Atencinalciudadanoygestincotidianadelaspolticas

sociales
Anlisis,evaluacinypropuestasdemejoradelosCentrosde
AtencineInformacindelaSeguridadSocial

por
AlbertoMartnPrez
InstitutodePolticasyBienesPblicos,ConsejoSuperiordeInvestigacionesCientficas
(IPPCSIC)
y
DepartamentdeSociologiaiAnlisidelesOrganitzacions,UniversitatdeBarcelona

Investigacinacargode
AlbertoMartnPrez
(InstitutodePolticasyBienesPblicos,CSICyUniversitatdeBarcelona)

Conlacolaboracinde
PaulaBlancolvarez(IPPCSICyUniversidadedeVigo)
PaulaHermidaJusto(IPPCSICyUniversidadedaCorua)

Agradecimientos
Esta investigacin no habra tenido lugar sin el inters demostrado por un conjunto de
personasquehancontribuidodecisivamenteasudesarrollo.
En primer lugar, deseara agradecer a Pepe Hidalgo, Director provincial del INSS de
Guadalajara, su apoyo y ayuda en los primeros pasos dados en esta lnea de trabajo, al
permitirmerealizarenelCentrodeAtencineInformacindelaSeguridadSocial(CAISS)
dedichaciudadelprimertrabajodecampo,alolargodecuatromesesen2009,conelquedio
comienzoeldesarrollodelapresenteinvestigacin.
TambinagradezcoalosevaluadoresdeproyectosFIPROSsuinters,traslapresentacindel
proyecto a la convocatoria oficial de 2009, por que mi proyecto de investigacin fuera
efectivamentefinanciado.AgradezcotambinaJessBarroso,delaDireccinGeneralde
OrdenacindelaSeguridadSocial,lafluidezdelacomunicacinysucrucialcolaboracinen
lasgestionesimprescindiblesparalarealizacindelostrabajosdeinvestigacin.
MireconocimientoalasdireccionesprovincialesdelINSSdeMadridyGuadalajaraporsu
colaboracin,ymsconcretamente,todomiagradecimientoatodoslostrabajadoresdelos
CAISS,desdelosdirectoreshastalosordenanzasyguardiasdeseguridad,pasandoportodos
los funcionarios y empleados que atienden al pblico, por su colaboracin, ayuda y
amabilidad. Sin duda, esta investigacin no habra sido posible sin todas las relaciones
humanasquequedandetrs.
Finalmente, agradezco sinceramente la contribucin a la investigacin de Paula Blanco
lvarezyPaulaHermidaJusto,becariasdeintroduccinalainvestigacinJAEIntrodel
ConsejoSuperiordeInvestigacionesCientficasenlosmesesdejulioyseptiembrede2009y
2010. En su proceso de aprendizaje de mtodos y tcnicas de investigacin social, han
contribuido de manera decisiva, no slo a la realizacin de los trabajos de campo de la
investigacin,sinotambinaliniciodelastareasdeanlisisdelainformacinrecopilada,
demostrando grandes capacidades para el trabajo en el caso en que deseen proseguir su
formacinenelmbitodelainvestigacinsocial.
Barcelona,29denoviembrede2010
AlbertoMartnPrez
3

ndice

1. Introduccin
1.1.

Presentacindelainvestigacin

1.2.

Marcoterico

1.3.

Metodologa

2. UnainvestigacinentresCAISS
3. Anlisisdeinteracciones(1):formasdepresentacinyregistrosdellenguaje
4. Anlisisdeinteracciones(2):conocimientoyconcienciadelosderechossociales
5. Elpapeldelosfuncionarios
5.1.

Experienciasytrayectoriasdetrabajo

5.2.

Atencinalpblicoydiscrecionalidad

6. Propuestasdemejora
6.1.

Empoderamientociudadano

6.2.

Espaciosdeciudadana

6.3.

Pedagogadederechos

6.4.

Aprendizajedeciudadana

7. Conclusiones
8. Bibliografa

1.INTRODUCCIN

1. Presentacindelainvestigacin

Sehancumplidoen2010treintaaosdelapublicacinenEstadosUnidosdeStreet
levelbureaucracydeMichaelLipsky,elestudiomscitadohoydacomopionerodelanlisis
deladimensinrelacionalyhumanadeltrabajoadministrativo.LasinvestigacionesdeLipsky
contribuyeron a empezar a transformar la manera en que los cientficos sociales se
aproximaban al estudio de las administraciones pblicas y, ms concretamente, a las
administracionesquegestionanrecursossocialesyrealizanuntrabajosocial.Elcambioenla
perspectiva residi en dejar de centrar la mirada nicamente en los engranajes de la
organizacinadministrativa,comosisetrataradeunamaquinariaajenaacualquiermodalidad
deaccinsocial,paraconcentrarseenelrolsocialquejueganlosindividuosqueinteractan
enelmbitodelasadministracionespblicas.Cobrangranimportancia,endichomomento,
nocionescomorelacinadministrativa,usuarioocliente,ascomodiscrecionalidad
referidaalpapeldelosfuncionariospblicosdentrodelaorganizacinadministrativa.As,
Lipskyayudaaempezararomperconlaimagendelosfuncionariospblicoscomomeros
dispositivosdeunaparatoburocrtico.Adems,paralelamentealahumanizacindelos
funcionarios pblicos, el politlogo norteamericano contribuy a que las investigaciones
posterioresencienciassocialescomenzaranatomartambinencuentalaimportanciadel
papeldelosciudadanos,usuariosoclientes(estoseranlostrminosutilizadosyaentonces),
enlosprocesosyprocedimientosquetienenlugardentrodeunservicioadministrativo.
Desdeentonces,endistintoscontextosnacionales,hemosasistidoalaproliferacinde
trabajoseinvestigacionescentradosenelestudiodelasprcticascotidianasquetienenlugar
endiversosespaciosadministrativos.SiguiendoelejemplodeLipsky,estaproliferacinha
tenidoespecialmentelugarenrelacinconloquedenominaremos,entrminosgenerales,
administracionesdelosocialo,entrminosmsconcretos,serviciospblicosdelEstadode
Bienestar.
EnEspaa,aunqueladoblereflexinsobreelpapeldelosfuncionariospblicosyde
5

