el ao
de 1571.
El Tribunal de la Santa Inquisicin estaba organizado de
manera semejante a los Tribunales Seculares, pero se diferenciaba en sus procedimientos que eran secretos.
El seor licenciado don Alfonso Toro I cita adems, los
siguientes tribunales:
1 Lic. Alfonso Toro. "Historia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin". Mxico. 19H. Tomo l. pgs. 440 y siguientes.
I ueces de Aguas.-Los Jueces de Aguas estaban encargados de repartir las aguas a los indios para riego de sus sementeras y para abrevar el ganado segn se dispone en las
leyes 63 y s, tomo II, libro 39 de la Recopilacin de las Leyes
de Indias.
Juez de Lotera.-Generalmente se nombraba como Juez
de Lotera a uno de los Oidores de la Audiencia.
La Lotera fu establecida en la Nueva Espaa el 25 de
septiembre de 1770, y de los pleitos y cuestiones que se suscitaban con respecto a la lotera y a los fondos de la misma conoca el Juez antes mencionado.
Tribunales de Correos.-En Espaa exista la Real Junta de Correos y Postas de Espaa y de las Indias. El Primer
Secretario de Estado era el Superintendente General de la
Rent; de Correos y tena Sub-Delegados en la Nueva Espaa.
Los empleados de correos gozaban de cierto fuero, de tal
manera que en Primera Instancia conocan de todos los asuntos
relativos a correos los Sub-delegados a que nos acabamos de
referir y en Segunda Instancia la Real Junta de Correos y
Postas de Espaa y de las Indias, ya citada.
Alcaldes de 111esta.-Con objeto de promover en la Nueva Espaa la cra y el aumento de los ganados, el Virrey
don Antonio de Mendoza dict unas ordenanzas en 25 de
enero de 1574. Para que conocieran de todos los asuntos relativos a los fraudes y delitos que pudieran cometerse en materia de ganadera, fueron nombrados los Alcaldes de Mesta.
Luce de Callos.-En opinin del seor licenciado don Alfonso 'foro, el juego de gallus f li probablemente importa-
LA ADMINI5TRACION PUBLICA EN MEXICO
do de la China a la Nueva Espaa, y como signific para el

Gobierno de la misma una importante fuente de ingresos,
di origen a un Tribunal especial. El Juez de Gallos debera
ser el Ministro de la Sala del Crimen de la Real Audiencia,
asistido de un escribano del Ramo de Gallos.
Juez del Juego de Pelota.-De acuerdo con las investigaciones del mismo historiador citado, los Padres Camilos
de la Ciudad de Mxico fundaron un juego de pelota particular
que ms tarde se convirti en pblico por decreto virreinal
de 16 de junio de 1787, y como dicho juego originaba grandes
disputas y diversas cuestiones, se nombr un Juez competente
para que conociera tanto en asuntos civiles como criminales
que pudieran resultar del juego.
Alcaldes de las Pesqueras de Perlas.-La Ley 111, ttulo 25, del Libro IV, de la Recopilacin de las Leyes de
Indias, estableci que en los lugares en donde se haca la pesca,
debera constituirse un Tribunal compuesto por un Alcalde
Ordinario y cuatro Diputados nombrados por el Gobernador
y los propietarios de canoa. Este Tribunal duraba en su en- '
cargo cuatro aos. Adems de los Alcaldes debera elegirse
un Procurador General, un Escribano Real y un Regidor y
Mayordomo.
Los Alcaldes conocan en Primera Instancia de todas
las cuestiones relativas a la pesca. La Segunda Instancia se
desarrollaba ante el Gobernador.
Las AI/dicncias.-En la cspide de esta organizacin de

la Administracin de Justicia en la Nueva Espaa, estaban las
Audiencias que fueron dos, segn tenemos dicho, la de Mxico y la de Guadalajara.
55
Audiencia de Mxico.-La Audiencia de Mxico tena

el carcter de Cancillera y estaba formada por un Regente y
diez Oidores. Los Oidores se dividan en dos Salas para los
negocios civiles. Baba adems una Sala para asuntos penales integrada por cinco Magistrados que Se llamaban Alcaldes de Corte.
La Audiencia celebraba peridicamente UIl acuerdo ordinario, al cual concurran nicamente los Oidores, salvo el
caso de que se tratara de discutir asuntos de mucha importancia, pues entonces tomaban parte en el acuerdo los Alcaldes
de Corte.
En la Audiencia, haba tres Fiscales de lo Civil, tres de lo
Criminal y tres de la Real Hacienda.
La Audiencia de Mxico tena jurisdiccin en la Nueva
Espaa, Y ucatn, Tabasco, Nuevo Len y Tamaulipas.
Audiencia de Guadalajara.-La Audiencia de Nueva GaIicia resida en Guadalajara, Se compona solamente de una
Sala de cuatro Oidores, UIl Hegente y un Fiscal que entenda
tanto en asuntos Civiles como Criminales y de Hacienda.
La jurisdiccin de esta Audiencia se extenda a Nueva
Galicia, Zacatecas, Durango y las llamadas Provincias 1nternas de Occidente, as corno Coahuila y Texas.
Carcter administratiuo de las A ltdicllcias.-Las primeras Audiencias estaban encargadas del Gobierno Poltico de
la Nueva Espaa y puede decirse que nunca perdieron su carcter Administrativo, pues aun cuando ms tarde, el Gobierno poltico fu del exclusivo resorte de los Virreyes, en
ausencia o falta inusitada de stos, las Audiencias Se hacan
cargo del Cobierno temporalmente.
56
El Virrey era el Presidente de la Audiencia de Mxico

y el Gobernador el de la Audiencia de Guadalajara; pero su
intervencin en las deliberaciones y actuaciones de estos
cuerpos, estaba tan limitada por las leyes, que en realidad
venia a ser un cargo, en si, puramente honorfico.
Jurisdiccin del Consejo Real de /ndias.-a. Consejo

Real de Indias, en materia judicial, era, como en cuestiones
econmicas y politicas, el ms alto tribunal de las Indias. A
l corresponda la jurisdiccin en el ms alto grado; pero su
ingerencia en la administracin de justicia, estaba limitada
en la forma siguiente: I
19 No poda conocer de las cuestiones judiciales cuya decisin estaba encomendada a las Audiencias, sino en casos
graves, segn al parecer del Consejo y previa autorizacin
por cdula Real.
29 Le corresponda la advocacin de las causas y visitas
y residencias de los Virreyes, Presidentes, Oidores, Oficiales
de las Audiencias, Contadores y Oficiales de los Tribunales de
Cuentas y de los Oficiales de Hacienda y de las de los Gobernadores.
39 Le correspondan igualmente tos pleitos de segunda
Aplicacin especialmente encomendados por tos Reyes y los
pleitos y demandas sobre repartimiento de Indios, pues por
ordenes expresas de los Reyes, de esta ltima clase de negocios
no deban conocer las Audiencias.
49 Las causas de comisos y de las arribadas de Navos de
esclavos remitidos de las Indias.
Ley LVIII. Ttulo Il, Libro 11. Rec. Leyes de Indias.
57
59 De las causas criminales en grado de apelacin ele los

Jueces Oficiales y Letrados de la Casa de Contratacin de
Sevilla y de las apelaciones en casos civiles de la misma casa
de Contratacin, si el inters exceda de seiscientos mil maravedies.
69 Residencias y visitas ele Generales y Almirantes, Capitanes, Maestres de Raciones y otros y de todos los dems
Ministros y Oficiales de las Armadas y Flotas de las Indias.
6.-RcspOllsabilidad de los Funcionarios Pblicos.

Durante la poca colonial todos los funcionarios judiciales y en general los funcionarios pblicos de cierta categora,
eran responsables ante el Rey por su actuacin en el desempeo del 'Puesto que Se Jes haba asignado.
Esta responsabilidad se haca efectiva por medio del
llamado juicio de residencia.
El juicio de residencia era instruido por un Juez especialmente nombrado para el caso; el nombramiento correspondia siempre a la autoridad superior del residenciado. Por
ejemplo, para tomar residencia al Virrey, el consejo de Indias era el encargado de nombrar al Juez respectivo cuando
no lo haca el Rey mismo; y para funcionarios infcriares el
nombramiento corresponda a la Audiencia, a los Virreyes, o
a los Gobernadores, dc acuerdo con las leyes.
El juicio de residencia Se instrua cuando el funconario
terminaba su encargo o era removido de su puesto, en otras
palabras, al terminar sus funciones. El juez nombrado para
instruir el juicio, publicaba la orden respectiva y haca un
58
LA ADMINISTRACION PUBLICA EN. MEXICO
llamamiento a todas las personas que tuviesen cargos en contra det" residenciado para que presentaran sus acusaciones y
'las pruebas correspondientes. El juicio terminaba con una
sentencia en la que se condenaba o absolva al funcionario de
acuerdo con las constancias procesales.
Si bien es cierto que este juicio perda en eficacia por el
hecho de que se llevaba a cabo cuando el funcionario salia del
puesto y era por ello impotente para impedir los abusos del
funcionario en el. momento en que los cometa o pretenda
cometerlos, tambin es verdad que sabiendo todos los funcionarios que serian sometidos al juicio de residencia al terminar
sus labores, procuraban desempearlas dentro de lmites de
moralidad y de justicia. 1
El Rey, haciendo uso de su poder absoluto, poda dispensar la residencia cuando le pareca conveniente.
Por lo que respecta a la defensa social contra las enfermedades, epidemias, calamidades pblicas, etc., en la poca
de la colonia, estuvo encomendada al clero, pues aun cuando
los Virreyes fundaron algunos hospitales y otras instituciones
de beneficencia, quedaron bajo el patronato religioso y en
general estos servicios fueron establecidos y sostenidos por
la Iglesia catlica.
Los establecimientos de beneficencia funcionaban de una
manera independiente; pero dentro de la organizacin religiosa
a la cual correspondian. Cada uno era dotado, precisamente
en el momento de su fundacin, con los recursos necesarios,
que generalmente consistan en bienes races o en capitales
impuestos sobre ellos, para que atendieran a sus gastos con
1 El juicio de residencia no fui de absoluta eficacia. A puar de ese juicio.
hubo varios Virreyes inmorales. Desde luego. era posible el cohecho dd Juez de
Residencia.
59
LUCID MENDJETA Y NUEZ
los productos de tales bienes, sin perjuicio de que fuesen

aumentados con posteriores donaciones.
7.-I,as obras pblicas eJl la Epoca Colonial,
La prosperidad pblica material, que como hemos visto
en el capitulo primero de este estudio, es una de las finalidades de la Administruciu, estuvo encomendada durante la poca de la colonia a los Virreyes en sus mas altas manifestaciones, y a los Ayuntamientos en la esfera de sfi jurisdiccin tenitoria.
Las obras de inters general para el pas, tales como caminos, puertos, fortalezas, desages, ctc., eran emprendidas
por el Virrey, con la cooperacin de las autoridades locales.
Tambin las obras de embellecimiento y en general las mejoras
de la Ciudad de Mxico, Fueron de la incumbencia de los Virreyes.
El gTan nmero de caminos reales y vecinales construdos, la conservacin de los mismos, los numerosos edificios
pblicos, las no menos numerosas obras de desage, de abastecimiento de aguas a las poblaciones, los jardines, los trabajos
para el alumbrado pblico, etc., etc, que se hicieron durante
la poca colonial, demuestran que la Administ racin Pblica
estaba organizada para el desempeo de estas importantes
funciones.
Servicios de Garanta.-Los serVICIOS de garanta o de

autenticidad que prestaba la Administracin Pblica durante
la poca de la Colonia, eran de diversas clases. Los principales
consistan en los actos del estado civil ele las personas, que estuvieron exclusivamente Laja la atencin del clero, las actas
60
LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN MEXICO
levantadas por ste a propsito de los nacimientos, matrimonios, defunciones, garantizaban la autenticidad del acto y tenan un valor jurdico incontestable.
Tambin estaba a cargo del Clero la expedicin de los
certificados de educacin y en cuanto a los ttulos profesionales, corresponda expedirlos a la Real y Pontificia Universidad de Mxico.
Hubo tambin un servicio de pesas y medidas para garantizar la legalidad de las usadas en el comercio. Este servicio arraig tan profundamente en el pueblo, que todava en la
actualidad, la gente del campo usa en sus transacciones comerciales las antiguas medidas espaolas.
La Educacin Pblica en la Epoca Colonial.-La promocin de la prosperidad pblica intelectual y moral estuvo, durante la poca de la colonia en manos de la Iglesia Catlica. I
A los misioneros franciscanos que llegaron a la N neva
Espaa, en el siglo X VI, se debe la iniciacin de la instruccin pblica en Mxico. Al lado de cada convento que edificaron, establecieron una escuela paraindios, en la que les enseaban la religin catlica y las primeras letras. es decir, a leer,
a escribir y nociones lit: aritmctica.
Las otras Ordenes religiosas que se formaron en la N ueva Espaa, imitaron bien pronto a los franciscanos y fu as
como en toda la extensin del pas, la instruccin elemental
qued al cuidado del clero.
1 Sobre la mareria v.insc : Toms Zepcda Rincn. "La 'Instruccin Pblica en la Nueva Espaa en el siulo XVI". Mxico. 1933.- Paula Alegra. "La Educacin en Mxico antes y despus de la Conquista". Editorial Cultura. Mxico.
1936.
61
Tambin establecieron los clrigos escuelas de artes y oficios y escuelas talleres, en distintas regiones del pas, sus fundadores ms ilustres fueron Pedro de Gante y don Vasco de
Quiroga.
La educacin superior para indios, se encomend al Colegio Imperial de Santiago Tlaltelolco fundado por el Virrey
Don Antonio de Mendoza, por orden de los reyes.
Fray Juan Zumrraga fund en Texcoco un Colegio pa-'
ra nias y jvenes indgenas, quedando de este 1110do la educacin de la mujer bajo la direccin del clero, .pues esta clase de
instituciones se multiplicaron en la Nueva Espaa.
Por ltimo, es de citarse la creacin de la Real y Pontificia Universidad de Mxico, por cdula del Emperador Carlos V de 21 de septiembre de 1551 e inaugurada el 25 de enero de 1553.
El impulso para el desarrollo cultural y moral de la poblacin parta constantemente del Gobierno y de la Iglesa.
Ambos promovan con frecuencia concursos y espectculos
pblicos, especialmente representaciones teatrales y ceremonias de carcter puramente cultural o bien cultural con fines
religiosos.
No conocindose, en aquella poca, otra moral que la religiosa, el clero velaba por ella y ya en el plpito, mediante
prdicas y sermones, ya en la actuacin personal, individual,
cerca de los fieles, se procuraba atender a la elevacin moral
de las gentes.
Tambin en las escudas de primeras letras, en las de enseanza superior, en las de artes y oficios, que corno hemos
apuntado se hallaban exclusivamente organizadas, administradas y dirigidas por el clero y en la Universidad misma, cultura y moral religiosa Se inculcaban a la par.
62
8.-0rganizacin de la Hacienda Pblica.

Siguiendo el esquema sociolgico de Raoul de la Grasserie, ya expuesto en este libro, es necesario tratar sobre la organizacin de la Hacienda Pblica en Mxico durante la poca de la Colonia. Aprovecharemos en este importante aspecto
de la Administracin Pblica, las noticias del historiador mexicano Lucas Alamn,
Bajo el reinado de los ltimos soberanos de la Casa de
Austria, casi todas las rentas pblicas haban sido arrendadas
a capitalistas particulares; pero bajo el reinado de los monarcas de la familia Barbn, se hicieron las reformas sociales
ms tiles y entre ellas es necesario mencionar especialmente
las que se refieren a la Hacienda. Todos los ramos que estaban en arrendamiento se pusieron en administracin.
Los ingresos de la Nueva Espaa estaban divididos en
tres ramos :
1(J La masa comn de la Real Hacienda.
29 Los ramos destinados a Espaa.
39 Los ramos ajenos que no pertenecan al Gobierno,
eran no obstante administrados por ste o bajo su inspeccin.
Pertenecan a la masa comn:
a) Los quintos o derechos del oro y plata que se extraan de las minas.
b) Los tributos que pagaban los indios y moradores.
c) El almojarifazgo o derecho de introduccin a la Nueva Espaa de los efectos que se recababan por la va martima.
d) Las alcabalas y derechos sobre el pulque o aguardiente de caa.
63
LUCIO MENiJIETA Y NUEZ
e) Papel sellado.
f) Lotera.
g ) Los productos de la casa de moneda.
h) I.Os productos de la venta de plvora, salinas y media anata.
Es de advertirse que estos son nicamente los ramos principales; pero a ellos deben agregarse otros muchos ramos menores o de alg-unos cstancados, es decir, cuyo monopolio corrcspondia al Erario.
Los ramos destinados a Espaa eran los siguientes:
E~lancados del tabaco, naipes y azogue, vacantes eclesisticas y otras de menor cuanta que tenan destinos especiales.
Los ramos conocidos con el nombre de ajenos no pertenecan propiamente a la Real Hacienda; pero como tenemos dicho, o eran administrados por el Gohierno, o bajo su control.
Consistan en los Montcpus Militar, de Ministros y de Oficinas, fundados para el socorro de las viudas y hurfanos de csta clase de empleados. Los fondos con que contaban provenan
dc los descuentos en los sueldos de dichos empleados y de algunas aportaciones del Gobierno. Tambin correspondan a
esta clase los propios y arbitrios de los Ayuntamientos. El
fondo piadoso de California; los hicnes de difuntos, invlidos
y otros destilla<1os a fines particulares. L'or tanto, sigue afirmando Lucas Alarnn, la l lacicuda propi.uucnte tal de la N ueva Espaa, 'la forlllaban los ramos comprendidos en la clenominacin dc masa comn. De esos ingresos salan los gastos de
la administracin de la Colonia y adems se sostenan los establecilllientos de Amrica y Asia, que tenan sealados por el
Gobierno Espaol determinadas asignaciones sobre las cajas
de i\lsico, con cuyos auxilios se levantaron las obras de forti64
ficacin de La Habana y Puerto Rico, y se mantuvieron sus

guarniciones y las de Luisiana y Florida. Todava despus de
esta exaccin, el remanente se agregaba a los fondos que se
remitan a Espaa.
Los ramos destinados especialmente a Espaa constituan la utilidad directa que el Gobierno de la Metrpoli perciba de la Nueva Espaa. Sus productos nunca se distraan del
objeto a que estaban asignados.
En cuanto a los llamados ramos ajenos se aplicaban exclusivamente a los fines para que haban sido creados.
Oficinas especiales Se encargaban de las alcabalas, el tabaco y la plvora. Otros ramos estaban encargados a ciertos
administradores, tales como el papel sellado y los naipes. Muchos como los quintos o derechos de plata, y otros menores, estaban a cargo de los Oficiales Reales de las cajas de las Provincias, bajo la inspeccin de los Intendentes, y todos presentaban sus cuentas al Tribunal establecido para examinarlas,
glosarlas y aprobarlas, o someter a juicio a los responsables
en el caso de malversacin de fondos. Todos los ramos que
componan la Real Hacienda en sus diferentes secciones, estaban perfectamente reglamentados y cada uno tena su destino propio, sus pagos asignados por diversas pensiones o
erogaciones que <kha satisfacer el Gobierno,
9.-Juicio crtico sobre la organizacin de la Administracie

Pblica durante la- Epoca Colonial,
La Administracin Colonial de Mxico ha merecido las.

crticas ms acerbas, principalmente la organizacin de la Ha65
cienda Pblica y la organizacin econmica. Indudablemente

que 1a Administracin Pblica de la Nueva Espaa adoleca de
grandes errores, de numerosas deficiencias, pero es necesario
tener en cuenta, en primer lugar, que los conocimientos administrativos no haban alcanzado, en aquella poca, mucha im-'
portancia, apenas en la actualidad empiezan a perfilarse con
gran impulso y desarrollo. Por otra parte, la lejana de la
metrpoli, las difciles y dilatadas comunicaciones, el gran
nmero de colonias, el estado cultural de IQs habitantes de las
mismas, la heterogeneidad de razas, la mltiple diversidad
de lenguas; el hecho de tener que organizar a un sinnmero de
pueblos dismbolos, primitivos muchos de ellos, en nuevas
unidades polticas, eran otros tantos poderosos obstculos que
se oponan -a una perfecta organizacin administrativa. En
nuestros das, no obstante de que Se dispone de mejores elementos tcnicos de todo orden y de que las circunstancias de
comunicaciones, civilizacin, cultura, se han modificado favorablemente, es indudable que Mxico est muy lejos de la
perfeccin administrativa.
Una justa valoracin de la Colonia debe tomar en cuenta los factores negativos y tenindolos en consideracin
no puede menos de admirarse la obra administrativa de Espaa en Amrica y especialmente en nuestro pas.
En una gran extensin territorial y sobre innumerables
pueblos de nivel cultural y de medios econmicos bajsimos,
pueblos desunidos, dispersos, muchas veces enemigos, Espaa fu organizando lenta, pero firmemente su estructura
administrativa que realiz el milagro de crear una patria en
.donde en realidad no haba ninguna.
66
LA ADMINISTllACION PUBLICA EN MEXICO
La unidad se obtuvo en sus primeras expresiones, con

la organizacin de los Ayuntamientos, en los cuales yen forma
democrtica, depositaron los pueblos de indios y de espaoles,
su voluntad y su confianza. Los antiguos reinos y cacicazgos
iban desapareciendo a la par que los humildes Ayuntamientos
de ms pequea circunscripcin, pero como partes integrantes de un todo comn, iban surgiendo en todo el territorio de
la Nueva Espaa. Los Ayuntamientos se relacionaban con
otras autoridades superiores: Corregidores, Intendentes, etc.,
hasta llegar al Virrey, supremo representante de la autoridad,
estructurndose as la unidad poltica y administrativa.
La justicia con su~ jerarquizaciones y jurisdicciones' fu
tambin un gran factor de organizacin del nuevo pas, al
igual que la Hacienda Pblica, la cual, defectuosa cuanto se
quiera, hizo posible la construccin de caminos, de 'hospitales,
de obras de irrigacin, de servicios pblicos y llev hasta el
ltimo confn de la Nueva Espaa, por medio del impuesto,
la accin concentradora y unitaria del Gobierno. Sera injusto no declarar que en esta obra de organizacin administra- ,
tiva y de unificacin poltica, la Iglesia Catlica, el Clero de
la Nueva Espaa; represent un papel de gran trascendencia,
muchas veces brillante y admirable. Cualquiera que sea la
bandera poltica, la confesin religiosa que se sustente, no
puede menos de ceder ante los hechos sociales que han de observarse y aquilatarse con serenidad, como realidades independientes de todo prejuicio.
As considerada la organizacin de la Administracin
Pblica en Mxico, durante la poca colonial, se ofrece como
el antecedente que hizo posible la constitucin del nuevo Estado mexicano.
67
LUCIO MEl\'DIETA Y NUEZ
111
OHCANIZAClON DE LA A1J!\IINI5'fRACION PUBLICA EN
M';XICO, A PARTIR 1H~ LA INDEPENDENCIA
En 8 de noviembre de 1821, la Regencia del Imperio

Mexicano, expidi un decreto por medio del cual se organiz
al pas sobre bases enteramente diversas a las que lo haban
sustentado durante la poca colonial.
"La Regencia del Imperio, se dice en e~e decreto, gobernadora interina por falta del emperador, a todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: que la junta gobernadora
provisional gubernativa se ha servido acordar el siguiente Reglamento, para el gobierno interior y exterior de las Sccretat
ras de Estado y del Despacho Universal:
'0
"Artculo 19 Denominacin y nmero de empleados t
Cuatro son los Ministros que se titulan Secretarios de Estada
y del Despacho Universal, con la adicin, uno, de Relaciones
Exteriores, otro de Justicia y Negocios Eclesisticos, otro de
1 Iacienda Pblica y otro de Guer ra, con el cargo de lo pcrtcneciento a Marinu".
COIlIO se ve, la Administracin Pblica en Mxico, a partir de la independencia, se org-aniza apenas en cuatro Secretaras de Estado; pCfO de todos modos tendiendo a una diferenciacin precisa y sistemtica de las funciones administrativas.
En realidad este decreto es el punto de partida de la modernizacin de la administracin pblica en nuestro pas, pues con
l.ics. Manuel Dubln y Jos Mara Lozano: "Legislacin Mexicana o Coleccin COlllpkta de las Disposiciones Leg isl.nivas expedidas desde la Independencia
de l. HqJlihli<.... EJo Olici .t. Mxico, I R760 T. l. p.i&so 554 559.
68
'.
posterioridad, hasta la poca actual, lo que se ha hecho en diversas leyes de la materia no ha sido sino aumentar el nmero
de Secretaras de Estado y distribuir entre ellas, en forma ms
o menos lgica y adecuada, las diferentes materias de la Administracin Pblica.
Es interesante el conocimiento de la primera organizacin
administrativa del Mxico independiente. Segn el decreto
que acabamos de citar correspondan a cada una de las cuatro
Secretaras, los siguientes asuntos:
Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores: 1. Todas las relaciones diplomticas de
las Cortes Extranjeras. 2. La Direccin general de Correos,
composiciones de caminos, calzadas, puentes y dems ... , con
la provisin de todos los empleados de este vasto ramo, incluso los correos de gabinete. 3. Y ltimo, todo 10 dems que
sea puramente de Estado.
Tambin correspondan a esta Secretara, los ramos econmicos y polticos del reino, como son jefes polticos de las
Provincias, Ayuntamientos constitucionales, mayordomas de,
propios y arbitrios y la provisin general de todos los empleados de este ramo.
La Secretara de Relaciones, de acuerdo con el decreto
citado, era la primera en categoria y por conducto del Ministro, deberan despacharse todos los asuntos del reino "mientras dura la ausencia del Emperador o Regencia de la Corte".
Secretara de Estado y del Despacho Universal de Justicia
y Negocios Eclesisticos:
Pertenecan a esta Secretara todos los asuntos de
Justicia: tribunales, jueces y dems autoridades civiles del
reino y la provisin de los empleados correspondientes.
69
Los asuntos eclesisticos: presentacin de arzobispados,

obispados, canonjas, curales, beneficios y "dems empleos
de este vasto ramo".
Lo perteneciente a todas las religiones seculares y regulares, provisin de empleos y definicin de captulos.
Lo correspondiente a "las tres juntas supremas que debe
haber de ciruga, medicina y farmacia, con el albcitarado".
I.a servidumbre general del palacio imperial, tanto
eclesistico como regular.
Secretaria de Estado y del Despacho de Guerra y Marina:
Correspondan exclusivamente a esta Secretara "todos
los asuntos pertenecientes a las armas y guerra de mar y
tierra y la provisin de los empicas correspondientes."
Secretara de Estado y del Despacho de 1Iacienda :
Esta Secretara tena encomendados "todos los negocios
pertenecientes a la Hacienda Pblica, con sus diversas rentas,
la provisin de los empicas respectivos, la distribucin de las
rentas del Estado para la atencin de los servicios pblicos".
En el ao de W35, Fu creada la Secretara de Fomento
y en el afio de 1837 la Secretara del Interior, 1
Por decreto de 6 de abril de 1861, estas Secretaras fueron
reducidas nuevamente a cuatro: 1. Relaciones Exteriores y
Gobernacin. 2. Justicia, Fomento e Instruccin Pblica. 3.
Hacienda y Crdito Pblico. 4. Guerra y Marina.
En 12 de junio <le l So l , por medio de Un decreto Se restablecieron las seis Secretaras y se distribuyeron los ramos
correspondientes a cada una, de manera lgica y precisa.
l
General Jos Mijares Palencia. "El Gobierno Mexicano. Su Organizacin
y Funcionamiento". Mxico. 19} 6. Pjgs. 15 a 18.
70
"
Pero en 16 de diciembre del mismo ao, se puso en vigor

el decreto de 3 de abril de 1861, que reduca a cuatro las Secreta ras de Estado. En 13 de marzo de 1891, fueron reorganizadas las Secretaras de Estado y fu creada la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas que se encarg de
diversos asuntos anteriormente encomendados a la Secretara
de Fomento.
La Organizacin Administrativa establecida por esta Ley,
qued vigente hasta el 13 de abril de 1917, fecha en la cual
el Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, don Venustiano.
Carranza, como encargado del Poder Ejecutivo, expidi una
Ley Orgnica de la Administracin Pblica.
De acuerdo con esta Ley, las Secretaras de Estado eran
seis y adems se crearon tres Departamentos de Estado:
1. Secretara de Estado (que comprenda los asuntos relativos a Relaciones Exteriores y Gobernacin).
2.
3.
4.
S.
6.
7.
8.
9.
Hacienda y Crdito Pblico.

Guerra y Marina.
Comunicaciones.
Fomento.
Industria y Comercio.
Departamento Judicial.
Departamento Universitario y de Bellas Artes.
Departamento de Salubridad Pblica.
Como Se ve, en esta Ley fueron suprimidas las Secretaras dejusticia y la de Instruccin Pblica, yen cambio cre
la Secretaria de Industria y Comercio y por primera vez en la
historia de la Administracin Pblica, Se establecieron los
Departamentos de Estado como rganos de la misma.
71
LUCIO MENDlfo:TA y NUEZ
La Ley de 25 de diciembre de 1917, hace una nueva distribucin de las Secretaras y Departamentos de Estado, en
la forma siguiente:
1. Secretara de Cobcrnacin.
2. Secretara de Relaciones Exteriores.
3. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
4. Secrctaria de Guerra y Marina,
5. Secretara de Comunicaciones y Obras ~Pblicas.
6. Secretara de Industria, Comercio y Trabajo.
1. Departamento Universitario y de Bellas Artes.
2. Departamento de Salubridad Pblica.
3. Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares.
A la enumeracin de Secretaras y Departamentos de Estado (le esta \ey, debe ag-rc.~arse la Secretara de Educacin
Pblica creada por decreto de 28 de septiembre de 1921, durante el Cohierno del g-eneral Ohreg-n. El Departamento Universitario y de Bellas Artes qued suprimido como Departamento
i\ utnomo y pas a depender de la Secretara creada. 1
Eu 4 de abril de 1034, f u dictada una nueva Ley de Secrctarias y Departamentos de Estado, con la sig-uiente organi-
zacion :
1. Secretara de
2. Secretara de
J. Secretara de
4. Secretara de
Gobernacin.
Relaciones Exteriores.
Hacienda y Crdito Pblico.
Guerra y Marina.
General Jos Mijares Palencia. Obra cit.

72
".
5. Secretara de la Economa Nacional.

6. Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas.
7. Secretara de Agricultura y Fomento.
8. Secretara de Educacin Pblica.
l. Departamento del Trabajo.
2. Departamento Agrario.
3. Departamento de Salubridad Pblica.
4. Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares.
S. Departamento del Distrito Federal.
6. Procuradura General de Justicia de la Nacin.
7. Procuraduria de Justicia del Distrito y Territorios
Federales.
El 29 de diciembre de 1934 fu creado el Departamento
Forestal y de Caza y Pesca.
En 1q de enero de 1935, Se suprimi el Departamento de
Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares que
pas a depender de la Direccin de Materiales de Guerra de la
Secretara de Cuerra y Marina.
Se introdujo una llueva reforma a la Ley de Secretaras
y Departamentos de Estado de 4 de abril de 1934, en decreto
de 30 de diciembre (le 1935, por la cual f ueron creados los Departamentos de Asuntos j ndigcnas y de Educacin Fsica. 1
El 30 de diciembre de 1939, se expidi una nueva Ley
de Secretaras y Departamentos de Estado. Esta Ley fu
publicada en el Diario Oficial de la misma fecha, para entrar
en vigol" al da siguiente de su publicacin y abroga todas las
leyes anteriores suhre la materia.
1
Gcne ra! Jos'; Mijxres Palencia. Obra cit.. p.ig. 18
LUCIO MENDIETA Y NUEl
Transcribimos a continuacin el artculo 1l.) de la Ley

mencionada, porque en l se contiene la organizacin general
de la Administracin Pblica Federal:
"Artculo 11,} Para el despacho de los negocios de orden
administrativo de la Federacin y para el estudio y planeacin
de la poltica de conjunto, que en ciertos ramos deba seguirse,
as como para promover y gestionar 10 conveniente, habr las
siguientes Dependencias del Ejecutivo:
Secretara de Gobernacin.
Secretara de Relaciones Exteriores.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de la Defensa Nacional.
Secretara de la Economa Nacional.
Secretara de Agricultura y Fomento.
Secretara de Comunicaciones y Obras Phlicas.
Secretara de Educacin Pblica.
Secretara de la Asistencia Pblica.
Departamento del Trabajo,
Departamento Agrario.
Departamento de Salubridad Pblica.
Departamento de Asuntos Indgenas.
Departamento de la Marina Nacional.
Departamento del Distrito Federal".
Esta leyes la vigente; pero con las modificaciones en ella
introducidas por los Decretos de 31 de dicicmlire de 1<)10 en
los que se reforman sus articulos 1, 11 Y 15. En estos Decretos f ueron creadas la Secretaria de Marina y la de Trabajo
y Previsin Social. I
I Los decretos de 31 de diciembre de 1940 fueron publicados en el Diario
Olicial de la misma fecha.
IV
LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO.
EPOCA ACTUAL.
La Administracin Pblica en Mxico, de acuerdo con

su Constitucin Poltica, se divide en federal y local.
En este libro nos ocupamos exclusivamente de la Administracin Pblica Federal, cuya jurisdiccin abarca todo el
territorio de la Repblica; pero conviene, para mejor comprensin de la materia, dar una idea muy rpida de la Administracin Pblica Local.
Denominamos local a la Administracin Pblica de los
Estados y Territorios y del Distrito Federal, porque es privativa de cada tina de estas entidades, su respectiva jurisdiccin
queda comprendida dentro de los lmites geogrficos de cada
una de ellas.
Los Estados y Territorios que integran la Federacin,
estn enumerados en el artculo 43 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos:
"Articulo 43.-Las partes integrantes de la Federacin
son: los Estados de Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero,
Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas, Distrito Federal y Territorios Norte y Sur de
la Baja California y de Quintana Roo".
La Administracin Pblica de los Estados es semejante
a la de la Federacin, porque su gobierno se encuentra organ75
LUCIO J\IENDIETA Y NIJI,Z
zado de acuerdo con el artculo 115 Constitucional, como gobierno republicano, representativo y popular; pero, en tanto
que la base de la divisin territorial de la Federacin est
formada por los Estados libres y soberanos, los territorios y
el Distrito Federal: en aqullos la base de tal divisin es el Municipio Libre.
La Administracin Pblica de los Estados es una copia
de la Administracin Pblica Federal, est constituida para
responder a las mismas necesidades dentro de los lmites de su
territorio, y as vemos que, como dep~ndencias directas del
Gobernador (Poder Ejecutivo Local), funcionan una serie
de Oficinas Pblicas, g-cneralmente con el nombre de Departamentos, que tienen a su carg"o los asuntos que CJI el ms
amplio orden federal, corresponden a las Secretaras y Departamentos de Estado.
En efecto, en cada entidad federativa se provee a la defensa de los habitantes por medio de la polica, en algunas hay,
adems, las llamadas guardias nacionales, existen tambin
tribunales que conocen en asuntos civiles y penales de carcter
local y en aquellos federales en los que la ley les otorga
jurisdiccin concurrente; hay tambin servicios de beneficencia, etc.
Los servicios de garanta, de promocin de la prosperidad
pblica material e intelectual, tienen tambin, en cada Estado
y Territorio del pas, rganos Administrativos que se encargan
de ellos, de acuerdo con ordenamientos especiales. En cuanto
a la recaudacin y dist ribucin de los fondos necesarios para
la atencin de los servicios pblicos, Se ajustan a leyes de ingresos y de egresos que rigen estos ramos en cada Entidad y
Se llevan a cabo por medio de oficinas especiales. Los Munici76
pios son, a su vez, una copia minscula de la organizacin administrativa del Estado al que pertenecen. Ms o menos existen
en ellos los mismos servicios y funciones que abarcan su pequea circunscripcin territorial y que se desarroIlan en forma,
a veces, muy modesta, de acuerdo COn sus posibilidades econmicas.
El estudio de la organizacin Administrativa de cada
uno de los Estados y Territorios de la Repblica y de las Leyes
y Reglamentos que la determinan, est fuera de las finalidades de este libro. Creernos que en las Facultades de Derecho
de los Estados, debe estudiarse la organizacin de la Administracin Pblica Federal, y adems, la del Estado correspondiente. Por nuestra parte, adems de ocuparnos en este
trabajo ele la Administracin Pblica Federal, nos referimos
a la del Distrito y Territorios Federales.
77
CAPITUI.,O In
Lel1 de Secretaras '11 Departamentos de Estado
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, vig-ente, es la de 30 de diciembre de 1939, publicada en el Diario

Oficial de la misma fecha, con las modificaciones contenidas
en los Decretos de 31 de diciembre de 1940. l
Aun cuando cada Gobierno ha expedido su Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, a fin de amoldar la
Administracin Pblica a sus peculiares tendencias o programas, y no obstante que cada una de esas Leyes difiere
en cuanto a las Dependencias que considera o que crea, hay en
todas ellas un cierto sistema de distribucin de materias,
permanente o esencial.
En consecuencia, si es de esperarse que en el prximo
perodo Presidencial se expedir otra Ley de Secretarias y
Departamentos de Estado, el estudio de la que est en vigor
actualmente no pierde importancia, las diferencias posibles
sern slo en detalles; pero en el fondo la organizacin de la
Administracin Pblica seguir la misma, porque viene
formndose desde hace muchos aos, amplindose y perfeccionndose lentamente sobre una estructura central inalterable.
1
Publicados en el Diario Oficial de lA Federacin de la misma fecha.
79
Es cierto que la Ley de cuyo estudio vamos a ocuparnos,

considera ~ecrctarias y Departamentos que no estaban incluidos en ].eyes anteriores; pero en realidad las materias
encomendadas a esas nuevas Secretaras y Departamentos, en
Administraciones pasadas, correspondan a otros organismos,
lo que ha sucedido es que creciendo en importancia las actividades a ellos encomendadas, hubo necesidad de erigirlos en
Secretaras o en Departamentos Autnomos pal-a el mejor
logro de su cometido.
La Ley de Secretaras y Departamentos (le Estado, seala cules son las Dependencias del Poder Ejecutivo, con el
propsito de que se encarguen:
a) Del despacho de Jos negocios de orden Administrativo
de la Federacin.
IJ) Del estudio y plaueacin de la poltica de conjunto que
en ciertas ramas debe segu rse.
c ) l>e promover y g-estionar lo conveniente en cada rama
de la Administracin l'llica (art. 1'.')
J.as I )epcndel1cias scalada., SOl las siguicntcs :
Secretara
Secretara
Secretara
Secretara
Secretara
Secrctnria
Secretara
Secretara
Secretara
Secretara
Secretaria
d c Co]ernacilm.
de ]{c1aciuncs Extcriorcs.
de llacienda y Crliu, Pblico.
de la J)efensa Nacional.
de la ECOlOI11a Nacional.
de Agricultura y Fomento.
de Comunicaciones y Obras Pblicas.
de Educacin Pblica.
de la Asistencia Pblica.
de Marina.
del Trabajo y Previsin Social.
80
Departamento
Departamento
Departamento
Departamento
Agrario.
de Salubridad Pblica.
de Asuntos Indgenas.
del Distrito Federal. 1
No es ocioso el estudio analtico de las materias que

corresponden a cada una de las Secretaras y Departamentos
citados, porque ese estudio es una gua para el abogado, suficiente para orientarlo en la clasificacin de cualquier asunto
administrativo, indicndole con exactitud a qu Dependencia
del Ejecutivo corresponde.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado enumera, desordenadamente, las ramas administrativas que
incumben a unas y otros, y ese desorden hace extraordinariamente difcil retener en la memoria, con precisin, la competencia respectiva. Nosotros hacemos aqu un ensayo de clasificacin, pretendemos establecer, siguiendo un orden lgico,
la jurisdiccin o el campo de actividades de cada una de las
Secretaras y de cada uno de los Departamentos de Estado. ,
1.-Sccrctar<I de GolJcrllacin.
"
La Secretara de Gobernacin es el rgano poltico del poder pblico. Se le considera como la primera Secretara de Estado y al Secretario de la misma como una especie de Jefe del
Gabinete Presidencial, aun cuando dentro de nuestra organ'izacin poltica no est perfectamente definida esta situacin.
o mejor dicho, se encuentra negada expresamente por la Ley.
Decreto de 31 de diciembre de 1940. Diario Oficial de la misma fecha.
81
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, asigna a la Secretaria de Gobernacin los siguientes asuntos:
;- a) De politica interior del pas.
o) De iniciativa en materia de legislacin y vigilancia,
sobre el ctllllpL.niento de las Leyes Federales.
~ e) De Poltica demogrfica.
d ) De Defensa y Prevencin Social contra la delincuen-
cia,
e) De Publicidad Oficial.
f) De orgauizacin sobre diversos aspectos polticos y
administrativos del pas.
~ Si examinamos atentamente las diversas fracciones del

artculo 2<: de la Ley ele Secretaras y Departamentos de Estado, podremos clasificarlas cilmcnte dentro de las seis cate-
gorias sealadas:
a) Poltica interior del Pas.-En este aspecto corresponde a la Secretara ele Gobernacin, llevar las relaciones del
Poder EjcCtltivo Federal con los otros Poderes ele la Unin y
con los Gobiernos de Jos Estados.
Intervenir y "ig-ibr en materia de elecciones de acuerdo
con las leyes rcspccti vas.
Cuidar la observacin de las disposiciones legales en matcria de cultos religiosos,
La aplicacin d<.:l artculo 33 del Pacto Federal.
L"s in f ormcs presidenciales para el Congreso N :lrional,
"1-::1 g"el1cral todas uellas materias de poltica int cr i.. r
.rlll' C"l1i,)rilh~ a las lcyc-, c:'l\{:c:ak's le corrcspond.,u. () (-.:~.
".,mp,'tan al Ej"Cllti\'o F.kl"al y no l,.,t':n n'l'rl'';;I:::' !l~(' '-t',
. , ",
I:bu;,:- a al~lma Scrrct;\!'i:t o 1>.::.an:llllclt,) 1 e l''.'1.1'."
1:
En conexin con este aspecto poltico de la Secretara de

Gobernacin, que es, sin duda alguna, el que la caracteriza,
estn otros asuntos que aun cuando a primera vista nada tienen que ver con la poltica interior del pas, sin em):lr~o, en el
fondo, estn relacionados, ms o mens estrechamente con ella,
De esta ndole son, por ejemplo, el noinbr amicnto, la destitucin y las jubilaciones de funcionarios pblicos cuando no
corresponden por ley a otras dependencias de! Ejecutivo. El
calendario oficial; el rq~istro de autgrafos de los funcionarios federales y ele los Gobernadores.
b ) lniciatiua en JIatcria de Legis?acin)' Viqilancia sobre cltllltlilJli":Jlto de Leyes Fcdcralcs.-A la Secretara de
Gobernacin corresponde presentar ante el Congreso Federal,
toda clase de iniciativas de Ley .Y la publicacin de las que expida este ltimo, o alguna de las dos Cmaras que lo integran
o el Presidente de la Repblica.
Loe compete igualmente vigilar, administrativamente, el
cumplimiento de las Leyes Federales, siempre que S11 vig-iJancia no est encomendada a otra Dependencia y especialmente
vigilar el cumplimiento de las garantas establecidas en la Constitucin Poltica de Mxico.
En relacin con estos asuntos, incumbe a la Secretaria de
Judicial de la Federacin los
auxilios necesarios para el desempeo de sus funciones y el
nombramiento y renovacin de los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin y de los )"IagistradGs del Tri};tm:d Superior del Distrito Federal. Tambin la destitucin
,;,. i:lIh:ion:,rios a que se refiere el prrafo VI del articulo 39
\', :;, t t uconal.
Cobcruacin facilitar al Poder
e) Poltica Demogrfica.-Comprende esta importante

materia, lo referente a migracin; repatriacin; turismo, con
la colaboracin de la Secretara de la Economa Nacional. Manejo interior de la poblacin y colaboracin o intervencin,
con otras Secretaras, especialmente con la de Agricultura y
Fomento en todo lo relativo a la colonizacin.
d) Defensa y Prevencin Social Contra la Dclincuencia'.-En este aspecto de sus funciones la Secretara de Gobernacin tiene jurisdiccin nicamente sobre el Distrito y
Territorios Federales. Se encarga del Tribunal para Menores;
de las Escudas Correccionales y Reformatorios; Casas de
Orientacin y Sanatorios para los anormales: Colonias Penales Federales; Direccin Tcnica de Crceles y Establecimicn,
tos Penitenciarios: "Ejecucin de sanciones y concesin de indultos, conmutacin y reduccin de penas y aplicacin de la
retencin por delitos de orden federal y del orden Comn en
el Distrito y Territorios de la Unin".
e) Publicidad oficiaJ.-La publicidad del Poder Ejecutivo estaba encomendada, de acuerdo con la ltima Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 30 de diciembre de
1935, reformada al efecto por decreto de 31 de diciembre
de 1936, al Departamento dc Prensa y Publicidad; pero como
este rgano de la Administracin Pblica desapareci a fines
del ao de 1939, al entrar en vigor la Ley vigente de Secretaras y Departamentos de Estado, las funciones que le estaban
encomendadas corresponden actualmente a la Secretaria de
Goberuacin.
Ticne la publicidad oficial, como fcilmente se comprende, un carcter poltico porque Se refiere a informes burocrticos, al criterio oficial sobre determinados asuntos que inte84
resan a todo el pas, a programas, a leyes, decretos, resoluciones, etc.

En esta importante rama de la Administracin, tiene a su
. cargo la Secretara citada, el Diario Oficial; la compilacin,
publicacin y difusin de las leyes y disposiciones federales;
direccin y administracin de las estaciones radiodifusoras
del Ejecutivo, con excepcin de las de la Secretara de la Defensa Nacional.
f) Orqanisacin sobre diversos aspectos polticos y administrativos del pas.-En esta categora cabe la clasificacin
de todos aquellos asuntos que el artculo 29 de la Ley a que venimos refirindonos, encomienda a la Secretara de Gobernacin y que no estn comprendidos en los prrafos anteriores,
tales como administracin de las islas de ambos mares; Archivo General de la Nacin; expropiacin por causa de utilidad
pblica, en relacin con la materia de la misma; reglamentacin, autorizacin y vigilancia del juego, loteras y rifas en el
Distrito y Territorios Federales, etc., etc.
2.-Secretara de Relaciones Exteriores.

La Secretara de Relaciones Exteriores tiene encomendados, por la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado,
siete categoras de asuntos.
a) Relaciones Internacionales.
b) Comercio Exterior.
e) Legalizaciones de documentos y tramitaciones judiciales y administrativas de carcter internacional.
d) Nacionalidad y naturalizacin.
85
LUCIO MENblETA Y NUEZ
e) Aplicacin de la Ley Orgnica de la fraccin 1 del prrafo VII del artculo 27 Constitucional.
f) Organizaciones culturales, comerciales y cientficas de
carcter internacional.
a) Relaciones Lnternacionales s--Esv este captulo se cornprenden los tratados, las convenciones y toda clase de compromisos internacionales; el Servicio Diplomtico y Consular del
pas; la proteccin de mexicanos en el. extranjero; todo lo relativo a lmites internacionales; el uso del Gran Sello de la
Nacin; los autgrafos de los documentos diplomticos.
h ) Comercio Exterior.-A la Secretara de Relaciones
Exteriores corresponde la formulacin de tratados de comercio; cobro de derechos consulares y otros impuestos, y en general cuanto se refiere al Comercio Exterior.
c) f.c!Ja1i::acill de /)OC/(lIICII/OS y Tramitaciones Judiciales y Administrativas de Carcter /llteY/wclollal.-Para que
un documento oficial, para que una escritura notarial, haga
fe y produzca sus efectos jurdicos en la Repblica Mexicana,
es indispensable la legalizacin de la firma del funcionario o
del Notario que suscriba el documento de que se trate. La legalizacin consiste en que el Cnsul, el Jefe de la Legacin o el
Embajador respectivo de Mxico en el pas extranjero de donde provenga el documento, haga constar que la firma que lo
calza pertenece al f uncionario que 10 suscribe, La Secretara
de Relaciones Exteriores, a su vez, legaliza el documento certificando la firma del funcionario diplomtico de Mxico que
hizo, en el ext ranjero, la certi f icacin aludida.
. Como los documentos oficiales y las escrituras notariales
de Mxico, deben estar legalizados para producir sus efectos
en el extranjero, la Secretara de Relaciones tambin legali86
za esos documentos certificando la autenticidad de las firmas

que los calzan.
Tambin interviene la Secretara de Relaciones en la
tramitacin de las extradiciones, conforme a la ley o a los tratados y de los exhortos que vienen del extranjero. Para hacer
llegar a su destino estos ltimos, debe examinarse su procedencia o improcedencia. En cuanto a los exhortos que de Mxico se envan al extranjero solicitando su diligenciacin, debe
examinarse que llenen los requisitos de forma necesarios para
ello.
d ) N acionalidad y N atllralizacin.-La Secretara de
Relaciones Exteriores tiene a su cargo la tramitacin de los
expedientes de nacionalidad y naturalizacin, conforme a la
Ley de Extranjera.
En relacin directa con este aspecto de sus funciones, est la proteccin de los nacionales en el extranjero, que le corresponde exclusivamente y que lleva a cabo por medio de los
funcionarios diplomticos y consulares.
e) Aplicaciw de la Ley Orqnica de la fraccin 1 del
prrafo VII del artculo 27 Co/tstitllcional.-El artculo 27
Constitucional, en su fraccin VII, dispone que slo tienen capacidad para adquirir tierras yaguas, en el territorio nacional,
los mexicanos y las sociedades mexicanas, excepcionalmente
se concede el mismo derecho a los extranjeros, siempre que
renuncien a su nacionalidad por cuanto se refiere a los bienes
races que adquieran y que renuncien, por consiguiente, a solicitar la proteccin de sus respectivos Gobiernos en relacin
con tales bienes, bajo pena de perderlos.
Para reglamentar este precepto, se expidi la Ley Orgnica de la segunda parte del prrafo VII del artculo 27 Con s87
LUCIO ~IENDlETA Y NU:'iEZ
titucional y la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado

encolllienda, a la Secretaria de Relaciones Exteriores, la aplicacin de esta Ley. En consecuencia, es esta dependencia del
Ejecutivo la que debe otorgar licencias a los extranjeros para
que puedan adquirir bienes inmuebles en la Repblica y concesiones para la explotacin de minas, aguas y combustibles
minerales. Licencias. para la formacin de sociedades por
acciones y adquisicin de bienes inmuebles por las mismas
sociedades. Registro de bienes races y concesiones pertenecientes a extranjeros y de sociedades comerciales por acciones y
bienes races adquiridos por las mismas.
f) Organizaciones culturales, comerciales y cientficas
de carcter illternaollal.-La Secretara de Relaciones interviene en cuanto se reficre a comisiones, congresos, confcrcncias y exposiciones internacionales, as corno a los institutos de este mismo carcter.
3.-Secretara de Hacienda y Crcdito Pblico.

La misin fundamental de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, se desenvuelve en tres aspcctos : a) de carcter hacenda ro ; b ) de carcter crediticio y financiero; e)
de carcter fiscal y patrimonial.
a) Funciones JI acendarias.r-Asv: funciones hacendarias
de esta Secretara consisten esencialmente en la recaudacin
de los fondos necesarios para las diversas atenciones de la
Administracin Pblica y de los servicios pblicos y en la
distribucin conveniente de esos fondos.
En relacin con este aspecto de sus f unciones, interviene
en la formacin de los presupuestos federales, en. el seala81l
LA AIJMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO
miento y recaudacin de los impuestos, derechos, productos

y aprovechamientos federales, lleva la contabilidad general de'
la Federacin y la Glosa preventiva de ingresos y egresos federales.
b) Funciones de Crdito y Finanza's.-Corresponde a la
Secretara de Hacienda la atencin del Crdito Pblico, el servicio de la Deuda Pblica, todo lo referente a la moneda y a
las Casas de Moneda y Ensaye. Interviene en las instituciones de Crdito, Seguros y Finanzas, especialmente en el Banco de Mxico y le corresponde el servicio de pensiones civiles y centralizacin y revisin de las pensiones militares.
c) Funciones Fiscales y Patrimoniales.-Para la debida
recaudacin de los impuestos, la Secretara de Hacienda realiza actividades de inspeccin y polica fiscales.
En cuanto a los bienes pertenecientes al Estado, le corresponde la administracin de los bienes nacionales y nacionalizados federales y la intervencin en todos aquellos actos y
contratos de los que resulten derechos y obligaciones para el
Gobierno Federal.
4.-Sccrctara de la Defensa Nacional.

