Autodeterminacion Paisvasco

Autodeterminacin en sistemas democrticos.
El caso de la consulta en Euskadi

Desiderio Fernndez Manjn y Julin Torrado Sancho
Sumario: I. Evolucin del derecho de la autodeterminacin: 1. Presentacin del tema; 2. El derecho de autodeterminacin externa tras la II
GM; 3. Extensin del derecho de autodeterminacin externa a entornos no descolonizadores; 4. Dos regiones de Estados liberal-democrticos con procesos de autodeterminacin externa abiertos: Quebec
y el Pas Vasco.II. Particularidades de la consulta popular en Euskadi
en el marco de un federalismo dinmico: 1. Un poco de historia con
relacin a la consulta popular a la poblacin de Euskadi; 2. La consulta popular sobre la apertura de un proceso de negociacin en Euskadi, como problema poltico; 3. El principio de claridad. 4. El principio
de participacin ciudadana y social. 5. Amenazas y oportunidades inherentes a esta consulta popular vasca.III. Consideraciones en la
aplicacin del principio de autodeterminacin en el marco liberal-democrtico: 1. Algunos retos y exigencias de un federalismo liberaldemocrtico dinmico respecto de la autodeterminacin; 2. El marco
internacional respecto de la autodeterminacin externa en sistemas
liberal-democrticos; 3. Los dos grandes principios del sistema liberal-democrtico: el principio de libertad y el principio de democracia;
4. Los procesos de decisin regional como pasos en el largo proceso
de la autodeterminacin externa.
Laburpena. Hitz gakoak.Resumen. Palabras clave.Abstract. Key words.
I. Evolucin del derecho de la autodeterminacin

1. Presentacin del tema: principio de autodeterminacin y derecho de
autodeterminacin
Ha sido frecuente escuchar que Euskadi, mediante la consulta popular
aprobada en junio de 2008 en el Parlamento Vasco, votaba su independencia o que se manifestaba por su autodeterminacin o diversas otras ideas
que, adems de muy imprecisas, pareceran perseguir el objetivo de alarmar a la poblacin de Euskadi y, de manera especial, a la del resto de Es-
R.V.A.P. nm. 83-2009. Pgs. 281-314

ISSN: 0211-9560
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paa. Advertimos que este tipo de actitudes identicacin simplista entre autodeterminacin y secesin cuando las utilizan ciertos polticos y
medios de comunicacin tienen importantes riesgos (1).
Con el sintagma principio de autodeterminacin nos referimos a un
fundamento de la sociedad, a una de sus races conforme a las acepciones que del trmino principio da el Diccionario de la Real Academia Espaola: los pueblos todos ellos tienen derecho a jar las relaciones que
desean mantener con el resto de los pueblos del mundo incluso con el
Estado al que hasta ese momento pertenecan; obviamente, han de emplearlo los pueblos maduros, es decir, aquellos cuya poblacin est debidamente informada al respecto. En cambio con el sintagma derecho de
autodeterminacin hacemos referencia a esa concrecin, establecida o
bien en el texto constitucional o bien en el bloque de la constitucionalidad, que permite a cada pueblo que lo desee hacer realidad dicho principio. El derecho, por tanto, es algo, en parte, otorgado o logrado a travs
de una negociacin; mientras que el principio es inherente a la madurez
de un pueblo. Obviamente, entendemos por proceso de autodeterminacin aquel que se lleva a cabo para ejercer ese derecho.
Nosotros consideramos que a todos los pueblos les asiste ese principio
de autodeterminacin: todos los pueblos del mundo, al igual que las personas, deben tener futuro, es decir, su propio futuro: una lengua revitalizada, una historia propia que deben conocer todos sus miembros, unas costumbres actualizadas, una cultura que da la referencia al pasado en todas
las dimensiones de la realidad individual y social y, sobre todo, un territorio con el que identicarse. Para ello, deben disponer de la posibilidad de
construirlo y de consolidarlo (2). Sin embargo, el reconocimiento del derecho de autodeterminacin externa indicaremos posteriormente en qu
consiste este matiz no existe, actualmente, en ninguna Constitucin de
Estados liberal-democrticos. Por supuesto que expresamente no parece
estar excluido en ninguna, si bien varios de estos textos hablan de indivisibilidad del Estado (art. 2 de la Constitucin Espaola; art. 2.2 de la Constitucin helvtica). Anando un poco ms vemos que, en el caso espaol,
el Tribunal Constitucional TC ha establecido respecto del derecho a decidir del Pueblo Vasco en denitiva, parece ser otra forma de denominar
al derecho de autodeterminacin externa en su Sentencia (STC 103/2008,
de 11 de septiembre de 2008) sobre la Ley del Parlamento Vasco que convoca y regula la consulta popular, que ste plantea una cuestin que afecta al orden constituido y tambin al fundamento mismo del orden consti-
(1) Puede verse al respecto JUREGUI, G. Globalizacin y crisis del Estado Nacin: soberana y autodeterminacin en la perspectiva del siglo XXI. En CORCUERA ATIENZA, J. (dir.). Los nacionalismos:
globalizacin y crisis del Estado-nacin. Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1999, p. 174.
(2) FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nuevas perspectivas. Oati, IVAP, 2006, p. 9.
Autodeterminacin en sistemas democrticos. El caso de la consulta en Euskadi
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tucional. Una afectacin de esa naturaleza y con tal alcance es desde luego
factible en nuestro Ordenamiento, toda vez que, en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitucin, (...) no hay lmites materiales a la
revisin constitucional (FJ 4.). Estas palabras nos dan a entender, por lo
menos, dos cosas: una, que el TC acepta la posibilidad del derecho de autodeterminacin dentro del sistema constitucional espaol, siempre que
se reforme, en los trminos debidos, dicho texto. Dos, que en cierta manera, el sistema legal espaol vigente no necesita, hoy por hoy, una Ley de
Claridad, como s la necesit Canad tras el impulso que en tal sentido
realiz el Renvoi de su Corte Suprema de 20.8.1998 (ver Sumario de conclusiones); la Constitucin espaola es sucientemente clara y abierta en
su redaccin para establecer los mecanismos equivalentes, a travs de su
reforma, a los que establece la ley canadiense para ejercer el derecho de
autodeterminacin que permita, entre otras salidas, la secesin de una
Provincia de esa Federacin. La nica condicin, segn doctrina jurisprudencial constitucional, es que mediante la reforma no se deenda una
actividad que vulnere los principios democrticos o los derechos fundamentales (STC 48/2003, FJ 7).
El derecho de autodeterminacin, en nuestra opinin, no es estanco ni,
como es propio en cualquier categora del Derecho, axiomtico, sino que
se basa en la evolucin y diversicacin que penetra en la doctrina y los
ordenamientos jurdicos a partir de la realidad poltica de cada lugar y momento. Para comenzar cabe distinguir, porque as lo estn deniendo las
instituciones internacionales, entre autodeterminacin interna (3) y autodeterminacin externa (4). La autodeterminacin interna, de acuerdo a dicha Recomendacin general de las Naciones Unidas NNUU, puede
consistir en la regulacin o el establecimiento de un nuevo marco de rela-
(3) El derecho de autodeterminacin interna va siendo paulatinamente reconocido en los sistemas

liberal-democrticos: el proceso constitucional belga de 1968 a 1973 sirvi para permitir el nacimiento
poltico de Flandes; la Addenda aadida a la Constitucin del cantn de Berna en diciembre de 1969
dio lugar al nacimiento del cantn del Jura. La Constitucin espaola, en su Disposicin Transitoria
Cuarta, prev, con carcter excepcional cuando se trata de posibilidades de modicar fronteras, la
autodeterminacin interna de Navarra.
(4) Esta terminologa se encuentra ya consolidada en la Recomendacin general N. XXI relativa al
derecho a la libre determinacin. Punto 4. 48. Periodo de Sesiones de las Naciones Unidas (1996).
Documento A/51/18. Los trminos precisos empleados por dicho punto 4 hablan de el derecho de
la libre determinacin tiene un aspecto interno consistente en el derecho de todos los pueblos a
llevar adelante su desarrollo econmico, social y cultural sin injerencias del exterior; y, ms adelante, habla de que existe el aspecto externo de la libre determinacin consistente en que todos los
pueblos tienen derecho a determinar libremente su condicin poltica y el lugar que deben ocupar en
la comunidad internacional.... No podemos entrar aqu a ahondar este contenido pero s nos interesa
poner el acento en que se trata de una Recomendacin General.
Este Documento ha sido recopilado con otros por la Recopilacin de las Observaciones generales
y Recomendaciones generales adoptadas por rganos creados en virtud de Tratados de derechos
humanos. Naciones Unidas. HRI. Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos. HRI/GEN 1/
Rev. 7. 12 de mayo 2004. La versin castellana de este texto es ocial para las NNUU.
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ciones que el pueblo que se autodetermina mantiene con los dems pueblos dentro del Estado en el que continan; no nos interesa en este estudio. nicamente cuando el pueblo en cuestin busca, mediante un acto de
autodeterminacin y, entre otras alternativas, alcanza la independencia y,
con ello, puede adquirir el rango de sujeto del derecho internacional de las
naciones miembro de pleno derecho de la comunidad internacional sensu stricto hablaramos de autodeterminacin externa.
Respecto de la autodeterminacin ya se haban dado pasos importantes al nal de la I GM especialmente a partir de los denominados Catorce
Puntos que en 1918 enunci el Presidente norteamericano Woodrow Wilson. Pero, este tema no queremos tratarlo aqu.
Por ahora, y antes de pasar al desarrollo de aspectos de la autodeterminacin externa, queremos resaltar la idea de que la autodeterminacin, en
sentido general, es, por una parte, un concepto asociado a un derecho que,
una vez reconocido, se transforma en un verdadero principio legitimador de
tcticas, estrategias y pasos concretos de avance y desarrollo de la personalidad regional en cuestin; y, por otra parte, es el correspondiente proceso en
el que se ponen en funcin dichos elementos.
2. El derecho de la autodeterminacin externa tras la II GM

La autodeterminacin externa libre determinacin, si se quiere, como
indican las Naciones Unidas NNUU fue proclamada, de manera expresa por las NNUU, para los territorios colonizados, el 14 de diciembre de
1960. En esta fecha su Asamblea General aprob por la Resolucin
1514 (XV) una Declaracin sobre la concesin de la independencia a los
pases y pueblos coloniales, conocida como Carta Magna de la descolonizacin, sin votos en contra, pero con la abstencin de nueve pases, entre
los que se encontraban las principales potencias coloniales. La Declaracin estableci dos hechos que, en cierta medida, parecen muy contrapuestos: por una parte, conden el colonialismo y declar que todos los
pueblos tienen el derecho de libre determinacin que se ejercera a travs
de la consulta a la poblacin mediante plebiscito o referndum. Por otra
parte, armaba que todo intento de quebrantar la unidad nacional era incompatible con la Carta de las Naciones Unidas. Cmo se podan compaginar ambas propuestas aparentemente tan contrapuestas? Las NNUU lo
intentaron resolver, al da siguiente, con la Resolucin 1541 (XV) en que se
estableci que los pueblos titulares del citado derecho han de cumplir dos
criterios bsicos: uno, la existencia de diferencias tnicas y culturales respecto de la metrpoli; y, dos, la separacin geogrca entre la colonia y la
metrpoli. De esta manera quedaron excluidos los pueblos acoplados a la
metrpoli por mera extensin territorial de sta como los sometidos a la
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Rusia zarista y entonces bajo el gobierno de la URSS o las colonias