losciudadanosenelfuncionamientodelosserviciospblicoshatenidoecoenlaciencia
polticaylasociologa,apenascontamosconestudios,comolosdesarrolladosenotrospases,
queseconcentrenenelfuncionamientocotidianodedichosserviciospblicosdebienestar.
Estaesprecisamentelalagunaquepretendecomenzaracolmarlapresenteinvestigacin.
Estudiamos,deestemodo,lasprincipalesprcticasquetienenlugar,demaneracotidiana,en
losCentrosdeAtencineInformacindelaSeguridadSocial(CAISS)ylasrelacionesque,a
travs de dichas prcticas, se establecen entre ciudadanos y funcionarios, todas ellas
enmarcadasporlapropiaorganizacinadministrativa.Estainvestigacin,porserpioneraen
Espaa,pretendeconvertirseenunprimerpasoparalaelaboracindeunmapadeestudiosde
caso sobre distintos y diversos servicios pblicos en Espaa, centrado en los servicios
pblicosdelEstadodeBienestareinclusosuperandosuslmites.
Elintersporlosserviciospblicosdebienestarenrealidadnoescasual.Porunlado,
elaccesoalosderechoseconmicosysocialesformaparte,desdelaconfiguracindela
propiaideadelEstadodeBienestar,delejerciciodelconjuntodederechosdeciudadanaen
sociedadesdemocrticasavanzadas.Porotraparte,adichageneracindederechosacceden
colectivos a los que les est vetada la incorporacin de otras generaciones de derechos
(fundamentalmentelosderechospolticos,reconocidosdemaneracompletanicamentealos
nacionalesdelpas),haciendodelosderechoseconmicosysociales,enrealidad,elespacio
ms bsico en el ejercicio de los derechos de ciudadana. As se comprueba, de manera
significativa,enelcasodelaspoblacionesdeorigeninmigrantequeannohanaccedidoala
nacionalidadespaola:unavezregularizadasusituacindentrodelpas,especialmente a
travsdeunpermisodetrabajoodeunprocedimientodereagrupacinfamiliar,losservicios
pblicosdelEstadodeBienestaradquieren,deestemodo,elpapeldepuertadeaccesoalos
derechosmsbsicosdentrodelasociedady,as,allargoycomplejoprocesodeintegracin
social.
AtravsdelestudiodecasoenlosCAISS,elobjetivodelapresenteinvestigacines
mostrarlavariedaddemodalidadesdeaccesoefectivoalosderechossocialesy,atravsde
stos,alaciudadana,almenosensudimensineconmicaysocial.Paralacomprensinde
dichoacceso,seanalizanlasinteraccionesentrelosusuariosdeloscentros,losfuncionarios
queenellostrabajanylapropiaorganizacinadministrativa.Veremos,atravsdelosestudios
decasoanalizados,cmoenlainteraccinentreciudadanosyfuncionariosnacendiversos
posicionamientosciudadanosantelosderechossociales,enunampliorangodeexperiencias
6

quevandesdeposicionesenlasquelosindividuosmuestranclaraconcienciadesupropia
titularidaddederechoscomociudadanosactivosenelsenodesociedadesdemocrticashasta
posicionesdeabsolutodesconocimientodelhechodesertitularesdederechossociales.
Como hemos avanzado, entendemos los derechos econmicos y sociales como la
primerapuertadeaccesoalejerciciocompletodetodoslosderechosdeciudadana.Msall
delreconocimientoformalreflejadoenlaConstitucinyenlasleyescorrespondientes,enesta
investigacin nos centraremos en la prctica de los derechos en la relacin entre los
ciudadanos y la Administracin. Analizamos las interacciones entre funcionarios y
ciudadanosqueseposicionandemaneradiferenteantelosderechossociales,desdelatotal
conciencia de la titularidad al absoluto desconocimiento de derechos y procedimientos.
Observamos,antetalesdiferencias,elpapelquejueganopodranjugarlosfuncionariosenel
tratamientodedichadiversidad.Entreotrosaspectos,comprobaremossi,atravsdeuntrato
diferenciado, que veremos hasta qu punto resulta inevitable, los funcionarios reproducen
estereotipos que se encuentran en la sociedad, o bien actan con el fin de garantizar la
igualdaddeaccesodetodoslosciudadanosalosquerecibendiariamente.
Msconcretamente,valoraremoslaimportancia,anteestadiversidaddepblicosde
losserviciosydeposicionamientosindividuales,delpapelquejueganlosfuncionarioscomo
gestores de tan variadas prcticas de ciudadana. En este sentido, observaremos si los
funcionariosestablecen,ensutrabajocotidiano,categorasdiferenciadasentrelospblicos
heterogneosalosqueatiendenyanalizaremoselsentidodelasmismas,bienenladireccin
dereforzarcategorassocialesestigmatizadas,bientratandodesuperarlas.Enestesegundo
sentido, veremos que, bajo determinadas condiciones de comunicacin exitosa, los
funcionariospodranejercerefectivamenteunaciertapedagogadelosderechossociales,
ascomodelosprocedimientosquellevanalreconocimientodelosmismos,conelfinde
hacer del servicio pblico, en cierto modo, un espacio de aprendizaje de derechos de
ciudadana.
Frenteaunavisinestticadeltrabajoenlaadministracincomolasimpleaplicacin
mecnica de un conjunto de normas y procedimientos, la literatura cientfica que
examinaremos a continuacin ha demostrado que existen en la actividad de todos los
funcionariosquetrabajanencontactodirectoconelpblicodeterminadosmrgenesdeaccin
yciertadiscrecionalidadenlagestindeloscasosquetramitan.Planteamosquelosmrgenes

delosqueenlaprcticadisponenlosfuncionariosenlosserviciospblicosdebienestaren
general,yenlosCAISSenparticular,condiferencias,comoveremos,entrelosserviciosen
funcindelanaturalezadelasprestacionesquegestionan,lespodranllevar,comopartede
una determinada labor pedaggica cierto es que limitada , a establecer tratamientos
diferenciadosconelfindegarantizarlaigualdaddeacceso.Comprobaremos,deestemodo,si
elsentidoqueselepuededaraestadiscrecionalidadeseldehacerquelosciudadanosmenos
conscientesdelatitularidaddesusderechosymenosconocedoresdelosprocedimientos
accedan a una informacin que les permita transitar de una experiencia pasiva de la
ciudadanaaprcticasdeciudadanacadavezmsactivasycrticas.

