Derecho Administrativo

Balota 2: El Acto Administrativo

El Acto Administrativo: Concepto y Caracterizacin
El primer elemento de identificacin del acto administrativo ha de ser su
procedencia subjetiva, de la Administracin Pblica. En segundo lugar, slo es
relevante aquello que afecta en alguna manera la realidad jurdica, por lo que
solo podrn tener inters jurdico y entrar en el concepto de acto
administrativo los que procediendo de una Administracin Pblica, tengan o
produzcan efectos jurdicos. Finalmente, el acto administrativo debe reflejar el
modo de actuar propio de la Administracin, por lo que debe ser un acto
realizado en ejercicio de una potestad administrativa.
En ese sentido, el acto administrativo quedara definido como: Toda
declaracin de la Administracin Pblica productora de efectos jurdicos en
ejercicio de una potestad administrativa.
Caracterizacin Positiva
1. Procedencia de una Administracin Pblica:
Solo la Administracin Pblica puede dictar actos administrativos. El
sustento de cualquier acto debe ser una organizacin pblica con poder
pblico.
2. Declaracin Jurdica:
El acto administrativo consiste en una declaracin productora de efectos
jurdicos. Pero no solo las declaraciones de voluntad, que son actos
jurdicos en nuestro ordenamiento, sino tambin las declaraciones de juicio
(como el caso de los dictmenes e informes), conocimiento (certificaciones,
atestados y denuncias) y deseo (propuestas).
La diferencia esencial entre la declaracin de voluntad y las dems
declaraciones est en el carcter negocial de la primera, es decir la
declaracin de voluntad produce efectos jurdicos queridos y expresados
imperativamente por el autor del acto, mientras que los efectos producidos
por las declaraciones de juicio, conocimiento y deseo no estn expresados
en ellas por su autor, sino que viene determinados por el ordenamiento
jurdico.
3. Ejercicio de una potestad Pblica Administrativa:
La Administracin Pblica acta jurdicamente en ejercicio de potestades
administrativas. El acto es administrativo siempre y slo en la medida que
expresa el ejercicio de una potestad administrativa. Esta potestad
administrativa es una parte del poder pblico que el ordenamiento atribuye
a la Administracin Pblica y que estar sometida al principio de legalidad.
La potestad consiste en la capacidad de producir unilateralmente un
cambio en la esfera jurdica de los sujetos, creando, modificando o
extinguiendo derechos y deberes, an sin el consentimiento de los
afectados, y reduciendo o ampliando sus posibilidades de accin.

En resumen, acto administrativo es la expresin del ejercicio de una

potestad administrativa consistente en la facultad de crear unilateralmente
y modificar situaciones jurdicas cuya validez y eficacia descansa en la
presuncin iuris tantum de que son conformes con el ordenamiento
jurdico.
Clases de Actos Administrativos
En general podemos distinguir:
A. En razn del sujeto:
1) En razn del sujeto activo:
a) Simples. Si es que en su formacin o adopcin solo interviene un
rgano administrativo. Estos actos pueden ser a su vez: individuales
o colegiados, dependiendo de la naturaleza individual o colegiada
del rgano que emite el acto. El rgano individual es el que tiene un
titular unipersonal y el colegiado es el que tiene una multiplicidad de
titulares en situacin de igualdad.
b) Complejos. Si en su perfeccin interviene varios rganos
administrativos. Son expresin de competencias conjuntas. Ejemplo:
los actos que se expiden por medio de Decretos Supremos en los
que interviene algunos ministros.
2) En razn del sujeto pasivo:
a) Externos. Se dirigen ad extra de la Administracin que lo dicta.
Dentro de estos actos podemos distinguir: actos singulares, que se
dirigen a un administrado; actos plurales, que se dirigen a varios
administrados determinados, y actos generales, que se dirigen a una
pluralidad indeterminada de sujetos.
Asimismo, los actos externos pueden ser: a solicitud o instancia de
parte o necesitados de previa aceptacin y actos adoptables de
oficio (la solicitud o la previa aceptacin no expresa una voluntad
constitutiva del acto sino que son solo requisitos condicionantes de
su vlida emisin.
b) Internos. Se dirigen ad intra de la misma Administracin y pueden
ser, a su vez: de organizacin de la propia administracin; de mando
y direccin y preparatorios de actos definitivos.
B. En razn del Objeto:
1) Por el objeto en s:
Corresponde al contenido material del acto, por lo que sern tantos
como materias administrativas haya. Ejemplo: Actos administrativos en
materia de minas, electricidad, agricultura, educacin, urbanismo,
carreteras, etc.
2) Por el contenido:
a) Por su relacin con la distincin norma acto administrativo:
- Actos normativos o reglamentos
- Actos no normativos o actos administrativos en sentido
restringido.
b) Por el contenido de la declaracin:

Decisiones. Son expresin de declaraciones de voluntad

productoras de los efectos en ellas manifestados y pueden ser a
su
vez:
ampliatorias
(concesiones,
autorizaciones,
nombramientos, etc.) o restrictivas (expropiaciones, ceses,
imposicin de prestaciones, etc.) de la esfera jurdica del
administrado.
- Meras
Declaraciones.
Contiene
declaraciones
de
juicio
conocimiento y deseo (certificados, informes, propuestas,
requerimientos.
c) Por contener o no elementos accesorios.
3) Por la relacin del contenido con la legalidad:
a) Reglados. Aquellos en los que la Administracin carece
absolutamente de margen para determinar su contenido, debiendo
limitarse a establecer el que determina la ley.
b) Discrecionales y polticos. De ellos trataremos ms adelante, puesto
que es otro punto del balotario.
C. En razn de la forma:
1) Por su relacin con el procedimiento:
a) Definitivos. Se vern ms adelante.
b) De trmite. Son los que concurren con otros para preparar y llegar a
un acto definitivo.
2) Por el modo de su exteriorizacin:
a) Expresos. A su vez pueden ser: escritos, que ser lo usual; verbales y
mmicos (seales y rdenes de los agentes de trnsito).
b) Tcitos. Son actuaciones materiales que contienen una declaracin
implcita (aprobaciones automticas).
c) Presuntos. Son aquellos que se producen porque la ley prev,
mediante una fictio iuris, efectos jurdicos propios de un autntico
acto a la inactividad administrativa. En nuestro ordenamiento slo
son actos presuntos los obtenidos por medio del denominado silencio
administrativo positivo. El silencio negativo no tiene la virtualidad de
producir un acto administrativo, pues solo tiene como finalidad abrir
el cauce a la impugnacin del acto.
D. En razn de los efectos adjetivos
1. Impugnables. Ante la administracin o ante el Poder judicial.
2. Inimpugnables. Aqu tenemos a los actos firmes y los de trmite no
cualificado.
Especial consideracin de algunas clases de actos
Actos Definitivos
Es el ltimo de los actos de la cadena en qu consiste el procedimiento
administrativo. Es la decisin motivada y fundada en derecho, a que tiene
derecho en su caso todo administrado en virtud del principio del debido
procedimiento.

Se trata de un acto administrativo eficaz y ejecutorio, si es de los que necesita