internas reservas o reservations de primeros pueblos de muchos Estados de todos los continentes.
Es una dcada despus cuando en la Resolucin 2625 (XXV), de 24 de
octubre de 1970, la Asamblea General extiende la aplicacin del derecho
de autodeterminacin. Este importante mandato trata de establecer, a
partir de un amplio conjunto de resoluciones anteriores que abocaban a
ello, la codicacin de los principios de Derecho Internacional de amistad
y cooperacin entre los Estados vinculados al desarrollo de la Carta de
las Naciones Unidas. El ambicioso objetivo generalizador abarca al derecho a la autodeterminacin de los pueblos todava no desprendido del
objeto de poner n rpidamente al colonialismo (5). Se puede considerar
que se proclama por primera vez de forma sustantiva que todos los
pueblos tienen el derecho de determinar libremente, sin injerencia externa, su condicin poltica y de proseguir su desarrollo econmico, social y
cultural, y todo Estado tiene el deber de respetar este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta. Ahora ya desaparece su aplicacin singular a la descolonizacin, propia de las anteriores resoluciones
en su desarrollo de la Carta, y aparece como un caso especial y no general. As el derecho a la autodeterminacin se presenta con dos nalidades: fomentar las relaciones de amistad y cooperacin entre los Estados
y poner n al colonialismo.
El siguiente punto de gran importancia es el establecimiento de las
formas del ejercicio de libre autodeterminacin: El establecimiento de
un Estado soberano e independiente, la libre asociacin o integracin
con un Estado independiente o la adquisicin de cualquier otra condicin
poltica libremente decidida por un pueblo, (6); es decir, se puede considerar que quedan integradas bajo una misma denicin la autodeterminacin interna y externa, como formas distinguibles de un nico derecho. Por ltimo, y profundizando en la formulacin del principio, se
delimita para el caso de la descolonizacin, bien sean territorios coloniales o no autnomos, la autodeterminacin no como mero derecho sino
como obligacin de ius cogens jurdicamente protegida por las Naciones
Unidas. Por lo tanto, resulta de gran signicacin en esta resolucin,
cmo la mxima instancia del Derecho internacional desarrolla en sus
principios, la ampliacin del derecho a la autodeterminacin tratando la
descolonizacin como un caso especial y no general del mismo; pero
(5) Resolucin 2625, (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970.
Se seala que el deber de todo Estado respecto a la aplicacin de este principio (autodeterminacin
de los pueblos) posee dos nalidades: fomentar la amistad y colaboracin entre estados y poner n
rpidamente al colonialismo.
(6) Ibid.
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previeron tal posibilidad al introducir en dicha Resolucin la coletilla la

adquisicin de cualquier otra condicin poltica libremente decidida por
un pueblo (7).
3. Extensin del derecho de autodeterminacin externa a entornos no

descolonizadores
En paralelo al proceso analizado ciertos pueblos integrados en el seno
de Estados democrticos empezaron a sentirse legitimados, mediante una
interpretacin laxa de esas Resoluciones, y comenzaron a plantearse problemas de autodeterminacin externa. Cmo afrontar estas situaciones?;
para ellas no existen Resoluciones explcitas de las NNUU. Sin embargo,
con un trabajo encomiable y fundndose en todo lo existente hasta ese
momento, costumbre incluida, la Corte Suprema de Canad ha contribuido, sin duda, con su Renvoi de 20.8.1998 (8), a perlar este tipo de situaciones; en la Section B, Question 2, que va desde los epgrafes 109 a 146,
realiza un profundo estudio de todo el Derecho internacional relativo al
derecho de autodeterminacin y a su ejercicio.
Dentro de este proceso de desarrollo del derecho de autodeterminacin
aparece la cuestin de que todas las partes en litigio lleguen a un acuerdo.
En ausencia de este consenso cabran diversas soluciones que incluiran el
reconocimiento de la autodeterminacin externa. Una primera sera la previa incorporacin de este derecho de autodeterminacin de nuevo cuo en
las Constituciones de los Estados democrticos. Sin embargo consideramos que difcilmente va a producirse este proceso, mxime tras los resultados de la desintegracin de la URSS en 1991 y de la Yugoslavia de Tito en
1990-1991 y de Servia y Montenegro n 2003 (9).
Una segunda solucin sera un estudio detenido de la tipologa de casos de autodeterminacin externa comn a todos los Estados ya sean liberal-democrticos o Estados que estn dando los primeros pasos para establecer los principios de legalidad garantista y de democracia. Para ello, las
NNUU habran de elaborar una nueva doctrina coherente que se pudiese
(7) Ibid.
(8) Renvoi relatif la scession du Qubec [1998] 2 R.C.S. 217. Puede encontrarse en la versin ocial francesa en http://csc.lexum.umontreal.ca/fr/1998/1998rcs2-217/1998rcs2-217.html (consulta del
23.8.2008).
(9) Precisamente, esas desintegraciones fueron posibles porque las recogan el Prembulo y art. 1.2 de la
Constitucin de Checoslovaquia de 1968; el Prembulo y los arts. 1 y 5 de la Constitucin de laYugoslavia
de Tito; y el art. 70 de la Constitucin de la URSS de 1977. Obviamente, se trataba de meras formulaciones, sin conviccin ninguna en los tres casos, aunque produjeron unos resultados sorprendentes que
nadie poda imaginar: el derecho positivo, incluso en sus situaciones ms precarias, triunfaba una vez
ms sobre otras consideraciones
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seguir en todo el mundo y para todos los casos. La inexistencia de este

marco se traduce en notables contradicciones entre Estados como ocurri
con la proclamacin de la independencia de Kosovo respecto de Servia en
febrero de 2008.
4. Dos regiones de Estados liberal-democrticos con procesos de

autodeterminacin externa: Quebec y el Pas Vasco
Destacamos como rasgo caracterstico de los Estados liberal-democrticos la prioridad de la ley y las garantas que permiten acudir a unos tribunales independientes en su funcionamiento. En estos Estados tambin la
ley o el bloque de la constitucionalidad impone las condiciones en que
deben desarrollarse tanto los referendos de autodeterminacin como cualquiera de los procesos electorales propios de un sistema democrtico.
Consideramos que debe aparecer una nueva poca en que distintos pueblos que se encuentran insertos en ciertos Estados liberal-democrticos
propiamente dichos puedan optar, libre y democrticamente, por denir
qu tipo de relaciones desean mantener con los pueblos con los que convivan hasta el presente.
En el momento actual existen dos regiones de Estados liberal-democrticos que han emprendido un proceso de autodeterminacin externa: Quebec y Euskadi o Pas Vasco (artculo 1 del Estatuto Vasco vigente). Decir
esto no equivale a que una gran parte de la poblacin, de entrada, apoye
dicho proceso y quizs ni siquiera tenga conciencia de ello o no conceda
importancia al hecho. Ahora bien, los hechos son tozudos y, con frecuencia lo son por el extremado empecinamiento de los polticos y fuerzas sociales que les apoyan y en esto existe una gran similitud entre ambos
procesos: en las dos ltimas legislaturas del lehendakari Ibarretxe su coalicin de gobierno Partido Nacionalista Vasco (PNV), Ezker Batua (EB) y
Eusko Alkartasuna (EA) ha intentado hacer avanzar, de manera sensible,
dicho proceso; lo mismo y el mismo nmero de veces lo han intentado
los nacionalistas quebequeses desde el gobierno de dicha provincia: 1980
y 1995. Quizs ese voluntarismo es imprescindible.
Existen otras muchas similitudes en estos dos procesos: en Quebec ya
han surgido fuertes discrepancias territoriales tanto en los territorios del
Norte de dicha Provincia en que viven, casi en exclusiva, los primeros pueblos y en el Suroeste (valle del Outaouais) (10) en que domina el elemento
tnico anglfono; en Euskadi han aparecido serias advertencias en el Terri-
(10) Puede verse FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nuevas perspectivas. Op. cit, pp. 137 y
138; y 145-146.
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torio Foral de lava (11). Pero esto no parece importarles mucho a los impulsores de este tipo de procesos quizs porque tienen preparados mecanismos para asegurar la unidad de dichos territorios. Sin duda, en ambos
casos, el papel de la inmigracin es realmente muy determinante: la del
mbito anglfono y, por tanto, procanandiense en Montreal que se
transform en el centro industrial ms importante de Canad, recientemente superado por Toronto, como la inmigracin masiva de castellanoparlantes y, por tanto, proespaoles a Vizcaya y Guipzcoa.
Por ahora en ninguno de estos procesos se habla, de manera abierta,
de independencia: en el caso de Quebec se habl, en 1995, de partenariado de Quebec con el Resto de Canad sin denir con claridad cul sera
el contenido de esta relacin. En el caso del Pas Vasco se habl, en el
Plan Ibarretxe I, de Libre Asociacin de Euskadi con Espaa (12); pero el
texto fue ampliamente rechazado salvando las minoras por el Parlamento espaol (13). El Plan Ibarretxe II, de 2007-2008, en cambio, comprenda dos pasos: el primero de ellos lo enuncian los dos primeros prrafos de la Exposicin de Motivos de la que, abreviadamente,
denominaremos Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, cuyo
primer prrafo dice que con fecha 28 de septiembre de 2007, (...), el Lehendakari realiz una oferta institucional de Pacto Poltico al Presidente
del Gobierno espaol sustentada sobre el principio tico de rechazo a la
violencia y el principio democrtico de respecto a la voluntad de la sociedad vasca (la cursiva es nuestra) (14). Vamos a detenernos, brevemente,
en un posible contenido semntico del sintagma pacto poltico cuando
es empleado por los nacionalistas vascos. Antes de nada, hay que armar que la utilizacin de esta gura es un gesto de gran alcance al margen del contenido del mismo; nos hubisemos retrotrado, sin ambages,
a la denominada soberana originaria vasca que el nacionalismo y en
esto sigue al fuerismo considera perdida con la Ley de 25.X.1839 de
conrmacin de los fueros sin perjuicio de la unidad constitucional (15).
(11) Un pronunciamiento contrario a la consulta propuesta por el Gobierno tripartito vasco para octubre de 2008 fue realizado el 16 de junio de 2008 por las Juntas Generales de lava, con una mayora
de 29 votos frente a 16. Al da siguiente, 17.6.2008, el Gobierno Vasco atribuy a tal determinacin
un vicio de origen; y la portavoz del mismo, Miren Azcarate, dijo que este rechazo convierte en
ms importante an la celebracin del referndum. Esta informacin, de I. C. Martnez, se halla en
El Pas 18.6.2008.
(12) El Gobierno Vasco public su Propuesta, aprobada en el Parlamento Vasco por mayora: Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco. Estatuto Poltico de la Comunidad de Euskadi. Vitoria, 2003.
(13) Puede verse FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nuevas perspectivas... Op. cit., p. 145.
(14) Primer prrafo del Prembulo del Proyecto de Ley de Convocatoria y Regulacin de una Consulta
Popular al objeto de recabar la opinin ciudadana en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco sobre la
apertura de un proceso de negociacin para alcanzar la paz y la normalizacin poltica.
(15) Este importante texto puede encontrarse en varias fuentes. Queremos mencionar dos importantes
Tesis doctorales que han marcado gran parte de estudios posteriores y en las que se encuentra comple-
289
Como esta negociacin directa entre Ibarretxe y Rodrguez Zapatero

