La Salud como un Derecho Humano en Chile

Dr. Hernn Sandoval *

1.

Antecedentes

Este es un momento especial para enfocar el tema de la salud en Chile mirado desde la
perspectiva de los Derechos Humanos, pues estamos viviendo un proceso de Reforma en
Salud con caractersticas diversas a la mayora de las reformas, en el continente americano
al menos, que hasta ahora se han centrado en el mbito financiero.
Chile1 es un pas de desarrollo intermedio, que est experimentando una rpida transicin
demogrfica y epidemiolgica, producto de la mayor expectativa de vida y una fecundidad
en descenso, lo cual hace homologable en promedio - su perfil sanitario, al de pases con
mayor grado de desarrollo, aunque con importantes desigualdades a lo largo de su territorio
y entre sus habitantes.
En esa perspectiva, aunque los indicadores de salud en el nivel nacional (anexo 1 con
indicadores de salud para el pas) son satisfactorios, hay diferencias en ciertas reas
geogrficas o grupos poblacionales preocupantes. As, podemos ver diferencias de casi 10
aos en la esperanza de vida de la poblacin segn la comuna de residencia (figura 1) o
en la mortalidad infantil, en que el promedio nacional es de 10 por cada 1000 nacidos vivos
pero muestra grandes variaciones entre las distintas comunas el pas, pudiendo duplicarse o
triplicarse en algunas reas.
Figura 12
E s p e ra n z a d e V id a a l N a c e r p o r
C o m un as
M u jere s

H om bre s

C o e le m u
Yu m b el
In de p e n de nci a

6 4 ,9
6 5 ,4
6 7 ,2

V it a c u r a
B arn ech ea

7 8 ,9
7 7 ,9

S a n Ja v i e r
M o lin a
Lota

7 3 ,1
7 3 ,5
7 3 ,6

V it a c u r a
B arn ech ea

8 4 ,5
8 2 ,7

V e g a J ; H o l l s te in R ; e t a l

* Secretario Ejecutivo para la Reforma de la Salud

** En colaboracin con la Iniciativa Chilena para la Equidad en Salud
Pontificia Universidad Catlica de Chile. Marzo, 2002.
1
Objetivos Sanitarios y Modelo de Salud para la Dcada 2000-2010. Enero, 2002.
Gobierno de Chile - Ministerio de Salud.
2
Referencia J. Vega R. Hollstein, 1999.

El desafo que se plantea para el sector salud en la actualidad, es distinto a aqul de la

primera mitad del siglo XX, cuando los problemas prioritarios eran las enfermedades
transmisibles y la salud materno-infantil. El modelo configurado para dicha poca fue
exitoso, al permitir controlar y erradicar enfermedades como la malaria, el clera, la
viruela, la poliomielitis, el sarampin, la desnutricin, las enfermedades diarreicas
infantiles, entre otras.
Hoy, al comienzo del siglo XXI, nos encontramos con una carga de enfermedad creciente,
asociada a una alta incidencia de enfermedades crnicas y degenerativas como el cncer,
as como daos especficos resultado de algunos estilos de vida, muchas veces socialmente
determinados, como son las enfermedades cardiovasculares y el incremento de los
traumatismos, accidentes y violencias. Se suma la carga de enfermedad propia de la vejez y
un importante incremento de los problemas de salud mental, como las adicciones y la
depresin, problemas que no tienen respuesta satisfactoria en el actual modelo.
Estos daos a la salud, que constituyen los desafos del nuevo siglo, responden a factores
condicionantes asociados a cambios culturales y estilos de vida (tabaco, alcohol, drogas,
actividad fsica, conducta sexual, y alimentacin, entre otros), asociados a condicionantes
ambientales (aire, agua, tierra, ruido, radiaciones, hacinamiento, falta de reas verdes,
espacios pblicos y otros), a los condicionantes propios de la pobreza y, aquellos
relacionados con aspectos psicosociales (violencia, estrs, inseguridad, autoestima,
desintegracin, desproteccin social y otros).
La Declaracin Universal de los Derechos humanos, proclamada por las Naciones Unidas
en el ao 1948 establece en su Artculo 25 que:
1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el
vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios;
tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,
invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus medios de subsistencia
por circunstancias independientes de su voluntad.
2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales.
Todos los nios, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a
igual proteccin social.
Hay coincidencia entre el diagnstico recin expuesto y la declaracin de los derechos
humanos, porque se entiende que el estado de salud de la poblacin no solo depende de la
atencin mdica y prestacin de servicios oportuna y de calidad, sino tambin de las
condiciones de vida, que podemos agrupar en los factores condicionantes o determinantes
de la salud. Entre stos, la educacin ocupa un lugar predominante, pero tambin se
incluyen el cuidado del ambiente, los mecanismos de proteccin social, calidad de la
vivienda, entre otros factores que contribuyen a la salud de los individuos.