una actividad material para ello. Normalmente slo sern eficaces a partir del
momento en que surta efectos su publicacin o notificacin.
Pueden ser recurridos en va administrativa.
Actos que causan estado
Es el que agota la va administrativa. Slo puede ser recurrido en la va
contencioso administrativa. Adems, todo acto administrativo que resuelve
recursos impugnativos es denominado acto que causa estado por la LPAG.
Actos Firmes
Es aquel que no puede recurrirse ni en la va administrativa ni en la va judicial,
por haber transcurridos los plazos que el ordenamiento asigna para su
impugnacin o por haberse desistido del recurso interpuesto o por haberse
desestimado este por sentencia firme. El acto firme hay que distinguirlo del
acto judicial que resuelve definitivamente el proceso contencioso
administrativo, pues ste es un acto judicial que produce cosa juzgada.
Actos discrecionales
Son aquellos en los que la Administracin Pblica tiene un cierto margen de
libertad para escoger, entre varias opciones posibles, la que crea ms
conveniente.
La discrecionalidad administrativa presenta una doble vertiente:
1. Por su origen.
Es decir, su insercin en la relacin entre el Poder Legislativo y la
Administracin Pblica.
La facultad para ejercer potestades discrecionales es otorgada o reconocida
por el Poder Legislativo. En consecuencia, la Administracin Pblica al
hacer uso de esta potestad no est actuando libremente, no ejerce una
libertad; est ejerciendo una facultad concedida deliberadamente, con una
determinada configuracin por el Poder Legislativo. No consiste en una
tcnica para integrar lagunas del Derecho. Se trata de ejecutar la voluntad
del ordenamiento manifestada por el otorgamiento de un margen de
apreciacin y opcin a la Administracin Pblica para configurar el inters
general. El ejercicio de discrecionalidad es una tarea de ponderacin en
bsqueda del inters general o de lo que conviene a ste.
2. Por su control.
Es decir, la relacin entre la Administracin Pblica y el Poder Judicial.
El margen de apreciacin y opcin no significa ausencia de control, sino
sumisin a control de los elementos controlables. Estos son los elementos
reglados; los hechos determinantes; y el contenido en cuanto susceptible
de control por los principios generales del Derecho.
Si analizada una decisin adoptada en ejercicio de la potestad discrecional,
se comprueba que es arbitraria, siempre podr ser anulada judicialmente
(control negativo), pero no necesariamente podr ser sustituida (control
positivo). La potestad discrecional ha sido otorgada a la Administracin, no
al Poder Judicial. En el caso en que solo fuera posible una nica solucin, es
posible la sustitucin.
Actos Polticos o de gobierno

Aquellos que son dictados en virtud de la funcin poltica asignada al gobierno,

exentos del control jurisdiccional. Entorno a estos actos existen dos posturas en
la doctrina:
1. Quienes afirman la existencia de Actos Polticos
Consideran que son un instrumento permanente y fundamental en todo
sistema poltico. Es necesario que la actividad de gobierno sea ajena al
estricto control jurisdiccional, que no debe intervenir en la actuacin
gubernamental. Los actos de gobierno seran dictados por el gobierno
(Presidente y Consejo de Ministros), al que se distingue de la
Administracin Pblica por su funcin de gobierno y por tener legitimidad
democrtica. A pesar de afirmar tal distincin, todos aceptan que el
gobierno realiza tambin actos administrativos. La funcin poltica se
caracterizara por su contenido indefinido y por la libertad en el fin, a
diferencia del acto administrativo, que est sujeto a la norma y
predeterminado en el fin.
Estos actos estn exentos de control judicial, pero esa exencin tiene
lmites: el respeto a la forma y al procedimiento en la toma de decisiones,
la no vulneracin de los derechos fundamentales y la no vulneracin de los
derechos subjetivos e intereses legtimos.
2. Quienes sealan que los actos polticos son contrarios al orden
constitucional
El punto de partida para ellos es que todo poder del Estado est sometido
por mandato constitucional a la Constitucin, la ley y al Derecho. Sealan
que es verdad que el Gobierno tiene una funcin trascendental en la
configuracin de la sociedad por medio de la direccin poltica, pero sta es
prejurdica y ha de expresarse jurdicamente por los medios que le
proporciona el ordenamiento. Sin embargo, es cierto que hay actos del
gobierno que no se someten a control judicial.
En nuestro ordenamiento no podemos deducir la existencia de diferenciacin
sustantiva del Gobierno y Administracin. Se puede decir que por medio de los
Decretos Legislativos y los Decretos de Urgencia se manifiesta la actividad de
direccin poltica y que no son controlables por el Poder Judicial, pero esto es
as porque son normas con fuerza de ley, dictadas en ejercicio de potestad
legislativa y como todas las manifestaciones de esa funcin, solo permiten el
control poltico, el control del Tribunal Constitucional.
Nuestro ordenamiento no admite la existencia de actos polticos o de gobierno.
Los actos de direccin poltica que se expresen por medio de actos
administrativos, no son otra cosa que actos discrecionales, probablemente de
mxima discrecionalidad, pero que podrn ser controlados por el Poder Judicial
en cuanto a sus elementos reglados.
El elemento subjetivo
Del autor del acto
Son tres los requisitos que debe reunir el autor del acto administrativo:
1. Persona jurdico pblica con capacidad y competencia:
Ya hemos visto que la Administracin Pblica puede estar personificada o
integrada con autonoma en una persona jurdica superior. Es a la persona
jurdica a quien se imputa su actividad, pues un rgano solo puede hacer