fracas, se dio el segundo paso que consista en la presentacin en el Parlamento Vasco de la propuesta de una consulta popular no vinculante que,
en forma de Proyecto de Ley Ley 9/2008, fue aprobada por mayora. En
el cuarto prrafo de su Prembulo se vuelve, con absoluta claridad, y mediante este segundo paso, al objetivo de establecer las bases de una nueva relacin entre la Comunidad Autnoma del Pas Vasco y el Estado Espaol, lo que, con facilidad, puede leerse como ese intento de colocar a
Euskadi como sujeto en absoluta paridad con el resto del Estado y, por
tanto, volver a la soberana originaria vasca. Sin embargo, la citada
STC 103/2008, de 11 de septiembre de 2008, rechaza esa paridad con una
de las frases ms confusas de la misma a pesar de que una lectura atenta
indica que el Pas Vasco no puede relacionarse con Espaa en un plano de
igualdad jurdica (FJ 4). Por su parte, el Renvoi tambin insiste en que Quebec es una parte de Canad.
Y en tal meta parecen coincidir, en gran medida, Quebec y el Pas Vasco.
Fundamos nuestra suposicin en varias fortalezas inherentes al mantenimiento de lazos importantes de Euskadi con el resto de Espaa: La cuestin es que este paso supondra un cambio de conceptos, hbitos y relaciones que, hoy por hoy, nadie que tenga responsabilidad de gobierno en
Espaa est dispuesto a dar.
Conviene apuntar, en el otro lado del conicto, en el estatal, que los
inicios de estos dos procesos no alarmaron a nadie (16); quizs ni fueron
tomados en serio. Sin embargo, que el proceso avanza y que s comienza
a preocupar a los polticos del mbito estatal y a grupos socioculturales y
de otra ndole del resto del Estado lo dicen sendas intervenciones que, tras
el segundo gran paso que en estas regiones se ha dado (segundo referndum de Quebec en 1995 y el denominado Segundo Plan Ibarretxe), los
respectivos gobiernos estatales han acudido al mximo rgano de interto este texto y partes o todos de otros de la primera mitad del siglo XIX: BURGO TAJADURA, J. I. del.
Origen y fundamento del rgimen foral de Navarra. Pamplona, Diputacin de Navarra-Aranzadi, 1968.
Tambin merecen la pena, de este autor, y con relacin a las profundas diferencias vividas a partir de
1839 por Navarra y por los otros tres Territorios Forales Vascos: BURGO TAJADURA, J. I. del. El fuero:
pasado, presente y futuro. Pamplona, EUNSA, 1975. BURGO TAJADURA, J. I. del. Historia de Navarra.
La lucha por la libertad. Madrid, Tebas, 1978.
RUBIO POBES, C. Revolucin y tradicin. El Pas Vasco ante la Revolucin Liberal y la construccin del
Estado espaol. 1808-1868. Madrid, Siglo XXI, 1996. La autora public un resumen de esta tesis, con sus
debidos aadidos y matices: El Pas Vasco y la implantacin del estado liberal: centralizacin y unidad
constitucional. En Revista de Estudios Polticos, n. 95, 1997. RUBIO POBES, C. Fueros y Constitucin:
la lucha por el control del poder. Pas Vasco 1808-1868. Bilbao, Universidad del Pas Vasco, 1998. RUBIO POBES, C. El fuerismo en el ltimo tercio del siglo XIX. En Cuadernos de Alzate, n. 19, 1999.
Para el acceso a numerosas fuentes documentales del Pas Vasco es recomendable TAMAYO SALABERRA, V. y TAMAYO SALABERRA, C. Fuentes documentales y normativas del Estatuto de Gernika.
Vitoria, Diputacin Foral de lava, 1981.
(16) Respecto del Pas Vasco uno de los autores de este artculo ya llam la atencin hace unos aos:
FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nuevas perspectivas... Op. cit., pp. 144-145.
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pretacin del ordenamiento constitucional: la Corte Suprema de Canad y

el Tribunal Constitucional de Espaa. Existe, sin duda, un miedo cerval en
los gestores de los Estados liberal-democrticos, como hemos dicho, a
procesos de autodeterminacin externa en su seno. Entre otras razones se
debe a la inexistencia de ejemplos y modelos que puedan ilustrar, proporcionar claves y orientar; se pueden deber a razones de prestigio poltico en
el mbito internacional y por conservar e incrementar el poder que los
propios polticos tienen entre manos ya que cualquier secesin producida
en su territorio estatal disminuye prestigio y poder a los gestores del momento histrico en que se ha producido la secesin. La gran pregunta correspondiente es: qu fuerza poltica y qu lderes de entre ellas est
dispuesta a abrir siquiera un proceso de secesin o, incluso, autodeterminacin externa con incierto nal? A la fuerza poltica que afrontase tal camino quizs le sobreviniese el diluvio; por esencia, no existe ninguna dispuesta a desaparecer tragada por las aguas que ella misma contribuye a
remover. Sin embargo, se estn produciendo procesos de autodeterminacin y continuarn producindose de manera incesante sin que los mismos lleguen a producir nuevos Estados contentndose con lograr una mayor descentralizacin, nuevos tipos de organizacin estatal, Estados
federales nuevos o diversas formas organizativas.
Es posible que el proceso iniciado en Euskadi en 1990, en cierta medida,
se dirija hacia la autodeterminacin completa, pero no necesariamente hacia la independencia, como se recalca en ciertos medios de comunicacin
y en determinados mbitos sociopolticos. Es un proceso largo por muchas razones, y perder de vista esta perspectiva no es afrontarlo con las
garantas adecuadas. Sostenemos que el camino que sigue Euskadi es mucho ms claro que el quebequs y tiene la oportunidad de transformarse
en proceso modlico, aunque est envuelto en un condicionante que, sin
duda, debiera ser erradicado de manera fulminante para que recibiese el
marchamo de proceso modelo de autodeterminacin: la violencia de ETA.
La condicin de no violencia, y a ser posible con las armas destruidas,
es conditio sine qua non para la abilidad de un proceso de esta naturaleza: no debiera darse un solo paso sin que esto se lograse, como condicin
previa (17). Adems, la violencia de ETA est focalizada de manera absoluta sobre algunas de las fuerzas polticas en juego democrtico debido a
que castiga, con el exterminio fsico y el terror, a los militantes ms activos
de los partidos Popular y PSOE o a personalidades que se mueven en su
entorno; mientras que prima a los polticos y otras personalidades anes a
su causa. Por ello, el proceso de Euskadi, entendemos, que incluso en el
plano prctico, es absolutamente inviable poltica y ticamente mientras
(17) En estos aspectos se puede ver FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos... Op. cit.
291
se desarrolle en los parmetros de violencia; es un importante matiz que

debemos hacer a la opinin anterior de que podra ser ejemplar.
II. Particularidades de la consulta popular en Euskadi en el marco de

un federalismo dinmico
Vamos a detenernos de manera especial en esta consulta de Euskadi
porque es la primera que se ha pretendido realizar en Espaa y ha forzado
a poner en marcha una serie de mecanismos claricadores que, sin duda,
suponen un avance en la claricacin del proceso vasco. Lo trataremos de
estudiar ms all de las cuestiones que sobre su legalidad se plantean.
1. Un poco de historia con relacin a la consulta popular a la poblacin

de Euskadi
Comencemos por recordar que el Parlamento Vasco el da 15 de febrero
de 1990 (18), por mayora absoluta, aprob en una Proposicin no de Ley
el derecho del pueblo vasco a decidir su futuro; es un dato fundacional
importante que no siempre se tiene en cuenta. En el artculo 1. de dicha
Proposicin se dice: Que el Pueblo Vasco tiene derecho a la autodeterminacin. Este derecho reside en la potestad de sus ciudadanos para decidir
libre y democrticamente su estatus poltico, econmico, social y cultural,
bien dotndose de un marco poltico propio o compartiendo, en todo o en
parte, su soberana con otros pueblos.
Posteriormente, el 12 de septiembre de 1998 se rm la Declaracin de
Lizarra o Estella entre todas las fuerzas nacionalistas vascas de todos
sus mbitos territoriales (partidos, sindicatos y asociaciones) y partidos no
nacionalistas como Ezker-Batua. Este acontecimiento, y el documento ah
elaborado, es de una gran trascendencia porque por primera vez en la
moderna historia de Euskadi e, incluso, de toda Euskal Herria por la implicacin de fuerzas de Hegoalde y de Iparralde, se adopta una declaracin rmada por grupos provenientes de los diversos mbitos geogrcos, culturales, sociales, sindicales y polticos. Es muy importante que en
dicha Declaracin se insistiese en que existe un conicto vasco con los
Estados francs y espaol, aunque las distintas fuerzas entienden de diverso modo la raz y permanencia del conicto, expresadas en la territorialidad, el sujeto de decisin y la soberana poltica, a pesar de que estos tres
elementos se constituyen en el ncleo de las cuestiones fundamentales a
(18) Boletn Ocial del Parlamento Vasco, III Legislatura, n. B-IV-134-135, 26.2.1990. La sesin de
aprobacin de la correspondiente Proposicin no de Ley fue del 15.2.1990.
292
resolver (19). Este Acuerdo qued inoperante porque ETA rompi la tregua que se comprometi a llevar a cabo para que el mismo pudiese echar
a andar.
Queremos, por su trascendencia, hacer alguna consideracin al respecto ya que, por lo menos, esta Declaracin puede tener algn valor en la
perspectiva histrica como legitimador de los posteriores movimientos
sobre el derecho a decidir de los vascos porque en dicho documento se
insiste que Euskal Herria debe tener la palabra y la decisin (Declaracin
de Lizarra. Claves de resolucin, in ne). Aunque, sin duda, lo merece, no
queremos realizar ahora un anlisis minucioso de dicho texto. Desde fuera, e intentando tomarlo objetivamente , observamos, por una parte, que
el antecedente lgico, que parece gurar a modo de premisa el proceso
de Irlanda, no se enlaza adecuadamente en el consecuente, en esa especie de mimesis que se quiere realizar para Euskal Herria. Ya para comenzar,
el prrafo de ligazn entre esos dos mbitos (el norirlands y el vasco), tal
cual nosotros lo leemos, no aclara ese ligamen; la referencia al caso irlands no trasciende ms all de su constitucin en una especie de modelo de
referencia vago sin que ponga de maniesto las partes que pueden asimilarse del citado proceso. En el resto del texto tampoco se hace alusin alguna a esa ligazn. En cierta manera ms que constituir el caso norirlands
un antecedente del vasco parece ser un pre-texto de ste. Nosotros vemos
muy pocas similitudes entre ambos casos. Ms an, las disimilitudes son
enormes: por una parte, lo son las causas cuestin de clases, de creencias religiosas, de etnias en denitiva, las implicaciones en la ciudadana, los Estados implicados. Eso s, se han dado pasos de gran inters en
el tema norirlands que pueden indicarnos que por muy difcil que sea una
situacin cabe la esperanza de comenzar a arreglarla. Por otra parte, encontramos diferencias en el propio proceso: en el caso vasco no se cumple
la condicin de que participen en el mismo, desde el principio, todas las
fuerzas polticas puesto que, por diversas razones, partidos polticos con
muchos seguidores, no se unieron a Lizarra; se dir que por algn cabo
haba que comenzar. En tercer lugar, y frente a la relativa claridad del
Acuerdo de Stormont del 10 de abril de 1998, en la Declaracin de Lizarra
los conceptos utilizados son confusos. Existe, en cuarto lugar, cierta ambigedad e imprecisiones en el conjunto del texto que quizs se deban a la
procedencia tan diversa de los grupos rmantes. En quinto lugar, consideramos que hubiese sido conveniente especicar los sujetos que pueden
o, quizs, deben intervenir en las distintas fases del proceso abierto.
En sexto lugar, el trascendental tema de la violencia no queda claramente
(19) Este documento puede encontrarse en distintas pginas, entre ellas http://www.elkarri.org/
pdf/Lizarra-Garazi.pdf. Merece la pena consultar, asimismo, la pgina http://www.losoa.org/his/
h1998liz.htm, porque en ella se hace relacin de todas y cada una de las asociaciones tmese este
trmino en sentido general rmantes.
293
denido: no existe un rechazo rotundo de la misma en todos los momentos del proceso como, en cambio, hace importante doctrina vasca entre
otra Elkarri y Ramn Zallo (20); por nuestra parte hemos denido, con contundencia, la ausencia de violencia como un principio esencial de cualquier proceso de autodeterminacin que se lleve a cabo en un sistema liberal-democrtico (21).
En el ao 2000 el lehendakari Ibarretxe realiz, a travs de varias conferencias en Madrid, Barcelona y Bilbao, la exposicin de la idea de establecer un punto de encuentro para convivir entre el Pas Vasco y Espaa (22).
Profundiz y detall ideas, al respecto, en el Parlamento Vasco en 2002 (23).
A partir de este momento Ibarretxe decidi realizar una Propuesta de Estado Vasco Libre Asociado con una Espaa tomada como Estado Compuesto, Plurinacional y Asimtrico (5. prrafo del Prembulo de la Propuesta
de Estatuto Poltico de la Comunidad de Euskadi); se le denomina Plan
Ibarretxe I. Fueron consultados por el Gobierno vasco notables estudiosos
de toda Espaa, principalmente juristas; pero, a pesar de las grandes dicultades que sobre su viabilidad vean varios de ellos (24), dicha propuesta
fue elaborada y aprobada en el Parlamento Vasco por mayora. Existe, sin
duda, una relacin entre este Plan formulado articuladamente con el
mencionado Estatuto Poltico y la Declaracin de Lizarra como son: por
una parte, el derecho a decidir, en el art. 13 del citado Estatuto Poltico; y,
por otra parte, la mencin a futuras relaciones de Euskadi con Navarra en
el art. 6 de Estatuto Poltico. Posteriormente fue rechazada, por amplsima
mayora, cuando el lehendakari la present en el Congreso de los Diputados. Por parte de las grandes fuerzas del mbito estatal era muy difcil de
admitir porque el espaolismo, que en ellas juega un papel tan importante,
se senta profundamente herido en su sentido de primaca absoluta del
mbito estatal.
(20) Puede verse en varios documentos de Elkarri. Y en ZALLO, R. El pas de los vascos. Desde los
sucesos de Ermua al segundo Gobierno Ibarretxe. Madrid, Fundamentos/Alberdania, 2001, especialmente pp. 240-250.
(21) Ver FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos,... Op. cit., p. 127.
(22) IBARRETXE, J. J. Euskadi-Espaa ante el siglo XXI. Un punto de encuentro para convivir, realizada en el Club Siglo XXI el 23.3.2000. Texto policopiado. IBARRETXE, J. J. Conseguir la Paz, respetar
las ideas: la va democrtica, realizada en la Associaci per a les Nacions Unides. Centre UNESCO de
Catalunya. Institut de Drests humans de Catalunya. Justcia i pau, Barcelona, 11.5.2000. Texto policopiado. IBARRETXE, J. J. Un camino para la Paz. Un punto de encuentro para convivir. En el Palacio
Euskalduna, 1.6.2000. Texto policopiado.
(23) Se puede ver: IBARRETXE, J. J. Un nuevo Pacto Poltico para la Convivencia. Discurso del Lehendakari J. J. Ibarretxe en el Pleno de Poltica General del Parlamento Vasco (27 de septiembre de
2002). En VVAA. Estudio sobre la propuesta poltica para la convivencia del Lehendakari Ibarretxe.
Oati, IVAP, 2003.
(24) Ver VVAA. Estudio sobre la propuesta poltica para la convivencia del Lehendakari Ibarretxe.
Oati, IVAP, 2003.
294
El gobierno tripartito vasco PNV, Ezker-Batua y Eusko Alkartasuna

