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PROCESSO N.
INTERESSADO
ASSUNTO

: 2014
33000
000547
: SECRETARIA DA AGRICULTURA E PECURIA SEAGRO
: MINUTA
DE
EDITAL
(PREGO
ELETRNICO
COMPRASNET N 455/2014)

P A R E C E R S P A N 043/2015
EMENTA:
PREGO
ELETRNICO
COMPRASNET.
CONVNIO.
MATERIAL DE CONSUMO. LEI N
10.520/02
C/C
DECRETO
N
5.450/05. Pelo deferimento, desde
que atendidas s recomendaes.

Versam os presentes autos sobre anlise da minuta de

Edital de Licitao e seus anexos, referentes ao Prego Eletrnico Comprasnet n
455/2014, tipo menor preo, visando seleo e contratao de empresa
especializada para aquisio de material de consumo, em conformidade com o
quantitativo e especificaes tcnicas constantes na minuta do Termo de Referncia
(Anexo I - fls. 99/101), em execuo ao Convnio MDA n 706351/2009.
O valor total da futura contratao foi estimado em R$
13.304,20 (treze mil trezentos e quatro reais e vinte centavos fls. 80/81).
O critrio de julgamento do presente certame ser o de
Menor Preo por Item (item 10.1 - fl. 94).
Para
a
instruo
dos
documentos/expedientes, dentre os quais destacamos:

autos,

foram

juntados

1.

Formulrios para Aquisio de Materiais/Servios (DIFAF) n

34/2014 e anexos (fls. 02/10);
2. Cpia do Convnio MDA n 706351/2009 e documentos
correlatos (fls. 11/59);
3. Termo de Referncia n 05/2014 (fls. 60/65);
4. Pesquisa de preo de mercado (fls. 69/73);
5. Planilha Estimativa de Preo (fls. 74/76);
6. Solicitao de Compras - Servios/Materiais n 206/2014
(Anexo III ao Decreto n 5.014, de 25.03.2014), no valor de
R$ 13.304,20 (fl. 81/82);
7. Nota de Dotao Oramentria n 2014ND01790, no valor
acima mencionado (fl. 83);
8. Portaria SEPLAN n 113, de 30.04.2014, designando as
Pregoeiras Oficiais e os membros da equipe de apoio do
Prego Presencial e Eletrnico (fl. 89);
9. Minuta do Edital de Licitao e anexos (fls. 90/104);
10. Despacho n 2.483/2014, encaminhando os autos a esta PGE
(fl. 105).

o relatrio.
Em sede preliminar, compreendemos premente destacar
que a presente pea opinativa fundamenta-se, to somente, na instruo deste
processo administrativo no seu estgio atual.
Pg.

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A vista do Art. 132 da Constituio Federal e Art. 1 da Lei

Complementar n 20/1999, destacamos que encargo deste rgo Jurdico de
representao estadual prestar consultoria sob o prisma estritamente jurdico,
portanto, no sendo competente embrenhar-se na convenincia e oportunidade dos
atos praticados no mbito da pasta ora consulente, nem to pouco apreciar aspectos
de natureza eminentemente tcnica ou administrativa.
Ainda inicialmente, registramos que a presente anlise
ser baseada no disciplinamento conferido pela Lei Federal n 10.520/2002; no que
couber, pela Lei de Licitao e Contratos Administrativos Lei n 8.666/93, bem como
pelos Decretos Federais n 5.450/2005 e n 5.504/2005.
Explicamos. A aplicao da legislao federal ao feito
decorre da origem dos recursos envolvidos na contratao pretendida, vez que provm
de repasse voluntrio do Governo Federal, efetivado por meio do Convnio acima
indicado. Portanto, em conformidade com o disposto no Decreto n 5.504/2005,
vejamos:
Art. 1 Os instrumentos de formalizao, renovao ou
aditamento de convnios, instrumentos congneres ou de
consrcios pblicos que envolvam repasse voluntrio de
recursos pblicos da Unio devero conter clusula que
determine que as obras, compras, servios e alienaes a
serem realizadas por entes pblicos ou privados, com os
recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio,
sejam contratadas mediante processo de licitao pblica,
de acordo com o estabelecido na legislao federal
pertinente.
1 Nas licitaes realizadas com a utilizao de
recursos repassados nos termos do caput, para
aquisio de bens e servios comuns, ser
obrigatrio o emprego da modalidade prego, nos
termos da Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, e
do regulamento previsto no Decreto no 5.450, de 31
de maio de 2005, sendo preferencial a utilizao de
sua forma eletrnica, de acordo com cronograma a
ser definido em instruo complementar. (Grifos
nossos)

Desse modo, temos que o procedimento licitatrio ora em

anlise est previsto na Lei Federal n 10.520/2002, in verbis:
Art. 1. Para aquisio de bens e servios comuns,
poder ser adotada a licitao na modalidade de prego,
que ser regida por esta Lei.
Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios
comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos
padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificaes usuais no mercado.