valer sus actos como componente de la persona jurdica a la que

pertenece.
El acto administrativo siempre es dictado por una persona jurdica con su
consiguiente capacidad jurdica y de obrar. La capacidad es la aptitud para
ser titular de derechos y obligaciones y para ejercitar unos y otras. La
competencia, por su parte, supone la conexin de la capacidad con los
fines, por lo que se materializa en un conjunto de funciones, funciones que
el gobierno atribuye a entes (competencia subjetiva) y distribuye entre sus
rganos (competencia orgnica).
El rgano debe tener competencia, pero previamente la persona a la que
pertenece debe ostentar abstractamente las titularidades que,
posteriormente y en concreto, ejercer el rgano.
2. rgano Administrativo competente:
La persona jurdico pblica con competencia subjetiva, acta por medio del
rgano competente (competencia orgnica).
3. Legitimidad del titular o titulares del rgano:
El rgano competente acta por medio de una o un grupo de personas
fsicas, cuya actuacin se imputa a la Administracin en virtud de la
titularidad orgnica de la que ostentan. Esta persona fsica para estar
legtimamente investida como titular del rgano competente mediante
nombramiento regular y adecuada toma de posesin del cargo. A esta
persona se le denomina funcionario de iure.
Si el titular del rgano carece de investidura legtima, no hay en principio
actuacin vlida de la Administracin. Sin embargo, en determinado casos,
al existir una apariencia de regularidad, se reconoce la validez de los actos
dictados en nombre de la Administracin, ello con el fin de defender la
presuncin de legitimidad de que dichos actos gozan frente a los
particulares
Del Destinatario del Acto
El destinatario del acto puede ser:
1. La propia Administracin que los dicta. Son los actos relativos a la materia
de organizacin y otros actos internos.
2. Otra Administracin Pblica, debe tenerse en cuenta el tipo de la previa
relacin entre la Administracin autora del acto y la receptora. La
administracin receptora puede actuar a modo de interesado, como un
particular ms.
3. El administrado como destinatario del acto administrativo. Es aquel que se
ve afectado por un acto administrativo en sus derechos subjetivos o
intereses legtimos. El destinatario del acto administrativo, en los actos
consecuencia de procedimientos iniciados a instancia del administrado es
lo que en doctrina se denomina interesado.
El elemento formal
El elemento formal tiene una doble vertiente:
1. Como modo de expresar la declaracin en la que el acto consiste
2. Como procedimiento necesario para generar la voluntad
Administracin.

de

la

El principio general de forma escrita del acto administrativo: sus

razones y excepciones
El contenido del acto administrativo debe ser exteriorizado para su
conocimiento. El principio general es la forma escrita: los actos administrativos
debern expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias
del caso, el ordenamiento jurdico haya previsto otra forma, siempre que
permita tener constancia de su existencia. Segn la Doctrina, las razones que
fundamentan este principio general de la forma escrita son las siguientes:
1. Como los actos externos son comnmente recepticios, la forma escrita
facilita su recepcin.
2. Facilita la seguridad jurdica y la certeza, pues el rgano es permanente
pero los titulares del mismo no. En consecuencia, si no quedase constancia
escrita de los actos administrativos, los nuevos titulares no podrn estar en
condiciones de conocer los compromisos previamente adquiridos por la
Administracin Pblica.
3. Hace posible el archivo.
4. Es el ttulo jurdico que los agentes de la autoridad han de mostrar a los
administrados antes de iniciar la intervencin material.
El principio general de la forma escrita tiene sus excepciones:
1. Los actos tcitos, es decir, aquellos que llevan implcita una declaracin.
Ejemplo: Aprobaciones automticas.
2. Actos Presuntos, que son aquellos que nacen como consecuencia del
silencio administrativo.
3. Los actos adoptados por rganos colegiados. Estos se adoptan de manera
verbal aunque con posterioridad su contenido se hace constar por escrito
en el acta.
4. Las rdenes verbales que emite el superior jerrquico a los inferiores en las
relaciones interorgnicas.
5. Los actos dictados de forma verbal por el superior, que debern ser
recogidos por el inferior con la indicacin por orden de.
6. Las rdenes verbales o por medio de signos para dar respuesta inmediata a
una situacin determinada.
Los actos presuntos y el silencio Administrativo negativo
La Constitucin impone a las autoridades la obligacin de responder por
escrito, dentro del plazo legal, a las peticiones que individual o colectivamente
formulen los administrados. Esa obligacin de responder es manifestacin del
principio de irrenunciabilidad de la competencia.
La resolucin administrativa puede ser expresa, tcita o presunta. En la
contestacin expresa, no hay problema, pues la declaracin en que consiste la
contestacin se exterioriza directamente. En el caso de la contestacin tcita,
se deduce una declaracin con un contenido determinado de los actos
realizados o de la misma inactividad de la administracin, es decir hay una
declaracin indirecta. En la contestacin presunta el contenido de la
declaracin viene determinado por la norma y configura lo que la doctrina
denomina silencio administrativo.
La ausencia de la declaracin de la Administracin puede causar perjuicios a
los derechos o al patrimonio de los interesados. Ante el silencio administrativo