Anteriormente Se denominaba esta dependencia del Ejecutivo, Secretara de Guerra; pero teniendo en consideracin
que Mxico rechaza toda agresin injustificada a otros pases,
se cambi el nomhre de la Secretara de Guerra por el de Secretara de la Defensa Nacional para demostrar as que la
actitud de Mxico frente a otros pueblos, es, en todo caso, de
defensa, de conservacin ele su soberana.
89
LUCro MIl:NDlETA Y NU'EZ
Las actividades de la Secretara de la Defensa Nacional

Se pueden clasificar en cuatro grupos: 1. Organizacin del
Ejrcito. 2. Educacin Militar. 3. Obras de Defensa y Aprovisionamiento Militares. 4. Justicia Militar.
1. Organizacin del Eircito-s-S organiza el Ejrcito
Mexicano en ejercicio activo que es el permanente y en reservas del Ejrcito. La Secretara de la Defensa Nacional se encarga fundamentalmente de la organizacin, de la administracin y preparacin del Ejrcito y de la Cuardia Nacional
al servicio de la Federacin, as como de todos los contingentes armados que no constituyen la Guardia Nacional de los
Estados.
La Secretara de la Defensa Nacional tielle a su cargo la
asesora tcnica; de carcter militar, en toda clase de vas de
comunicacin terrestres y areas.
Le corresponde tambin la administracin y conservacin
de cuarteles, hospitales y toda clase de recintos destinados al
ejrcito, el control de las colonias militares, de los almacenes
del ejrcito, de la sanidad militar, los planes de defensa nacional y la movilizacin del pas en caso de guerra.
2. Educacin Militar.-La Secretara de la Defensa Nacional est encargada de la educacin militar en sus dos aspectos: a) Educacin sistemtica que se realiza en los establecimientos de Educacin Militar del Ejrcito para preparar a los
tcnicos del mismo y b) Educacin Pblica militar, la que aun
cuando debe desarrollarse tambin sistemticamente, no tiene
carcter profesional, sino C]l1C su finalidad consiste en preparar convenientemente a los ciudadanos para un caso de
emergencia, para responder a las necesidades de la defensa
nacional.
90
LA ADMINlSTRACION PUBLICA ItN MEXICO
3. Obras de Defensa y Aprovisionamieltto.-La construccin y reposicin de fortificaciones, fortalezas y recintos

militares para el uso del ejrcito, corresponde a la Secretara
de la Defensa Nacional por el carcter tcnico especial de esta
clase de obras. Tambin incumbe a esta Secretara cuanto se
relaciona con la manufactura y adquisicin de armamento, municiones, vestuario y toda clase de material destinado al cjrcito. Para que pueda llenar esta funcin de abastecimiento,
tiene bajo su dependencia la Fbrica Nacional de Cartuchos, la
Fundicin Nacional de Artillera, Laboratorio de Municiones y
Artificios, la Maestranza de Artillera, la Fbrica de Plvora
y Explosivos, la Fbrica Nacional de Armas, el Laboratorio
Nacional de medicinas, productos qumicos y material de curacin; la fbrica Nacional de Vestuario y Equipo, la Planta
de Curtidura y Talleres anexos y los Talleres Nacionales de
Aeronutica.
4. lusticia Militar.-Las necesidades especiales del ejrcito han creado, en todo tiempo, un fuero especial para los
militares que demanda una organizacin tambin especial de
la justicia destinada al ejrcito. As pues, la Justicia Militar
depende de la Secretara de la Defensa Nacional y los establecimientos destinados a la extincin de las penas corporales:
prisiones militares. Esta misma Secretara tiene a su cargo
todo 10 relativo a los indultos por delitos militares.
5.-Secretara de la EcO)wma Nacional.
Las actividades de esta Secretara se desarrollan fundamentahncnteen tres aspectos: a) Industria; b) Comercio y
e) Servicio de Control y Garanta.
91
a) Industra.r--Yis: la industria, la Secretara de la Economa Nacional tit:ne ingerencia en la explotacin de ciertas

riquezas naturales que, de acuerdo con el artculo 27 Constitucional, son propiedad del Estado : minas, petrleo y dems
combustibles naturales; reservas nacionales; salinas ubicadas
en terrenos de propiedad nacional y que no sean formadas directamente por las aguas marinas.
En el mismo aspecto industrial, incumbe a esta Secretara interven] r sobre la produccin, distribucin y consumo,
cuando afectan a la economa general del pas, excepcin hecha
de la produccin agrcola y de la forestal y de caza y pesca.
Cuando la venta de primera mano se haga por los productores
directamente a comerciantes radicados en el extranjero, la Secretara de la Economa Nacional deber intervenir en tales
actos.
b)
omcrcio.-Muchos aspectos del comercio se encuentran ntimamente ligados con la industria, y es, por lo mismo,
imposible el establecer una lnea precisa de separacin entre
ambas actividades.
As, por ejemplo, la Secretara de la Economa es la encargada de la organizacin y fomento y vigilancia de toda
clase de sociedades cooperativas, que pueden ser industriales
o puramente mercantiles. 1 Le corresponde tambin cuanto se
refiere a la Cmara y Asociaciones industriales y comerciales,
a las Lonjas de Corredores; todo 1(1 relativo a la propiedad industrial y mercantil, a las exposiciones, ferias y concursos de
carcter comercial e industrial; el comercio interior, las Sociedades Mercantiles.
1 Con excepcin de las Sociedades Cooperativas de Consumo formadas por
trabajadores. Decreto de 31 de diciembre de 1940.
92
e) Servido de Control y Garanta.-En este aspecto de

sus funciones la Secretara de la Economa Nacional lleva el
Catastro petrolero y minero; el control de las industrias extractivas v de transformacin, con la cooperacin de la Secretara de gricultura y Fomento y el Control de la Industria
Elctrica.
Pesas y Medidas. Propiedad Industrial y Mercantil.
6.-Sccrctar{~ de Aqricuitura y Fomento.
Las funciones de la Secretara de Agricultura y Fomento

se desarrollan en cinco aspectos diferentes ; pero ntimamente
relacionados con la economa agraria del pas:
a) Estudios de carcter cientfico y tcnico relacionados
con la. economa rural.
L) Jurisdiccin sobre Aguas Nacionales.
c) Promocin de la Economa Agrcola y Ganadera del
pas.
d) Jurisdiccin Forestal y de Caza.
e) Organizacin Ejidal,
-'
a) Estudios de carcter cientfico y tcnico relacionados

con la Economa RltraJ.-A esta categora pertenecen la direccin, organizacin y control de los estudios geogrficos y
cartogrficos de la Repblica. La direccin, organizacin
y control de estudios, trabajos y servicios sobre meteorologa,
las exploraciones geogrficas, los estudios sobre las condiciones de la vida rural del pas y conclusiones sobre los procedimicntos a seguir para mejorarla; el estudio, exploracin
y control de la Fauna y Flora del pais, con excepcin de la
93
LUCIO MENlllETA Y NU EZ
martima, fluvial y lacustre; estudios biotcnicos, viajes y exploraciones cientficas; los Institutos de Investigaciones forestales y de caza, las exploraciones y recolecciones cientficas de
la flora y fauna terrestre del pas, las estaciones experimentales y laboratorios forestales y de caza. El Consejo Nacional
de Agricultura.
b) J urisdiccin sobre Agitas Nacionales.e-As: Secretara
de Agricultura y Fomento se encarga de la direccin, organizacin y control sobre los trabajos de hi<Jrtlloga en cuencas y
cauces y lveos de aguas nacionales. Expide concesiones, reconocimientos de derechos y autorizaciones para el a prevechamiento de las aguas nacionales.
Le corresponde igualmente cuanto Se refiere a obras de
captacin y derivacin de aguas nacionales y a riego, desecacin y mejoramiento de los terrenos.
Administracin, control y reglamentacin del aprovechamiento de las cuencas, cauces y lveos de propiedad nacional,
as corno de las zonas federales correspondientes; salvo lo establecido como exclusivo del Departamento de la Marina
Nacional por la propia Ley de Secretaras y Departamentos
de Estado y con la colaboracin, en todo caso, de dicho Departamento.
Intervencin tcnica en la conservacin del rgimen regular de los cursos de agua y lagunas para la proteccin forestal de las cuencas alimentadoras y conexin torrencial.
Por ltimo, depende de la Secretara ele Agricultura y
Fomento, la Comisin Nacional de Irr igacin. 1
vu,
I I ey de Secretarias y Departamentos de Estado. citada, Art. 79. fracciones

VIII. IX. XX y XXVII.
';
C) Promocin de la Economa Agrcola y Ganadera del

Pas.-Entre las ms importantes funciones de la Secretara
de Agricultura y Fomento, debe contarse la relativa al desarrollo, organizacin, fomento y control de la produccin
agrcola y ganadera, en todos sus aspectos. Con este fin,
organizar Congresos, Ferias, Exposiciones y Concursos
agrcolas y ganaderos, forestales y de caza: Estaciones experimentales y de cra y postas de produccin. 1
d ) Jurisdiccin Forestal y de Caza.-En este aspecto de
funciones, corresponde a la Secretara de Agricultura y
Fomento la conservacin, el desarrollo, organizacin, fomento,
vigilancia y' control de los recursos forestales y de la fauna
silvestre.
Forestacin, reforestacin y viveros de plantas.
Creacin y administracin de los parques nacionales y
cotos de caza y administracin de los recursos forestales y de
caza en los terrenos baldos nacionales.
Arboledas de alineacin de vas de comunicacin.
Arboledas y dems vegetacin en centros poblados y sus
contornos con la cooperacin de las autoridades locales.
Vedas forestales y de caza.
Censo de predios forestales y silvo-pastoriles y sus productos.
Asociaciones de Cazadores.
Pulica Forestal.
SIlS
e) Oroauisaciow fljidal.-La organizacin ejidal que

antes de esta Ley corresponda al Departamento Agrario prin1
Ley de Secretarias de Estado citada. Artculo 7Q, fracciones XI. XIV Y
XVIII.
95
LUCIO lIIEND1':TA y NUEZ
cipall1lente, corresponde en la actualidad a la Secretaria de

AgriCt11tura y Fomento y por consiguiente Se encarga de la
organizacin de los ejidos para el mejor aprovechamiento de
sus recursos naturales; pero esta organizacin la debe llevar a
cabo en concordancia con el Ilanco Nacional de Crdito Ejidal
y con el Departamento Agrario. Como la organizacin ejidal exige la miuistracin del cr(lito correspondiente, la Secretara de Agricultura se encarg"a tambin del crdito cjidal,
yen general del agrclila y forestal, para atender .l sus diversas
esferas () canq){Js de accin Cn materia ag-raria, Con la cooperacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 1
7.-Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas.

A esta Secretara pertenecen: a) T.as comunicaciones
postales. b) Las comunicaciones elctricas. c) Las comunicaciones terrestres. d ) Las comunicaciones areas. e) Las
Obras Pblicas. f) Jurisdiccin fiscal y auxiliar en materia
de transportes martimos y fluviales.
a) Comunicaciones Postalcs.-La Secretara se encarga
del correo interior COn su servicio de girus postales interiores
e internacionales, de establecer mediante subvenciones a vapores, ferrocarriles y empresas areas, el transporte de correspendencia y de cuanto se relaciona con estos servicios, con la
Unin Postal Universal.
b ) Connuucacioncs Elctricas.-'J'iencn el carcter de
comunicacione., elctricas las tclcgr;' icas, telefnicas, cableLey cit ad a, Artculo 79 fracciones XfI y XXIII.
96
"
grficas y radio-telegrficas. La Ley no se refiere a las comunicaciones radio-telefnicas; pero deben estimarse en la misma
categora. Sobre los servicios de comunicaciones de la ndole
citada, tiene ingerencia la Secretara de Comunicaciones, no
solamente en cuanto se refiere al servicio interior, sino al internacional de comunicacin y de giros.
Todos estos servicios pueden ser desempeados por la
Secretara de Comunicaciones, y tambin, por personas y empresas particulares; pero en este caso, mediante concesin de
la propia Secretara.
'tambin expide concesiones para el establecimiento de
estaciones inalmbricas, radio-difusoras, instalaciones radioexperimentales, culturales de radio-difusin, ya sean comerciales o de aficionados y ejerce vigilancia sobre ellas. I
e) Coniuuicacioncs Tcrrcsi'rcs.-Pertenecen a esta clase
y caen bajo el control de la Secretara de Comunicaciones y
Obras Pblicas, los sistemas de vas de ferrocarriles, tranvas
y automotores. 2
d) Comunicaciones Acas.-La Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas tiene bajo su control los Puertos
Areos, expide concesiones para el establecimiento y explotacin de lneas areas de transporte.
Lleva el registro, circulacin e inspeccin de las mismas.
e) Obras Pblicas.-La construccin de obras pblicas
para servicio federal, es una de las acti vidadcs f undamentales <le la Secretara; esas construcciones son de varias clases:
I
l.cy ciiada. Att. BQ. fracciones 1, 11. 111. IV
Lev (il.J a. Arl. 8Q lr.ic. VI.
97
V.
LUCIO MENDIET.\ Y NUEZ
caminos y edificios pblicos, monumentos y todas fas obras de

utilidad y ornato costeadas por la Federacin, excepcin hecha
de las de carcter estratgico en el ramo de Guerra y Naval.
Por lo que respecta a los caminos, la Secretara citada
tiene a su caruo su construccin, reconstruccin y conservacin,la cuncesi\'!lI para la construccin de caminos pblicos y de
puentes,
Tambin le corresponde la concesin de permisos para
ruta, para pasajeros, cxprcss y carga en camiiios nacionales
o de construccin federal.
Tiene por ltimo, jurisdiccin sobre el sistema hidrogrfico del Valle de M xico, en colaboracin con la Secretara
de Agricultura y Fomento. l
f) l urisdiccin Fiscal y A uxiliar en Alateria de Transportes Martimos y Flll1Jialcs.-En los transportes martimos y
fluviales, la Secretara de Comunicaciones controla todas las
tarifas para el cobro de los servicios correspondientes.
Ejerce jurisdiccin, de acuerdo con las leyes respectivas,
sobre los servicios conexos o auxiliares de las vas de comunicacin, martimas y fluviales, tales como : maniobras de carga
y descarga, estiba, desestiba, alijo, acarreos, pilotaje en puerlo, etc., etc 2
S.-Secrcfara de Educacin Pblica.
Esta Secretara tiene a su cargo dos grandes ramas administrativas, la primera directamente relacionada con la
Ley citada. Arl. 8<:>. frac. VIII.

Ley cu ada. Art , 8<:>, f rae. IX.
98
educacin de ndole principalmente tcnica, y la segunda directamente vinculada con la misma, pero de carcter principalmente administrativo y de vigilancia y control. A la primera rama corresponde:
a) Educacin Primaria. b) Educacin Secundaria. e)

Educacin Normal, d ) Educacin Tcnica. e) Educacin
Agrcola. f) Educacin Universitaria y Educacin ProfesionaI. g) Educacin Artstica. h) Educacin Fsica.
A la segunda rama pertenecen: i) Vigilancia sobre la
educacin pblica. j) Derechos de autor. k) Orientacin tcnica de la educacin en el pas. 1) Promocin cientfica.
m) Escalafn del Magisterio y Seguro del Maestro.
a). Educacin Primaria.-La Secretara de Educacin
Pblica se encarga de organizar y dirigir la educacin primaria urbana, semi-urbana y rural, le corresponden por lo mismo,
todas las escuelas de esta clase establecidas por la Federacin
en la Repblica, con excepcin de las que funcionan en los establecimientos penales o de correccin para menores y en general las sostenidas por alguna Dependencia del Ejecutivo;
pero la Secretara de Educacin Pblica tiene la direccin
tcnica de ellas.
Dependen de la Secretara de Educacin Pblica, las escuelas sostenidas por los patrones en cumplimiento de la fraccin XII del artculo 123 de la Constitucin cuando se destinen a individuos de ms de seis aos. 1
Slo se exceptan de esta disposicin las escuelas que de
acuerdo con la Ley de Secretaras y Departamentos de EsI Ley de Secretarias y Departamentos de Estado de 30 de diciembre de
1939. Art. 9 9 fracciones J. X. XI y XV.
99
LUCIO MEl'IJIETA Y NUEZ
tado, sostienen y dirigen tcnicamente otras Secretaras y

Deparrarncntos de Estado.
Tambin quedan excluidas de esta Secretara, la educacin pre-escolar y la de los jardines de nios.
b) Iiducaci.i S ccunduria.s-A .as escuelas secundarias

que constituyen el grado inmediato superior a las primarias,
dependen en su organizacin admiuistrativa y tcnica de la
Secretara de Educacin Pblica. Estasescuc\as son, como se
sabe, las que Iorrnan una etapa de transicin l>ara el ingreso
a la Preparatoria de las diversas carreras profesionales. I
c ) Educacuni Nornuile-A: educacin normal tiene por
objeto la formacin de profcsorcs ; se divide en nrbana y rural,
atendiendo a lus fines que Se trata de obtener o sean la preparacin de ruacstros para las escudas de las ciudades y la
preparacin de mentores que halJl";'lIl de actuar en los medios
rurales de J\ll:xico, circunstancia sta que exige orientaciones
y conocimientos especiales. 2
d ) J:"dll,'ac//I '1'cllica.--La Educacin 'I'cnica Se refiere a la "enseanza tcnica, industrial y comercial, incluyendo la educacin que se imparta a los adultos, para mejorar su
vida y condiciones de trabajo". 3
e) Educacin Ayrcolll.-La educacin agrcola comprende la "enseanza agrcula, con la cooperacin de la Secretara de l\gricultura y Funlento tllcdiante la accin del Conscjo Tcnico de Educacin Agrcola". 4
(
2
'3
i
Ley citada. '\n. 9. frac. 11.

Ley Cil.HIJ. Arr. 9 9. frac IIJ.
Ley cir rd.r. ArL 91'. frac. IV.
l.ey cit ada. ArL 91'. Irac. V.
lOO
f) Enseanza Universitaria y Profcsional.-La enseanza universitaria y profesional ha estado generalmente a

cargo de las Universidades en nuestro pas, desde la poca
colonial. Pero hay ciertos conocimientos y profesiones que no
se estudian en las Universidades porque stas no los consideran
cientficos o por falta de elementos para establecerlos, o porque desgraciadamente, no han evolucionado en la forma deseada, no responden exactamente a las necesidades sociales que
exigen lluevas profesiones y carreras breves sobre ciertas
especialidades que no requieren dilatados estudios. La Secretara de Educacin Pblica, aprovechando esta circunstancia,
ha organizado, sobre todo en los ltimos aos, diversas carreras profesionales como las de mdico homepata, mdico
rural y otras. Le corresponden, en consecuencia, todas las escuelas Universitarias creadas por el Gobierno Federal y diversas de las que componen la Universidad Nacional Autnoma.
Tambin le pertenecen los muscos artsticos y agencias culturales que se establezcan y sostengan por la Federacin, salvo
las que dependen de la Secretara de Asistencia Pblica. Revalidacin de estudios, diplomas, ttulos o grados univcrsita- ,
r ios de Escuelas fundadas por la Federacin. Ejercicio de las
profesiones. 1
fd Educacin Artstica.-Esta educacin se lleva a caho

por medio de las escuelas, academias, centros culturales, conf crcncias, conciertos y representaciones de todo gnero. Museos artsticos, arqueolgicos e histricos. Proteccin, conservacin de monumentos arqueolgicos o histricos, poblaciones
tpicas () pintorescas y lugares de belleza natural. Exposiciones
Ley citada. Arl. 9 9 . frac. VII.
101
LUCIO ~IENDlETJ\ Y NUEZ
de obras de arte, representaciones y concursos teatrales, cinematogrficos, artsticos y en general la propaganda cultural
por cualquier medio. Fomento del teatro y particularmente del
teatro nacional. 1
h) Educacin Fsica.-En esta materia la Secretara de
Educacin imparte la educacin fsica escolar, lleva la "direccin y control tcnico de la educacin fsica y de los deportes en
todas las dependencias oficiales"; le corresponde tambin
el "fomento y orientacin de las actividades deportivas en los
institutos particulares". "Organizacin y control de todos
los desfiles atlticos, as como de todos los encuentros deportivos que se efecten fuera de las actividades ntimas de cada
institucin oficial. Le corresponde dirigir y vigilar la participacin de Mxico en los concursos atlticos internacionales" .
Confederacin Deportiva Mexicana y Escuela Nacional
de Educacin Fsica. 2
i) Vigilancia sobre la Educacin Pblica.-En vista de
que el artculo .W Constitucional establece la enseanza socialista en la educacin primaria y secundaria, incumbe a la Secretara de Educacin Pblica la "vig-ilancia para que se
cumplan las disposiciones legales sobre educacin primaria,
secundaria y normal en las escuelas particulares, dictando las
medidas encaminadas a hacerla efectiva. Iguales facultades
tiene respecto a las escudas particulares, tcnicas, industriales, comerciales y superiores, que Se incorporen al sistema fe1
2
Ley citada. Are 99, Ir.iccion es IV, XIII, XVI y XXIV.

L.y citada. Are 9 9, [r acciones VIIl. XXX. XXXI. XXXII Y ~XXIV.
102
..
deral de educacin de acuerdo con los reglamentos que se

expidan".
En general le corresponde la vigilancia y control de la
educacin pblica en el pas, impartida a individuos mayores
de seis aos, de acuerdo con las leyes vigentes y las disposiciones reglamentarias que expida el Congreso de la Unin. 1
j) Derechos de AHlor.-Todo lo relativo a la propiedad
artstica y literaria, o en otras palabras a los Derechos de
Autor, es del resorte de la Secretara de Educacin, la cual
aplica en este aspecto de sus funciones, los preceptos del Cdigo
Civil, Ttulo VIII, Libro 11, que tienen carcter federal. 2
k) O ren tacin Tcnica de la Edllcacin.-Para orientar
la educacin pblica en los grados en que le corresponde a la
Sccretara de Educacin, cuenta con una dependencia especial,
el "Consejo Nacional de la Educacin Superior y de la Investigacin Cientfica", y tiene a su cargo, adems, Instituciones de Orientacin Socialista y Consejos Nacionales y
Estatales de Educacin. 3
1) Promocin CiclllfiJ:a.-La Secretara de Educacin

Pblica debe estimular el conocimicnlo y el progreso dc la
ciencia en Mx icr, y para ello puede patrocinar la organizacin de concursos cientficos y participar en los que Se organicen cn el pas y en el extranjcro ; sostiene y administra las bibliotccas, Con excepcin dc las qUe depcnden de la Secretara
de la Asistencia Pblica. Le compete la organizacin de Mi1
2
3
Ley cit ada. A rl. 9\l. fracciones VIII y XII.

Ley cirad.i. Ar!. 9\l. fraccin XX.
L~y cit a da, Ar!. 9"', Irac. XIV.
103
LUCIO 1I1ENDJETA Y NUEZ
siones Culturales, excluyendo las de la Secretara ele la Asistencia l''hlica, ] 'cnsioncs en el extranjero.
m ) JEscalaf<1l del J1!a.qis/crio y SC[jllro del lIIacstro.-La
enl1nciacin misma de este aspecto de las f unciones de la Secretara de Educacin Pblica, de carcter puramente administrativo, es su icicntc para determinar las materias que comprende.
9.-Sccrctaru de la Asistencia Pblica,
J.a misin de la Secretara de la Asistencia Pblica se

puede ordenar en los sigllielll<.:s gTllpus de materias o actividades:
a) Organizacin de la Asistencia Phlica,
b) Org'anizacion y vigilancia de la Asistencia Privada.
c ) Adnrin ist racin y sos ten i III icn to de establecimientos
de Asistencia Social.
d ) I 'rcvcncion Social del Pauperismo.
e) EdllcacilJil pre-escolar.
a) OrUtll/iza ci 11 de la .. /sist cnci l 'blica .--Corresponde
a esta Secretara la Organizaci'JlI 'de la Asistencia L'blica en
el Distrito y 'I'crri torius Federales. La prestacin de servicios
coordinados de Asistencia L'blicn en las entidades federativas. La creacin de establecimientos de Asistencia Pblica en
cualquier lugar del territorio nacional.
Para la organizacin de la Asistencia Pblica, para el
sostenimiento de los estahkcilllicntos que prestan ese servicio,
se requieren recursos que la Secretara obtiene de bienes e
instituciones que le pertenecen, corno la Lotera Nacional.
104
LA ADMINISTRACION PUIlLICA EN MEXICO
Administra adems, con el mismo objeto sealado, los

fondos proporcionados por el Erario Federal para la atencin
de los servicios de Asistencia Pblica, as como la de los bienes
que, en lo futuro, se asignen para tales fines con intervencin
de la Secretara de Hacienda, de acuerdo con las facultades
legales. I
b ) Orqanizaciu J' Viqilancia de la Asistencia Privada.

-Esta Secretaria tiene encomendadas la organizacin, vigilancia y control de las instituciones de beneficencia privada, a
efecto de prestar mejor servicio social y cumplir con mayor eficacia la voluntad de los fundadores. Con este propsito tiene la
facultad de integrar los Patronatos de las Instituciones de Beneficencia Privada, respetando la voluntad de los fundadores. 2
c ) Adntinistracin y sostcniniicntn de Estoblccmientos
de Asistencia Social.-La Secretara de Asistencia Social tiene

a su cargo los siguientt:s cstahlecimicntos : a) Hospitales,
Dispensarios, Consultorios y establecimientos similares dedicados a la asistencia pblica.
b ) Escuelas, colegios, internados-escuelas-talleres y dems centros de educacin dedicados a la asistencia pblica.
c ) Los asilos, casas de ancianos, hospicios, dormitorios,
comedores pblicos y centros de asistencia para nios,
d ) Los establecimientos de reeducacin profesional, de
readaptacin y de terapia social. 3
\
2
3
Ley citada. Arr. 10. fracciones I. 11, 111, IV y VII.

Ley cit ada, Arr. \ O, fracciones V y VI.
Ley citad a, Al!. 10. fraccin V 111.
\05
el) PrC'LJCllclIl Social del Paltperis/Ilo.-La lucha contra

la miseria, la prevencin de todos los males sociales que trae
consigo, son importantes actividades de la Secretara de la
Asistencia Pblica. Le corresponde: Prevenir y atender la miseria y la desocupacin. La supresin (le la mendicidad en
todas formas y la cooperacin para combatir otros vicios sociales. Asistencia social a la maternidad y a la infancia cjidalcs,
campesinas y obreras.
e) Educacin Pre-Escolar.-La educacin de los runos
de corta edad requiere organizacin y tcnicas especiales, lo
cual motiva el que la Ley de Secretaras y Departamentos
de Estado, confe a la Secretara de la Asistencia Social la
educacin urbana, semi-urbana y rural de nios hasta de seis
aos, para lo cual estn bajo su dependencia los centros de
educacin pre-escolar de todas clases, establecidos por la Federacin en la Repblica.
En cste mismo orden, corresponde a la Secretara mencionada, la prevencin social sobre nios hasta los seis aos,
ejercitando sobre ellos la tutela que corresponde al Estado.
lO.-Secretara del Trabajo y Prcrisioii Social.

La Secretara del Trabajo tiene a su cargo los sigtlientes
asuntos:
a) Estudios e iniciativas en materia de trabajo.
L) Vigi1:tncia y aplicacin de las leyes del trabajo,
c ) Previsin social en materia de trabajo.
el) Control del trabajo,
106
LA ADMINI5TltACION PUBLICA EN MEXICO
a) Estudios e Iniciativas m Materia de Trabajo.-La

Secretara del Trabajo tiene a su cargo el estudio y la iniciativa relacionados con la Ley Federal del Trabajo y sus Reglamentos. Congresos y reuniones nacionales e internacionales
del trabajo. Salas de exposicin, gabinetes y museos del trabajo y de la previsin social.
b) Viqilancia y A plicaciw de las leyes del Trabajo. -La
Secretara del Trabajo se ocupa fundamentalmente de la observancia y aplicacin de la Ley Federal del Trabajo y sus
Reglamentos, en relacin con las industrias y zonas especificadas en la fraccin X del artculo 73 Constitucional. Tiene
tambin a su cargo la Procuradura Federal de la Defensa del
Trabajo.
c) Preoisiw Social ell Materia de Trabajo.-La previsin social en materia de trabajo es una de las ms importantes materias de la Secretara. La Ley la faculta para encargarse de "Seguros Sociales a que se refiere la fraccin XXIX
del articulo 123 Constitucional". Seguridad e higiene industrial. Investigacin cienti f ica de los problemas de la clase trabajadora. Planeacin de oportunidades de trabajo a los desocupados. Organizacin, fmllento y vigilancia de Sociedades Cooperativas de Consumo formadas por trabajadores.
d ) Control del Trabajo.-La Secretara lleva el control
del trabajo por medio cid "reconocimiento y registro de las
asociaciones obreras, patronales y profesionales de carcter
federal. Interviene en ti Contrato de Trabajo de los extranjeros y de los nacionales en el extranjero en cooperacin con
las Secretaras de Gobernacin, Economia Nacional y Relaciones Exteriores.
107
11.-Sccrctara de Marina.
Las funciones de la Secretara de Marina pueden clasificarse en la siguiente forma:
a)
b)
c)
d)
e)
Organizacin de la A miada N acioual,

Educacin Na val.
l nspcccin y .:\sesnra 'I'cnica,
jurisdiccin martima.
~
Fomento de la economin Naval y Martima.
a) Oryalli~llcill de la Anllada.--El Departamento de

la Marina Nacional formaba parte de la Secretara de Guerra
o de la Defensa Nacional y pas a ser en la anterior Ley de
Secretaras y Departamentos de Estado, un ] kpartamento
Autnomo; en la Ley vigente se le instituy como Secretara
de Estado, a la que corresponde en primer lugar, segn ese
ordenamiento, la organizacin, administracin y preparacin
de la Armada Nacional. El cuerpo de la Armada Nacional, los
servicios de la misma y sus establecimientos de educacin militar, todo lo cual forma lo que se llama el activo de la Armada Nacional.
Dentro de las funciones de organizacin, se consideran:
Las reservas de la ..\ rlllada Nacional que se constituyan de
acuerdo con fas leyes rclati vas y los retiros de dicha 1\ rmada
que comprcudcn : a) El personal activo. h ) El personal de
reserva.
Talllhin le incumbe la atencin de todos los beneficios
y obligaciones que corresponden al personal de la Armada
Nacional, de acuerdo con sus leyes y reglamento, propios,
as como las leyes y reglamentos que se relacionen al ]~jrcito
J08
LA AIlIIUNISTRACION PUBLICA EN MEXICO
y sean comunes. El servicio de hidroaviacin de la marina,

almacenes y estaciones de combustibles y lubricantes de la
Armada Nacional.
b ) Educacin Naval.-A esta Secretara corresponde la
educacin pblica naval en todos sus aspectos.
c) Inspeccin y Asesora Tcnica.-La Secretara de
Marina tiene a su cargo la asesora tcnica en toda clase de
comunicaciones por agua. La asesora tcnica y la inspeccin
en 511 caso, de las obras de construccin navales y otras destinadas a la Marina Nacional. La polica martima. La inspeccin general y particular de todos los servicios de la Armada
Nacional, Marina Mercante y explotacin de pesca en general.
d) Iurisdiccin Martima.-A la Secretara ele la Marina
Nacional le corresponde el ejercicio de la Soberana Nacional
en aguas territoriales y la vigilancia de las costas. La adjudicacin y otorgamiento de contratos, concesiones y permisos
para el establecimiento y explotacin de servicios relacionados con las comunicaciones por agua, as como de astilleros,
diques y varaderos. Todo lo correspondiente a costas, puertos y faros; obras martimas y conservacin de puertos y
faros.
Lus viveros, la fijacin de las dunas martimas, contratos, concesiones y permisos de pesca. La administracin de
los recursos del mar y las vedas de las diferentes especies
de pesca. Las salinas formadas directamente por las aguas
maritimas.
e) Fomento de la Econoniia N aual y M artima.-La Secretaria de Marina tiene ingerencia en la Marina Mercante,
109
contribuye a la formacin de instituciones de crdito qUe se

creen para el desarrollo de la marina mercante y el fomento
de la pesca. Tiene a su cargo el asesoramiento tcnico, en sus
casos, de las asociaciones de marinos y de pescadores.
Para fomentar la economa que pudiera llamarse mariuura, la Secretaria lleva a cabo la conservacin, desarrollo,
organizacin, fomento, proteccin, vigilancia y control de la
fauna y de la flora martima, fluvial y lacustre. Organiza
Congresos, exposiciones, ferias y todo gnero de propaganda
oficial y cultural en materia martima. Tiene a su cargo los
Institutos de Investigacin, de enseanza elemental y superior
y todo gnero de propaganda social y cultural en materia de
pesca y cartas pisccolas. Le corresponden tambin las exploraciones y recolecciones cientficas de la flora y fauna martimas, fluvial y lacustre; la formacin y archivo de cartas
martimas y la estadstica martima en general. Las estaciones
experimentales y laboratorios de pesca martima, fluvial y
lacustre.
i2.-Departamcnto Agrario.
Las atribuciones del Departamento Agrario se clasifican
en cuatro grupos:
a) Estudio e iniciativa en matcria agraria.
11) Propiedad EjidaL
c ) Propiedad Comunal.
d ) F raccionamiento de lat i f undios,
a) Estudio e Iniciativa y Aplicacin de las Leyes eH

~latcria A!lraria.-Corresponde al Departamento Agrario, el
estudio, la iniciativa y la aplicacin de las Leyes Agrarias.

110
LA ADMINIS'tRACIO!'f PUBLICA EN MEXICO
'.
b) Propiedad Ejidal.-En aplicacin de las Leyes Agrarias, el Departamento lleva a cabo la dotacin y restitucin
de tierras yaguas a los ncleos de poblacin rural, de conformidad con las leyes. En los casos en que faltan tierras para
dotacin, el Departamento Agrario, de acuerdo con las disposiciones legales conducentes, procede a la creacin de nuevos
Centros de poblacin agrcola. Corresponde al mismo Departamento el parcelamiento ejidal y el catastro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables, en concordancia con la
Secretara de Agricultura y Fomento.
e) Propiedad COlllul1al.-Son numerosos los pueblos que
en la Repblica Mexicana poseen tierras en propiedad comunal.
El artculo 27 de la Constitucin Poltica del pas, da capacidad a los ncleos de poblacin rural para poseer tierras en
propiedad comunal y la ley de Secretaras y Departamentos
de Estado encomienda al Departamento Agrario "el reconotimiento y titulacin comunal de los pueblos, as como el conocimiento de las cuestiones relativas a lmites de terrenos comunales",
d) Fraccionamicntn de l.atifulldios.-El Departamento
Agrario interviene en los trminos del inciso F., de la fraccin
XVII del articulo 27 Constitucional en el fraccionamiento de
latifundios. De acuerdo con esta disposicin, corresponde al
Departamento Agrario dictaminar en tocio caso de fraccionamiento cle tierras sobre si las necesidades agrarias de los
ncleos de poblacin circunvecinos estn satisfechas, requisito
sin el cual no procede la divisin de una propiedad agraria.
111
LUCIO MENDIETA Y NUr:Z
13.-DcpariaIllCII lo de Salubridad Pblica.
Las actividades del Departamento de Salubridad Pblica

pueden agruparse en cinco clases:
a)
b)
c)
manas.
d)
e)
Polica sanitaria.
Cuntrol h ig-inico.
Prevencin de enfermedades transmisibles y toxicoControl sub re productos biolgicos o medicinales.
Coordinacin sani tar ia.
a) Policia Salli/a,.ia.-/\I Departamento de Salubridad

Pblica corresponde la administracin y polica sanitarias
g-enerales ele la Repblica a excepcin de la ag-ropecuaria, en
cuanto JIU Se relacione con la salud humana. Especialmente
queda a su C<lI-g-u la administracin y polica sanitaria del Distrito y Territorios Federales, J .a administracin y polica sanitarias especiales en los puertos, costas y f renteras, con
excepcin tallll,in de la agrupecuaria, cuando no afecte o
pueda afectar a la salud luuuana. 1
b ) Cout rol /l (/i'lico.- En este aspecto de sus funciones,

el Departamento de Saiulridac1 l'blica tiene a su cargo el
control higinico e inspeccin subrt la preparacin, posesin,
uso, suministro, introduccin, circulacin, ctc., de comestibles
y bebidas. 11 igienc veterinaria exclusivamente en lu que se
rclacion a la salud luuuaua por medio de los alimentos. Medidas tcudicutcs a conservar la ~allld y la vida de los trabaLey ,ilJJJ. Art. 13, fracciones 1, 11 y 111.
112
LA AD),\lNISTRACION PUBLICA EN MEXICO
jadores del campo y de la ciudad. Higiene industrial, excepto

la parte que Se relacione con la prevencin social en el trabajo.
Escuelas, instituciones y servicio de higicne en toda la
Repblica, exceptuando aquellas que se relacionen exclusivamente con la sanidad animal. 1
c)
eouirol sobre Productos
Biolgicos y M edicinalcs.:-:
El Departamento de Salubridad Pblica ejerce el control de
la preparacin, aplicacin e importacin de productos biolOgicos, excepcin hecha de los de uso veterinario. Controla
igualmente la preparacin, posesin, uso, suministro, introduccin, circulacin, etc., de drogas y productos medicinales
a excepcin de los de uso veterinario, que no estn comprendidos en la Convencin de Ginebra. 2
d) Preucnci/ni de Enjcrntcdadcs Transmisibles y Tosi-
COIIHllllls.-Corresponc1e al Departamento de Salubridad Pblica, dictar medidas contra enfermedades trasmisibles, contra las plagas sociales que afecten a la salud. Luchar contra
el alcoholismo y las toxicomanias. 3
e) Coordinacin .')allitrwia.-Para sistematiza y coordinar los trabajos sanitarios. el Dcpartamento de Salubridad
Pblica tiene a su carg'o llls Congrcsos Sanitarios, la coordinacin de los servicios sanitarios con los Estados, Distrito y Territorios Federales. Fn gl.'ncral la vigilancia sobre el cumplmicut dd Ct'ldigo Sanitarill y sus reglamcntos, as como los
estudios " iniciativas de los mismos.
Ley ciuda. \n, 1>. Ir.iccio nes IV. V. Xl \' XII.

Ley c;IJd.1. Art. 1 l. Ir.iccioncs VI y VII.
Ley (iud.l. ,\n. 1 " Ir accioncs X!II. XIV y XV.
11)
LUCIO ~fEN[)IETA Y NUEZ
Todas las facultades asignadas al Departamento de Salubridad l'blica, se ejercern sin perjuicio de las que seala
la presente ley a la Secretara de la Asistencia Pblica sobre
hig-iene infantil en general. 1
14.-DcpartaIllClIto de Asuntos IlldgCIUJS.

Este Departamento fu creado por la Le)'" de Secretaras y Departamentos de Estado de 1935; empez a funcionar
en el ao de 11)3() Y de acuerdo con la exposicin de motivos
que lo cre, SOll dos las funciones principales que le incumben:
la de estudio de problemas relacionados CUIl las razas indgenas del pas y plancacin para resolverlos, y la de procuracin y defensa de los indgenas ante las autoridades federales
y locales en todos sus asuntos de inters colcct i vo. i
La ley vigente de Secretaras y Departamentos de Estado, slo considera el primer aspecto que divide en dos apartados, estableciendo en ellos que el Departamento de Asuntos
Indgenas se encargar:
1. De estudiar los problemas fundamcntalcs de las razas

aborgenes, a fin de proponer al Jefe del Poder Ejecutivo las
medidas y disposiciones, que deben tomarse por las diversas
dependencias) para logTar que la accin coordinada del i'm1l:r
Pblico redunde en provecho ele los indgenas.
2. De pro1l1oycr y g('st iouar , ante las autoridades federales y de los I'~stad()s, tudas aquella s Illedidas o disposiciones
Ley r it ad a . Are 13. f t ,>le,mes XIII. XIV y XV.
Lic. 1.ur io Mcndiet a y Nu. V.II", Econmico y Social de LIS Razas
Indgenas de M"x cu". Dapp. 1938.
lI+
LA AUMINISTRACION I'UllLICA EN MEXICO
que conciernen al inters general de los ncleos aborgenes de

poblacin .
. Se olvid como se ve, la otra importantsima funcin de
procuracin y defensa que sigue desempeando el Departamento y la accin educativa que tambin le corresponde desde que pasaron a depender de l, los Internados Indgenas
actualmente denominados Escuelas Vocacionales de Agricultura.
lS.-Departamento del Distrito Federal.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, establece que corresponde al Departamento del Distrito Federal
el Gobierno de esta Entidad, de acuerdo con su Ley Orgnica
especial.
La importancia del Departamento del Distrito Federal,
su amplia y compleja organizacin administrativa y los numerosos asuntos que tiene encomendados, requieren un estudio
especial que ofrecemos, sintticamente, en captulo posterior.
16.-0rgalli::aci(1l interior de las Secretaras y
Departamentos de Estado,
El artculo 20 de la Ley de Secretaras y Departamentos

de Estado, establece que al frente de cada Secretara habr un
Secretario, un Sub-Sccrctnrio y un Oficial Mayor, y al de cada
Departamento, un jcfc, un Secretario General y un Oficial
Mayor.
Las Secretaras estn organizadas en Departamentos,
algunas en Direcciones Generales y Departamentos, las Di115
recciunes y Departamentos se dividen, a su vez, en Secciones,

a cada una de estas Dependencias corresponden los diversos
asuntos de Sil incumbencia. Los Departamentos Aut{JIIo1ll0S
Se cncuentrau organizados en Departamentos y Secciones.
La orgallizacin de Secretaras y Departamentos Autnonios se hace de acuerdo con sus respectivos Reglamentos interiores que dcbcrn ser dictados pur el C. Presidente de la
Rcphlica. 1
En el HeglamcJlto interior de las Secretaras y Departamentos debe establecerse la forma de suplir las faltas de los
titulares de dichas dependencias y la distribucin precisa de
las facultades que competen a cada uno de los funcionarios,
as como las labores correspondientes a cada una de las oficinas de su jurisdiccin. 2
El despachu y resolucin de todos los asuntos de las Secrctarias y Departamentos <le Estado, corresponde a los titulares de dichas Dcpcndcncias ; pero para la mejor organizacin del trabajo y su adecuada divisin, en los respectivos reg:allll'Jltos illtcriures se jJudrf delegar e~a facultad, en casos
concretos, " para dctcruriuad., r.uuo, en los f uncionario-, subalternos. "1
('1))Tl"'i'''Jlde fllrJIlltlar a las rcspcct ivas Secretarias y Depart amcnu., de ">,[ado, 1(1S proycctos de leyes, reglamelltus,
decretos y ,',rd<IH.'s del C. L'rcsident.. <IUl: se rdilTl'Jl a las
materias d(' Sil cumpetcncia, para llevarlus a la considcrucin
del I 'rl'si<kll!l: de la l~cplJlica. 4
"1
4
Ley
l.ey
l.ey
Ivy
cit ad.r.
';I,llb.
citada .
citada.
i\rl. 25.
Arr. 26.
Arr. 22.
Art. ) 7.
1) 6
I1
Tambin cada Secretara y Departamento puede llevar

su propia estadstica especializada, "pero siempre con sujecin a las medidas de orientacin y de control y a las normas
tcnicas que fije la Secretara de la Economa Nacional". 1
A ms tardar, el da 1Q de diciembre de cada ao, los
Secretarios y Jefes de' Departamento debern presentar a
la Presidencia de la Repblica, el programa a desarrollar
en el siguiente, a efecto de que el Jefe del Poder Ejecutivo d
a conocer a la Nacin, c11Q de enero, los trabajos que realizar
la Administracin Pblica Federal. 2
El Presidente de la Repblica procede en dos formas diferentes para tratar los asuntos administrativos y polticos del
pais, 1(} Acuerdos personales con cada Secretario o Jefe de Departamento de Estado, 2'? Acuerdos colectivos con los titulares de las Secretaras y Departamentos, reuniones stas a las
que Se da el nombre de Consejo de Ministros.
Se entender por Consejo de Ministros, dice el artculo
27 de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, para
los efectos del artculo 29 de la Constitucin General, "la reunin de los Secretarios y Jefes de Departamento de Estado
y Procurador General de Justicia de la Nacin, presididos por
el Jefe del Ejecutivo Fnleral. Para dicha reunin se requirir
cuando menos la concurrencia de las dos terceras partes de los
funcionarios antes mencionados, cuyos acuerdos debern
tomarse por mayora de votos de los asistentes".
Las leyes, decretos, acuerdos y rdenes expedidas por la
Presidencia de la Repblica, requieren para su validez y observacin constitucional la firma del Secretario o Jefe de De1
2
Ley citada. Art. '18.

LiY citada. Art, 23.
117
partamento que corresponda, o de todos los titulares de las

dependencias correspondientes si se refieren a ramas de COI11petencia de dos o ms Secretaras o Departamentos.
17.-Lll Competencia en Materia Adniinistratiua.

La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado,
ofrece, en algunos de sus artculos, motivos de confusin respecto de la competencia de Secretaras y Departamentos en
asuntos que se encuentran ntimamente relacionados COn las
actividades de dos o ms de esas dependencias. Para prevenir
los conflictos a que puede dar lugar esta circunstancia, el
artculo 28 de la Ley dispone:
En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la
competencia de alguna Secretara o Departamento para conocer de asunto determinado, la Presidencia de la Repblica, por
conducto de la Secretara de Gobernacin, resolver a qu
Secretara o Departamento corresponde el despacho de dicho
asunto.
18.-Juicio critico sobre la orqanicacin de la

Administracin Pblica Federal.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado no establece entre tinas y otros, perfecta estructuracin, ni menos
la unidad indispensable para llevar a cabo una poltica sistemticamente planeada y desarrollada.
El artculo 19 de la Ley dice textualmente: "No habr
preeminencia alguna entre las Secretaras y Departamentos de
J 18
Estado". En consecuencia el nico lazo de unin entre unas

y otros, es el Presidente de la Repblica.
Pero el Presidente de la Repblica tiene necesidad de
atender a numerosos asuntos de diversa ndole y se encuentra,
por ello, prcticamente incapacitado para encauzar, para coordinar no slo la accin general de todas las Secretaras y
Departamentos, sino aun las actividades especficas de dos
o ms Secretaras y Departamentos en casos concretos.
A esto Se debe que el Gobierno Federal aparezca, a veces,
falto de orientaciones administrativas y aun polticas, definidas. Cada Secretario y cada Jefe de Departamento de Estado,
obra por cuenta propia, desarrolla su poltica, a menudo contraria a la de otros miembros del Gobierno y aun a la que
parece sustentar el mismo Presidente.
En cuanto a la accin puramente administrativa, es
frecuente que se construyan caminos en regiones en donde
faltan obras de irrigacin y escuelas, o que se desarrolle una
intensa labor educativa en lugares ridos, mal comunicados.
Esta forma de actuar, hace que la labor administrativa o
fracase o pierda el valor que tendra si se desarrollara en conjunto, lgicamente. De qu si rve la escuela en tierras miserabies? Y la irrigacin y el camino en pueblos indgenas de
pobreza moral apenas concebible?
Los ltimos Gobiernos de la revolucin han tratado de
resolver esta falta evidente de nuestro sistema administrativo
federal, creando las llamadas Comisiones Inter-Secretariales en
las que figuran representantes de las diversas Secretaras y
Departamentos que han de tomar parte en alguna obra de conjunto.
119
LUCIO IIfENDIETA Y NUEZ
Pero aparte de que, a pesar de esas conusiones, sigue

haciendo falta el rg-ano que estudie y seale cuides obras de
conjunto es necesario emprender y en dnde y cmo deben
cmprenderse, resulta que tales comisiones 110 son eficieutes ; las
integran empleados subalternos de las Secretaras y Departamentos, y por ello sus decisiones estn sujetas a la aprobacin de las autoridades superiores (papeleo, prdida de tiempo,
indecisin, ctc.), y en tocio caso a las posibilidades del presupuesto que no estando elaborado para responder a obras de
conjunto, carece de la flexibilidad necesaria para afrontarlas
con oportunidad y con eficacia.
Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento, por
otra parte, al no tener sobre s ms autoridad que la del Presidente de la Repblica de quien son, como es de suponerse,
amigos, correligionarios, personas de su confianza, hacen con
frecuencia de sus respectivos Ministerios y sobre todo hacan
antes de la vigencia del Estatuto Jur iclico de los 'I'rabajadores
al Servicio de los Poderes de la Unin, verdaderos feudos en
donde la iamoralidad, la injusticia y la ineptitud son los azotes
del pblico.
Podra pensarse que en el acuerdo colectivo o Consejo de
Ministros a que se refiere el artculo 27 de la Ley, es en donde
se logra la perfecta unificacin y la or ientaciun de la Administracin Pblica r cdcral ; en eso artculo hasta se establece
un nmero de asistentes para constituir qurum y Se dice que
los acuerdos "debern tornarse por mayoria de votos",
Pero la Ley no indica en ninguno de sus artculos cul es
la fuerza legal de esos acuerdos, cahc a firmar desde luego
que no obligan al Presidente de la Repblica y que dada la
120
I.A ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO
forma de integracin del Gohierno, es de suponerse que en caso

alguno las decisiones del Consejo de Ministros sern contrarias al criterio presidencial. Los Ministros, segn el sistema
constitucional nuestro, no son polticamente responsables, el
nico responsable de las decisiones del Gobierno es el Presidente de la Repblica.
Por otra parte el Consejo de Ministros tiene casi siempre
carcter poltico, raras veces se refiere a la actuacin administrativa del Gobierno; se reune slo cuando el Presidente lo
indica y no puede por ello, realizar una labor sistemtica de
coordinacin.
Tenemos por ltimo, la Secretara Particular de la Presidencia de la Repblica que cuenta con un Departamento de
Estudios. Parece que este sera el rgano auxiliar mediante
el cual el Presidente de la Repblica podra imprimir determinado sentido a la Administracin, planear y supervisar los trabajos de conjunto, realizar una constante critica y un efectivo
control-sobre el funcionamiento de todas las Secretaras y Departamentos de Estado.
La Secretaria Particular de la Presidencia de la Repblica no est considerada en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado como autoridad administrativa, ni en forma
alguna, Es cierto que de hecho, se considera al Secretario Particular dcl l 'rcsiclcutc de la Repblica como una especie de esos
Ministros sin cartera que existen en los Gobiernos de algunos
paises de Europa, y que a veces, en nuestro medio poltico,
ciertos Secretarios Particulares del Presidente han llegado a
tener g-ran in Ilucncia en la Administracin. Pero todo esto
se realiza al margen de la ley, sin responder a un programa
definido.
121
La Secretara Particular de la Presidencia tiene, como

su nombre mismo lo indica, la obligacin de atender a mltiples
asuntos que le impiden llevar a cabo la uecesar isimn obra de
coordinacin y control constantes de la Administracin Pblica.
1':n nuestro concepto es ya indispcnsahl.. una revisin, a
fondo, de la organizacin <11.' la Administracin Pblica Federal, para introducir en ella cambios <1e esencia, mediante una
nueva Ley de Sccretnrias y Departamentos de E~ado cuidadosamente estudiada.
Nuestra Administracin Pblica viene organizndose
lentamente desde la poca colonial, a pesar de todas las vicisitudes polticas del pas, hasta constituir una maquinaria
llena de engranajes y de palancas que funciona por el impulso
adquirido, al grado de que los directores de ella apenas si hacen
falta o resultan, con frecuencia, nocivos.
Tomemos, como ejemplo, a la Secretara de Estado ms
difcil: la de 1 lacicnda y Crdito Pblico. Cualquiera persona
con sentido comn pensara (IUe al Frente de ella dcheria estar
siempre un economista, ttll financiero; pero en 1\1 xico Se realizan milagros. ] Iubo un I\1 inistro de 11 acienda que era maestro
de bcl canto sin que se desquiciara el 1\1 inistcrio y 110S atrevemus a suponer que si en un 11l0IJlCIJlo dado Se pusiera al Frente
de esa Secretara, pur UIJO de esos caprichos presidenciales,
semejantes a los que solan tener los Cnsu1cs romanos, al
111C1Hligo de la esquina del Palacio Nacional, la Secretara de
Haciell,(la seguira Iuncionaudo normalmente, es decir, como
hasta ahora, entendiendo por normalidad el cobro de impuestos, el pago puntual de las quincenas a los empleados y la
atencin de los gastos pblicos.
122
LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN IIfEXICO
"
Tal cosa sera posible porque, como hemos dicho antes,

la Administracin Se viene estructurando desde la poca colonial, con aciertos y defectos, gracias a oscuros esfuerzos de empleados no menos oscuros, hasta alcanzar la situacin presente
en que est en manos de humildes servidores: los Prez, los
Garca, los Martinez, que son, Jefes de Mesa, Jefes de Seccin,
a veces, empleados dc menor categora. Cada uno de ellos conoce, por experiencia de aos, los secretos de su pequea parte
de la maquinaria total, como esos choferes mexicanos que
saben a conciencia las maas de los destartalados automviles
que guan)' que parece que caminan por milagro. Ya todo est
canalizado, previsto en leyes, en reglamentos, en rutinas, por
eso todo funciona sin Ministro o con Ministro, y a veces, a
pesar del Ministro, No es aventurado decir que los Secretarios de Estado nombrados sin otro merecimiento que el poltico, son mejores cuanto menos hacen, resultan casi perfectos
si se concretan a firmar y respetar el estado de cosas que encuentran porque en cuanto quieren tomar en serio su papel y
disponer como si tuviesen capacidad para ello, tocio se trastorna. Para la estabilidad y el buen funcionamiento de una Secretara de Estado, en Mxico, valen ms buenos Jefes de Seccin que un Ministro, la mayora de las veces.
Tenemos un ejemplo 'lile ofrecer. El Departamento de la
Propiedad Industrial de la Secretara <le la Economa Nacional, haba llegado a ser tina dependencia modelo. Se despachaban asuntos de Patentes y Marcas con precisin cronomtrica
en sus diversas fases y en un plazo mximo de un mes. Esto se
habia logrado gracias a empleados y Jefes de Seccin y de Departamento cumplidos, laboriosos, profundos conocedores de
su materia; pero un mal da l1cg un General a hacerse cargo
123
del 1\1 inist cri.. y su.stituy a unos cuantos empleados del Depart.uneuto con otros de su personal cst imacin ; el resultado
no se hizo esperar, los asuntos se rezagaron en tal forma que
para obtener el registro <le una marca o la expedicin de una
patente, era preciso esperar un ao, El Ministro a que nos
referimos ya sali, hace tiempo, del M inisterio y aun no logra
normalizarse completamente el mal parado Departamento de
la Propiedad 1ndustrial.
Quiere decir esto que la organizacin Administrativa
del Gobiernu Federal es perfecta y que el secreto de su perfeccin estriba en dejarla como est? No, seguramente que no.
El organismo administrativo de Mxico estft lleno de achaques
y defectos, requiere como hemos dicho, una revisin total. En
ninguna parte, como en el Gubierno Federal, se necesita la
aplicacin urgente y rigurosa del taylorismo, para lograr en
cada Secretaria y Departamento de Estado, la ms alta perfeccin local de f uucionamicnto en beneficio de la Administracin misma y del pblico.
y seguramente que ninguna Administracin Pblica requiere, tanto como la dc Mxico, una coordinacin enrgica.
Pero esto slo puede lograrse mediante la accin de un
rgano especial, distinto de las Secretarias y Departamentos,
que se encargue de los planes de conjunto, del anlisis, de la
crtica y del perfeccionamiento de la }\c1ministracin, en todos
sus aspcctos ; de realizar, en fin, la colaboracin coordinada
de las clivcr sas dependencias del Ejecutivo,
Dentro de nuestro sistema administrativo, este rg-ano
solamente puede concebirse corno dependencia directa, inmediata, adscrita [ludiramos decir, a la Presidencia de la
Repblica para que sus decisiones fuesen firmadas por el Pre12'+
LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN MEXICO
sidente. pues de otro modo no tendra autoridad suficiente

sobre las Secretaras y Departamentos de Estado.
La Administracin Pblica de Mxico cambiara en
forma asombrosa con esta innovacin. Desde el punto de vista
puramente administrativo, ganara en unidad, en efectividad,
en precisin, porque este organismo que proponemos recibira
y estudiara todas las iniciativas de mejoramiento de servicios y l mismo llevara a cabo investigaciones sobre el particular con el fin de simplificar trmites, acelerar el despacho
de los negocios y evitar, en lo posible, las prdidas de tiempo
y dinero que suf re actualmente el pblico. Tambin se encargaria de organizar la colaboracin de Secretaras y Departamcntus en los asuntos que la requieran.
La labor de este nuevo organismo administrativo estara
al margen de todo cambio poltico; en el Gabinete Presidencial, Sil accin dara al Gubierno permanencia y continuidad
en los puntos fundamentales de su programa. Y slo esto
significara un paso formidable en la vida econmica y social
del pas porque con el sistema (si as puede llamrsele ) de Secretarios de Estado)' jefes de Departamento, omnipotentes e
irresponsables, mientras dura su valimiento politice u personal
con elI'residcntc, cada nuevo Secretario lIe~a a destruir parte,
cuando menos, de lo hech u o iniciado pUl' Sil antecesor. No se
tiene idea siquiera de las cuantiosas sumas de dinero que se
pi(Tl!cn al cambiar de titular un Ministcr io, ni de los entorpecimientos que sufre la maquinaria burocrntica y menos an,
de las pl:rdidas que a menudo se ocasionan al pblico.
Desde el punto de vista de la t:tica administrativa, este
organisl1l0 vcndria a sanear el me it ico ambiente de Secretaras y ] kpartalllcntos de Estado, porque al establecer la posi
125
LUCIO IIIENDIETA Y NUEZ
bilidad de una investigacin sobre cualquiera oficina que

diera sntomas de mal funcionamiento, desaparecera el sistema de feudos Secretarialcs y Departamentales que padece
Mxico.
Estas ideas, que apenas son un bosquejo de realidades
complejas y extremadamente serias, estn complementadas en
el capitulo relativo a la responsabilidad de los funcionarios pblicos, y en nuestro ensayo sociolgico sobre la burocracia
mexicana,
126
"
CAPITULO IV
El Departamento del Distrito Federal

Antes del aio de 1928, el Distrito Federal estaba organizado en Ayuntamientos, se encontraba, en consecuencia,
bajo el rgimen Municipal. El artculo 73 de la Constitucin
Federal de 1917, estableca en su fraccin VI: "1l/-E1 Distrito Federal y los Territorios, se dividirn en Municipalidades, que tendrn [a extensin territorial y el nmero de
habitantes suficientes para poder subsistir COn sus propios
recursos y contribuir a los gastos comunes. 29-Cada Municipalid.ul estar a cargo de un Ayuntamiento <le eleccin
popular directa. 3')-1':1 Gubierno del Distrito Federal)' los
de los Territorios estarn a cargo de Gobernadores que dependern directamente del Presidente de la Repblica. El
Gobernador del 1)istrito Federal acordar con el Presidente
de la Repblica".
Este rgimen administrativo descentralizado por regiones, u substituido al reformarse la Constitucin en 14 de
agosto de 1928, por lllJ rgimen de centralizacin completa
en manos del Ejecutivo Federal. 1
I Lic. Ricardo J. Zcvada, "El Depart arnento del Distrito Federal", Artcu.
lo en la "Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales". N9 10. Marzomayo. Tomo Vf l l, 1929. Pgs. 8 y siguientes.
127
LUCIO MENDIETA Y NU:iiEZ
El artculo 73 de la Constitucin, en su fraccin VI,

inciso 1'\ dispone actualmente que "el Cohierno del Distrito
estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva" .
Se introdujo esta reforma obedeciendo a circunstancias
polticas y al "espectculo desastroso de la organizacin Municipal del Distrito" desde 1917 hasta la fecha de su supresin. I
La reglamentacin del artculo Constitucional citado se
llev a cabo por la "Ley Orgnica del Distrito y Territorios
Federales" de 31 de diciembre de 192~, que durante su vigencia sufri numerosas reformas.
El 31 de diciembre de 1941 se dict una nueva ley, que
es la vigente, denominada "Ley Org-itnica del Departamento
del Distrito Federal, reglamentaria de la hase P, fraccin
VI del artculo 73 Constitucional". 2
Anlisis de la Ley Orqnica del Departamento
del Distrito Federal, uiqcntc,

La Ley mencionada se compone de 8 captnlos:
1. De los rganos del Gobierno del Distrito.

