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SISTEMA DE COMPETENCIAS
Artculo 7o.- De la asignacin de competencias
7.1 A cada instancia descentralizada le corresponde un conjunto de competencias
y funciones asignadas por la Constitucin y las leyes.
7.2 Las competencias que no sean expresamente asignadas por la Ley a las
municipalidades y las regiones, se entendern que corresponden al Gobierno
Central.
COMENTARIO
La distribucin de funciones administrativas entre los tres niveles de gobierno
(nacional, regional y local), que est contemplada en la Ley de Bases de
Descentralizacin, resulta confusa al determinar que las competencias son
exclusivas, compartidas o delegables, pero solo se han determinado las
competencias exclusivas del Gobierno Nacional. Se deja la especificacin de las
competencias compartidas a las leyes orgnicas regionales y locales.
En este contexto, antes de la formulacin de las leyes orgnicas de gobiernos
regionales y locales, la Presidencia del Consejo de Ministros inici un trabajo de
coordinacin con todos los sectores. El objetivo era que los ministerios
estructuraran un mapa de asignacin de competencias que sirviera como base
para la negociacin de las competencias compartidas de los gobiernos
descentralizados (Consejo Nacional de Descentralizacin, 2006).
Varios ministerios, como el de Salud, realizaron un mapeo inicial, pero ste no fue
tomado en cuenta ni en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales ni en la Ley
Orgnica de Municipalidades. Como consecuencia, an no se cuenta con una
delimitacin clara y completa de funciones sectoriales por gobierno, lo cual genera
que se presenten casos de superposicin y duplicidad de funciones entre niveles
de gobierno.
Un claro ejemplo de la deficiente delimitacin de funciones sectoriales es la
gestin y administracin del proceso de saneamiento fsico-legal de la propiedad
agraria, funcin que corresponde a los gobiernos regionales segn la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales.

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Sin embargo, el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI)
tiene establecido dentro de sus objetivos impulsar el saneamiento fsico-legal y
titulacin (Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal - COFOPRI,
2013).
De acuerdo a Walter Aguirre, Vicepresidente del Gobierno Regional de Arequipa,
hay una competencia en Agricultura que transfiere a los gobiernos regionales el
manejo del catastro rural y el manejo de la titulacin de tierras locales.
En la mayora de regiones se han dado las transferencias, pero no en
Arequipa.
Aqu esta competencia la maneja COFOPRI. Es posible argumentar que la
retencin de esta funcin por parte de COFOPRI no se ha dado por falta de
capacidades del Gobierno Regional de Arequipa, sino bsicamente por un
problema de superposicin de funciones entre el nivel nacional y el nivel regional.

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Artculo 8o.- De los tipos de competencia
La asignacin ordenada y eficiente de competencias responde a la siguiente
Clasificacin:
a) Competencias exclusivas: son aquellas ejercidas con autonoma por la
entidad pblica responsable segn la Constitucin y la Ley. Ninguna otra
entidad puede asumir dichas competencias sin la previa delegacin de la
responsable.
b) Competencias compartidas: son aquellas que se ejercen por ms de una
entidad pblica, en planos distintos de responsabilidad y funcin, de
acuerdo a Ley, en aspectos de regulacin, financiacin, ejecucin o control.
c) Competencias delegadas: son aquellas que, por convenio previo y
conforme a Ley, son delegadas a una entidad pblica distinta de la titular de
la responsabilidad con la finalidad que sean ejecutadas con mayor
eficiencia. La responsabilidad frente a los ciudadanos no se delega.
COMENTARIO
En el 2003 se inici el proceso de transferencia de programas y proyectos sociales
del ex Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) a los gobiernos locales
(Presidencia del Consejo de Ministros, 2003). En una primera etapa, se transfiri
el Programa de Complementacin Alimentaria (PCA) del Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria (PRONAA) y los Proyectos de Infraestructura Social y
Productiva del Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES). En
una segunda etapa, se transfiri el Programa Integral de Nutricin (PIN), los
Servicios de Proteccin Social como los Wawa Wasi, los Centros de Emergencia
Mujer, los Centros de Desarrollo Integral Familiar y el Programa Educadores de la
Calle.