decidi buscar otra va: y la encontr intentado elaborar una propuesta de
consulta popular a lo que se ha dado en llamar Plan Ibarretxe II. Sin embargo, el lehendakari consider importante intercambiar puntos de vista con
el presidente Zapatero para ver si era posible que el Estado asumiese una
oferta institucional de Pacto Poltico (...) sustentada sobre el principio tico
de rechazo a la violencia y el principio democrtico de respeto a la voluntad de la sociedad vasca (primer prrafo de la Exposicin de Motivos de
la Ley de Convocatoria y Regulacin de una Consulta Popular...). El correspondiente encuentro (20 de mayo de 2008) no tuvo xito. A partir de ah el
lehendakari y su Gobierno entendieron que solo caba lanzar, directamente desde Euskadi previa aprobacin del Parlamento Vasco, dicha consulta (primer prrafo de la Exposicin de Motivos de la Ley de Convocatoria y
Regulacin de una Consulta Popular...). En dicho Parlamento se aprob
dicha Ley por mayora en junio de 2008.
2. La consulta popular sobre la apertura de un proceso de negociacin en

Euskadi, como problema poltico
No queremos entrar aqu a valorar si existe o no un problema poltico
un conicto poltico, dicen otros entre Euskadi y Espaa. Ahora bien,
dada la determinacin con que amplios crculos polticos, culturales y sociolgicos de Euskadi as lo consideran habremos de hablar de que dicho
conicto existe, al menos en las mentes y en el sentimiento de esos vascos. Por Euskadi entendemos escrupulosamente la Comunidad Autnoma
Vasca CAV: los Territorios Forales de lava, Guipzcoa y Vizcaya, de
acuerdo con el art. 1 de su Estatuto de Autonoma vigente. De lo que aqu
vamos a hablar no es del conicto o problema poltico vasco sino del problema poltico que, en s, supone la realizacin de una consulta lanzada
por el gobierno de Euskadi a la ciudadana de la CAV, tras la aprobacin
realizada en el Parlamento Vasco en junio de 2008, con el n ltimo de ver
qu tipo de acomodacin quieren los vascos en Espaa. En la situacin
actual e incluso si este intento fracasare, su simple enunciado tiene una
gran virtualidad puesto que ha desatado un conjunto de mecanismos y
de opiniones inditos hasta ahora en la historia de Espaa y en la historia del sistema liberal-democrtico, si exceptuamos los dos referendos de
Quebec y los referendos de la creacin del cantn del Jura en Suiza (25).
No se puede confundir la legitimidad poltica del medio, es decir, la
posibilidad de consultar a un pueblo de acuerdo con el principio de demo-
(25) Estos dos aspectos concretos los ha tratado in extenso FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos,... Op. cit.
295
cracia (una consulta popular no vinculante: segundo prrafo de la Exposicin de Motivos de la Ley de Convocatoria y Regulacin de una Consulta
Popular) con la potencial bondad del n de sta que es desbloquear la
situacin poltica y abrir un proceso de negociacin (segundo prrafo de
la Exposicin de Motivos) con que, a posteriori, se persigue alcanzar la
paz y la normalizacin poltica (enunciado de dicha Ley y ltimo prrafo
de la Exposicin de Motivos) y, con ello, la acomodacin de Euskadi en
Espaa (establecer una relacin amable de Euskadi con Espaa como
reiteradamente dice el lehendakari Ibarretxe (26)). Legitimidad, como decimos, existe de acuerdo al concepto de democracia; legalidad, por su parte,
queda denida en la citada sentencia del TC, y sobre la bondad del n esperamos a denirnos cuando analicemos las amenazas y oportunidades
de este proceso (epgrafe IV). Como cientcos no podemos ser escpticos
ante una Ley aprobada por un Parlamento a pesar de que pensamos que
una norma de tal relevancia sociopoltica y tan innovadora hubiese sido
conveniente haberla fundado en un gran consenso, como en denitiva
muestra la propia sentencia; pero, como sabemos, esta Ley, simplemente,
est ya ah, y aunque anulada, sigue en la forma de los principios que ostenta. Como comprometidos con una postura tica nos corresponde desear que tal Ley en sus principios se desarrolle por las vas de armona que
son de esperar.
El problema vasco de acomodacin en la Espaa actual existe, por el
simple hecho de que as lo siente una gran parte de la poblacin de la CAV
y de que los poderes del Estado no parecen dar pasos sucientes para
resolverlo, entre ellos, la transferencia de competencias que guran en el
propio Estatuto. Por lo tanto, la no realizacin de consulta no resuelve el
problema sino que posterga en el tiempo la adecuada acomodacin del
Pas Vasco en Espaa.
3. El principio de claridad
Vamos a decir qu entendemos por claridad. Comencemos por indicar
qu se puede entender por claridad; segn la tercera acepcin que del
trmino hace el DRAE es la distincin con que por medio de los sentidos,
y ms especialmente de la vista y del odo, percibimos las sensaciones, y
por medio de la inteligencia, las ideas. Consideramos acertadsima dicha
denicin porque en una consulta hay que leer ha de poderse distinguir
con la vista el contenido y las ideas han de estar claras, comprensibles
(26) Por solo mencionar un sitio en el que puede encontrarse esta expresin citamos http://www.
deia.com/es/impresa/2005/01/14/araba/euskadi/60535.php (consulta del 2 de agosto de 2008). En la
pgina del diario Deia pueden hallarse numerosos documentos sobre este proceso.
296
para la generalidad de los seres humanos, para la generalidad de las inteligencias humanas. Para completar estas ideas aadimos la acepcin que
el DRAE concede al sintagma claridad meridiana como la de un argumento o un razonamiento de muy fcil comprensin. Por lo tanto, el trmino
parece casi elemental, pero la historia de este tipo de consultas especialmente las dos de Quebec arriba mencionadas muestra que esto no es
as, o, en otro caso, los que las formulan no parecen poner claridad en las
mismas. Uno de nosotros deni en su da dicho principio de claridad de
una manera sinttica muy acorde con lo que nos dice el DRAE: segn el
principio de claridad las preguntas formuladas y el objetivo perseguido
con ellas debieran ser muy claras (27).
Con este prembulo no queremos decir que existan situaciones en que
algunas fuerzas polticas no estn interesadas en que dicha claridad exista;
pero aparecen aspectos que inducen a pensar esa posibilidad y, por tanto,
incluso desde una perspectiva cientca nos conviene tenerla en cuenta. En
el lado opuesto, y como se pone de maniesto en la Tabla 1, pgina 299, las
preguntas del proceso de secesin del Jura respecto del cantn de Berna,
pueden ser, sin duda alguna, consideradas como modlicas en claridad.
En el caso vasco tenemos que denir la claridad en dos mbitos. Uno,
en cuanto a la claridad sobre la naturaleza del propio proceso: si se trata
de una consulta o de un referndum; y, dos, respecto del contenido de la
pregunta de ese proceso. Con relacin a la claridad sobre la naturaleza
del proceso el TC, en el FJ 2 de la STC 103/2008, ha dicho que el referndum es un instrumento de participacin directa de los ciudadanos en los
asuntos pblicos, esto es, para el ejercicio del derecho fundamental reconocido en el art. 23.1 CE. No es cauce para la instrumentacin de cualquier derecho de participacin, sino especcamente para el ejercicio del
derecho de participacin poltica, es decir, de aquella participacin que
normalmente se ejerce a travs de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo (STC 119/1995, de
17 de julio, FJ 3). (...) es, por tanto, una especie del gnero consulta popular con la que no se recaba la opinin de cualquier colectivo sobre
cualesquiera asuntos de inters pblico a travs de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se reere estrictamente al parecer del cuerpo electoral [expresivo de la voluntad del pueblo [STC
12/2008, de 29 de enero, FJ 10)] conformado y exteriorizado a travs de
un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por
la Administracin electoral y asegurado con garantas jurisdiccionales
especcas, siempre en relacin con los asuntos pblicos (...) Para (...)
determinar si una consulta popular se verica por va de referndum (art. 149.1.32. CE) y su convocatoria requiere entonces de una au(27) FERNNDEZ MANJN, Desiderio. Viejos Pueblos... Op. cit., p. 127.
297
torizacin reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto

consultado, de manera que siempre que ste sea el cuerpo electoral,
cuya va de manifestacin propia es la de los distintos procedimientos
electorales, con sus correspondientes garantas, estaremos ante una consulta referendaria. Por lo tanto, y teniendo en cuenta las condiciones
objeto de la consulta, la voluntad requerida y que sta ha de manifestarse mediante un procedimiento electoral dotado de las garantas propias de los procesos electorales en que se iba a producir esa consulta
popular de la Ley 9/2008 es un referndum (FJ 3).
La alegada, por el Gobierno Vasco y el Parlamento Vasco, circunstancia de que no sea jurdicamente vinculante resulta de todo punto irrelevante, pues es obvio que el referndum no se dene frente a otras consultas populares por el carcter vinculante de su resultado (FJ 3) sino
por las circunstancias sealadas por el TC y reproducidas en el prrafo
anterior. En resumen: el Gobierno Vasco hubiese podido realizar una batera de preguntas, especcas, en una encuesta bien trabada para conocer lo que piensan los ciudadanos vascos de temas tan importantes. De
hecho ya introduce, desde hace varios aos, una pregunta especca sobre lo que piensan los vascos respecto del tema de la independencia
como mostramos ms adelante. A la vista de todo esto, podemos armar
que esta consulta parecera buscar algo ms que conocer la opinin de
los vascos; si existe ese plus no se ha dicho y, en tanto que investigadores, no podemos avanzar por aqu.
Seguidamente nos preguntamos por la claridad de la pregunta. Previamente planteamos este interrogante: y si quien formul la pregunta poco
clara lo hizo esperando tomar ventaja de una potencial contestacin favorable a la misma?. Hablaramos, lisa y llanamente, de un autntico fraude
al electorado, de una jugada con las cartas marcadas por parte de uno de
los jugadores, lo que es especialmente grave no por cuestiones morales
sino meramente sociopolticas cuando quien marc fraudulentamente
las cartas fue quien puso en marcha e invit al juego. Sea lo que fuere,
queremos destacar que, por una parte, ...ciertas preguntas confusas (...)
pueden inducir a resultados mucho ms favorables de los deseos y objetivos de quien promueve que una pregunta clara (28); existen, asimismo,
datos objetivos aportados por encuestas de opinin pblica referidos al
proceso soberanista de Quebec que reejan esta idea apriorstica de forma
contundente (29).
Por todo ello, y como instrumento garantista para que se produzca la
claridad del proceso, convendra tener, con carcter previo, claramente denido quienes y cmo interpretar la voluntad del consultado.
(28) FERNNDEZ MANJN, Desiderio. Viejos Pueblos... Op. cit., p. 128.
(29) Ambas encuestas se pueden encontrar en www.cric.ca/fr_html/sondages/issues/sovereignty.html.
298
Pasamos ahora a examinar, bajo este prisma de claridad, las dos preguntas que el lehendakari, con apoyo de su gobierno tripartito, ha formulado:
1. Est usted de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado
de la violencia si previamente ETA manifiesta su voluntad inequvoca de poner fin a la misma de una vez y para siempre?.
2. Est usted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un proceso de negociacin para alcanzar un acuerdo
democrtico sobre el ejercicio del derecho a decidir del pueblo vasco, y que dicho acuerdo sea sometido a referndum antes de que finalice el ao 2010? (30)
Por una parte, y quizs lo ms inmediato, se constata la falta de claridad
de estas preguntas basndonos, por lo menos, en dos aspectos fundamentales: uno, que las preguntas son muy largas; por el contrario, una consulta clara es aquella en que la pregunta es radicalmente clara por su concisin, por su enunciado directo y expreso, por la ausencia de oraciones
subordinadas.
En segundo lugar, la confusin que encierran est en el propio lenguaje engorroso que utilizan con sintagmas del tipo nal dialogado,
voluntad inequvoca, derecho a decidir, proceso de negociacin;
hay que decir que cada uno de ellos por no entrar ms en detalle
exige una formidable hermenutica que no se ha hecho y que es imprescindible hacer porque no se trata de palabras que, una a una, no
puedan ser comprendidas por la generalidad de la ciudadana; sin embargo, las derivas que cada uno de estos sintagmas, en un estudio sistemtico, pueden ser muchas. Se entiende que estos sintagmas habran
de tener una clara delimitacin, en ese contexto, por los propios proponentes.
Entre los elementos que denen la claridad de las preguntas estn:
uno, la claridad de los conceptos; dos, la concisin de las ideas que se
proponen; tres, la concisin de la propia pregunta; cuatro, la utilizacin
de oraciones de sencilla comprensin en que entendemos deben dominar y, si se puede ser exclusivas las copulativas. Por lo tanto, utilicemos estos elementos cuantitativos en el anlisis de algunas preguntas ya
formuladas en consultas en procesos llevados a cabo en sistemas liberaldemocrticos.
Seguidamente, vamos a realizar un anlisis cuantitativo fundado en aspectos del prrafo anterior: analicemos las dos preguntas de la consulta en
Euskadi comparndolas con preguntas realizadas en el mbito suizo: unas
(30) Estas preguntas pueden encontrase en muchos lugares informticos. Nosotros las hemos tomado de http://www.lehendakari.euskadi.net/r57-4075/es/contenidos/noticia/decla_20080528_leydeconsulta/es_consulta/presentacion.html.
299
estn tomadas del proceso de secesin y posteriores reajustes territoriales

del cantn del Jura respecto del cantn de Berna (31); y otras, de diversos
procesos de denicin identitaria suiza (32).
Tabla 1
Proceso en
cuestin
Enunciado de la
pregunta
N. de
palabras
Forma de las
oraciones
gramaticales
N.
oraciones
simples
Primera pregunta
de la consulta
popular en
Euskadi
Est usted de acuerdo en apoyar un proceso de nal dialogado de la violencia si

previamente ETA maniesta su voluntad
inequvoca de poner
n a la misma de una
vez y para siempre?
33
Subordinadas
Est usted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un
proceso de negociacin para alcanzar un
acuerdo democrtico
sobre el ejercicio del
derecho a decidir del
pueblo vasco, y que
dicho acuerdo sea sometido a referndum
antes de que nalice
el ao 2010?
46
Subordinadas
Coordinadas
Simple
10
Simple
Segunda
pregunta de la
consulta popular
Referndum
de segregacin
del Jura de
Berna (23.6.1974)
Voulez-vous constituer
un nouveau canton?
Uno de los
referndum para
los distritos del
Jura que no
quisieron formar
parte del nuevo
cantn (1975)
Voulez-vous continuer
faire partie du canton
de Berne?
(31) Las preguntas sobre el proceso del cantn del Jura estn tomadas de FERNNDEZ MANJN,
D. Viejos pueblos... Op. cit.
(32) Estas preguntas estn tomadas de http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/vab_2_2_4_1.html (consulta
de 15 de julio de 2008)
300
Enunciado de la
pregunta
N. de
palabras
Forma de las
oraciones
gramaticales
N.
oraciones
simples
Posibilidad de
unin de la
comuna de
Moutier al nuevo
cantn (1998)
Souhaitez-vous que la
commune de Moutier
quitte le canton de
Berne, pour rejoindre
le canton du Jura?
18
Simple
Adhesin suiza a
la Unin Europea
(4.3.2001)
Acceptez-vous linitiative populaire Oui

lEurope!?
Simple
Revisin de los
derechos
populares suizos
(9.2.2003)
Acceptez-vous larrt
fdral du 4 octobre
2002 relatif la rvision
des droits populaires?
15
Simple
Naturalizacin
como suizos a los
jvenes
extranjeros de
la 2 generacin
(26.9.2004)
Acceptez-vous larrt
fdral du 3 octobre
2003 sur la naturalisation ordinaire et sur la
naturalisation facilite
des jeunes trangers
de la deuxime gnration?
23
Simple
Naturalizacin
como suizos a los
extranjeros de
la 3 generacin
(26.9.2004)
Acceptez-vous larrt
fdral du 3 octobre
2003 sur lacquisition
de la nationalit par
les trangers de la
troisime gnration?
20
Simple
Iniciativa popular
sobre alimentos y
su manipulacin
gentica
(27.11.2005)
Acceptez-vous linitiative populaire pour

des aliments produits
sans manipulations
gntiques?
12
Simple
Proceso en
cuestin
Notas:
1. En el caso del texto francs hemos considerado palabra distinta, aunque la grafa parezca decir otra cosa, a las contracciones de los artculos. De Suiza hemos tomado aquellos referendos
realmente controvertidos
2. Los acrnimos los hemos tomado como una sola palabra
3. Las fechas las hemos tomado como una sola palabra
En cuanto a la estructura gramatical de las preguntas vascas queremos

destacar: en la primera pregunta tenemos, sintcticamente hablando, dos
oraciones subordinadas. La segunda pregunta presenta una estructura
compuesta por subordinada y coordinada. Frente a esta construccin los
ejemplos que nos ofrece la prctica referendaria helvtica se basa en la
simplicidad de la estructura de las preguntas. Respecto al mbito cuantita-
301
tivo del nmero de palabras, las preguntas de la consulta propuesta en

Euskadi desbordan ampliamente a todos los casos comparados. Esta doble discordancia nos lleva a considerar dos tipos de interpelacin consultiva en la complejidad y dicultad de comprensin.
No se puede obviar la dimensin semntica tal vez ms interpretativa
pero de gran trascendencia para enjuiciar la posible ambigedad que,
como qued expuesto, corresponde resolver a los formuladores de las
preguntas. Slo a modo de ejemplo: en la primera pregunta se requiere
como condicin a la propuesta la existencia de una voluntad inequvoca
de poner n a la misma (la violencia) de una vez y para siempre. Si bien
la atencin se ja en la rotundidad de esta ltima idea citada, poner n a
la misma de una vez y para siempre, el peso de la condicin que fundamenta la respuesta sigue recayendo en la primera parte, maniesta su
voluntad inequvoca que explicita la intencin garantista basada en un
fundado principio de desconanza. Queda claro que por ms que se persiga no puede existir una seguridad previa absoluta; pero, quin o qu determina cundo una expresin de voluntad es inequvoca?.
Por ltimo, la citada complejidad de la segunda pregunta parece basarse en que las diferentes oraciones sostienen mltiples premisas, cada una
de las cuales debe razonarse al poder admitir diferentes interpretaciones
no aclaradas sucientemente. Slo cabe suponer, para no alambicar ninguna nueva interpretacin, que se trata de dos consultas separadas e inconexas pues no existe vnculo formal entre el dilogo sobre el nal de la
violencia de la primera pregunta y la del referndum propuesto en la segunda.
Por las razones que sean, la formulacin de las preguntas realizadas en
los dos referendos quebequeses son muy confusas; juzgue el lector: en el
referendum de 1980 en Quebec se pregunt literalmente y con esta disposicin (por su importancia queremos mantener ambos aspectos de su formulacin original): Le Gouvernement du Qubec a fait connatre sa proposition den arriver, avec le reste du Canada, une nouvelle entente
fonde sur le principe de lgalit des peuples;// cette entente permettrait
au Qubec dacqurir le pouvoir exclusif de faire ses lois, de percevoir ses
impts et dtablir ses relations extrieures, ce que est la souverainet
et, en mme temps, de maintenir avec le Canada une association conomique comportant lutilisation de la mme monnaie;// aucun changement
de statut politique rsultant de ces ngociations ne sera ralis sans laccord de la population lors dun autre rfrendum;// en consquence, accordez-vous au Gouvernement du Qubec le mandat de ngocier lentente
propose entre le Qubec et le Canada?. (o sea: El gobierno de Quebec
ha dado a conocer su propuesta de llegar, con el resto de Canad, a un
nuevo Acuerdo fundado sobre el principio de la igualdad de los pueblos;
este Acuerdo permitira a Quebec adquirir el poder exclusivo de hacer sus
302
leyes, percibir sus impuestos y establecer sus relaciones exteriores, lo cual

es la soberana, y, al mismo tiempo, mantener con Canad una asociacin
econmica compartiendo la utilizacin de la misma moneda. Ningn cambio de estatus poltico resultante de estas negociaciones ser realizado sin
el acuerdo de la poblacin mediante otro referndum; en consecuencia,
concede al Gobierno de Quebec el mandato de negociar el Acuerdo propuesto entre Quebec y Canad?). La pregunta formulada en el referendum de 1995 era la siguiente: Acceptez-vous que le Qubec devienne
souverain, aprs avoir offert formellement au Canada un nouveau partenariat conomique et politique, dans le cadre du projet de loi sur lavenir du
Qubec et de lentente signe le 12 juin 1995?. (o sea, acepta que Quebec llegue a ser soberano despus de ofrecer formalmente a Canad un
nuevo partenariado econmico y poltico, en el marco del proyecto de ley
sobre el porvenir de Quebec y el Acuerdo rmado el 12 de junio de
1995?).
En cuanto a las preguntas del caso helvtico no admiten duda de signicado en su formulacin. En algunos casos se hace mencin explcita a
normas o iniciativas que se deben suponer desarrolladas en los correspondientes textos especicados y por lo tanto susceptibles de valoracin por
quien quiera acudir a ellos.
4. El principio de participacin ciudadana y social