2. De la divisin territorial.
3. De bs f unciones del Dcpa rt.uncu tu del Di st rito Federal
I
2
I.ic. Ric.ir do J
Zcvada. Art. citido.

Public.ida en .1 Diario Of icial de 31 de diciembre de 1941.
128
4. De los funcionarios, sus requisitos y atribuciones.

5. De la organizacin del Departamento del Distrito
Federal.
6. Del Consejo Consultivo.
7. De los Delegados.
8. De los bienes pertenecientes al Departamento del Distrito Federal y de la Hacienda Pblica del Distrito
Federal.
En seguida hacemos una breve resea y comentario sobre los puntos fundamentales de estos captulos:
l.-De los rganos del Gobierno del Distrito Federal:

Son stos: l.-El Congreso de la Unin por lo que respecta
a las funciones legislativas. 2.-EI Poder Judicial del Distrito Federal, que se rige por la Ley Orgnica respectiva. 3.-EI
Ministerio Pblico a cargo de una Procuradura General de
Justicia del Distrito y Territorios Federales. 4.-El Presidente de la Repblica. 5.-El Jefe del Departamento del Distrito, auxiliado por un Consejo Consultivo, Delegados y SubDelegados.
2.-Divisin Tcrritorial.-El artculo 89 de la Ley, divide al Distrito en:
a) Ciudad de Mxico.
b) 12 Delegaciones: Villa Gustavo A. Madero, Atzcapotzalco, Ixtacalco, Coyoacn, Villa Alvaro Obregn, La
Magdalena Contreras, Coajimalpa, Tlalpan, Ixtapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tlhuac,
El artculo 22 establece que la Ciudad de Mxico ser la
capital del Distrito Federal, y las Cabeceras de las Delegaciones sern las poblaciones del respectivo nombre.
129
La circunscripcin territorial del Distrito Federal, de

la Ciudad de Mxico y de las Delegaciones, es la misma fijada por los Decretos de 15 y 17 de diciembre de 18<JR, expedidos por el Congreso dela Unin, ratificando los convenios
celebrados COII Jos Estados de Murcios y Mxico, respectivamente.
Los artculos 79 , 99 a 21 de Ja Ley, Se ocupan de establecer minuciosamente la jurisdiccin territorial y los lmites
de 'la Ciudad de Mxico y de las Delegaciones que integran
el Distrito Federal.
..
3.-De las [unciones del Departamento del Distrito Federa/.-Los asuntos que, conforme a la Ley, corresponden al
Departamento del Distrito Federal, pueden clasificarse en los
siguientes grupos:
1.
2.
3.
4.
S.
6.
7.
8.
9.
10.
Gobernacin.
Trabajo y previsin social.
Obras pblicas.
Servicios pblicos.
Hacienda.
Accin social.
Catastro.
Trnsito.
Polica.
Educacin pblica.
COIllO se ve, el Departamento del Distrito Federal desarrolla, dentro de los lmites de su jurisdiccin, casi las mismas atribuciones administrativas que el Ejecutivo lleva a cabo por medio de las Secretaras y Departamentos de Estlllo,
en todo el pas.
130
l.-Gobernacin.-Son de esta ndole las siguientes ac-
.,
tividades: Intervencin y vigilancia en materia electoral; publicidad; reglamentacin y vigilancia de los espectculos pblicos; licencias para actividades econmicas; inspeccin de
reglamentos; representacin ante la Comisin Agraria Mixta; tratamiento de los reclusos y su alimentacin; sistemas de
regeneracin y de organizacin penitenciaria; consejo de tutelas; estadstica; fraccionamiento de predios propiedad del
Departamento; cuidar administrativamente la exacta observancia de las leyes, decretos y reglamentos; expropiacin por
causa de utilidad pblica; proyectos e iniciativas de leyes y
reglamentos del Distrito Federal. 1
2.-1'rabajo y previsin socia/.-En este aspecto corres-'

ponde al Departamento del Distrito Federal: Vigilar la observancia y aplicacin de la Ley Federal del Trabajo y sus
Reglamentos en las industrias de jurisdiccin local; recono- .
cimiento y registro de las Asociaciones Obreras y Patronales
de resistencia, de carcter local; procuradura de la defensa
del trabajo; asuntos sindicales relacionados con los trabajadores al servicio del Departamento del Distrito Federal; representacin jurdica del Departamento ante el Tribunal de
Arbitraje; agencias de colocaciones; talleres para obreros menesterosos; habitacin obrera; centros culturales y deportivos para trabajadores; estadistica del trabajo.
3.-0/nas /,lblicas.-En este aspecto, el Departamento

del Distrito Federal tiene a su cargo: La planificacin y zonificacin de la Ciudad; la inspeccin de las construcciones
Artculo 36 de la Ley.
131
en todo el Distrito Federal: la urbanizacin, pavimentos,

alumbrado, parques y jardines, .construccin y conservacin
de los inmuebles pertenecientes al Departamento; las vas pblicas y las obras y los servicios relativos a obras pblicas
coordinadas con la Federacin y con los Estados limtrofes.
4.-Servicios pblicos.-En este punto, encontramos como servicios fundamentales, los siguientes: Limpia; panteones; registro civil; registro pblico de la propiedad y del comercio; consejo de notarios y archivo de notaras; defensora
de oficio en materia civil; servicio de aguas ; servicio de saneamiento; bibliotecas populares.
5.-11acicnda.-En esta materia el Departamento del
Distrito Federal, por medio de la Direccin de Tesorera, lleva la estadstica de ingresos del Departamento, la recaudacin
y custodia de los fondos pblicos, la administracin de los
ingresos, los padrones de los causantes, el arrendamiento, explotacin o enajenacin de bienes, capitales, valores; establecimientos, empresas y publicaciones del Departamento; impone multas por infracciones a las leyes y reglamentos fiscales;
lleva el control y depuracin de las cuentas de los causantes e
infractores; las relaciones entre el Departamento, las juntas
calificadoras y el jurado de revisin. Ejerce la facultad econmico-coactiva; lleva a cabo la emisin y amortizacin de
ttulos de deuda pblica del Distrito Federal.
l'ara desarrollar debidamente todas las actividades haccndarias del Departamento, ste, por medio de la direcdn
mencionada, hace los estudios econmicos financieros respectivos y el estudio analtico y numrico de los ingresos para
132
LA ADMINlSTRACI0N PUBLICA EN MEXICO
formar la previsin que debe servir de base al presupuesto de

egresos. 1
Los ingresos del Departamento son los que anualmente
determina su ley de ingresos.
La ley previene que al establecerse el sistema de ingresos
del Distrito Federal, se cuide la coordinacin de los mismos con
los de la Federacin, para evitar, hasta donde sea posible,
la superposicin de gravmenes.
Los egresos del Departamento se fijan en el presupuesto
de egresos respectivo.
Tanto las iniciativas de ley de ingresos y del presupuesto de egresos, deben ser enviadas por el Presidente de la Repblica a la Cmara de Diputados, a ms tardar el da 15 de
diciembre de cada ao.
En todo caso de contrato en que sea parte el Departamento del Distrito Federal y para obtener los abastecimientos y suministros, y en todos aquellos por los que se afecta el
patrimonio del Departamento, siempre que no haya precios
unitarios fijados por el mismo, se sujetarn a concurso pblico. Z
Los bienes pertenecientes l/l Distrito Federal Se dividen
en tres clases:
a) Bienes de uso comn;
b ) Bienes destinados a un servicio pblico; y
c) Bienes propios.
Bienes de dominio pblico: Caminos, carreteras, calzadas, puentes que no consttuyan vas generales de comunicaI
Z
Artculo 40 de la Ley.
Articulo 94 de la Ley.
133
cion dentro del territorio del Distrito Federal; canales, zanjas, acueductos construidos o adquiridos por el Departamento,
para usos de utilidad pblica, as como los cauces de los ros,
que se encuentran abandonados' dentro del territorio del Distrito Federal: plazas, calles, avenidas, paseos, parques pblicos, con excepcin (le aquellos que han sido construidos por
el Gobierno Federal; montes, bOSIIUCS destinados a bienes de
inters pblico por el Departamento, siempre que no sean
de la Federacin ni de los particulares; monumenos artsticos o conrucmorativos, construcciones de ornato en los lugares pblicos o para comodidad de los uanscuntcs, con excepcin de lus que se encuentren dentro de los lugares sujetos a
la autoridad del Gubiertlu Federal.
Bienes de servicio /llflico.-Los edificios de las oficinas del Departamento del Distrito Federal, u de sus dcpendencias ; los establecimientos de instruccin pblica y asistencia social construidos y sostenidos por el Departamento con
sus fondos; las bibliotecas, archivos, registros pblicos, ohscrvatorios, institutos cieut ificos, construidos y sostenidos
por el Departamento; museos, teatros en los mismos casos;
las crceles, los establecimientos correccionales y penitenciarios; IlIs edi Iicios de los 'I'rihunalc de Just ici., del l-ucro Comn y en general lodos nqucllos bienes const rui.k, y sostenidos pur el J kpartalllcnlll del J >islrito Fcderal o que se construyan para la atencin de servicios pl,licos locales.
hcIICS pro/,ios.-Los que actualmente pertenecen al Departamento del Dist rito Federal en propiedad o los que en lo
sucesi vo ingresen a SlI pat rimouiu y que IlO estn dcs iu.ulos
a UIJ servicio pblico.
134
En nuestro concepto, esta clasificacin es incorrecta; todos los bienes son propiedad del Departamento del Distrito
Federal y solamente se pueden clasificar de acuerdo con su
destino, pues tal parece, segn la redaccin del artculo 84 de
la ley que comentamos, que Jos bienes destinados a un servicio
pblico no son propiedad del Departamento.
El patrimonio del Distrito Federal, constituido por los
bienes muebles e inmuebles respectivos, tiene el carcter de
inemba rgable.
En caso de que los particulares obtengan sentencias en
contra del Departamento, stas se comunican al Presidente
de la Repblica para que a falta de partida en el presupuesto
de egresos, se incluya en el proyecto del presupuesto siguiente
o se solicite del Congreso de la Unin se expida un Decreto
especial que autorice el pago.
Los bienes del dominio pblico, de uso comn, y los destinados a un servicio pblico, no pueden ser hipotecados ni
comprometidos en favor de los particulares o corporaciones.
en forma alguna, ni se podr imponer sobre ellos servidumbres pasivas en los trminos del derecho comn.
Los derechos dc trnsito, de vistas, de luces y otros semejantes sobre los hil'11l's citados, se rq~ir;1t1 por las leyes y
reglaIllentos administrativos. Todo permiso o concesin que
se otorgue sobre esta clase de bienes, ser siempre revocable.
SlJlo puede camhiarse el destino de los bienes inmuebles
del 1>Cpartamento y sello pueden enajenarse, previo acuerdo
escrito del Presidente de la Replilica : para la enajenacin
se tendrn en cuenta las siguientes bases:
1\) Se anunciar por medio de publicaciones en los peridicos de mayor circulacin, por dos veces consecutivas de 8
en Rdas;
135
2l J La base de la venta ser fijada por peritos del Departamento dd Distrito Federal;
3(' Se <kducir en cada subasta un 10% sobre el precio
de la almoneda anterior; pero en ningn caso el precio de la
venta ser inferior al (O% del avalo;
49 J .a venta ser al contado o pagadera a plazos, por un
trmino hasta de 10 aos. La pa rtc de contado, en este ltimo
caso, no ser menor del 50% del precio de la venta; el saldo
Se garantizar con hipoteca, en primer lugar, a favor del
Departamento, sobre el mismo inmueble.
Slo en casos determinados expresamente por las leyes
pueden venderse los bienes del Departamento fuera de subasta pblica, o en casos urgentes, si as lo acuerda el Presidente
de la Repblica,
En esta materia rige como ley supletoria la Ley de Bienes
Inmuebles de la Federacin. 1
La Ley establece una auditora que dependa directamente del Jefe del Departamento, y que tiene por objeto vigilar el funcionamiento de las oficinas de la propia dependencia con manejo de fondos, valores o bienes, a fin ele que
funcionen regularmente. 'l'amlJin investiga si los empleados
con manejo de fondos, valores o bienes, cumplen las obligaciones a su cargo; si se ajustan a las leyes respectivas, todos
los actos que Se lleven a cabo con motivo del manejo de fondos, valores o bienes del Departamento o ele los que estn hajo su administracin o guarda. Interviene tambin en los actos () contratos relacionados con las obras de construccin,
instalacin o reparacin que se lleven a cahn por cuenta del
Departamento, y vigila la ejecucin de los mismos; previene
Artculo 89 de l. Ley cit ad a,
136
LA AllMINlSTRACION PUBLICA EN MEXICO
toda irregularidad en el manejo de los fondos, valores o bienes del Departamento o de los que se encuentren bajo su administracin o guarda.
Investiga y comprueba administrativamente las irregularidades en que incurran los empleados del Departamento
con manejo de fondos.
Es indudable que esta auditora es un elemento administrativo de gran importancia para moralizar el manejo de los
fondos pblicos del Departamento del Distrito Federal: pero
su dependencia directa del Jefe del Departamento resta valor
efectivo a sus actividades. El sistema de la Ley anterior, que
daba ingerencia al Consejo Consultivo en las cuestiones relativas al manejo de fondos del Departamento, parece ms atinado, porque el Consejo Consultivo se integra por representantes de agrupaciones que no tienen relacin alguna de
subordinacin o dependencia con el Jefc del Departamento.
(.-Accin social.-EI Departamento procura desarrollar en el Distrito Federal, diversas actividades que tienen
por objeto mejorar las condiciones sociales de sus habitantes,
y al efecto tiene a su cargo la higiene de los lugares destinados a prisin y reclusin, servicio mdico, educacin popular
y deportiva, accin civica, turismo, bibliotecas populares.
7.-Cafasfro.-EI Departamento del Distrito Federal lleva a cabo, por medio de la Direccin del Catastro, la formacin del padrn de la propiedad inmueble del Distrito Federal, Su deslinde y valorizacin. Expide certificados relativos
a SI\S funciones y forma el inventa ro y control de los bienes
inmuebles del Departamento. 1
Artculo 4b J. Id Ley citada.
137
8.-Tnllsito.-A la Direccin de Trnsito currespunde

cxclllsivamcnte diriRir y vigilar el trnsito en las calles, caminos y calzadas del Distrito Federal, sobre bases de proteccin
a la seguridad de las personas y propiedades, as como la expedicin y comodidad de las comunicaciones.
9.-Polica.-Los servicios de polica estn encomendados a la Jefatura de Polica, a la cual corresponde mantener
el orden y la tranquilidad pblicas en el Distrito Federal, prevenir la comisin de los delitos, auxiliar al Ministerio Pblico en la persecucin de los mismos, proteger a las personas y
sus propiedades, hacer respetar las buenas costumbres y aprehender a los delincuentes en los casos de delitos infraganti y
en los de notoria urgencia, cuando por razn de la hora, dd
lugar y de la distancia, no haya autoridad judicial que expida
la orden de aprehensin correspondiente y existan temores
fundados de que el responsable se sustraiga a la accin de la
justicia.
Tambin tiene a su cargo auxiliar a la autoridad administrativa, en la forma y trminos que expresamente acuerde
el Jefe del Departamento del Distrito Federal, en la vigilancia para compruhn r el cumplimiento de los reglamentos CI1
dicha circunscripcin territorial.
Existe en este punto una notable desviacin de la ley
desde hace mucho tiempo, pues aun cuando la Jef atura de Pulicia ha estado y est actualmente comprendida dcnt ro de los
diversos organismos del lJepartalllento del Distrito Federal, la
verdad es que siempre Ita f uncionado y f unciona C01l10 tina entidad autnoma, El Inspcctor Ceneral de Polica es sieuiprr, un
militar de alta g-raduacin, nombrado directamentp por el Presidente de la I~('phlica, )0 IjUC le da gran fuerza poltica, de
118
tal modo, que es casi imposible la colaboracin subordinada

de este personaje con el Jefe del Departamento del Distrito
Federal.
.,
En realidad, en Mxico no ha sido posible lograr la organizacin cientfica de la polica, ni menos an que sta se encuentre bajo la direccin de algn civil especializado en la
materia.
Estas circunstancias han motivado, en varias pocas de
la administracin pblica, una situacin anormal e inmoral
en la organizacin y en las actividades de la Jefatura de Polica, al grado de que durante administraciones pasadas hubo
algunos Jefes de la Polica que la usaban como medio para
cobrar deudas civiles de los particulares mediante la participacin de cantidades ms o menos respetables en el cobro
de dichas deudas. En otras ocasiones se lleg a asesinar a los
delincuentes haciendo aparecer el asesinato como suicidio, o
bien C01l10 resultado del intento de la fuga del reo, que la
misma polica Se encargaba de promover. Pero adems de estos casos notoriamente graves e intolerables dentro de un
Estado de Derecho, puede decirse que el abuso de [as autoridades policacas es constante.
Es cierto que si la Jefatura de Polica tratara de apegarse, en todo caso, cstrictamente a las garantas constitucionales
y a las disposiciones de la Ley, sera muy difcil que desempcfiara con eficacia su cometido; pero seguramente una coordinada reforma de las diversas leyes en materia penal y la
organizacin sobre bases cientficas de la polica del Distrito
Federal, llevaran a una mxima eficacia de este servicio
COn un mnimo de arbitrariedades.
139
lO.-Educacin pblica.-La ley seala en su artculo

23, fraccin XV, la obligacin para el Departamento del Distrito Federal de impartir la enseanza en sus diversos grados, dentro de dicha jurisdiccin, y lo faculta para celebrar
convenios con la Federacin en los que estipule la forma de
atender el servicio educativo en sus aspectos tcnico, administrativo y econmico. En realidad, de esta materia se encarga la Secretara de Educacin Pblica, con la cooperacin
del Departamento del Distrito Federal, pues ste no tiene
dentro de su organizacin administrativa ninguna direccin
o departamento que se ocupe de la educacin pblica.
En la misma materia, debe comprenderse la obligacin
del Departamento de impartir la instruccin cvica y militar,
a que se refiere la fraccin II del artculo 31 Constitucional.
De los servicios pblicos,

Los servicios pblicos, en principio, deben ser prestados, siempre, por el Departamento del Distrito Federal dentro de su jurisdiccin; pero la Ley concede facultades al
Jefe del mismo para que al declarar que una activiclar] determinada ha de considerarse como servicio pblico, resuelva
si ste lo desempcfar: la administracin o Se concede a 10:5
particulares por medio de una concesin.
En cst ltimo caso, el jefe del Departamento tiene facultades para fijar las normas correspondientes:
a) Por medio de un reglamento de aplicacin general.
b ) Por reglas a que Se ajustar el contrato o contratos
respectivos, segn las disposiciones del artculo ( de la Ley.
140
De las disposiciones aludidas, las esenciales son las que

contienen las siguientes obligaciones para el concesionario:
continuidad y uniformidad en el servicio; generalidad de la
prestacin, salvo excepciones legalmente fundadas; sujecin
a los reglamentos; prestacin del servicio conforme a las bases y tarifas aprobadas por el Departamento; acatamiento a
las disposiciones del mismo para subsanar deficiencias del
serVICIO.
La fraccin IlI del artculo citado, obliga al concesionario a reconocer al Departamento la facultad de decretar la
revocacin del permiso, autorizacin o licencia, y la de rescindir administrativamente el contrato para la prestacin de
dicho servicio.
Esta disposicin es, en nuestro concepto, anticonstitucional, porque erige al Departamento en juez y parte. El reconocimiento del particular sobre estas facultades, en las clusulas de la concesin, equivale a una renuncia a las garantas
individuales correspondientes, renuncia que debe estimarse
nula de pleno derecho.
El concesionario est obligado tambin a otorgar garanta suficiente, a juicio del Departamento, para asegurar la
proteccin del servicio y el pago de las responsabilidades posibles.
El Departamento puede, en casos de revocacin o de resolucin de un contrato, intervenir la administracin del servicio, o convocar a quienes se interesen para que 10 tomen a
su cargo.
En el contrato debe especificarse las causas de revocacin o de resolucin, el trmino de duracin y las condiciones para su prrroga.
141
LUCIO IIIENDIETA Y NUEZ
Consideramos que la Ley de 1928 era muy superior en

esta materia, pues obligaba a un previo estudio tcnico, financiero, jurdico y social del servicio para fundar las razones por 'las cuales no lo: tomaba a su cargo el Gobierno.
Las concesiones se otorgaban en subasta pblica a quien
ofreciera las ms liberales condiciones para el pblico y garantizara mejor las obligaciones contradas.
Es cierto que en este punto el artculo 94 de la ley que
venimos comentando establece que, tanto los contratos en
que sea parte el Departamento del Distrito Federal, como
los contratos concesin, los de abastecimiento y suministro
a los particulares y todos aquellos por los que se afecte el patrimonio del mismo Dcpartnmcnto, que no tengan precios
unitarios fijados previamente por ste, se sujetarn a concurso pblico, a efecto de obtener las mejores condiciones para
la hacienda pblica del propio Departamento. Pero ya se ve
desde luego que se dejan a un lado los intereses del pblico y
slo se consideran los del Departamento.
El Departamento se reservaba, en la Ley de 1928, la facultad de inspeccionar la contabilidad, las instalaciones y la
maquinaria de la empresa que tomaba a Sil cargo un servicio
pblico, facultad que era muy ventajosa, tanto para dctermillar en justicia las tarifas, como para vigilar la eficiencia en
el f nncionamicnto de los servicios.
Se escuchaba, adems, previamente a toda concesin de
servicios pblicos, el parecer del Consejo Consultivo.
En cambio, segn hemos visto, la Ley actual ampla en
esta materia extraordinariamente las facultades del Jefe del
Departamento en un sentido poco democrtico.
142
Del Consejo Consultiuo,

Como rgano auxiliar de la Administracin del Distrito
Federal, ha sido creado por la Ley que analizamos, el Consejo Consultivo, cuerpo colegiado que se integra con los representantes de los principales intereses de la localidad.
J .a Ley anterior creaba, adems, un Consejo Consultivo
para cada Delegacin. Estos Consejos fueron suprimidos por
la Ley vigente y, en consecuencia, el Distrito Federal solamente cuenta con un Consejo Consultivo.
"La idea de colocar junto a la Administracin activa
ciertos rganos consultivos --dice el licenciado Ricardo J. Zevada-, llamados de administracin consultiva, es algo que
aparece en la organizacin administrativa francesa de la poca revolucionaria respondiendo a una doble aspiracin: 19 ,
que exista siempre junto a la administracin activa, un cuerpo
de consulta en el que se discutirn por personas entendidas
los asuntos ms importantes de la Administracin, sin que se
encuentre por esto )igadu el Administrador activo a un proceso de deliberacin previo para poder obrar en todos los casos; Se hace una clasi [icacin de los negocios que verdaderamente importen y se dice que en ellos se debe consultar al
Consejo; y 2'\ que fueran consultados con esos negocios los
intereses profesionales con tocios los elementos que en razn
de su propio inters podran presentar para la solucin de los
asuntos. Pero bien entendido que esos Consejos, integrados
por representantes profesionales, no tienen ni pueden tener
en la actualidad nillg-n carcter poltico, porque fueran representantes investidos de autoridad o de poder; lejos de eso,
los Consejos Administrativos slo emiten opiniones y votos
143
LUCIO MENllJETA Y NlI)\;EZ
enfrente de los negocios que se les consultan, sin que puedan

por s solos determinar la accin administrativa en cualquier
sentido". 1
Es necesario tener muy en cuenta, sin embargo, que en
la Ley Orgnica del Departamento, de 1928, el valor de las
resoluciones de los Consejos Consultivos no era el de una simple opinin ms o menos tcnica que el Jefe del Departamento
del Distrito Federal podia aceptar o no libremente, pues esa
Ley daba cierto valor al parecer de los Consejos estableciendo en su artculo 94, que en los casos de discrepancia entre las
opiniones del Consejo y las dd Jd~ del Departamento, el Ejecutivo debera resolver. En otras palabras, poda darse el caso de que el punto de vista del Consejo prevaleciera sobre el
del Jefe del Departamento, adquiriendo as fuerza de una decisin, aun cuando, ciertamente, esa decisin slo podr ia ser
ejecutada por la autoridad y tener carcter legal sino en
cuanto sta la prohijaba.
Tambin, de acuerdo con la Ley anterior, ciertas decisioncsdel Jefe del Departamento o de los Delegados, no eran
vlidas si previamente no se escuchaba la opinin de los respectivos Consejos.
La Ley vigente establece en su articulo 74, que el Consejo Consultivo tendr nicamente funcin informativa y de
opinin y en ningn caso ejecutiva o decisoria. En ningn
caso es obligatorio para el Jefe del Departamento escuchar
la opinin del Consejo, ni seguir las decisiones del mismo en
sus actividades administrativas. El Consejo Consultivo ha
quedado as como un simple adorno de la Administracin Pblica local.
Lic. Ricardo .J. Levada. Artculo citado. Revista citada.
lH
<.
La integracin del Consejo eS casi igual a la establecida

en la Ley anterior. En efecto, debe estar integrado por los
representantes de las siguientes asociaciones: uno de la Camara de Comercio; uno de las asociaciones de comerciantes
en pequeo que no pertenezcan a esa Cmara; uno de las Cmaras Industriales; uno de los industriales en pequeo; uno
de las agrupaciones de dueos de propiedades races ubicadas
en el D. F.; uno de 'las asociaciones de inquilinos del Distrito
Federal; uno de las agrupaciones de campesinos del Distrito
Federal; uno de las agrupaciones profesionales; uno de los
empleados pblicos y cuatro de las asociaciones de trabajadores no enumerados anteriormente, debiendo uno de ellos
representar a las mujeres trabajadoras.
Es ste, como se ve, un ensayo de representacin funcional que se puso en prctica desde la Ley de 1928 y que, si en
aqulla tena importancia relacionndolo con las funciones especficas de los Consejos Consultivos y el cierto valor de sus
decisiones y la obligatoriedad para el Jefe del Departamento
y los Delegados de escuchar sus opiniones, en casos claramente determinados por la Ley, ahora no tiene, en realidad,
trascendencia alguna.
Organizacin de la Admi1tis[>racin Pblica de los

Territorios Federales.
La Ley que comentamos, derog a la anterior de 31 de
diciembre de 1<)28, por lo que se refiere a la organizacin
del Distrito Federal, pues su artculo 4~) transitorio declara
que subsiste en vigor la mencionada Ley nicamente por lo
145
LUCIO MEl\lJIETA Y t;EZ
que respecta a las disposiciones <le la misma, referentes a

los Territorios Federales.
Seg-n lo dispuesto en el articulo 43 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, son tres los Territorios que, COIl los Estados, integran actualmente la Federacin: Territorio Norte de la Baja Cali ornia ; Territorio
Sur de 'la misma, y Territorio de Quintana Roo.
La Ley Org;tnica de 1928 fija, en sus artculos lOS a
112, los lmites geogrflficos de las Enti(bJes.. mencionadas.
Cada uno de los Territorios se divide, para su rgimen administrati vo y polit ic., interior, en Delegaciones.
I,os Distritos Norte y Sur de la Baja California se dividen en un nmero de Dekgacioncs igual al de Muuicipios
que tienen, con la misma cxtcnsiou dc stos. 1
J':I Territorio (le ~Jl1intalla Roo sc divide, para su administracin, en cuatro Delegaciones. 1
ni Gobicmo tic los T..,.ritorios.-E! Gobierno de los Territorios es 1ft a cargo de un Cohcrnador, para cada uno de
ellos, que dl"Jll~Il(le directamente del Presidellte de la Repblica, quien puede nombra rlos y removerlos libremente.
J.os Col.crnadorc de los 'I\~rritori()s ejercen Sil autoridad dircct.uucnt., en la circunscripcin donde residen, y en
las dem;'ls ci rcunscr ipcioncs territor ialcs, por couducto de los
respectivos I >ckgadus.
Los I )")-gadlls SUI1 auxiliados ('11 sus fllllCioUl'S por Suhdelq.~ad\ls, <k los q\le delK' haher uno ('\1 CH!a pu!>hcin.
I
A rI. I 13 de IJ I cy Or:.inic.l del Disl r ito y Tcrrir, ios Federales. de 31
de diciembre de 1918.
Art , I 11 de 1J Ley (iudJ.

146
LA AIlMINISTRAUUN PUBLICA EN MEXICO
En cada una de las capitales de los Territorios hay un

Consejo Consultivo integrado por siete miembros, y uno en
cada Delegacin, formado por cinco.
La Ley establece que las atribuciones de stos son las
mismas sealadas a los Consejos del Distrito Federal; pero
debe entenderse que hay una variacin en la Ley vigente en
este punto, de manera que los Consejos Consultivos de los 'rerritorios se rigen por las disposiciones relativas de la Ley
de 1928.
Cada Territorio tiene su hacienda constituida por los
bienes que pertenecan a los antiguos Ayuntamientos. Un
Inspector Ceneral tiene a su cargo el servicio de polica. Por
lo que respecta a la orgauizacin de la hacienda y de los servicios pblicos en general, rige la Ley de 1925.
CAPITULO V
El Servicio Civil
l.-Antecedentes del Servicio Civil en Mxico
En la poca anterior a la conquista de los espaoles, en

los reinos de la Triple Alianza y en los que constituan otros
grupos indgenas importantes como los Mayas, los Tarascos, .'
etctera, no existan reglas o costumbres de ndole jurdica por
medio de las cuales se determinasen las relaciones del Gobierno
y de sus servidores. Algunos cargos de importancia, eran, sin
embargo, hereditarios y constituan por ello mismo un cierto
derecho del titular frente al poder pblico; pero los empleados de menor categora se encontraban inermes frente a las
monarquas, todas ellas absolutas, fundamentadas en ideas
religiosas, de divinidad del monarca, a las cuales servan.
En la poca colonial y no obstante de que las Leyes de
Indias contenan disposiciones de carcter social sobre el trabajo, verdaderamente notables, puesto que, en esencia equivalen
al moderno derecho sobre la materia, no encontramos un conjunto organizado de preceptos que determinen las relaciones
del Gobierno con sus empleados. En esa poca muchos empleos eran vendidos por la Corona a fin de arbitrarse fondos,
y es claro que quien obtena un puesto pblico de esta manera,
1+9
LUCIO MENDiETA Y NUEZ
adquira cierto derecho de inamovilidad por tiempo determinado o vitalicia, segn los trminos de la compra-venta.
A partir de la independencia, los Gobiernos estuvieron
demasiado ocupados en disputas internas, en guerras civiles,
eran tan inestables que no pudieron ocuparse de la reglamentacin del Servicio Civil.
El gran perodo constructivo del Gobierno del General
Diaz, durante el cual Se expidieron importantes Cdigos, no
fu propicio al estudio de esta materia, en primer lugar porque ese Gobierno adquiri caracteres oligrquicos y dictatoriales y despus porque el asunto, difcil, escabroso, no haba sido
suficientemente explorado en Europa de donde, por entonces,
reciba la luz nuestra patria en todo lo rclati va al Derecho.
A partir de la Revolucin empieza a tomar forma, en
Mxico, una gran inquietud burocrtica ante los frecuentes
cambios de Gobierno que traan consigo desplazamientos, a
veces en masa, de empleados pblicos. El movimiento obrero
de defensa de los derechos del trabajo frente al capital, la expedicin de leyes protectoras de la clase asalariada, en comparacin con la cual el empleado pblico apareca en absoluto
desamparo no obstante la similitud de situaciones de hecho,
pues no puede negarse que el servidor del Gobierno es, en
cierto modo, un asalariado; la gran amplitud y profundidad y
la divulgacin de los estudios y discusiones que en Europa se
desarrollaron sub re el problema de las relaciones entre el Estado y sus servidores; todo esto se fu concretando en un movimiento ideolgico en favor del empleado pblico, hasta culminar, durante el Gobierno del Ceneral Abelardo Rodrguez, en
el "Acuerdo Sobre Organizacin y Funcionamiento del Ser150
vicio Civil" que es el antecedente inmediato del Estatuto Juridico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la
Unin.
El acuerdo a que nos referimos es de 9 de abril de 1934 y
en el mismo Se especifica que entrara en vigor desde esa fecha hasta el 30 de noviembre del mismo ao en que concluy
el gobierno del citado General Rodrguez. No obstante el carcter transitorio de este ordenamiento, sus omisiones notorias
y sus defectos, tiene extraordinaria importancia porque marca el primer paso serio, definitivo, de los Gobiernos de Mxico en esta cuestin trascendental.
El Gobierno 'del General Crdenas, siguiendo el fecundo
ejemplo de su antecesor --en este punto-- expidi el Estatuto
vigente de cuyo estudio vamos a ocuparnos.
Antes de abordar el tema, creemos de justicia, no por nosotros, sino por quienes colaboraron Con nosotros, mencionar,
como antecedente de la legislacin del Servicio Civil en Mxico, el proyecto que redactamos cuando nos toc en suerte desempear el puesto de Director del Instituto de Estudios Sociales del Partido Nacional Revolucionario.
Por encargo del seor licenciado don Emilio Portes Gil,
una comisin integrada por los seores licenciados Enrique
Landa Ber riozbal, Andrs Serra Rojas, Francisco H. Matar,
Luis Bobadilla, Ernesto P. Uruchurtu y el autor de este libro,
formul un Proyecto de Ley del Servicio Civil que fu publicado en el nmero 4, Tomo 1, Nov. de 1935, de la Revista "Poltica Social", rgano de expresin del Instituto mencionado.
151
LUCIO MENDlf:TA y NUEZ
2.-'.os Problemas Jurdicos del Servicio Ciuil en Mxico

El problema fundamental que Se presenta al estudiar el
Servicio Civil, consiste en definir con claridad la naturaleza
de las relaciones entre el Estado y sus servidores.
Es cierto que se trata de UII punto de explorado derecho;
pero aparte de que la doctrina no es unnime sobre el particular, la cuestin toma las proporciones de un verdadero problema, en nuestro medio, si se tiene en cuenta, que el artculo
123 de la Constitucin Poltica de la Repblica parecr, considerar en sus postulados a todos los trabajadores por igual.
El asunto se ofrece as, Con dos aspectos bien dcfinidos :
legal y docuinario : en otras palabras, es preciso determinar el
carcter de las relaciones existentes entre el Estado y los cmpleados pblicos de acuerdo con nuestras leyes vigentes en
materia de trabajo y la naturaleza de esas relaciones a la luz
de las teoras ms aceptadas.
El primer aspecto es, sin duda, el ms importante, pues si
nuestras leyes establecen, COn c1aridad,la situacin jurdica,
el problema deja de serlo y el examen de la doctrina slo tendra un valor especulativo.
Como antes se dice, el artculo 123 Constitucional no hace
distincin alguna entre los trabajadores y ya es conocida la
regla de intcrprctaciu seg-n la cual, en donde el legislador
no distingu 110 es posible establecer distinciones interpretativas.
Pero no solamente el art iculo citado no establece distinciones, sino que, en su primer p;rafu parece comprender expresamente a los empleados cuando dice : que el Cong-reso de
la Unin sin contravenir las bases que establece dicho pre152
LA AUMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO
cepto, "deber expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirn

entre los obreros, jornaleros, empleados, domsticos y artesanos y de una manera general sobre talio contrato de trabajo".
El texto que acabamos de transcribir resolvera la cuestin, si no fucra porque la lectura cuidadosa del mismo nos
convence de que la idea de contrato de trabajo expuesta en su
parte final, rige a la enumeracin antecedente y determina
el espritu del precepto.
El problema se desplaza entonces hacia esta otra cuestin:
La situacin jurdica de los empleados federales frente al Estado se deriva de un contrato de trabajo? Si la respuesta es
afirmativa, entonces no cabe duda de que el artculo 123 y sus
leyes reglamentarias le son aplicables; pero si no 10 es, entonces debe decirse que aun cuando en el artculo mencionado
se cita expresamente a los empleados sin hacer distincin alguna, esa distincin existe, puesto que tal artculo Se refiere
nicamente a los empleados que prestan sus servicios mediante un contrato de trabajo y no siendo esa la situacin de los
empleados al servicio del Estado, resulta evidente que no les es
aplicable y que sus relaciones con ste requieren un estatuto
especial,
Pudiera suceder que una mala redaccin del mandamiento
citado nos orillara a establecer las afirmaciones antecedentes,
contra el pensamiento del legislador que, acaso, al referirse a
los empleados sin hacer distingos, quiso comprender en esa sola
expresin a los pblicos y a los particulares. Nada mejor para
resolver esta duda, que recurrir al Diario de los Debates del
Constituyente de 17. En l encontramos que en el dictamen de
la comisin se dice: "La legislacin no debe limitarse al trabajo dc carcter econmico, sino al trabajo en general, compren153
diendo el de los empleados comerciales, artesanos y domsticos.

En consecuencia, pue\le suprimirse la clasificacin hecha en
la fraccin I". En tOlll el texto del dictamen citado, l propsito del artculo 123 ~ hace referencia a obreros, trabajadores, cmpresarios ; pero no se hace alusin ni una sola vez a
empleados pblicos.
En todos los discursos, en cuanto se dijo y se hizo cn el
Congreso a este respecto, va expresa o tcitamente comprendida la idea de que se legisla para obreros, para empleados y
en g-eneral para servidores de empresas privadas o de patrones particulares, pues aun cuando en el texto definitivo del
artculo 123 no se encuentra la designacin de entpleados conicrcialcs l que se refiere el dictamen de la comisin, ni se
suprime la clasi f icacin hecha en la f raccin I del mencionado
precepto, ninguna prueba existe de que se haya querido conservar la expresin g'cncral de empleados para comprender
en ella a los pblicos y a los part icularcs.
Es as como se simplifica la cuestin, reducindose a
conocer la naturaleza jurdica del lazo que une al empleado
pblico frente al Estado. Es cuntrato ele trabajo o es un nexo
de naturalezn especial? La doct rina expuesta por prcst igiados
autores de Derecho Const itucional y de Derecho Administrativo, 110S sirve de gua en este pl111tO.
l I. l lcr thelcmy, distingue dos clases de funciones pblicas: las q uc implican el poder de mandar que son en realidad
funciones de autoridad y las que 1I11 implican poder alguno,
a las que llama funciones de gest in.
Segn este autor no existe contrato de trabajo entre los
funcionarios pl.licos que realizan funciones de autoridad y
la administracin pblica. Su nombramiento se deriva de un
15-+
LA ADIIIINISTRACION PUBLICA EN MEXICO
acto de autoridad, no de un acto contractual. Por el contrario, para los funcionarios de gestin s existe un verdadero
contrato de prestacin de servicios. 1
Esta teora ha sido rechazada por la mayor parte de los
autores de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo en virtud-de que, adems de que es inexacta, lleva a consecuencias verdaderamente peligrosas para la vida misma del
Estado, como la sindicalizacin de los empleados pblicos y
la huelga que en un momento dado haran imposible la funcin
del Gobierno. Acaso por esto mismo los lideres obreristas la
admiten sin reserva alguna, soando en el poder incontrastable que tendran en sus manos cuando adems de dominar
a los sindicatos de obreros y trabajadores particulares, poseyeran hegemona sobre una gran organizacin que incluyera
en su seno a todos los empleados pblicos.
Pero afortunadamente la tcoria mencionada como antes
se dice, dista mucho de ser exacta.
IV!. Duguit ha demostrado que no hay distincin entre
actos de autoridad y dc gestin. El examen de las diferentes
situaciones de los empleados pblicos muestra, en efecto, que
en muchos casos es imposible distinguir cundo poseen facultades de autoridad o Son simplemente gcstores, trabajadores manuales o intelectuales sin poder de decisin y sin mando
alguno. En realidad los funcionarios, empleados y obreros que
trabajan para la Administracin, colaboran en todo servicio
pblico cuyo cumplimiento se considera indispensable a la vida
misma del Estado, colaboracin en la cual se confunden los
actos de autoridad y de gestin indefectiblemente.
1 Bertbelernv. "T'rair Elementaire de Droir Administratif". Huitieme Edition. Paris. Rousseau y Cia .. Edits. Pgs. 45 a 57.
155
El mismo Duguit distingue entre funcionarios pblicos y

empleados; pero considera como funcionarios a todos aquellos
que participan en el cumplimiento de una misin obligatoria
para el Estado y como simples empleados a los que trabajan
en operaciones que no entran dentro de la misin obligatoria
del Estado. Por ejemplo, aquellos empleados y obreros que en
Francia prestan sus servicios en industrias que se encuentran
bajo el control del Gobierno, tales como la de porcelana de
Sevres y la de los Gobelinos.
,
De acuerdo con esta distincin, el nombramiento de los
funcionarios no es un contrato sino un acto unilateral y en
cambio el nombramiento de los empleados sera un verdadero
contrato de prestacin de servicios o de mandato segn el
caso. 1
M. Hauriou afirma que "La situacin jurdica de los
funcionarios es un estatuto legal y reglamentario que se combina con el comercio jurdico de la ejecucin de los servicios;
el objeto positivo del estatuto legal es doble: por una parte
pertenece a los cuadros de la institucin administrativa, por
otra parte, la posesin de un empleo pblico considerado como
una cosa; el reclutamiento de los funcionarios Se presenta
como una operacin de requisicin o una colacin de empleo". 2
Debe notarse desde luego, que para este autor, en la denominacin general de funcionarios quedan comprendidos
todos los servidores del Estado. Rechaza, como se ve, la teora
contractual y elabora en cambio, la del "estatuto legal" que
contiene aciertos f undamcntales.
1 Len Duguit "Lecons de Droit Publ;c General". 1926. Pg. 244.
2 Maurice lIauriou. "l'recis de Droit Administ ratif el de Deoit Public", Huitierne Editiou. Paris. Sirev. 191 ... Pg. 619.
156
En el mismo sentido opina Gastn ]ze, para quien la

situacin de los agentes pblicos propiamente dichos, es legal
y reglamentaria, de tal modo que no puede aplicrseles el rgimen contractual en momento alguno. Se dice que es legal y
reglamentaria porque la organizacin de los servicios pblicos
se deriva de una ley y tambin se determinan por una ley o
por un reglamento, los derechos y deberes de sus agentes. 1
En nuestro concepto la relacin entre el Estado y sus
servidores debe resolverse con un criterio econmico y jurdico a la vez, teniendo en cuenta que la ley, para ser eficiente,
debe derivarse de situaciones econmicas a las que no puede
contrariar bajo pena de convertirse en una pura abstraccin
o en un instrumento de obstruccin social.
Desde el punto de vista econmico, es indudable que la
relacin entre el empleado pblico y el Estado no es la misma.
que existe entre el empleado privado y su patrn.
El patrn es Un capitalista que trata de acrecentar su
ganancia y por ello entre otros procedimienots sigue el de reducir o limitar el costo dc la mano de obra. Con cste fin, contrata con los obreros la prestacin de un servicio, para revenderlo al pblico en ms alto precio.
El Estado, cuando menos en las funciones de estricta
administracin pblica, no contrata a sus servidores para revender los servicios que le prestan, al pblico, sino que organiza los servicios pblicos para beneficio de la colectividad,
para satisfacer necesidades generales de acuerdo con un presupuesto limitado, que no puede entregarse a las contingencias aleatorias de los contratos privados, so pena de herir en
su fuente misma la vitalidad del Estado, en perjuicio de todos.
Gastn Jze. "Derecho Administrativo".
157
Se llega as a la conclusin de que, ni econmica n jurdicamente, pueden equipararse las relaciones que existen entre
el empleado pblico y el Estadci con la que guardan el empleado privado y su patrn la empresa a la cual presta sus
servicios. La consecuencia necesaria es que los empleados pblicos no estn regidos por las leyes comunes a los trabajadores y que requieren, por lo mismo, un estatuto especial.
La Jurisprudencia francesa ha resuelto la cuestin, guindose en cierto modo por la teora de l lauriou, 1llles ha llegado
a la conclusin de que, entre el Fstado y sus servidores, existe
un contrato de naturaleza especial "de derecho pblico" o de
funcin pblica". La n.uu raleza especial del contrato se advierte el! el hecho de 'lile es el I':stadu quien mediante leyes y reglalllentos, fija de 1111 modo unilateral, las condiciones del COIltratu.
Tambin es esta la solucin ele nncst ras leyes vigentes,
pues aparte de que como hemos demostrado, la encontramos
en los textos del artculo 123 Constitucional interpretndolo
segn la letra y espritu, la Ley Federal del Trahajo en su
artculo 20 establece que "las relaciones cut re el Estado y sus
servidores se regirn por las Leyes del Servicio Civil que se
. Ia11 " .
'
expl(
lo
Este ltimo precepto no hace dist inci(>11 alguna entre los

servidores del Estado, distincin que debe cstalJleerrse si se
quiere respetar el sentido general del artculo 123 de nuestra
carta poltica, el cual, en sus fracciones referentes a la huelga,
considera a los trabajadores de los servicios pblicos dentro
de las disposicione-, que estatuye, con las excepciones a que expresamente se refiere.
158
LA
-.
All~IJNISTRACION
PUBLICA EN MEXICO
Este problema f u objeto de extensa y apasionada discusin, en el seno del Primer Congreso Mexicano de Derecho
Industrial, reunido en el ao de 1934, con propsitos de modificar 1<1; legislacin del trabajo vigente,
Tres fueron las ponencias presentadas sobre el particular:
P La Federacin, los Estados y los Municipios deben ser
considerados como patrones cuando tengan a su cargo empresas o servicios que pueden ser desempeados por particulares
(Delegacin Oficial).
2'l La realizacin de una actividad privada por el Estado,
que constituye en rigor una concurrencia econmica a empresas particulares, debe quedar regida por la Ley Federal del
Trabajo. Independientemente de la naturaleza del servicio.
cuando el Estado lo toma a su cargo, para satisfacer las necesidades de la sociedad, da a dicho servicio el carcter de pblico
y esto lo distingue de una actividad privada (Delegacin
Patronal) .
Ft Estn sujetos a las disposiciones de la Ley Federal del
Trabajo, todos los trabajadores y patrones. La Federacin, los
Estados y los Municipios no sern considerados COIllO patrones
nicamente cuando Se trate de funcionarios de eleccin popular
o de los que desempeen funciones en el ejercicio de la Soberana del Estado (Ddegacin Obrera). 1
No Se acept en definitiva ninguna de estas ponencias, ni
se llcg- a resolver el caso.
Una vez clc inido el punto relativo a la naturaleza de las
relaciones entre el Est;lllo )' sus servidores, es necesario abordar esta otra cuestin, estrechamente ligada a la primera y re
1 "Memoria del Primer Congreso Mexicano de Derecho Industria!", Mxi.

co. 1934. Pgs. 207 a 213.
159
LUCIO lIIENDIETA Y NUEZ
solvcrla adoptando Un criterio ahjct ivo, en la imposibilidad de

fundar dist inciones en la esencia misma de las diversas actividades del Estado.
El criterio objetivo adoptado consiste en establecer que
son empleados pblicos, cualquiera que Sea el trabajo que desempcficn, tudas aquellas personas que han sido o sean aceptadas dentro del personal de la Administracin Pblica mediante
nombramieuto expedido de acuerdo con las asignaciones del
Presupuesto, y tienen el carcter de trabajadores, los que desempeen servicios mediante contrato de trabajo; los primeros
se rigen por la Ley del Servicio Civil, los segundos por las
Leyes del Trabajo.
Por objetivo que sea este criterio, no es superficial ni
carece (le s('lido fundamento. Verdad indiscutible sin.' eluda,
que entre un chofer de planta COII nombramiento en una Secretara de Estado y un chofer de la misma que ha sido enrolado en el servicio considerndolo a "Lista de Raya", no existe
diferencia a \g-ltna real, puesto que ambos desempean el mismo
trabajo. No puede decirse que la situacin del primer chofer
es legal y reglamentaria, s('.lo porque stt puesto est especficamente considerado en el presupuesto y (Iue cst investido de
una situacin jurdica a virtud de un reglamento. Ejerce
actos de autoridad, de decisin, de verdadera funcin pblica
vedados al segundo chofer? Indudablemente que no, si juzgamos su trabajo aisladamente.
En realidad, en este aspecto de la cuestin es necesario
hacer resaltar el hecho de que en los servidores del Estado
existe una gradacin que va desde los ms altos puestos pblicos y los puestos de eleccin popular en Ilos cuales la idea del
contrato qucdn excluida totalmente, hasta los ms humildes
]60
'
empleos en los que parece confudirse l situacin del trabajador al servicio del gobierno con la del trabajador particular.
Pero esa gradacin nos indica que la obra del empleado manual, del empleado de nfima categora, no debe juzgarse aisladamente, sino en el conjunto de que forma parte, y sin la cual
la funcin de ese conjunto es imposible o se hace muy difcil en
perjuicio del inters pblico. Este es el punto diferencial de las
dos situaciones planteadas. Porque, desdo el momento en que
se establece un empleo, cualquiera que sea su categora y la
clase de trabajo que exija, dentro de los Presupuestos de la Administracin Pblica, se considera que es indispensable para
el servicio. La colaboracin del titular de ese empleo, por humilde, por manual que sea, es, en alguna forma remota, necesaria para el desempeo de una funcin pblica.
En cambio, los trabajadores que reclutan las dependencias
del Gobierno espordicamente a Lista de Raya, no estn en
este caso. Sus servicios pueden suspenderse sin herir vitalmente las funciones pblicas. En otros casos Se trata de servicios pblicos en los que sobre el concepto de funcin y de
autoridad, por Su naturaleza misma, domina el traba jo obrero)
como en los talleres que tienen las oficinas del Cobierno para
la produccin de ciertos articulos o el desempeo de determinados servicios, y, entonces claramente se ve el aspecto contractual de las relaciones entre lus trabajadores y el Estado.
3.-Los Empicados Pblicos. El Sindicato. La Huelga