la ley puede presumir o un contenido estimatorio o un contenido

desestimatorio. Cuando la declaracin se presume estimatoria nos
encontramos antelo que se denomina silencio administrativo positivo y en el
segundo caso, hay silencio administrativo negativo.
Podemos definir al silencio administrativo como una presuncin o ficcin legal
por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la Administracin y
producidas adems determinadas consecuencias se entender denegada u
otorgada la peticin o recurso formulado por los particulares u otras
administraciones.
Con el silencio negativo el ordenamiento jurdico crea una fictio iuris con la
nica finalidad de abrir la va judicial contencioso administrativa. Sin esta
ficcin jurdica la mera inactividad de la Administracin Pblica no sera
impugnable y se crearan autnticas situaciones de indefensin. El silencio
administrativo negativo no es un acto administrativo, se trata de una
presuncin para determinado fines y subsiste la obligacin de responder. El
silencio administrativo positivo, por su parte si genera algo reconocible como
un acto administrativo, por lo tanto la Administracin a travs de esta tcnica
ya est respondiendo.
El silencio Negativo
No es un acto, es una ficcin legal que abre al interesado la va de los recursos
administrativo o, en su caso, la va del proceso contencioso administrativo
contra la denegacin ficta. El silencio se produce automticamente por el mero
transcurso del plazo que las normas conceden a la Administracin para
resolver.
El silencio Positivo
La tcnica del silencio administrativo positivo tiene una naturaleza,
funcionalidad y efectos muy diferentes al silencio administrativo negativo. En
nuestro ordenamiento para que los efectos jurdicos del silencio sean
estimatorios deben reunirse los siguientes requisitos:
1. Que se trate de un procedimiento sometido a evaluacin previa.
2. Que en el correspondiente TUPA se haya establecido que el silencio ser
positivo.
3. Que haya transcurrido el plazo legal para resolver expresamente: el plazo
para la aprobacin del expediente por silencio administrativo positivo es,
como mximo, de 30 das.
La Motivacin
Consiste en la exposicin sucinta de los hechos y fundamentos de derecho que
impulsan a la Administracin a la adopcin de un determinado acto o acuerdo.
La motivacin entendida como relacin de hechos y exposicin de razones de
forma expresa forma parte del elemento formal del acto administrativo. Sin
embargo, la motivacin se resiste a ser caracterizada como un mero elemento
formal, debido a su estrecha vinculacin con el elemento teleolgico, incide
tambin en el elemento causal de los actos.
La motivacin no es un requisito que deba estar presente necesariamente en
todos los actos administrativos; por el contrario puede haber actos
administrativos perfectamente legtimos que no estn motivados.