En segundo lugar, y ahondando y ampliando este sentido de claridad,
quizs, como indica Sartori, la propia confeccin de las preguntas debiera
ser participativa. Consideramos que en varios de los documentos elaborados en la ltima dcada en Euskadi Declaracin de Lizarra, el Estatuto
Poltico (Primer Plan Ibarretxe) y la Hoja de ruta la participacin ciudadana no ha sido adecuada. Se puede argir que en algunos de ellos, como en
la Declaracin de Lizarra o en el Plan Ibarretxe I, varios partidos PP y
PSOE y sindicatos UGT y CCOO no quisieron participar y que, en
consecuencia, los procesos no se pueden parar; se puede entender, en
esta ptica, que las fuerzas que no participan pueden jugar la baza de bloquear dichos procesos o ralentizarlos y aparcarlos sine die.
Volviendo al estudio del texto de las preguntas, y ms all de su carcter no vinculante que se dice, consideramos importante destacar que la
primera pregunta no concreta a quines se dirige y qu se prev si no entran a considerarla sus potenciales actores externos, tales como la banda
terrorista y las presuntas partes dialogantes. Por su parte, dicha pregunta
parece que extralimita al propio sistema poltico vasco: en qu medida va
a participar el gobierno de Espaa y los poderes estatales?; tienen posibilidades de participar fuerzas polticas estatales?; es accesoria dicha parti-
303
cipacin para el proceso? La segunda pregunta, por su parte, es ambigua:

por qu no se habla, sin ambages, de un derecho a la autodeterminacin o
a la secesin que s expresan un concepto tangible y conocido? Otra ambigedad puede residir en aclarar si existe relacin entre ambas preguntas o
si son independientes sus caminos.
En resumen: cualquier complejidad y ambigedad que promuevan las
preguntas, sin preverse una participacin que asegure la interpretacin a
posteriori y por ende las consecuencias prcticas del dictamen popular,
deja dicha interpretacin a la discrecionalidad del proponente que siempre
se podr amparar en un supuesto mandato democrtico.
5. Amenazas y oportunidades inherentes a esta consulta popular vasca

En todo proceso de decisin, e incluso de consulta, pueden existir riesgos de produccin de fracturas territoriales o de incremento del grado de
stas cuando ya existen previamente. As lo ha expuesto ya con suciente
claridad uno de los autores de este artculo (33). Sin embargo, en un contexto razonablemente democrtico, como el que nos ocupa, estos riesgos
no existen al margen de la verdadera voluntad popular. Ante ella ningn
riesgo es mayor que el tratar de contradecir o simplemente obviar a sta.
Es por lo tanto oportuno medir tal voluntad antes de someter cualquier
cuestin a su consulta.
Existen algunos datos que nos resultan poco concordantes, con escaso fundamento, en relacin a la consulta vasca en el caso de que en
el fondo de ella subyaciese el impulso de un proceso de independencia.
Los queremos apuntar sin pretender ahondar en esta potencialidad,
pero s por si existiese, en alguna de las fuerzas impulsoras, un afn
oculto de caminar en tal direccin; es decir, lo hacemos en virtud de una
intuicin no mal fundada de que alguna de las fuerzas que impulsan dicha consulta a bien seguro Eusko Alkartasuna aspira, lisa, llana y lcitamente, a conseguir la independencia de Euskadi. Por ejemplo,
en el Socimetro Vasco que se actualiza y publica cada ao y que realiza
el Gobierno Vasco, a la pregunta Respecto al tema de la independencia
del Pas Vasco, Ud. personalmente?, se contesta de la siguiente manera: uno, est de acuerdo, sus valores oscilan desde 21% en 2001 a
28% en enero de 2008; vuelve a 22% en julio de 2008. Dos, estara o no
de acuerdo segn las circunstancias, oscila desde 37% en 1988 a 29% en
2003; 34% en enero de 2008 y 32% en julio de 2008. Tercero, est en
(33) Ver FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos... Op. cit.
304
desacuerdo, oscila entre 24% en 1998 y 33% en 2003; es 27% en enero

de 2008 y 30% en julio de 2008 (34).
Por su parte, si nos atenemos a los datos del Euskobarmetro correspondientes a mayo de 2008, que publica la Universidad del Pas Vasco,
bajo la direccin del Profesor Francisco Llera, y tras realizar una pregunta
especca sobre dicha consulta, los resultados son los siguientes: slo el
24% de los vascos apoya que el lehendakari siga adelante con su propuesta de consulta popular; un 38% es partidario de que la negocie con
los socialistas; y un 29% solicita que la retire. Por su parte, un 55% de los
encuestados considera que las ltimas propuestas de Ibarretxe van a suponer ms divisin e inestabilidad, mientras que un 19% cree que generan estabilidad y tranquilidad en la sociedad vasca. Los datos revelan que
un 45% ve inaceptable que Ibarretxe saque adelante su consulta con el
apoyo parlamentario del PCTV-EHAK, mientras que un 34% lo ve
bien (35).
Sin duda, la consulta se inserta en un proceso donde los riesgos para
desenvolverse con xito dependern de las amenazas que reciba y que
stas tengan mayor peso que las oportunidades del mismo. Pasamos,
por tanto, a enunciarlos sin nimo de exhaustividad, lo que nosotros en
un anlisis detenido pero no omniabarcable, encontramos. S quedamos
bastante satisfechos de este anlisis porque el proceso vasco y los condicionantes y atmsfera que le rodean frente a la notable confusin de
las preguntas de la consulta son muy claros, de manera especial, en lo
referente a los puntos que consideramos ms importantes en el mismo
y porque tanto la neutralizacin de sus amenazas como el impulso de
sus oportunidades dependen de los actores que poseen plena capacidad
para dirigirlo.
Entre las amenazas que recibe el proceso en el que se inserta la consulta podemos destacar:
La existencia del terrorismo de ETA.
La focalizacin de este terrorismo: produce una importante discriminacin de unas fuerzas polticas, contra las que acta, respecto a
otras, contra las que no acta y que incluso se arropan en l.
(34) Esta informacin se puede encontrar en 37. Euskal Soziometroa, 2008ko uztaila. 37 Socimetro
Vasco, julio de 2008. Presidencia, Direccin de Estudios y Rgimen Jurdico, Gabinete de Prospeccin
Sociolgica, pp. 41 y 42. ste y los anteriores estudios del Socimetro Vasco pueden hallarse en ftp://
gvas.euskadi.net/pub/gv/estudios_sociologicos/08sv3711.pdf.
Estos datos pueden contrastarse con una estadstica mucho ms abierta en preguntas presentada por
el Euskobarmetro de la Universidad del Pas Vasco, en concreto, con la serie Evolucin del deseo
de independencia para el Pas Vasco, 1979-2007; estas series de datos se pueden encontrar en http://
www.ehu.es/cpvweb/pags_directas/euskobarometroFR.html.
(35) Estos datos pueden encontrarse en http://www.ehu.es/cpvweb/pags_directas/euskobarometroFR.html.
305
Inexistencia de liderazgo slido en el sector poltico que presenta

vinculaciones con ETA y a la que sta, como hemos dicho, protege.
Incapacidad por parte de los promotores de este proceso de incorporar a las fuerzas polticas que son objeto del terrorismo de ETA.
No est claro qu pretenden sus promotores respecto del marco
constitucional actual y, por tanto, la ciudadana vasca carece de
perspectivas al respecto, lo que atenta contra la claridad del proceso.
No se ha reflexionado an adecuadamente sobre el potencial papel que pueden o deben jugar otras fuerzas polticas incluidas las
de otras regiones y las del Estado.
Las fuertes redes de intereses que existen, actualmente, entre el
Pas Vasco y el resto del Estado en buena parte de sus sectores
empresariales e industriales incluyendo algunos de inequvoco
compromiso con el nacionalismo vasco que obviamente podran
quedar muy perjudicadas.
Para el caso de la perspectiva de la secesin en el proceso vasco,
quizs es conveniente considerar como debilidad la baja aspiracin y el brusco descenso, como mostramos, en la ciudadana
vasca de anhelo por la independencia.
El posible deterioro de las amplias e intensas redes afectivas.
La prdida de la oportunidad que supone disfrutar de importantes
ventajas que ofrecen las plataformas estatales.
Entre las oportunidades de este proceso podemos destacar:
A pesar de los riesgos mencionados de que exista la precipitacin
se ha establecido una forma gradualista de dar los pasos que puede asegurar la consistencia y la seguridad en ir alcanzando los objetivos.
Aparecen frmulas de participacin a travs de diversos foros de
discusin abiertos.
La tenacidad en seguir un cierto camino de bsqueda de optimizacin del encaje de Euskadi en Espaa.
La utilizacin de las dos lenguas cooficiales en Euskadi para lanzar
la consulta introducindola en la vida poltica.
Por lo tanto, y en nuestro entender, el proceso adolece de muchas
amenazas que, consideramos, es imprescindible superar, lo cual exige,
entre otras cosas, mucho ms dilogo en el mbito sociopoltico, la construccin de muchas ms redes ms consistentes entre toda la sociedad
vasca sin exclusiones de ningn tipo; y la elaboracin y puesta en prctica de posturas radicalmente intolerantes con la violencia de ETA.
306
III. Consideraciones en la aplicacin del principio de autodeterminacin

en el marco liberal-democrtico
1. Algunos retos y exigencias de un federalismo liberal-democrtico
dinmico respecto de la autodeterminacin
Todos los sistemas federales autnticos es decir, aquellos en los que
existe una real distribucin poltico-jurdica de competencias y una autonoma poltica para desarrollarlas legislativamente y ejecutarlas buscan
alcanzar un equilibrio dinmico mediante los adecuados encajes que proporcionen mejor acomodacin a cada uno de sus territorios. Su dinamismo estriba en que nunca se termina de desarrollar el modelo por muy diversas causas. Dicha contingencia habr de ser asumida por todas las
partes; y las instituciones han de estar diseadas para tal n, pues esa especie de estado de transformacin permanente debe ser compatible con la
adecuada estabilidad poltica.
Concebimos la acomodacin territorial como una situacin en que los
distintos territorios que integran un Estado se encuentran a gusto porque,
por una parte, disfrutan de reconocimiento estatal y de los territorios del
mismo nivel; por otra parte, gozan de movimiento autnomo, es decir,
pueden desarrollar los distintos aspectos de su personalidad; en tercer lugar, porque pueden participar, con el resto de los territorios de su nivel y
con los poderes estatales, en el estudio de polticas adecuadas y en la decisin sobre cuantos aspectos competenciales les afectan. Por su parte,
por encaje territorial entendemos un ajuste de los distintos territorios en el
Estado que les permita sentirse en l de manera cmoda en cuanto a la
satisfaccin de sus necesidades y, en su caso, la rearmacin de su personalidad como pueblos.
Pensamos en un federalismo dinmico para Espaa porque as lo fundamenta la Constitucin vigente a travs de la posibilidad que tienen las
Comunidades Autnomas CCAA de asumir determinadas competencias o incrementar la participacin de la ejecucin en otras; mediante la
distribucin de nuevas competencias que no estaban previstas en el texto
constitucional debido al desarrollo que posteriormente han tenido aspectos tales como las tecnologas de la informacin, la comunicacin y el conocimiento; las nuevas relaciones establecidas por el Estado con la Unin
Europea y otros bloques de la sociedad internacional y las propias necesidades sociales surgidas del progreso que disfrutamos actualmente; mediante la delegacin y transferencia de competencias estatales a las CCAA
posibilitada por el art. 150.2 CE; mediante el despliegue del bloque de la
constitucional y, en especial, de las Sentencias del TC.
La evolucin del modelo el Estado de las Autonomas ha sido tal
que ha mostrado la bondad intrnseca de este dinamismo que comenz a
307
manifestar sus virtualidades incluso antes del ingreso de Espaa en las