Consecuencia importante, derivada de este principio general ya apuntado, es la limitacin de los derechos del empleado pblico para asociarse. Si no es un trabajador ligado al
t61
servicio pblico mediante contrato de trabajo, si el Estado no

es un capitalista que lucra con el esfuerzo de sus servidores,
entonces resultara ilg-ico y pelig-roso para la vida misma del
Estado el concederle derecho de fUrIlIar sindicatos. El sindicato
es una ag-rupacin cle lucha en la cual los trabajadores adquieren f Ul'I"Z a , cohcs in, para en f rentarse al capitalista en
defensa de sus intereses. )':stas ag-rupaciones resultan tiles
para equilibrar las fuerzas del capital y del trabajo en conflictos, en los cuales, la produccin que lleva ,en s ambos elementos, sirve como punto de discordia, puesto que ohrero y
capitalista quieren arrogarse sobre ella los mayores derechos,
las /lIejores participaciones; pero tr.undosc de los empleados
pblicos, falta CSe motivo de conflicto que en el caso de las
industrias privadas es la nica fuente de derecho, puesto cll1e
el Estado 110 produce nada ni IT\"l"IHIe los trabajos de sus servidores, ni stos, pur consiguiellte, pueden disputarle utilidad
algolllla SOI'fC aelos ele car::lcr administrativo, de servicio
pl1lico q IIC escapan a t(ldo t'lIll1crci o prllpialllente dicho.
Sc dirf't que tambin algollllOs uahajadorcs, Cll\O los domsticos por cjcmpl, prestall sc'rvicius qu no son objeto de
reventa porque nada producen, y sin l'mklrgo, '. se ks permite
asociarse en sindicatos para la defensa de S115 intereses. Cierto;
pero esta excepcin no modif ic.i vl sentido general que sirve
para caracterizar las distintas situaciones cx pncstus.
En el caso del ":stado, predumina la idea de servicio pl.lico y el inters social qtlc cst;l sobre todos los intereses part iculan-s. La asociaci/)JJ sindical de lus cmpleados pblicos que
carcc<Ta <le base ecoll/Illljca segn se ha dicho, slo tendra
por objcto (/bslrnir el 1I11 rllla l dcscnvolvillliento lle Jus servicios pldicos ('11 1111 Illolllcllto dado, mediante la huelgoa. Ahora
J 62
LA ADMINlSTRACION PUllLlCA EN MEXICO
bien, ni dentro de las prescripciones de nuestro Derecho ni

dentro de las doctrinas jurdicas es posible admitir el derecho
de huelga de los empleados pblicos.
El artculo 123 constitucional en su fraccin XVIII establece que las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto
conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo COn los del
capital. Pcro ya hemos dicho que el Estado, en su actividad
administrativa propiamente dicha, en la organizacin y
funcionamiento de los servicios pblicos, no es un productor
ni un capitalista y en consecuencia en sus relaciones con sus
servidores, no existen derechos de capital que armonizar con
los del truhajo,
El artculo constitucional citado, en la fraccin que examinamos, parece conceder el derecho de hudga a los servidores del Estado cuando dice que "en los servicios pblicos ser
obligatorio para los trabnjadores dar aviso, con diez das de
anticipacin a la] unta de Conciliacin y Arbitraje," y cuando
ms adelante ordena que se considertun ilcitas las huelgas en
caso de guerra cuando los huelguistas "pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan dd guhierno", lo que
indica claramente que en tiempos <le paz las huelgas de los t rnbajadores de los estal.lccimieutos y servicios guhernamentales
son posibles y lcitas i 'cro es necesario recordar que el artculo 123 en su primer prrafo ya ha inrlicado que se refiere a los
trahajadures que prestan sus servicios mediante contrato de
trabajo. para comprender que el derecho de huelga se concede a todos aquellos obreros que estn en esta situacin frente
al Cohierno y no a los empleados pblicos que como ya Se ha
visto no est;' \1 en este caso.
163
En el artculo 123 domina la idea de armonizacin de intereses en lucha, y Con este fin concede idnticos derechos a
patrones y a obreros, pucs en su fraccin XVI, establece que
"tanto los obreros como los empresarios tendrn derecho para
coaJigarse en defensa de sus respectivos intereses, formando
sindicatos, asociaciones profesionales, cte."; y en su fraccin
XV [1, indica que "las leyes reconocern como un derecho a
los obreros y de los patronos, las huelgas y los paros". Ahora
bien, con quin se puede coaligar el Estado para la defensa de
sus intereses trente a los trabajadores que le prestan sus servicios? Puede el Estad u hacer uso del derecho de paro de los
servicios pblicos? El solo planteamiento de estas cuestiones
descubre lo absurdo de la tesis contraria. En el mejor de los
casos resulta que con apoyo en el artculo 123 constitucional,
interpretado segn la pretendida tesis obrerista, los servidores del Estado pueden coaligarse en contra de ste y decretar
la huelga, y en cambio el Estado queda maniatado frente a ellos,
puesto que ni puede decretar paro de servicios pblicos ni
asociarse a otros patrones, en defensa de sus intereses, porque
su naturaleza misma y la ndole de sus funciones lo impiden en
forma absoluta. No hay igualdad de condiciones dentro de
'la ley, no puede haberla y en consecuencia la conclusin lgica
es que esa ley no se refiere al Estado ni a sus servidores con
carcter de empleados pblicos.
J .a docuina de los autores modernos ms prestigiados y

la jurisprudencia de los paises ms cultos, niegan a los empleados al servicio del Estado, los derechos de sindicalizacin y de
huelga.
I.en 1)ugit, que expone la tesis de un "sindicalismo
Iuncionarista", no puede menos de confesar que "estando los
16"
..
.'
funcionarios por su definicin misma asociados directamente

al funcionamiento de los servicios pblicos, no es posible autorizar sindicatos de funcionarios que pudieran legtimamente
organizar huelgas, ya que por su misma funcin los gobernantes estn obligados jurdicamente a asegurar el funcionamiento sin interrupcin de los servicios pblicos":' "Sigo pensando, agrega, que los funcionarios no pueden emplear la
huelga, y que los gobernantes no se salen de su papel de intervencin y vigilancia cuando emplean su fuerza de coaccin en
impedir las huelgas de funcionarios, sea quienes fueren, y
cuando dejan cesantes a los directores. Sigo creyendo que muchos de los oradores de las Bolsas de Trabajo, de los Sindicatos de Maestros, Sub-agentes de Comercio, Aduaneros y otros
ms, persiguen, sobre todo, sus intereses personales".
Define el servicio pblico diciendo que es "una cierta actividad, el cumplimiento de una determinada tarea, que, en un
momento dado, se considera como revistiendo una importancia
tal para el grupo social, que es para los gobernantes un deber
jurdico asegurar Su dcsempcfio".
"No deben olvidar tampoco, dice, refirindose a los ernpleados, que no pueden invocar como tales funcionarios que
son, el mito de la huelga general, porque estn por derecho
asociados a un servicio pblico, es decir, a una actividad cuyo
desempeo constiny.. un deber jurdico para quienes de hecho
estn con l investidos", 1
Gastn jze expone esta cuestin, magistralmente, en
breves conceptos: "Huelga y servicio pblico, dice, son ideas
antitticas. La huclg-a es el hecho que subordina el funciona1 Len Duguit. "Las Transformaciones del Estado". Trad. Adolfo Posada.
Madrid. Pgs, 313 a 317.
165
miento del servicio pblico, es decir, la satisfaccin de un inters general a los intereses particulares de los agentes. Por
respetables que sean estos intereses particulares no pueden prevalecer sobre el inters general que representa el servicio pblico".
"El rgimen del servicio pblico se basa en la supremaca
.del inters general. La huelga es, pues, de parte de los agentes.
un acto ilcito, una falta de disciplina ... " 1
Paul Pie, autoridad en derecho ubrera, ,ppina que "la facultad de constituir sindicatos profesionales, debe ser negada a
los funcionarios pblicos de todos lus rdenes. La misma prohibicin, agrega, se extiende a todos los ciudadanos no investidos de la cualidad de f uncionarios ; pero llamados a cumplir
un servicio pblico, mdicos, mdicos de hospitales, etc ... " 2
"Si el derecho sindical, afirma, en el estado actual de la
legislacin (se refiere a Francia) corresponde, segn nosotros,
a todos los asalariados del Estado, del Departamento o de las
comunas, estimamos, por el contrario, que debe ser rehusado a
los funcionarios propiamente dichos, destinados a nuestros
grandes servicios pblicos U inanzas, enseanza, trabajos pblicos, correos y telgrafos, ctc.), atendiendo a que estos agentes estn unidos al Estado, no por un contrato de salario, sino
por un verdadero contrato de derecho pblico que les confiere
derechos y les impone deberes especiales, principalmente en el
punto de vista jerrquico, incompatibles con los derechos de
huelga y de federaciones profesionales que se derivan del derecho al sindicato".
1 Gastn .Ize. Ob. cit.
2 Paul Pe. "T'rait Elernenraire de Legislatior, Industrielle". Pars. 1922.
Pg. 211 y siguientes.
166
Es claro que por jurdicas que sean las diferencias sealadas entre los servidores del Estado y los de empresas o
personas particulares, no son suficientes para destruir la
realidad humana que palpita debajo de ellas. Los servidores de Estado son, como los servidores de personas y de
negociaciones privadas, gentes con iguales necesidades, con
parecidas aspiraciones, y por lo mismo, un estatuto legal para
empleados pblicos que se dictara teniendo como base la pura
abstraccin lgica, resultara necesariamente ineficaz.
Resultara tambin contrario al espiritn que anima la nueva legislacin social en Mxico, pues de lo que se trata es de
elevar el nivel de vida de los trabajadores de todas clases y
de dignificar su situacin personal, econmica, cultural, finalidades todas imposibles de conseguir para el empleado pblico
si no goza de estabilidad en su empleo y en la remuneracin de
su trabajo, si no se establece ste sobre principios de equidad,
si no se le reconocen determinados derechos adquiridos a lo
largo de aos de servicios leales y eficientes.
Por eso en toda ley por la que se trate de regir las relaciones del Estado y Sus servidores, ha de partirse del principio indudable de que en tales relaciones predomina necesaria,
ineludiblemente, el inters pblico; pero una vez fijado ese
principio debo otorgrseles todas las garantias que conceden
las leyes del trabajo a los obreros, en cuanto no se opongan a
ese inters. 1
Publicado en el Nm ....
l.
Il, Nov. 1935. de la Revista Politice Social.
167
CAPITULO VI
El Esiaiuio de los Trabajadores al Servicio
de los Poderes de la Unin

Durante el Gobierno del General Lzaro Crdenas se expidi el "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin", ordenamiento muy defectuoso desde el punto
de vista tcnico, contrario a la doctrina jurdica y a los intereses de la Patria. Es la expresin de un momento politico en el
que se advierte el dominio de doctrinas extremistas mal digeridas y de lideres obreros.
Antes de que entrara en vigor el Estatuto, en la prensa
diaria de la Repblica, se publicaron numerosos artculos y estudios CIl los que se pusieron de relieve los inconvenientes que
ofrece el considerar a los empleados pblicos en la misma situacin jurdica de los obreros, para concederles el derecho a la
sindicalizacin y a la huelga. En realidad el punto fu debatido
libremente y aun en la Cmara de Diputados encontr fuerte
oposicin que pareca resolverse en contra del proyecto de Estatuto enviado por el Ejecutivo; pero si bien es cierto que la
Administracin del Gcneral Crdenas se caracteriz por el respeto absoluto a la 1Icrlad de pensamiento, tambin se caracteriz por la absoluta desestimacin de la opinin pblica. Se
admitia la expresin de las crticas; pero no se las tornaba en
169
LUCIO MENIJIETA Y NUEZ
cuenta. En caso alguno se lleg a rectificar el critcrin oficial

que era tenido por infalible y ante el cual se inclinaron todos
los rganos del Cohicrno como ante la ms frrea dictadura.
En la Cumra de Diputados s'e di el espectculo de un repentino cambio de actitud y de opinin ante la voluntad presidencial y el Estatuto, enviado por el Ejecutivo, fu aprobado
en todas sus partes 110 obstante de que violaba algunos artculos de la Constitucin Politica del pas.
Es as como la J .cgisacin Federal cuenta desde la vigencia del Estatuto, con una Ley ms, contraria a la realidad
social. No cabe duda, sin embargo, de que el Estatuto de los
Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin. significa
un progreso social, un mejoramiento indiscutible en la situacin del cm picado pblico que antes se encontraba a merced
de los cambios polticos, y ahora, gracias al Estatuto, ha conseguido su estabilidad y otros ck-rcchos que en justicia le corresponden.
Pero todo esto pudo hahersc obtenido mediante una buena
Ley del Servicie Civil, sin necesidad de introducir el lidcrisrno
y la delllagug-ia en la Administracin Pblica. En realidad el
empicado pblico no ha ganado nada COII que se le reconozca
el derecho a sindicalizarse y el derecho de huelga. Con aqul ha
cado en la opresin sindical, en las garras del lidcrismo inmoral y en cuanto al derecho de huelga, 110 pasa ele ser una de
tantas farsas legales que jams pudril traducirse en hechos.
Se necesitara que hubiese un guberno lo bastante dbil, dirigido por g'l"lltes suficientemente imbciles, para tolerar una
huelga general de empleados pblicos que significara el derrumbamicnto instantneo de ese Cobierno.
170
Quienes conocemos el medio burocrtico, no podemos

menos de sonrer ante la sola idea de una huelga general de
empleados pblicos.
Sin embargo, el derecho de huelga est en el Estatuto
como una amenaza que puede usarse con fines polticos en
contra de algn funcionario en desgracia o de un Gobierno
ficticio, aparente, manejado por alguna fuerza extraa (organizacin poltica o personaje determinado) ; pero nunca en defensa de los genuinos intereses de los servidores del Estado.
En cambio, es fuente de agitacin y arma poderosa para los
lderes dentro de las oficinas pblicas, usada por ellos en heneficio de sus propios intereses, ante los jefes siempre temerosos de suscitar escndalos que pueden costarles el puesto, a
menos que se sientan con el poder necesario para enfrentarse
a los sindicatos de burcratas.
En todo caso agitaciones y amagos de huelga solamente
redundan en menoscabo de los servicios pblicos. El malestar
social por este motivo Se hizo de tal modo evidente, que apenas
iniciado el Gobicrno del Geuerul Manuel Avila Camacho, se
manifest de lIUCVO en la prensa y en el seno de las Cmaras
de Diputados y Senadorc-, tina Inerte corricntc ele opinin en
el sentido de abolir el Estatuto juridico para dictar una Ley
del Servicio Civil con las mismas finalidades; pero sin los desatinos que aqul contiene. Esta corriente (le opinin, no era,
como la suscitada antes de la expedicin del Estatuto y a raz
de haberse expedido, puramente terica, sino que estaba apoyada en la experiencia, puesto que ya se haba sufrido la vigencia del Estatuto durante ms de dos aos.
Pero la organizacin sindical de los empicados pbicos ya
constituidos en una Federacin y la influencia de fuerzas poli171
tiras muy poderosas aun dentro del nuevo Gobierno, han sido,
hasta ahora, factores que impiden la modificacin del Estatuto en sus puntos esenciales.
El 4 de abril de 1941, el Presidente General Manuel
A vila Camacho, expidi un Decreto aprobado por el Congreso
de la Unin, que contiene el nuevo "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin". El proyecto de
este ordenamiento fu enviado por el Ejecutivo y parece que
en su forma original contena serias modificaciones al Estatuto anterior; pero por las circunstancias apuntadas, se conservaron los derechos de sindicalizacin y de huelga, con algunas
variantes de importancia; pero no fundamentales.
En la exposicin de motivos del nuevo Estatuto se indican
los puntos centrales del mismo que son :
a) La necesidad de reformar, en parte, la Ley anterior
porque su aplicacin "ha sealado los defectos de que adolece,
demostrando en la prctica que algunas de sus normas rebasan los limites de la conveniencia general o comprobando que
ciertos aspectos no fueron regulados con la precisin necesaria".
b) J,;1 determinacin ms exacta de los empleados de
confianza.
c) Una exclusin ms amplia del Estatuto, de ciertos
grupos de servidores del Estado que por la naturaleza misma
de sus funciones no deben estar comprendidos en l.
d El perfeccionamiento del sistema de escalafones.
e) La competencia como punto bsico de todo ascenso.
f) Libre ejercicio del derecho de asociacin.
g) Previa calificacin de la legalidad de la huelga para
que sea procedente.
172
h) Clara delimitacin de las jurisdicciones entre el Estatuto y la Ley de Responsabilidades.

i) Abreviacin de los procedimientos para resolver los
conflictos entre el Estado y sus servidores.
El anterior y el nuevo Estatuto no son sino copia de la
Ley Federal del Trabajo. No vamos, por lo mismo, a analizar,
artculo por artculo dicho ordenamiento, pues gran parte de
las materias quc comprende ya han sido suficientemente exploradas por numerosos autores del Derecho del Trabajo tambin denominado Derecho Industrial o Derecho Obrero. Nosotros nos concretamos a analizar aquellos aspectos del Estatuto vigente que ofrecen mayor inters por cuanto constituyen
en la relacin de trabajo del empleado pblico y el Estado, una
situacin especial derivada de la naturaleza jurdica y social
de este ltimo.
.
J.-La Constitucionalidtul del Estatuto

El artculo 19 del Estatuto actual es idntico al del anterior y dice: "La presente Leyes de observancia general para
todas las autoridades y los funcionarios integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, para las autoridades
y funcionarios del Distrito Federal y Territorios y para todos
los trabajadores al.servicio de unos y otras".
Este articulo ofreci desde luego, como primer problema,
el de la constitucionalidad del Estatuto. Se afirma que es contrario al articulo 89 constitucional porque en la parte final de
su fraccin II, seala entre las facultades del Presidente la
de "nombrar y remover libremente a los dems empleados de
173
l.UCIO M ENDlETA Y NUEZ
la Unin, cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en las leyes".
Pero claramente se advierte que esta disposicin no impide el que Se expidan leyes, en las cuales Se establezca la forma
de numhrar y remover a empleados de la UnilJII, no comprendidos en los ordenamientos vig-eutes en el momento en que se
dict la Constitucin de 17. En otras palabras, no impide que
se dicten nuevas leyes por medio de las cuales se reduzca, en
este aspecto, la facultad del Ejecutivo. En t~uestro concepto
1.'1 precepto transcrito no establece propiamente una prerrogativa del Ejecutivo sino que previendo el caso de que las leyes
no establezcan la forma de nombrar y remover a todos los empleados de la Unin, y slA) en defecto de la ley, atribuye al
Ejecutivo la acutl:ul de nombrar y remover a los servidores
del Estado.
Objecin ms seria es la que se deriva del artculo 74,
fraccin 111, que faculta a la Cmara de Diputados para
nombrar a los jcfes y dems empleados de la Contadura
l\Iayor. El Estatuto viene a hacer nugatoria esa facultad.
Puede decirse que la facultad subsiste; pero que debe ejercerse dent ro de las prcscri pcioncs del Estatuto. j .ste argumento es
dbil porque en el texto cons! i tucional no sc pone condicin o
limitacin alg-ulla a la facutad de nombrar jefes y empleados
de la dcpcudcncia citada.
Pero en donde s J1() cabe duda alguna de que el Estatuto
violaba la Constitucin Poltica del pas, es por lo que respecta
al artculo (J7 de la misma, en el cual se estableca que" La Suprcma Corte de .1 usticia nomhra r y remover libremente a
su Secrctar io y dCllI;\s empleados que fije la planta respectiva
aprobada por la Ley. Los Mag-istrados de Circuito y Jueces de
LA ADMINISTRACIQN PUBLICA EN MEXICO
Distrito nombrarn y removern tambin a sus respectivos

Secretarios y empleados".
La prueba de que el artculo 19 del Estatuto se opona al
precepto constitucional citado, es la reforma de que fu objeto
este ltimo, con posterioridad a la vigencia de aqul, 1
El artculo 102 de la Constitucin Federal deca que los
funcionarios del Ministerio Pblico "sern nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo, debiendo estar presididos por un Procurador General ... " En nuestro concepto esta
disposicin se refera a los Agentes del Ministerio Pblico Federal puesto que tienen el carcter de funcionarios y en consecuencia el Estatuto haca nugatoria la facultad constitucional del Ejecutivo para nombrarlos.
Tambin es prueba de la iuconstitucionalidad del artculo 19 del Estatuto, en este punto, el hecho de que la Constitucin Federal Iu reformada en su artculo 107; pero con posterioridad a la vigcncia de aqul.
En estos dos casos no caba interpretacin alguna, puesto
que los preceptos son terminantes. Pasar sobre ellos con el
propsito de favorecer a una clase social determinada no es
obrar, como piensan algunos, con criterio revolucionario, sino
sentar el peligroso precedente de que la Constitucin lejos de
Ser la Ley suprema del pas, carece de valor alguno.
Nunca tratamos de llegar a los empleados del Poder Legislativo y a los del Poder Judicial, los beneficios del Estatuto,
Decreto de 24 de agosto de 1940, publicado en el "Diario Oficial" de 11
de septiembre dd mismo ao. En I.l parte relativa se modific el precepto transcrito.
en la siguiente forma: "La SUprema Corte d. Juslici. nombrar y remover a su Secrerario y dems empleados que le correspondan. con estricta observancia de IJ Ley
respectiva. En igual forma procedern los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, por lo que se refiere a sus respectivos Sccret.irios y empleados".
175
LUCIO J\\ENIJlETA Y NUEZ
queramos que esos beneficios se les otorgasen en forma completamente legal, introduciendo en la Constitucin las enmiendas necesarias para ello. Lo revolucionario, dentro del Derecho,
no se OPOne al respeto de la Ley, a menos que por revolucionario se entienda la anarqua que es la negacin de todo Derecho.
El prestigio de la revolucin, el prestigio de la Constitucin de 17 emanada de ella, la estabilidad dd Estado Mcxicano, el valor de las instituciones jurdicas, dependen del respeto a esa Constitucin. No son revolucionarioslos que menosprecian la disposicin de un Cdigo Poltico obra de la revolucin, sino precisamente por ello, antirrcvolucionarros.
Tratndose del Derecho, <\ehe entenderse por revolucionario a quien pugna por la transformacin de las institucin~s
jurdicas en un sentido social, humano, de proteccin de los
trabajadores y de los proletarios en general, frente a las otras
clases socialesy frente a las iniquidades de la vida moderna;
pero siempre que esa transformacin Se lugTe partiendo del
principio del respeto a la Ley, por medio de interpretaciones
adecuadas cuando tal cosa sea posible o por la reforma o derogacin de los preceptos que se opongan a dicha transformacin.
Solamente para satisfacer prontamente los deseos (por
otra parte muy loables) del Presidente Crdenas en el sentido
de dictar una norma jurdica para los empleados pblicos se
pudo pasar sobre los preceptos constitucionales que se oponan
a la vig-encia inmediata de esa norma en ciertos sectores de la
Administracin Pblica; pero con el resultado lamentable de
formular un Estatuto con vicios dc anticonstitucionalirlad.
El nuevo Estatuto dictado hajo el (~obierno del General
A vila Camacho, cuando ya se haban hecho a la Constitucin
176
las reformas sealadas, no adolece de los vicios de anticonstitucionalidad que lo demeritaba en su esencia misma, pero como
conserv la mayor parte de la letra y del espritu del anterior
Estatuto, es anticonstitucional en puntos de gran importancia
como procuraremos demostrarlo al tratar sobre ellos.
2.-btcollgrucllcias del Estatuto

El artculo 29 del Estatuto vigente (idntico al artculo 29
del anterior), define lo que debe entenderse por trabajadores
al servicio del Estado: "toda persona que preste a los poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, un servicio material, intelectual o de ambos gneros, en virtud del nombramiento que le
fuere expedido o por el hecho de figurar en las listas de raya
de los trabajadores temporales".
Los autores del Estauto incurrieron en el error de identificar al Estado con los tres poderes federales. Por otra parte,
para ser consecuentes con su punto de vista, debieron de incluir entre los servidores del Estado a los empleados de los
poderes locales en todas las Entidades Federativas, del propio modo que la Ley Federal del Trabajo es aplicable a todos
los trabajadores que prestan sus servicios en la Repblica
Mexicana.
En este precepto se hace tambin una confusin lamentable entre funcionarios y empleados comprendidos en 105 cuadros del presupuesto, que ingresan al servicio pblico mediante nombramiento derivado de una ley y los trabajadores temporales contratados por la Administracin y cuyos salarios se
pagan a lista de raya. Nuestras ideas sobre este punto han
quedado expuestas en captulos anteriores.
177
LITIO ,\IENDIETA Y NUr.Z
El Estatuto trata de no establecer distincin alguna entre

los empleados pblicos, y al efecto los considera a todos, por
igual, en este artculo, CUIIlO trabajadores, si bien no llega' a
afirmar que existe, entre ellos y el Estado un contrato de trabajo idntico al de los obreros y las empresas o patrones privados, antes por el contrario, en el artculo 3':1, con notorio
eufemismo le llama "relacin jurdica de trabajo reconocida
por esta ley", con lo cual se est indicando que se estima esa
relacin cuma t1l1 contrato sui-qncris..
Esa "relacin jurdica de trahajo" segnel mismo artculo 3(!, no existe entre el empleado pblico y el Estado, sino
entre "los trabajadores federales y los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, incluyendo los Gobiernos del Distrito y
Territorios Federales, representados por sus titulares respectivos". En otras palabras, cada uno de los Poderes considerado como patrn, as como cada uno de los Gobiernos de los
Terti tor ios.
Este artculo es congruente con el rubro del ordenamiento:
"Estatuto de los 'I'rahajadorcs al Servicio de los Poderes de la
Unin"; pero incongruente con todos aquellos de sus preceptos en los que llama al funcionario y al empleado pblico,
trabajador al servicio del Estado.
Ya es de explorado Derecho, la doble personalidad del
Estado COlllU autoridad y como perS(llla jurdica a la que
COI11\1 tal, corrcspondcn derechos y obligaciulles. El Estado como jlt'rSUI1:L pnede contratar con sus servidores: pero no
asi ll)lllll nutorid.ul 1':11 Clllll)in lIoS parece mlly discutible
auibuir a cada uno de lIS I'(ldt:rcs Federales esa dol,!e l:r;lll1alilhd; pcusamo , que 1\11 Poder, CUIlIO tal, no puede (unt ra ta r, Ci"L'CIIIOS q uc 1, JS J 'odercs son la ex presin de la sobcrania
178
y de la autoridad del Estado, de tal modo que no pueden ser

ni sujetos de una relacin jurdica ni comparecer en juicio.
Lgico y jurdico habra sido el establecer la relacin
jurdica entre el trabajador y el Estado representado ste por
el Gobierno, sin perjuicio de que en los conflictos el. Estado
apareciera representado por el titular del Poder o de la Dependencia del Poder correspondiente.
Pero la lgica y la juricidad fueron sacrificadas ante presiones polticas del momento, sin temor alguno a la incongruencia. As vemos que en el artculo 29 se llama a los funcionarios y empleados "trabajadores al servicio del Estado", en
el artculo siguiente, con unavolubilidad inconsciente "trabajadores federales", en otros artculos "empleados", para volverse a denominar en seguida: "trabajadores al servicio del
Estado".
El artculo 49 del anterior Estatuto clasificaba a Ios trabajadores federales en dos grupos: trabajadores de base y trabajadores de confianza; pero no los defina. Con certero juicio,
en la exposicin de motivos del nuevo Estatuto, Se critica
esta circunstancia diciendo: "es tambin indiscutible que por
la naturaleza misma de las funciones que desempean los servidores del Estado, algunos de ellos deben estimarse como
empleados de confianza, y si se observa que el sistema adoptado por la legislacin en vigor para determinar estas excepcioIles no Se apoya en UIl criterio definido, pues se limita a una
larga enumeracin que ofrece todos los vicios del casusmo
legal, resulta urgente adoptar una frmula mixta que tenga
amplitud bastante para aplicarse l todos los empleos de la estructura actual y l los que en el porvenir pudieran crearse,
combinando as las ventajas del sistema enumerativo con las
de una definicin general".
179
LUCIO UENDIETA y NUEZ
Pero no obstante promesa de tal modo categrica, en el

nuevo Estatuto no se llega a definir al empleado de confianza.
Es cierto que el inciso a) del artculo 49 establece que son
trabajadores de confianza "aquellos cuyo nombramiento o
ejercicio requiera la aprobacin expresa del Presidente de la
Repblica"; pero se advierte desde luego que esto no puede ..
ser una definicin, es cuando ms, una frmula vaga y arbitraria.
La definicin del funcionario y del empleado de confianza
debe basarse en las caractersticas del trabajo o de la misin
que tiene encomendadas, en relacin inmediata con' el servicio
y el bien pblicos. Slo as puede ser una garanta para el servicio del Estado y para la Administracin misma, pues de lo
contrario, una pseudo definicin, como la que estamos criticando, resulta, en ltimo anlisis, tan defectuosa y nociva como la
enumeracin casustica. En efecto, bastar con que en un
momento dado, mediante decreto Se diga que el nombramiento
de tales o cuales empleados requiere la aprobacin del Presidente, para que por ese solo hecho se les catalogue entre los
servidores pblicos de confianza a pesar de que en realidad y
de acuerdo con la naturaleza misma de sus funciones estn
muy lejos de serlo.
En el mismo artculo 49 se cae en seguida en una enumeracin casustica prolija y desordenada.
Empleados de base son todos los no comprendidos en la.
enumeracin citada.
Los autores del Estatuto se valieron de la enumeracin
casustica, como de un subterfugio para eludir los numerososproblemas que trae consigo la equiparacin absurda de funconarios, empleados, obreros y servidores en general del Estado,
180
LA ADMINISTIlACION PUBLICA EN MEXICO
en el plano comn de trabajadores; pero a pesar de ello incurrieron en incongruencias lamentables.

.En el anterior Estatuto se lleg al colmo de considerar a
los empleados de la Secretara de la Defensa Nacional y al
Ejrcito Nacional, como trabajadores de confianza, con excepcin de la Direccin General de Materiales de Guerra.
La taquimecangrafa de cualquier oficina de la Secretara de la,Defensa Nacional que desempea trabajos semejantes a los de cualquiera otra de diversa Secretara y el ms humilde "Juan" de nuestras tropas, quedaron equiparados a los
Ministros, a los Subsecretarios de Estado, a los altos funciona..
rios de la Administracin como empleados de confianza, para
negarles los derechos del Estatuto, porque se consider, y no
sinrazn, absurdo y peligroso el permitir la formacin de sindicatos dentro de los batallones de lnea en los que tal vez un
sargento-lder, llegara a tener ms autoridad que un general,
y se pens, acaso, en lo francamente disolvente que sera una
huelga general del ejrcito.
Claramente se advierte que si los empleados de confianza
no estn comprendidos en las prescripciones del Estatuto, re~
sulta un alarde intil el considerar como trabajadores al servicio del Estado a las ms altas autoridades del mismo. La distincin de trabajadores de confianza tcnicamente se refiere
.1 perSOJl~l de empleados, no a los funcionarios y tiene por objeto permitir a los titulares de las Secretaras y Departamentos de Estado nombrar y remover libremente a sus ms cercanos colaboradores.
Pero de lo que se trataba era de congraciarse con la clase
obrera en la ridcula forma de llamar "camarada trabajador dct
181
LUCIO MENDlEl"A Y NUEZ
confianza" al Ministro, potentado poltico, tal vez por irona,

enriquecido a merced de la "confianza".
Por decreto de 16 de diciembre de 1939, se suprimi el
inciso f) del artculo 49 del Estatuto y se modific el artculo
59 estableciendo que el Estatuto rige nicamente para los empicados de base; que no rige para los de confianza y para las
dependencias de la Secretara de la Defensa Nacional, ni para
el Ejrcito Nacional.
En el vigente, artculo 59, se hizo tambin la exclusin
aludida, pero se conserv la excepcin contenida en el anterior
sobre la Direccin General de Materiales de Guerra. Esta es
otra de las incongruencias de la Ley que comentamos.
En efecto, los autores del Estatuto, a pesar de su ferviente obrerismo, de Su deseo de igualar a los empleados pblicos y
a los trabajadores de empresas privadas, al empresario capitalista y al Estado patrn, no tuvieron ms remedio que ceder
ante la naturaleza misma de la materia sobre la cual legislaban
y se vieron obigados a excluir, de algn modo, a ciertos empleados (los de la Secretara de la Defensa y al Ejrcito), no
obstante de que tales empleados estn comprendidos dentro de
su definicin inicial de "trabajadores al servicio del Estado".
Esta exclusin obedeci al peligro indudable que representara
la obstruccin colectiva, por parte de [os empleados, en ciertas
actividades o planes de vital importancia para el pas, a la
necesidad de mantener una disciplina rigurosa en cuanto se
refiere al Ejrcito y a la Secretara de la Defensa. Entonces,
por qu hacer una excepcin de la Direccin de Materiales de
Guerra, que tiene encomendada una misin militar cuya importancia sera ocioso explicar?
182
LA ADMINISTRACION PUBLICA EN HEXICO
3.-EI Requisito de la Nacionalidad

El artculo 6Q del Estatuto dice que todos los trabajadores federales debern ser de nacionalidad mexicana, y slo
podrn ser substituidos por extranjeros cuando no existan
mexicanos tcnicos que puedan desarrollar eficientemente el
servicio de que se trate. Este punto debe decidirse entre el titular de la Secretara y el Sindicato correspondiente, o por el
'I'ribunal de Arbitraje en caso de discordia.
Los autores del Estatuto, en su afn de. equiparar a los
empleados pblicos con los trabajadores, con los obreros,en su
afn de seguir al pie de la letra la ley aplicable a estos ltimos,
se olvidaron de que, en primer lugar, es de justicia el que los
puestos pblicos sean desempeados por mexicanos de ncimiento, y en segundo lugar, que sera peligroso el que ciertos
empleos, en determinadas dependencias oficiales, fuesen desempeados por extranjeros naturalizados.
.. .
4.-Los Sindicatos de Burcratas

La ley faculta a los empleados pblicos para constituirse
en sindicatos con el fin de hacer el estudio, el mejoramiento
y la defensa de sus intereses comunes (art, 45); pero slo
puede formarse un sindicato en cada Unidad .Burocrtica y
siempre que lo integren veinte trabajadores federales cuando
menos. En todo caso nicamente se reconoce al Sindicato
mayoritario, y por lo tanto, no se admite. la formacin de Sindicatos minoritarios. (Artculos 46 y 47.)
...
183
Estas disposiciones suscitan, desde luego, el problema

jurdico de la determinacin de lo que ha de entenderse por unidad burocrtica. Las Secretaras de Estado se encuentran organizadas en Direcciones Generales y Departamentos y otras
en Departamentos nicamente. Cada Direccin General es
una unidad burocrtica? Lo es cada Departamento? Este
punto no ha sido bien def inido en la prctica; en general se
considera que cada Secretara de Estado y cada Departamento
Autnomo constituyen una unidad burocrtica para los efectos de la ley; pero en ciertas Secretaras se presenta el caso
de oficinas o dependencias que aun cuando administrativamente se hallan consideradas en dichas Secretaras, ofrecen
ciertas caractersticas de relativa independencia o autonoma.
Los empleados de estas oficinas o dependencias parecen tener
intereses y problemas diversos en aspectos ms o menos fundamentales, a los de la Secretara a la cual pertenecen. En algunos
casos se encuentran hasta en condiciones de alejamiento material, porque o estn fuera de la Ciudad de Mxico, desempean sus labores en un edificio diverso del Ministerio al que
corresponden. Es un ejemplo de esto la Comisin Nacional de
Irrigacin, que administrativamente forma parte de la Secretara de Agricultura y Fomento; pero que se encuentra instalada en un edificio distinto al de sta y cuenta can un personal
numerosisimo de empleados y de trabajadores y obreros propiamente dichos, y que se ocupa adems de un aspecto especialisimo de la economa del pas.
. La Comisin Nacional de Irrigacin tiene constituido un
sindicato diferente al de los empleados de la Secretara de
Agricultura.
18,.
Consideramos que por unidad burocrtica debe entenderse, en principio, cada Secretara y Departamento Autnomo,
y por excepcin, se admitirn como unidades burocrticas diversas de las Secretarias o Departamentos Autnomos de que
dependan administrativamente, a determinadas dependencias u
oficinas que presenten un conjunto de caractersticas, como las
apuntadas, suficientes para fundar una cierta independencia,
de problemas y de intereses comunes, frente a los dems empleados de la propia Secretara o Departamento.
Solamente los trabajadores de base pueden formar parte
de los sindicatos; si un trabajador de esta categora pasa a
ocupar un puesto de confianza, quedan en suspenso sus obligaciones y derechos sindicales, mientras desempee el cargo de
confianza. (Art. 48.)
S.-La Libertad de Sil1dicalizacin.

El artculo 47 del Estatuto concede el derecho de formar
parte del sindicato correspondiente a todos los trabajadores
federales; pero establece que una vez admitidos, "no podrn
dejar de formar parte de l en ningn caso, salvo que fuesen
expulsados".
Esta limitacin a la libertad individual parece contraria a
lo dispuesto en el arto 99 Constitucional que dice en su parte
relativa lo siguiente: "No se podr coartar el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con cualquier objeto lcito "
Establecer la forzosa permanencia dentro de una agrupacin
sindical, equivale a violar esta garanta, puesto que se impide
que el agremiado abandone la agrupacin a que pertenece para
asociarse en otra que satisfaga mejor sus intereses y aspira185
ciones, Tambin se considera que el artculo 47 del Estatuto es

contrario a lo dispuesto en el artculo 59 Constitucional pues
significa un menoscabo de la libertad del hombre,
La Leyes, adems, contradictoria en este punto; porque
puede darse el caso de la formacin de un sindicato con veinte
empleados, en momentos en que no existe otra agrupacin, y
por ello se le reconce y Se registra; pero al poco tiempo se constituye otro sindicato con mayor nmero de miembros y en consecuencia queda sin efecto el reconocimiento y el registro del
primer sindicato, Los miembros del sindicato primeramente
formado, no pueden abandonarlo para formar parte del segundo que les ofrece mayores ventajas desde el momento en que
es el nico reconocido oficialmente?
Podra pensarse que si dentro de una unidad burocrtica
se forma un sindicato mayoritario, el minoritario deja de existir, y en consecuencia, los miembros de l quedan en libertad
de asociarse en otro; pero tal cosa no es enteramente exacta
porque el artculo 59 establece que los Sindicatos podrn disolverse: III, porque dejen de reunir los requisitos sealados
en el artculo 49, esto es, cuando dejen de tener cuando menos
veinte socios o cuando se constituya otra agrupacin sindical
con mayor nmero de miembros. Pero ntese que ia disolucin
es optativa, la Ley no ordena la disolucin, lo que significa que
puede seguir existiendo si la mayora de los agremiados as lo
determina, y entonces, cul es la situacin de quienes desearan pasar a formar parte del sindicato mayoritario que goza
del reconocimiento oficial? Probablemente la interpretacin
adecuada es en el sentido de que un sindicato minoritario slo
tiene existencia de hecho, y por consiguiente, ya no rige, res186
'.
pecto de l, el derecho, y no es por lo mismo, aplicable la drstica disposicin del artculo 47.
Pensarnos que el artculo 47 favorece la inmoralidad sindical porque a su amparo se forman camarillas, verdaderas
mafias alrededor de los dirigentes quienes logran as sostener
una mayora a su favor y aplastan cualquier protesta de las minoras por justificada que sea. En cambio, si los miembros del
sindicato tuviesen libertad para abandonarlo, es seguro que los
dirigentes en vez de valerse de la disposicin del artculo 47
para mantener la cohesin y la fuerza de su agrupacin, se veran obligados a mantener una y otra mediante la recta administracin y la eficaz defensa y la acertada direccin del sindicato.
6.-Regjstro de los Sindicatos Burcratas

Los diversos sindicatos de burcratas que se formen enlas unidades correspondientes, deben registrarse en el Tribunal
de Arbitraje ante el que presentarn, al efecto, su documentacin: acta de constitucin, estatutos, acta de nombramiento de
la Directiva, lista de los miembros con las generales de cada
uno, empleo, sueldo y sus antecedentes como trabajadores federales. (Art. 50.)
El Tribunal comprueba por los medios que estime convenientes, que no existe otro Sindicato dentro de la Unidad de
que se trate o que el solicitante cuenta con la mayora, y hecha
tal comprobacin procede a su registro. (Art, 50.)
La cancelacin del registro slo se puede llevar a cabo
cuando se disuelve el sindicato o se forma otro mayoritario.
La cancelacin puede solicitarse por cualquier persona intere187
sada. En caso de conflicto entre las agrupaciones, el Tribunal

procede al recuento y resuelve de plano el asunto. (Art, 51.)
7.-La Reeleccin Sindical

En el actual estado del movimiento obrero de Mxico, se
viene notando la persistencia de los lderes en los ms altos
puestos sindicales, cosa que logran mediante la reeleccin. Esta
circunstancia obedece, en nuestro concepto, al bajo nivel cultural y moral de nuestras masas obreras dentro de las que no
son, ciertamente, numerosas las personas capaces, y a que el
movimiento obrero en Mxico es relativamente reciente.
Por otra parte, no puede negarse que ciertas personas
poseen cualidades indudables de dinamismo, de valor, de organizacin, de energa, hasta cierto poder sugestivo sobre las
masas y gracias a ello logran unir y orientar a las muchedumbres en un sentido que se considera favorable a sus intereses.
Sin la influencia determinante de esas personas, los obreros
quedaran abandonados a su suerte y no habran logrado las
conquistas de que justamente se ufanan, ni podran mantenerlas vivas ni pretender otras ms. El lder es, pues, indispensable en el movimiento social de nuestros das.
Pero no es menos cierto que la permanencia indefinida del
lder en el ms alto puesto sindical, 10 lleva paulatinamente a
la creacin de un rgimen dictatorial odioso, a la formacin de
camarillas y de grupos privilegiados de obreros, a la creacin
de intereses, de corruptelas, al ensoberbecimiento personal, y
en fin, a la tolerancia de vicios y de inmoralidades que desprestigian a los sindicatos y motivan las frecuentes divisiones
en el seno de las agrupaciones obreras.
188
...
Este es uno de los graves defectos esenciales que entorpecen el movimiento obrero en el Mundo, particularmente en
Mxico, por las condiciones apuntadas.
Los empleados pblicos tienen un nivel cultural ms alto,
y estn mejor capacitados, en cierto modo, para dirigir sus destinos; entre ellos se puede encontrar mayor nmero de personas capaces para la direccin sindical, que entre los obreros.
Acaso por estas razones, el artculo 53 del Estatuto dice
que queda prohibido todo acto de reeleccin dentro de los sindicatos.
8.-La Clusula de Exclusin

La clusula de exclusin que los sindicatos obreros hacen
figurar en sus contratos de trabajo, con objeto de que el patrn
reciba solamente trabajadores del sindicato para cubrir las
vacantes que ocurran, es un arma poderosa en el movimiento
obrero, porque obliga indirectamente a todos los asalariados a
sindicalizarse.
Se ha discutido mucho sobre este punto; se dice que la
clusula de exclusin es arma terrible en manos de los lderes
para mantener una verdadera dictadura sobre los trabajadores.
En el artculo 54 del Estatuto se establece que "el Estado
no podr aceptar, en ningn caso, la clusula de exclusin",
Aceptar esa clusula significara peligro constante para
el Estado, provocara el entorpecimiento de los servicios pblicos, nulificara el escalafn, sera constante motivo de intrigas
burocrticas para separar de sus puestos a empleados aptos,
acaso a tcnicos indispensables en un momento dado, cuando
menos para el desarrollo de planes del Gobierno.
189
9.-La Huelga Burocrtica

El Estatuto concede a los trabajadores al servicio del Estado, el derecho de huelga. La huelga puede ser generala parcial. La huelga general es "la que se endereza contra todos los
funcionarios de los Poderes de la Unin", y parcial "la que
Se decreta contra un funcionario o grupo de funcionarios de
una Unidad burocrtica".
Como es fcil advertir, las incongruencias son manifiestas, pues si los empleados pblicos, de acuerdo con el artculo
2'.l lid Estatuto son "trabajadores al servicio del Estado", la
huelga general slo puede decretarse en contra del Estado y
no de los funcionarios de los Poderes de la Unin. El patrn
.
es el Estado, no los funcionarios.
y si, de acuerdo can el artculo 39 del Estatuto, la relacin jurdica de trabajo "se entiende establecida para todo:
los efectos legales entre los trabajadores federales y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, incluyendo los Gobiernos del Distrito y Territorios Federales, representados por sus
titulares respectivos", entonces la huelga debe decretarse en
contra de los Poderes o del Poder o Territorio de que se trate;
pero no en contra de los f uncionarios.
Cuando los obreros de una negociacin declaran huelga,
lo hacen en contra de la negociacin y no en contra del Gerente
o del representante legal de la misma.
Pero el Estatuto en esta y otras materias fundamentales, est lleno de confusiones y de incongruencias.
Todo el captulo relativo a la huelga, es, indudablemente,
contrario a la Constitucin Poltica del pas. Si como pretenden los autores del Estatuto no hay diferencia alguna entre
190
LA ADMINISTRACION I'UBLICA EN MEXICO
los trabajadores al servicio del Estado y los trabajadores al

servicio de empresas particulares; si el artculo 123 de la Constitucin Federal es aplicable a los empleados pblicos, entonces la' huelga de burcratas nunca puede ser lcita porque la
fraccin XVIII del citado precepto constitucional dice que
"Las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto conseguir
el equilibrio entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo Con los del capital". Ya hemos
afirmado, en captulos anteriores que esta situacin no se presenta en la Administracin Pblica sino en aquellos casos en '
que el Estado tiene ciertos monopolios de produccin.
Los autores del Estatuto admitieron, expresamente, que
no es aplicable el artculo 123 Constitucional en apoyo del derecho de huelga de los empleados pblicos desde el momento
en que se desatendieron de la Constitucin para establecer
ese derecho, sin apoyo alguno constitucional y. sobre bases
diversas a las que consigna el citado artculo 123.
Se olvidaron de que, en la Constitucin de 17, Se consider el rgimen administrativo de los empleados pblicos al .
determinarse en diversos artculos la forma de su nombramiento y remocin, sin que en caso alguno se estableciera el
derecho de huelga; hicieron caso omiso de que el artculo 123
no les concede ese derecho y que no obstante las reformas a
todos aquellos preceptos constitucionales contrarios al Estatuto, no parece desprenderse, del texto constitucional vigente,
ese derecho.
En consecuencia, si la Constitucin fija los lineamientos
esenciales del rgimen correspondiente a los empleados pblicos, sin referin;e al derecho de huelga, no es posible que punto
de tal modo serio, de carcter indudablemente constitucional,
191
sea resucito por una ley decretada por el Congreso, cuando tal
ley implica, adems, una reforma esencial a la Constitucin.
La huelga tiene carcter econmico, cualquier movimiento
de obreros que no reconozca fin econmico, no es huelga, se
convierte, por ese solo hecho, en motn, en subversin, en rebelda; pero nunca en huelga que es movimiento de defensa de
intereses econmicos.
El artculo 69 del Estatuto autoriza la huelga general de
empleados en sus incisos b, e, d, por causas ajenas a la economa, facultndolos para juzgar sobre si la poltica general del
Estado, es o no contraria a los derechos que concede el Estatuto.
En las mismas condiciones Se autoriza la huelga parcial
cuando a juicio de los empicados un funcionario o grupo de
funcionarios de una unidad burocrtica cometa violaciones
repetidas ..f recuentemente" al Estatuto. (Art. 70.)
Con estas disposiciones se ha introducido en las oficinas
pblicas agitacin e indisciplina can lo que solamente se consigui formar grupos de empleados privilegiados y empeorar
los servicios pblicos.
lO.-EI Tribunal de Arbitraje
Los conflictos entre los servidores del Estado y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, eran planteados y resueltos, de acuerdo Con el anterior Estatuto, ante las Juntas
Arbitrales, de las que haba una en cada unidad burocrtica
y ante el Tribunal de Arbitraje que revisaba las sentencias de
aqullas, como segunda instancia, o bien conoca directamente, en nica instancia en asuntos determinados.
192
LA ADMINlSTRAClON l'UBLICA EN MEXICO
Este sistema result desastroso en la prctica, porque la

integracin Y funcionamiento de las Juntas Arbitrales en cada
unidad burocrtica trajo consigo el entorpecimiento frecuente , casi constante, de las actividades Administrativas. Nos toc
presenciar, en una de esas unidades, un juicio en el que el
Oficial Mayor estuvo sometido toda una tarde al interrogatorio de una de las partes, y en el que, entre miembros de la
Junta Arbitral, taqugrafos, mecangrafos y testigos, haba
ms de quince empleados sustrados al trabajo oficial.
En la Secretara de Hacienda, Departamento Jurdico,
verbalmente se nos inform a lo largo de todo un ao, que el
asunto cuya solucin gestionbamos no poda ser resuelto
porque todos los abogados del Departamento estaban ocupados
en contestar las demandas de empleados de la Secretara, presentadas en contra de la misma.
En el Estatuto vigente fueron suprimidas las Juntas Arbi;
trales, de tal modo que la nica autoridad para resolver los conflictos de los trabajadores al servicio del Estado, es el Tribunal de Arbitraje.
Este tribunal est integrado por un representante del
GobiernQ Federal, designado de comn acuerdo por los PO<kres de 'la Unin; un representante de los trabajadores designado por los trabajadores al servicio del Estado y un tercer
rbitro nombrado por los representantes citados.
El Tribunal de Arbitraje tiene a su cargo el registro
y cancelacin de los Sindicatos de Trabajadores al Servicio del
. Estado y conoce, en nica instancia: a) de los conflictos individuales que Se susciten entre los empleados de cualquiera unidad burocrtica y los funcionarios de la misma, b) de Jos conflictos intcrsindicales de las unidades citadas, e) de los conflie19)
LUCIO MENLlIETA Y NUEZ
tos colectivos entre las organizaciones burocrticas sindicales

y el Estado, y d ) de los conflictos intersindicales que se susciten entre las organizaciones al servicio del Estado. (Art. 99.)
El Tribunal de Arbitraje representa, en su organizacin
y funcionamiento, muy serios problemas legales. El primero
de ellos es el de su constitucionalidad.
Recientemente la Suprema Corte de Justicia de la N acin,
contestando un emplazamiento de dicho Tribunal, neg que tuviera facultades para emplazarla y al mismo tiempo emiti
opinilJn en el sentido de que la creacin del mencionado Trihunal no est autorizada por la Constitucin Poltica del pas.
En efecto, ni de los artculos primitivos ni de. los reformados de la Constitucin que se refieren a los empleados pblicos, de los tres Poderes, ni del artculo 123 se deriva la
creacin dd Tribunal de Arbitraje.
Si el artculo 123, como quieren algunos, interpretado
ampliamente, es aplicable a lus servidores del Estado, entonces tIe todo conflicto entre stos y el Estado debe conocer la
J unta de Conciliacin y Arbitraje Federal. Pero los mismos
autores del Estatuto comprendieron lo f rancamenn, absurdo
que resultara dar competencia, a esa Junta, para conocer de
tales conflictos y se vieron en la necesidad de crear un organismo especial; mas no se cuidaron de armonizar sus funcio-nes con los otros Tribunales Federales ni de estudiar su constitucionalidad.
El resutado de todo esto es el siguiente desatino; Si un
empleado del Poder Judicial Federal demanda a la Suprema
Curte de Justicia de la Nacin, ante el Tribunal de Arbitraje,
por separacin injustificada de su empleo (pongamos por
caso) y obtiene resolucin desfavorable de dicho 'I'ribunal,
194
LA AI>MINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO
puede acudir, de acuerdo con la Constitucin Poltica del pas,

al juicio de amparo en contra de tal resolucin, juicio de amparo del que tendr que conocer forzosamente la misma Suprema Corte de Justicia de la Nacin 'como juez y parte.
H.-El Estatuto y los Reales Intereses de los Servidores

del Estado
Es lamentable, desde todos puntos de vista, que en una
cuestin trascendental para los servidores pblicos y para la
Administracin, como en el Estatuto que debe regir sus relaciones jurdicas y econmicas de trabajo, haya privado la poltica con perjuicio oe los genuinos intereses de aquellos a
quienes se trata de favorecer y con menoscabo de los servicios que incumben al Estado.
Con el seuelo del sindicalismo y de la huelga, se aparta
a los empleados pblicos de aquellos puntos vitales que deberan perseguir, hasta conquistarlos, en bien propio y en
bien de la patria.
En vez de estudiar los mltiples problemas de la burocracia, en lugar de procurar la elevacin moral y material,
dectiva, del empleado pblico, la dignificacin de la carrera
administrativa, el mejoramiento tcnico incesante en todos
los rdenes de la Administracin, los empleados se enfrascan
en acaloradas discusiones, se agrupan tras de sus lderes en
. nutridas manifestaciones para defender el derecho de huelga;
sus sindicatos Se despedazan entre s luchando por el comunismo o la democracia, y en el seno mismo de cada sindicato
se vive en intrigas interminables, jugosas para algunos, pero
estriles para la mayora.
195
LUCIO MENlHETA Y NUEZ
y si se tratase de una verdadera conquista social, menos

mal, o mejor dicho, cualquier sacrificio estara justificado;
la desatencin de las otras cuestiones vitales para la burocracia ante la urgente necesidad de salvar una meta lograda, no
significara sino un comps de espera en la lucha; pero la
verdad es que no hay tal conquista, porque la huelga concedida a los empleados pblicos, desde el anterior Estatuto, carece de la efectividad, de la fuerza de una verdadera huelga.
En efecto, la huelg-a tiene que ser declarada leg-al por el
T'ribunal de Arbitraje, para que los empleados puedan suspender sus labores. El Tribunat de Arbitraje se ha de atener
a las dos fracciones del artculo 73 para establecer la licitud
de la huelga y como la fraccin 1 determina que slo puede
declararse una huelga por las causas sealadas en los artculos 69 y 70, resulta que dicho Tribunal se arroga la tremenda
responsabilidad de juzgar el fondo de la cuestin planteada,
en el breve trmino de setenta y dos horas (art. 75), dejando, con su fallo, prcticamente sin materia dicha cuestin.
Suponiendo, por ejemplo, que la huelga sea fundada en
el inciso a) del artculo 69, el Tribunal de Arbitraje tiene que
resolver en setenta y dos horas si la poltica general del Estado es contraria a los derechos fundamentales que la Ley
concede a los trabajadores al servicio del Estado. Si dice que
s, entonces de hecho, est resolviendo el conflicto en beneficio de los trabajadores y la huelga sale sobrando; si dice que
no, entonces no puede haber huelga.
Podra interpretarse la Ley en el sentido de que basta
con que los huelguistas, en su pliego respectivo sealen por
motivo de huelga el inciso a) del artculo 69, para que se considere lcita la huelga, a reserva de fallar en el fondo; pero.
196
.,
LA ADMINI5TRACION PUBLICA EN MEXICO
esa interpretacin sera ridcula porque entonces no tendra

objeto alguno la previa calificacin. Es evidente que toda
huelga, con razn o sin ella, es justificada, por los huelguistas, con apoyo en prescripciones legales. Aun cuando la huelga sea el resultado de un capricho lideresco, se plantea siempre en trminos de completa justificacin legal. El examen,
puramente formal, del pliego de huelga, resultara, as, por
parte del Tribunal de Arbitraje, enteramente ocioso.
Tenemos, entonces, que la previa calificacin de la huelga constituye seria limitacin a la "conquista". Porque si a
pesar de que el Tribunal de Arbitraje declara ilegal una huelga, sta se lleva a cabo, 'los empleados huelguistas quedan
separados de sus puestos inmediatamente.
La huelga burocrtica no es completa, lJlorque e1 artculo
83 del Estatuto obliga a los huelguistas a mantener en el desempeo de sus labores, al nmero de trabajadores que fije
el Tribunal de Arbitraje, "a fin de que continen realizndose aquellos servicios cuya suspensin perjudique la estabilidad de las instituciones o la conservacin de las oficinas o .
talleres o signifique un peligro para la salud pblica".
En consecuencia, no pueden suspenderse las labores de
la Secretara de la Asistencia Pblica, de la cual dependen
hospitales y otros servicios que necesitan no slo del personal
actual, sino de ms que hubiera para atender la vida de las
gentes a su cuidado. Tampoco en el Departamento de Salubridad porque la suspensin de sus labores significara "un
peligro para la salud pblica". Tampoco en el Poder Judicial,
porque una huelga hara imposible encarcelar a los delincuentes, poner en libertad a los no culpables, decidir contiendas privadas sobre intereses para evitar la venganza y las
U7
represalias, la justicia por propia mano; nulificaria el juicio

de amparo, dejando a los particulares a merced del caciquismo
y del abuso de las autoridades; una huelga del Poder Judicial
indudablemente que perjudicara la estabilidad de las instituciones. Para qu seguir? Si continuramos examinando a
todas y cada una de las oficinas Administrativas, con criterio
amplio, l1eg-ariamos a la conclusin de que son unas cuantas
aqudlas en las que la suspensin de servicius no implicara
perjuicio a la estabilidad de las instituciones o para la salud
pblica.
Se reduce as el derecho de huelga de los burcratas, a
tan mnima expresin, que resulta ridculo llamarlo "conquista" .
y a hemos expresado nuestra opinin por lo que respecta al derecho de los burcratas a asociarse en sindicatos; pero
nuestro pensamiento contrario a tal derecho se funda en que
hay una relacin ntima entre el sindicato y la huelga. El sindicato es una agrupacin de lucha que tiene como arma la
huelga. Como ya hemos visto que la huelga burocrtica no
pasa de ser una denominacin intrascendente, el sindicato de
empleados pblicos resulta, en ltimo anlisis, una sociedad
inofensiva con propsitos de representar a sus agremiados
ante las auturidades administrativas y de gestionar, ante ellas,
mediante reclamaciones, lo que estimen necesario dentro de
las prescripciones del Estatuto.
En el nuevo Estatuto, la sindicalizacin burocrtica sufri
un grave debilitamiento porque ya no es obligatorio para los
sindicatos sino potestativo, el ingreso a la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (artculo SS,
fraccin IV, prrafo final) y se les prohibi terminantemente
..
el adherirse a "organizaciones o centrales obreras o campe..

sirias". (Art. 56, frac. V.)
Es intil pretender, por ahora, que los empleados pblicos

serenamente sobre sta, su situacin real; pero
cuando se desengaen suficientemente, empezarn a fijarse
en las conquistas sociales y econmicas asequibles dentro de su
carcter de servidores pblicos y que revisten para ellos y sus
familias, inters primordial. Mencionaremos algunas de ellas:
recapacit(~n
a) Servicio mdico policlnico y de sanatorios especiales

con suministracin de medicinas. Ahora slo hay un mdico en
cada unidad burocrtica, el empleado pblico no tiene la atencin de especialistas, ni se le proporcionan medicinas.
b) Seguro social.
c) Defensa cooperativa eficaz para elevar el valor adquisitivo del salario.
d) Construccin de casas habitacin fcilmente adquirbies y con un plan de seguro de vida, para que a la muerte 'del .:
empicado, si acaece antes de cubrir el valor de la finca, se entregue la propiedad a sus familiares.
e) Recompensas por tiempo de servicios y por brillante
y honrada labor burocrtica.
f) Plan de jubilaciones segn diversos perodos de servicios, relacionado con cierta enseanza politcnica, optativa,
que permita al burcrata independizarse de la burocracia. si
as lo desea.
g) Estudio de un procedimiento eficaz para hacer eecti~as rpidamente las responsabilidades del Estado, en los conIlictos Con sus servidores. Actualmente las indemnizaciones no
pueden cubrirse, cuando son decretadas, porque no hay partida
en el presupuesto para cubrir las prestaciones a las que resulta
199
LUCIO MENDIETA V NUEZ
condenado cualquiera de los Poderes de la Unin, de tal modo,

que es necesario hacer figurar esas prestaciones en el presupuesto del ao prximo, para que sea posible cubrirlas, lo cual
entraa perjuicios muy serios para los interesados,
h) Estudio de un procedimiento de embargo de ingresos
pblicos, para el caso de que injustificadamente se deje de
cubrir a los empleados un mes consecutivo de sueldos.
i) Organizacin de la burocracia en carreras administrativas.
j) Establecimiento de un Instituto docente y de investigucin yestudio sobre materias administrativas, .
Queremos insistir especialmente sobre los dos ltimos
puntos que fueron objeto de particular atencin en el Proyecto de Ley del Servicio Civil, formulado por el Partido Nacional
Revulucionario, proyecto al que ya .nos hemos referido. Cuando la Secretara de Gobernacin, durante el Gobierno del General Crdenas, tom a Su cargo la redaccin del Estatuto,
nos dirigimos al seor licenciado Carcia Tllez, titular de esa
Secretara, sugiriendo la conveniencia de que se tomara en
cuenta el proyecto aludido; as se nos of reci ; pero en el Estatuto aprobado no figur ni figura actualmente el Instituto de
Administracin Pblica propuesto por nosotros, sino nicamente las Academias que pretendamos fuesen organizadas
para impartir a los empleados los conocimientos necesarios a
su especialidad.
Pero las Academias sin un organismo central de direccin, de vigilancia, de sistematizacin, no pueden cumplir su
cometido. La experiencia ha demostrado que dichas Academias
resultaron un completo fracaso, pues en algunas unidades
200
burocniticas no existen yen otras funcionan con notoria deficiencia.