Conferimos na definio legal que um objeto de natureza

complexa pode ser licitado mediante prego, desde que tenha padres de
desempenho e qualidade objetivamente semelhantes por meio de especificaes
habituais no seu mbito de fornecimento. Bem comum, para os fins da Lei acima
Pg.

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transcrita o que possui descrio definida, num mercado suficientemente amplo e

estabelecido, a despeito de sua sofisticao tcnica. Este o entendimento de Jess
Torres Pereira Jnior, que leciona:
Em aproximao inicial do tema, pareceu que comum
tambm sugeria simplicidade. Percebe-se, a seguir, que
no. O objeto pode portar complexidade tcnica e ainda
assim ser comum, no sentido de que essa tcnica
perfeitamente conhecida, dominada e oferecida pelo
mercado. Sendo tal tcnica bastante para atender as
necessidades da Administrao, a modalidade prego
cabvel a despeito da maior sofisticao do objeto. 1

No caso em comento, o objeto do certame ora em apreo,

especificado na minuta do Termo de Referncia Anexo I ao Edital (fls. 99/101) tem
descrio compatvel com a modalidade prego.
Especificamente quanto forma eletrnica do prego, o
Decreto Federal n 5.450/2005 dispe:
Art. 2. O prego, na forma eletrnica, como modalidade
de licitao do tipo menor preo, realizar-se- quando a
disputa pelo fornecimento de bens ou servios comuns for
feita distncia em sesso pblica, por meio de sistema
que promova a comunicao pela internet.
1. Consideram-se bens e servios comuns, aqueles
cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificaes usuais do mercado.

Respeitante aos procedimentos iniciais de abertura do

processo licitatrio, temos na Lei n 10.520/2002 o seu disciplinamento, vejamos:
Art. 3. A fase preparatria do prego observar o
seguinte:
I a autoridade competente justificar a necessidade de
contratao e definir o objeto do certame, as exigncias
de habilitao, os critrios de aceitao das propostas, as
sanes por inadimplemento e as clusulas do contrato,
inclusive com fixao dos prazos para fornecimento;
II a definio do objeto dever ser precisa, suficiente e
clara, vedadas especificaes que, por excessivas,
irrelevantes ou desnecessrias, limitem a competio;
III dos autos do procedimento constaro a justificativa
das definies referidas no inciso I deste artigo e os
indispensveis elementos tcnicos sobre os quais
estiverem apoiados, bem como o oramento, elaborado
pelo rgo ou entidade promotora da licitao, dos bens ou
servios a serem licitados; e
IV a autoridade competente designar, dentre os
servidores do rgo ou entidade promotora da licitao, o
pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuio
inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e
lances, a anlise de sua aceitabilidade e sua classificao,

Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica, 6 ed. pg. 1006.

Pg.

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bem como a habilitao e a adjudicao do objeto do

certame ao licitante vencedor.