instituciones comunitarias europeas: por una parte, se ha construido un
Estado basado histricamente en la pluralidad poltica y territorial que ha
conseguido reconducir las tensiones territoriales al juego democrtico. Por
otra parte, el modelo de federalismo espaol ha mostrado que es muy
eciente porque est consiguiendo superar, en un tiempo relativamente
corto, los terribles desequilibrios socioeconmicos territoriales que haban
aigido a Espaa durante muchos siglos (36).
Por supuesto que an falta mucho para que la armonizacin de los
distintos intereses en presencia se consiga en el modelo de federalismo
espaol. Tal armonizacin en modo alguno signica que todos los sujetos
territoriales logren la satisfaccin permanente; estar cmodos, sentirse a
gusto, no evita, de manera ineludible, que surjan frecuentemente nuevas
tensiones, aspiraciones justas, insatisfacciones y otras desazones: todos
quieren progresar, todos desean recuperar el tiempo histricamente perdido, todos estn interesados en construir un futuro seguro, slido, fundado en nuevos valores como la ciencia y la tecnologa y en ciertas relaciones con el exterior. El objetivo de la armonizacin no es fcil de lograr
porque, por una parte, y sin que con ello pretendamos realizar justicaciones del presente, hemos de reconocer de qu punto partamos. Por
otra parte, an dominan ciertas posturas en los polticos del mbito estatal y cierta manera de mirar a las periferias por parte de los ciudadanos
del mbito castellano-parlante que condicionan profundamente actitudes sociopolticas y culturales adoptadas en algunas de ellas. Como dice
Antoni Segura en denitiva, entre la conllevancia orteguiana y la Espaa unitaria, el PSC Partido Socialista de Catalua deende un Estado federal plurinacional y un catalanismo que deende la Catalua
plural en el marco de la Espaa plural y de la Europa federal, un Estatuto
que ha de abrir las puertas a un federalismo ambicioso como modo de
articular el Estado plurinacional espaol: federalismo para combatir la
insatisfaccin poltica y para integrar la riqueza cultural y lingstica de
un patrimonio que, por plural, debera ser de todos (37). El lehendakari
Ibarretxe, por su parte, habla, desde hace varios aos, de lograr una relacin de amistad entre el pueblo vasco y el pueblo espaol. Esta sera, en
su manera de entender, la acomodacin del Pas Vasco en este Estado
compuesto, asimtrico y plurinacional (Propuesta de Estatuto Poltico de
la Comunidad de Euskadi).
(36) Al respecto pueden verse los numerosos estudios contenidos en TAMAMES, R. (dir.). Anuario
Econmico y Social de Espaa. 1977. Barcelona, Planeta, 1977.
(37) SEGURA, Antoni. Desafeccin y federalismo. En El Pas, 18.7.2008.
308
2. El marco internacional respecto de la autodeterminacin externa en

sistemas liberal-democrticos
Veamos, por su parte, qu pasos han dado las mximas instituciones
de interpretacin del marco constitucional correspondiente y qu posibilidades permiten.
En concreto, el epgrafe 111 del mencionado Renvoi comienza as: Il
est clair que le droit international naccorde pas expressment aux parties constituantes dun tat souverain le droit de faire scession unilatralement de ltat parent (Queda claro que el derecho internacional
no garantiza especcamente a partes de Estados soberanos el derecho a
secesionarse unilateralmente del Estado del que forman parte). El epgrafe 112 comienza aadiendo: Le droit international ne prvoit pas de droit
de scession unilatrale, mais il nen nie pas explicitement lexistence, quoique, dans une certaine mesure, une telle ngation dcoule implicitement
du caractre exceptionnel des circonstances... (El derecho internacional
no contiene ni el derecho a la secesin unilateral, ni su negacin explcita,
aunque, en cierta medida, una negacin tal deriva implcitamente del carcter excepcional de las circunstancias...).
Remata estas circunstancias el epgrafe 138, que se emplea a fondo,
y su completo contenido dice: En rsum, le droit lautodtermination
en droit international donne tout au plus ouverture au droit lautodtermination externe dans le cas des anciennes colonies; dans le cas des
peuples opprims, comme les peuples soumis une occupation militaire
trangre; ou encore dans le cas o un groupe dni se voit refuser un accs rel au gouvernement pour assurer son dveloppement politique, conomique, social et culturel. Dans ces trois situations, le peuple en cause
jouit du droit lautodtermination externe parce quon lui refuse la facult
dexercer, linterne, son droit lautodtermination. Ces circonstances
exceptionnelles ne sappliquent manifestement pas au cas du Qubec
dans les conditions actuelles. Par consquent, ni la population du Qubec,
mme si elle tait qualie de peuple ou de peuples, ni ses institutions
reprsentatives, lAssemble nationale, la lgislature ou le gouvernement
du Qubec ne possdent, en vertu du droit international, le droit de faire
scession unilatralement du Canada. (En resumen, el derecho a la autodeterminacin en el derecho internacional concede, a lo ms, un derecho
a la autodeterminacin externa en casos de antiguas colonias; en el caso
de que un pueblo est oprimido, como los pueblos sometidos a una ocupacin militar extranjera; o cuando un grupo denido est privado de un
acceso real al gobierno para asegurar su desarrollo poltico, econmico,
social y cultural. En los tres casos, el pueblo en cuestin tiene un derecho
a la autodeterminacin porque se le ha privado de la posibilidad de ejercer internamente su derecho a la autodeterminacin. Esas circunstancias
309
excepcionales son maniestamente inaplicables a Quebec en las condiciones actuales. Por consiguiente, ni la poblacin de Quebec, incluso si se le
caracteriza como pueblo o pueblos, ni sus instituciones representativas, la Asamblea Nacional, el legislativo o el gobierno de Quebec, poseen,
segn el derecho internacional, el derecho a secesionarse unilateralmente
de Canad).
3. Los dos grandes principios del sistema liberal-democrtico:

el principio de libertad y el principio de democracia
Este Renvoi, tras resaltar y ver el alcance de los principios internos del
derecho canadiense en el pargrafo 148 le fdralisme, la dmocratie, le
constitutionalisme et la primaut du droit et le respect des minorits (38),
avanz en la denicin de las medidas necesarias para el proceso de autodeterminacin externo de las provincias canadienses; y el Gobierno Federal
desarroll algunas de esas medidas concretas a travs de la denominada
Ley de Claridad de 2000 (Cmara de los Comunes de Canad. Clarity Act,
2000, c. 26, 29.6.2000 (39)); la provincia de Quebec estableci su contrarrplica.
Consideramos que, en gran medida, nos sirve esta doctrina de la Corte
Suprema Canadiense. Pero, al mismo tiempo, se ha quedado corta al evitar resaltar que, por lo menos, los principios de primaca del derecho y el
del constitucionalismo en tanto que la Constitucin es la madre de todas
las Leyes en todos los sistemas liberal-democrticos y el principio democrtico son universales, la base de todos los marcos liberal-democrticos. Es fundamental resaltar que el principio de legalidad (primaca del
derecho y dentro de las leyes la suprema culminacin de la Constitucin)
tiene primaca absoluta, de modo que el principio democrtico est supeditado a las formas de participacin de la ciudadana y a las reglas de cada
una de dichas formas de participacin. Es decir, primero hay que establecer dichas formas y sus reglas correspondientes y a continuacin los ciudadanos pueden participar sobre la base de la claridad y con medidas garantistas. Observemos que la declaracin de la universalidad de estos
principios nicamente tiene como propsito recordar dnde nos movemos y cmo hacerlo.
Con esto estamos diciendo que podemos estar o no de acuerdo con la
legislacin vigente; pero, si sta no se logra modicar a pesar de los
(38) Puede encontrase la esencia de su contenido en FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos, nuevas perspectivas. Oati, IVAP, 2006, p. 131.
(39) Este texto puede encontrarse en ingls en http://laws.justice.gc.ca/en/ShowFullDoc/cs/C-31.8///
en (consulta de 7.9.2008). A bien seguro que se puede hallar en su versin ocial en francs.
310
cauces establecidos para ello hay que acatarla y cumplirla. En estos

tiempos no sirve el denominado pase foral del viejo derecho del mbito
medieval castellano obedezco pero no cumplo-. Quizs donde hay
que centrar todas las energas es, precisamente, por una parte en apurar al
lmite los cauces legales existentes; y, en tal sentido, quizs la Ley 9/2008
ha jugado un papel primordial como lo han jugado otras medidas adoptadas por las CCAA para ampliar la rigidez constitucional como ocurra con
el art. 149.1.3 (40).
Nosotros, por no alargar excesivamente el estudio, no analizamos el
principio de las minoras ni el de federalismo. Ampliamente relacionados
con los dos principios fundamentales del sistema liberal-democrtico encontramos otros que los completan y que, por su gran importancia ante la
ciudadana, pasamos a analizar.
4. Los procesos de decisin regional como pasos en el largo proceso de