Nuestras ideas sobre esta materia, que estimamos de capital inters, son objeto del siguiente capitulo y quedan com}>lementadas en el ensayo final de este libro, sobre la Burocracia Mexicana.
12.-Juicio Crtico sobre el Estatuto de los Trabajadores

al Servicio de los Poderes de la Unin
Podra suponerse que las crticas al Estatuto obedecen a
cierto apasionamiento motivado por diferencias de criterio,
acaso al hecho de que formamos parte de una comisin redactora del Proyecto de Ley de Servicio Civil, que no pas
de proyecto.
.
Pero nuestras crticas no obedecen nicamente a divergencias ideolgicas. Bien sabemos que an cuando la mayora .
tic los autores que Se han ocupado de esta materia y los de ms
slido prestigio, rechazan los puntos que sirven de (undamento al Estatuto (sindicalizacin, huelga), hay quienes,
por el contrario, apoyan esos mismos puntos. Si los autores del
Estatuto hubiesen formulado su doctrina, para respaldarlo con
ella, si hubiesen procurado la reforma previa de la Constitucin en todos los artculos contrarios a sus ideas, a fin de que
al ponerse en vigor el Estatuto quedase en armona con nuestro sistema jurdico, su actitud y su esfuerzo seran respetables para todos. Pero el caso es que, segn hemos visto, no se
trata de una meditada reforma legislativa, ni de una verdadera
actitud cientfica f rente a un problema, sino de un acto de improvisacin con tendencias a satisfacer prontamente, aun
201
LUCIO MENDlETA Y lIIUEZ
pasando soljre la doctrina, la lgica y la Constitucin del pas,

el generoso deseo de un Presidente.
As, nosotros reconocemos la pureza de la intencin
inicial; criticamos el modo de realizacin, por parte de los
encargados de darle forma. Estas apreciaciones estn plenamente confirmadas en el mismo Estatuto, segn puede verse
en la siguiente sntesis crtica del mismo:
a) La redaccin de los articules que pudiramos llamar
originales, por cuanto 110 fueron copiados de la Ley Federal
del 'I'rabaju, es muy defectuosa y se presta a confusiones,
Ejeurpl: los preceptos que pretenden clasificar a los empleados de confianza.
L) No obstante de que el Estatuto se basa e11 la idea de
que el trabajador al servicio del Estado y el trabajador al servicio de patrones particulares, se encuentran en igualdad de
condiciones y deben gozar de los mismos derechos, son frecuentes las contradicciones que, con este principio, se notan en el
Estatuto. Algunas de esas contradicciones o incongruencias
han sido anotadas ya en captulos anteriores.
c ) El Estatuto era anticonstitucional, segn hemos demostrado y sigue sindolo por cuanto establece el derecho de
huelga de los servidores del Estado sobre principios diversos
a los consignados en el artculo 123 Constitucional. Si para
conceder el derecho de huelga a los trabajadores al servicio de
patrones 'privados, fu necesario determinar en la Constitucin ese derecho, y adems, los casos en que puede ejercitarse,
COl! mayor razn es necesario que el derecho de huelga de los
empleados pblicos y el motivo y forma de ejercitarlo figuren
en la Constitucin Federal, porque tal derecho, motivo y forma
~02
de su ejercicio implica una gravsima reforma en "la organizacin y funcionamiento del Estado.
d ) No obstante el alarde que se hizo respecto de los derechos de sindicalizacin y de huelga contenidos en el Estatuto, ya vimos, en el curso de este estudio, que carecen de efectividad y que contradiciendo el principio de identidad de situacienes y derechos entre empleados pblicos y trabajadores particulares, no pudieron menos, los autores del Estatuto anterior
y del vigente, que ceder ante la naturaleza de la materia sobre
la cual Iegislaron, estableciendo tales taxativas a los mencionados derechos, que prcticamente resultan intiles.
e) El Estatuto es notoriamente deficiente, desde el punto
de vista tcnico e ideolgico en aspectos vitales para el empleado y para la buena organizacin y perfeccionamiento de la Administracin Pblica.
13.-EI Instituto de Administracin Pblica
Un estudio superficial sobre nuestros centros administrativos nos convence de que su organizacin es defectuosa en
grado apenas creble. El arreglo en ellos del asunto ms insignificante requiere una serie de trmites, a veces balades,
que moveran a risa si no fuera porque agotan la paciencia del
ms paciente.
La comparacin entre el funcionamiento de una oficina
burocrtica y el de una oficina particular, descubre desde luego, que mientras en sta todo es orden, correccin, exactitud,
rapidez, simplicidad; en aqulla el papeleo, la falta de atencin,
el desprecio por el tiempo del pblico, son las caractersticas
fundamentales. El solo hecho de pagar una contribucin exige
20)
LUCIO MENDIKTA Y NUEZ
tal nmero de requisitos, de firmas, de sellos, que se llevan

horas ntegras. Para qu hablar de otras gestiones que absorben meses, cuando no aos ...
A qu se debe semejante anomala? Integran las
oficinas pblicas nicamente los hombres ineptos y de mala fe?
1ndudablcmenk que ha y algo de esto ; pero la verdad es
que los jefes, a quienes corresponde corregir las deficiencias
de organizacin y de trmite, estn, la mayora de las veces,
incapacitados para remediar males de los (lue, en ocasiones, ni
Se dan cuenta.
Una of iciu ; del Gobierno es una cosa en marcha, un mecanismo en movimiento, lento y rutinario; pero en accin, de
tal modo, que cuando un nuevoj jefe Se hace cargo de ella, se
encuentra dominado por las circnstancias, frente a un cmulo
de asuntos que requieren inmediato estudio y decisin, ante
una montaa de papeles que exigen firma, y t:n esos menesteres ineludibles se le van las horas y los das, y por inteligente
y bien intencionado que sea, no tendr tiempo para estudiar
los problemas de funcionamiento de su oficina en relacin con
la econoniia del Estado y con los intereses del pblico.
Por <Ara parte, los puestos superiores de la Administracin se distribuyen, con valiosas excepciones, entre personas
de grandes merecimientos polticos o de fuertes relaciones de
la misma indole ; pero que carecen de cultura universitaria,
de tal modo, que aun teniendo tiempo y volutad de introducir
innovaciones esenciales en la marcha de sus departamentos,
son incapaces para dio.
Los empleados inferiores, que conocen hasta en los mnimos detalles el mecanismo de sus oficinas, carecen igualmente
20..
LA ADMINISTllACION PUBLICA EN MEXICO
de cultura y estmulo para presentar iniciativas indudablemente eficaces.

La rutina y la lentitud en las oficinas favorecen el coyotaje. Los jefes o los empleados de menor categora, que se dan
cuenta de la impaciencia del pblico, empiezan a otorgar preferencia extraordinaria a los asuntos patrocinados ostensible
o disimuladamente por determinadas personas. Entonces la
rutina y el papeleo son defendidos por los mismos empleados
porque constituyen la base de su negocio.
Es as como las sugestiones y las quejas del pblico relacionadas con el funcionamiento burocrtico, resultan intiles.
Este estado de cosas influye en la economa nacional en
forma evidente. Aparte del tiempo que pierden los interesados
en trmites y en esperas frente a la ventanilla, ante el escritorio o en la antesala de un empleado o funcionario, y que podran
dedicar a trabajos productivos, a menudo ocasionan el estancamiento de fondos que permanecen sustrados a la corriente
comercial. Un ejemplo entre muchos lo ofrece el depsito
que los Notarios exigen, en las operaciones ele compraventa de
bienes races, para garantizar la presentacin del certificado
de no adeudo. El vendedor obtiene ese certificado, siguiendo
procedimientos normales, despus de varios aos de instancias,
y en tanto los depsitos que en conjunto representan miles de
pesos permanecen en las cajas notariales sin provechoso empleo.
En Mxico se ha pretendido resolver estos problemas
mediante comisiones "reorganizadoras"; pero con resultados
lamentables. Esas comisiones espordicas integradas por personas que ignoran en detalle el funcionamiento de todos los
departamentos que van a reorganizar, generalmente Jo que
205
LUCIO MENDmTA y
NUEZ
hacen es desorganizarlos Creen que su misin consiste en procurar economas al gobierno, y con tan mezquino criterio, su~
primen plazas y tergiversan trmites.
Pero aun suponiendo que esas comisiones realizaran
eficientemente su cometido, nu pueden desarrollar una vigilancia constante sobre las oficinas que "reorganizan", puesto
que desaparecen al cumplirlo, y stas tienden con el tiempo y
obedeciendo a la humana condicin de quienes las manejan,
a la corruptela)' la rutina.
Se requiere, entonces, un organismo permanente ajeno a
las uficinas pblicas ; pero con pleno conocimiento de cada una
de ellas, capaz de estudiar sus problemas de funcionamiento en
todos los aspectos que ofrecen: desde el material humano hasta
la precisin y economa en el trmite.
Organismos de esta naturaleza existen actualmente en
di versus pases: El Instituto de Administracin Pblica en Inglaterra; en Estadus Unidos el Instituto de Investigaciones
Cuberuaiuentalcs y en Francia la Escuela de Ciencias Politicaso Segn Lasky (El Estado Moderno) estas instituciones
tienen por 01) jeto Iomeutar "una Lase de coincidencia entre el
espiritu burocrtico y el espiritu acadmico, de cuyo maridaje
ha Lrotado una obra considerable, aun en un espacio reducido
de tiempo". Porque si ha de esperarse que alientos de sana renovacin infudan constantemente energa a la Administracin
Pblica, stos slo pueden provenir de un personal educado
convenientemente en todas aquellas disciplinas cientficas y
artsticas, en aquella cultura general que ennoblece y ampla
el criterio sin mengua de los conocimientos especialmente enfocados a determinadas actividades burocrticas.
206
..
I
LA ADMINIST!lACION PUBLICA EN MEXICO
Creemos que en Mxico es urgente fundar un Instituto

de Administracin Polica, con fines semejantes a .los de las
instituciones extranjeras que acabamos de sealar; pero, adems, y atendiendo a condiciones especiales de nuestro medio,
con ciertas facultades de supervisin moral sobre el funcionamiento de todas las oficinas. Cuando jefes y empleados supieran que una institucin ajena a sus departamentos puede
intervenir en sus manejos movida por queja debidamente
justificada, j cmo cambiara radicalmente en tica y en eficiencia nuestra Administracin!
El Instituto se formara con representantes de los diversos lVIinisterios )' Departamentos, electos POlo los empleados de
los mismos, y desde luego, pueden sealrseles las siguientes
funciones:
a) Estudio de los problemas de funcionamiento burocrtico, para proponer al Ejecutivo las soluciones que juzgue
adecuadas, a fin de reorganizar o de orientar los servicios pblicos siempre que sea necesario.
b ) Determinacin de las actividades burocrticas que
constituirn carreras administrativas y formacin de los planes
de estudio para las mismas.
e) Organizacin y direccin de las Academias de Administracin Pblica, para preparar a los cmplcados en las materias especiales cuyos conocimientos no se impartan ni en es- .
taLlecimientos docentes oficiales, ni en los de la Universidad
Nacional.
d) Control moral exclusivamente sobre la tramitacin
burocrtica en sus relaciones COn el pblico.
I.a creacin de este Instituto, en nuestro concepto, correspondc a la Ley del Servicio Civil, porque tiende a proteger y
207
LUCIO MENOlETA Y NUEZ
a desarrollar los ms altos valores de los empleados preparndolos para el desempeo de sus tareas y capacitndolos para el
ascenso inmediato, y al propio tiempo, garantiza los intereses
del pblico de tal modo que, dentro de la Ley del Servicio
Civil, estructura un sistema lgico de trascendentales alcances. I
c.
I
Este capitulo fui publicado en "El Universal" de 23 de diciembre de
1935.
208
CAPITULO VII
Respollsabilidad de Funcionarios
~ Em pleado8 Pblico8
Alltecedentes jurdicos
El principio de la responsabilidad de los funcionarios pblicos, por actos u omisiunes en el desempeo de Su cargo, se
encuentra en la historia de nuestro Derecho desde la poca precolonial, pues aun cuando no tenemos datos precisos sobre las.
responsabilidades en que podran incurrir los funcionarios y
empleados de .Ja Administracin en el reino de los aztecas,
sabemos a ciencia cierta que cuando menos los funcionarios
judiciales eran castigados, hasta con la pena de muerte, cuando aceptaban ddivas o pronunciaban sentencias injustas.
En la poca de la Colonia, se exigan las responsabilida-.
des a los altos funcionarios pblicos, por medio del juicio de
residencia del cual nos hemos ocupado en el captulo relativo
a la Administracin Pblica en Mxico durante la poca colonial.
A fines de la poca antes mencionada, encontramos, en
la Constitucin de 1812, artculo 226, el principio de responsabilidad para los Secretarios del Despacho, quienes eran responsables ante las Curtes de las rdenes que autorizaran con209
tra la Constitucin o las Leyes, sin que les sirviera de excusa

el mandato del Rey. I
En la primera Constitucin Mexicana de 1814, se encuentran los captulos XV III y XIX especialmente consagrados al
principio de responsabilidad, En estos captulos Se estaLlece el ....
juicio de residencia para los altos funcionarios pLlicos: "individuos del Congreso, del Supremo Gobierno y los del Supremo Tribunal de Justicia".
Los altos funcionarios aludidos incurran en responsabilidad por los delitos de hereja, apostasa y delitos de Estado,
inf idcncia y concusin y dilapidacin de los caudales pblicos.
La responsabilidad se exiga de oficio ante el Tribunal
de Residencia cuando el funcionario terminaba o abandonaba
su cargo.
El Tribuna de Residencia Se fonnaLa de la siguiente
manera: El Supremo Congreso nOlllbraLa un representante
por cada provincia y de esos representantes se escoga, por
suerte un nmero de 7 justicias que eran Jos que constituan
el Tribunal.
En la Constitu.:in de 1824, se establece el principio de
la responsabilidad por delitos oficiales, del Presidente de la
Repblica, del Vicepresidente, de los individuos de la Suprema Corte de Justicia, de los Secretarios del Despacho y de los
Cobcrnadoreg de ltfs Estados.
La competencia, para conocer sobre los delitos oficiales,
corresponda a cualquiera de las dos Cmaras de la Federacin erigida en Cr.in jurado,
I Lic. Jos M.
;Siglo XIX". Mxico, al
mboa, "Leyes Constitucionales de Mxico durante el

Tipogrfica de la Secretaria de Fomento. 1901.
210

LA AD1>IINISTRACION PUBLICA EN MEXICO
El Presidente de la Repblica slo poda ser acusado por

traicin a la Independencia Nacional, o a la forma establecida
de gobi~rno, por cohecho o soborno, por impedir las elecciones de Presidente, Senadores o Diputados, o por estorbar
sus funciones.
Los Gobernadores de los Estados, eran responsables por
infracciones a.Ia Constitucin Federal, Leyes de la Unin,
rdenes del Presidente y por la publicacin de leyes o decretos
contrarios a la Constitucin o Leyes de la Unin.
Los Ministros de la Corte y los Secretarios de Estado,
por cualquier delito cometido durante el tiempo de su actuacin. 1
Para juzgar a los individuos de la Suprema Corte de
Justicia, se deba constituir un Tribunal, electo por la Cmara
de Diputados votando por Estados, en el primer mes de las
sesiones ordinarias de cada bienio y que se compona d 24 .
miembros, los que no podan ser componentes del Congreso
General y deberan tener las cualidades de los individuos de la
Suprema Corte. De los 24 miembros del Tribunal, se formaba,
por suerte, una Sala, COn un fiscal y compuesta de un nmero
de miembros igual al de la primera Sala de la Corte. 2
En las Siete Leyes Constitucionales, se considera tambin
la responsabilidad del Presidente de la Repblica por delitos
del orden Comn y por delitos oficiales, as como la de los Secretarios del Despacho, Magistrados de la Alta Corte de
1 Constitucin de 1824, ArlS. del 38 al 40. En la obra del Lic. Gamboa
<itada. Pags. 320 y 32 J.
2 Constitucin de 14 de octubre de 1824. Art. 139. Obra citada. p~gina
349.
211
Justicia y de la Marcial, Consejeros, Gobernadores/de los Departamentos y Juntas Departamentales. 1

Las Bases Orgnicas de 12 de junio de 1843, consideran,
igualmente, el principio de la responsabilidad por delitos
oficiales y de orden comn de los Diputados y Senadores, de
los Secretarios del Despacho, Ministros de la Suprema Corte
de Justicia y Marcial, Consejeros de Gobernacin y Gobernadores del Departamento. Tambin Se establece la responsabilidad del Presidente de la Repblica por los delitos de traicin
contra la Independencia Nacional y forma de gobierno establecida en las Bases y por delitos comunes, concedindole fuero
para no ser acusado durante el tiempo de sus funciones)' un
ao despus.
Para juzgar la procedencia de la acusacin, era competente cada Cmara en cuanto a sus miembros y en calidad de
Gran jurado por lo que respecta a los otros funcionarios ya
aludidos, con excepcin del Presidente de la Repbica cuyo
Gran Jurudo debera ser constituido por las dos Cmaras. 2
..Para juzgar a los Ministros de la Suprema Corte y
Marcial, se elegir, dice el artculo 124, el Tribunal en esta
furma: cada bienio, l 29 da de las sesiones, se insacularn
todos los letrados que haya en ambas Cmaras. La de Diputados sacar por suerte 12 individuos y los que resulten
formarn el 'I'ribunal que conocer de las causas mencionadas". Los doce miembros de este Tribunal funcionarn en tres
Salas. 3
1 La. Siete Leyes Constilucionales de 29 de diciembre de 1836. Tercera
Ley. Arts. 47 y 48. Obra cirada, pg. 384.
2 Las Bases Oflnica. de 12 de junio de 1843. Arts. 76. 77. 78 y 90.
Obra citada.
3 B.s~s Orgnicas. Arts. 1H y 125. Obra citada.
212
La Constitucin de 1857, consagr su ttulo 49 a la responsabilidad de los funcionarios pblicos y estableci esa
responsabilidad por delitos oficiales y del orden comn, p~ri
los Senadores; Diputados, los individuos de la Suprema Corte
de Justicia y los Secretarios del Despacho.
Los Gobernadores de los Estados tenan responsabilidad
por-infracciones a la Constitucin y Leyes Federales. Por este
mismo concepto, era responsable el Presidente de la Repblica; pero durante el tiempo de su encargo slo poda ser
acusado por delitos de traicin a la patria, violacin expresa
de la Constitucin, ataques a la libertad electoral y delitos
graves del orden comn.
Los altos funcionarios de la Federacin no gozaban de
fuero constitucional por delitos comunes, ni por los oficiales,
faltas u omisiones en que incurrieran en el desempeo de algn
empleo, cargo o comisin que tuvieren; pero se requera la
resolucin de la Cmara de representantes, erigida en 'Gran
Jurado, sobre si haba o no lugar a proceder en contra del
acusado, para que quedase a disposicin de los Tribunales,
si Se trataba de delitos del orden comn.
De los delitos oficiales, conoca la Cmara de Diputados
como jurado de acusacin y la de Senadores como jurado de
sentencia.
La responsabilidad, por delitos y faltas oficiales, slo
poda exigirse durante el perodo en que el funcionario ejerca su encargo y un ao despus.
Por lo que respecta a las responsabilidades del orden
'civil, la Constitucin declaraba que no haba fueros ni inmunidad para ningn funcionario pblico. 1
1 Constitucin Pelitica de 1857. Arta. 103 ~1 108. Obr~ cil~da. Pil"
576 ~ 579.
21)
La Constitucin Poltica de 1917, vigente, se ocupa en

su ttulo 4 9 , de las responsabilidades de los funcionarios pblicos. En su artculo 108 establece que son responsables por
delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo
y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el
ejercicio de ese mismo cargo, los Senadores y Dputados al
Congreso de la Unin, los Magistrados de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin, los Secretarios del Despacho y el
Procurador General de la Repblica.
"
Los Gobernadores de los Estados y los Diputados a las
legslaturas locales, SOn responsables por violaciones,~ la Constitucin y Leyes Federales.
'
El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su
encargo, .slo podr ser acusado por traicin a la patria y
delitos graves del orden comn.
La misma Constitucin establece las bases del procedimiento para los diferentes casos que pueden presentarse, o
sea de responsabilidad de altos funcionarios y de responsabilidad de funcionarios y empleados pblicos en general.
Para los altos funcionarios a que se refiere el artculo
108, fija un procedimiento en el caso de delitos del orden comn y otro para los delitos y faltas oficiales.
Si el delito fuera comn, a fin de proceder en contra del
inculpado, se necesita previa declaracin de responsabilidad
dictada por la Cmara <le Diputados, erigida en Gran Jurado, declaracin que debe darse por mayora absoluta de votos
del nmero total de miembros que constituyan dicha Cmara.
Si la declaracin es negativa, no habr lugar a ningn
procedimiento ulterior; pero esa declaracin no impedir que
la acusacin contine Sll curso cuando el acusado haya dejado de tener fuero.
2H
--------~-
-------......
Si la declaracin fuere afirmativa, el acusado queda separado de su encargo y sujeto a la accin de los Tribunales
comunes.
Si la acusacin es contra el Presidente de la Repblica,
se presenta ante la Cmara de Senadores.
Por lo que respecta a los delitos oficiales, conocern de
ellos la Cmara de Senadores erigida en Gran Jurado; pero
no podr abrir la averiguacin correspondiente, sin previa
acusacin de la Cmara de Diputados.
Si la Cmara de Senadores, declara, por mayora de las
dos terceras partes del total de sus miembros, despus de
practicar las diligencias que estime convenientes y de or al
acusado, que ste es culpable, quedar privado de su puesto,
por virtud de la declaracin, e inhabilitado para obtener otro
por el tiempo que determine la Ley.
'
Si el mismo hecho tuviere sealada otra pena en la Ley,
el acusado quedar a disposicin de las autoridades comunes
para que lo juzguen y castiguen con arreglo a -ella,
El veredicto de la Cmara de Diputados, en los casos
de delitos del orden comn y las resoluciones del Gran Jurado, as como las de la Cmara de Senadores, son inatacaLles.
Los dems funcionarios y empleados de la Federacin y
del Distrito y Territorios Federales, tienen segn el artculo
111 de la Constituciu, responsabilidad por los delitos o faltas oficiales que cometan en el ejercicio de su encargo. Estos
delitos o faltas sern siempre juzgados por un Jurado Popular, en los trminos que para los delitos de imprenta establece
t:l artculo 20 de la Constitucin.
Para reg-lamentar la responsabilidad de los funcionarios
y empleados pblicos estabecida en la Constitucin de 1857,
215
se expidieron la Ley de Responsabilidades de 3 de noviembre

de 1870 y la de 29 de mayo de 1896. El Cdigo Penal de 1870
contiene tambin disposiciones sobre la materia.
En la Constitucin Poltica de 1917, su artculo 111 previno que el Congreso de la Unin expedira, a la mayor brevedad, la Ley Reglamentaria respectiva y en el artculo 16 transitorio, orden que el Congreso Constitucional en el periodo
ordinario de sesiones, que empezara el 1(,1 de septiembre del
propio ao de 1917, debera expedir la indicada Ley de Responsabilidades.
"No obstante estas prevenciones categricas, se dice en
la exposicin de motivos de la Ley vigente, y a pesar de que
las leyes anteriores sobre la materia .no podan ya aplicarse
en su integridad, a partir de la expedicin de la Constitucin de
1917, por virtud de las nuevas modalidades que sta introdujo,
la Ley Reglaiuentaria de que se trata no se ha dictado, no obstante de que han transcurrido, desde entonces, 20 aos". Es
necesario tener en cuenta, sin embargo, que despus de 1917
Se dictaron diversas leyes en las cuales se consider un captulo
especial de responsabilidades. Por ejemplo, en las Leyes Agrarias, en esta materia Se lleg a dictar una ley especial denominada "De Responsabilidad de Funcionarios en Materia
Agraria". Tambin en los Cdigos Penales del Distrito y Territorios Federales, expedidos en 1929 y 1931, se consignaron
penas para los funcionarios y empleados pblicos 1>01' la comisin de delitos de carcter oficial. La Ley Orgnica del Distrito y Territorios Federales, couticue igualmente disposiciones sobre responsabilidades de funcionarios y empleados del
Departamento del Distrito Federal: en las Leyes Orgnicas
de los Tribunales de la Federacin y del Fuero Comn, se
216
LA ADlIUNlSTRAClON PUBLICA EN lIfEXICO
comprende la materia de responsabilidades en forma amplia

y precisa. En consecuencia, debe decirse que lo que falt a
partir de 1917 fu una Ley General de Responsabilidades;
pero propiamente no cabe afirmar que desde entonces se haya
dejado en olvido esta importantsima materia de la. Administracin Pblica.
A pesar de las numerosas leyes, en las que Se estableci
la responsabilidad de los funcionarios y empleados pblicos,
puede decirse que nunca se hicieron efectivas. En nuestro concepto esto Se debe a las peculiaridades de nuestro medio social.
El legislador parece pensar que lo que ha faltado en Mi'xico
ha sido una Ley General de Responsabilidades que comprenda todos los casos que pueden presentarse en la prctica y que
proporcione, adems, los medios jurdicos indispensables para
hacer efectivas tales responsabilidades.
Es cierto que las diversas leyes que hemos citado no llenaban satisfactoriamente la necesidad, cada vez ms ostensible,
de limitar el abuso y la inmoralidad de la Administracin Pblica, especialmente por 10 que respecta a los malos manejos de
fondos y .11 enriquecimiento inmotivado d empleados y funcionarios de categora.
La Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empicados de la Federacn, del Distrito v Territorios Federales
y de los altos funcionarios de los Estados, expedida el 30 de
diciembre de 1939, pretende llenar esta necesidad.
Es indispensable hacer el estudio analtico de la Ley
mencionada, conocer, con precisin, los puntos fundamentales de la misma y los medios jurdicos que ofrece para hacer
efectiva la responsabilidad citada, con el propsito de formular
Un juicio crtico sobre la misma.
217
Ij
.,
--
CAPITULO VIII
Le~ de Responsabilidades de los Funcionarios ~ Empleados de la Federacin, del Distrito 'l? Territorios
Federales
~ de
los Altos Funcionarios de los Estados.
La Ley a que nos referimos clasifica a los servidores del

Estado, en a) altos funcionarios de la Federacin; b) funcionarios, y e) empleados.
Es indudable que los artculos 19 Y 29 de la Ley, en los
que se hace la clasificacin aludida, constituyen una contradiccin ideolgica del Estatuto Jurdico de los Trabajadores
al Servicio de los Poderes de la Unin, en el que tanto los
funcionarios como los empleados estn, considerados como
trabajadores federales.
El artculo 19 de la Ley establece el principio general de
responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales, por los delitos y
faltas oficiales que cometan en el desempeo de los cargos
que tengan encomendados. Los delitos y las faltas de carcter
oficial son Jos establecidos en la Ley de la materia y en las
Leyes especiales que esta ltima deja en vigor en cuanto no
se opongan a sus disposiciones.
219
-~
Son altos funcionarios de la Federacin: el Presidente de

la Repblica, los Senadores y Diputados al Congreso de la
Unin, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, los Secretarios de Estado, los Jefes de Departamentos Autnomos, el Procurador General de la Repblica,
los Gobernadores y Diputados a las legislaturas de los Estados. 1
Por lo que respecta al Presidente de la Repblica, se dice,
como nica excepcin, que slo podr ser acusado durante el
tiempo de su encarg-o, por traicin a la Patria y por delitos
gra ves del orden comn. 2
En cuanto a los otros altos funcionarios de la Federacin
y de los Estados y a los funcionarios y empleados federales
en gcneral, se establece que la responsabilidad por delitos o
faltas oficiales, slo podr exig-irse durante el perodo en que
el funcionario o empleado ejerce su encargo y dentro de un
ao despus. 3
Por lo que respecta a los delitos o faltas del orden comn,
slo puede procederse en contra tic los altos funcionarios de
la Federacin, despus de que el Gran Jurado declare que hay
lugar a proceder en contra del acusado; pero no gozan de
fuero constitucional, con excepcin de los Diputados y Senadores propietarios, del Presidente de la Repblica, de los Gobernadores de los Estados, de los Diputados de las legislaturas locales, que s gozan de ese fuero desde el da de su elec1 Arl. 2 de la ley de Responsabilidades de funcionario. y empleado. de
1930. publicada en el Diario Oficial del 21 de febrero de 1940.
2 ley citada. Art. 39.
3 Ley citada. Arl. 4 9.
220
- ......
cin. Los suplentes slo durante el tiempo que substituyan al

respectivo propietario. 1
Se concede accin popular para denunciar los delitos o
faltas sealadas en la Ley y se establece que no podr castigarse al denunciante, por el delito de calumnia judicial, cuando el
funcionario o empleado que u objeto de la acusacin obtenga
veredicto o sentencia absolutoria, si el denunciante demuestra
que hubo motivos fundados que le hicieron incurrir en error
y que obr en beneficio del inters general y no por daada
intencin. 2
l.-Clasificacin de los Delitos Oficiales de los Funcionarios

y Enipleados de la Federacin y del Distrito y Territorios
Federales
La Ley distingue entre delitos y faltas oficiales; pero no
define unos y otras, sino que se concreta a establecer que son
delitos de los altos funcionarios de la Federacin:
1. El ataque a las Instituciones democrticas.

n. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal.
IlI. El ataque a la libertad de sufragio.
IV. La usurpacin de atribuciones.
V. La violacin de garantas individuales.
VI. Cualquier infraccin a la Constitucin o a las Leyes
Federales, cuando causen perjuicios graves a la Federacin o
Ley citada, Arl. 89.
L.y citada. Arlculo. 99 y 10.
221
a uno o a varios Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las Instituciones.
\'11. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de
la fraccin anterior. 1
En cuanto a los Gobernadores de los Estados y a los Diputados a las legislaturas locales, el artculo 14 dice que son
responsables como auxiliares de la Federacin, por las violaciones a la Constitucin y a las Leyes Federales, de lo cual
parece desprenderse que solamente son responsables por este
motivo y no por las causas sealadas para los altos funcionarios de la Federacin, de donde resultara que los Gobernadores de los Estados y los Diputados a las legislaturas locales,
pueden atacar las instituciones democrticas, la forma de gobierno republicano, representativo, federal, la libertad de suf ragio, usurpar atribuciones y violar las garantas individuales sin cometer por ello delito alguno. 2
Los delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la
Federacin y del Distrito y Territorios Federales, en general,
son enumerados en el artculo 18 y en los artculos 16 y 21 se
establece la regla general de que Se consideran como faltas de
los altos funcionarios de la Federacin, la~ infracciones a la
Constitucin o a las Leyes Federales no comprendidas en el
artculo 13 y como faltas oficiales de los funcionarios y empleados en general, las infracciones y omisiones cometidas por
los mismos en el desempeo de sus funciones que no sean conceptuadas, como delitos, por la ley.
La enumeracin de la Ley, en su artculo 18, sobre delitos oficiales de funcionarios y empleados de la Federacin
J
2
Ley citad a, Arl. 13.

Ley cit..d... Art. H.
222
.,
."--.-
LA ADMINISl'RACION PUBLICA EN MEXICO
y del Distrito y Territorios Federales, no comprendidos en el

artculo 29 de la misma, es defectuosa, porque no hace una clasificacin lgica, por materias, lo que dificulta grandemente la
comprensin de sus preceptos. En nuestro concepto los ~elitos
a que la Ley se refiere pueden clasificarse en la siguiente
forma:
a): Delitos de ejercicio ilegal de empleo o cargo pblico y de abandono ilegal de los misl/los.-En esta categora estaran comprendidos los siguientes casos:
1. Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l, sin

llenar los requisitos establecidos en la Constitucin o en las Leyes respectivas.
lI. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin
por eleccin o nombramiento, sin haber tomado posesin legtima o sin llenar todos los requisitos legales para ese efecto;
lIl. Ejerecer las funciones de un empleo, cargo o comisin, despus de la insubsistencia o la suspensin o terminacin legal del mismo.
IV. Continuar ejerciendo las funciones de su empleo,
cargo o comisin por el que se fu nombrado o electo por tiempo limitado, despus de haber expirado el trmino de su ejercicio.
V. Abandonar, sin causa justificada el empleo, cargo o
comisin, sin haber renunciado, o antes de que sea comunicada
la admisin de Ia renuncia o se presente el substituto.
VI. Ejercer funciones inherentes a otro empleo, cargo o
comisin, distintas de las que legalmente corresponden al empleo, cargo o comisin para que fueron electos o nombrados ..
223
.-..- ..
LIII. Registrar la correspondencia que bajo cubierta

circule por las estafetas, retenerla o demorar injustificadamente su entrega.
LXV. Dirigir o aconsejar a las personas en los asuntos
de que conozcan y que deban resolver en ejercicio de sus
funciones.
\
LXII I. Desempear algn otro empleo oficial, o puesto
o cargo particular que la Ley prohiba.
LXI V. Desempcfiar por s, o por interpsita persona, en
contradiccin a la Ley, la profesin que se tenga cuando le
est vedado su ejercicio por el empleo, cargo o comisin que
desempee.
Por lo que respecta al caso comprendido en la fraccin
VI, nos parece que debera contener el principio del dolo o
del perjuicio que pudiera causarse al Estado o a tercero por
la falta de coordinacin entre el nombramiento y los trabajos
que realmente desempee el empleado, pues se dan casos, con
irecuencia, en la Administracin Pblica, de que por deficiencia del presupuesto o por exigencias de la misma Administracin, es expedido, por ejemplo, nombramiento de mozo a una
persona que en realidad desempea el puesto de mecangrafo
o de oficial, sin que esto constituya en realidad un delito.
b) Delitos de cposicin al cuniplimieuto de las Leyes.En esta categora podemos considerar los siguientes casos sealados en la Ley:
VIL Coaligarse para tomar medidas contrarias a una
Ley, Reglamento o cualquiera disposicin de carcter general
o impedir su ejecucin, o para hacer dimisin de sus puestos
con el fin de impedir, entorpecer o suspender la Administracin Pblica en cualquiera de sus ramas._
224
...
I
~
IX. Impedir la ejecucin de una Ley, decreto, Reglamento, disposicin de carcter general o de una resolucin
judicial, solicitando para el decto el auxilio de la fuerza pblica o empleando la que tenga bajo su mando.
Por lo que respecta a la fraccin VII que acabamos de
transcribir, debe hacerse notar que la parte final de la misma
se encuentra en contradiccin Con el derecho de huelga que
concede a los trabajadores al servicio del Estado el Estatuto
respectivo, puesto que el artculo 66 del mismo, define la huelga
diciendo que es "la suspensin temporal del trabajo como resultado de una coalicin de trabajadores", La huelga tiene por
objeto impedir, entorpecer o suspender la Administracin Pblica hasta que Se logren las demandas solicitadas por los
huelguistas, en consecuencia, el caso se encuentra comprendido
en la mencionada fraccin VI I y resulta as, en nuestro concepto, una palmaria contradiccin con el Estatuto.
, e) Delitos de satisfaccin de intereses pecuniarios o personcles en el ejercicio de un empleo o cargo pblico.-De esta
clase son los siguientes casos establecidos en la Ley:
VIII. Solicitar indebidamente dinero o alguna otra ddiva, o aceptar una promesa para s o para cualquiera otra
persona por hacer algo justo o injusto, o dejar de hacer algo
justo.
XVII. Hacer uso de su autoridad para obligar a sus subalternos a que les entreguen fondos, valores o cualquiera otra
Cosa que Se haya confiado a stos, y se los apropien o dispongan de ellos indebidamente por inters privado, sea en su
favor o de cualquiera otra persona.
225
XVIII. Obtener bajo cualquier pretexto para s o para

cualquiera otra persona, parte de los sueldos de un subalterno,
ddivas u otro servicio.
.
XXV. Aprevechar el poder autoridad propios del em-"
pleo, cargo o I,;':>ln que desempeen, para satisfacer inde- ':
propio o de cualquiera otra persona."
bidamente
XXVII. Distraer de su objeto, para usos propios o
ajenos, el dinero, valores, fincas o cualesquiera otras cosas
pertenecientes a la Federacin, al Distrito Federal, a algn
Territorio, a un Estado, a un Municipio o a un particular, si
los hubiesen recibido por razn de su encargo en administracin, en depsito o por cualquiera otra causa.
Es aplicable la disposicin anterior, a toda persona encargada de un servicio pblico, aunque sea en comisin por
tiempo limitado y no tengan el carcter de funcionarios.
alg~inters
d ) Delitos de accin coactiva, uiolcnta o inmoral en el

ejercicio de ltil empleo o cargo pblico.-De esta clase son los
siguientes casos designados en la Ley:
X. Ejercer violencia sin causa justificada, en el ejercicio
de sus funciones o en el desempeo de su cargo, a cualquiera'
persona que intervenga en alguna diligencia ; vejada o insultarla, emplear en sus relaciones trminos, injuriosos ~.
ofensivos contra algunas de las partes, personas o autoridades'
llue intervengan en el asunto de que se trate.
XXIV. Exigir por s, o por medio de otro, a ttulo de
impuesto o contribucin, recargo, renta, rdito, honorario o
-emolumentos, dinero, valores, servicios o cualquiera otra cosa,
a sabiendas de no se .. debidas, o en mayor cantidad que la que
seala la Ley.
226
.,
LVI. Emplear la violencia o la intimidacin para impedir

a un Senador o Diputado su asistencia a una sesin del Cuerpo
Colegiado de que forma parte, o coartar por los mismos medios , la libre manifestacin de sus opiniones o de su voto. .
LXIX. Tratar en el ejercicio de su cargo, con ofensas,
desprecios o deshonestidad a las personas que asistan a sus
oficinas.
e) Delitos de abstencin en 'el ejercicio de un empleo o
cargo plblicos.-De esta naturaleza son los siguientes casos
establecidos en la Ley:
XI. Retardar o negar indebidamente a los particulares
el despacho de sus asuntos, o proteccin o servicio que tengan
obligacin de prestarles, o impedir la presentacin de sus promociones, o retardar indebidamente el curso que deban drseles.
XII. Abstenerse de ejercer la accin penal, cuando sea'
procedente conforme a la Constitucin y a las Leyes de la materia, en los casos en que la Ley imponga esa obligacin.
XIII. Abstenerse de hacer ante cualesquiera autoridades,
con la debida oportunidad, las promociones que legalmente
sean procedentes, en los casos en que deban hacerlas con arreglo a la Ley, siempre que de esa omisin resulte dao o perjuicio a la Federacin, al Distrito o a algn Territorio Federal, "y al inters social o a alguna persona.
Si no resultare dao o perjuicio alguno, la omisin se
considerar como falta oficial.
XIV. Negarse, bajo pretexto; aunque sea el de obscuridad o silencio de la Ley, a tramitar o resolver algn asunto
qUe sea de su competencia.
227
...
V. Negar, indebidamente, los encargados de fuerzas

pblicas, el auxilio que les solicite legalmente una autoridad
civil.
XX. Abstenerse de hacer la consignacin que corresponda conforme a la ley, de alguna persona que Se encuentre detenida a su disposicin como presunta responsable de algn
delito.
XXII. No hacer cesar la privacin indebida de la libertad
de alg-una persona en los casos en que estuviere en sus atribucienes.
XXllI. No denunciar ante su superior jerrquico, o
ante la autoridad que en su caso corresponda la privacin
ileg-al de la libertad de alguna persona de que tuviere conocimiento.
XXVI. Procurar la impunidad de los delitos, o faltas
oficiales, de que tengan conocimiento haber cometido o estn
cometiendo sus respectivos subalternos en el ejercicio de sus
funciones o en el desempeo de sus respectivos cargos, abstenindose de denunciar los hechos o entorpecer su esclarecimiento.
XXXVI. Volver nugatorio el derecho de peticin, nocomunicando por escrito al peticionario el resultado de su gestin, dentro de los 30 das siguientes a la presentacin de la
solicitud.
LV JI 1. Abstenerse por morosidad, de promover las investigaciones de los delitos de que tuvieren conocimiento, cuando la Ley les imponga esta obligacin.
LXiI. Abstenerse o negarse a conocer de los asuntos desu competencia, sin tener impedimento legal para dio.
228
..
LXVI. No cumplir cualquiera disposicin que legalmente les comunique su superior, o por acuerdo u orden del mismo,
sin causa fundada para ello.
f) Delitos de violacin de garantas individuales.-Son
de esta clase los siguientes casos indicados por la Ley:
XIX. Recibir en el establecimiento penal de detencin
que tengan a su cargo, a alguna persona detenida o presa sin
los requisitos legales, o la mantengan privada de su libertad
sin dar parte a la autoridad respectiva.
XXIX. Imponer limitaciones generales a la libertad del
trabajo, que no estn autorizadas por el artculo 49 Constitucional.
XXX. Prohibir a un individuo que Se dedique a la profesin, industria, comercio o trabajo que le acomode, cuando
la Ley no autoriza esa prohibicin.
XXXII. Privar a un individuo del producto de su traba-o
jo sin que medie resolucin judicial. No se considera como deIictuosa la retencin de palote de los salarios y sueldos, para
el pago de cuotas sindicales ni las deducciones a los emolumentos de los servidores pblicos que estn destinados a la formacin del Fondo de Pensiones.
XXXIII. Obligar a un individuo a prestar trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento,
fuera de los casos autorizados por el artculo 59 Constitucional.
XXXV. Coartar la libertad de imprenta garantizada por

el artculo 79 Constitucional, cualquiera que sea el medio o
procedimiento a que se recurra para impedir el ejercicio de su
derecho, o para obstaculizar la libre circulacin o distribucin de prensa periodstica.
229
XXXVII. Establecer limitaciones al derecho de asociacin y reunin garantizada por el artculo 99 Constitucional,
sea prohibiendo determinada asociacin o reunin, o bien imponindola como obligatoria.
XLIV. Imponer al jornalero u obrero que infringiere
los reglamentos gubernativos o de polica, una multa mayor
del importe de su jornal o sueldo en una semana.
LI1. Practicar cateos o visitas domiciliarias fuera de
los casos autorizados por la. Ley y sin que medie orden de autoridad competente.,
1.1 V. Ex propiar los bienes de una persona sin que lo
demande la autoridad pblica, o sin seguirse las formalidades
prescritas por la Le}'.
LV. Afectar la pequea propiedad agrcola en explotacin a ttulo de dotacin de ejidos,
XXXVIII. Ordenar que se prive a una persona de la
vida sin que medie juicio, ante los Tribunales previamente
establecidos, en el que se cumplan las formalidades del procedimiento conforme a las leyes expedidas COn anterioridad
al hecho.
LXXI. Ejecutar cualquier otro acto arbitrario o atentatorio a los derechos garantizados por la Constitucin o por
las Leyes Federales respectivas.
g) Delitos de tolerancia ilegales.-Son de esta clase los
siguientes casos considerados en la Ley:
XXVIII. Tolerar la apertura o funcionamiento de planteles particulares en los que se imparta educacin primaria,
secundaria o normal, sin satisfacer previamente los requisitos
sealados por el artculo 3'1 Constitucional; ordenar, sin causa
justificada, la clausura de establecimientos educativos.
230
!
I
...
LA ADMINISTRACJON PUBLICA EN MEXICO
XXXIV. Tolerar el funcionamiento de rdenes monsticas cualquiera que sea su denominacin u objeto.
h) Delitos de culpa o negligencia e el ejercicio de un
empleo o cargo pblico.-Son de esta naturaleza los siguientes casos consignados en la Ley:
XVI. Dar a los caudales del Erario que tenga a su cargo
una aplicacin pblica distinta de aquella a que estuvieren
destinados, o hacer un pago indebido.
XXXI. Expedir un ttulo para ejercer determinada profesin, sin estar satisfechos los requisitos que para ello exigen
las Leyes.
LX. Efectuar cualquier pago de sueldos o emolumentos,
sin que el interesado haya comprobado debidamente que tiene
los requisitos que la Ley exige para el desempeo del cargo
para el que fu nombrado.
LXX. Retardar o entorpecer maliciosamente, o por negligencia o descuido el despacho de los asuntos de su compe-'
tencia.
LXVIII. Ejecutar actos o incurrir en omisiones que produzcan dao o constituyan alguna ventaja indebida a alguno
de los interesados o a cualquiera otra persona.
i) Delitos judiciales.-Agrupamos en esta categora
todas las disposiciones de la Ley que se refieren a actos u omi.siones de funcionarios judiciales:
XXI. Favorecer la evasin de un detenido, procesado o
sentenciado o ponerlo en libertad sin tener facultad para ello
o sin que sea procedente con arreglo a la Ley.
XXXIX. Dictar sentencia en un proceso criminal, imponiendo, por analoga o mayora de razn, alguna pena que
231
LUCIO r.JENDIETA y NUE~
no est decretada en una Ley exactamente aplicable al caso de

que Se trate.
XL. Ordenar la aprehensin de Un individuo por delito
que no amerite pena corporal.
XLI. No otorgar, inmediatamente que Se solicite, la li. bcrtad cauciona cuando procede legalmente.
XLI 1. Compeler- al acusado a declarar en su contra, haciendo la incomunicacin o cualquier otro medio.
XLIII. No tomar al acusado su declaracin preparatoria dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su consignacin a la justicia u ocultarle el nombre de su acusador,
la naturaleza y la causa de la acusacin o el ddito que se le
atrihuya.
XLIV. No dictar auto de formal prisin o soltura de
un detenido, como presunto responsable de un delito, dentro
de las 72 horas siguientes a su consignacin.
XLV. Dictar cualquier auto, providencia o resolucin
manifiestamente injusta en un proceso penal.
XLV 1. Prolongar la prisin preventiva por ms tiempo
del que como mximo fija la Ley al delito que moti vare el proceso.
XLVII. Prolongar la prisin o detencin de un individuo
por falta de pago de honorarios de defensores, por cualquier
prestacin de dinero, por causa de responsabiiida. civil, de
reparacin de dao o algn motivo anlogo.
XLVIlI. Imponer al infractor de los reglamentos gubernativos o de polica, un at.resto por ms de 36 horas o permutar
la falta de pago de la julta que se le hubiere impuesto por
una detencin mayor del' S das.
I~. Imponer gabela o contribuciones en las crceles.
",
LA ADMINISTIl.ACION PUBLICA EN MEXICO
LI. Demorar el cumplimiento de las providencias judiciales o administrativas, en las que se ordene poner en libertad a un detenido.
LVII. Abrir Un procedimiento criminal contra un funcionario de la Federacin, sin habrsele desaforado previamente, con sujecin a las formalidades prescriptas en esta Ley,
LIX. Dejar de fallar, dentro del trmino legal, los asuntos sometidos a su jurisdiccin.
LXI. Conocer los asuntos para los cuales tenga impedimento legal, sin hacerlos valer ante la autoridad que deba
admitirlo o calificarlo.
LXVII. Dictar o emitir una resolucin o providencia de
trmite, pronunciar sentencias o laudos definitivos injustos,
can violacin expres-, de algn precepto terminante de la Ley
o manifiestamente contrario a las constancias del expediente .0
al veredicto de Un jurado.
j) Delitos seiialados en Leyes especia/cS.-La enumeracin que hace la Ley de los delitos oficiales no es Iimitatva,
sino simplemente enunciativa, pues deja subsistentes los delitos
oficiales sealados en otras Leyes especiales. Esta declaracin Se encuentra consignada en la fraccin ltima del artculo IR
LXXII. Los dems actos y omisiones definidos sancionados por 'las Leyes especiales respectivas como delitos o faltas
oficiales, en todas las ramas de la Administracin Pblica,
Continan en vigor para los efectos de la presente, en todo
CUanto no se oponga a las disposiciones de sta.
2.-Procediicutos para hacer efcctiva la Respollsabilidad

de los Funcionarios y Empleados de la Federacisi y de
los Estados, por Delitos )' Faltas Oficialcs
.,
Los procedimientos para exigir las responsabilidades de
los empleados y funcionarios federales y de los funcionarios
de los Estados, varan segn la categora a la que pertenezcan.
Tratndose de altos funcionarios de la Federacin y de
los Estados, el procedimiento se desarrolla ante la Cmara
de Diputados y ante la Cmara de Senadores. La primera
Iunge como Tribunal de acusacin y la segunda como Tribunal
o Jurado de Sentencia.
Tratndose de los delitos y faltas oficiales de los dems
empleados de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales, el procedimiento se desarrolla en su primera fase ante
los Tribunales Federales que tienen el carcter de instructores
del proceso y la segunda fase tiene lugar ante el Jurado de
Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y empleados
pblicos, que funciona como Tribunal de Sentencia para fijar
la responsabilidad del acusado de acuerdo COn los datos que
arroje el proceso y para sealar la pena que debe imponrscle.
Vamos a tratar separadamente sobre cada uno de estos
procedimientos.
3.-EI Procedimiento ante las Cmaras
El artculo 23 de la Ley establece que las Cmaras del
Congreso de la Unin, en cada legislatura, en la 20} sesin
ordinaria, al proponer la Gran Comisin y la integracin de
las comisiones ordinarias para despacho de asuntos, propon2H
drn tambin dos grupos, uno de 16 individuos en la Cmara

de Diputados y otro de 10 en la de Senadores.
De estos grupos, en cada Cmara se insacularn por
suerte cuatro individuos para que formen las secciones instructoras del Gran Jurado. El Presidente de cada seccin ser
la persona designada por la suerte en primer trmino y secretario sin voto el ltimo. 1
Las personas qUe no sean designadas por la suerte para
formar las secciones ya citadas, ocuparn las vacantes que
ocurran en ellas.
El procedimiento ante las Cmaras es diverso segn que
se trate de exigir. a Ios altos funcionarios, federales o de los Estados, responsabilidades por delitos del orden comn o responsabilidades por delitos oficiales, o bien, responsablIidades por
ambos conceptos. 2
En los casos de delitos del orden comn, en cuanto la
Cmara de Diputados reciba alguna instancia o escrito procedente de particulares, de algn Juez o del mismo interesado,
qUe se relacione con la responsabilidad de algn alto funcionario de la Federacin por delitos del orden comn, se dar
CUenta en cada sesin secreta y se turnar a la comisin instructora, la que debe rendir su dictamen en un trmino de
quince das, plazo qUe puede ampliarse a juicio de la propia
comisin instructora. 3
--
Las comisiones instructoras pueden hacer comparecer, al

acusador y al acusado para examinarlos sobre los hechos reI
2
3
Ley citada. Art. H.

Ley cilada. Art. 25.
235
lativos a la acusacin y para las diligencias necesarias a fin de

obtener la comprobacin del hecho denunciado. 1
Las secciones instructoras rendirn un dictamen precisamente sobre los siguit;ntes puntos:
a) Si el hecho que se atribuye al alto funcionario est o
no calificado como delito.
L) Si est justificada la existencia del delito.
c ) Si hay proposiciones y datos suficientes a juicio de la
seccin, para creer raciunalmente que el funcionario acusado
puede ser e] autor del hecho criuiinosu.
d) Si por razn de la poca en que el delito se cometi
y de las f uncioncs pblicas de la persona de que se trate,
goza o no del fuero Constitucional. 2
El dictamen debe terminar con cualquiera de estas dos
proposiciones, segn que en concepto de la comisin est suficientemente .prohada o no la acusacin correspondiente:
1. Ha lugar a proceder en contra de N. N. por el delito x
de que se le acusa.
2. No ha lugar a proceder contra N. N. por tal delito. }
Cuando se siga proceso en contra de un alto funcionario
sin llenarse el requisito previo de la declaracin de haber lugar
a proceder en su contra, puede solicitar de la Cmara de Diputados la declaracin de inmunidad para que el Juez suspenda su procedimiento...
Una vez que Se da cuenta del dictamen correspondiente,
el Presidente de la Cmara establece que debe erigirse en Gran
1
2
3
..
Ley
Ley
Ley
Ley
citada.
citada.
citada.
dIada.
Arl.
Arl.
Art.
Art.
27.
28.
29.
} O.
236
...
LA ADhIINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO
Jurado al siguiente da, hacindolo saber al acusado y al acusador, si 'lo hubiere. Puede sealarse otra fecha para la celebracin del Gran Jurado en caso de que el acusado estuviese fuera
de la residencia del Congreso.
El acusado podr nombrar uno o ms defensores hacindolo saber as al Gran Jurado el mismo da de su celebracin.
En caso de que no nombre defensor se le designar un defensor
de oficio del Fuero Federal que resida en la capital de la
Repblica, I
El da designado, la Cmara se erigir en Gran Jurado.
Se dar lectura al expediente, Se conceder la palabra al defensor y al acusado, en seguida sern retiradas estas personas
y se pondr a discusin el dictamen de las secciones instructoras, en lo general y en lo particular, procedindose en seguida
a votar por mayora absoluta la proposicin final del dictamen. 2
Si se declara que ha lugar a proceder en contra del acusado, ste quedar privado de su empleo y a disposicin de los
'l'riounales Comunes, en caso contrario no se podr continuar
el procedimiento ante los Tribunales Comunes; pero la declaracin no implica el que la acusacin no contine su curso,
cuando el acusado haya dejado de tener fuero. 3
Si los acusados no gozan del fuero Constitucional, el
Gran Jurado Se declarar incompetente, previo dictamen de
las secciones instructoras, dejando a salvo los derechos del
acusador para que ocurra a los Tribunales correspondientes...
I
2
3
4
Ley citada. Art. 32.

Ley citada. Art. H.
237
.....-:
4.-Proccdimientos para hacer efectiva la responsabilidad

de los Altos Funcionarios de la Federacin y de los Estados) por Delitos y Faltas Oficia/es
Las acusaciones o denuncias por responsabilidades oficiales de los altos funcionarios de la Federacin o de los Estados,
deben presentarse ante la Cmara-de Diputados del Congreso
de la Unin, la que mandar pasarlas, con los documentos que
las acompaan a la seccin instructora del Gran Jurado.
Se establece expresamente que las denuncias annimas no
se tomarn en consideracin. Como esta excepcin no se contiene en las disposiciones relativas al procedimiento para exigir
responsabilidades a los altos funcionarios de la Federacin y
de los Estados por delitos del orden comn, es de suponerse
que tratndose de tales delitos, s son admisibles las denuncias
annimas. 1
La seccin instructora del Gran Jurado una vez que recibe la acusacin o denuncia, desarrolla un procedimiento de
carcter judicial apegado en todo a las disposiciones del artculo 14 de la Constitucin, es decir, se lleva a cabo ante
dicha seccin un verdadero juicio. 2
En efecto, la seccin procede inmediatamente a obtener
la ratificacin de la denuncia o acusacin, si 10 estima necesario.
Practica todas las diligencias indispensables para la comprobacin del delito o falta oficial de que se trate.
Cita al inculpado para tomarle su declaracin preparatoria hacindole saber el motivo del procedimiento, el nombre de
1
2

Ley citada, Art. 37.
238
..
I..A ADMINISTRACJON PUBLICA EN MEXICO
su acusador, as como los datos o elementos de prueba que

obren en su 'contra. La seccin puede, COn posterioridad, ordenar la ampliacin de las declaraciones del inculpado o mediante sulicitud de ste pueden ampliarse tambin dichas cec1araciones.
Al rendir su declaracin preparatoria, el interesado puede nombrar desde luego al defensor o defensores que estime
convenientes, o manifestar que Se defender por s mismo.
Si no hace nombramiento de defensor, la seccin designar a
uno de los defensores del Fuero Ft."'<.1eral residente en la capital, para que lo patrocine. 1
Una vez tomada al funcionario acusado su declaracin
preparatoria, se abre un trmino de prueba dentro del que
se reciben las pruebas que ofrezcan ambas partes, as. como
las que la seccin estime necesarias.
El trmino de prueba puede ampliarse a juicio de la sec-.
cin instructora, dentro del plazo de un mes que la Ley le
seala para formular su dictamen; pero si ese plazo no es suficiente, la seccin puede solicitar de la Cmara que lo ample
por el tiempo que sea estrictamente indispensable y que no
exceda de 60 das. 2
Terminada la instruccin del proceso a juicio de la seccin instructora, lo pondr a la vista del acusador y del acusado y de los defensores, por tres das correspondientes a cada
parte, a fin de que tomen los datos necesarios para formular
SUs alegatos qUe debern presentar dentro de los seis das
siguientes. 3
1
Z
3
ley cilada. Art. 38.