Lainvestigacincuentacondosobjetivosprincipales.Elprimerodeellos,decarcter
metodolgico,haconsistidoenconstruirydesarrollarunametodologanoconvencionalde
anlisisyevaluacindepolticaspblicasquehasidohastaelmomentoescasamenteaplicada
en Espaa. La realizacin de trabajos de campo etnogrficos basados en la presencia
continuadadelosinvestigadoresdentrodelasoficinasadministrativas,elseguimientodela
actividad cotidiana de los funcionarios pblicos y el empleo de tcnicas de observacin
participante para el anlisis de las interacciones concretas entre ciudadanos y servidores
pblicosaporta,comoveremos,unavisinnovedosaparaeltratamientodelasformasde
comunicacindentrodelasadministracionespblicas,ascomoparalaidentificacindelos
distintos posicionamientos de los ciudadanos en el ejercicio prctico y cotidiano de los
derechosreconocidosconstitucionalmente.
Elsegundoobjetivodelainvestigacinconsistaenproporcionarevidenciaemprica
relevanteacercadelaatencinalciudadanocomoexpresindelaprcticacotidianadelas
polticassociales,ydelasformasdeaccesodelosciudadanosalosderechoseconmicosy
sociales que permita introducir una dimensin aplicada en la investigacin y, as, elevar
propuestasdemejoradelserviciopblicoprestadoporelInstitutoNacionaldelaSeguridad
Social (INSS) en sus Centros de Atencin e Informacin. Dichas propuestas estarn
especialmentecentradasenelmbitodelacomunicacinylagestindeinteraccionesentre
funcionariosyciudadanos,conelfindecontribuiraunmejorfuncionamientodelservicio
pblicoquenoslogaranticelacorrectaprestacindeservicios,sinoquetengapormetala
construccin de una ciudadana ms activa y crtica, haciendo de las oficinas pblicas

espaciosparalaprcticareflexivadedichaciudadanay,entalesespacios,permitiendouna
crecienteconcienciacinyaprendizajedelosderechosdequecadaciudadanoestitular.

Elestudiodeestosespaciosinstitucionales,ydelasdinmicasqueenellostienen
lugar implica, como ya sabemos, el anlisis en profundidad de las interacciones entre
funcionariosyciudadanos.Enprimerlugar,eldiscursopblicodeambospuedeserestudiado
comounaespeciederitualformalizadoenelqueentraranenjuegodeterminadasformasde
dramatizacin,esdecir,depuestaenescena,atravsdeunprocesocomunicativo,deun
conjuntodedemandasy,enalgunoscasos,dequejas.Enestesentido,yensegundolugar,al
analizar,comoharemosmsadelante,lasformasdepresentacinylosregistroslingsticos
empleados por funcionarios y ciudadanos, podremos acceder a informacin clave para la
evaluacindelagestincotidiana,lacalidaddelaimplementacindepolticasconcretas,sus
deficienciasomejorasposibles.
A travs de la observacin de algunos de estos dilogos comprobaremos que los
ciudadanossacanalaluzbuenapartedesusidentidadesyposicionamientosantesuspropios
derechos,haciendofrentealoqueseesperadeellos(enfuncindeimgenesestereotipadas
sobrelostiposdepblicosdelasoficinasdelaAdministracin),bienmedianteformasde
conformidad (adaptndose a lo esperado), bien mediante frmulas de distanciamiento
(introduciendo una parte de sentido crtico). En este sentido, veremos cmo aparecen
categorasesperables,atravsdelneasdivisoriasqueestnenlapropiaestructuradela
sociedad:nacionalesfrenteaextranjeros,hombresfrenteamujeres,ricosfrenteapobres,
jvenes frente a personas mayores, payos frente a gitanos, etctera. Estas formas de
diferenciacinnosonajenasalaspersonasquetrabajanenlaAdministracin:losfuncionarios
(noolvidemosqueademsdeserfuncionarios,ellostambinsonciudadanosqueconviven
conelrestodelasociedad)se enfrentanapblicosaltamenteheterogneos,sobrelosque
existenimgenessociales(msomenospositivas,omsomenosnegativas)quesobrepasan
loslmitesdelaexperienciadelserviciopblico.As,sonlospropiosciudadanoslosquese
encuentranimbricadosendichascategorasyclasificacionesyenloqueseesperadeellas,
estando lospropiosfuncionarios,ensucalidaddeciudadanos,incluidosdentrodedichas
categorizaciones.
Estrechamente relacionada con lo que acabamos de sealar aparece, por tanto, la
9

centralidad de todo lo relacionado con la presentacin personal en una oficina pblica

(espacio pblico, y sobre todo espacio del poder del Estado) y la enunciacin de las
necesidades,peticiones,odemandas.Plantearemos,as,cmoelmodoenquetienenlugar
dichaspresentacionesydichasconversacionesconlosfuncionariosdependenenaltogradode
los diferentes posicionamientos ante la ciudadana econmica y social, as como de las
prcticas diferenciadoras que pueden tener lugar en la interaccin cara a cara. Dicha
diversidad puede tener distintos orgenes: puede ser econmica (diversas clases sociales),
poltica(diversasnacionalidades),generacional(edades),sexualytambin,cobrandocadavez
msimportanciaenelanlisis,cultural(entrminostnicosylingsticos,degestindelas
relacionespersonalesobienencuestionesdeculturaadministrativa).Nospreguntaremos,
portanto,acercadequposicionamientos,estrategias,habilidadesoactitudesponensobrela
mesa los ciudadanos al ser recibidos y atendidos en un CAISS, y en qu medida stas
condicionanelresultadofinaldelarelacinconlaAdministracin.

Entrminosgenerales,entendemosqueelobjetodelapresenteinvestigacinsesita
en el trabajocotidianodelas administraciones pblicas observadoyanalizadodesdeuna
perspectivamicrosociolgica.Deestemodo,empleamostcnicascualitativasdeinvestigacin
socialmediantelarealizacindetresestudiosdecasodecarcteretnogrficoentresCAISS
con caractersticas diferenciadas. El empleo de esta metodologa de investigacin nos ha
permitidoconocerenprofundidadydeformadirectalamaneraenquesedesarrollaeltrabajo
deatencinalciudadano,lasimpresionesquelosfuncionariosoempleadospblicosdecada
CAISStienendesupropiotrabajocotidianodecaraalpblico,ascomolasimpresionesde
los ciudadanos acerca de su relacin con los servicios encargados de las prestaciones
econmicas del sistema de Seguridad Social y, en trminos ms generales, acerca de su
relacin con los derechos sociales y con las formas de reconocimiento y acceso a la
ciudadanaeconmicaysocial.Apartirdelasinteraccionesentrefuncionariosyciudadanosy
contandoespecialmenteconsuspropiasexperienciasyvaloracionesdelserviciopblico,la
investigacinpermiteevaluarefectivamentelagestincotidianadelaspolticassocialesque
serealizaenlosCAISSycontarconpropuestasdemejoraavaladaspordichasexperiencias.
A pesar de la mayoritaria descentralizacin de las polticas sociales hacia las
Comunidades Autnomas, el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) contina