Nuestro ordenamiento general parte del principio de que todo acto debe ser
motivado. Esta exigencia es congruente con el principio del debido
procedimiento, que comprende el derecho a obtener una decisin motivada y
fundada en derecho. Las excepciones estn establecidas en un sistema de lista
y as la LPAG seala que no precisan motivacin los siguientes actos:
1. Decisiones de mero trmite que impulsan el procedimiento.
2. Cuando la administracin estima procedente lo pedido por el administrado
y el acto no perjudica derechos de terceros.
3. Cuando la autoridad produce una gran cantidad de actos administrativos
sustancialmente iguales, bastando la motivacin nica.
La motivacin deber ser ms exhaustiva en una serie de supuestos como:
actos restrictivos de derecho o intereses legtimos, pues cualquier restriccin al
estatus jurdico del ciudadanos debe estar habilitada por ley; los actos
contrarios al precedente administrativo o a los informes o dictmenes dictados
durante el procedimiento; y finalmente, los actos dictados en ejercicio de
potestades administrativas.
La motivacin en cuanto que es explicitacin de los motivos que subyacen en
una decisin, cumple una simple funcin de garanta, en la medida en que
permite conocer el proceso lgico que ha llevado a la Administracin a la
adopcin de una determinada decisin, pero no es constitutiva de los motivos
de la decisin administrativa. La ausencia de motivacin es insuficiente para
calificar un acto de arbitrario. El acto arbitrario ser aquel en el que falta la
motivacin formal y no pueden descubrirse las razones de la adopcin de la
decisin. El mero hecho de que la actuacin discrecional no se encuentre
motivada, no dice necesariamente que sea una decisin arbitraria. As, el acto
que carezca de motivacin, pero est respaldado por razones justificativas,
adolece de un vicio formal pero no es arbitrario. Por lo tanto la diferencia entre
la arbitrariedad y la discrecionalidad no sera la motivacin, sino la ausencia o
no de motivos en la decisin adoptada.
La motivacin deber ser expresa, es decir deber hacer referencia expresa a
los hechos relevantes, a los fundamentos de derecho y a la relacin entre
ambos. La ley establece como modalidad general la motivacin textual. Pero
adems de la motivacin textual, la ley reconoce la denominada motivacin in
aliumde. Se trata de una motivacin extratextual, con relacin a otros
documentos o actos, cuya admisin debe interpretarse restrictivamente. El
gran problema que plantea esta motivacin es el desconocimiento habitual de
esos documentos a los que remite por parte del destinatario del acto.
La motivacin como elemento formal y de contenido, constituye un requisito de
validez de los actos administrativos. Sin embargo, la ausencia o insuficiencia
de motivacin puede ser subsanable directamente por la propia Administracin
autora del acto. La LPAG parte de la base de la posibilidad de subsanar las
motivaciones incorrectas. Sensu contrario debe entenderse que la ausencia
absoluta de motivacin, en la medida en que no se incluye entre los vicios no
transcendentes, es considerada por la ley como un vicio autnticamente
trascendente, que no sera susceptible de convalidacin en va administrativa
por la propia autoridad emisora. La impugnacin de los actos administrativos