239
+'
.9...fSS@:P ,. ;.J
=_Q 1.3 J
SI
LUCIO MENI>1ETA Y NUEZ
Transcurridos los trminos antes mencionados, la seccin

instructora formular su dictamen en vista de las constancias
del proceso, en forma semejante a la de las sentencias, pues la
Ley establece que ese dictamen constar de una parte expositiva en la que Se analizarn clara y metdicamente los
hechos ocurridos, har las consideraciones jurdicas que procedan para dejar demostrado plenamente si est o no probada
la existencia del delito o de la falta de que se trate, as como la
responsabilidad o inocencia del funcionario acusado, exponiendo todas las circunstancias que hubiesen ocurrido para determinar la sancin, as como las que le favorezcan. El dictamen
terminar con cualquiera de las siguientes proposiciones: 1
a) Si las constancias fueren favorables al acusado la proposicin ser en el sentido de que se declare no ha lugar a
proceder en su .contra por el delito o falta oficial que se le
atribuya.
Si las constancias determinan la culpabilidad del funcionario, el dictamen propondr la aprobacin de los siguientes
puntos:
1'.1 Que est iegalmente probado el delito o falta oficial
que se imputa al funcionario, expresando cual sea.
29 Que est plenamente probada su culpabilidad.
3(.1 Las circunstancias del caso, expresando con claridad
y por separado las que favorezcan y perjudiquen al funcionar io acusado.
4(:) La sancin que en su concepto deba imponrsele.

Ley citada. Al!. 41.
140
...
LA ADMINlSTRAClON PUBLICA EN MEXICO
59 Que en caso de ser aprobado el dictamen o modificado,

se remita el veredicto, por va de acusacin, a la Cmara de
Senadores, para los efectos legales correspondientes. 1
En los casos en que el funcionario haya sido acusado al
mismo tiempo por la comisin de un delito del orden comn
y por la comisin de delitos o faltas oficiales, o cuando al escIarecerse el delito o falta oficial de que se le acuse, resulte
que, adems, es responsable de Un delito del orden comn, la
seccin instructora practicar, tambin, las diligencias correspondientes para el esclarecimiento del delito del orden comn,
yen su dictamen har dos proposiciones: una relativa al delito
por falta oficial en forma ya indicada y otra respecto al delito o falta comn, consultando si ha o no lugar a proceder. 2
El dictamen de la seccin instructora Se entrega a los Secretarios de la Cmara de Diputados para que den cuenta al
Presidente de la misma, quien anunciar que la Cmara debe,
erigirse en Jurado de Acusacin dentro de los tres das siguientes, lo que harn saber los Secretarios, al' acusado y al
acusador para que Se presenten.
El acusador puede presentarse personalmente o enviar a
representante legal. El acusado debe presentarse personalmente o por medio de su defensor para alegar 10 que convenga
a sus derechos. 3
Un
El da sealado, la Cmara de Diputados se erigir en

Jurado de Acusacin. En seguida la Secretara dar lectura
pblicamente a todo el proceso, y adems, al dictamen de la
seccin instructora.
-1
2
3

Ley citada. Are. 43,
Ley '.itada, Are. 44.
2il
LUCIO MENU1ETA y NUEZ
1\ continuacin se conceder la palabra al acusador o a su

representante, y, despus al acusado o a su defensor o a ambos
si 10 solicitaren.
Se admite la rplica; pero en todo caso el acusado y su
defensor pueden hacer uso de la palabra al ltimo. Se retirarn el acusador y el acusado, y se procede a discutir y a votar
el dictamen propuesto por la seccin instructora, tanto en lo
general como en 10 particular. 1
Si la Cmara declara que no ha lugar a proceder contra
el acusado, ste continuar en el ejercicio de su cargo. En caso
contrario, quedar en suspenso inmediatamente y se le pondr
a disposicin de la Cmara de Senadores, a la que se remitir
el ven.e. dicto del Jurado de Acusacin. 2
Al recibir el veredicto del Jurado de Acusacin la Cmara
de Senadores, 10 pasar a la seccin instructora que corresponda; la Cmara emplazar al acusador y al acusado y a su
defensor para que dentro de cinco das presenten sus alega-
tos.
Pasado el trmino sealado, se hayan o no presentado los

alegatos, la seccin instructora formul un dictamen proponiendo la sancin que en su concepto deba imponerse al undonario, expresando los preceptos legales en que se funde ...
El dictamen de la seccin instructora se presenta a la Secretara de la Cmara de Senadores, quien 10 pasa al Presidente de la misma, para que ste anuncie que la Cmara debe
erigirse en Jurado de Sentencia, al da siguiente, a cuyo efecto
1
1
3
..
Ley
Ley
Ley
L. y
citada.
citada.
ciuda.
citada.
Arl.
Arl.
Art.
Arl.
46.
47.
48.
49.
242
<.
el mismo Presidente de la Cmara de Senadores citar al acusador y al acusado. I

El da sealado, se erigir la Cmara de Senadores en
Jurado de Sentencia. En seguida se da lectura pblicamente
a todo el proceso y al dictamen de la seccin instructora de la
Cmara de Senadores. Se concede la palabra al acusador o a
su representante legal y, en seguida, al acusado o a Su defensor
o a ambos si as lo solicitan. Siempre hablar al ltimo el
acusado o su defensor o ambos. 2
Cuando el mismo delito tuviere sealada otra sancin en
la Ley, si e! veredicto del Jurado de Sentencia es condenatorio,
ste lo remitir a la autoridad judicial competente quedando
el acusado a su disposicin para que lo juzgue.
En nuestro concepto el veredicto de la Cmara de Senadores tiene que ser necesariamente condenatorio, y no nos explicamos por qu razn el artculo S1 de la Ley dice: "en caso
de veredicto condenatorio del Jurado de Sentencia", pues el
Jurado de Sentencia, de acuerdo con las disposiciones de la Ley,
no tiene por objeto determinar la culpabilidad de! acusado,
sino simplemente sealar la sancin que le corresponda, puesto
que la culpabilidad ya fu antes establecida por la Cmara de
Diputados erigida en Jurado de acusacin.
El artculo 49 de la I.ey confirma la interpretacin antes
expuesta, pues en dicho artculo se dice que la seccin instructora formular dictamen "en vista de la apreciaciones y
declaraciones hechas en el veredicto del Jurado de Acusacin,
proponiendo la sancin que en Su concepto deba imponerse al
funcionario, expresando los preceptos legales en que se funde".
1
2

Ley citada. Allculos 46 y 50.
243
En otras palabras, no se concede a la seccin instructora de la

Cmara de Senadores la posibilidad de que exponga un veredicto alJsolutorio. Probablemente el artculo 51 de la Ley cuando
parece establecer la posibilidad de un veredicto no condenatorio se refiere al caso de que el mismo delito oficial tenga
el carcter de delito de orden comn.
Los veredictos de Jurados de Acusacin y de Sentencia
son inatacables y, en consecuencia, no proceder contra ellos
recurso alguno. La sentencia que dicte la autoridad judicial
en el caso de que al mismo hecho se le considere como delito oficial y como delito o falta del orden comn, puede recurr irse
en la va de amparo nicamente en cuanto a la sancin dictada
por la mencionada autoridad judicial. 1
Esta disposicin contenida en el artculo 52 de la Leyes
reglamentaria del artculo 111 Constitucional.
Por otra parte, el mencionado artculo 52 establece como
nico recurso en contra de las resoluciones judiciales, el juicio
de amparo, tergiversando el procedimiento judicial que admite una segunda instancia en va de apelacin.
5.-Disposicioncs Generales
La Ley establece en el captulo 5 del ttulo 39 una serie de
disposiciones generales de caracter procesal.
Las Cmaras deben pasar por riguroso turno a las secciones instructoras las acusaciones que les presentaren y en ningn caso podr dispensarse, dentro del procedimiento enco1
244
<.
--
_.- --'
-----...:
mendado a dichas secciones, trmite alguno de los establecidos en la .Ley. 1

En el caso de que el acusado no estuviese en el lugar de la
residencia del Congreso de la Unin, puede emplazrsele por
medio de oficio para que se presente dentro de un trmino
prudente. En caso de que no pueda comparecer por cualquier
motivo grave, la Seccin respectiva practicar las diligencias
que no requieran la presencia del acusado y encomendar, al
Juez de Distrito correspondiente, las que Se tengan que practicar dentro de Su respectiva jurisdiccin y fuera de la residencia de las Cmaras. Al efecto, le enviar un despacho con testimonio de las constancias conducentes formadas por el Presidente y el Secretario de la Seccin instructora.
El Juez de Distrito debe practicar todas las diligencias
que se le encomienden. Si el acusado se encuentra en lugar distinto al de la residencia del Juez de Distrito y no puede comparecer ante l, puede encomendar ste la prctica de las diligencias respectivas al Juez de mayor categora del lugar en
que se encuentre el acusado. 2
Slo 'por motivos legales pueden excusarse los miembros
de la seccin instructora y slo con expresin de causa sern
recusados por el acusado. Esta recusacin slo puede hacerse
valer desde que se le requiera para el nombramiento de defenSOr hasta el emplazamiento para tomar apuntes y formular
alegatos. :}
De las excusas y recusaciones presentadas en una seccin
instructora, conocer la otra de la misma Cmara dentro del
1 Ley citada. Art, 53.
2 Ley citada. Art. 55.
3 ,Ley citada. Art. 56.
245
trmino de 24 horas. La excusa o recusacin irn acompaadas con el informe del funcionario que se excusa o que ha sido recusado, sobre los motivos en que se funde la excusa o la
recusacin.
L~ seccin .instructora correspondiente calificar la excusa o la recusacin, sin ulterior recurso dentro de los tres das
siguientes al en que haya recibido el oficio respectivo de la seccin que conozca del proceso.
Adimitida la excusa o la recusacin, el miembro imputado
ser suplido cn la seccin respectiva por alguno de los miembros de dicha seccin que no fueron designados por la suerte
al constituirla. 1
El acusador, el acusado y la seccin instructora, pueden
solicitar, de las Oficinas de los establecimientos pblicos, copias certificadas de constancias que tengan que presentarse,
o tornarse en cuenta como pruebas y las autoridades estn obligados a remitir, esas constancias, dentro de un trmino razonable bajo pena de multa de $25.00 a $300.00. Si la autoridad
demostrare que el interesado no solicit las copias o constancias, la multa se aplicar en contra de este ltimo. 2
Tambin pueden solicitarse documentos y expedientes
or.iginales, ya concluidos, que volvern a la oficina de su procedencia cuando se resuelva en definitiva el proceso. }
Las Cmaras no pueden erigirse en Gran Jurado, de
acusacin o de sentencia, sin que se compruebe antes que el acusado y su defensor han sido debidamente citados...
1
2
}
..
Ley
Ley
Ley
Ley
cirada.
citada.
citada.
citada.
Art.
Art.
Art.
Art.
57.
58.
59.
60.
H6
....
~-,,-.:
.'.
.~
No pueden votar en ninguno de los incidentes del proceso

ni en los, veredictos respectivos el Diputado o Senador que
haya presentado acusacin o que haya aceptado el cargo de defensor, aun cuando lo renuncie despus de haber comenzado
a ejercer el cargo. 1
En los casos de responsabilidad de altos funcionarios pblicos, todos los acuerdos y determinaciones de las Cmaras
se tomarn en sesin pblica, excepto cuando la moral o el inters pblico exigen que la audiencia sea privada. 2
Procede la acumulacin en el caso de que, cuando ya se
haya procesado a UIl alto funcionario de la Federacin, se presente nueva acusacin en Su contra. El dictamen de la seccin
instructora, en el caso de ser procedente la acumulacin, comprender los dos procesos. 3
Los veredictos y declaraciones aprobados por las Cmaras, como Jurado de Acusacin o de sentencia, se comunicarn
a la Cmara a que pertenezca el acusado, al Ejecutivo y sern
publicados en el Diario Oficial de la Federacin....
El Cdigo Federal de Procedimientos Penales y el Cdigo
Penal, tienen el carcter de Leyes supletorias en todas las
acusaciones rdativas al procedimiento que no estn previstas
en la Ley de Responsabilidades, en cuanto fueren aplicables a
la naturaleza especial de los juicios a que dicha Ley se refiere. 5
1 Ley citada,
2 Ley citada.
3 Ley cit~d~.
... Ley ciud~.
5 Ley cit~d~,
Art.
Arr.
Art.
Art.
Art.
61.
63.
6-+.
67.
68.
2+7
LUCiO MENDIETA Y NUEZ
6.-Procedimiento para exigir las Responsabil:dades Oficiales

de los Funcionarios y Empleados de la Federaciw
y del Distrito y Territorios Federales
Todos los funcionarios y empleados de la Federacin y

del Distrito y Territorios Federales, que no tienen el carcter
de altos funcionarios, estn sujetos a un proceJimiento especial por lo que respecta a la responsabilidad por delitos y
faltas of iciales que se les imputen durante el ejercicio de su
encargo.
No es necesario revisar las doctrinas de Derecho Administrativo sobre la diferencia entre altos funcionarios, funcionarios y empleados, porque nuestras leyes determinan claramente cada una de estas categoras. En efecto, en la Ley de
Responsabilidades se establece, segn hemos visto, con toda
claridad, quines son los altos funcionarios de la Federacin
y de los Estados. Queda, por lo tanto, nicamente por definir
quines son funcionarios Y quines empleados pblicos en general. A este respecto debemos atenernos a las disposiciones
del Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de los
Poderes de la Unin, en donde se clasifica a dichos trabajadores en dos categoras: trabajadores de confianza y trabajadores de base. Los primeros son los altos funcionarios y los empleados de alta categora como Jefes de Departamento, Directores Generales, etc., y los empleados en general son, para los
efectos de la Ley de Responsabilidades, todos los que no estn
considerados como trabajadores de confianza.
El procedimiento para exigir las responsabilidades oficiales de funcionarios y empleados en general, se desarrolla en
dos fases:
248
La primera tiene lugar ante los Jueces de Distrito, si se

trata de funcionarios y empleados federales, o ante los Jueces
del Orden Comn si se trata de funcionarios y empleados de
Distrito y Territorios Federales.
La segunda fase del procedimiento tiene lugar ante el
Jurado Federal de Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y empleados de la Federacin, en el caso de servidores
federales, o ante el Jurado de Responsabilidades oficiales de
los funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales, si se trata de stos.
El procedimiento se initia ante los Tribunales respectivos
de acuerdo con el Cdigo de Procedimientos Penales aplicable
en cada caso. Es decir, si el procedimiento se inicia en contra de
un empleado dela Federacin el Cdigo aplicable es el,Federal de Procedimientos Penales, si se inicia en contra de un funcionario o empleado del Distrito y Territorios Federales el .
Cdigo que debe aplicarse es el de Procedimientos Penales del
Distrito y Territorios Federales y si el procedimiento se inicia en contra de un empleado militar, el Cdigo aplicable es
el de Procedimientos de esta materia. 1
La Ley establece, en una adicin a los Procedimientos
de los Cdigos citados, que tratndose de un funcionario o de
funcionarios o empleado& con manejo de fondos, o qUe tengan
encomendadas labores de tal modo importantes que no pueden
4bandonarse sin causar graves perjuicios o trastornos a los
servicios pWicos o de inters general, que ser requisito indispensable que el Juez se dirija a la autoridad de quien depende el nombramiento del empleado, solicitando que lo ponga a
Ley citad a, Art. 69,

249
su disposicin, a fin, de que se pueda ejecutar la orden de

aprehensin que haya dictado en su contra cuando dicha orden
proceda conforme a la Ley. 1
La autoridad respectiva deber acordar de conformidad
la peticin del Juez dentro del trmino de 24 horas.
Las resoluciones del Juez en el proceso, sobre libertad
por falta de mritos o formal prisin, sern comunicadas tambin a la autoridad de quien dependa el nombramiento del
empleado. 2
Durante el proceso, en caso de haberse decretado la
formal prisin del empleado, se le cubrir hasta el 50% de su
sueldo a juicio de la autoridad de quien depende. Si se absuelve,
se le reintegrar la parte de su sueldo que deje de percibir, y,
si es sentenciado queda separado de su puesto; pero a juicio
de la autoridad que lo hubiere nombrado en los casos en que no
se le hubiere impuesto destitucin o inhabilitacin, puede volver
a ocupar su empleo cuando haya compurgado la pena que se
le impusO. 3
Como se ve, los Juzgados de Distrito y del Orden Comn
tienen el carcter de Juzgados Instructores del Proceso. Cuando termina la instruccin, deben remitir el expediente al Jurado
de Responsabilidades de los funcionarios Y empleados pblicos, que corresponda, ante el cual se desarrolla la segunda fase
del procedimiento de que vamos a ocuparnos en el captulo
siguiente. -t
1
2
3
Ley
Ley
Ley
-t Ley
citada. s. 70.
ciuda. Arl. 72.
citada. Art. H.
ciuda. Art. 73.
250
LA ADMINISTIL\CION PUBLICA EN MEXICO
l.-El htJrado de Responsabilidades Oficiales de los

. FUllcionari(ls y Empleados P-blicos
El artculo 111 de la Constitucin Federal, establece que

los delitos y faltas oficiales de los funcionarios y empleados
de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales, deben
ser juzgados por un Jurado.
A tal efecto, la Ley establece dos cIases de Jurados:
a) El Jurado Federal de Responsabilidades oficiales de
los funcionarios y empleados de la Federacin, en cada uno
de los lugares en los que residan Juzgados de Distrito con
jurisdiccin en Materia Penal.
b) Jurado de Responsabilidades oficiales de los funcionarios y empleados del Distrito y Territorios .Federales, en cada
uno de los partidos judiciales en los que residan Cortes Pena-:
les o Jueces de Primera Instancia en Materia Penal.
La integracin, la competencia y los procedimientos de
estos Jurados se sujetan a las disposiciones de la Ley de Responsabilidades y a las del Cdigo de Procedimientos Penales
respectivo. 1
El Jurado de Responsabilidades se integra can siete miembros que debern ser, precisamente, representantes de diversas
actividades:
1. Un representante de los Servidores Pblicos de la

Federacin, del Distrito Federal, Territorio o Estado.
n. Un representante de la Prensa.
-1
ley cil~d~. Art. 78.
251
lII. Un profesionista perteneciente a cualquiera de las

profesiones liberales, que no sea funcionario ni empleado pblico.
IV. Un profesor.
V. Un obrero.
V 1. Un campesino.
VII. Un agricultor, industrial o comerciante.
Para ser miembro del Jurado de Responsabilidades se requiere ser cimladano mexicano por nacimiento, en pleno goce
de sus derechos; saber leer y escribir; ser vecino dentro de la
jurisdiccin del Juzgado de Distrito o del orden comn que
haya instituido el proceso, cuando menos un ao antes del da
en que se publique la lista definitiva de J urados, 2
No pueden ser jurados:
1. Los funcionarios pblicos de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales, de los Estados y Municlpios.
n. Los Ministros de cualquier culto.
llI. Los que estuvieren procesados.
1V. Los que hayan sido condenados a suf rir alguna pena
por delitos no polticos.
V. 'Los que fueren ciegos, sordos o mudos.
VI. Los que se encuentren sujetos a interdiccin.
VII. Los empleados pblicos que en cualquier forma hubiesen intervenido en la substanciacin del proceso o en cualquier acto del procedimiento. 1
1
2
Ley dIada. Arl. 79.

Ley cilada. Arl. 80.
Ley cilada. Ar!. 81.
.............._-.....
----~-..;.;,.,_
Como se ve, la Ley pretende que el Jurado de Responsabilidades de los funcionarios y empleados pblicos se forme
con representantes de todas aqudlas actividades sociales que,
en alguna forma se ven afectadas por la Administracin Pblica y quiere, tambin, que los componentes del Jurado sean
personas capaces y honorables.
Para constituir el Jurado de Responsabilidades Oficiales,
cada Juez de Distrito can jurisdiccin penal, debe proceder
en la siguiente forma:
EnJa segunda quincena del mes de noviembre de los aos
impares y tomando C011l0 base las listas relativas al Jurado
Popular Federal, correspondientes a la zona territorial en la
que tenga jurisdiccin, el Juez de que se trate formar siete
listas por separado colocando en cada una de ellas a olas personas que pertenezcan a cada una de 'las actividades antes sealadas.
Las listas as formadas y firmadas por el Juez de Distrito
y Su Secretario, sern fijadas en el Juzgado en lugar visible, a
ms tardar el da 30 de noviembre.
Si en las listas estn comprendidas algunas personas que
haLiten fuera del lugar del Juzgado, las listas Se fijarn tambin en el Juzgado de Primera Instancia de la Delegacin o
MUn'icipalidad que corresponda.
Las personas comprendidas en las listas pueden presentar

observaciones si estn mal clasificadas, apoyndolas en pruebas. El Juez resuelve sobre el particular, bajo su responsabilidad, haciendo en su caso las modificaciones respectivas, antes
del 10 de diciembre siguiente.
Los comprendidos en las listas definitivas formarn el
Jurado de Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y
253
empleados de la Federacin, dentro de la jurisdiccin del Juzgado de Distrito respectivo, por el trmino de dos aos contados
desde el 19 de enero del ao siguiente al de la fecha de la
publicacin de dichas listas definitivas. 1
El Jurado de Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales, ser
formado por la Corte Penal respectiva o el Juez de Primera
Instancia del Ramo Penal que corresponda, en cada partido
judicial, tomando como base para integrar las siete listas, las
listas definitivas que se hayan formado para la integracin
del Jurado Popular.
Las listas definitivas formadas por los Jueces del Distrito Federal y de los Territorios Federales, sern enviadas a la
Secretara de Gobernacin para su publicacin en el Diario
Oficial de la Federacin, y las de los Estados a los Gobernadores respectivos, para su publicacin en el Diario Oficial
correspondiente, a ms tardar el 20 de diciembre. Los Jueces
de Distrito remitirn un ejemplar de cada una de las listas
definitivas a la Suprema Corte de Justicia y a la Procuradura
General de la Repblica.
La falta de publicacin de las listas no es obstculo para
que surtan sus efectos las fijadas en los Juzgados de Distrito
Oespectivos, entretanto se hace dicha publicacin. 2
U na vez publicadas las listas definitivas o fijadas en los
Juzgados respectivos, no se admitirn manifestaciones o solicitudes para modificarlas. }
La falta de requisitos que la Ley exige para ser Jurado,
aun cuando se presente con posterioridad a la formacin de
1
2
3
Ley citada. Art. 8}.

Ley cilada. Arl. 84.
Ley citada. Arl. 85.
25"1
"
las listas, slo podr tomarse en cuenta como causa de impedimento de' acuerdo Con el Cdigo de Procedimientos Penales
aplicable al caso. 1
Las personas que figuren en las listas definitivas de Jurados, tienen la obligacin de avisar al Juez de Distrito de la
Corte Penal o al Juez de Primera Instancia correspondiente
cada vez que cambien de domicilio, cuando dejen de desempear el cargo o empleo Con que aparezcan en las listas, o
cuando cambien sus actividades. La falta de cumplimiento de
estas disposiciones amerita las correcciones disciplinarias correspondientes. 2
Los Jurados deben tener una remuneracin por sus servicios, la que ser fijada por la Ley respectiva. Los faltistas
suf rirn la sancin que seala tambin la Ley respectiva. 3
8.-La Competencia del Jurado

El Jurado de Responsabilidades Oficiales de los funciona,
r ios y empleados de la Federacin conoce:
19 De los delitos oficiales de funcionarios y empleados
federales.
29 De las faltas oficiales cometidas por estos mismos
funcionarios o empleados....
El Jurado de Responsabilidades Oficiales delos funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales conoce:
1
2
3
o
Ley
Ley
Ley
Ley
citada,
citada,
citada,
ciud.
Arl.
Arl.
Arl.
Art.
86.
87.
88.
89.
25;
LUCIO YENDIETA Y NUEZ
de los delitos y faltas oficiales imputadas a los funcionarios

y empleados del Distrito y Territorios Federales. 1
9.-Yrocedimientos ante el Jurado de Respollsabilidades

En los casos de responsabilidad de funcionarios y empleados de la Federacin, el Juez de Distrito seala da y hora
para la celebracin del juicio dentro de los 1 S das de concluido
el proceso y manda citar a todos los testigos y peritos. 2
En los casos de responsabilidades de funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales, el Juez Instructor
del proceso lo enva al Juez Presidente de Debates, quien tiene
un trmino de 15 das para estudiarlo. Transcurrido este
trmino, el Juez Presidente de los Debates sealar da y
hora para la celebracin del juicio, citando tambin a los
peritos y testigos. 3
La insaculacin de los Jurados se Ileva a cabo pblicamente el da anterior al en que debe comenzar la celebracin
del juicio, ante el juez de Distrito que instruy el proceso o el
Juez Presidente de Debates, el Secretario respectivo, el Ministerio Pblico, el acusado y el defensor, sin que sea indispensable la asistencia de estos dos ltimos...
En el momento de la insaculacin, tanto el Ministerio Pblico como el acusado y su defensor pueden recusar, con expresin de causa, a cualquiera de las personas designadas por
la suerte. La autoridad que presida la insaculacin calificar de
1
2
3
..
Ley
l.ey
l.ey
Ley
citad a. Art. 90.

citad a. Art. 91.
citada. s. 92.
citada. A,[. 93.
256
plano y sin ulterior recurso, la recusacin expuesta, En el caso

de ser admitida la recusacin, Se sacar otro nombre del
nfora. 1
Una vez integrado el Jurado de Responsabilidades Oficiales, el procedimiento subsecuente se rige por las disposiciones
del Cdigo Federal de Procedimientos Penales o por el Cdigo
de Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales, segn que Se trate de funcionarios federales o de funcionarios del Gobierno del Distrito y Territorios Federales. 2
Los veredictos del J urado son inatacables. Slo son apela.
bIes las sentencias condenatorias que dicten los Jueces respecti vos como consecuencia del veredicto de culpabilidad del Jurado, en cuanto a la sancin impuesta. 3
lO.-Remoci/t de los FUllciollarios Judiciales

El Presidente de la Repblica de acuerdo COn lo dispuesto
en el artculo 111 de la Constitucin Fedel-al tiene la facultad
de pedir ante la Cmara de Diputados la destitucin de los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito y de los Territorios y
Jueces del Orden Comn del Distrito y Territorios Federales.
La peticin debe fundarse en mala conducta de cualquiera de
dichos funcionarios ...
. El procedimiento que debe seguirse en el caso es muy
sencillo. El Presidente de la Repblica gira Un oficio a la
1
2
3
4

Ley ciuda. Arl. 96.
L"y citada. Arl. 97.

Ley cira<b. Arl. 98.
257
Cmara de Diputados por conducto de la Secretara de Gobernacin, exponiendo los hechos en que funde su peticin,
acompaando las constancias en que la apoye o fundndose
simplemente en hechos u omisiones imputadas por la fama
pblica, en cuyo caso expondr en qu consisten y los datos
en que funde su conviccin moral sobre la mala conducta del
funcionario judicial de que se trate. 1
La Cmara de Diputados turna el oficio a la seccin instructora correspondiente, la que debe pedir informes al funciunariu de que se trate. El funcionario acusado deber rendir
su uormacin a ms tardar dentro del trmino de tres das,
aadindose el necesario en razn de la distancia.
En su informe el funcionario acusado podr exponer lo
que estime conveniente en su defensa y acompaar las constancias que juzgue necesarias.
La Cmara de Diputados, sin ms trmite que el dictamen
de la seccin instructora, declarar por mayora absoluta de
votos si se acepta la peticin del Presidente de la Repblica,
tomando en consideracin todo lo expuesto en el expediente
respectivo. 2
Si la resolucin de la Cmara de Diputados es negativa,
lo comunicar as al Presidente de la Repblica y mandar
archivar el expediente; pero si la declara fundada, se remite
el expediente a la Cmara de Senadores, la que previo el dictamen de la seccin respectiva declarar por mayora absoluta
de votos, si se acepta o no la peticin del Presidente de la
Repblica. 3
1
1
3

Ley citada. Arr. 100.
258
. Si declara que no es de aceptarse la peticin presidencial,

se archiva el xpediente ; pero si se acuerda favorablemente, el
funcionario acusado cesar desde luego en el ejercicio de su
cargo.
Este procedimiento es independiente del relativo a las responsabilidades oficiales en que haya incurrido el funcionario
acusado, y las cuales se le pueden exigir de acuerdo con Ila Ley
de. la materia. 1
11.-1nuestiqacin del Enriquecimiento Ilegtimo

La Ley contiene Un captulo novedoso en materia de responsabilidades, que es el que se refiere a la investigacin del
enriquecimiento inexplicable de los funcionarios y empleados
pblicos. Seguramente esta innovacin se debe al clamor pblico que en las ltimas administraciones ha venido sealando a numerosos altos funcionarios como culpables de disponer
de los fondos pblicos en provecho propio.
La Ley establece que, si un funcionario o empleado pblico, durante su encargo, acumula riquezas por si o por interpsita persona, que sobrepasen notoriamente a sus posibilidades econmicas, haciendo presumir falta de probidad,
el Ministerio Pblico Federal o el de Distrito y Territorios
Federales deben atender con todo empeo las denuncias que se
presenten en contra de dichos funcionarios o empleados para
investigar su conducta.
No se admiten denuncias annimas y slo procede la investigacin durante el tiempo del encargo y un ao despus. 2
1
2
Ley citada, Arl. J 02.

259 .
LUCIO MENDIETA Y NUU
Si de las diligencias practicadas por el Ministerio Pblico, aparecen datos en su contra simplemente en el caso
de que el funcionario o empleado acusado no pueda justificar
la procedencia de sus bienes, se consigna el caso al Juez competente, quien debe abrir un proceso de acuerdo con los procedimientos del Cdigo Federal o del Distrito y Territorios
Federales, segn que se trate de un funcionario de la Federacin o de un funcionario del Distrito y Territorios Federales. 1
El Juez debe proceder a la aseguracin de los bienes cuya
legitima procedencia no haya sido justificada. 2
Agotada la investig'acin, el Juez lo declara as, y mandar poner el expediente a la vista del interesado y del Ministerio Pblico, por cinco das, para apuntes y alegatos y dentro de los 10 das siguientes dictar su declaracin sujetndose,
en cuanto a la apreciacin de las pruebas, a las disposiciones
del Cdigo Federal de Procediuiicntos Penales o del Cdigo de
Procedimientos Penales del Distrito y Territorios Federales
segn el caso.
Si el funcionario o empleado justific la legtima procedencia de sus bienes, se mandar levantar el aseguramiento
y se le devolvern. En caso contrario el Juez ordenar que
pasen al dominio de la Nacin, del Distrito o Territorios Federales en su caso, salvo que alguna persona reclame y justifique la propiedad de los bienes en cuestin, en cuyo caso la adjudicacin se har en su favor con arreglo a la Ley. 3
Cuando la conducta del funcionario o empleado se hiciere
sospechosa durante el procedimiento que se siga sobre la
justificacin de sus bienes, el Juez respectivo lo comunicar
1
2
Ley citada, Arl. 104.

Ley citada, Arr. 105.
260
..
LA ADMINISTRACJON PUBLICA EN MEXICO
as a la autoridad de quien dependa el nombramiento del acusado, para q~e quede en suspenso en el ejercicio de sus funciones o en el desempeo de su cargo entretanto se termina el
proceso con la sentencia correspondiente. 1
La Ley concede accin popular para hacer las denuncias
soLre el enriquecimiento inexplicable de los funcionarios y
empleados de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales, sin que sea procedente la acusacin de calumnia judicial en los casos en que el funcionario sea declarado absuelto,
siempre que el acusador demuestre que obr de buena fe y con
datos bastantes para incurrir en error. 2
Por ltimo, la Ley manda que todo funcionario o empleado pblico, al tomar posesin de su encargo, deber hacer
tilla manifestacin ante el Procurador General de Justicia
de la Nacin o del Distrito y Territorios Federales en su caso,
sobre sus propiedades races y sus depsitos en numerario
en las instituciones de crdito, a fin de que el Ministerio P-'
blico est en aptitud de comprobar el patrimonio de aqul
antes y despus de desempear el mencionado cargo pblico;
pero es de notarse que la Ley no seala sancin alguna para
los funcionarios y empleados que no cumplan con esta disposicin. 3
Por otra parte, el procedimiento para la investigacin del
enriquecimiento inexplicable de los funcionarios pblicos, no
puede instaurarse si previamente el Senado, Como Jurado de
Sentencia, no ha dictado veredicto condenatorio en los casos
en que se trate de un alto funcionario de la Federacin...
1
2
3
..
Ley
ley
Ley
Ley
citada,
citada.
citada,
citada.
An.
Art.
Art,
Art.
108,
109.
110.
111.
261
12.-Juicio Crtico sobre la Ley de Responsabilidades

de Funcionarios y Empleados Pblicos
Para formular un juicio metdico sobre la Ley de Responsabilidades de empleados y funcionarios pblicos de la Federacin y del Distrito y Territorios Federales, es necesario
ocuparse separadamente de los tres aspectos fundamentales
de esta Ley:
1~) Responsabilidad de los altos funcionarios pblicos.
2') Responsabilidad de los empleados y funcionarios de
la Federacin y del Distrito y Territorios Federales.
39 Investigacin del enriquecimiento inexplicable de los
funcionarios y empleados pblicos.
Responsabilidad de los Altos Funcionarios Pblicos.s-

En las primeras Constituciones polticas de Mxico, se consideraba como causa de responsabilidad oficial del Presidente de la Repblica, adems de los delitos de traicin a la Patria
y de los delitos graves del orden comn, los de traicin
a la forma establecida de gobierno, impedir las elecciones de
Presidentes, Senadores y Diputados (Constitucin de 1824);
pero, a partir de las Bases Orgnicas, el fuero del Presidente de la Repblica va aumentndose hasta que en la Constitucin de 1857, encontramos que slo puede ser acusado por
delitos de traicin a la Patria, violacin expresa de la Constitucin, ataques a Ia libertad electoral y delitos graves del orden
comn.
En la Constitucin de 1917 se establece, como hemos
visto, que slo puede ser acusado por traicin a la Patria y
delitos graves del orden comn.
262
Consideramos que en este aspecto, la Constitucin de 1917

significa un retroceso lamentable con respecto a la Constitucin de 1857, y aun, en relacin con 'las Constituciones anteriores. De nada sirve que los altos funcionarios de la Federacin sean responsables de acuerdo con la Ley respectiva por
ataques a la libertad de sufragio y por otros delitos, si el Presidente de la Repblica est exento de responsabilidad oficial
respecto de ellos, pues siendo la autoridad suprema del pas,
contando con toda la fuerza de la Administracin Pblica,
bien puede atacar la libertad del sufragio para establecer una
dictadura continuista, impunemente.
Pero en realidad esto no es defecto de la Ley que comentamos, sino de la Constitucin misma, a la cual reglamenta y,
en todo caso parece innecesario advertir que, en nuestro medio
social y poltico, las responsabilidades del Presidente de la Repblica y de los altos funcionarios de la Federacin y'de los
Estados, se encuentren subordinadas a la poltica y ya se sabe,
que toda Ley cuya eficacia depende de la poltica es prcticamente nula. Generalmente el Congreso es adicto al Presidente de [a Repblica, en l siempre cuenta con una mayora suficiente para asegurar 'la impunidad de todos los miembros del
partido dominante, de tal modo, que las responsabilidades oficiales de los altos funcionarios de la Federacin solamente se
esgrimen, en ocasiones, como arma poltica en contra de los
indisciplinados o de los miembros de la oposicin.
El remedio de estas circunstancias desfavorables no es'triba precisamente en las Ieyes, sino en el fortalecimiento de
la cultura del pueblo y de la opinin pblica.
RespotMabilidad de los Funcionarios 'Y Empleados en getlL"ral.-l'odos los hechos considerados por la Ley como
263
delitos oficiales son de tal naturaleza que, en su mayor parte,

las mismas vctimas de estos delitos estn interesadas en que
no se investiguen y, por consiguiente, en que sus autores no
reciban la sancin que la misma Ley establece. Aun cuando
esto parezca una paradoja, es la realidad, y tal cosa Se debe
a la injusticia notoria de ciertas leyes administrativas que
asignan penas exageradas a los inf ractores de las leyes; al
desorden constante de la Administracin Pblica, que, por
medio de mltiples trmites y debido a su defectuosa organizacin, hace perder a los causantes un tiempo precioso en toda
clase de tramitaciones. El infractor de un reglamento o de una
Ley antes que pagar las multas excesivas que se le imponen, y
sobre todo, antes de enfrascarse en una tramitacin burocrtica dilatada y a menudo cara, prefiere cohechar, sobornar a
quien trata de 'levantarle la infraccin correspondiente.
Por otra parte, todos los particulares que tienen que
tramitar, con rapidez algunos asuntos en la Administracin
Pblica, van siempre dispuestos a pagar propinas para obtener
la ms rpida y favorable resolucin de sus negocios.
Una gran parte de los delitos oficiales sealados en la
I~ey se refieren a tramitaciones de carcter judicial, a la violacin de las garantas individuales por resoluciones de autoridades judiciales. Ahora bien, aparte de que en el ramo judicial
existe, como en el resto de la Administracin Pblica la misma
situacin que acabamos oc apuntar, es de advertirse que las
leyes contienen recursos para contrarrestar las violaciones que
pueden cometer las autoridades judiciales a las leyes y a las
garantas que otorga la Constitucin. El perjudicado prefiere
acudir a estos recursos y casi nunca pretende exigir las responsabilidades respectivas que, si se exigieran con todo rigor,
264
significara en muchos casos una grave injusticia de la cual

seran vctimas 'los funcionarios judiciales, porque en ocasiones la violacin a un precepto legal o a una garanta constitucional, resulta de tal modo controvertible que lo que una Suprema Corte de Justicia considera como violacin puede ser
considerado, aos despus, por otra Suprema Corte de Justicia,
como enteramente lcito.
Pero aun dejando aparte estas consideraciones, es evidente que el procedimiento establecido por la Ley para exigir las
responsabilidades de los funcionarios y empleados pblicos
en general resulta de todo punto ineficaz, puesto que amerita
una tramitacin judicial, siempre larga y una tramitacin ante
el Jurado de Responsabilidades, que ocasionaran prdida de
tiempo y molestias innumerables a quienes se atrevieran a
hacer uso de tales procedimientos en contra de los funcionarios y empleados pblicos por delitos de carcter oficial. Se
necesitara que el delito fuese muy grave, para que el particular
ofendido se arriesgase a emprender el juicio correspondiente.
En nuestro concepto la nica forma de conseguir la moralizacin de la Administracin Pblica, consistira en establecer
una polica administrativa que se encargara de vigilar los procedimientos y los manejos de 'los empleados pblicos, de oficio
o por simple denuncia, y establecer, en todo caso, procedimientos sencillos para exigir las responsabilidades oficiales.
Investigacin del Enriquecimiento Inexplicable de los

.Funcionarios y Empleados Plblicos.-La parte ms deleznable de la Ley que comentamos, es seguramente la que se refiere a la investigacin del enriquecimiento inexplicable de
funcionarios y empleados pblicos. En algunos aspectos resulta francamente ridcula.
265
En primer lugar, para abrir la investigacin Se necesita

la denuncia, que no debe ser annima y claramente se ve que
si los particulares en el caso de los delitos oficiales que les
afectan directamente, no se atreven a emprender el juicio respectivo, menos an se van a ocupar de presentar acusaciones
en contra de los funcionarios pblicos que ms o menos ostensiblemente se hayan enriquecido o se estn enriqueciendo
al amparo de sus puestos.
La Ley toma como punto de partida para hacer sospechosa la conducta de un funcionario pblico, el urnero de los
bienes races que posca por s o por intcrpsita persona; pero
aparte de las enormes dificultades que se ofrecen para demostrar que tales o cuales bienes races se poseen por interpsita persona, resulta pueril suponer que slo cuando un
funcionario pblico adquiere bienes races demuestra su falta
de honestidad en el manejo de los recursos que se le han confiado, o en el uso de su autoridad frente a los particulares.
Durante los gobiernos del general Obregn y del general Calles, haba altos funcionarios pblicos que perdan sumas cuantiosas en el clebre casino "Sonora-Sinaloa" y que
llevaban vida de boato, de despilfarro, con la que demostraban francamente el mal uso que hacan de sus funciones pblicas sin que fuera necesario que adquiriesen grandes bienes
races.
La ineficacia de la Ley se manifiesta, igualmente, en el
plazo que concede para que un funcionario o empleado pblico,
pueda ser objeto de investigacin por enriquecimiento inexplicable, pues dice que esa investigacin slo se llevar a cabo
durante el tiempo en que desempee su cargo, y un ao despus.
266
Mientras el funcionario pblico desempea su cargo,

generalmente goza de influencias y de poder suficiente para
atemorizar' a quienes pudieran acusarlo, y el plazo de un ao
que se concede, a partir de la fecha en que el funcionario deje
su puesto, es tan corto, que bien puede acumular grandes capitales en efectivo durante el tiempo de sus funciones, esperarse un ao despus de que stas terminen, para construir
a su nombre grandes edificios y para hacer depsitos en los
bancos del pas y del extranjero sin incurrir en ninguna responsabilidad.
La Ley establece, por ltimo, que todos los funcionarios
y empleados pblicos, en el momento de rendir la protesta
para tomar posesin de sus puestos respectivos, deben manifestar ante el Procurador General de Justicia de la Nacin o
del Distrito y Territorios Federales, segn el caso, los bienes
races que posean y los depsitos en numerario que tengan
a su nombre en las instituciones de crdito, a fin de que sea
posible comparar su fortuna al ingresar al desempeo de sus
funciones oficiales con la que tengan al abandonarlas.
Por las razones ya dichas, esta disposicin resulta de
ninguna eficacia y adems debe advertirse que la Ley no seala sancin alguna para quienes la infrinjan.
En nuestro concepto, la nica forma de obtener la completa moralizacin de los funcionarios pblicos, especialmente de los de alta categora, podra lograrse reviviendo el juicio
de residencia de la poca colonial, modernizndolo y dndole
nueva orientacin de acuerdo con las exigencias sociales de
la actualidad.
El nuevo juicio de residencia podra constar de dos aspectos, uno tcnico y el otro de carcter administrativo.
267
L;CIO MENDIETA Y NUEZ
Al abandonar un alto funcionario pblico el puesto que

le fu confiado, ya sea por renuncia o por cualquiera otra
causa, se.abriria de oficio una investigacin para determinar
si durante sus funciones desarroll un programa eficiente
y si manej de manera favorable los fondos de que poda disponer, o si hizo uso adecuado de su autoridad.
Durante el juicio de residencia todos [os particulares
tendran derecho de presentar denuncias o acusaciones concretas. La investigacin sobre el primer aspecto sera llevada
a cabo por personas competentes en Ias materias de que se
tratara y terminara con un dictamen tcnico sobre la eficacia
de la gestin del interesado.
La investigacin administrativa sera principalmente de
carcter contable, fundamentalmente tendra por objeto determinar si el funcionario pblico puso en los puestos de confianza, en los puestos jugosos, en los de manejo directo de
fondos, a sus familiares o amigos ntimos, tendra por objeto
investigar los contratos de compra de materiales y de prestacin de servicios, comparando los precios con las calidades .
de los artculos adquiridos y con la naturaleza y efectividad
de los servicios prestados.
Este juicio pondra en evidencia seguramente a los funcionarios intiles y poco escrupulosos. Significara una verdadera revolucin en la Administracin Pblica de Mxico,
porque as nuestros Presidentes de la Repblica escogeran
como colaboradores, no nicamente a sus amigos o a polticos
ineptos, sino a gentes capaces y honorables.
268
CAPITULO IX
Ensa~o Sociolgico Sobre la Burocracia
Mexicana
1.-Introdttcin. Concepto sobre la burocracia

En Sociologa, dada la situacin actual de esta disciplina,
todo estudio, cualquiera investigacin tiene, ineludiblemente,
el carcter de ensayo. Ensayo equivale a cosa previa, a intento, a exploracin ms o menos honda; pero de la que no se
esperan resultados definitivos.
y no puede ser de otro modo, ante la realidad social poliforme y compleja, cuando Se carece de tcnicas, de mtodos
para aislar o reducir los fenmenos sociales, para descubrir
la ntima contextura de las formas y de los hechos que se
dan en la sociedad, en general, o bien en una sociedad determinada.
Por ello nosotros anteponemos el rubro de Ensayo a
estas reflexiones sobre la burocracia mexicana, en las que
la observacin y a menudo la intuicin personales, constituyen Su nica base. Es necesario tener en cuenta, sin embargo, que toda ciencia, en sus orgenes, no ha sido otra cosa v
269
que gran parte de los conocimientos humanos vigentes no

pasan de ser teoras, es decir, observacin e intuicin organizadas en un sistema. lgico, provisional, en espera de que
sean categricamente confirmadas por los hechos.
Partiendo de una evidencia, como es la de que las sociedades modernas, civilizadas, son unidades complejas que se
integran con diversos grupos o clases, se puede afirmar que
el estudio de estas partes integrantes del todo, ofrece inters
primordial en Sociologa.
Del propio modo, insistimos, que en un organismo vivo,
el conocimiento anatmico, unido al de relacin y funcionamiento de los rganos parciales, es la base del conocimiento
integral de ese organismo, cuando se lleguen a conocer en
sus mnimos detalles las formas de asociacin humana, su interaccin, su valor en la expresin final de la vida de una
sociedad cierta, Se habr dado paso decisivo en esta ciencia
que por hoy se nos of rece en sus puros albores.
Desde luego la sociedad se descompone en clases; pero
cada clase, a su vez, est formada por sectores definidos. En
la clase media, por ejemplo, la burocracia aparece con perfiles propios que la configuran, dentro de ella, con bastante
precisin. La burocracia es clase media; pero el hecho de ser
la detcutadora del poder del Estado, la expresin viva de
ste, el medio necesario de relacin entre la sociedad y la Administracin Pblica, le da notable preponderancia y hace
suponer, desde luego, que ejerce influencia decisiva en muchos aspectos de la vida social.
La burocracia ha sido objeto, hace tiempo, de la investigacin y el estudio de los socilogos.
270
Nuestro ensayo no se refiere a la burorcacia como tema

de Sociologa General, sino a la burocracia mexicana, punto
concreto de una Sociologa de Mxico. No es, en consecuencia, trabajo de erudicin, pretende ser, nicamente, estudio
de realidad con tendencias pragmticas.
Iniciaremos la tarea propuesta expresando un concepto
sobre la burocracia. Ella est constituida por todas aquellas
personas que prestan sus servicios al Estado, por todos los
que hacen, de la actividad administrativa, o profesional, o
tcnica, o cientfica, pero relacionada con la Administracin
Pblica, o dependiendo de ella, su ocupacin permanente y
fundamental. En su conjunto es la organizacin tcnico-social de que se sirve el Estado para realizar sus fines.
La funcin burocrtica no es nica, ni siquiera est
definida dentro de cierto orden, como las diferentes actividades que se desarrollan en una fbrica, todas enfocadas a
la obtencin de un resultado, sino que aparece con mltiples
direcciones y finalidades inmediatas.
2.-Morfologa de la Burocracia
La burocracia, en consecuencia, esconde, bajo esa denominacin general una estructura compleja. La morfologa de
la burocracia, ofrece, en nuestro concepto, diversos aspectos
que pueden clasificarse de la siguiente manera:
a) Burocracia de accin y trmite interiores, sin contacto directo con el pblico.
b) Burocracia de accin y trmite exteriores, en relacin directa e inmediata con el pblico.
e) Burocracia de servicio pblico.
271
LUCIO MENDIETA
NUEZ
d ) Burocracia profesional.
e) Burocracia cientfica.
f) Burocracia mixta.
g) Burocracia adventicia o parasitaria.
h) Burocracia femenina.
i) Burocracia obrera.
Es importante el estudio de estos grupos burocrticos porque presentan caractersticas peculiares. Puede decirse que
cada uno tiene su psicologa y diferente influencia en la vida
social.
Burocracia de Acciou y Trmite interiores, sin contacto

directo con el Plblico.-Este gmpo est constituido por todos
aquellos empleados que desarrollan sus actividades dentro de
las oficinas correspondientes y que, en caso alguno, tratan los
asuntos de su incumbencia directamente con los interesados,
sino que se concretan a realizar trmites o trabajos especificados en Leyes o Reglamentos o Reglamentos interiores, o bien,
de acuerdo con las rdenes que reciben.
Estos burcratas no tienen inters en los asuntos que
pasan por sus manos. Los despachan casi mecnicamente, siguiendo la lnea del menor esf uerzo, la mayora de las veces
dentro de un ritmo mediano de trabajo. Se exceptan los
casos de aquellos que aun cuando no estn en contacto directo
con el pblico, s lu estn con alguno o algunos de los que se
encuentran en tajes circunstancias y reciben de ellos ciertas
participaciones por dar preferencia a determinados asuntos,
despacharlos rpidamente 'j en un sentido favorable al peticionario. El ritmo de trabajo de estos burcratas, interesados
as, personalmente en los asuntos que manejan, es notablemente intenso y las tramitaciones o resoluciones que les estn
272
encomendadas, objeto por parte de ellos de muy especial atencin.

En general, el empleado que no trata directamente con el
pblico, se hace, con el transcurso de los aos, una segunda
naturaleza cobarde ante la vida de accin y de lucha independiente. No concibe su existencia fuera de la burocracia. A
esto se debe su conformismo, su apata, a veces su servilismo
ante quien puede privarlo del puesto. El Estatuto Jurdico, al
establecer la inamovilidad del empleado, dentro de los lmites
legales y el escalafn, tendr que modificar estas circunstancias que, por ahora, no han desaparecido completamente, pues
no basta la vigencia de una Ley nueva para modificar, repentinamente, vicios ancestrales.
Burocracia de accin y trmite exteriores, ~n relacin
directa e inmediata con el pblico.-No es preciso definir a este
grupo en el que estn comprendidos desde el empleado que
despacha en una ventanilla, hasta el Actuario del Juzgado, el
inspector, el ejecutor fiscal que va directamente al domicilio
de los particulares a realizar los actos de su ministerio.
Cuando el empleado que atiende al pblico en una ventanilla, no tiene inters personal en los asuntos que trata, su
ritmo de trabajo es, generalmente, lento; pero la constante relacin con el pblico que, a veces, forma largas e interminables "colas", la variedad de ese pblico en el que hay personas
exigentes o incomprensivas o incultas que requieren explicaciones prolijas, la monotona de una labor repetida cotidiana\ mente, sin descanso; tal vez el contraste de la vida libre del
pblico y de la cadena del empleado para quien las rejas de la
ventanilla aparecen como un smbolo, obrando en su subconsciente, le crean carcter nervioso, autoritario, irritable.
273
LUCIO YENPIETA Y NUEZ
El empleado que acta fuera de la oficina constituyndose en autoridad de actos concluyentes, cuando menos en el
instante en que los realiza, lleva, generalmente, un ritmo
acelerado de trabajo porque tiene en ste, inters personal.
Es, salvo raras excepciones, esencialmente inmoral o lo vuelve
inmoral el mismo pblico entre el cual se mueve.
Estos empleados pueden clasificarse en dos clases: los
que llevan a cabo determinados actos indicados en la Ley a
peticin de gestores, y los que llevan a cabo esos actos de
oficio. Entre los primeros y la persona afectada o interesada,
hay un intermediario, que es, a menudo, quien corrompe al
empleado. Entre los segundos y el afectado no hay intermediario; pero es el mismo afectado quien trata, casi siempre,
de comprarse la voluntad del servidor pblico.
Un ejemplo de la primera clase de empleados es el actuar in de Juzgado que lleva a cabo notificaciones, emplazamientos, embargos, por la gestin de interesados que, a fin de
que 10 haga rpidamente y en forma un tanto parcial, le ofrecen
dinero para "gastos" o como gratificacin.
Ejemplo de la segunda clase de empleados es el inspector
fiscal que descubre irregularidades y recibe dinero para disimularlas, o bien, como gratificacin que le dan los comerciantes, industriales, propietarios, segn el caso, para tenerlo
grato o para obtener un informe que sea favorable a sus intereses.
En todas estas situaciones se advierte la accin del pblico
obrando como agente inmoralizador,
Pero es necesario apuntar, desde luego, que el' pblico se
ve obligado a obrar as ante la incuria burocrtica y como defensa natural frente a una Administracin defectuosa e in214
LA ADMINJ5TRACION PUBLICA EN MEXICO
justa. A su vez, los defectos y la injusticia de la Administracin Pblica, provienen de lejano tiempo y de diversos factores
que analizaremos en su oportunidad.
Como los Jefes de.los empleados que actan fuera de sus
oficinas en menesteres de notificacin, emplazamiento, inspeccin, embargo, etc., conocen la situacin a que 1105 referimos,
exigen a stos una determinada participacin, de tal modo,
que para obtener la cuota fijada por las autoridades superiores y, adems, utilidades personales, no slo ceden a las insinuaciones del pblico interesado, sino que a falta de tales
insinuaciones o adelantndose a ellas, se convierten en verdaderos extorsionadores, azotes de las fuerzas vivas del pas.
La accin de esta burocracia insaciable, tiene, desde el
punto de vista sociolgico, repercusin en la economa' del
pas. Procuraremos demostrarlo en el curso de este breve
estudio.
Burocracia de Servicio Pblico.-Consideramos como

burocracia de servicio pblico, la que presta directamente
atencin individual, personal, a das clases sociales desamparadas. Todos los servidores de hospitales, dispensarios, asilos,
internados, oficinas de asistencia social, en fin, se encuentran
comprendidos en este grupo.
Nos damos cuenta de que la denominacin "servicio pblico", se presta a confusiones porque el servicio de toda la
burocracia es pblico en la ms alta y amplia acepcin de esta
palabra; pero ante la carencia de un rubro ms apropiado,
la usamos en el sentido que acabamos de indicar.
Esta burocracia se caracteriza, en sus directivos, por
una completa falta de moral y en el personal medio e inferior,
275
por la ausencia total de sensibilidad y de humanitarismo.