Analisando os autos, observamos que a Pasta requisitante,

ao encaminhar o Termo de Referncia Comisso de Licitao, forneceu os elementos
necessrios (fls. 60/65), apresentando sucinta justificativa nos seguintes moldes: A
aquisio dos materiais acima citados justifica-se tendo em vista a execuo das
atividades para anlise de documentos para contratao atravs do Programa
Nacional do Crdito Fundirio e nos atendimentos s famlias beneficirias.
Elucidamos que a justificativa apresentada para a
aquisio indicada de inteira responsabilidade do Gestor, tendo em vista que os
critrios informados no se submetem anlise deste rgo Jurdico, sendo
atribuies desta PGE, no exame de editais de licitao, apenas e to somente quanto
aos aspectos jurdicos, restando inteiramente a cargo da pasta consulente os critrios
tcnicos referentes ao objeto do certame.
Como dito noutra parte, as despesas decorrentes da
aquisio pretendida ocorrero com recursos oriundos do Convnio MDA n
706351/2009, firmado entre a Unio, por intermdio do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio MDA, e a Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento do Tocantins - SEAGRO, com prazo de vigncia prorrogado at
31.12.2015 (fls. 26/27).
Dos oramentos apresentados por empresas do ramo
pertinente, com indicao dos preos praticados no mercado (fls. 69/73), deriva a
Planilha de Estimativa de Preos, subscrita por servidores devidamente identificados
(fl. 74/76). Todavia, avaliando as propostas juntadas, observamos que 03 (trs) esto
expiradas. Dessa forma, recomendamos nova pesquisa, devendo, no caso de
eventual alterao, haver adequao quanto ao valor da aquisio nos
demais documentos relativos dotao oramentria.
Sublinhamos que a lei que rege o prego no exige que o
oramento detalhado integre o edital, no entanto, deve constar dos autos, conforme
inteligncia de seu art. 3, Inciso III.
Para fazer frente despesa elencada no Termo de
Referncia, foram apresentadas Nota de Dotao Oramentria e Solicitao de
Compras Servios/Materiais n 206/2014 (Anexo III do Decreto n 5.014, de
25.03.2014), indicando a classificao oramentria, natureza da despesa e a fonte
0225 - Recursos de Convnios com rgos Federais (fls. 81/81). Entretanto, estes
documentos oramentrios, devem ser atualizados, como condio para o
prosseguimento do feito.
Registramos que o certame em apreo destina-se
exclusivamente a Microempresas e Empresas de Pequeno Porte em ateno ao
disposto no art. 6 do Decreto n 6.204/2007, que diz: Os rgos e entidades
contratantes devero realizar processo licitatrio destinado exclusivamente
participao de microempresas e empresas de pequeno porte nas contrataes cujo
valor seja de at R$ 80.000 [...].

Pg.

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Referido benefcio tem fundamento na Constituio Federal

de 1988, que expressamente determina quando referidas empresas devem ser
favorecidas, conforme disciplinamento do art. 170, inciso IX, verbis:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames
da justia social, observados os seguintes princpios:
[...]
IX tratamento favorecido para as empresas de pequeno
porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua
sede e administrao no Pas.

Assim, examinando a minuta do Edital (fls. 90/98),

ponderamos que nele esto previstas as regras que disciplinaro o procedimento
licitatrio, de modo claro e objetivo, tendo sido observado o disposto no art. 40 da Lei
n 8.666/93, que dispe exemplificativamente acerca do seu contedo. Entretanto,
recomendamos as adequaes que seguem:
- No prembulo, atinente regncia normativa do
procedimento, orientamos a excluso do Decreto n
2.434/2005 e a incluso do Decreto n 5.504/2005,
uma vez que o presente feito versa sobre aquisio
realizada
em
decorrncia
de
transferncias
voluntrias de recursos pblicos da Unio;
- No item 4.1.4, o impedimento de contratar se
restringe apenas ao rgo licitante, no se
estendendo Administrao Pblica, conforme
encontra-se disposto. O mesmo entendimento se
aplica ao item 17.1, ambos com fundamento na
jurisprudncia do TCU que enuncia:
SUMRIO: REPRESENTAO COM PEDIDO CAUTELAR. PREGO
ELETRNICO. INDCIO DE IRREGULARIDADE RELATIVA A
SUBITEM DO EDITAL QUE IMPEDE A PARTICIPAO DE
LICITANTE QUE ESTEJA SUSPENSA DE CONTRATAR COM A
INFRAERO E COM TODA A ADMINISTRAO PBLICA EM
QUALQUER DE SUAS ESFERAS. DISPOSIO EDITALCIA
INCOMPATVEL COM AS NORMAS LEGAIS PERTINENTES E
COM A JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL. CONCEDIDA
MEDIDA
CAUTELAR.
OITIVA
DA
ENTIDADE.
AGRAVO.
ARGUMENTOS
APRESENTADOS
INSUFICIENTES
PARA
DESCARACTERIZAR AS RAZES QUE FUNDAMENTARAM A
MEDIDA
ADOTADA.
MANUTENO
DA
CAUTELAR.
COMUNICAO INTERESSADA (TC 046.782/2012-5. Natureza:
Agravo. Unidade: Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroporturia Infraero. Recorrente: Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroporturia Infraero).