Por tanto, la misin del sector salud, en la Reforma de Salud que se lleva a cabo
actualmente, es volver a definir los objetivos sanitarios para el prximo perodo y, al mismo
tiempo, impulsar un nuevo modelo de salud para enfrentar estos nuevos problemas,
teniendo en consideracin que promover la salud y prevenir la enfermedad frente a los
factores econmicos, culturales y psico-sociales que estn determinando estos nuevos
problemas - es una tarea de gran complejidad, que requiere del concurso de todos y no slo
del sector salud.
Se han definido los siguientes principios para orientar la poltica de salud en Chile:
Marco tico de los derechos humanos: derecho a la vida, a la salud, entre otros.
Universalidad: se hace cargo de los problemas de salud de todas las personas, sin
consideracin de sus condiciones sociales, de gnero, econmicas, culturales o
multi-tnicas.
Equidad: en la cobertura, el acceso y la oportunidad, en la erradicacin de
discriminaciones y exclusiones de todo tipo.
Solidaridad: mayor aporte desde las personas con ms recursos a aquellos que
tienen menos, desde los sanos a los enfermos, de los jvenes a los viejos y hacia las
mujeres en edad frtil.
Integralidad: con perspectiva biolgica, psicolgica y social.
Continuidad de los cuidados: que abarcan desde la promocin, prevencin,
curacin y rehabilitacin, con calidad y respeto a la dignidad de las personas en la
atencin y los cuidados de salud.
Empoderamiento de la poblacin: a travs del fortalecimiento de la comunidad y
del ejercicio del control social, as como del auto-cuidado y promocin de su propia
salud con hbitos saludables.
Democratizacin: a travs de la constitucin y fortalecimiento de los espacios de
participacin, como los consejos (consultivos, desarrollo, salud etc.).
Descentralizacin: a travs de mayor poder de gestin y decisin regional.
Hoy da la evidencia permite identificar las situaciones que deben ser abordadas para
eliminar o reducir las barreras para lograr que todos los chilenos puedan ejercer su derecho
a la salud. En este sentido, la utilizacin de indicadores es fundamental y la seleccin de
benchmarks resulta til, identificando las reas problema y las dimensiones que
caracterizan el problema y permiten monitorear los avances. Sin embargo, si bien las reas
problemas pueden ser comunes a todos los pases o regiones, las dimensiones o indicadores
especficos utilizados deben considerar el contexto del pas o regin que se est analizando.
Haciendo un paralelo con el indicador desarrollo humano que mide UNDP para todos los
pases del mundo, ellos identifican tres reas susceptibles de medicin, Salud, Educacin e
Ingreso, sin embargo, reconocen que las dimensiones utilizadas para cada rea pueden ser
diferentes segn el nivel de desarrollo del pas que se analiza. En aquellos pases ms
pobres, que an no han iniciado la transicin epidemiolgica, con escasa capacidad de
respuesta a los problemas de la poblacin y dificultad para obtener informacin, salud se
evaluar en trminos de mortalidad infantil y magnitud de las enfermedades transmisibles.

En cambio en pases con gran desarrollo econmico y de organizacin social, los

indicadores seleccionados debern reflejar esta situacin y se utilizar la esperanza de vida,
proteccin a los adultos mayores u otros.
En la figura 2 se detallan las dimensiones seleccionadas para calcular el ndice de desarrollo
humano para cada regin en Chile.
Figura 2

Estructura de variables del Indice de Desarrollo

Humano IDH especial para Chile (regional)
Salud

Educacin

Ingreso

Aos de Vida
Potencialmente
Perdidos (AVPP)

Alfabetismo

Promedio per cpita

de ingresos
autnomos del
hogar

Aos Promedio de
Escolaridad

Porcentaje de
Pobreza

Matrcula combinada Coeficiente de Gini

IDH Internacional
Esperanza de vida al nacer

Tasa de alfabetizacin de
adultos
Tasa de matrcula
combinada

PIB per cpita

Los indicadores tradicionales para agregados geogrficos grandes han perdido sensibilidad
en Chile y ocultan las brechas que se producen en las comunidades. Adems, su evolucin
ocurre, a veces, en perodos ms prolongados, dificultando la adopcin de medidas de
control en plazos breves. Por ello, es necesario buscar nuevas formas de monitoreo y
vigilancia de la situacin con indicadores intermedios de corto y mediano plazo, con mayor
sensibilidad que permitan adaptar ms rpidamente los programas a las necesidades de la
poblacin.
As, en la figura 3 vemos la distribucin del Indice de Desarrollo Humano por regiones del
pas, observamos globalmente que la zona norte del pas aparece con mayores niveles de
desarrollo que la zona sur, con bajos niveles desde la 6 a la 10 Regin. ( Ver Figura 3 en
Anexo 2).
La Figura 3 muestra los promedios regionales, sin embargo este anlisis se modifica al
mirar el aporte de cada componente al ndice segn las regiones en la figura 4 y podemos
ver que el nivel de ingresos es aproximadamente paralelo al nivel de educacin, pero el
comportamiento de salud es diferente. Esta informacin identifica las reas que deberan

ser intervenidas para mejorar las condiciones en cada regin, dando mayor nfasis a
aquellas ms deficitarias. Esto tiene sentido sabiendo que salud, educacin e ingresos estn
interrelacionados y que la inversin en cualquiera de ellas impacta positivamente en las
otras tambin, aunque tambin permite discriminar en cuales de los componentes es
prioritario actuar para lograr un efecto ms pronto.
Figura 4
L a s d im e n s io n e s d e l ID H tie n e n e n la s
re g io n e s p e rfile s d ife re n c ia d o s
1 ,0 0 0
S a lu d

0 ,9 5 0

E d u c a c i n
0 ,9 0 0
In gresos
0 ,8 5 0
0 ,8 0 0
0 ,7 5 0
0 ,7 0 0
0 ,6 5 0
0 ,6 0 0
0 ,5 5 0
0 ,5 0 0
I