que infringen el requisito de validez de la motivacin normalmente acarrear,

no la invalidez a radice del acto en cuestin, sino la nulidad de actuaciones de
tal forma que se obligue a la Administracin autora del acto a motivarlo
adecuadamente a posteriori, sin anularlo completamente. Constituye una
excepcin a esto que sealamos, los actos que inciden sobre derechos
fundamentales. En estos casos la motivacin pasa a ser un requisito de fondo.
Ejemplo: En la sancin la ausencia de motivacin provocar la nulidad radical
de la misma.
Los elementos objetivo y causal
El elemento objetivo
El elemento objetivo est constituido por el objeto y contenido del acto referido
a ese objeto. El contenido del acto es la declaracin y ella es la que produce
efectos, ms no el objeto. El contenido es el querer expresado en la declaracin
de voluntad, o el parecer o propuesta de las correspondientes declaraciones de
conocimiento, juicio o deseo en que el acto puede tambin consistir.
El contenido del acto se debe ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento
jurdico, exigencia de validez que es consecuencia de la vinculacin positiva de
la Administracin al ordenamiento jurdico. Este requisito se manifiesta en dos
caractersticas del acto: la tipicidad y la legalidad material. Todo acto
administrativo debe ser tpico, es decir, previsto en el ordenamiento jurdico y
reflejo del ejercicio de una potestad administrativa predeterminada. La
legalidad material est referida a que la potestad deber ejercerse de acuerdo
al alcance y condiciones a la que la norma la somete.
Existen tres clases de contenido del acto por razn de su tipicidad:
1. Esencial.
Aquellos requisitos sin los cuales el negocio no puede existir. Este
contenido es el que configura el acto dotndolo de individualidad y
diferencindolo de los dems. ES de tal importancia que su ausencia hace
inexistente el acto.
2. Natural.
Es aquel que sin estar necesariamente expresado en el acto es deducible o
se entiende incluido, por exigencia directa del Derecho positivo, es decir,
los elementos que normalmente acompaan al negocio, por ser los propios
de su naturaleza
3. Eventual o accidental.
Se refiere a las clusulas accesorias, que son determinaciones adicionales
que la Administracin incluye en ciertos actos administrativos no
restrictivos de derechos, con el grado de discrecionalidad que la norma le
permite. La posibilidad de incluir clusulas accesorias es discrecional, pero
adems, las clusulas accesorias estn vinculadas a un grado de legalidad
muy estricto, pues para incluir alguna de ellas en un acto es necesario que
la ley lo autorice. Se exige que la clusula accesoria sea compatible con el
ordenamiento legal, asegure el fin pblico que persigue el acto y no ir
contra el fin perseguido por el acto.
Son clases de clusulas accesorias: la condicin, el trmino y el modo.
a) Condicin: Hace depender la eficacia del acto del cumplimiento de un
hecho futuro e incierto. Se pueden clasificar, dependiendo de la
intervencin o no de la voluntad del sujeto. En sentido, sern causales
cuando no depende la voluntad del sujeto sino de otras circunstancias;

potestativas, cuando se exige un comportamiento activo o pasivo del

sujeto destinatario del acto administrativo; y mixta cuando depende en
parte de la voluntad y en parte de circunstancias ajenas al destinatario
del acto. Por otro lado, en relacin a los efectos, las condiciones podrn
ser: resolutorias, cuando comporta el cese de los efectos del acto
administrativo; y suspensiva, cuando paraliza los efectos del acto hasta
que se cumpla con la condicin.
b) Trmino o plazo: Hace depender los efectos del acto de una
determinada fecha o un perodo de tiempo. El trmino puede ser inicial
y final o resolutorio. El trmino inicial establece el comienzo de la
eficacia del acto administrativo; mientras que el trmino resolutorio fija
la extincin de la eficacia. Por otro lado, se entiende que el plazo es el
perodo de tiempo que transcurre entre el trmino inicial y el trmino
final en el que el acto es o no eficaz.
c) Modo: Es la obligacin impuesta al destinatario del acto de hacer, no
hacer o soportar determinada conducta que limita los efectos favorables
en que el acto consiste
El objeto, por su parte hace referencia a las cosas (bienes) y a las prestaciones
de las que trata la declaracin. El objeto puede estar constituido por un bien,
una actividad, una relacin, un comportamiento, un hecho, una situacin
jurdica, un estatus, la propia organizacin de la Administracin.
El elemento causal
A pesar de quela doctrina seala la dificultad del tema y de que,
aparentemente, nuestro ordenamiento no considera como elemento del acto la
causa, entendemos que la menos es importante plantear su existencia, pues el
acto administrativo debe tener una razn justificativa y precisamente a esa
razn justificativa es a lo que la doctrina y jurisprudencia denomina causa.
La causa no es otra cosa sino la razn que justifica el por qu y cundo el
ordenamiento considera que un determinado acto administrativo merece su
proteccin.
La doctrina administrativista ha conceptuado la causa de muy diversas
maneras. Hay unas teoras objetivas, que ven a la causa como la circunstancia
de hecho que mueve a la Administracin pblica a dictar determinado acto.
Otros autores consideran que la causa es la representacin y valoracin que el
sujeto hace de los hechos; es decir consideran que la causa es eminentemente
subjetiva. Tambin hay quieres identifican la causa con el fin.
Ante todas esas posturas podemos decir que el supuesto de hecho no es, ni
puede ser causa de un acto administrativo, por la sencilla razn de que hay
hechos que, en ningn momento mueven a la Administracin a dictar un acto
administrativo. Por otro lado, la voluntad administrativa es una voluntad
normativa y la representacin interna importa poco; lo que interesa ms bien,
es si se ha conseguido con el acto administrativo concreto el fin determinado
por la norma. Asimismo, confundir causa con fin supone simplificar
excesivamente los conceptos, pues no es lo mismo la razn justificativa del
acto que el objetivo que se persigue con l.
Entonces, la causa en el acto administrativo, no puede ser otra cosa que la
adecuacin del contenido del acto al fin perseguido por la norma en el