Tambin se transfirieron las Sociedades de Beneficencia Pblica y las Juntas de
Participacin Social. Hacia diciembre de 2008, diversos gobiernos locales lograron
acreditar sus capacidades, y ello dio un impulso considerable a la transferencia
efectiva de dichos programas (USAID Per Pro Descentralizacin, 2012).
En el 2011, el MIMDES fue reestructurado y esto dio paso a la creacin del
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, el cual asumi el proceso de
transferencia de los Centros de Emergencia Mujer, los Centros de Desarrollo
Integral de la Familia y las Sociedades de Beneficencia Pblica a los gobiernos
locales.
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Posteriormente, las funciones en desarrollo social que cumpla el Ministerio de la
Mujer y Desarrollo Social pasaron al nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusin
Social (MIDIS) creado en el 2011.
Segn la Oficina de Transferencia, Monitoreo y Evaluacin de Competencias de la
Secretara de Descentralizacin, hasta el ao 2012 se obtuvo un avance de 58%
en la transferencia de programas y proyectos sociales (Secretara de
Descentralizacin, 2012).
Adems de no haberse culminado la transferencia de los programas y proyectos
sociales, esta se ha realizado sin un previo costeo de los servicios y las
prestaciones a ser brindadas por los gobiernos locales (USAID Per Pro
Descentralizacin, 2012). Ello llev a que los gobiernos locales no reciban los
recursos financieros, tcnicos, materiales y humanos vinculados a la
implementacin y funcionamiento de los programas y proyectos sociales, lo cual a
su vez ha ocasionado que dicho nivel de gobierno enfrente serias limitaciones.

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Artculo 9o.- De los criterios de asignacin
Para la asignacin de competencias y funciones, adems de la clasificacin
establecida en el artculo precedente, se deber tomar en cuenta de manera
concurrente los siguientes criterios:
a) Evitar su innecesaria duplicidad o superposicin.
b) Evaluacin de las instancias descentralizadas en funcin de:
1. Aptitudes y capacidades.
2. Costo-beneficio.
3. Manejo de informacin.
c) Aplicacin del principio de subsidiariedad, por el cual se prioriza a la entidad
pblica ms cercana a la poblacin como la idnea para ejercer la
competencia o funcin en su localidad.
d) Revisin del desempeo y capacidad en el ejercicio de la competencia o
funcin.
COMENTARIO
A cada gobierno regional le corresponden 185 funciones sectoriales atribuidas por
la ley orgnica. La Municipalidad de Lima se encuentra incluida en esta
transferencia debido a que, de acuerdo a la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, sta ejerce funciones regionales en el mbito de la provincia de Lima
(Secretara de Descentralizacin, 2013).
El proceso de transferencia de competencias sectoriales se inici con la
aprobacin del Plan de Transferencias del 2004, que estableca la transferencia en
los sectores productivos Agricultura, Comercio Exterior y Turismo, Energa y Minas
y Produccin (Defensora del Pueblo, 2009). Sin embargo, las competencias no
pudieron ser transferidas durante dicho ao debido a que el Reglamento de la Ley
del Sistema de Acreditacin no fue aprobado hasta el 15 de noviembre del 2004.
Por esta razn, el Consejo Nacional de Descentralizacin tuvo que regular, de
manera excepcional, un proceso de acreditacin especial para efectos de la
transferencia del Plan Anual 2004 (Presidencia del Consejo de Ministros, 2005).
Mediante este sistema de acreditacin especial se dispuso que la capacitacin y la
asistencia tcnica se realicen una vez transferidas las competencias, lo cual no
coincida con lo regulado en la Ley del Sistema de Acreditacin y su Reglamento
que establecen expresamente la importancia de llevar a cabo la capacitacin y
asistencia tcnica antes de transferir las competencias. Adems, los programas de
capacitacin que se llevaron a cabo posteriormente no fueron consensuados entre
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los sectores del Gobierno Nacional y con los niveles de gobierno. Como resultado,
el contenido de dichos programas no se encontraba vinculado a las funciones a
ser transferidas, ni se adecuaban a las necesidades reales de cada gobierno
regional (Defensora del Pueblo, 2009). Por ello no se pudo asegurar el adecuado
desarrollo de capacidades en los gobiernos descentralizados para asumir las
nuevas competencias y funciones.