II

III

IV

VI

V II

V III

IX

XI

X II

R .M

Analizando el efecto de la educacin sobre el nivel de salud de la poblacin, podemos

observar en las figuras 6 y 7, para hombres y mujeres respectivamente, que se producen
diferencias en la expectativa de vida de la poblacin y que estas diferencias son mayores en
los hombres y ocurren especialmente en los grupos etreos ms jvenes. En el caso de los
hombres, estas diferencias se deben especialmente a muertes por causas externas y
respiratorias y en las mujeres contribuyen adems las causas cardiovasculares y
neoplsicas. Esta misma informacin, pensando en las posibles causas, para los hombres
puede relacionarse con el incremento de los accidentes y violencias y para las mujeres,
podra interpretarse como dificultad de acceso a la atencin mdica, pues el grupo etreo
ms afectado corresponde a mujeres con cncer de cuello uterino y va biliar. (Ver Figuras
5 y 6 en Anexo 2)
La educacin de las madres tambin tiene un impacto directo sobre la mortalidad infantil,
efecto que puede seguirse a travs de causas especficas, como se observa en la Figura 7
(Anexo 2).
El acceso a prestaciones de salud, utilizando como ejemplo las consultas preventivas,
muestran diferencias segn el quintil de ingresos de la poblacin y el sistema de previsin
de salud (figura 8). El sistema de salud pblico garantiza mayor acceso tanto a hombres
como mujeres a las prestaciones, con menor exigencia de copago. En cambio, el sistema de
seguros privados de salud favorece a los hombres con mayor gratuidad en los servicios, en
todos los quintiles de ingreso, cuando las mujeres presentan en general mayores
necesidades de salud que los varones.

Figura 8

Pago de C onsultas Preventivas por sexo y

quintil de Ingresos. C ASEN 1998
FONASA

Si, Parcial

SI, TOTAL

ISAPRE
Gratuito

Si, Parcial

100

100

80

80

60

60

40

40

20

SI, TOTAL

Gratuito

20

0
I

II

III

Hombres

IV

II

III

IV

Mujeres

II

III

Hombres

IV

II

III

IV

Mujeres

Por primera vez en Chile en la encuesta CASEN del ao 2000 se investig la

autopercepcin de salud en la poblacin mayor de 15 aos. Los resultados muestran que las
mujeres tienden a percibir su salud como ms mala que los hombres, cuando son ms
pobres y tiene menores niveles de educacin (figuras 9, y 10 Anexo 2). Esto hallazgos son
concordantes con la literatura internacional y son relevantes porque se sabe que la
autopercepcin de salud se relaciona con el nivel de mortalidad de la poblacin, lo cual
refleja la situacin de desventaja de la poblacin ms pobre y menos educada.
Con esta informacin queda claro que a pesar de un panorama global satisfactorio hasta
cierto punto, Chile tiene mucho trabajo por realizar para garantizar el acceso y las
prestaciones de salud que necesita toda su poblacin.

2.

Reforma del sistema de salud

La consideracin fundamental que orienta la doctrina del Supremo Gobierno es la salud

como un derecho de las personas3. Esto significa que el pas requiere un sistema de salud
que garantice a toda persona, independiente de su edad, ingreso, sexo, educacin, etnia u
orientacin sexual, la existencia de condiciones saludables en su comunidad y trabajo y una
atencin de salud adecuada para enfrentar situaciones de enfermedad, sujetas a las
capacidades y recursos del pas.
Este principio permite denunciar como quebrantamiento del derecho aquellas situaciones de
diferencias en los indicadores de salud cuando sus causas son materia de reorientacin de
los recursos de que dispone el pas para la salud. La equidad en salud es, por lo tanto, un
imperativo moral que est en la raz de la voluntad de reformar el sistema actual por cuanto
este permite y hace posible situaciones de desigualdad respecto de la salud de las personas.
La Reforma de salud propone reducir las desigualdades en salud otorgando mayores niveles
de proteccin social.
La cobertura financiera de las prestaciones de salud de los trabajadores y sus cargas se
origina en una cotizacin obligatoria fijada por ley que se calcula a partir de la
remuneracin percibida. La fijacin por ley del mecanismo de pago de un seguro de salud
que da derecho a las personas que cotizan mensualmente a recibir atenciones de salud en
caso de enfermedad, le da a este seguro el carcter de un Seguro Social Obligatorio, que es
una extensin de la Seguridad Social.
De acuerdo a la ley vigente este Seguro Social Obligatorio puede ser administrado por una
nica institucin pblica, esto es, el Fondo Nacional de Salud (FONASA) o por
instituciones privadas autorizadas por la ley para la administracin del mismo que son las
Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES).
La doctrina que corresponde al Seguro Social Obligatorio no ha sido implementada en
forma equilibrada. En efecto, el asegurado es obligado por ley a cotizar, pero quienes
administran su cotizacin, tanto en el sector pblico como en el sector privado, no tienen
claramente establecido por ley el servicio que deben entregar a cambio de la cotizacin
recibida. Esta disparidad en las obligaciones fijadas por ley acta en desmedro del usuario.
Este modelo institucional ha alcanzado un lmite en su capacidad de enfrentar las
necesidades sanitarias de la poblacin, lo que se expresa en la insatisfaccin de la
poblacin con el sistema de salud del pas, tanto en el subsistema pblico, en que las
personas usuarias del mismo solicitan una mejora en la cobertura y en el trato, como en el
subsistema privado, en que solicitan una mayor proteccin de sus derechos de asegurados.
Fundamentado en estas consideraciones y realidades con la Reforma de la Salud el
gobierno propone equilibrar las obligaciones del usuario y las obligaciones que los