supuesto de hecho concreto. La causa ana tanto el contenido del acto como el
supuesto de hecho y el fin del acto y adems justifica su conexin; es decir, las
circunstancias de hecho son motivo del acto, como tambin la norma y el fin
del acto, todos ellos motivan a la Administracin a dictar un determinado acto
administrativo que deber justificarse en la adecuacin del contenido al fin
perseguido por la norma. En resumen, en el acto administrativo los motivos
estn siempre, y necesariamente, incorporados a la causa. Es por esto que la
motivacin del acto administrativo adquiere especial importancia, pues es la
forma de expresar la causa, las razones justificativas del acto administrativo.
Validez y Eficacia
Segn la LPAG es vlido el acto administrativo dictado conforme al
ordenamiento jurdico. Sin embargo, este concepto debe ser matizado, porque
existen ciertos actos que no se adecuan del todo al ordenamiento jurdico, pero
sus vicios carecen de la importancia necesaria para invalidarlo, primando en
este caso el principio de conservacin Entonces, cmo interpretamos lo que
seala la LPAG? La respuesta est en la nocin de ordenamiento jurdico, que
no se agota en las normas, sino que incluye tambin una serie de principios,
uno de los cuales sera el de conservacin. As, aquellos actos que estn
afectados por vicios que segn este principio sean incapaces de ocasionar su
invalidez, sern conforme al ordenamiento jurdico, y consecuencia vlidos.
Por otro lado, un acto es eficaz cuando produce efectos jurdicos, lo que segn
la LPAG ocurrir, como regla general, a partir de la notificacin legalmente
realizada, salvo en el supuesto de los actos favorables que se entienden
eficaces desde la fecha de su emisin.
La nocin de invalidez y su relacin con la ineficacia
No todo acto ilegal es invlido, sino nicamente aquel que no goza de
proteccin por parte del ordenamiento. La invalidez es la condicin que se
predica de aquel acto que, al momento en que es dictado, no cumple con los
requisitos sealados por el ordenamiento, y que no goza de una especial
proteccin por parte de ste, por lo que resulta incapaz de dar cobertura
jurdica a sus efectos.
La ineficacia, en cambio, es la sancin que la invalidez conlleva, y se define
como la no produccin de efectos jurdicos o como la destruccin de los que se
hubieren producido.
Invalidez e ineficacia no se identifican, pues puede haber actos invlidos que
produzcan efectos hasta que se declare la invalidez.
La consecuencia inmediata de la invalidez es la ilegitimidad originaria de los
efectos del acto, que ya no gozan de cobertura jurdica, salvo que la
encuentren en un principio que forme parte del ordenamiento, y la
consecuencia mediata ser la ineficacia.
Tanto en el Derecho pblico como en el Derecho privado, se suele encontrar
una clasificacin de la invalidez que distingue entre nulidad y anulabilidad.
Respecto a ello, podemos sealar que nuestra LPAG nicamente considera
causa de nulidad de pleno derecho, con lo cual pareciera que nuestro
ordenamiento solo reconoce esa categora. Sin embargo eso que la LPAG
denomina nulidad de pleno derecho se aproxima notablemente al rgimen

propio de la anulabilidad. La LPAG no distingue entre distintos tipos de vicios

invalidantes que, por su gravedad, tendran distintas consecuencias jurdicas.
Segn la LPAG son vicios de nulidad de pleno derecho los siguientes:
1. La contravencin a las leyes, la constitucin y los reglamentos.
2. El defecto u omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se
presente alguno de los supuestos de conservacin del acto.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de aprobacin
automtica o por silencio administrativo positivo, por los que se adquieren
facultades o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurdico, o
cuando no se cumplen con los requisitos, documentacin o trmites
esenciales para su adquisicin.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o que
se dicten como consecuencia de la misma.