Una vez concluido el proceso de transferencia de competencias establecidas en el
Plan Anual 2004, se inici el proceso de transferencia establecido en el Plan Anual
2005, el cual dispuso continuar la transferencia en los sectores Agricultura y
Energa y Minas, e iniciar la transferencia en los sectores Salud y Transportes y
Comunicaciones (Defensora del Pueblo, 2009).
El proceso de transferencia en esta primera etapa supuso tres principales
problemas. Primero, que no fue resultado de una negociacin y consulta, sino
impuesto. Segundo, que las funciones transferidas no fueron acompaadas de los
recursos correspondientes. Tercero, que el sistema de acreditacin se convirti en
una simple formalidad.
Los planes anuales de transferencias sectoriales no fueron el resultado de un
proceso de concertacin y negociacin entre niveles de gobierno. Por el contrario,
fueron propuestos de manera unilateral por el Gobierno Nacional. Adems, no
incluyeron los recursos materiales, humanos y presupuestales vinculados a cada
una de las funciones a ser transferidas, contrario a lo que haba regulado la Ley
del Sistema de Acreditacin y su Reglamento.
Esto se debi, en parte, a la falta de un procedimiento adecuado para cada sector
del Gobierno Nacional en el que se definiera cules eran los recursos vinculados a
cada funcin a ser transferida, as como a la falta de un diagnstico de cada
Gobierno Regional, el cual hubiese permitido a los sectores identificar la situacin
real de cada uno de ellos y, sobre esa base, priorizar la transferencia de recursos
(Defensora del Pueblo, 2009).
Adicionalmente, la legislacin correspondiente al Sistema de Acreditacin defini
un sistema bastante complejo con altas exigencias a los gobiernos
descentralizados. Sumado a ello, los sectores del Gobierno Nacional establecieron
requisitos especficos que en algunos casos se fijaron con estndares difciles de
alcanzar por parte de los gobiernos regionales.
En este sentido, la efectivizacin de las transferencias fue una mera formalidad
que se limit a la suscripcin de actas sustentatorias de entrega y recepcin, y a la
entrega del acervo documentario (Defensora del Pueblo, 2009).
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De acuerdo con la Gerencia de Desarrollo Institucional del Gobierno Regional de
Cusco: La acreditacin fue formal, pero en verdad no contaban con esos
recursos; en muchos casos pedan a un funcionario de otro lado que apoye solo
para lograr acreditarse. Se puede observar que en muchos casos no contaban
con el personal especializado y tenan que transferir personal de otras oficinas
solo para cumplir con los requisitos.
Hasta julio del 2006 se verific la transferencia a los 25 gobiernos regionales de 91
de las 185 funciones sectoriales previstas en la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales (USAID Per Pro Descentralizacin, 2007). El Plan Anual 2006
propona continuar realizando la transferencia de competencias en materia de
Agricultura, Energa y Minas, y Salud, as como iniciar la transferencia de
funciones en materia de Educacin, Trabajo y Promocin del Empleo, y en las
materias relacionadas con el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per,
el Consejo Nacional del Ambiente y la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin
Territorial (Defensora del Pueblo, 2009).
No obstante, el Plan Anual 2006 no se lleg a ejecutar debido a que en octubre de
ese mismo ao, el nuevo Gobierno del Presidente Alan Garca anunci la
introduccin del Shock Descentralizador: un set de 20 medidas destinadas a
acelerar la transferencia de funciones, competencias y activos hacia los gobiernos
regionales y locales.
Como resultado de la decisin de concluir la transferencia de competencias
sectoriales a los gobiernos regionales a ms tardar el 31 de diciembre del 2007, el
proceso de descentralizacin se aceler considerablemente. Esto ocasion
mayores cambios al proceso de acreditacin para la transferencia de
competencias, ya que se modific, en cierta medida, la Ley del Sistema de
Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales, y su Reglamento, respecto al
cumplimiento de requisitos generales, la certificacin, la capacitacin y asistencia
tcnica, entre otros (Defensora del Pueblo, 2009).