10

siendo un referente institucional fundamental para la implementacin y ejecucin de las

polticassocialesydebienestarenEspaa.As,delINSSsiguendependiendohoydalas
numerosasprestacionesdecarctercontributivoquepodramosdenominarelncleoduro
deunmodelodeEstadodeBienestarcomoelquesehadesarrolladoenEspaaenlosltimos
treintaaos.Deestamanera,dependenactualmentedelINSSelsistemadepensionesde
carcter contributivo, el reconocimiento de la incapacidad temporal y permanente, las
prestacionespormaternidadypaternidadoelreconocimientodelaccesoalsistemasanitarioy
desalud,ademsdedeterminadaspolticasdefamiliayayudasfamiliarescomplementarias.
LosCAISSsonlacaravisiblehaciaelciudadanodelosserviciosprestadosporel
INSS.Enestesentido,losCAISSdesarrollanunalaborfundamentalentantoqueespacios
institucionalesenlosquesegestionandemaneracotidianalaspolticassocialesydebienestar
en Espaa. Se constituyen as en los espacios institucionales en los que tiene lugar
efectivamente el acceso y el reconocimiento de los derechos sociales a categoras
heterogneasdeciudadanoscomolasquelapresenteinvestigacinestudia.As,enlosCAISS
eldesarrollodelaatencinalpbliconoconsistenicamenteenlaprestacindeunservicio
al ciudadano por parte de una Administracin Pblica, sino que en estos espacios
institucionales concretos estamos asistiendo a la construccin y prctica cotidiana del
conjuntodederechosqueconstituyenelncleofundamentaldelaciudadanaeconmicay
socialenEspaa.
Lainvestigacinnoesajenaaloscambiossocialesproducidosenlasltimasdcadas
enEspaaenrelacinconlallegadaeinstalacindegrannmerodepoblacionesdeorigen
inmigrante.Asistimos,enestesentido,aunatensinentreelamplioreconocimientodelos
derechossocialesqueamplalaciudadanaeconmicaysocial,msalldeloslmitesquefija
laposesindelanacionalidadespaola,alosextranjerospresentesenEspaaensituacin
jurdicalegalyaun,entrminosmuchomslimitados,aextranjerosensituacinjurdica
irregular, y la prctica cotidiana que, corroborando los avances de la investigacin
realizadosenotrospases,revelalaexistenciadeposicionamientosdiferenciadosentornoa
los derechos sociales por parte de pblicos heterogneos que mostraran la existencia de
formasdeaccesoalaciudadanatambinheterogneas.
Lainvestigacinseinserta,porello,enunareflexingeneralentornoalaampliacin
delospblicosdelasAdministracionesPblicasenEspaa.Enestesentido,nospreguntamos

11

acercadelainfluenciaqueestejerciendosobrelosserviciospblicos,apartirdelcasodelos
CAISS, el notable crecimiento de la poblacin procedente de la inmigracin en las
transformaciones contemporneas de los servicios pblicos del Estado de Bienestar. Se
plantea as la hiptesis de que la inmigracin ha supuesto la explicacin principal para
constatarlaampliacinenlaheterogeneidaddelospblicosqueentrandentrodelanocinde
ciudadanoencuantoqueusuariodelosserviciospblicosdebienestar,implicandodeeste
modolanecesidaddeadaptarprogresivamentelaatencinalpblicoaunconjuntodenuevas
necesidades.
Eldesafodelainmigracinnosllevatambinapreguntarnosacercadelaexistencia
dediferenciasefectivasentreelreconocimientolegaldelosderechoseconmicosysocialesy
laprcticacotidianadelosmismosquetienelugarenespaciosinstitucionalescomosonlos
CAISS.Losdiversosposicionamientosantelosderechossocialesreflejarndicharealidad,ya
seanpercibidoscomoreconocimiento(conconscienciadelatitularidaddederechos),como
reivindicacin(comoexigenciaalEstado)ocomoconcesin(sinconscienciadelatitularidad
delderecho,solicitandoalEstadolameraconcesindeunbeneficio).Lainvestigacinse
cuestionaaslainfluenciaqueejercelaprcticacotidianadelasinstituciones,losfuncionarios
ylosusuariosdelosserviciospblicosenelaccesodiferenciadooigualitarioalosderechos
sociales.Enestesentido,comprobaremosqueeltrabajodelosfuncionarios,antediferentes
posicionamientosciudadanosentornoalosderechoseconmicosysociales,nosloconsiste
en la recepcin y tratamiento de solicitudes e informacin, sino que son los propios
funcionarios los queejercendirectamenteunciertotrabajo pedaggicodelos derechos
fundamentales,conelobjetivodegarantizarmnimamenteunaccesoigualitarioalosmismos
frenteaposicionamientosclaramentediferenciados,yademsconelobjetivodeampliarla
conciencia delosderechoscomogarantadeimplementacinyejecucindelas polticas
socialesquelosfuncionariosponenenprcticaensutrabajodeatencinalpblico.Esta
constatacinserprecisamentelaquefundarnuestraspropuestasdemejorabasadasenel
empoderamientociudadano,enuntrabajodeaprendizajedederechosenlaconstitucindelas
oficinaspblicascomoespaciosconcretosdeciudadana.