Como en otros casos, existen tambin, en ste, excepciones
valiosas, muy raras.
El lucro despiadado de los administradores de los establecimientos de Asistencia Social es algo que consta a todo el
mundo. La alimentacin, el vestuario, las medicinas, todo
cuanto se adquiere para tales establecimientos resulta generalmente de mala calidad y a precios, a veces, fantsticos.
La falta de suministraciones oportunas y la irregularidad
de ellas, es tambin un defecto burocrtico que nadie puede
poner en duda. Los hospitales de la Ciudad de Mxico son un
ejemplo vivo, doloroso y constante.
En cuanto al personal medio e inferior que presta el servicio directo a los necesitados, es de una frialdad y de un
egoisnn, apenas creble. Ese personal se compone de enfermeras, enfermeros, mdicos, practicantes, y es notable el hecho
de que los mismos individuos, en sanatorios particulares y
los mdicos en stos o en sus consultorios, desarrollan otra
calidad de trabajo y varan radicalmente sus formas de trato
y atencin para el pblico.
Es claro que cuando los directivos, o. alguno de ellos,
tienen elevados sentimientos morales y son de reconocida competencia profesional, se logra una mejora en estos servicios
durante el tiempo en que la vigorosa personalidad de que se
trate logra mantenerse en el puesto; pero la caracterstica general de esta burocracia, a travs de todos los tiempos y entodas partes del pas, es la indicada. Este juicio se basa en informes fidedignos y en nuestras observaciones personales.
Burocracia Proiesional.s--No encontramos aqu, tambin, en presencia de una falta de tecnicismos adecuados para
276
evitar confusiones; podra suponerse que nos referimos a

.quienes hacen de la burocracia una profesin; pero no es as,
queremos denominar a los profesionistas burcratas, es decir,
a aquellos que habiendo hecho una profesin de 'las llamadas
liberales, no la ejercen, sino que Se dedican al desempeo de
puestos burocrticos.
Se tiene la idea de que solamente los profesionistas incapaces buscan en la burocracia el refugio de su ineptitud.
Algo hay de cierto en este juicio; pero por ser demasiado general resulta injusto y contrario a la verdad de las cosas.
Los profesionistas burcratas pueden clasificarse, en
nuestro concepto, en los siguientes grupos:
a) Profesionistas ineptos, por falta de cualidades intelectuales y de preparacin.
b) Profesionistas inteligentes y bien preparados; pero
faltos de carcter para la vida profesional.
e) Profesionistas inteligentes, bien preparados ; pero
.
faltos de vocacin.
d) Profesionistas inteligentes, bien preparados; a veces
admirablemente preparados, con vocacin y carcter; pero carentes de recursos para afrontar el noviciado profesional.
Es evidente que a excepcin de los considerados en el
grupo a) todos los dems, como profesionistas, dentro de la
burocracia, son muy superiores a la canalla profesional integrada por los mediocres e inmorales afortunados que, a
veces, triunfan en el ejercicio de la profesin. Su triunfo esconde una miseria real, en tanto que el aparente fracaso de los
profesionistas burcratas, como profesionistas, ocultan nobles
valores.
277
Hay enorme diferencia entre un cultsimo abogado consultor de cualquiera Secretara de Estado y un litigante prspero que debe su prosperidad, no a sus conocimientos, sino a
una serie de combinaciones y de relaciones subrepticias, a su
falta de escrpulos, a su audacia. Tambin es grancle la diferencia con el abogado de medianas aptitudes que gracias a
sus relaciones sociales, o a que sucede a alg-n abogado de
prestigio en un despacho acreditado, logra brillante posicin
profesional.
Iguales comparaciones podran hacerse en el campo de
las otras profesiones.
Esto no significa, sin embargo, que nosotros tratemos de
afirmar que el burcrata profesionista es excelente. Muy por
el contrario, el profesionista burcrata responde tambin a
las circunstancias dentro de las que se encuentre colocado,
segn que est en relacin directa con el pblico o realice una
labor interna, de estudio, de dictamen, de direccin, de aplicacin de sus conocimientos profesionales. Y su trabajo ser
bueno o malo, segn el grupo al que corresponda de acuerdo
con clasificacin de la burocracia.
La falta de inters personal en el trabajo del profesionista
burcrata, falsa apreciacin de su suerte que generalmente
hace de l un amargado, porque todo profesionista cree que
deue trabajar libremente en el ejercicio de su profesin, y,
considera como un demrito el alejarse de ese ejercicio y el
verse obligado a ganarse la vida en una oficina pblica, dan
un tono especial a la psicologa de esta clase de empleados
y un sello caracterstico a su trabajo que siempre es lento y
menos eficiente de lo que podra ser.
.
278
L.... ADMINISTRACION PUBLIC.... EN MEXICO
Burocracia Cientfica.-Este grupo de burcratas, ms

importante, por su nmero, de lo que se supone, est constituido por los empleados profesionistas, o no; pero generalmente
profesionistas, que se dedican a especulaciones, estudios e investigaciones de carcter cientfico.
El Estado Mexicano, al igual que otros del mundo civilizado, sostiene, desde hace tiempo, Institutos, Museos, Bibliotecas, Archivos, Escuelas, Universidades y otras instituciones directamente dependientes de l o como rganos descentralizados del mismo, cuyo objeto es el mantenimiento y
el progreso de la ciencia, del arte y de la cultura en general.
La burocracia cientfica, en la casi totalidad de los casos,
no es inmoral, pues la indole de sus actividades, la seleccin
forzosa de sus componentes (ni las recomendaciones, ni las
"influencias" ni la poltica hacen sabios ni hombres de cultura
y de talento) , el hecho de que no est en relaciones de intereses,'
generalmente, con el pblico, son otras tantas circunstancias
que la ponen al margen de toda sospecha.
Se caracteriza, tambin, el burcrata cientfico, porque
siempre tiene inters personal en su trabajo, al grado de que,
mientras para el burcrata no cientfico, sea o no profesionista,
el trabajo termina exactamente al concluir las horas de oficina
y no vuelve a acordarse de l, sino al reanudar sus labores al
da siguiente, para el burcrata cientfico no hay horas ni das
de trabajo. Los problemas, los estudios, las investigaciones
que aborda le preocupan constantemente, es un e-sclavo de su
cerebro, lleva Su destino como una cadena.
Esta burocracia est siempre mal retribuida, y aun cuando el Estado, como Se ha dicho, se preocupa en su sosteni279
miento, en realidad no ha sido comprendida por los Gobiernos

ni se aprovechan de manera efectiva sus servicios.
Esto se debe a que casi todos los Gobiernos de Mxico
han estado dirigidos por ciertas personalidades dinmicas, de
gran sentido prctico, a veces, dotadas de magnficas intenciones; pero ignorantes o cuando menos de muy deficiente
cultura. Se debe, tambin, a que la burocracia cientfica noha
sabido coordinar sus trabajos con las necesidades de la Administracin Pblica, y al advertir el desdn, o cuando menos
la desatencin de los dirigentes del Estado, se refugia en
especulaciones de carcter puramente acadmico que la hacen
aparecer como un lujo intil, mientras menos cost.oso, mejor.
El burcrata cientfico, en Mxico, no tiene, por ello, los
elementos necesarios para desarrollar sus trabajos, de lo que
depende la mediocre calidad de muchos de ellos y la poca estimacin que, en general, se tiene sobre la llamada, con desdn,
"ciencia oficial".
Sin embargo, un justo balance pondra de relieve numerosos trabajos, obras de gran valor realizadas por la burocracia
cientfica mexicana de ayer y de hoy.
En este campo son frecuentes las canonjas, las simulaciones, el tipo del burcrata que vegeta a la sombra de la
ciencia.
Burocracia Mixta.-No encontramos otra designacin

ms apropiada para aquellos empleados pblicos que adems de
serlo, tienen tiempo y estn facultados para desarrollar actividades particulares. Ejemplo de esta clase de burcratas es el
profesionista que presta servicios durante horas fijas en alguna oficina y tiene el libre ejercicio de la profesin.
280
Es necesario distinguir a quienes llegan ocasionalmente

al desempeo de funciones burocrticas llamados por la Administracin Pblica, en atencin a su prestigio profesional
y los que buscan afanosamente esta clase solicitadsima de empleos, como punto de apoyo mientras logran su total independencia.
En general, puede afirmarse que no es posible atender
con eficacia a la Administracin Pblica y a la profesin o
actividad particular. Los burcratas del primer grupo, para
hacer honor a su prestigio, sacrifican sus intereses particulares y los del segundo, por el contrario, ponen muy poca atencin en sus obligaciones burocrticas y todo su empeo en las
particulares.
La nota dominante en esta burocracia es el carcter trnsitorio, cambiante, de su personal, constantemente renovado,
porque el profesionista que en parte abandona, por compromiso 'poltico su ejercicio profesional, en cuanto satisface ese'
compromiso vuelve al desempeo de su profesin y el profesionista que logra cimentarse en la vida profesional, deja inmediatamente el empleo que le ayud a conseguir tal cosa, en
la generalidad de los casos.
Burocracia Adventicia o Parasitaria.-El burcrata es,

de todos modos, un trabajador y parece por ello contradictorio
el considerar dentro de la burocracia a empleados que 10 son
nominalmente; pero que no trabajan.
La contradiccin es slo aparente. Una morfologa de la
burocracia mexicana no sera completa, exhaustiva, si no se
considerase a esta plaga de la Administracin Pblica que son
todos los individuos, politicastros. segundones, guarda espaldas,
amigos, comparsas, parientes pobres, amantes, etc., que
281
LUCIO M';NDIETA y NUL
viven de la bienhechora influencia de ciertas figuras polticas

del momento.
El ingenio popular denomina a estos pseudo empleados
pblicos "aviadores". Figuran en las nminas con determinados empleos; pero slo Se presentan en las oficinas a cobrar
el sueldo correspondiente. Se les cubre con la vaga designacin de "comisionados" o Se les adscribe a "servicios especiales" .
Muchos de estos parsitos slo disfrutan de parte del
sueldo, pues estn obligados a dar la otra parte a quien les
proporcion el nombramiento.
No debe pensarse que, en todo caso, quienes disfrutan del
sueldo asignado en el presupuesto a un empleo, sin desempearlo realmente, slo cobran y no trabajan, pues algunos desempean ciertas comisiones confidenciales o hacen trabajos de
propaganda poltica para quien los protege, o negocios particulares de ste, y, en la vida pintoresca de ciertos personajes, hasta menesteres inconfesables.
Esta burocracia escapa a toda consideracin estadstica,
su nmero depende de las. circunstancias polticas, vara con
el tiempo, aumenta o disminuye en tales o cuales dependencias
del Poder Pblico segn es el titular del mismo; pero siempre
existe.
La importancia de esta burocracia adventicia estriba en
que su sostenimiento es oneroso y redunda en perjuicio de los
verdaderos empleados pblicos y del servicio administrativo.
Cuntas oficinas que no tienen personal suficiente, cuntas
que carecen del material indispensable, sobre todo, las de Asistencia Social, podran mejorar sus condiciones de trabajo,
si no existiera esta enfermedad parasitaria de la Administracin Pblica.
282
LA ADMINISTIL\CION PUBLICA EN I4EXICO
Burocracia Fenumina.-1'odava a principios de este siglo, era mal visto, por todas nuestras clases sociales, el que las
mujeres trabajasen en oficinas pblicas. Pero ese prejuicio
desapareci bien pronto y, puede decirse que, desde la revolucin de 1910, la mujer oficinista es cada da ms numerosa en
la Administracin Pblica.
Esta invasin femenina en la burocracia ha llegado a
alarmar a los hombres. En algunas ocasiones se han presentado proyectos de Ley que tratan de reducir a cierto lmite, el
nmero de mujeres burcratas.
Desde el punto de vista del valor del trabajo, debe decirse que la mujer es muy hbil, y en algunas labores (taquigrafa, mecanografa) superior al hombre.
Pero tambin es necesario tener en cuenta que gran
nmero de mujeres no tienen imprescindible necesidad de
trabajar. Lo hacen para sostener cierto lujo personal o para
llenar el vaco de su vida.
Hasta qu punto, en la distribucin de los empleos burocrticos, debe privar un criterio de equitativa distribucin
social y cierta finalidad demogrfica, son problemas del ms
alto inters social que nosotros apenas apuntamos.
Burocracia Obrera.-Parece un contrasentido hablar de
burocracia obrera, puesto que burcrata es sinnimo de trabajador de oficina, de escritorio; pero, es evidente que hay gran
nmero de servidores del Estado adscritos a oficinas pblicas
que realizan trabajos humildes, puramente manuales, y quienes, por estar al servicio inmediato de la burocracia, forman
parte de ella, no obstante de que por la ndole de sus labores
debera clasificrseles entre los obreros.
283
LUCIO MEND1ETA Y NUEZ
Tales son: mozos, conserjes, ujieres, elevadoristas, etc.,

etctera.
La importancia de este grupo de burcratas estriba en
que constituyen el punto de unin de la burocracia con las
clases populares.
Burocracia directiva y Burocracia de ejecuciH.-Es evidente en la organizacin burocrtica, estimada en conjunto,

la divisin o clasificacin en dos grupos o sectores, integrado el primero por la alta burocracia, o sea la que dirige y
orienta las actividades administrativas y el segundo por los
empleados y funcionarios de menor categora que se concretan
a realizar tales actividades.
3.-Circulacin de la Burocracia
La burocracia da la impresin de permanencia, de invariabilidad. Las mismas .oficinas, el mismo personal. En

algunas, vemos envejecer a los empleados cuyas caras llegan
a hacerse familiares al pblico.
1 El tecnicismo "circulacin social" ha entrado plenamente en la terminologa sociolgica : signiiica o designa el movimiento de intercambio o de paso de una
clase a otra dentro de la sociedad. Parero expresa uta idea cuando dice; "las clases
.ociales llO est n completamente separadas. aun en donde existen castas; en las nacienes civilizadas modernas se produce una circulacin intensa entre las diferentes
clases". "Trair de Sociclogie Generale", Edition Francaise par Pierre Beven, Revu
par l'aureur. Payot. 1919. Vol. 11. NQ 2026. Nosotros usamos el trmino "circulacin de la burocracia" no slo paca indicar el paso de individuos de otras clases
sociales a l. burocracia y de sta. aqullas, sino tambin pata expresar los movi
miento. de traslacin y de ascensin y descenso de los empleados pblico. dentro
de b burocracia, E. decir. la movilidad interior de esta ,b.e social.
28i
La verdad es que el gran organismo burocrtico, del propio modo que un organismo biolgico, slo tiene aparente
estabilidad. que es el resultado de luchas y cambios incesantes.
En la burocracia se advierte un movimiento de traslacin
y otro, ms importante, de circulacin.
El primero es el cambio de los empleados de una oficina
a otra o de sus funciones en una misma oficina, o cuando un
empleado que se dedica al trmite interior pasa a formar parte de aquellos servidores que estn en relacin directa con el
pblico; pero en todo caso can la misma categora.
Este movimiento de traslacin es importante porque el
empleado se adapta casi inmediatamente a la situacin que
se le depara y adquiere la psicologa y las caractersticas del
nuevo grupo del cual pasa a formar parte. Tiene influencia en
el movimiento de circulacin, porque crea en el empleado nuevas habilidades que lo capacitan para ascender, o bien, al separarlo de su rama, lo inhibe, 10 retrasa temporalmente.
En la burocracia se advierte una circulacin o movilidad
interior y otra que pudiramos llamar exterior, en doble corriente, de 'las btras clases sociales hacia la burocracia y de
sta hacia aqullas.
La circulacin interior ha sido, hasta antes de la vigencia
del Estatuto Jurdico, lenta e irregular, pues en ausencia de
escalafn, el paso de los empleados inferiores a los puestos
de representacin y de responsabilidades no obedeca siempre
al tiempo de servicios y a la competencia, sino a influencias, a
favoritismos interesados. Esto no obstante, siempre se desarroll el movimiento ascensional de los ms aptos hasta
ciertos lmites slo franqueables, la mayora de las veces, con
ayuda del valimiento poltico.
285
Pero en todo caso la circulacin interior de la burocracia

no tuvo nunca permanencia suficiente para establecer una
a manera de ritmo normal, pues a menudo, un cambio de Gobierno o en el Gabinete Presidencial, introduca fuertes perturbaciones en la circulacin: el empleado que a fuerza de aos
de trabajo y competencia lograba llegar a Jefe de Seccin, por
ejemplo, en un Ministerio, se vea, de pronto, cesado en su
empleo y tras de luchar amargamente fuera de la burocracia,
lograba volver a ella, en otra Secretara, con puesto muy inferior al que haba logrado.
Era frecuente que empleados aptos Se negaran a aceptar
nombramientos de Jefes de Seccin o de Departamento, aduciendo, con sobra de razn basada en la experiencia, que los
empleos que desempeaban eran ms seguros por ser de corto
sueldo.
La circulacin interior de la burocracia, era, as, irregular
y agitada por bruscas interferencias polticas que afectaban a
la clase burocrtica hondamente, produciendo en ella la incertidumbre, el desaliento, la inmoralidad (ganar 10 ms que
se pudiera y como se pudiera, en previsin del cese), la incuria
por falta de estmulo ( para qu trabajar ms y mejorar las
aptitudes?), todo lo cual redundaba tambin en perjuicio
directo del servicio pblico. Esta irregularidad en la circulacin burocrtica, daba a la burocracia el tono depresivo que
an conserva.
La circulacin exterior de las otras clases sociales hacia
la burocracia, era, y sigue siendo negativa. El aristcrata
arruinado, sirvindose de sus relaciones sociales, caa en la
burocracia directiva, como en un refugio. Pero salvando, como
siempre, algunas raras excepciones, este elemento distaba mu286
LA ADMINI5TIlACJON PUBLICA EN MEXICO
cho de ser un valor de trabajo y de inteligencia en su nueva

posicin, que a veces, slo tomaba como el medio ms efectivo
de recuperar su fortuna. 1
El comerciante y el industrial fracasados, vean tambin,
y aun ven en los empleos pblicos una tabla de salvacin en
su naufragio.
Todo esto ha conducido a formular los ms severos juicios
sobre la burocracia, a la cual se considera formada slo por
fracasados. Pero una persona que no tiene aptitudes para el
comercio o un industrial sin fortuna, no son, por ello, precisamente ineptos para el desempeo de otros trabajos.
Las clases populares, el proletariado, tambin llevan su
aporte a la burocracia, ste se realiza por los nfimos puestos,
por los que hemos llamado burocracia obrera. Algunos mozos,
conserjes. etc., de establecimientos de servicio pblico o encargados o auxrliares en almacenes y archivos, cuando tienen
ciertas aptitudes no slo desempean trabajos manuales, sino
que empiezan a desarrollar actividades verdaderamente burocrticas, y logran, as, ascender a puestos de esta ndole.
La circulacin de la aristocracia, de los comerciantes e
industriales y del proletariado hacia la burocracia se lleva
a cabo de manera lenta, espordica. La burocracia se integra
en su casi totalidad por elementos de ella misma y de los otros
sectores de la clase media.
El empleado pblico cuida siempre de la educacin de sus
hijos, quiere, para elloa.el ideal de las clases cultas: las profesiones liberales, pero, si no logra darles alguna de esas profesiones, por falta de elementos o de dotes intelectuales o Por
1 Tambin algupa. pelsonu de las dasea acomodada de la llamada al'ltoerada. que pierden $U situacin econmica, forman parte de los cuadro. bUloclticoc
inferior"_
281
otros motivos, entonces, valindose de sus relaciones y de la

ventaja que significa el estar dentro de la burocracia, procura
encontrar, en ella, acomodo para los suyos y casi siempre logra
su propsito. El profesionista, hijo de empleado pblico, tambin va hacia la burocracia, generalmente por cualquiera de los
motivos ya sealados.
No son raras, en Mxico, las familias que tienen tres o
ms miembros de ellas, empleados en el Gobierno.
Los comerciantes y los industriales de la clase media,
abrigan igualmente el deseo de que sus hijos sean profesionistas. No obstante de que en el comercio y en la industria
se pueden obtener ingresos muy aceptables y siempre hay la
posibilidad de progresar indefinidamente, se tiene, en nuestro pas, marcada preferencia por las carreras cientficas, basada ms que en intereses materiales, en cierta vanidad seorial, herencia psicolgica de Espaa, paradoja inexplicable del
comerciante o industrial rico que anhela hacer de sus hijos,
profesionistas al servicio de comerciantes e industriales ricos,
o acaso, loable afn de cultura que da ms valor a las cosas
del espritu que a los bienes de la tierra.
De cualquier modo, el hecho es que los 'hijos de esta clase
media que no llegan a terminar la carrera elegida, o que al
terminarla no tienen posibilidades de independizarse, ingresan,
indefectiblemente, en la burocracia.
La circulacin de la burocracia hacia las otras clases
sociales se realiza en forma que pudiramos llamar horizontal
y en forma ascendente.
El comerciante y el industrial de aptitudes que, por azares
de la vida se refugian en la burocracia, no se resignan a quedarse en ella y a la primera oportunidad la abandonan para
288
reanudar sus anteriores actividades, en la que posiblemente no

obtendrn mejores ingresos, pero que sientan mejor a su espritu independiente, a su carcter de luchadores, Esta es la
circulacin horizontal, el paso de un sector social a otro' pero
'
dentro del mismo plano: e1ase medila. 1
La circulacin ascendente en la burocracia es posible
mediante la fortuna poltica que lleva al empleado humilde, al
Jefe de Seccin o de Departamento, a los puestos de confianza
de algn Ministerio. Ese burcrata en pocos aos, a veces en
unos cuantos meses, acumula fortuna suficiente para colocarse en el crculo de las clases acomodadas. 2
Esta circulacin de la burocracia hacia tales clases, es
lenta y espordica.
En general, el burcrata permanece en la burocracia,
adaptando su tren de vida a su sueldo y a su crdito para realizar un ideal medio de confort y de bienestar, de presentacin
decorosa. El burcrata es el alimentador de las grandes fortunas que Se amasan en el comercio en abonos,
As llegamos a la conclusin de que, a pesar de sus movimientos de translacin y de circulacin, la burocracia se in-tegra generalmente en la clase media, y se estratifica en la clase
media, dentro de los marcos econmicos del Presupuesto Pblico. }
1 Tambin algunol empleados pblicos, sin haber sido antes com~rcianttl\
o industriales. anhelan serlo. y en la primera oportunidad lo intentan. LOI profesioaista burcratas estn, igualmente, deseando siempre su ind~pendencia.
2 Tambin el azar interviene en este movimiento: h~rencia. IOI~ria matrimonio afortunado. ele.
} En general. 101 socilogos estn de acuerdo en conliderar a los buruatas

dentro de la clase meda. VOle Dr. Leo Muffelmam: "Orientacin de la clue media". Labor. Pg. 17 Y sigllientes. Al en los paises de Europa y en Estados Unidos, segn se especifca en los estudios que sobre las clasel medias han escrito: R.
289
LUCIO MIlNDIETA Y NUEZ
4.-Estadstica de la Burocracia
Las deficientes estadsticas mexicanas no contienen datos
sobre el desarrollo numrico de la burocracia, ni sobre otros
aspectos esenciales de Ja misma. Slo nos ha sido posible obtener un cuadro general sobre el nmero de empleados federales, de los Estados y Municipios y de instituciones descentralizadas, correspondiente al perodo de .1930 a 1935.
El cuadro aludido, contradice, en apariencia la afirmacin
de que la burocracia tiende a aumentar incesantemente, pues
durante el lapso de tiempo a que se refiere, en vez de anotarse
aumento, se ve una disminucin de 159.253 empleados que
haba en 1930 a 149.102 en 1935.
La reduccin se refiere a los empleados locales. tal vez por

la penuria de los Erarios de Provincia; los empleados federales aumentaron, de 64.359 en 1930 a 79.759 en 1935. Tenemos
la firme conviccin de que en la actualidad el nmero de empleados federales es mucho mayor, pues de 1935 a la fecha,
han sido creados nuevos Departamentos y Secretaras de Estado.
El estudio sobre la morfologa de la burocracia y otros
aspectos de la misma, se vera notablemente precisado y ganara en amplitud y profundidad si se contara con datos estadsticos sobre los siguientes puntos:
1. Nmero de empleados pblicos federales, de los Estados y Municipios clasificados por sexos segn los diversos
censos a partir de 1910.
Aroe, M. Halwach., E. V'tmeil. L. R. Fra'111, P. VIlIeb", R. MatJalia/l. R. PoIIn. R. GrlVllr, D. Ivanovlch, V. Ffldlhan, R MOR,ill. VIl..e '{ll~.atatea. 111
CI.... Mayelln... Alcn. Pari . 1939.
290
"
ESTADOS UNIDOS MEXIC}\NOS.-SECRETARIA DE LA ECONOMIA NACIONAL

DIRECCION GENERAL DE ESTAD!STlCA.--0FICINA DE ESTADISTICA SOCIAL
Funcionarios, empleados y obreros pblicos civiles (incluida la servidumbre), por Entidades Federatit oas
Encuestas de 1930 Y 1935

1930
1935
LA ADMltU9TllACION PUBLICA EN MEXICO
"
2. Nmero de empleados pblicos clasificados por edades.

3. Nmero de profesionistas burcratas, clasificados segn las profesiones.
4. Nmero de empleados pblicos clasificados por sexos,
profesin y tiempo de servicios,
S. Nmero de empleados pblicos clasificados segn la
instruccin comprobada (primaria, secundaria, preparatoria,
profesional, ete.).
- 6. Nmero de empleados pblicos clasificados segn el
sueldo mensual que perciben.
7. Nmero de empleados pblicos que renuncian y no reingresan al servicio pblico.
8. Nmero de empleados pblicos que reingresan al servicio pblico.
9, Movimiento anual de ascensos en la burocracia.
10. Movimiento anual de defunciones.
11. Movimiento anual de ingresos iniciales.
12. Nmero de burcratas propietarios clasificados por
sexo, valor y clase de sus propiedades.
La sola enumeracin de los datos que contiene la lista preinserta es suficiente para dar idea del magnifico aporte que
significarian en el estudio de la burocracia. Desafortunada, mente carecemos de esos datos, porque la estadstica oficial
raras veces ordena investigaciones con 'sentido sociolgico. 1
1 ~obre nle pu/u" vase nllUlro an\tulo "Orientacin Soc:iol,icl de la
Eatad5ties", en "Revi.t de la Univenidad Catliea Bolivariana", Golombia. 19"2.
291
"+
el"
5.-Clasificacin racial de la Burocracia Mexicana

En un pas de poblacin tnica heterognea, es interesante saber en manos de qu grupo racial se encuentra la Administracin Pblica.
No hay datos estadsticos sobre este aspecto de la burocracia, pero de nuestra observacin resulta que criollos, mestizos e indgenas concurren a integrar el personal del Gobierno,
tanto en los altos puestos directivos como en la burocracia que
hemos llamado de ejecucin.
El empleado mestizo y el indgena estn, generalmente,
en los puestos Municipales, en menor nmero en los de las capitales de los Estados y todava en ms pequea proporcin en
los federales. De aqu se desprende que la burocracia est integrada en su gran mayora por criollos y mestizos. Nuestra
impresin es en el sentido de que la casi totalidad de los puestos
pblicos de importancia estn en manos de criollos o de individuos en los que domina la sangre de la raza blanca,
Al iniciarse la poca colonial todos los puestos pblicos
quedaron, como es sabido, en poder de los espaoles y durante
ella, adems, en el de sus descendientes. El Mxico independiente encontr, as, la Administracin Pblica desempeada,
en la casi totalidad de los casos, por criollos; esa situacin se
modific un poco, en 10 sucesivo, bajo la influencia del mestizaje, pero creemos que prevalece en esencia.
Este hecho se explica porque los criollos y cierto nmero
de mestizos, principalmente aqullos, han sido, en Mxico, los .
grupos raciales de cultura europea y la Administracin PLlica de Mxico no es otra cosa que una expresin de esa
qultura.
292
l.
LA ADIlIN15TIlACION PUBLICA EN IlEXICO
6.-Caradersticas esenciales ,le la Burocracia

Al referirnos a los grupos en que clasificamos a la burocracia, expusimos los rasgos que caracterizan a cada uno de
ellos; pero es claro que algunos son comunes a todos, distintivos de esa clase social y conviene, por 10 mismo, presentarlos
en conjunto.
a) Desde el punto de vista de la estructura social de 11xico, la burocracia pertenece a la clase media. Tiene las cualidades y los defectos de esa clase. Entre las primeras tenemos la
cultura y la sensibilidad artstica. La burocracia es, sin duda,
el sector ms culto de la clase media, lo cual se explica porque
los otros grupos integrantes de ella: comerciantes, industriales, profesionistas libres, como tienen gran inters en sus propias actividades, dedican todo el tiempo a ellas y no les queda
margen para ampliar sus horizontes espirituales. El medio'
inmediato de trabajo en el que se mueven, las preocupaciones
de ese trabajo que subsisten an despus de las horas reglamentarias, son obstculos muy serios en el desarrollo cultural
del individuo.
En cambio la burocracia tiene, desde luego, gran nmero de profesionistas dotados de cultura universitaria que
disponen, en las horas de oficina, por razn de su mismo trabajo y fuera de esas horas, de tiempo suficiente para cultivar
'su ciencia y su cultura. Tambin cuenta la burocracia con
importantes exponentes cientficos, cuya tarea es precisamente la de prepararse y hacerse cada vez ms aptos en la investigacin, en el estudio de la materia o materias a las cuales
se dedican.
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LUCIQ ~t:t'PJET~ V l'IUE:Z
Cientficos y profesionistas, son, desde el punto de vista

cultural, la litc de la burocracia; pero el grueso de ella, la
gran masa de oficinistas no carece de cierta preparacin, porque est formada casi siempre por gentes que han truncaclo sus
estudios y desde la taqugrafa que disimula en su mesa la novela que lee en los ratos de ocio, hasta el oficial y el Jefe de Seccin, disponen de tiempo suficiente, al terminar sus tareas,
para aumentar Su cultura. Tienen el estado de nimo y los
medios eC(Jnl1licos para ello, pues ya hemos dicho que el burcrata cesa, lutomticamente, de pensar en el trabajo oficinesco
en cuanto concluyen las horas de oficina y, casi siempre, tiene
posibilidades de afrontar los gastos que exige la compra de
libros, de revistas, la asistencia a representaciones teatrales,
a conciertos, a exposiciones.
La dedicacin cultural del burcrata es, sin embargo,
desarticulada, asistemtica, ha perseguido, hasta ahora, fines
de pura distraccin.
b) La buroct<ci~ tiene, exageradas, las taras de la clase

media, sobre todo, ciertos prejuicios que la nulifican para la
lucha independiente: aversin al comercio y a los trabajos
materiales de industrias y oficios, temor ante lo incierto, deseo de conservar apariencias de honorabilidad y decencia.
El burcrata slo con~ibe la existencia a sueldo fijo, cubierto en da y Qora precisos, Acomoda sus condiciones al
sueldo que pen;ib~, tendiendo siempre a realizar un ideal de
vida IllUY cer Cli llQ o parecido al de las clases acomodadas y
sacrifica, en ar\lS de e;e ideal, ~ veces, cosas que parecen in-
dispensables.
Asi vemos q"~ los empleados conservan, en la casi totalidad de los casos, digna presentacin personal" no ou~t'.mte de
.....
--~
lL>
....
~.
LA ADMlNlST1\AClON rUBj.lCAo lUi MEXICO
que muchos disfrutan sueldos menores de cinco pesos al da,

y tienen promedio de tres miembros de familia a su cargo.
Esto parece inconcebible si se toma en cuenta el alto costo de
la vida en la actualidad.
Los empleados de mayor sueldo no solamente andan correctamente vestidos, sino que tienden a rodearse de toda clase
de comodidades y hasta de cierto lujo en sus moradas.
Esto explica por qu el empleado pblico es el mejor
cliente de los vendedores en abonos y la vctima predilecta de
los agiotistas, Su crdito le permite gozar de un presente
aceptable, empeando su porvenir. De aqu su imposibilidad
para ahorrar, su imprevisin, su tragedia ante una suspensin
temporal de pagos o ante el cese definitivo.
c) Tercera caracterstica de la burocracia: su falta de
inters personal en el trabajo. Excepcin hecha de la burocracia cientfica, el conjunto de esta clase social se distingue por
la falta de alegra, de entusiasmo en las tareas que desarrolla:
La importancia de este factor psicolgico es evidente, se
traduce, la mayora de las veces, en rutina, lentitud, baja calidad, a veces psima, de los servicios pblicos.
d) El desprecio absoluto por el tiempo del pblico, es
otro rasgo distintivo de la burocracia, que se deriva del- que
acabamos de sealar. En casi toda tramitacin administrativa, se halla un inters privado, en constante gestin o en vi.gilante espera frente a los empleados que tienen a su cargo
-esa tramitacin; el contraste que ofrecen el burcrata v el
particular interesado en tales tramitaciones, es notable. Este
ltimo, justamente impaciente, desea que su asunto se resuelva
con rapidez y en trminos de justicia; el empleado, en cambio,
que trabaja a sueldo fijo, que detenta siempre cierta autori-
dad en cuyo ejercicio se complace, no tiene prisa, su tiempo

est debidamente retribuido, no piensa en el tiempo que pierde
el pblico o ve ese detalle con absoluto desdn.
e) La inmoralidad de la burocracia que est en contacto
directo con el pblico o que ejerce actos de aquellos que en
alguna forma afectan los intereses particulares, es algo definitivamcnte indudable. Nos parece ocioso insistir en ello;
pero claro est que este juicio, que no es nuestro, sino pblico,
admite excepciones.
No es menos evidente la inmoralidad de quienes manejan
intereses materiales del Estado.
En este punto, los valores morales han sufrido en Mxico, desde la poca colonial, una curiosa trasposicin. El mismo
pblico que condena al raterillo hambriento que arrebata la
bolsa de mano a cualquiera seora burguesa por las calles de
la ciudad, sonre maliciosa, pero adrnirativamente cuando se
habla de talo cual funcionario pblico o empleado de categora,
pobre ayer y potentado hoy gracias a sus habilidades burocrticas. Ese mismo pblico juzga con infinito desdn, considerndolo como un imbcil, a quien despus de ocupar relevantes
posiciones administrativas, sale de ellas, con decoro, pero sin
fortuna.
La llamada buena sociedad se abre acogedora ante cualquier ladrn con xito. Lo nico que no perdona la sociedad
mexicana es el fracaso y la pobreza. Para el ladrn que fracasa, la crcel y Ia ignominia; para el ladrn que triunfa, todos
los bienes de la vida. Esa es la ley social de nuestro pas, cuando menos por ahora. En consecuencia (aun cuando no la
justificamos), no podemos condenar completamente la in296
LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO .
moralidad de la burocracia, puesto que, en ltimo anlisis,

slo es reflejo de la inmoralidad ambiente.
f) La burocracia est organizada jurdicamente. Es
decir, responde a leyes y reglamentos especialmente dictados
en los que se establecen oficinas, competencias, jerarquas, facultades, etc., as como obligaciones, deberes y derechos de Ios
empleados. Es esta una de las distinciones fundamentales entre
la burocracia pblica y la burocracia de oficinas privadas, y
tambin, la diferencia esencial, indestructible, entre el burcrata propiamente dicho, 1 y los obreros y trabajadores en general, como ya lo hemos expuesto en este libro.
El empleado pblico siempre est investido, por humilde
que sea su puesto, del poder de la autoridad del Estado. Colabora cuando menos en la expresin, en la realizacin de tal
poder y autoridad.
Como lo hace notar Max Weber, el empleado pblico est
protegido, como tal, mediante prescripciones y sanciones lega- .
les. Parece que en Europa hay "reglamentos de ofensas a los
empleados del Estado". 2 En Mxico, el Cdigo Penal del Distrito y Territorios Federales, Captulo IV, Ttulo VI, se ocupa
de los delitos cometidos contra funcionarios pblicos, artculos
189 y 190, para defender a la burocracia en el desempeo de
sus funciones y en los actos que realiza con motivo de ellas.
En este aspecto, el Cdigo es federal, o sea de aplicacin en
todo el pas.
1 Nosotros consideramos que la burocracia est constituida udusivamente
por los funcionarios y empleados pblicos. A pesar de la similitud formal de trabajo que pudiera encontrarse entre ciertos empleados de oficinas privad.u y los del
Gobierno, su situacin jurdica es diferente. su valor social distinto.
2 Max Weber. Wirrsc.haft und Gesetlscbaft (Tbingen. 1925). Vol. 11.
Cap. VI; "Bureaukrarie". Captulo traducido especialmente para el autor de este
estudio. por Osear T. Ricbter.
297
Como se ve, este aspecto de organizacin jurdica <le la

burocracia y su carcter de poseedora y realizadora del poder
y de la autoridad del Estado, no es caracteristico de la burocracia mexicana, sino distintivo de la burocracia, como clase
social, en todos Jos Estados modernos.
g) La indisciplina, caracterstica del pueblo mexicano
todo, tambin se manifiesta en la burocracia.
Podria pensarse que no es posible hablar de indisciplina
en las oficinas pblicas, porque en ellas las horas de entrada
y de salida de los empleados estn rigurosamente controladas,
hasta mecnicamente por medio de relojes automticos que excluyen luda idea de favoritismo; pero en el desarrollo del trabajo oficinesco, en general, es notoria la falta de disciplina.
El compaerismo entre jefes y empleados inferiores, el
carcter del mexicano, la ausencia de inters personal privado
en la direccin de las oficinas pblicas; pero, sobre todo, la
falta de sistematizacin del trabajo, son otras tantas causas
que obrando en conjunto, determinan la indisciplina de la burocracia.
Es fcil criticar al empleado que no est en la ventanilla
cuando el pblico lo busca, o que desaparece misteriosamente,
durante algunos minutos del escritorio que le est asignado;
pero esa crtica resulta un poco injusta si se tiene en cuenta la
imposibilidad material de dedicarse ininterrumpidamente a las
tareas burocrticas que, cual ms, cual menos, todas demandan
esf uerzo mental y atencin concentrada.
h) En efecto, U04 de las ms importantes caractersticas
de la burocracia, estriba en la naturaleza intelectual de su
trabajo. El trabajo del burcrata nunca es puramente manual
2118
LA AOMUHSTIlACION rUllLlCA F;N 1l1EXICO
o mecnico, sino que supone, siempre, discernimiento, juicio,

mnima cultura. Hasta la taquimecangrafa debe estar habituada a la lectura, tener cierta ilustracin, pues de otro modo
le sera imposible escribir con ortografa y comprender los
giros del lenguaje burocrtico.
i) La burocracia mexicana se caracteriza, en la actualidad, 'por la injusta seleccin de las personas en relacin con
los puestos que ocupan. No es aventurado decir que son
pocos los que se hallan en el lugar que les corresponde segn
sus merecimientos y sus aptitudes.
Esta viciosa seleccin se debe a que, antes del Estatuto, , .
la influencia poltica, el favoritismo basado en amistades Q in,:
tereses personales y hasta el parentesco, eran los motivos de.. -,..,.
terminantes de todo nombramiento.
El Estatuto no puede modificar, por ahora, esta situacin, porque para ello sera necesario llevar a cabo la. redistribucin burocrtica mediante exmenes rigurosos, 10 que
suscitara \1Ua verdadera revolucin en las dependencias oficiales, pues se veda que muchos Jefes de Seccin o de Departamento, apenas si son capaces de ocupar los lugares de sus
ms humildes suhordinados ; sin embargo, algunos llevan aos
de ocupar esos 'puestos, han logrado derechos de antigedad
que no sera posible desconocer.
En consecuencia, esta situacin desfavorable de la buroeracia, que redunda como es de suponerse en demrito del ser..
vicio pblico, slo ser modificada COl\ el tiempo, merced a
la rigurosa seleccin de los burcratas de nuevo ingreso y a la
no menos rigurosa seleccin escalafonaria fundada, principalmente, en la aptitud.
j) La burocracia mexicana Se distingue, tambin, por el

hecho curioso de que se juzga a s misma infalible. La burocracia infalible es el azote del pblico, la rmora ms grande
en la Administracin Pblica.
Cuando el burcrata dicta una decisin oficial, no hay
razn alguna, si ella proviene del interesado, que logre modificarla. Si el interesado se queda nicamente en el plano del
razonamiento lgico, nada consigue. A eso se debe el exceso
de reclamaciones judiciales en contra de las autoridades administrativas.
Esto por lo que se refiere al mero trmite de los negocios
administrativos; pero en la ms alta consideracin de la poltica administrativa, de su orientacin, de su sentido, la alta
burocracia ve con infinito desdn las opiniones de los particulares y, sobre todo, los trabajos cientficos de stos.
Tal cosa se debe, en nuestro concepto, a la autosugestin
que sufre el mexicano en cuanto se ve dotado de cierta investidura oficial. Tal vez la vspera era un ciudadano oscuro,
un profesionista mediocre; pero, he aqu que un muy su
amigo o pariente por uno de esos milagros de la poltica mexicana, lo encumbra a un alto puesto; en cuanto se ve en l, se
olvida del humilde origen de su encumbramiento (amistad,
parentesco, ctc.) y, en ti acto Se posesiona de su nuevo papel
atribuyndose a s mismo, la ciencia, la cultura, las facultades
creadoras que supone el puesto que le depar la suerte. Soy
Ministro de Hacienda, luego soy hacendista y financiero;
soy Ministro de Economa, luego soy economista, as parece
razonar el nuevo funcionario en arrebatos de narcisismo y,
es claro, que tales individuos no admiten consejo ni influencia
300
....
,
,.,....
'$.
LA ADlIUNlSTRACION PUBLICA EN MEXICO
alguna porque ello pondra en duda ante los dems, y sobre

todo, ante ellos mismos el merecimiento del cargo que ocupan. 1
k) Es peculiar de la burocracia el carcter improductivo
de su trabajo. El burcrata no agrega nada a la produccin
econmica, y de ah el cierto desdn con que se le mira por los
hombres de accin, industriales, comerciantes, obreros, artesanos, que tienen la conciencia de producir alguna riqueza o
de contribuir a su distribucin, avalorndola en alguna forma
mediante el trabajo material.
Pero, si bien es cierto que el trabajo burocrtico nada produce en s mismo, no es menos cierto que slo mediante su
accin es posible toda labor social productiva. No es posible
imaginar siquiera las actividades de las fbricas, de los comercios' de los artesanos, de los agricultores, sin garantas, sin
tribunales, sin servicios pblicos.
El desdn que recae sobre la burocracia por razn de la
improductividad de su trabajo, slo obedece a ignorancia e incomprensin.
1) La alta burocracia se distingue: a) por su carcter
poltico, b) por su inestabilidad.
En realidad estos dos caracteres distintivos de la burocracia dirigente se hallan ntimamente relacionados.
Para ser dirigente necesita ser de extraccin poltica, porque est encargada de poner en prctica las ideas y de defender
los intereses del Partido o de la clase social dominante en un
momento dado de la vida de un pas, en el caso, de Mxico. Y
1 Usamos la palabra economista en su mis alto sentido .in relacin necesaria con el tirulo de licenciado en Eccncmia. As como no todos los que saben
Fitcsoa son filsofos, tampoco lodos los Iicenciados en Econcmta son economists.
Filsofo, economista. cieutifico, en genul. supone no solameute ccaccmieatcs,
sino facultad.. creadoras siempre ruas.
301
1[
I au
LUCIO MENDlEtA Y NEZ
porque es poltica, su permanencia en el Poder esta supeditada

a la vida de su Partido, a veces, a la de un determinado Gobierno que emana de ese Partido.
De lo expuesto Se desprende que en la alta burocracia
mexicana, sobre la calidad o valor intrnseco de las personas,
predominala calidad poltica. Hay casos excepcionales en que
al autntico valor poltico de algn miembro de la alta burocracia se ana el no menos genuino varar intelectual.
m) La burocracia mexicana es muy dada a las simulaciones, a cubrir las apariencias en forma ostentosa, Esta tendencia se nota desde en el burcrata ms humilde hasta el
ms encumbrado. Exagerar el valor de la actuacin personal
es la preocupacin de empleados y funcionarios pblicos, a
veces solamente para satisfacer la vanidad, juego inofensivo,
o para asegurar determinada posicin o conseguir otra, amhicin muy humana; pero en la mayora de los casos la simulacin encubre deplorables miserias.
Las oficinas pblicas gastan los fondos del Erario en
planas enteras de los grandes diarios para anunciar, para dar
informes extensos sobre la actuacin de tal Gobernador o
de tal autoridad. Si nos atuviramos a esas publicaciones Mxico y sus Gobernantes serian modelos casi divinos. Pero en
el fondo, muchas veces, 110 hay nada efectivo.
Alguna Administracin puso de moda colocar letreros en
las calles donde se llevan a cabo determinados trabajos pblicos para anunciar que son realizados por el Departamento tal,
o por tal Secretara de Estado.
Pero lo que deberla anunciarse es: quin es el concesionario de la obra, cunto cuesta y con qu fondos se paga. A
menudo los trabajos corren a cargo de un pariente o amigo
301
"
LA ADM1NIStllACION PUBLICA EN MEXICQ
del funcionario o de una empresa en la que ste es accionista;

el precio en relacin con la calidad, es muy alto y no se paga
con los impuestos normales, sino con fondos de los propietarios de las casas contiguas a la va 'pblica en donde tales
trabajos
ejecutan. As, el alarde oficial que significa el
anuncio sale sobrando porque cualquier vecino podra hacer
la obra con ms honradez y a menar precio.
Lo mismo puede decirse de los anuncios a grandes planas
sobre las obras administrativas. Lo que importa no es solamente 10 que Se hizo, sino de qu calidad es y a qu precio 10
obtiene el pas.
En no pocos casos la simulacin toma caracteres de farsa
indigna. Conocemos un ejemplo tpico.
En la poblacin de Ixmiquilpan, Estado de Hidalgo, regin miserable de Mxico habitada por indgenas otomies, ,
se inaugur un hospital para indios. A esa inauguracin concurri el Presidente de la Repblica y gran acopio de invitados.
El hospital era, ese da, un establecimiento excepcional,
abundancia de aparatos modernsimos, casi excesivo nmero
de enfermeras uniformadas, sobra de elementos de todas
clases; pero apenas concluy el acto y volvi las espaldas el
Presidente, aparatos, enfermeras y elementos volvieron a Mxico en varios camiones oficiales. El flamante hospital apenas
si se qued con las modestas camas.
Los casos pintorescos de la simulacin burocrtica ilenaran un 'libro de sabrosas ancdotas, siempre con el fondo
trgico de la miseria y de los dolores del pueblo.
se
301
7.-Accin Social de la Burocracia

Ya hemos visto en qu forma contribuyen las diversas
clases sociales a la integracin de la burocracia y las caractersticas de sta, derivadas unas.. de la psicologa de sus integrantes y otras de la inf1uenci~ que en ellos ejerce, con el
transcurso del tiempo, la ndole especial de sus diferentes
funciones.
Es necesario, ahora, estudiar la influencia de la sociedad
en la burocracia y la de sta en aqulla.
La sociedad, por su solo aumento de volumen, ejerce
constante presin en la Administracin al exigir el aumento
de los servicios pblicos. Especialmente el ininterrumpido
movimiento de concentracin de ciertas clases sociales (clase
media, extranjeros, obreros), en los centros urbanos, requiere
el aumento de personal en las oficinas ya establecidas y la creacin de otras nuevas,
La solucin de problemas sociales que han sido causa de
los movimientos revolucionarios a partir de 1910, agrario,
educativo, obrero, etc., considerados en la Constitucin Poltica de 1917, requiere tambin, por medio de presiones de
Partidos Polticos, la atencin burocrtica.
Al mismo tiempo que se realiza esta accin social exterior
a la burocracia y que determina su aumento, hay una constante solicitacin de empleos y puestos pblicos que parte de
todos aquellos grupos formados por individuos de diferentes
clases sociales que no han encontrado manera de acomodarse
econmicamente y de los que aspiran a orientar en determinado sentido poltico a la Administracin.
304
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AD~UNJSTRAClON
PUBLICA EN MEXICO
La reaccin social ante los defectos y las inmoralidades

de la Administracin Pblica es muy dbil. 1
En cuanto a la accin social de la burocracia, puede decirse que es negativa en muchos aspectos. La lentitud en las
tramitaciones oficiales y la inmoralidad de aquellos sectores
burocrticos que estn en inmediato contacto con el pblico
y cuyas determinaciones o informes pueden afectar el patrimonio o los intereses de ste, 'Son factores que influyen fuertemente en el aumento del costo de la vida.
En efecto, la lentitud burocrtea determina prdidas de
tiempo y dinero; desde 10 que dejan de percibir las personas
que hacen "colas" durante varias horas ante las ventanillas
de trmite, pues ese tiempo lo podran dedicar a la atencin de
sus negocios, hasta la prdida que significa para la industria
y el comercio el esperar das, meses, aos, una resolucin ad..
ministrativa de la cual depende la iniciacin de empresas o su
-desarrollo. Estas prdidas afectan especialmente a las clases
populares que viven de su trabajo, porque es claro que un
empresario o comerciante no contrata a nuevos obreros o empleados ni hace nuevas inversiones sino hasta que arregla
aquellas cuestiones administrativas preliminares, o necesarias,
para emprender el negocio de que se trate sobre bases ms
o menos firmes.
y no est bien; pero es menos mal que los burgueses
hagan "cola" para pagar una contribucin, pues al fin y al
cabo viven de sus rentas; pero, qu decir del artesano, del
trabajador, del comerciante en pequeo para quienes perder
1 A su vez, la reaccin de la burocracia ante las crlicu y lu queju cIe1
blico es casi nula.
305
p~
---
LUCIO MENPIETA Y NUEZ
una hora equivale a dejar de obtener 10 indispensable al sustento personal y el de su familia?

La verdad es que la burocracia mexicana parece ignorar
estas situaciones.
As, la lentitud burocrtica merma los recursos sociales.
Por otra parte, aumenta el costo de la vida el pago de
propinas y de gratificaciones que hacen el comercio y la in.
dustria para ganarse la voluntad de inspectores y de otros
empicados y funcionarios. Todo negocio comercial e industrial,
considera en ei rengln de los "gastos", del costo de produccin. estas exacciones inconfesables y, es claro, que tales
"gastos" y "costo" se cargan a los precios de venta de los
artculos respectivos,
La incompetencia de la alta burocracia de extraccin
principalmente poltica, la falta de inters personal del burcrata en su trabajo, la indisciplina y la inmoralidad, determinan la deficiencia de los servicios pblicos.
Esto es cierto en todos los rdenes de tales servicios. Las
clases acomodadas de Mxico, la clase media y los mismos
funcionarios administrativos, prefieren los planteles particulares de educacin para sus hijos. Es decir, reconocen que el servicio de educacin privado, es superior al oficial. l En cuanto
a los servicios mdicos oficiales, las gentes pobres acuden a
ellos slo en ltimo extremo; por esta circunstancia, que determina la afluencia de enfermos graves, y por la falta de re1 "Todo padre de familia observa las deficiencias de nuestr escuela y
cumplo un imperativo de lealtad hacia mi pueblo .1 confesar que no obstante lo.
-const antes esfuerzos del Ejecutivo. no se h. conseguido an que h.y. una educacin
pblica que satslaga. por su calidad. la. necesidades peculiares de nu,utro pa....
Palabras del Presidente. General Manuel Avila Camachc, rn su informe ante el Con:ire.o. el 19 de septiembre de 1941.
306
~._/J
,.. 1
LA ADM1NlSTIlAC10N PUBLICA EN MEXICO
cursos apropiados, los hospitales que dependen del gobierno

arrojan un saldo pavoroso de defunciones. El Hospital General, como un smbolo, est rodeado de Agencias Funerarias.
Y, si esto acontece en el principal Hospital de la Ciudad
de Mxico dedicado al servicio de las clases populares, qu
ser en los hospitales de provincia?
En otros aspectos de salubridad pblica, los recientes
escndalos por lo que respecta a la adulteracin de la leche, y
a la fabricacin del pan, apenas descubren tenebrosos aspec..
tos de una burocracia insaciable que no se detiene ni ante el"
asesinato de los nios, ni ante la explotacin inicua de los
pobres, con tal de enriquecerse o de medrar.
Sera interminable nuestra exposicin si nos refirisemos
a cada uno de los aspectos de los servicios pblicos; pero ls
ejemplos apuntados bastan para demostrar que la accin socia..
de la burocracia mexicana, en unos aspectos, impide el pro-greso y el bienestar de la sociedad mexicana, y en otros, no
lleva a su plenitud las posibilidades econmicas y culturales ,
de dicha sociedad.
~
B.-Desarrollo Patolgico de la Burocracia

La burocracia tiende a crecer constantemente. Basta
comparar los presupuestos de egresos de Mxico, para advertir
Su ascensin vertiginosa. Es claro que el crecimiento de la
burocracia est motivado por el aumento de la poblacin y
<le olas necesidades pblicas; pero, tambin es necesario hacer
notar que no slo a eso obedece, sino al fenmeno moderno,
acrual, de la ampliacin casi ilimitada de la esfera de activida307
des del Estado. El Estado lo absorbe todo, se extiende a todos

los rdenes de la vida social.
y si el crecimiento de la burocracia correspondiera al
perfeccionamiento de la organizacin administrativa y de sus
funciones, nada habra que decir, nos encontraramos ante un
hecho normal.
La realidad, sin embargo, es otra. El smil biolgico, tan
til en sociologa, siempre que no se llegue a identificarlo con
el fenmeno social mismo, nos ofrece el caso de un organismo
humano que se desarrolla en lo fsico mientras permanece
mentalmente estacionario: hombres de treinta aos con cerebro
de nio. As la burocracia, se antoja un gigante cada vez ms
grande y potente; pero peor desde el punto de vista moral,
cientfico, tcnico y prctico, a medida que crece. Su desarrollo,
COIllO el del hombre nio de nuestro ejemplo, es patolgico.
La burocracia es una creacin social, naci de ineludibles
necesidades colectivas; pero se desarrolla en forma tal, que
amenaza devorar a quien le di el ser.
La reaccin de las gentes, en Mxico, frente a la burocracia no puede ser ms significativa. En los pequeos pueblos rurales, apenas llega algn individuo que por su indumentaria parece empleado pblico, siembra a su paso la desconfianza; los que hemos realizado investigaciones cientficas en
estos medios, encontramos indefectiblemente la prevencin de
los campesinos que ven en el burcrata a una especie de expoliador o de verdugo. Es que esas gentes slo conocen a los representantes de la Administracin Pblica en sus actos fiscales
de imposicin de gabelas, de ejecucin de embargos, de maldad
y de rapia.
308
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y si de los pueblos pequeos pasamos a las grandes ciudades, la situacin se disimula un pOCO; pero no cambia en
esencia. Ni cuando la Administracin Pblica obra en el humano ministerio del servicio de Asistencia Social, logra mejor
acogida. Dicen que en otros pases, en Estados Unidos, por
ejemplo, las gentes prefieren atender sus enfermedades en los
hospitales pblicos. Puede ser, a nosotros no nos consta; pero
todos los habitantes de la Ciudad de Mxico sabemos que los
pobres tiemblan ante la sola idea de tener que ir al hospital.
Cuando se registra un accidente en las calles, los heridos que
pueden andar y valerse por s mismos, se esfuman del lugar
como por arte de magia antes que dejarse atender por los servicios oficiales de emergencia.
La burocracia, quin lo dira, no crece como un bien social,
sino como una amenaza. Su nombre mismo se invent para
designar el excesivo poder de esta clase saciad sobre las otras.
9.-Inercia de la Burocracia
Toda organizacin burocrtica, una vez que alcanza
cierta estabilidad, tiende indefectiblemente a la inercia. Este
fenmeno se debe a causas concurrentes entre las cuales debemos sealar el hbito, la tendencia a seguir la lnea del menor
esfuerzo y 'los intereses personales de la burocracia.
En una oficina pblica se establece un trmite para llenar
determinada necesidad, ese trmite exige la creacin de una
serie de "formas": cuadros, papeletas, nminas. etc.; cierta
jerarquizacin de empleados y agrupamiento de los mismos
para desahogar el trmite usando de las "formas creadas".
Llenar esas "formas", despus de algn tiempo, constituye
309
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una rutina que, por complicada e intil que parezca a personas

de ms capacidad, es fcil para los empleados que llegan a
realizarla casi mecnicamente. De aqu que opongan a todo'
cambio variada suerte de resistencias, Por otra parte, como
hay ntima conexin entre el trmite y los empleados, todo
cambio de trmite que amenaza supresin de puestos es visto
con justificada aversin por la burocracia.
Los trmites burocrticos estn ligados, eslabonados, estructurados unos a otros, a veces.idesde tiempos seculares, de
tal modo que cambiar uno, significa renovar, en algunos casos
radicalmente, todo un organismo que, mal que bien, cumple
determinada misin Administrativa.
1O.-Diumica de la Burocracia
Las renovaciones en la organizacin de la burocracia y
la modificacin en los trmites y procedimientos, proviene de la
burucracia directiva; ella es la que de vez en vez, suele introducir cambios en las oficinas pblicas, venciendo las resistencias de la burocracia ejecutiva. I
El dinamismo burocrtico, entendido as en el sentido de
transformacin, de cambio, no se desarrolla sistemticamente;
depende siempre de las cualidades de la alta burocracia, de los
movimientos polticos, de las necesidades sociales. Ese dinamismo slo es benfico, nicamente se traduce en efectivos
progresos, en claros perfeccionamientos, cuando lo desarrollan
mentalidades creadoras debidamente preparadas.
I Sin embargo. algunos cambios de organizacin y procedimiento ee deben
a inicialivas Y .ugutionta de empleado. inferiores, prohijadas por la burocracia directiva.
l10
LA ADMJNlSTRACION PUBLICA EN MEXJCO
As, el dinamismo burocrtico, la mayora de las veces;

complica y perturba, o determina verdaderas regresiones en
la Administracin.
El funcionamiento de la burocracia se efecta, en consecuencia, entre una fuerza dinmica renovadora que viene de
la alta burocracia, en forma irregular, inconstante, derivada
de las vicisitudes polticas y la fuerza conservadora, rutinaria, constante, de la burocracia ejecutiva.
ll.-Valor Social de la Burocracia

Las sociedades humanas cultas, civilizadas, slo pueden
existir dentro del Estado. El Estado, a su vez, slo tiene realidad tangible, en ltimo anlisis mediante la burocracia.
Para que el Estado pueda realizar sus fines, tiene forzosamente que organizarse en la burocracia; ella es la expresin del Estado, slo ella hace posibles los vitales servicios de
defensa, de garanta, de asistencia, de cultura que justifican
la existencia del Estado moderno. i
Las organizaciones polticas estatales pueden cambiar de
acuerdo con ciertas ideas dominantes; pero ninguna puede
afectar a la burocracia. Es ms, las nuevas corrientes ideolgicas llevan, en cualquiera de sus sentidos, al triunfo aplastante de Ia burocracia. Las democracias extienden cada da ms
el poder burocrtico. Los Estados Unidos de Norte Amrica,
nacin que suele presentrsenos como paradigma de la democracia, es ejemplo de ello. Y el totalitarismo, igual en su
forma nazi-facista que en la comunista, tiende al triunfo de
DWI
1 Esto no quite. decir, en manera aillllna, que confundamOl o iefe.tiUque.

burocracia y Estado. Slo afirmamos que no hay Estado .in buro<:racia.
311
la burocracia. El comunismo podr destruir la propiedad privada, aduearse de los instrumentos de produccin y acabar
con las diferencias de clases, menos una: la que separar,
ineludiblemente, a Su triunfo, a los que mandan y a los que
obedecen; a la burocracia y al pueblo. 1
La burocracia se presenta, as, como la clase de ms alto
valor social puesto que ella realiza los fines del Estado y puesto
que es posible, cuando menos tericamente, prescindir de las
otras clases sociales, de ciertas formas, ahora fundamentales,
de organizacin estatal; pero no slo no se puede prescindir de
la burocracia, sino que toda transformacin poltica del Estado
exige el aumento y la preponderancia de ella. 2
Se dir que en el Estado comunista,' el burcrata es un
trabajador como otro cualquiera; pero la verdad es que los
empleados pblicos no pueden equipararse a los trabajadores
manuales de una fbrica, o a los campesinos, as sean: unos y
otros simples obreros o trabajadores del Estado, porque siempre habr entre aqullos y stos la diferencia fundamental
1 Salvo el caso de que se realice la prediccin de Engels para quien "La Sociedad. que organizar de nuevo la produccin sobre la base de una asociacin libre
e igualitaria de los productores. transportar lada la mquina del Esrado aHi donde
dude entonces le corresponde tener su puesto: al musco de antigedades, junto al
torno de hilar y junto al hacha de brome". "Origen de la familia. de la Propiedad
Privada y del Estado". Ed. Frente Cultural. Mxico. Pg. 1H.
2 Podr estimarse exagerada esta afirmacin porque en la vida social. el comercio. la industria. las manifestaciones privadas de alta cultura. no provienen de
Ia burocracia: pero suponen un orden social que est en manos de la burocracia, slo
dentro de l es posible su desarrollo. Lasky observa jusramcnre : "Los intereses 50ciales, artsticos. religiosos. personales. politjcos, que constituyen la substancia de la
civilizacin. no se pueden reducir a una sola cateora. La voluntad del Estado es
un aspecto de la voluntad del todo. Pero es un. instrumento imprescindible y necesario. de la misma manera que lo es el esqueleto en relacin con la vida del cuerpo".
"El Estado Moderno". Trad. de Teodoro Gonzlez Garcia. Bosch, Barcelona, 1932.
T.
u. pa.
18.
312
que significa el hecho de que el empleado pblico representa

y ejerce, en parte as sea mnima, la autoridad del Estado.
12.-EI Estado Burocrtico

Si el Estado moderno es esencialmente burocrtico tenemos que decir, como Lasky, que su vida "est estrechamente
ligada a la condicin de sus funcionarios pblicos. La Administracin descansa en sus manos; y es imprescindible que,
quienes tienen la misin de aplicar el derecho, deben poseer
las virtudes necesarias para cumplir esta tarea." 1
En consecuencia, partiendo del estudio que llevamos hecho
sobre la burocracia mexicana, debemos encontrar las frmulas
precisas de aplicacin que pueden y deben emplearse para mejorar su calidad y funcionamiento. Necesitamos derivar de
nuestros conocimientos respecto de su estado actual, princi-.
pios pragmticos para su futura transformacin, en vista,
siempre, de sus fines que son, segn hemos visto, los fines
dd Estado.
No debe esperarse, sin embargo, el xito absoluto de nuestra tarea, porque es evidente que en tanto no se llegue a la
modificacin radical <le las injusticias sociales que entraa
la organizacin del Mxico actual, no ser posible llevar a la
burocracia a planos de pureza y de eficacia perfectos.
Seguramente que mientras muchos industriales, comerciantes y capitalistas se dediquen a la competencia desleal, a
la mistificacin de sus artculos y productos al grado de que,
en ocasiones ponen en peligro la salud pblica, a la explotaI
Harold J. Lasky, "El Estado Moderno", Trad. de Trodoro Gonzoi)ez
Garda. Bo.,h. B3ctolona. 1932. T. U. poig. 13 2.