administradores del Seguro Social Obligatorio, sean estas pblicos o privadas, adquieren
con sus usuarios.
En otras palabras, es necesario establecer una regulacin que fije las obligaciones de las
administradoras del Seguro Social Obligatorio, sean estas pblicas o privadas, para con sus
beneficiarios. Estas obligaciones se expresan, en el marco de la Reforma, en el Plan de
Salud para las personas.
El Plan de Salud materializa un enfoque de equidad en salud mediante garantas crecientes
de oportunidad, calidad y financiamiento para aquellos problemas sanitarios que afectan a
la poblacin y que ms inciden en su calidad de vida. Cada persona, independiente de su
condicin, del tipo de prestador de servicios de salud, sea este pblico o privado y del
administrador del seguro, tendr derecho a las garantas de acceso, calidad, oportunidad y
financiamiento que fije el Plan. La obligatoriedad del Plan es condicin necesaria para
alcanzar metas de equidad. Ello hace necesario modificar la legislacin vigente para que
todas las personas afiliadas tengan garantizado su acceso al Plan.
La iniciativa de formular el Plan de Salud Universal (PSU) surge del reconocimiento de tres
dimensiones del derecho a la salud:

universalidad (toda la poblacin chilena y extranjera residente en el territorio

nacional, debe beneficiarse3),

integralidad (todas las enfermedades o condiciones de salud, considerando

adems sus distintas fases de evolucin clnica) y,

totalidad (todas las acciones o prestaciones asociadas al ciclo de salud enfermedad).

A estas dimensiones, se le suman consideraciones sobre la realidad de los recursos

disponibles y la bsqueda de alternativas costo - efectivas, requeridas para mejorar
progresivamente el nivel de salud.
El establecimiento de un Plan de Salud Universal (PSU) materializar los objetivos
sanitarios y prioridades nacionales del Sistema de Salud, cuya finalidad es:
Mejorar la salud de todos los chilenos, prolongando la vida y los aos de vida libres de
enfermedad y al mismo tiempo, reducir las desigualdades en salud, mejorando la salud
de los grupos ms desfavorecidos de la sociedad.4

3
4

Se refiere a los ciudadanos que viven en el territorio nacional y los extranjeros residente
Objetivos Sanitarios 2000 - 2010, Departamento de Epidemiologa, Ministerio de Salud. 2000

Los conceptos de universalidad, integralidad y totalidad, junto con la equidad, eficiencia y

la solidaridad, constituyen los principios de la seguridad social, que se aplican al Seguro
Social de Salud obligatorio5 vigente en el pas, y al Plan de Salud Universal.
3. Descripcin General
La poblacin debe tener la mejor salud que el pas sea capaz de alcanzar, acorde con las
condiciones que determina el perfil epidemiolgico y demogrfico que hoy vivimos, sin
distinguir entre las personas de mayor o menor nivel de ingreso, gnero, edad u otros
determinantes de desigualdades en Chile.
Por estas razones, el Ministerio de Salud ha sealado al pas los Objetivos Sanitarios6 con
metas nacionales en salud que se deben alcanzar en el ao 2010, constituyendo una
referencia fundamental para establecer las intervenciones y acciones prioritarias que deben
ser incluidas en el Plan de Salud Universal. Estos objetivos y metas se fundamentan en una
evaluacin detallada de la situacin actual y la experiencia nacional e internacional, luego
de ser debatidos y consensuado con los distintos actores del sector, a travs de las Mesas de
Discusin de la Reforma. Se plantean que Chile enfrenta cuatro desafos sanitarios en la
dcada que comienza:

el envejecimiento progresivo de la poblacin, que involucra una creciente carga de

enfermedades degenerativas de alto costo de atencin en salud;

las desigualdades en la situacin de salud de la poblacin, que se traduce en brechas

sanitarias entre los grupos de poblacin de distinto nivel socioeconmico;

responder adecuadamente a las expectativas legtimas de la poblacin con respecto al

sistema de salud, continuamente sealada como un elemento de insatisfaccin para la
sociedad; y

resolver los problemas pendientes y mantener los logros sanitarios alcanzados.

Por otra parte, existe consenso en la comunidad internacional en que uno de los requisitos
para que un sistema de salud sea justo, es que exista la mayor independencia posible entre
lo que aportan las personas y la utilizacin que hacen de los sistemas. Es as como en pases
industrializados los gastos de bolsillo representan una muy baja proporcin del gasto total
en salud, en particular en aquellas acciones que se consideran prioritarias para el logro de
objetivos sanitarios. De acuerdo a reportes internacionales, Chile tiene un aporte directo de
bolsillo muy superior a pases como Canad, Estados Unidos y el Reino Unido,
representando casi el 49% del total del gasto en salud.7

La existencia de cotizaciones obligatorias de salud para los trabajadores constituye un seguro de

salud obligatorio inserto en el rgimen de Seguridad Social.
6 Idem 5.
7
OMS. Mejorar el desempeo de los sistemas de salud. Informe sobre la salud en el mundo, 2000.