Elpresentetrabajoseorganizaatravsdelossiguientesepgrafes.Enprimerlugar,
esta introduccin se completa con una revisin del marco terico existente y con una

12

presentacin de la metodologa de investigacin aplicada. Se especifican as los debates

tericos ms relevantes en los que se encuadra la investigacin: los estudios sobre las
transformaciones actuales del Estado de Bienestar, de los servicios pblicos y de las
relaciones de los funcionarios con los ciudadanos. En segundo lugar, examinaremos las
caractersticasdecadaunodelosCAISSestudiadosyanalizados.Entercerlugar,enlos
epgrafes 3 y 4 analizaremos las interacciones que se producen cotidianamente entre
ciudadanosyfuncionariosdentrodelosCAISS,desdedosperspectivas:porunaparte,desde
elpuntodevistadelosregistroslingsticosempleadosylasformasdepresentacindelos
ciudadanos; por otra parte, tomando dichas interacciones, como reflejo de sus diversos
posicionamientos ante sus derechos econmicos y sociales. Ms especficamente,
presentamosmedianteunadescripcindensalasformaselementalesdelainteraccinentre
ciudadanos y funcionarios, con especial atencin a la experiencia de los primeros en las
oficinaspblicasyalasmodalidadesdecomunicacinqueseestablecenentreambosactores
dentrodeinstitucionesconcretas;posteriormenteintroducimosenelanlisiselconjuntode
tipos ideales de posicionamientos ante los derechos sociales que derivan de dichas
experienciasdeinteraccin.Enelepgrafe5,analizaremoselpapeldelosfuncionariosenla
gestindedichasinteracciones.Finalmente,presentaremosunaseriedepropuestasdemejora
basadasenlosanlisispreviamenterealizados,centrndonosenelempoderamientociudadano
yenlaconstruccindelasoficinaspblicascomoespaciosdeciudadanaactiva.Partiendode
la diversidad de posicionamientos estudiada, analizaremos el trnsito de la conciencia de
derechoshacialanocindeciudadana.Esteltimoapartadoserdegraninterstantopara
explorarelpapeldelosfuncionariosenlainteraccincomoparaverificarlascondicionesde
posibilidad,porunlado, delapedagogadederechos quenos servir depropuestade
mejora y, por otro lado y como consecuencia de lo anterior, para valorar las formas del
aprendizajedederechosydeciudadana.Ponemosenvalor,as,loquepodranodeberanser
buenasprcticasadministrativasconelfinnoslodefacilitarelaccesoalasprestaciones
sociales por parte de pblicos heterogneos sino tambin de promover, en los servicios
pblicos de bienestar, una ciudadana ms activa. Adems, las conclusiones de la
investigacinnosdebernaportarhiptesisparalacomparacinentrelosserviciosestudiados
yelanlisisdenuevoscasosdeserviciospblicosdebienestarenEspaa.

13

2. Marcoterico

Elestudiodelaprcticascotidianasdelosderechosdeciudadanaenlosservicios
pblicosdebienestartienecomoreferenciaunaampliavariedaddelneasdeinvestigacin.
Estohacenecesariocentrarelmarcotericodeestainvestigacinenlosdebatescientficos
directamenteaplicablesanuestroanlisis.Partimosasdelosestudiossobrelosdistintos
modelosdelEstadodeBienestarylosmecanismosinstitucionalesqueloscaracterizan,para
centrarnosposteriormenteenlainvestigacinsobrelainfluenciadeloscambiossocialesen
los servicios pblicos, dirigindonos de esta manera hacia los avances principales de la
sociologa de las administraciones pblicas y del papel de los funcionarios en el trabajo
cotidianodestas.Comoveremos,conrespectoaesteltimocampodeestudio,contamoscon
un creciente nmero de aportaciones empricas al anlisis y evaluacin de las polticas
pblicasy,msconcretamente,delaspolticassociales,atravsdeldesarrollodeestudiosde
casosobreelpapeldelosfuncionariosenlaejecucindelaspolticasydelasprcticas
cotidianasquetienenlugarenlasadministracionesconcretasdondeaqullostrabajan.
Enprimerlugar,lainvestigacinactualseinsertaenlosdebatesmsgeneralesacerca
de los modelos del Estado de Bienestar en Europa, las prcticas institucionales que los
caracterizanysuaplicacinalcasoespaol.Enestesentido,apartirdeladistincin,hoyen
daclsica,hechaporEspingAndersen(1990)entrelostresmodelosdelEstadodeBienestar
liberal (o anglosajn), conservador (o continental) y socialdemcrata (o nrdico), que
implicanmodelosinstitucionalesdistintosdepolticasocial,eldebatesobreelcasoespaolse
centraraenlaposibilidaddeintegrarloenunodelosmodelosplanteadosoensucapacidad
paraconstituirunmodelodiferenciadocercanoensuscaractersticasalosdeotrospasesde
laEuropadelSur.Estecuartomodelosedefiniraporelmododeinteraccindelas
familiasconelEstadoylospoderespblicos(SarasayMoreno,1995).Salvaguardandoun
sistemadetransferenciaderentascomoelquegarantizalasprestacionescontributivasdela
Seguridad Social cercano al rgimen de la Europa continental, el caso espaol se
caracterizaraporunmayorapoyodelasfamiliasenlaconstruccinderedesdesolidaridad
medianteungenerosoapoyomaterialyafectivoentresusmiembrosquesetraduciraenun
posicionamientomuyespecficoantelosderechossocialesquelosciudadanosreclamaranal
Estado,ocupandolasfamiliasnaturalmenteelespaciodesustitucindejadoporunEstado
14

deBienestarmsdbilqueenlaEuropacontinentalyenlospasesnrdicos(Moreno,2009).
En el caso de los CAISS, comprobaremos algunas de las consecuencias de este modelo
familistasobrelasprcticascotidianas,desdelacomprobacindelsostenimientodelas
familiasnicamenteporpartedeunodesusmiembrosylaexistenciademuyfrecuentes
experiencias de solidaridad intrafamiliar, hasta prcticas bastante comunes en las oficinas
estudiadascomoeselacompaamientoyapoyodefamiliaresalarealizacindetrmites
meramenteindividuales.
En segundo lugar, con respecto a la influencia del cambio social en las
transformacionesdelosserviciospblicos,enelcasoespaolaparece,conlainmigracin
reciente, un factor de cambio fundamental que resulta necesario tener en cuenta,
especialmentealestudiarelaccesoalosderechosdeciudadanaenlosserviciospblicosde
bienestar.As,lainvestigacinseinsertaenlosavancesenelestudiodelastransformaciones
producidas por la inmigracin en las instituciones de las sociedades de instalacin de
inmigrantes. Cuestin social, a menudo interpretada como problema (Sayad, 1999), los
estudiossobreinmigracinhantenidoungrandesarrolloenlosltimosveinteaosenEspaa
(RibasMateos,2004).Entrelasnumerosascuestionesabordadas,sondeespecialinterspara
el presente trabajo las investigaciones desarrolladas con respecto a la relacin entre
inmigracinypolticassociales.Enestecampo,lasinvestigacionesmsdestacadassehan
centradoenelestudiodelarelacindelainmigracinconelmercadodetrabajo(Izquierdo,
2003y2005),conelsistemadeSeguridadSocialdesdeunaperspectivamacro(Rodrguez
Cabrero,2003y2006),ademsdeconreasespecficasdepolticasocialcomolavivienda
(MartnezVeiga,1999;DeEstebanyPerell,2006),lasanidad(MorenoFuentes,2004),los
servicios sociales (Guilln, 2002; Arriba, 2005), o la educacin (Aja y Carbonell, 1999;
ColectivoIO,2002).Son,encambio,menosnumerososlostrabajosquesehandedicadoala
relacin de los inmigrantes con las Administraciones Pblicas, contando en los casos de
FranciayHolandaconrepresentativosejemplosdeinvestigaciones,comolosdeVanderLeun
(2003)sobrelamaneraenqueseproducelaincorporacindelosinmigrantesalasociedadde
instalacinatravsdelabsqueda,enlarelacinconlaAdministracin,delagunaslegales
dentro de legislaciones restrictivas; o como los trabajos deSpire (2005y 2008)sobre el
funcionamientocotidianodelasoficinasdeextranjeraenFrancia,queavalanlavalidezdela
hiptesis segnlacuallainmigracincontribuyedirectamentealatransformacindelas
Administracionesalasqueacudenlosinmigrantesydemuestran,asuvez,lamaneraenquela
15