313
,.--
cin despiadada de las clases populares y de la clase media, al

negocio leonino, ventajoso, mientras no Se detengan ante
ninguna consideracin moral o patritica para obtener el lucro
y la ganancia excesivos, nadie tiene derecho a tirar, a la burocracia, la primera piedra, La podredumbre que afecta a parte
de sta, no es sino muestra de una total podredumbre. Nuestro
estudio en cuanto Se refiere a las caractersticas de la burocracia, no es vituperio, sino la simple descripcin de una realidad social, del propio modo que el mdico que describe una
llaga, no insulta con esa descripcin al paciente, sino que intenta conocer su mal para aplicar el remedio a ese caso particular,
o bien de obtener datos para fundar alguna generalizacin
aceptable.
Creemos que la burocracia es la organizacin por medio
de la cual el Estado trata de establecer la disciplina en la
sociedad. No hay sociedad sin disciplina. La disciplina social
est contenida en las mltiples formas del Derecho; pero slo
mediante una organizacin burocrtica es posible dirigir o
controlar tudas las actividades sociales dentro de esas formas.
Si la burocracia encargada de esta misin, es moral y eficiente, la fuerza disciplinaria del Estado, al obrar sobre las
diversas clases sociales, sobre la burocracia misma, lograr
un mejoramiento efectivo en todos los rdcnes de la vida de
la sociedad.
De aqu la necesidad urgente de encontrar ) de poner en
prctica todos los medios posibles de perfeccionamiento burocrtico. Nosotros pretendemos sealar algunos, deducindolos de las mismas caractersticas de la burocracia.
31'1
I3.-Perfeccionamiento de la Seteccin y de la CircttlaciII

de la Burocracia
.
Hemos afirmado que entre las caractersticas negativas

de la burocracia mexicana, deben sealarse desde luego la
injusta seleccin de su personal y su defectuosa circulacin.
La justa seleccin sobre la base de mritos, de aptitudes
probadas y el restablecimiento normal de la circulacin de
acuerdo con esos mritos y aptitudes exclusivamente, son las
maneras nicas de modificar estas actuales caractersticas
desfavorables de nuestra burocracia y slo pueden lograrse
por medio de una ley que las establezca, con claridad, como
principios fundamentales en las relaciones del Estado con
sus servidores.
El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin, considera este aspecto y llena, por lo mismo, en parte, la necesidad apuntada. No enteramente porque
no tiene influencia sobre la injusta seleccin pretrita, sino
arranca del estado actual de la burocracia; pero de todos
modos asegura en el porvenir su constante depuracin.
La circulacin fundada en el escalafn, es tambin punto
esencial del Estatuto, si bien debe decirse que al introducir
el factor poltico en el sindicalismo, Cre graves elementos de
perturbacin en la circulacin de la burocracia, pues ya se ve
cmo en los ascensos de los empleados interviene, a veces,
en forma negativa, la influencia del sindicato. El empleado
que no se sindicaliza, el no grato a su agrupacin, el que no
obedece ciegamente al lder, por competente que sea, siempre
halla obstculos en su carrera.
lIS
La seleccin y la circulacin de los empleados, en general,'

no ofrece problemas, fuera del poltico, porque todo estriba
en hallar medios precisos de probar las aptitudes. No sucede lo
mismo, sin embargo, cuando Se trata de empleados profesionistas, pues entonces nos encontramos en presencia de un
verdadero problema.
'.
14.-La Alscara Profesional

El ttulo es una mscara detrs de la cual se esconden los
profesionistas cmodamente al ejercer sus actividades profesionales. He aqu dos despachos contiguos, en cuyos balcones
luce el rtulo de los mdicos que en ellos tienen instalado, respectivamente, su consultorio. En ambos avisos se indica que
se trata de mdicos que ejercen con ttulo de la Universidad
Nacional. El pblico no sabe ms; ignora que aun cuando los
dos mdicos poseen ttulos iguales, el de la izquierda lo obtuvo
a duras penas, con las calificaciones indispensables y aun fu
reprobado en varias materias que necesit repetir para llegar
al examen profesional y salir de l, segn el chiste custico de
algn catedrtico, ms que por unanimidad por una nimiedad
de votos. Los hay, tambin, aprobados por mayora. No sabe
el pblico que, en cambio, el mdico que est a la derecha
aprob todas sus materias con calificaciones decorosas, demostr dedicacin, aptitud, honradez en sus estudios. El otro
se vali de innmeros subterfugios para burlar la pretendida
eficacia de las pruebas.
El pblico no tiene guin para elegir; ambos profesioni stas estn, ante l, en igualdad aparente detras de la mscara
profesional, por cul decidirse? Todo eS cuestin de suerte,
316
quien se dirige al de la izquierda perder tiempo y dinero,

acaso la vida por la agravacin de un mal que tendra pronto
remedio en su origen; quien se va hacia el de la derecha, tal
vez no obtenga un milagro; pero s la atencin, humanamente
eficaz, de un profesionista honorable.
y est bien que en la feria de la sociedad as sea. Porque dicen quienes saben de estas cosas que algunos brillantsimos estudiantes son un fracaso en la profesin, por carecer
de "ojo clnico", una especie de don misterioso, en tanto otros
malos o mediocres estudiantes, cuando sallen a qa vida profesional, obtienen xito rpido y duradero porque poseen ese
don. Puede ser, a nosotros nos parece que, aun cuando un
mdico que fu un malo psimo estudiante, sepa, gracias a
su "ojo clnico", diagnosticar una enfermedad con exactitud,
difcilmente podr curarla, porque el "ojo clnico" se obtiene,
sin estudiar, por eso lo tiene, como un regalo de la providencia; pero los conocimientos precisos de tcnicas y de medicamentos que slo se adquieren mediante la inteligencia y el estudio, para curar esa enfermedad descubierta por su "ojo
clnico", de dnde pueden obtenerlos?
La verdad es que en la mascarada de la vida, en ste,
como en otros casos, la suerte decide el destino de los hombres.
El mdico que fu un estudiante malo, fraudulento, tambin
fu y sigue sendo simptico, vivo, con gran don de gentes.
No es raro que su presencia personal, su seguridad en el
ejercicio de la profesin (ya dice el proloquio vulgar, certerisimo, que no hay nada ms atrevido que la ignorancia), le
dan gran ascendiente sobre 'las gentes que acuden a l y le procuran, muy pronto, una buena clientela.
)}7
'r.:::',
.
LUCIO )tENDlETA Y NUEZ
En cuanto a los abogados, el profesionista serio, estudioso, que no paga notificaciones ni embargos, que sigue
los procedimientos jurdicos normales, fracasa ineludiblemente. En cambio licenciados mediocres, pero de pocos escrpulos,
listos, que saben establecer una serie de conexiones con jueces
o mejor an, con empleados inferiores de los tribunales, de
las juntas de Conciliacin y Arbitraje, de las Oficinas Pblicas, en general, hacen posiciones profesionales brillantes.
Algo parecido, si no idntico, podra decirse de las otras
carreras.
y est bien que as sea, repetiremos la frase tan cursi,
pero tan grfica, en "la mascarada de la vida" porque al fin
y al cabo en ella son muchas las personas que se curan por
sugesti~l y muchos los litigios y Ios asuntos administrativos
que se Janan y se "arreglan" al margen del Derecho, a pesar
del Derecho y contra el Derecho.
'
Pt,1"o este mismo criterio no puede privar cuando se trata
de la seleccin y de la circulacin de la burocracia profesional.
Sucede ahora que el profesionista justifica su capacidad con
su titulo. Ya hemos visto la relatividad del valor de tal documento. Y, sucede que los "polticos", Ilos que tienen la suerte
de contar con algn pariente o amigo de "influencia", son los
que ocupan los puests mejores, las situaciones administrativas ms delicadas a pesar de ser malos o mediocres desde el
punto de vista profesional, que es el nico que en estos casos
debe tomarse en cuenta.
La seleccin y la circulacin burocrticas del profesionista
no se puede hacer mediante exmenes, como en el caso de la
generalidad de los empleados pblicos, porque desde el momento C11 que posee un ttulo legal, su capacidad est certifica318
:,ti
_.-
da; el ttulo presupone, no uno, sino varios exmenes. Si la

prueba se instituye no para determinar la veracidad del ttulo,
que no puede ponerse en duda (cuando es autntico), sino
la mayor capacidad, entre varios competidores, surge el problema de la integracin del jurado, porque tratndose de 1Mdices, de abogados, de ingenieros, etc., es decir, de personas
ya graduadas, quin examina a quin? Quin certifica la superioridad de los jurados? Por otra parte, si en varios exmenes se puede legar a saber quin tiene los conocimientos indispensables para 'ejercer una profesin, es imposible establecer, vista la gran extensin de los conocimientos profesionales,
en uno solo quin es mejor.
Nosotros creemos que la seleccin profesional, en la burocracia, debe estar determinada por el record del profesionista
durante sus estudios en la Escuela o Facultad respectivas. No
ha de ser suficiente el titulo para aceptarlo como empleado
pblico, sino que ser necesario, adems, que demuestre haber'
obtenido el titulo con promedio mnimo de ocho puntos, que
en la actual escala de calificaciones universitarias, equivale
a muy bien.
Porque el mdico de Salubridad Pblica, el higienista,
el cirujano de hospital, el internista de un Dispensario, el que
presta sus servicios en un Instituto, no necesita sugestionar
a nadie ni hacer gala del ms o menos hipottico "ojo clnico".
Tampoco el abogado consultor de una Secretara de Estado,
ni el Agente del Ministerio Pblico, ni el Juez, ni el Magistrado, ni el miembro de una comisin legislativa necesitan ser
"abogados listos", bien relacionados con la curia; en estos y
otros casos de la burocracia slo es indispensable tener conocimientos precisos. Y, generalmente el que fu buen estudian319
iEr
.-
te, es, fuera de toda consideracin comercial o de suerte, un

buen profesionista,
Creemos que solamente as se evitara el lamentable espectculo que da la Administracin Pblica ahora, pues en
ella Se ve, Con frecuencia, luciendo en los mejores puestos a
profesionistas que fueron psimos estudiantes y, en cambio
a otros que hicieron su carrera con honradez, con dedicacin,
con xito, en condiciones burocrticas inferiores.
El procedimiento que nosotros indicamos, servira nada
ms para llevar a cabo la seleccin de profesionistas al ingresar en la burocracia; pero, es claro, que los ascensos seran
motivados por el grado dc aptitud demostrada en las actividades burocrticas mismas.
Esta forma de seleccin que proponemos, reobrara,
sobre la educacin universitaria de manera sorprendente. A
los catedrticos de la Universidad nos consta que la mayora
de los estudiantes no realizan el esfuerzo que podran desarrollar de acuerdo can su inteligencia. Casi todos siguen la
lnea del menor esfuerzo, muchos claramente persiguen, no
su capacitacin personal, no la adquisicin de conocimientos,
sino la obtencin del ttulo, que, otra vez, en la mascarada de
la vida, les facilitar el acceso, principalmente, a jugosas o
cmodas posiciones burocrticas.
Pero cuando se adoptara el sistema de seleccin propuesto
por nosotros, sera raro el estudiante que no procurase obtener el promedio necesario I'flra tener opcin a un empleo en
la Administracin Pblica. ,
Las cosas cambiaran radicalmente. Ya la Administracin
Pblica no tendra, ante las gentes, el carcter de refugio de
profesiunistas fracasados, que aun cuando en cierto modo
~320
..
injustamente, segn tenemos dicho, se le atribuye en la actualidad, sino que por el contrario, el hecho de que un profesionista preste sus servicios al Estado, sera algo as como la garanta oficial de que se trata de un buen profesionista.
No se nos oculta, por supuesto, el hecho de que algunos
malos estudiantes, despus de recibirse, ante las exigencias de
la vida, si tienen talento, rehacen y superan sus estudios, transformndose, en poco tiempo, en excelentes profesionistas;
hasta logran descollar en ciertas especialidades y demuestran,
con artculos, conferencias, libros, etc., extraordinaria capacidad.
Son excepciones, que, debidamente probadas, deben obtener, en la burocracia, la ms amplia aceptacin.
15.-0rganizacin Cientfica de la Burocracia

La justa seleccin, la circulacin escalafonaria y la estabilidad del empleado pblico, Son condiciones que por s
mismas determinan la elevacin del nivel moral de la burocracia y de la calidad de sus actividades; pero no bastan para
que el Estado realice cumplidamente iUS fines.
Es indudable que en la burocracia mexicana hay indisciplina, desorganizacin; que se carece de medios eficaces para
procurar el perfeccionamiento del burcrata.
En muchas oficinas falta personal, en otras sobra; ciertos
trmites parecen complicados o intiles, En algunas los empleados trabajan "descansadamente", en otras la actividad es
febril y el <pblico se desespera haciendo largas "colas" frente
a las ventanillas de trmite, o esperando aos, la resolucin.
de un asunto.
321
.-.
:...
Cierto que la seleccin escalafonaria para determinar los

ascensos es buena; pero en ltimo anlisis, cuando hay dos
empleados en igualdad de circunstancias pretendiendo una vacante y sta se otorga aB, eso quiere decir que B es mejor
que A; pero no precisamente que B sea bueno.
y el burcrata difcilmente puede ser bueno si no tiene
ms escuda que la oficina rutinaria en donde trabaja.
En suma, es evidente la necesidad de llevar a cabo
organizacin cientfica de la Administracin Pblica. No
pretendemos sostener las exageraciones de la Tecnocracia;
pero la verdad es que en muchos aspectos burocrticos de
Mxico, no slo faltan ciencia y tcnica, sino hasta el sentido
comn.
Pensamos que seran puntos bsicos para ta organizacin
cientfica de la burocracia mexicana, los siguientes :
ta
1. La fundacin de un Instituto de Administracin Pblica que se encargara de estudiar el funcionamiento de las

oficinas, sus problemas administrativos, la simplificacin y
la exactitud de sus trmites, la racional distribucin del trabajo entre tos empleados, el desarrollo higinico de las labores, no slo por cuanto se refiere a local, sino especialmente
al ritmo del trabajo, sistematizando, dentro de la jornada
legal, 'las horas de actividad y los tiempos de descanso.
Estudiara tambin la conexin y la colaboracin entre
las diversas dependencias de una Secretara o de un Departamento de Estado y entre Ias Secretaras y Departamentos.
Este mismo Instituto se encargara de establecer las carreras administrativas, sus relaciones, la lgica articulacin
.<le unas y otras para permitir el paso ininterrumpido de unas
situaciones burocrticas a otras, determinando.zon precisin,
322
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LA AD!4JNISTJlACJON 1'UBLlCA EN MEXICO
el plan de materias de cada carrera y organizando la docencia de las mismas con toda clase de elementos y en horas y
plazos compatibles con el trabajo del empleado pblico.
El servicio docente para empleados pblicos no slo comprendera, en el Instituto propuesto, las materias relativas a
las carreras burocrticas, sino tambin diversa clase de conocimientos prcticos que hiciera posible la preparacin del burcrata ocasional o del que siente vocacin por otras actlvidades, para permitirle abandonar 'la burocracia.
Il. La correlacin de la burocracia cientfica con las dependencias oficiaes cuyos trabajos pueden fundarse, o cuando menos orientarse debidamente en los resultados de investigaciones y estudios especiales.
Esta correlacin es mltiple. Imposible agotarla en un
breve estudio como ste; pero slo como ejemplos para ilus-:
trar nuestras ideas al respecto, diremos que la estadstica
debe normar la mayor parte de las actividades burocrticas.
Sera necesario que la Direccin Ceneral de Estadstica proporcionara un servicio eficiente a las diversas dependencias
oficiales. El Gobierno debe saber en qu barrios de la ciudad de Mxico se cometen mayor nmero de delitos, para
estudiar las causas y extremar ,la vigilancia y es indispensable que, a partir de la fecha en que tome las medidas conducentes para reducir o nulificar la delincuencia en los lugares
marcados por la estadstica, se le proporcionen, oportunamente, los datos indispensables, a fin de ver si la delincuencia persiste en idntica magnitud, si aumenta o desciende,
pues slo as podr aquilatarse la bondad de los mtodos
adoptados.
323
Las autoridades sanitarias deben saber sobre qu clases

sociales y en qu regiones del pas, se abaten con mayor crueldad las enfermedades, con fines semejantes a los expuestos
para el ejemplo anterior.
En suma, lo que deseamos es una articulacin exacta
de la estadstica con las actividades administrativas para
orientarlas y controlar sus resultados, cientficamente. Es
decir, la estadstica al servicio inmediato y constante de la
Administracin Pblica.
En otros aspectos importantsimos de la burocracia. se
necesitan conocimientos cientficos profundos, investigaciones, dictmenes, opiniones fundadas que pueden encomendarse a los Centros Cientficos o Institutos del Estado o que dependen en alguna forma de l. En vez de que esas instituciones realicen sus trabajos aisladamente, dentro de un academismo, a veces lleno de pedantera y de inutilidad, los llevaran a cabo colaborando ntimamente Con los diversos rganos de la Administracin Pblica que requieren sus iuces
y que con ellas veran notablemente mejorada su actuacin.
La necesidad de establecer relaciones entre los Centros
Universitarios y el Estado, ha sido brillantemente expuesta
por Lasky :
"En segundo trmino, debiera existir una conexin ms
estrecha entre los servicios pblicos y las universidades. La.
utilidad de esta afirmacin se bifurca en dos direcciones.
La universidad constituye, I,X)r encima de todo, el punto en
donde pueden estudiarse los problemas que se refieren a la
administracin, probablemente con mayor efectividad que en
ninguna otra parte, desde el punto de vista de la ciencia po-.
ltica. Se les considera en la universidad con abstraccin de
la penumbra coactiva de su ambiente psicolgico inmediato.

Se les puede racionalizar en el molde de una forma abstracta, visin de todo punto imposible cuando Se trata de la plaza
de un mercado, por una parte, o del mismo departamento
ministerial, por otra. En la Universidad reciben su proporcionada proyeccin histrica. Pero, en segundo lugar, creemos que la Universidad puede contribuir, en gran parte, a
la formacin de los funcionarios; porque en la Universidad
se pueden plantear los problemas, con vistas a Ias soluciones
venideras, en una perspectiva ms amplia de la que es posible en una oficina turbada, constantemente, por la urgencia
de la resolucin. En la Universidad desaparecen todas las
consideraciones que arrancan de prejuicios nacidos de personas o intereses especiales. Esto se manifiesta ya en la vida
actual. Organismos como el Instituto de Administracin Pblica en Inglaterra, el Instituto de Investigaciones Gubernamentales en Amrica, la Escuela de Ciencias Polticas en'
'Francia han fomentado una base de coincidencia entre el espritu burocrtico y el espritu acadmico, de cuyo maridaje
ha brotado una obra considerable, aun en un espacio reducido
de tiempo; y un ilustre secretario de la Guerra ha tes timo.niado, de modo sobresaliente, la utilidad de la educacin universitaria para los funcionarios pblicos, aun en pocas de
labor prctica". 1
Nosotros creemos que estas ideas podran realizarse en
Mxico organizando el Instituto de Administracin Pblica
o bien como dependencia universitaria o en ntima relacin
con la Universidad.
l H. J. Lasky. "El Estado Moderno". Iatrod. de Teedoro Goozlez Garca. Bosh, Barcelona, 1932. Pgs. \40 y 141.
325
III. El establecimiento legal de un sistema de estmulos

y recompensas para el burcrata.
Ya hemos dicho que, una de las caractersticas negativasde la burocracia, es la falta de inters personal de los empleados pblicos en el trabajo que desempean. Se dir que
el obrero de una fbrica o el empleado de escritorio de una
empresa particular tampoco tienen inters personal en su trabajo, se dir que el trabajo es una obligacin penosa, una
maldicin bblica.
Pero las objeciones apuntadas no son del todo exactas.
El patrn privado se ingenia para despertar el inters en los
obreros, pagando a mejor precio Ios artculos o trabajos ms
bien hechos o sealando un salario por tiempo y otro por
unidad de obra, de tal modo que quien ms hace, ms gana.
Muchos obreros tienen la posibilidad de trabajar por su
cuenta, como artesanos independientes yeso 'los estimula, en
todo caso, para perfeccionarse en lo que puede ser algn da
"su propio negocio".
Los empleados de empresas particulares casi siempre tienen, adems del sueldo, un tanto por ciento sobre ventas, o
gratificaciones anuales, o en todo caso, [a 'oportunidad de
conocer profundamente una determinada rama del comercio
o de la industria, conocimiento que puede procurarles su independencia econmica o el fcil ingreso a otra negociacin
similar.
El empleado pblico no tiene ninguno de estos estmulos
y, por lo mismo, no es posible exigirle inters personal en su
trabajo.
El Estatuto ha venido a suscitar ese inters por cuanto
siendo la aptitud la base de todo ascenso, el burcrata ha de
326
LA AD!41N15TUC10N PUBLICA EN !4EXICO
procurar desempear su trabajo con eficiencia y conocer a

fondo el inmediato superior para estar en condiciones de
triunfar en la competencia respectiva; pero el estimulo que
esto significa, can ser muy gra-nde, no parece suficiente.
En nuestro concepto, el Gobierno podra considerar, en
los presupuestos, una partida especial para otorgar recompensas pecuniarias a los empleados que presentaran proyectos prcticos de simplificacin o perfeccin del funcionamiento
burocrtico de sus respectivas oficinas, o de ahorro de gastos de sostenimiento, siempre que tales proyectos fuesen aprobados. Tambin podran darse becas a los autores de estos
proyectos, para perfeccionar sus estudios e investigaciones
en Mxico y en el extranjero y a los estudiantes de carreras
burocrticas que Se distingan notablemente en ellas.
Esto por lo que se' refiere a las recompensas materiales.
Desde otro plano, acaso de mayor importancia, sera conveniente instituir menciones honorficas y condecoraciones para
los burcratas de brillante actuacin y segn el tiempo de
servicios. Nos parece muy justo que quien ha consagrado su
vida al servicio pblico y en l ha demostrado competencia
y honestidad, sea cumplidamente honrado por la Administracin, por la sociedad toda.
Organizacin burocrtica de esta ndole superior, exige
que cada empleado pblico tenga una hoja de servicios minuciosamente llevada y la aprobacin, el elogio o la desaprobacin escrita, firmada por las autoridades superiores, respecto de aquellos trabajos importantes que se le encomienden,
y la calificacin, de acuerdo Con una escala de eficiencia, de
todas sus labores.
327
LUCIO ME:NDIETA Y NUEZ
Bien nos damos cuenta de que esto repugnara al carcter indisciplinado del burcrata mexicano; que se ver con
burla y sarcasmo la pretensin de un rgimen escolar en las
oficinas pblicas. Esperarnos que el pensamiento sereno y
noble que ve sobre las miserias de los hombres, el bien de la
patria, la elevacin moral del empleado a base de probado
valor y no de sumisin y servilismo, aceptar nuestros puntos de vista.
IV. Disciplina y moralidad san los trminos que precisa asegurar mediante sistemas bien estudiados, en una organizacin cientfica de la burocracia.
En esta hora, apenas se habla de disciplina y se alza en
contra el anatema de "totalitarismo", como si disciplina y democracia fuesen trminos antitticos.
La verdad es que en los regmenes polticos totalitarios
actuales: nazismo, bolchevismo, fascismo, la disciplina frrea
ha operado verdaderos milagros y este ejemplo debe ser aprovechado por las democracias, a menos que ceguera irremediable nos impida ver ia realidad de las cosas.
Lo discutible en los regmenes citados, no es la disciplina, sino su finalidad; pero no slo nada Se opone, sino
que todo exige en ciertos pases, Mxico entre ellos, la adopcin de saludables medidas de rigurosa disciplina en todos
los rdenes de la vida social, partiendo, desde luego, de la
burocracia.
Cuando hablamos de disciplina no estamos refirindonos
a medios odiosos de represin, ni slo a Reglamentos y Circulares intiles la mayora de las veces, sino a mtodos de
trabajo y de control inteligentemente estudiados en cada ca-so, que son 'los nicos que dan resultados prcticos.
328
Tambin creemos que es intil el tratar de moralizar a

la Administracin Pblica slo mediante Leyes de Responsabilidad y Cdigos punitivos. Las medidas para obtener disciplina y moralizacin han de ser derivadas de las circunstancias especiales a cada materia y sern, segn los casos,
psicolgicas, econmicas, de simple vigilancia, etc., etc..
Queremos ilustrar nuestras ideas con un ejemplo vivo.
Mucho se critica a la Administracin de Justicia, por el
hecho de que es necesario dar propinas a los Actuarios de los
Tribuuales, a fin de que hagan notificaciones o embargos
oportunamente. En la Ley de Responsabilidades de empleados y funcionarios pblicos se trata de impedir esta prctica
viciosa sealando como delito oficial de unos y otros, el recibir
ddivas para el desempeo de sus funciones. Pero esta Ley ha
sido completamente intil como todas las leyes de escritorio
que no tienen fundamento alguno en las realidades sociales. '
La realidad del caso es esta: los Actuarios ,de los Tribunales disfrutan sueldos pequeos, no puede obligrseles a que
tomen a su costa un automvil de alquiler para la prctica
rpida de las diligencias que se les encomiendan. Si para
transladarse a 'los lugares en donde habrn de hacer tales diligencias usan el tranva, entonces los litigantes son los primeros en protestar, pues tal cosa retrasa notablemente los
asuntos judiciales en su perjuicio y en el de sus clientes. A
fin de obtener rpida tramitacin de sus negocios, los interesados dan a los actuarios pequeas sumas para alquiler del automvil. Un actuario trabajador y hbil que hace, por ejemplo,
veinte notificaciones al da, obtiene cuarenta pesos diarios por
este concepto, cantidad muy superior no slo a su sueldo. sino
329
"
al del Juez o del Magistrado del Tribunal en donde presta

sus servicios.
Claro que estas erogaciones de los litigantes encarecen
la justicia; pero no es con fulminantes juicios morales ni con
leyes como se corrigen prcticas que obedecen a necesidades
ineludibles. Sera ms efectivo:
a) Asignar a 'los Actuarios, en el presupuesto, una can'tidad suficiente para pago de automviles y fijarles un mnimo
diario de notificaciones, embargos y otras diligencias que desahogaran segn 1lista de riguroso turno formada por el Juez
o Tribunal correspondiente.
b) Proporcionarles automviles y choferes oficiales para
los menesteres antes apuntados, en la forma dicha.
c) Autorizar legalmente el pago, por los litigantes, de sumas determinadas para facilitar el translado rpido de los
Actuarios a los lugares requeridos, siempre mediante turno
formado por el Juez o Tribunal.
La ltima proposicin parecer absurda. Pero resulta
que el Actuario que recibe ilegalmente dinero de un litigante,
se siente obligado a l y realiza sus funciones con parcialidad.
En cambio, si la ley obligara al litigante a cubrir al Actuario
sus gastos de transporte, la situacin psicolgica sera otra,
i y cmo ganara la justicia slo con este pequeo cambio de
actitud interior!
Ahora se ve ya, con claridad, nuestro pensamiento sobre
esta materia: conseguir la disciplina y la moralizacin de la
burocracia por medio de sistemas o mtodos basados en realidades humanas y no en simples abstracciones legales o ticas.
La creacin del Instituto de Administracin Pblica, el
establecimiento de un sistema de recompensas, la correlacin
330
LA ADMINl5TltACION PUBLICA EN M:EXICO
de la ciencia y de la tcnica oficiales con todas las oficinas pblicas, disciplina y moralizacin, creemos que serian los puntos
bsicos sobre los cuales se podra intentar la organizacin
cientfica de la burocracia. Estos puntos no comprenden, seguramente, toda la materia; pero son los esenciales, susceptibles de mltiples desenvolvimientos con tendencia al perfeccionamiento ideal.
16.-Consideraciones finales
Genera1mente Se tiene de la ciencia un concepto vago, se
le supone complicada y abstrusa, de tal modo que, a quienes
as la consideran, podr parecer este nuestro estudio sobre
la burocracia completamente ajeno a ~a ciencia, porque en l
slo hemos puesto de manifiesto cosas que, en algunos de sus
aspectos, son en extremo sencillas; y conocidas de todo el
mundo. Tambin nuestras pretensiones sobre la organizacin
cientfica de la burocracia les resultarn inexplicables, puesto
que no se advierte sobre qu ciencia o ciencias habr de llevarse a cabo tal organizacin y menos an el nexo ntimo entre
stas y aqulla.
En su acepcin ms general, "ciencia es un sistema de
conocimientos metdicamente ligados y referentes al mismo
objeto". En este sentido nuestro estudio es cientfico porque
constituye un ensayo de sistematzacin de nuestras observaciones y pensamientos respecto de una clase social especficamente determinada. Hemos tratado de estructurar metdicamente cuanto se refiere a la burocracia en su forma y esencia, para derivar ciertas generalizaciones, algunas caractersticas o abstracciones trascendentes.
331
En cuanto a la organizacin cientfica de la burocracia,

que pretendemos desarrollar sobre determinados puntos fundamentales, creemos que de esos mismos puntos se deriva el
carcter cientfico de tal organizacin.
En efecto, consideramos separadamente los dos elementos constitutivos de la burocracia: la Administracin Pblica
y los servidores de ella. La Administracin como sistema de
acuerdo con el cual debe desarrollar el Estado las funciones
necesarias para cumplir sus fines: defensa, garanta, prosperidad material, elevacin cultural y moral de la poblacin. Y
los servidores del Estado, las gentes, el valor humano que est
encargado de hacer viva y tangible la expresin material de
esas funciones.
La creacin del Instituto de Administracin Pblica tiene
por objeto emprender un estudio del sistema Administrativo,
en todos sus aspectos, a fin de perfeccionarlo, de hacerlo cada
vez ms eficaz en la realizacin de los fines del Estado.
Esa tarea, para ser efectiva, necesita ser eminentemente
cientfica y tendr que apoyarse, no en una, sino en todas las
ciencias, segn el aspecto del sistema general que se considere
en cada caso. As, descansar en las Ciencias de la Educacin
cuando se estudie la forma de organizar la Administracin Pblica en su gran rama educativa. Y aplicar Ia ciencia de la
medicina en la Asistencia Social, en la Salubridad Pblica; y
ser matemtica y se fundar en la ciencia econmica en
todas las cuestiones hacendaras; etnolgica, sociolgica en
cuanto se refiere a los problemas tnicos y demogrficos de
Mxico, y no ser, en fin, ajena a ciencia alguna en sus varios
aspectos de tarea constructora de un slido sistema administrativo.
332
."
El Instituto de Administracin Pblica, encargado de

dar unidad y sentido a la organizacin administrativa, sera,
en consecuencia, una institucin cientfica y su obra de estructuracin, de ajuste y de perfeccionamiento, obra de la ciencia
al servicio de la vida social.
En esta obra colaboraran eficazmente las instituciones
cientficas del Estado, de acuerdo Con un plan general formulado por el Instituto.
Las medidas propuestas para el mejoramiento del personal
son tambin de carcter cientfico, se basan en consideraciones
psicolgicas, en datos de la realidad burocrtica.
Tomando como punto de partida la inamovilidad del empleado pblico; el escalafn, la competencia en todo caso de
ascenso, el retiro, etc., medios que honradamente llevados a
la prctica bastan por s solos para operar una radical transformacin psicolgica en el burcrata, se trata de fortalecer
esa transformacin estableciendo en su beneficio las carreras
administrativas y dndole las oportunidades 'y los elementos
necesarios para ampliar sus conocimientos, metdicamente
dentro de los planes de estudio y de prcticas de esas carreras.
El burcrata que hasta ahora se ha sentido, en general,
un fracasado, asumir actitud muy diversa cuando tenga la
conciencia de que aun desempeando el ms humilde empleo
se encuentra en el principio de una carrera que puede llevarlo,
a fuerza de trabajo, de honradez y de competencia, a los ms
altos puestos. i Carrera excepcional que se hace bajo la proteccin y con el sostenimiento econmico del Estado!
Si todava esto no fuera suficiente para elevar el nivel
mcra y la capacidad del burcrata, se propone el establecmiento de un sistema de recompensas pecuniarias y honor333
LUCIO YENDIETA Y NUEZ
ficas, a fin de estimularlo, con el propsito de que adquiera

inters personal y pulcritud tica en el trabajo que desempea.
De esta manera, la fuerza conservadora que hoy representa la burocracia de ejecucin, ante las modificaciones que,
a veces, trata de introducir la burocracia directiva, se cambiara en colaboracin activa e inteligente para lograr las renovaciones convenientes en organizaciones, trmites y servicios
burocrticos.
Estamos firmemente convencidos de que en esta forma
podran modificarse favorablemente las caractersticas negati..
vas que en la actualidad ofrece la burocracia mexicana; pero es
claro que hay en la naturaleza del hombre ciertas tendencias
nocivas, a veces irreductibles, contra las cuales ser preciso
adoptar modos racionales de vigilancia y control, vas humanas
de prevencin para evitar, en lo posible, corruptelas, vicios,
inmoralidades, delitos, sin perjuicio de la vigencia de leyes de
responsabilidades de empleados y funcionarios y de los Cdigos correspondientes.
Acaso el problema de ~a organizacin cientfica de la
burocracia se halla, actualmente, en la alta burocracia, casi
toda ella de extraccin poltica. 1 Creemos, sin embargo, que
las modificaciones realizadas en la burocracia ejecutiva, por
1 "Cuando 101 partidol tratan de nombrar un funcionario burocrricc, por
medio de elecciones -ya lea designndolo libremente de una lista de candidatos formada por los Jefu del Partido o aceptando el candidato del Jefe SupreQU)- no tienen en cuenta ti punto de vista tcnico. sino que los servicios prestados en el liquito
del poderoso del partido son los que deciden la designacin". Max Weber. Ob, tit,
En Mxico. los partidos polticos tienen. desde la revolucin de 1910. cierta influencia en la designacin de lo. altos funcionarios; pero esa designacin l. hace personalmente el Presidente de la }l,eplblka. quien en la aeneralidad de 101 casos escoge
a sus colaboradores in medial os y aun a quienes habrn de dnempcar loa puntoa
de la burocracia directiva. de acuerdo con la inluvencin que luvieron en 'u campaa electora]. Ha y. como siempre. eJ:ccpcionu a uta reala de la politica mexicana.
3H
LA ADMINI5TIlACION PUBLICA EN MEXICO
el fenmeno de interaccin social, influiran decisivamente

hasta obtener la ms alta calidad en ~os funcionarios directores
de la Administracin Pblica. En efecto, cuando los Departamentos de una Secretara de Estado se integran a base de
favoritismos, de parentescos, de componendas ocultas, el Jefe
del Departamento y hasta el Ministro pueden ser individuos
mediocres o anodinos, pues los empleados, incondicionales y
posiblemente de tan poca vala como ellos mismos, se concretarn a obedecerlos ciegamente y a adularlos. Algunos pintorescos altos funcionarios que Mxico ha padecido, hasta tuvieron el cuidado de alejar a todo intelectual de renombre para
evitar crticas y contrastes.
Pero cuando el personal, por ejemplo, del Departamento
Jurdico de una Secretara de Estado sea de la ms alta calidad, ya ser difcil poner al frente del mismo a cualquier,
abogado slo por merecimientos Polticos o por amistad o
parentesco.
Es pertinente hacer notar que de ningn modo nos oponemos a que un alto funcionario se procure la colaboracin
de sus parientes y amigos si unos y otros son competentes,
lo que deseamos es que la eleccin se decida por la aptitud
y no por diversos motivos.
La moralizacin y 'la seleccin de la alta burocracia se
obtendran, adems, restaurando en Mxico el juicio de residencia de la poca colonial, modernizndolo y perfeccionndolo. Consista ese juicio, como ya tenemos dicho, en Ia investigacin que haca un Juez especialmente nombrado, sobre
la actuacin pblica de algn alto funcionario, precisamente
cuando terminaba su cargo. Eran llamados a juicio todos los
que desearan presentar acusaciones o denuncias en contra del
335
funcionario saliente y se desarrollaba, en fin, ac~iosa pesquisicin que conclua con el fallo correspondiente.
El juicio de residencia, a lo que parece, slo tena por
finalidad descubrir 10s malos manejos y los abusos de los altos
funcionarios; pero no se refera a su actuacin pblica, a la
obra desarrollada. Nosotros creemos que ese juicio, modernizado, no slo debera concretarse a poner en claro la honradez en los manejos de intereses materiales y a determinar
abusos de autoridad o de poder, sino tambin se habra de
referir al valor intrnseco de la actuacin del enjuiciado para
darle voto de aprobacin o de censura.
i Cmo sera saludable este juicio! j Cmo transformara
profundamente la fisonoma poltica y social de Mxico! Imaginemos, ya que todo esto se quedar, por ahora, en el puro
imaginar, a un Ministro recin llegado a su Ministerio, que
siente en el mismo la presencia de investigadores que inquieren sobre los manejos de fondos, calidad de objetos' adquiridos, destino de ellos, etc., etc., relativos a la gestin anterior
y que asiste a las actividades de un jurado compuesto por hombres ntegros, intachables, competentes en la materia, tendientes a valorizar lo hecho por su antecesor: Ese nuevo Secretario de Estado, teniendo ante los ojos cuanto se har con
l al concluir su encargo, procurara vivir en casa de crstal
por lo que hace a dineros y afinara sus aptitudes, se rodeara
de colaboradores eficaces para realizar obra fecunda. 1
1 Decirnos que, por ahora, todo 10 expuesto en la parte constructiva de este
estudio, se quedar en el puro imaginar, porque causa. sociolgica. bien definidas:
heterogeneidad tnica de la poblacin, bajo y dismbolo nivel cultural de las masas,
antecedentes histricos, i"diferencia y cobarda d. las clases cultas. etc. determinan
los vicios de la estructuracin social de Mxico y los mantienen; pero algn dia, con
el transcurso del tiempo. bajo el imperativo inmanente de perfeccin que existe en
336
Nuestros Presidentes de la Repblica se cuidaran mucho de nombrar a gentes iletradas y a esas medianas llenas
de infatuacin que hemos visto en los ms altos puestos exhibiendo lamentable incompetencia.
Los funcionarios pblicos pueden clasificarse en tres
clases: los que antes de ocupar un puesto directivo no tenan
personalidad alguna y reciben la transitoria personalidad de
ese puesto; pero cuando salen de l, por no haber hecho nada
digno de avalorarlos, se hunden en el olvido. Los que, antes
de Ilegar a las mejores situaciones burocrticas, tienen ya
recia personalidad que, por lo tanto, no reciben, sino llevan
a ellas, prestigiando al Gobierno que aprovecha sus servicios.
Estos son 'los funcionarios que hacen autntica labor creadora. y por ltimo, los que sin ser personalidades, al llegar a
los altos puestos de la burocracia revelan en ellos facultades
extraordinarias y desde ellos se forjan una indiscutible Personalidad.
Mxico necesita funcionarios de estas dos calidades sealadas en ltimo trmino, para lograr la organizacin cientfica de su burocracia, la elevacin de la Administracin
Pblica.
Meditemos en el ejemplo que ofrece la gran industria
moderna. Consideremos el radio, el automvil, el aeroplano.
Las grandes fbricas que los producen estn organizadas con
precisin tcnica, tienen adems, un departamento de Ingenieros que se encarga de estudiar los defectos de los aparatos
fabricados para eliminar esos defectos y de estudiar los perfeccionamientos posibles. En ese departamento solamente hay
todas las sociedades modernas. se modificarn esas causas. y ya sea por los mediOl
propuestos, o de otra manera. se lograr el total mejoramiento de la burocracia.
H7
LUCIO l.1ENDmTA y NUEZ
mentalidades escogidas. Cul ha sido el resultado de tal organizacin? Lo tenemos a la vista, en slo veinte aos el
automvil, el radio, el aeroplano, han evolucionado, de los
primitivos modelos defectuosos a grados de efectividad y de
belleza que cada da, gracias al incesante trabajo de la inteligencia, presentan nuevas perfecciones.
Esto pasa en esas industrias que slo tratan de procurarnos ms confort, acortar las distancias, hacer ms fcil y
placentera la vida.
Por qu no imitarlas en la organizacin de la burocracia, que tiene la misin de realizar los ms altos valores de la
vida social? La necesidad de una organizacin cientfica de
la burocracia se ofrece, as, con absoluta evidencia; pero fuerzas obscuras, invencibles por ahora, se oponen a ello.
La alta burocracia, hoy y siempre, tiene que ser necesariamente poltica. Esperemos que algn da sea totalmente
ilustrada. El problema consiste en hacer polticos de todos
)05 intelectuales o intelectuales a todos los polticos.
y esto ser posible a medida que aumente la cultura en
extensin y profundidad, a medida que arraigue el espritu
cvico, el inters por las cosas de la sociedad y de la patria,
en sus hijos mejores.
En cuanto a la burocracia de ejecucin, se ha convertido, por obra del sindicalismo, en una fuerza poltica y ello
la hace difcil a toda disciplina, a toda moralizacin, a todo
perfeccionamiento.
Pero es una ley que la fuerza humana nunca se conserva
dentro de lmites razonables, sino que tiende a la omnipotencia y en ese intento se pierde. La burocracia que, segn se
desprende de este estudio, debera ser la ms genuina expre338
LA ADMINISTRACION PUBLICA. EN MEXICO
sin de las bondades sociales, aparece hoy corno Un mal necesario. Con el abuso de su fuerza llegar a ser un mal intolerable. Entonces ha de romperse el equilibrio social en alguna
tremenda crisis, saludable, porque ella ensear a nuestro
pas, como todas las crisis, en medio del dolor y la miseria,
el camino del bien.
339
Introduccin
CAPTULO
Sociologa de la Admillistracin Pblica

Sociologia de la Administracin Pblica.
Servicios encomendados al Estado.
Recursos proporcionados por los ciudadanos.
Aplicacin de los recursos del Estado a los servicios pblicos.
Origen sociolgico de la Administracin
Pblica.
.
11
12
16
18
19
"
CAPTULO
JI
Breve historia de la Administracin Pblica
en
Mxico
I. Epoca precolonial
n.
Epoca colonial
1. Organos del Gobierno.
2. Divisin poltica.
3. Los Ayuntamientos.
4. Organizacin de la Iglesia.
5. Los servicios pblicos.
6. Responsabilidad de los funcionarios pblicos.
7. Las obras pblicas.
8. Organizacin de la Hacienda Pblica.
9. Juicio crtico sobre la organizacin de la Administracin
Pblica, durante la poca colonial.
343
21
26
27
32
35
44
45
58
60
63
65
Pga.
68
75
I1L Epoca independiente.

IV. Epoca actual.
CAPTULO
III
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado

Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.
l. Secretaria de Gobernacin .
2. Secretara de Relaciones Exteriores
3. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
4. Secretaria de la Defensa Naciunal.
5. Secretara de la Economia Nacional
6. Secreta riu de Agriculturu y Fomento.
7. Secretaria de Comunicaciones y Obras Pblicas.
K Secretara de Educacin Pblica
9. Secretara de la Asistencia Pblica. ' .
10. Secretaria del Trabajo y Previsin Social.
11. Secretara de Marina
12. Departamento Agrario .
13. Departamento de Salubridad Pblica
14. Departamento de Asuntos Indgenas.
15. Departamento del Distrito Federal.
16. Organizacin interior de las Secretaras y Departamentos de Estado.
17. La competencia en materia administrativa.
18. Juicio critico sobre la organizacin de la Administracin
Pblica Federal
~
CAPTuLO
79
81
85
88
89
91
93
96
98
10-1106
108
110
112
114
115
115
118
118
IV
El Departamento del Distrito Federal

El Departamento del Distrito Federal . .
Anlisis de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, vigente.
344
127
128
pp.
1. De los rganos del Gobierno del Distrito Federal .

2. Divisin territorial .
3. De las funciones del Departamento del Distrito Federal
De los servicis pblicos .
Del Consejo Consultivo .
Organizacin de la Administracin Pblica de los Territorios
Federales .
CAPTuLO
129
129
130
140
143
145
El Servicio Civil
Antecedentes del Servicio Civil en Mxico. .'
Los problemas jurdicos del Servicio Civil de Mxico
Los empleados pblicos. El sindicato. La huelga
CAPTUl.O
149
152
161
VI
El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes

de la UlIilI
El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de
la Unin .
La constitucionalidad del Estatuto
Incongruencias del Estatuto .
El requisito de la nacionalidad
Los sindicatos de burcratas .
La libertad de sindicalizacin
Registro de los sindicatos burcratas
La reeleccin sindical .
La clusula de exclusin .
La huelga burocrtica .
El Tribunal de Arbitraje .
. . . ..
El Estatuto y los reales intereses de los servidores del Estado
Juicio crtico sobre el Estatuto de los Trabajadores al Serviio
de los Poderes de la Unin.
El Instituto de Administracin Pblica .
H5
169
173
177
183
183
185
187
188
189
190
192
195
201
203
CAPTULO
VII
Responsabilidad de funcionarios y empleados pblicos

Plla.
209
Antecedentes jurdicos
CAPTuLO
VIII
Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de

la Federacin, del Distrito y Territorios Federales
y de los altos funcionarios de los Estados
Ley de Responsabilidades .
Clasificacin de los delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito y Territorios
Federales .
Procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad de los
funcionarios y empleados de la Federacin y de los Estados por delitos y faltas oficiales .
El procedimiento ante las Cmaras .
Procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad de los
altos funcionarios de la Federacin y de los Estados
por delitos y faltas oficiales
Disposiciones generales .
Procedimientos para exigir las responsabilidades oficiales de
los funcionarios y empleados de la Federacin y del
Distrito y Territorios Federales.
El Jurado de Responsabilidades oficiales de los funcionarios
y empleados pblicos
La competencia del Jurado .
Procedimientos ante el Jurado de Responsabilidades
Remocin de los funcionarios judiciales .
Investigacin del enriquecimiento ilegitimo.
Juicio critico sobre la Ley de Responsabilidades de funcionarios y empleados pblicos
346
219
221
234
234
238
244
248
251
255
256
257
259
262
CAPTULO
IX
Ensayo sociolgico sobre la burocracia mexicana

Piel-
Introduccin. Concepto sobre la burocracia

Morfologa de la burocracia
Circulacin de la burocracia .
Estadstica de la burocracia .
Clasificacin racial de la burocracia mexicana
Caractersticas esenciales de la burocracia
Accin social de la burocracia .
Desarrollo patolgico de la burocracia
Inercia de la burocracia .
Dinmica de la burocracia .
Valor social de la burocracia.
El Estado burocrtico .
Perfeccionamiento de la seleccin y de !a circulacin de la burocracia .
La mscara profesional .
Organizacin cientfica de la burocracia
Consideraciones finales .
269
271
284
290
292
293
304
307
309
310
311
313
315
316
321
331
OBRAS DEL MISMO AUTOR
1. El problema agrario de Mxico, desde su origen hasta la poca

actual. 4(1. edicin. 1937.
2. Las poblaciones indgell(J,$ de Amrica ante el Derecho actual. 2(l
edicin. 1935.
3. El sistema agrario constitucional. Explicacin e interpretacin del
articulo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, en sus preceptos agrarios. 2(1. edicin. 1940.
4. El crdito agrario en Mxico. Origen. Evolucin. Estado actual,
crtica del sistema cooperativo. 1933.
5. Hacia una nueva escuela de Derecho en Mxico. 1935.
6. La Universidad creadora y otros ensayos. 1936.
7. Valor econmico y social de las poblaciones indgenas de Mxico.
1937.
8. La economa del indio. 1939.
9. La habitacin indgena. 1939.
10. El Derecho precoloniai. 1937.
11. Los tarascos. Monografa histrica, econmica y etnogrfica, en colaboracin con otros autores. Mxico. 1940.
Prxima publicacin:
DERECHO AGRARIO

La Administracion Publica en Mexico

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LUCIO

Profeeor de la Faealtad de Derecho y C1eadu

LUCIO MENDIETA Y NUEZ

LA AD1UNlSTUClON PUBLICA EN MEXICO

Por estos y otros motivos, se ha pretendido llenar el

1. Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.

LUCIO ~'ESDIET"'-Y KUF.%

2t, Le}' 1{c~I:\lI1~nt3ri:\ del Artculo 31.> Constitucional.

30. Cdigo de Justicia Militar. .

constituyen Ulia codificacin cxtcnsisinui, <1i~pcrs:l, pues no

caractcrlstica de materias 'JUC, como ti Dcrecho Civil, el Penal,

una consecuencia, uza continuacin :cJt:':::::'

la pr ctica resulta que la organizacin de 1:1s materias C1::C

ensayar U:1:1 forma de presentar

materias <1 l' acuerdo con un plan qcc

sea succptible ele responder a cualquier t:~jhC.C::l tt:,):-lC:l.

tiendo, ms bien, de un C():K('~~O !'op;:j,';;,:.:ico del :,<~mt(), I}:'IC

LUCIO MENDIETA Y NUEZ

Nosotros aceptamos la clasificacin expuesta por Raoul

Sociologa de la Administracin Pblica

LUCIO ME~OIETA y NU~E%

vi duales que pueden privarlos de la vida o ele sus propiedades,

Por ltimo, el ser humano g::e vive e11 sociedad, se ve,

~C;C'!llllIcI:J Cctcsjaria, Scr:.':ci(.~ de Cr.rc;:~;:1,-T:'.r.'..>:~n

De la Guu.cric. Obra cit. P.i , 221., 2:2.

LUCIO MENllIETA Y NUEZ

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

ministrativos por medio de los cuales el Estado nena esta

Primera Categora. Servicios de Defensa.-Leyes que

LUCIO MENDlETA Y NUEZ

LA ADMINISTtlACION PUBLICA EN MEXICO

LUCIO MENDIETA Y NUEZ

Las contribuciones pecuniarias son las conocidas con el