Por otra parte, estudios realizados en Chile8, muestran que para los chilenos una prestacin
de salud de calidad debe cumplir con los siguientes criterios:

Ser eficaz (que resuelva aquello por lo que se consulta),

Informada (basada en la explicacin sobre los hallazgos clnicos, las

posibilidades de evolucin y tratamiento),

Dedicada, deferente y amable

Completa (que involucre los recursos necesarios para su resolucin)

Oportuna (a tiempo y cuando es necesaria)

Estos aspectos, plantean el imperativo de disear instrumentos que permitan mejorar la

calidad percibida por el usuario para todo el Sistema de Salud.
Con estos antecedentes, el Gobierno del Presidente Ricardo Lagos E. ha considerado
necesario introducir un Plan de Salud con acceso universal y garantas explcitas de carcter
obligatorio que se plantea como una herramienta para el nuevo enfoque de salud (modelo
de Atencin), basado en objetivos y metas sanitarias, que permitir orientar los cambios
que Chile necesita:

Actuar para mantener sana a la poblacin con una poltica de promocin de la salud
y prevencin de la enfermedad que alcance efectivamente a todos, mejorando la
calidad de vida, manteniendo ambientes favorables en el trabajo, en el mbito rural
y urbano, y en el hogar.

Satisfacer las necesidades sanitarias en forma equitativa, garantizando una adecuada

calidad, acceso, oportunidad y cobertura financiera suficiente de las acciones y
prestaciones de salud para todas las personas.

Asegurar la regulacin armnica de los subsistemas pblico y privado de modo de

garantizar un mejor aprovechamiento de los recursos destinados a la salud.

Se definir un modelo integral de atencin de salud, centrado en las necesidades de las

personas, que responda a la situacin de salud en todo el ciclo de vida de las personas y de
las comunidades, actuando tambin sobre determinantes y condicionantes de la salud.
3.1

Propsito del Plan Universal de Salud

El PSU ser uno de los instrumentos que contribuyan a lograr cambios en el perfil
epidemiolgico del pas. As ser uno de los aspectos fundamentales para el logro de los

Feedback Consultores. Estudio inicial de percepcin del usuario. Estudio encargado por el
Ministerio de Salud, Comisin Reforma, 2000.

10

objetivos sanitarios propuestos para la dcada. Esto implica que el sistema de salud
chileno enfatice la efectividad de las acciones y prestaciones que otorga.
El PSU ser una de las herramientas que contribuir a garantizar la equidad en el acceso a
atencin de salud, ya que asegurar la asistencia de acuerdo a condiciones de salud e
independiente de la capacidad de pago de las personas.
El PSU ser uno de los instrumentos que fortalecer la regulacin sanitaria para todo el
sector, ya que permitir explicar las condiciones de acceso, oportunidad, calidad y de
proteccin financiera de las acciones de salud para la poblacin.
El PSU ser una de las herramientas fundamentales para implementar un modelo de
atencin moderno en que se privilegia la promocin y la prevencin, cuyo eje es la
atencin primaria y ambulatoria. Como asimismo, enfatizando aquellas acciones y
prestaciones de carcter curativo y paliativo de gran importancia para el logro de los
objetivos propuestos.
El PSU tiene tambin como objeto contribuir al ordenamiento sectorial en la provisin y
establecer un financiamiento justo, a partir del establecimiento de las acciones y
prestaciones necesarias y efectivas para lograr un mejor nivel de salud.
3.2

Contenido del Plan Universal de Salud

El PSU ser universal y de carcter integral, en cuanto comprende todas las acciones y
prestaciones para hacer frente a las necesidades de salud de las personas, tomando en
consideracin el conocimiento cientfico disponible para definir las acciones ms costoefectivas.
Ser total, en cuanto los beneficios contemplados en el plan incluirn un conjunto de
acciones y prestaciones de salud, que irn desde la promocin, prevencin, curacin,
cuidados paliativos hasta la rehabilitacin, con una calidad estandarizada y garantizada en
las redes de atencin que utilice cada Administrador del Plan, independiente que este sea
pblico o privado.
El PSU ser incremental, porque persigue mejorar lo ya existente, mediante un proceso
dinmico de actualizacin para definir actividades garantizadas que aumentarn y
cambiarn en el tiempo, segn los objetivos nacionales del pas. El plan otorgar prioridad
a todas aquellas intervenciones necesarias para resolver de manera eficaz los principales
problemas de salud que afectan a la poblacin y establecer garantas explcitas de acceso,
oportunidad, calidad y cobertura financiera.

11

3.3.

El diseo del PSU contempla dos grandes componentes:

PLAN DE ACCESO UNIVERSAL CON GARANTAS EXPLCITAS

Garantas Explcitas
!Acceso
!Calidad
!Oportunidad
!Proteccin Financiera

Componente:
Salud Pblica
!Acciones
colectivas o
poblacionales
!Acciones
Individuales

Componente:
Salud de las Personas
!Prioridades

con garantas
mximas e intermedias
+
!Acciones
otorgadas
en
condiciones similares a las

Componente de Salud Pblica: es el conjunto sistemtico de acciones de salud,

consideradas "bienes de salud pblica"9, destinadas a proteger la salud de las personas
de los riesgos del ambiente y a promover comportamientos que mantengan sana a la
poblacin. Algunas son acciones de carcter ambiental, colectivo o poblacional y otras
son aplicadas a los individuos, por ejemplo, vacunas. Estas ltimas son acciones que
requieren una cobertura del 100% para ser efectivas en el control de las enfermedades
transmisibles. Este componente del plan se financiar mediante aporte fiscal y ser
administrado por la autoridad sanitaria. Su ejecucin podr estar a cargo, en un mbito
sectorial o intersectorial, de instituciones Pblicas y Privadas (complementariedad
pblico - privada).