la autodeterminacin externa
Hemos visto cmo tanto el proceso de autodeterminacin de Quebec
como el del Pas Vasco estn aportando importantes avances claricadores. Lo ms importante, quizs, sea destacar que se estn realizando en un
marco liberal-democrtico. Es verdad que en el proceso vasco an cuenta
mucho el tema terrorista pero, los cambios que se pretenden desde las
instituciones vascas, y que como hemos puesto de maniesto intentan
retrotraerse a dos siglos antes, se hacen conforme a este marco.
Existen, no obstante, varias diferencias fundamentales entre ambos
procesos, lo cual, en parte, enriquece las perspectivas comparatistas: por
una parte, ambos se desarrollan en un marco internacional sucientemente
diferenciado; sin duda que las polticas territoriales imperantes en la Unin
Europea son escasamente proclives a posturas secesionistas en el seno de
sus Estados. En segundo lugar, Quebec tiene que estudiar detenidamente
sus relaciones con los anglfonos del Sur y de la gran urbe de Montreal;
adems, tiene que afrontar el problema de sus primeros pueblos especialmente los inuit de Nunavik que ahora estn crecidos por la existencia
de gobiernos importantes como el de Nunavut y el proceso independentista de Kalaallit Nunaat (Groenlandia). Quizs tampoco puede olvidarse
del nuevo movimiento de los cree en francs cri cuyas naciones
se extienden por varias de las provincias canadienses ms ricas, desde el
Norte de Quebec hasta las Montaas Rocosas. Por su parte, quizs en el
(40) Un estudio detallado de cmo los esfuerzos en tal sentido fueron, en un primer momento
intiles y luego fructferos, puede verse en FERNNDEZ MANJN, D. Proyeccin internacional de
la diversidad territorial. Oati, IVAP, 2003.
311
Pas Vasco interesa estudiar con detenimiento las implicaciones en centrifugaciones potenciales de ciertos territorios.
En tercer lugar, la versatilidad del marco constitucional anglosajn que
dispone Canad puede facilitar mucho los avances en Quebec; en contrapeso, y como hemos analizado en otros lugares, no parece existir solidez
en el nacionalismo quebequs y, recientemente, han sufrido graves reveses en procesos electorales. El modelo constitucional espaol permite muchos avances sin necesidad de modicar el texto como puso de maniesto, desde el primer momento, el TC cuando sostuvo que la Constitucin
es un marco de coincidencias sucientemente amplio como para que dentro de l quepan opciones polticas de muy diferente signo (STC 11/1981,
FJ 7) y, con mucha frecuencia, su jurisprudencia ha permitido avanzar de
forma importante desde la LOAPA; pero hay que tener mucha paciencia,
jugar con mucha habilidad, construirse apoyos en muchas instituciones
para que esas potencialidades puedan desentraarse y, a partir de ello,
avanzar. Por su parte, el Pas Vasco, dispone de un arsenal potencial de
cambios que an no ha sido debidamente trabajado: la Disposicin Adicional Primera de la CE. Y si, a pesar de esto se considera insuciente, habr
que luchar porque este texto sea modicado para que los pueblos puedan
avanzar. En cuarto lugar, Quebec tiene una notable relevancia en la poderosa Francofona. En quinto lugar, Quebec, en realidad, es de los pases
que ejerce directamente o juega un papel primordial en el mantenimiento
de un innegable colonialismo interior respecto de los once primeros pueblos y de los inuit de su territorio.
Queremos apuntar que algunos de los pasos dados en Canad, como la
Ley de Claridad, a que aludamos en el primer prrafo de esta investigacin, ya han servido de referencia explcita a los vascos, pues as se menciona en las alegaciones realizadas por el Parlamento Vasco contra el recuso de inconstitucionalidad interpuesto por el Estado contra la Ley 9/2008
del Parlamento Vasco (STC 103/2008, Antecedentes 5.C).
En resumen, el estado de la cuestin en los Estados liberal-democrticos queda como sigue: uno, en el caso de la autodeterminacin de las
Provincias canadienses deben cumplir, con posterioridad a la celebracin
de un referndum de secesin, varias condiciones algunas de las cuales ya
hemos mencionado y otras de inters que ataen al federalismo canadiense, al trato a las minoras, a la negociacin posterior a las votaciones referendarias (Renvoi del 20.8.1998. Conclusiones, epgrafes 148 a 155 ambos
incluidos). Dos, en el caso de la autodeterminacin de las CCAA espaolas
hay que sealar dos importantes aspectos: en primer lugar, que el ejercicio
de la autodeterminacin no existe como tal y que previamente debiera introducirse esa posibilidad en el texto constitucional; y, en segundo lugar,
para realizar cualquier consulta por la va de referndum con el n de
avanzar pasos es necesario, por lo menos, apoyar esa consulta en un ttulo
312
competencial expreso; previamente ha de ser autorizado por el Estado, y

no pueden alegarse competencias implcitas porque tal categora no es
reconocida en nuestro sistema constitucional (STC 103/2008, FJ 3).
Es digno de mencin el clima pacco y el grado de colaboracin que
ha existido, en ambos casos, entre las instituciones regionales y las estatales. Concretamente, en el caso vasco, el Estado pidi al TC que dedicasen
todos los das hbiles de la semana en el mes de agosto con el n de que
la Sentencia la emitiese antes del 15 de septiembre fecha jada, previamente, por el gobierno vasco para comenzar las primeras actuaciones del
proceso de la citada consulta popular vasca (STC 103/2008, Antecedentes
3.C). El Estado no exigi la condicin de que ETA cesase su actuacin terrorista para que el proceso, en caso de que el TC lo considerase vlido, se
pusiese en marcha. El clima de serenidad siempre es digno de tener en
cuenta.
En general, se pone de maniesto asimismo que en los sistemas liberal-democrticos y debido a la notable estructuracin del correspondiente marco legal estos procesos exigen la realizacin de muchos pasos. Y
cada paso, ajustado plenamente a derecho, no puede plantearse como un
a ver qu pasa!; debe estar muy maduro y con una trabazn a prueba
de las investigaciones ms hondas sobre la adecuacin de los textos de
consulta con los textos legales vigentes.
313
LABURPENA: Estatu liberal-demokratikoetan bildutako herrien kanpoautodeterminazioa gutxitan tratatu izan du doktrina politologikoak. Kanpo-autodeterminazioa aipatzen dugu, besteak beste, aukera hori hartzen
duen lurraldeak independentzia etsitzen badu estatu horren barruan gaur
egun dauzkan harremanak aldatzeko aukeratako bat.
Halako estatu horietan, konstituzioak ez du onartzen eskualde batzuek
banantzeko aukera izaterik; alabaina, ez du zorrotz debekatzen, non eta
debeku hori ez den deduzitzen zenbait sintagmatatik, adibidez, batasun
zatiezina (Espainiako Konstituzioaren 2. artikulua), edo eskualdeen
burujabetasuna estatuaren burujabetzaren mende dago (Suitzako Konstituzioaren 3. artikulua). Halere, Kanadako Auzitegi Gorenak Renvoi,
1998.8.20 atea zabaldu du federazioko probintziaren batek burujabetza
horretara jotzeko, betiere, eta beste betekizun batzuez gain, herritarren gehiengo argiak erabakitzen badu.
Euskaldun herria Euskadi edo Euskal Autonomia Erkidegoa, 1990.
urtetik hona hasita dago kanpo-autodeterminazioaren prozesuaren enbrioia izan daitekeena abiarazten. Erreferentziazko kasu izateko arrazoia
da oztopo mordoa dauzkala bidean, aurrera egiteko aukera emango dion
araudirik ez daukala heltzeko. Alderantziz, aukera gutxi eta mehatxu ugari
eta larriak dauzka, eta azkenean herri-kontsulta egiteko proposamenaren
porrota izan da emaitza.
Euskal prozesua analizatzen du lan honek, azken pausora arte: herri-kontsulta.
HITZ GAKOAK: Autodeterminazioa. Banaketa. Quebec-eko prozesua. Lurraldearen kokapena. Euskal kontsulta 2008.
RESUMEN: La autodeterminacin externa de los pueblos integrados en
Estados liberal-democrticos es un tema an poco tratado por la doctrina
politolgica. Hablamos de tal cuando, entre otras posibilidades, el territorio que se instala en ella piensa en la independencia como una de las potenciales salidas a sus relaciones actuales en el seno de dicho Estado.
En los Estados del tipo indicado no est reconocida, en su Constitucin, la posibilidad de la secesin de algunas de sus regiones; pero, tampoco est taxativamente prohibida, salvo que esta prohibicin se deduzca de sintagmas como indisoluble unidad (art. 2 Constitucin espaola)
o que la soberana de las regiones est sometida a la soberana estatal
(art. 3 Constitucin de Suiza). Sin embargo, la Corte Suprema de Canad
Renvoi 20.8.1998 ha abierto la posibilidad de que alguna Provincia
de la Federacin pueda optar por esa situacin nal siempre que, y entre
otros requisitos, lo decida por una mayora clara.
El pueblo vasco Euskadi o la Comunidad Autnoma Vasca, desde
1990, viene dando pasos en algo que podemos considerar el embrin de
un proceso de autodeterminacin externa. Su relevancia como caso de
referencia estriba en que se ve obligado a sortear obstculos por la imposibilidad de acogerse a una normativa que permita avanzar. Sin embargo,
314
existen pocas oportunidades y muchas y graves amenazas al proceso que

termina en la frustrada propuesta de consulta popular.
Tratamos de analizar el proceso vasco hasta su ltimo estadio de la
consulta popular.
PALABRAS CLAVE: Autodeterminacin. Secesin. Proceso de Qubec.
Acomodacin territorial, Consulta vasca 2008.
ABSTRACT: The external self-determination of peoples integrated within Liberal-democratic States is not a very studied topic by Political Science academy. We are refering to the population of a territory who thinks
of independence as one of the potential solutions to its current relationships in the bosom of the mentioned State.
In the aforementioned States, the possibility of secession by some of
their regions is not acknowledged; but it is also not specically prohibited,
unless this prohibition is deduced from syntagms as indissoluble unity
(art. 2 Spanish Constitution) or that Regions sovereignty is bound to the
States sovereignty (art. 3 Swiss Constitution). Nevertheless, the Canadian
Supreme Court Renvoi 20.8.1998 opened the door to some Federated
province to opt for that nal situation providing that, among other conditions, it is decided by a large majority.
The Basque people Euskadi or the Basque Autonomous Community have been taken steps to something that could be considered as
the germ of a process to external self-determination. Its importance lies
on the fact that it has to get round problems by the impossibility to avail
from a legislation to move forward. However, there are few chances and
many and serious threats to the process that ends in a frustrated proposal
for a popular plebiscite.
We try to analyze the Basque process as far as to the last step of popular plebiscite.
KEY WORDS: Self-determination. Secession. Process of Quebec. Territorial accommodation. Basque plebiscite of 2008.

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Autodeterminacin en sistemas democrticos.

El caso de la consulta en Euskadi

I. Evolucin del derecho de la autodeterminacin

R.V.A.P. nm. 83-2009. Pgs. 281-314

Desiderio Fernndez Manjn y Julin Torrado Sancho

Autodeterminacin en sistemas democrticos. El caso de la consulta en Euskadi

(3) El derecho de autodeterminacin interna va siendo paulatinamente reconocido en los sistemas

Desiderio Fernndez Manjn y Julin Torrado Sancho

2. El derecho de la autodeterminacin externa tras la II GM

Autodeterminacin en sistemas democrticos. El caso de la consulta en Euskadi

Rusia zarista y entonces bajo el gobierno de la URSS o las colonias

Desiderio Fernndez Manjn y Julin Torrado Sancho

previeron tal posibilidad al introducir en dicha Resolucin la coletilla la

3. Extensin del derecho de autodeterminacin externa a entornos no

Autodeterminacin en sistemas democrticos. El caso de la consulta en Euskadi

seguir en todo el mundo y para todos los casos. La inexistencia de este

4. Dos regiones de Estados liberal-democrticos con procesos de

Desiderio Fernndez Manjn y Julin Torrado Sancho

Autodeterminacin en sistemas democrticos. El caso de la consulta en Euskadi

Como esta negociacin directa entre Ibarretxe y Rodrguez Zapatero

Desiderio Fernndez Manjn y Julin Torrado Sancho

pretacin del ordenamiento constitucional: la Corte Suprema de Canad y

Autodeterminacin en sistemas democrticos. El caso de la consulta en Euskadi

se desarrolle en los parmetros de violencia; es un importante matiz que

II. Particularidades de la consulta popular en Euskadi en el marco de

1. Un poco de historia con relacin a la consulta popular a la poblacin

Desiderio Fernndez Manjn y Julin Torrado Sancho

Autodeterminacin en sistemas democrticos. El caso de la consulta en Euskadi

Desiderio Fernndez Manjn y Julin Torrado Sancho

El gobierno tripartito vasco PNV, Ezker-Batua y Eusko Alkartasuna

2. La consulta popular sobre la apertura de un proceso de negociacin en

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torizacin reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto

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estn tomadas del proceso de secesin y posteriores reajustes territoriales

Est usted de acuerdo en apoyar un proceso de nal dialogado de la violencia si

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Acceptez-vous linitiative populaire Oui

Acceptez-vous linitiative populaire pour

En cuanto a la estructura gramatical de las preguntas vascas queremos

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tivo del nmero de palabras, las preguntas de la consulta propuesta en

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leyes, percibir sus impuestos y establecer sus relaciones exteriores, lo cual

4. El principio de participacin ciudadana y social

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cipacin para el proceso? La segunda pregunta, por su parte, es ambigua:

5. Amenazas y oportunidades inherentes a esta consulta popular vasca

(33) Ver FERNNDEZ MANJN, D. Viejos pueblos... Op. cit.

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desacuerdo, oscila entre 24% en 1998 y 33% en 2003; es 27% en enero

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Inexistencia de liderazgo slido en el sector poltico que presenta

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III. Consideraciones en la aplicacin del principio de autodeterminacin

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manifestar sus virtualidades incluso antes del ingreso de Espaa en las

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2. El marco internacional respecto de la autodeterminacin externa en

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