prcticacotidianadeunaadministracinconstruyepblicosheterogneossegncriteriosde
tratamiento diferenciado siguiendo, asuvez,los criterios que ponganen juego la propia
institucinylosfuncionarios,ascomolospropiosusuariosdelosservicios.Enloquese
refierealcasoespaol,lareferenciasesitaenelanlisisdelaprcticaylaexperiencia
cotidiana de la relacin entre los inmigrantes y la Administracin en las oficinas de
extranjeros,queconstituyeelantecedenteprincipaldelainvestigacinactual(MartnPrez,
2009). Dicha relacin ha sido estudiada, adems de como experiencia del proceso de
integracinsocialatravsdelcontactoinicialconlasinstitucionesdelpasdeinstalacinde
inmigrantes, como experiencia ntima observada en trminos emocionales (Martn Prez,
2010). En dichos trabajos se muestra la distincin prctica existente entre ciudadanos y
extranjerosapesardelreconocimientodeunaciudadanaeconmicaysocialentrminosde
igualdadque,antetaldiferenciacin,seconvierteenunaespeciedeciudadanadesegunda.
Mediante la observacin prolongada de las prcticas cotidianas en varias oficinas de
extranjeros,seanalizaaslamaneraenquelasprcticasyexperienciasdelosusuariosdelos
serviciospblicosseinsertanenunprocesodeproduccindepolticaspblicasconstituidode
maneracotidianaenelentornodelasoficinasdelaAdministracin.ElcasodelosCAISS,
tomandocomoreferenciadichostrabajos,supondranalizarunpasomsenelprocesode
integracindelosinmigrantes:unavezvividalaexperienciadelaobtencindelospermisos
detrabajo,elaccesoalasadministracionesdelEstadodeBienestartienemuchodeavanceen
laadquisicingradualdeciudadanaenlasociedadesreceptorasdeinmigrantes(ciudadana
limitada,ciertoes,alosderechoseconmicosysociales).
Estosavances,especialmenteenelmbitodeestudiodelainmigracin,nosintroducen
en la tercera lnea de investigacin de inters para nuestro anlisis: la sociologa de las
relaciones administrativas. Se trata de una lnea de investigacin sociolgica escasamente
exploradaenEspaaconrespectoalasadministracionespblicas(GutirrezSastre,2005),
quecuenta,sinembargo,concontribucionesrelevantesenotrastradicionescientficosociales
como son los casos de Estados Unidos y, en Europa, de Francia, Alemania y Holanda.
Destacanaqulasinvestigacionessobreeltrabajocotidianodelosfuncionariosqueatienden
directamentealpblicoylasrelacionesqueestablecenconlosusuariosdelosservicios.A
partirdelostrabajosdeLipsky(1980),sehadesarrolladounacrecienteliteraturaacercadelas
implicacionesdeltrabajodelosstreetlevelbureaucrats,losfuncionariosquetrabajanapie
de calle o, en otras palabras, que estn en contacto directo con los ciudadanos.
16

Contrariamenteaunaconcepcindelosfuncionarios,independientementedesulugarenla
organizacin,comomerosengranajes delas organizaciones burocrticas sincapacidad de
accinniautonoma,comosedesprendedealgunostrabajosclsicosdelasociologadela
Administracin (Crozier, 1963) los estudios sobre los streetlevel bureaucrats inciden
precisamente enlos mrgenes de accin delos funcionarios yen suimportancia para la
organizacinyeltrabajoquestadesempeaentrminosgenerales,paralaimplementacin
depolticaspblicas.Limitados,ciertoes,porlasleyesynormasjurdicasquerigentantosu
trabajo como la organizacin interna de las administraciones pblicas, el debate de la
literaturaacadmicaenlosltimosaosacercadelosfuncionariospblicossehacentradoen
suposiblediscrecionalidadalahoradeejecutarsutrabajo(MaynardMoody,2000;Bovens,
2002;Evans,2004;Bastien,2009;Hagelund,2009).
Es importante sealar que discrecionalidad, en estas investigaciones, no significa
arbitrariedad:dichoconceptopretendeantetodoreflejarlosmrgenesdeaccin,dentrodel
respetoalasnormasjurdicas,conquecuentanlosfuncionariosqueatiendenalpblico.A
travsdedichosmrgenes,aqullosseconviertenenactoresfundamentalesdentrodelproceso
deimplementacindepolticaspblicas.Todaestaliteraturapermitedestacar,portanto,el
hechode quelosfuncionarios,ensusrelacionescotidianas conlospblicosquereciben,
tienenciertacapacidadparainfluirenlagestincotidianadedeterminadaspolticas.
Las aportaciones empricas sobre el trabajo de los streetlevel bureaucrats han
contribuido, de esta manera, al estudio de las relaciones administrativas. En tanto que
relaciones sociales, el anlisis del papel que juegan los funcionarios no puede aislarse
completamentedelrestodelfuncionamientodelasorganizaciones.Sibienesciertoquelos
funcionariosdelosquetratamosenesteartculoestnencontinuarelacinconelrestodela
organizacin, en los trminos descritos por los trabajos clsicos de Crozier (1963), la
investigacin va tomando cada vez ms en cuenta el papel de los funcionarios en las
relacioneshaciaelexterior.Losfuncionariosqueatiendenalpblicoson,portanto,lacara
visibledelaorganizacinyasuvezactoresautnomosdelasrelacionesadministrativas.La
otracaradelasmismasseencuentraenlosciudadanosqueacudenalosserviciospblicos,
cuyopapelenlaprcticacotidianadelaspolticaspblicasestdandoigualmentelugara
estudiosdecasoconcretos,porejemplo,enFrancia(Dubois,2003;Siblot,2006).
Estasperspectivasdeanlisisrecogenalgunascontribucionesclsicasdelasociologa