Los bienes de salud pblica son bienes, con altas externalidades y/o caractersticas de bien
pblico. Un bien pblico puro se define como aquel que se caracteriza por las siguientes
propiedades: i) no es posible excluir del consumo a quienes no pagan; ii) no existe rivalidad en el
consumo, pues el bien no se hace ms escaso para los dems porque un individuo en particular lo
consuma. Ejemplos de bienes pblicos son el aire puro, las campaas pblicas de informacin, la
defensa.
Ortn, Vicente. La Economa en Sanidad y Medicina: Instrumentos y Limitaciones

12

Componente de Salud de las Personas: es el conjunto de acciones y prestaciones

preventivas, curativas, de rehabilitacin y de cuidados paliativos necesarios para
resolver integralmente las necesidades de salud. Estas acciones y prestaciones deben
ser otorgadas a los beneficiarios, por los administradores del seguro social obligatorio
de salud, mediante un esquema de regulacin sanitaria que permita brindar garantas
crecientes a toda la poblacin el acceso, la oportunidad, calidad y proteccin financiera
de las mismas.

3.4.

Garantas Explcitas del Plan de Salud Universal

ste contendr un sistema de garantas que buscar asegurar que todos los miembros de la
sociedad puedan gozar del acceso a las acciones y prestaciones del PSU bajo condiciones
explcitas, exigibles y socialmente aceptables. Una garanta explcita establece proteccin
efectiva para el ejercicio de los derechos emanados del plan, de acuerdo a los objetivos
sanitarios y los recursos disponibles.
Las garantas del plan sern diferenciadas, de acuerdo a los objetivos sanitarios y las
prioridades, dependiendo de la condicin de salud y el tipo de intervencin asociada. En
particular sern mayores para aquellas enfermedades y condiciones de salud que
signifiquen una mayor carga de enfermedad10, que impliquen mayor desproteccin y
dificultades de acceso, como por ejemplo: las prioridades sanitarias, patologas complejas
de alto costo, y urgencias con riesgo vital, entre otras.
El PSU contemplar garantas diferenciadas en cuatro mbitos:

acceso,

oportunidad de atencin

calidad

proteccin financiera

Acceso: Se refiere a la garanta de recibir las actividades de salud, de acuerdo a las

directrices que fije la Autoridad Sanitaria. Dichas directrices estarn vinculadas a
grupos poblacionales y a la forma de entrar a una red de servicios de salud,
condicionada por la capacidad de resolucin y derivacin de cada nivel. Cada
Administrador de Plan deber garantizar este acceso, intermediando o facilitando las
relaciones entre los usuarios y los proveedores de Salud.

Oportunidad: Se refiere al tiempo mximo para la entrega de prestaciones cubiertas

en el plan. Se podrn distinguir garantas de tiempos de atencin mximo en dos
mbitos, para la primera atencin y tiempos garantizados para atencin cuando ya
existe diagnstico. Ambos tipos de garantas sern explcitas, por prestacin y/o

10

Por carga de enfermedad se entiende la magnitud generada por su probabilidad de ocurrencia

(medido en prevalencia e incidencia), su contribucin en muertes y en discapacidad.

13

acciones o agrupaciones de stas, en el plan y por lo tanto se vuelve una obligacin para
las instituciones administradoras del plan dar cumplimiento a ellas y sern debidamente
fiscalizadas por la autoridad sanitaria respectiva. Esto ltimo implica tambin la
elaboracin de los medios de verificacin para poder medir el cumplimiento de tales
obligaciones.

Calidad: Desde un punto de vista tcnico, es el conjunto de atributos con que las
actividades y prestaciones de salud aumentan la probabilidad de obtener los resultados
deseados, incluyendo la mayor satisfaccin de los usuarios, basados en el conocimiento
vigente. Desde un punto de vista del usuario, el plan contempla los requisitos que deben
cumplir las instituciones que participen en la administracin del plan para garantizar
calidad en el servicio prestado. El plan contemplar calidad estandarizada de las redes
de atencin, verificadas y reguladas por la Autoridad Sanitaria.

Proteccin Financiera: Implica garantizar el financiamiento del plan de salud, con el

fin de que todas las personas puedan acceder a las acciones y prestaciones del mismo,
bajo condiciones explcitas de entrega y conocidas por todos. Con esta proteccin en
trminos del financiamiento, se pretende que la restriccin para contribuir total o
parcialmente a financiar las prestaciones necesarias, no sea un obstculo al acceso a los
servicios, para que ni el trabajador ni su familia caiga en la pobreza o se mantenga en
sta como resultado de afrontar el gasto de mantener, recuperar o rehabilitar su salud.

3.5.

Alcance y Quines Administran el Plan

Todas los chilenos y extranjeros residentes en el territorio nacional11, sin exclusiones,

tendrn derecho al PSU y sus garantas, independiente de la calidad previsional, edad,
gnero o ingreso. El Ministerio de Salud, entre sus atribuciones de Autoridad de Salud,
podr hacer exigible el Plan de Salud de las Personas a todo el sector salud (pblico y
privado), condicin bsica para que pueda asegurarse una mayor equidad.
Su administracin por parte de FONASA y las ISAPRE, es obligatoria segn las
condiciones establecidas por el plan. Su obligatoriedad reduce las posibilidades de
seleccionar riesgos y la estandarizacin de beneficios disminuye las asimetras de
informacin12, favoreciendo la exigibilidad de condiciones de otorgamiento y acceso de los
mismos.
11