La modificacin al Sistema de Acreditacin supuso la omisin de la etapa de

presentacin de las solicitudes de transferencia de competencias de los gobiernos
regionales. Asimismo, flexibiliz el cumplimiento de los requisitos generales - el
cual dej de ser obligatorio en la etapa de certificacin lo cual agrav y evidenci
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an ms el problema de que el Sistema de Acreditacin representaba una mera
formalidad. Con este nuevo esquema, bastaba con tener un compromiso del
Gobierno Regional a cumplir con dichos requisitos formalizado en una Resolucin
Ejecutiva Regional. Adems, se estableci que los requisitos especficos solo
podan estar referidos a la formacin y capacitacin de recursos humanos y a
documentos tcniconormativos de gestin (Defensora del Pueblo, 2009).
La etapa de certificacin se flexibiliz al punto que los gobiernos regionales, aun
cuando en realidad no cumplan con los requisitos especficos mnimos, fueron
acreditados para la transferencia de funciones y competencias con la sola
suscripcin de conveniosmarco intergubernamentales. Estos convenios tenan el
propsito de fortalecer las capacidades de gestin de las regiones posterior a la
transferencia de funciones. El fortalecimiento de capacidades se dara
principalmente mediante la capacitacin de funcionarios y profesionales de los
gobiernos regionales por parte de cada Ministerio; pero el nivel de cumplimiento
de los compromisos asumidos en dichos convenios fue muy bajo (Defensora del
Pueblo, 2009).
Un funcionario del Gobierno Regional de Cusco manifest: Durante el gobierno
de Garca se acelera el proceso de acreditacin. La Secretara de
Descentralizacin tena consultores sectorizados que iban a cada regin a motivar
para firmar convenios donde se les prometa que iban a recibir los recursos
adecuados para efectivizar la acreditacin. Esto no se cumpli. Se sustituy un
diseo rgido por un diseo demasiado flexible que trajo como consecuencia que
se transfieran funciones a gobiernos sub nacionales que no cuentan con la
capacidad suficiente para gestionarlas, lo cual repercute negativamente en la
prestacin de servicios a la poblacin (Defensora del Pueblo, 2009).
A diciembre del 2012, el Gobierno Nacional haba transferido el 92.6% de las 185
funciones que les corresponden a cada uno de los 25 gobiernos regionales y a la
Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con rgimen especial. Sin
embargo, an queda pendiente la transferencia del 7.4% de funciones
pertenecientes a 11 sectores del Gobierno Nacional, en donde el mayor porcentaje
pendiente por transferir corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima
(Secretara de Descentralizacin, 2012).
CONCLUSION
A pesar de los distintos esfuerzos, el Estado no ha sido capaz de delimitar las
competencias y distribuir funciones de las entidades pblicas en los tres niveles de
gobierno de manera clara. El proceso de elaboracin de las matrices de
delimitacin de competencias y distribucin de funciones sectoriales est
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incompleto. Se hizo bsicamente tomando en cuenta lo que dicen las normas y no
en base a un estudio detallado de las distintas cadenas de valor de la provisin de
bienes y servicios que el Estado brinda al ciudadano.
Asimismo, no se utiliz la combinacin adecuada de los criterios establecidos en la
Ley de Bases de Descentralizacin. Esta ley indicaba que se deba transferir las
competencias y funciones al nivel de gobierno que est ms cerca de la gente
(subsidiariedad), siempre que lo pueda proveer a un costo unitario razonable
(concurrencia) y siempre que tenga la capacidad de gestin efectiva. Solo al que
cumple con ests tres condiciones, se le transfieren las competencias con los
recursos humanos, logsticos y presupuestales (provisin). Al que no cuenta con la
capacidad, se le establece un plan de desarrollo de capacidades.
RECOMENDACIN
Si bien es cierta la descentralizacin trae resultados positivos para el Per, en
cuanto se refiere a la asignacin de competencias debera verificar primeramente
que se cuentan con los requerimientos tcnicos, humanos y financieros entre otros
necesarios para esta delegacin de responsabilidades y posteriormente dar el
siguiente paso el cual es la implementacin y su funcionamiento.

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