17

norteamericanadelasinstituciones,comosonespecialmentelosestudiosinstitucionalesde
Goffmanysuobratraducidaalcastellanocomo Internados (2001).Ademsdeserdegran
utilidadparaelanlisisdeinteraccionesconcretasqueasumiremosenloscaptulossiguientes,
Goffmanaportadosconceptosfundamentalesalestudiodelasprcticascotidianasdelas
institucionespblicascomosonlasnocionesderelacindeservicioeinstitucintotal
(AmorousyBlanc,2001).Ambasnocionestienenunaespecialinfluenciaenelestudiodelas
relacionesadministrativasenlosestudiosdecasodesarrolladosenEstadosUnidos,Franciay
Holanda.EnelcasodeFrancia,queharecibidoinfluenciastantodelostrabajosdeLipskyy
Goffman como de sus propios desarrollos enmateria de sociologa dela Administracin
(Darbel y Schnapper, 1969 y 1972), son numerosas las investigaciones sobre las
administracionesenlocotidiano.Enalgunoscasos,estostrabajosseinsertaneneldebate
polticoeintelectualsobrelamodernizacinytransformacindelosserviciospblicos
(Leca 1993; Weller 1994 y 1999; Warin 1997; Chauvire, 2000). En otros casos, las
principalesaportacionessecentranenlosresultadosconcretosdelarelacinadministrativa.
Destacan,enestesentido,lostrabajosdeDemazire(1992y2003)sobrelanegociaciny
asignacindecategorasdeparadosenlasoficinasdeempleo,lasinvestigacionesdeFassin
(2000, 2001 y 2004) sobre la relaciones orales y escritas con la Administracin de los
beneficiariosdeayudassocialesdeurgencia,lostrabajosdeDubois(2003)sobrelarelacin
administrativacotidianayeltratamientosocialdelamiseria,ascomolosanlisisdeSiblot
(2006)sobrelasrelacionesentreadministracionesyadministradosenunbarriopopularylos
trabajos,yacitados,deSpire(2005y2008)sobrelasadministracionesdeextranjera.Enlos
casosholandsyalemn,ademsdelostrabajosdeVanderLeun(2001y2003),destacaran
las investigaciones de Bcker (1998) yMinderhoud (2000)en el mbito dela aplicacin
prctica,enlasadministracionesdeextranjera,delalegislacinsobreextranjeros.
Adems, los estudios de sociologa de la Administracin proporcionan evidencia
emprica acerca de algunas cuestiones fundamentales para el anlisis del funcionamiento
cotidianodelosCAISS.Retomandoeltemadeladiscrecionalidad,enprimerlugar,aparece
confrecuencia,especialmenteenelmbitodeestudiodelasadministracionesdelosocialy
laspolticasdebienestar,laposibleexistenciadeunamayordiscrecionalidadporpartedelos
funcionariosenelejerciciodesusfuncionesencomparacinconotrosmbitosdepoltica
pblica.Elejemploquemsapareceesprecisamenteeldelaautonomadelostrabajadores
socialesenelcumplimientodesusatribucionesprofesionales.Estacuestinhasidotratada
18

especialmentemedianteelempleodetcnicasdeinvestigacinetnogrficascomolasque
enmarcan esta investigacin (Gilboy, 1991; Ellermann, 2005). Sin embargo, dichas
perspectivas han encontrado determinados elementos de crtica y de transformacin,
especialmente en lo que se refiere a la constatacin de la creciente burocratizacin de
determinadosserviciosconsideradoscomomsdiscrecionales(sobretodolorelacionadocon
el trabajo social),mientras queseobservaunacrecientehumanizacin(yadems,ms
discrecional)deltrabajomsburocrtico.Comoconsecuencia,losencuentrosburocrticos
se convierten en un objeto de estudio preferencial, puesto que, de esta manera, se huye
definitivamentedelavisindelaAdministracincomounamaquinariaautomticayajenaa
laaccinsocial(Hasenfeld,1987).
Entre las contribuciones tericas recientes sobre la discrecionalidad de los
funcionariospblicosylahumanizacindesutrabajo,destacanlostrabajosactualessobre
lasburocraciasemocionales,especialmenteempleadasenelmarcodelanlisisdelEstado
deBienestar(Graham,2003).AnalizadoenelcasodeSuecia,paradigmticodeunEstadode
Bienestar universalista, se estudian las relaciones entre funcionarios y usuarios de los
serviciospblicosenlagestincotidianadelaccesoalosderechossociales.Lointeresantees
que dicha aproximacin se realiza en trminos emocionales. As el estudio de Graham
demuestra cmo la Administracin inspira, en origen, fuertes emociones negativas de
distanciamiento,independientementedeotrascondicionessocialesdeorigen,grupotnicoo
nacionalidad.SeidentificaalaAdministracinconincompetenciayrigidez,opacidaddelas
decisiones,ascomoindiferenciahacialosciudadanos.InclusoenelcasodeunEstadode
Bienestarnrdico,definidoentrminosdeinclusinyeficiencia,sedemuestraqueunadelas
actividades a realizar dentro de los servicios pblicos consiste precisamente en remontar
dichasimgenesnegativas,articulandounsistemaemocionalentrminosmspositivos.Se
demuestra as la importancia de los elementos afectivos y emocionales en el encuentro
burocrtico y, en general, en todas las relaciones administrativas. Adems, la dimensin
emocionaldelasinteracciones,aparececomounelementofundamentalparalacomprensin
de la diferencia entre los programas polticos y su implementacin en el espacio de las
oficinas pblicas (Wettergren, 2010).En el caso alemn, los aspectos emocionales de las
relaciones con la Administracin han sido trabajados como un sistema de violencia
simblica, remarcando el distanciamiento original que existe entre los ciudadanos y los
serviciospblicos(Flam,2007).Lasoficinaspblicas,enlugardeserespaciosdeciudadana,
19

comonosotrospropondremosenestainvestigacin,mantienenenlamayoradeloscasosla
imagendeespaciosdepoderydedominacindelEstadosobrelosciudadanos.Estaimagen
negativaseacrecienta,diceFlam,anmsenelcasodeltratamientodelaspoblacionesde
origeninmigrante.
Finalmente, la sociologa de la administracin resalta la importancia creciente del
desarrollodenuevosmtodosdeevaluacindepolticaspblicas,incidiendoespecialmente
enelpapelactivodelosusuariosenlasactividadesdeanlisis,evaluacinypropuestade
mejora(Warin,1993).Nuestrainvestigacinsesita,sinningunaduda,endichalneade
trabajo.