Quedan excluidos los chilenos con residencia en el extranjero y los extranjeros no residentes.
El mercado de salud es un ejemplo clsico de asimetra de informacin, tanto entre los usuarios y los
administradores como entre los usuarios y los proveedores. Esto hace necesario la intervencin del Estado
para regular el quehacer de quienes participan en el sector salud y asegurar, de esta forma, que el
desbalance no se traduzca en resultados ineficientes e inequitativos, tales como la seleccin activa de
personas con bajo riesgo de enfermedad, con la consecuente segmentacin de la poblacin entre personas
de alto y bajo riesgo de enfermedad, y la desviacin de recursos hacia prcticas improductivas desde el
punto de vista sanitario y econmico. La Reforma de Salud propone enfrentar esta situacin mediante la
introduccin de un Plan de Salud que garantizara y estandarizara beneficios, un Fondo Solidario para
12

compensar a los administradores con poblacin de mayor riesgo y el fortalecimiento de la capacidad regulatoria de la
Autoridad de Salud, adems de iniciativas como la ley de derechos y deberes de los usuarios.

14

3.6.

Quin Define y Regula el Plan

El Ministerio de Salud se har responsable de formular, evaluar y actualizar el PSU. Para

ello contar con un Consejo Asesor del Plan, que le d las mximas garantas a todos los
actores regulados y en especial a los usuarios. El Ministerio, en forma regular y sistemtica,
revisar y adecuar su contenido e informar un valor referencial del PSU.
A partir de la definicin del plan y sus actualizaciones, la Autoridad de Salud, en conjunto
con otros organismos competentes del Estado, deber establecer garantas crecientes de
acceso, oportunidad, calidad y cobertura financiera, de acuerdo a los recursos disponibles,
teniendo en consideracin los problemas sanitarios que ms afectan a la poblacin y que
ms inciden en su calidad de vida. Su entrega ser regulada y fiscalizada por la Autoridad
de Salud.
Un primer paso en esta direccin ha sido el desarrollo de una Ley de Derechos y Deberes
de las Personas en Salud, 13 cuyo propsito es mejorar la relacin de las personas con el
sistema de salud y facilitar la expresin de ellas y la respuesta del sistema cuando estos
derechos no son respetados.
3.7

Qu beneficios obtienen las personas

El establecimiento del PSU y sus garantas persiguen mejorar la atencin de salud de la

poblacin en, al menos, los siguientes mbitos:
1. Mejor informacin sobre derechos y garantas por el slo hecho de hacer explcito y
obligatorio el plan.
2. Cobertura universal, integral, y solidaria, propia de un sistema de seguridad social
en salud.
3. Priorizacin del perfil de salud sobre la base de las necesidades de la poblacin,
definidas en los objetivos sanitarios nacionales.
4. Mejores prestaciones, basadas en evidencia cientfica y tcnica respecto de su
efectividad y eficacia.
5. Mejores condiciones de acceso a la provisin y derivacin. Se buscar resolver las
listas de espera y brechas de atencin.
6. Oportunidad de atencin con plazos compatibles con las necesidades sanitarias de
las personas, las recomendaciones entregadas por la evidencia cientfica disponible
y la capacidad de respuesta del sistema.

13

Proyecto de Ley presentado por el Ejecutivo al Parlamento de la Repblica en Junio del 2001.

15

7. Mejor calidad de atencin y satisfaccin usuaria, mediante el ejercicio de la

Autoridad Sanitaria en la regulacin de la calidad tcnica del sistema proveedor, el
establecimiento de protocolos o guas de atencin y los procedimientos de
acreditacin.
8. Mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos para la salud, al ordenar la
provisin y financiamiento de las acciones del sector.
9. Mayor cobertura financiera, introduciendo mayor solidaridad financiera.
3.8

Financiamiento del Plan de Salud Universal.

La forma de financiar el plan de Salud Universal contempla la existencia de varias fuentes

de financiamiento.
El Componente de Salud Pblica del Plan de Salud Universal, ser administrado por la
Autoridad Sanitaria y financiado con fondos provenientes de aportes fiscales.
El Componente de Salud de las Personas del Plan de Salud Universal, tendr varias fuentes
de financiamiento: aportes provenientes del Fondo Universal Solidario, Cotizaciones
obligatorias, Co-pagos limitados y Aporte Fiscal14.
4.

Otras Medidas

Junto con proponer las modificaciones legislativas que permitan hacer obligatorio el Plan
de Salud ya descrito y que es el planteamiento eje para generar equidad, es necesario
realizar modificaciones importantes en el sistema de salud chileno que permitan enfrentar
los desafos de la patologa dominante en el siglo XXI.
Estas transformaciones comprenden:
4.1 Modelo de Atencin
Entendido como la organizacin del proceso de atencin de salud en el conjunto de
establecimientos que constituyen la infraestructura sanitaria del pas. El nuevo modelo
busca, en lo esencial, satisfacer las necesidades y expectativas del usuario y optimizar las
intervenciones en su eficiencia y eficacia en aquellos puntos del sistema que toman
contacto con las personas.
En la prctica se trata de transitar de un modelo curativo centrado en los especialistas y la
atencin hospitalaria a un modelo de promocin de la salud y preventivo, focalizado en la
14

El aporte fiscal ser para financiar la contribucin de las personas de bajos ingresos e indigentes
al FUS.