Concernente ao Anexo I - Termo de Referncia (fls.

99/101), entendemos que seu contedo est descrito de forma clara e objetiva,
atendendo aos requisitos preconizados na Lei n 10.520/2002, especificamente, no
artigo 3 e seus incisos.

Pg.

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Com referncia ao Anexo II Minuta de Contrato (fls.

102/104) compreendemos que os seus termos esto em conformidade com o art. 55
da Lei n 8.666/93, todavia, indicamos:
- Relativo regncia normativa do procedimento,
recomendamos que, no prembulo, seja mencionado o
Decreto Federal n 5.504/2005, em razo do elucidado
alhures.
- Adequao da clusula dcima-segunda, tendo-se
em vista que o impedimento de licitar e contratar se
restringe ao rgo/entidade contratante e/ou
realizador do certame, bem como fazer constar na
mesma clusula a declarao de inidoneidade
perante a Administrao Pblica;
- Ainda na mesma clusula, fazer constar o que for
determinado no edital no que tange multa, seu
percentual e o termo inicial para a sua incidncia;
Ainda, quando finalizada a licitao e adjudicada ao licitante
vencedor, reforamos a necessidade de constar na Clusula Primeira as especificaes
inerentes ao objeto - detalhamento coerente com a futura contratao, em
conformidade com inciso I do art. 55, da Lei n 8.666/93, verbis:
Art. 55 So clusulas necessrias em todo contrato as
que estabeleam:
I o objeto e seus elementos caractersticos;

Comentando sobre este requisito especfico aduz Maral

Justen Filho, que:
O objeto do contrato seu ncleo. Consiste nas
prestaes que as partes se obrigam a realizar. O objeto
imediato do contrato administrativo a conduta humana
(consistente em um dar, fazer ou no fazer). O objeto
mediato do contrato administrativo o bem jurdico sobre
o qual versa a prestao de dar, fazer ou no fazer. O ato
convocatrio, ao definir o objeto da licitao, estabelece
uma delimitao geral e imprecisa do objeto do contrato.
Antes de examinada as propostas e selecionada a mais
vantajosa, no se pode precisar de modo rigoroso qual o
contedo e a extenso da prestao assumida por cada
parte.
O instrumento deve definir, de modo preciso, as
prestaes que cada parte assume. Essa definio
subordinar-se- aos termos do ato convocatrio e da
proposta selecionada como a melhor. Todos os dados
caractersticos e identificadores do objeto mediato,
devero ser indicados, tais como marcas, especificaes
tcnicas, dimenses, desempenho, etc. Essa descrio
relevante para permitir o exerccio do controle de
qualidade.2

Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11 Ed. So Paulo: Dialtica, 2005. P. 492

Pg.

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Buscamos mais uma vez da doutrina de Jess Torres

Pereira Jnior, agora comentando o art. 55:
Tenhase em mente que o contrato, como acordo de
vontades, no se confunde com o instrumento que o
materializa. O comando do art. 55 dirigise ao contedo
mnimo obrigatrio do acordo, e, no, ao que se deva ser
escrito neste ou naquele instrumento por meio do qual
sero reveladas as condies resultantes da vontade dos
contraentes.
No elenco do art. 55 distinguemse as clusulas que
carecem de adaptao s circunstncias de cada contrato
(inciso I a VIII, X e XII) daquelas que independem dessa
adaptao (inciso IX, XI e XIII) para que tenha plena
eficcia, ainda que o contrato no haja sido deduzido
mediante termo.
Seja como for, todo contrato celebrado pela administrao
apresenta a estrutura irredutvel definida no art. 55 [...]. 3

Ante o exposto e, fundamentados nos documentos que

constam dos presentes autos, abstraindo-nos quanto aos aspectos tcnicoadministrativos da alada do rgo Gestor, no sujeitos ao crivo deste rgo Jurdico,
incluindo o juzo de oportunidade e convenincia da licitao, e as de competncias da
Controladoria Geral do Estado, aps as adequaes e correes na ntegra solicitadas,
que fazem o corpo deste parecer, opinamos pela possibilidade jurdica do
prosseguimento do feito.
o que nos parece, s.m.j.
SUBPROCURADORIA ADMINISTRATIVA, em Palmas TO, aos 13 dias do ms de janeiro de 2015.
MARIA FERNANDA GALVO PANNO
Procuradora do Estado
SPA/BOPA

Obra citada. P. 562.

Pg.