16

atencin primaria de salud. Este es un componente crucial del proceso de Reforma porque
implica cambios profundos en la cultura organizacional del sistema de salud y compromete
a los profesionales y trabajadores de la salud, gremios muy estructurados y con gran fuerza
ante la opinin pblica.
4.2 Autoridad Sanitaria
Es tambin preciso reforzar al Ministerio de Salud y sus estructuras regionales y locales
para que no slo acte en el terreno de lo sanitario (prevencin de enfermedades, lucha
contra epidemias, saneamiento del ambiente, garantas de calidad, entre otras actividades)
sino que adems debe tener una fuerte presencia reguladora en un sistema donde hay
aseguradores y prestadores pblicos y privados lo que implica una accin reguladora del
mercado que no estaba implcita en las funciones que habitualmente desempeaba el sector,
junto con esto, adems la autoridad sanitaria deber encargarse de la defensora de los
derechos de los pacientes en el nuevo ordenamiento jurdico institucional propuesto.
5.

Conclusiones

Hemos querido dar una visin realista de la situacin de salud de Chile que puede exhibir
indicadores de salud que colocan al pas en un lugar destacado entre las naciones del
mundo, considerando su nivel de desarrollo econmico y adems su modesto gasto en salud
que no supera los 350 dlares per cpita al ao considerando el gasto pblico y el gasto de
las personas.
Sin embargo destacamos al mismo tiempo que los indicadores promedio ocultan las
inequidades que encontramos en el pas y que junto con los cambios en el perfil
epidemiolgico y demogrfico de nuestra poblacin constituyen los grandes desafos de la
salud en el siglo XXI.
Es precisamente el anlisis en profundidad de los indicadores y la comparacin sistemtica
(Benchmark) de los mismos lo que permite identificar la situacin de inequidad y las
condiciones que las generan. Esto se consigue slo con un ejercicio sistemtico e
intencionado para poner en evidencia esta situacin ya que la inequidad es el resultado de la
accin de mltiples factores a veces difciles de identificar, mientras que la equidad es la
expresin de una voluntad deliberada de superar las desigualdades injustas y evitables.
Es en el marco de la proteccin de los derechos econmicos y sociales en el cual se inscribe
la poltica de Reforma de la Salud del Gobierno de Chile porque buscan precisamente
resolver los problemas de acceso a la atencin mdica y de desigualdad en el resultado en
salud de la situacin actual generando los mecanismos culturales, jurdicos e institucionales
que permitan una real proteccin de los derechos de todos los residentes en Chile.

17

18

ANEXO 1

Indicadores de Salud Chile 2001

Referencia: Situacin de Salud Chile 2000.
Compilacin de Documentos
Departamento de Epidemiologa, MINSAL, enero 2001
www.minsal.cl
Algunos indicadores seleccionados

19

20

21

22

23

ANEXO 2
FIGURA 3

Chile 2000, IDH por Regiones

24

FIGURA 5

Diferencia en EV (20-69) Hombres

Niveles educacionales extremos por edad y
causa de muerte, Chile 1985-87
1 .6 0 0

M a le s

Ex ternal

Diffe r e n ce : 8,65 ye ar s
Ill-def ined
1 .2 0 0

Diges tiv e
Res piratory
Cardiov as c ul
ar
Neoplas ms

0 .8 0 0

0 .4 0 0

0 .0 0 0

65

60

55

50

45

40

35

30

25

20

-6

-6

-5

-5

-4

-4

-3

-3

-2

-2

Ag e g r o u p

Vega J; Hollstein R;et al

25

FIGURA 6

Diferencia en EV (20-69) Mujeres

Niveles educacionales extremos por edad y causa de
muerte, Chile 1985-87
Ex ternal
Ill-def ined
Diges tiv e
F e m a le s
0 .4 0 0

Res piratory

Diffe r e n ce : 4,5 ye ar s

Cardiov as c ul
ar
Neoplas ms

0 .0 0 0

65

60

55

50

45

40

35

30

25

20

-6

-6

-5

-5

-4

-4

-3

-3

-2

-2

Ag e g r o u p

Vega J; Hollstein R;et al

FIGURA 7
T a s a d e M o r ta l id a d In fa n t il p o r C a u s a , s e g n g r a n d e s g r u p o s d e
la C .I. E . -9 , s e g n a o s d e e s t u d io a p r o b a d o s d e l a m a d re
C h il e 1 9 9 0 -1 9 9 5

8 ,0
7 ,0
6 ,0
5 ,0
4 ,0

P e r in at a l ( 76 0 - 77 9 )
An o m . C o n . ( 74 0 -7 5 9 )

3 ,0

R e s p ira t o r io ( 46 0 - 51 9 )

2 ,0

T ra u m a ( 80 0 - 99 9 )
1 ,0

Ma l d ef ( 7 80 - 7 9 9 )

0 ,0

C a u sa s

In fec c ( 00 1- 1 3 9 )
S in

1 a 3

4 a 6

R esto
7 a 9

A o s d e e s t u d io a p r o b a d o s d e la
m ad re

10 a
12

13 y
m s

26

FIGURA 9

Percepcin Estado de Salud segn Quintil

de Ingreso y Sexo Chile CASEN 2000
100%
90%
80%
70%
60%
50%

Hombres

40%

Mujeres

30%
20%
10%
0%
Quintil I Quintil II Quintil III

Quintil Quintil V
IV

Buena/muy buena

Quintil I Quintil II Quintil III

Regular

Quintil Quintil V
IV

Mala/muy mala

FIGURA 10

A u to P e rc e p ci n d e S a lu d se g n
N iv e l d e E sc o la rid a d C h ile C A S E N 2 0 0 0

promedio de
Educacin)

12
10
8
6
4
2

11,7

10,4

Muy
buena

Buena

7,8

6,1

6,1

0
Regular

Mala

Muy mala

Auto Percepcin de Salud

27