3. Metodologa

La presente investigacin se desarrolla mediante el empleo de la metodologa de

estudiodecasos.Consideramosquelaacumulacindeestudiosdecaso,diferenciadosunos
deotrosporcaractersticasclaramentedefinidas,permitirestablecergeneralizacionesacerca
delfuncionamiento,engeneral,dealmenosbuenapartedelosCAISSentodoelsistemade
SeguridadSocialenEspaa.Aunqueelnmerodecasosanalizadoseadetres,yaunquesus
localizaciones correspondan a unos contextos determinados, entendemos que una parte
significativadenuestrasconclusionesresultanindependientesdelespaciogeogrficoenque
sesitanlasoficinasanalizadas.Laseleccindetrescasos,endefinitiva,suponeunagaranta
paraelestablecimientodeconclusionesypropuestasdemejoraconvocacindeseraplicables
atodoslosCAISSencualquierlugardeEspaa.
Cadaunodeloscasos,convocacindecontribuiralacomprensinsociolgicadela
prcticacotidianadelosderechoseconmicosysocialesenelmbitodelosCAISS,seha
desarrolladomediantetrabajosdecampobasadosenelempleodetcnicasdeobservacin
participante. En la medida en que el tiempo y la disponibilidad del trabajo cotidiano lo
permitiera,lasactividadesdeobservacinsehancompletadoconotrastcnicascualitativasde
investigacin, especialmente a travs del intercambio informal de conversaciones con los
funcionariosdecadaunadelasoficinasy,enunodeloscasos,conentrevistasenprofundidad
alosmismos.
20

Siguiendolosavancesdelamayoradelaliteraturacientficadesarrolladaenotros
pases, se ha optado por la riqueza que aporta la observacin participante de casos
concretos.Sinembargo,estaopcin,apesardelosresultadoscontrastadosdeinvestigaciones
internacionales, no deja de resultar controvertida por la propia naturaleza de la tcnica
empleada.As,endemasiadasocasiones,elempleodeestatcnicadeinvestigacinhasido
acusadadeparcialidadysubjetividad(Piette,1996).Sinembargo,laliteraturacientficay,
como veremos, nuestra propia experiencia investigadora ha demostrado que la inmersin
prolongadadelinvestigadorenespaciosinstitucionalescomolospropuestos,compartiendoel
tiempodetrabajoconlosfuncionarioscuyasinteraccionesconlosciudadanosseanalizan,es
unaherramientamuytilparaalcanzarlosobjetivosdeunasociologacomprensiva,basada
en el anlisis en profundidad de las relaciones sociales que se producen y desarrollan
cotidianamente entendiendo que son estas relaciones las que acaban por dar sentido al
conjuntodelaorganizacindelasociedadysituandoalinvestigadorcomopartedela
realidadobservadayanalizada(ArborioyFournier,2005).
Entrminosgenerales,lostrabajosdecampodeobservacinparticipantedelosquese
componelainvestigacinactualconsistenenlainmersin,duranteunconjuntodesesionesde
trabajo(16enuncaso,12enlosotrosdos),eneltrabajocotidianodecadaunadelasoficinas
analizadas.Trastomarcontactoconcadaunodelosserviciosynegociarnuestrapresenciaen
losdistintosespacios,elinvestigadorsesitaendiversasposicionesalolargodetodauna
jornadadetrabajo,enelhorariodeatencinalpblico:seobservanaslassalasyespaciosde
esperaylaszonasdetrabajodelosfuncionarios.Elinvestigadorsesita,enlamayorade
sesiones,juntoaunadelasfuncionarias1 encargadasdelaatencinalpblicoyobservael
desarrollo cotidiano de su actividad, compartiendo con dicha funcionaria, con su
consentimientoexpreso,eldesarrollodesujornadalaboral.Conelfindeinterferirlomenos
posible en su actividad, cada da de trabajo de campo se acompaa a una funcionaria
diferente.
Las conversaciones informales con las funcionarias constituyen una de las fuentes
principalesdeinformacin.Enunodeloscasos,despusdevariassesionesdetrabajoenla
oficina,serealizaronentrevistasenprofundidadacadaunadelaspersonasencargadasdela
atencin al pblico con el fin de abordar algunos aspectos concretos que surgan en la
1 Utilizaremosconfrecuenciaelgnerofemeninoparahablardelasfuncionarias,dadoelhechodequesetrata
deuncolectivoformadomayoritariamentepormujeres.

21

observacindelasinteraccionescotidianas.Estasentrevistastenancomoobjetivoconocerla
experienciaquevivenlasfuncionariasensutrabajodecaraalpblicoycontrastarlaconlas
observacionesrealizadasdiariamenteporelinvestigador.Deestamanera,lasfuncionariasque
atienden al pblico se constituyen en sujetos del propio trabajo de investigacin,
contribuyendoconsugerenciaspropias,apartirdelaentrevista,acercadelaevaluacinyla
mejoradelservicioenelquetrabajan.Enlosotrosdoscasos,especialmenteporlacantidad
depblico recibidaenlasoficinas,dichasentrevistassesuplieronconlasconversaciones
informalesconcadaunodelosfuncionarios,puesresultmuydifcilencontrarmomentosen
que stos pudieran abandonar sus puestos para poder realizar entrevistas ms completas.
Adems,secuentatambinconentrevistasyconversacionesinformalesconalgunosdelos
funcionariosquedesarrollanuntrabajotcnicoodedireccin,conelobjetivodecompararla
experiencia indirecta del servicio pblico de estos funcionarios con la de aquellos que
atiendenalpblico.

ElprimerestudiodecasotuvolugarenelCAISSdeGuadalajara,enlosmesesde
junio y julio y octubre y noviembre de 2009. Se realizaron 16 sesiones intensivas de
observacinenlas que,comoinvestigador,comparttiemposyespacios conlos distintos
funcionarios del centro. Casa sesin, entre 8:30 y 14:30, horario que comprende toda la
atencinalpblicoentrelas9delamaanaylas2delatarde,consistienobservarlas
relacionesquemantienenlosfuncionariosconlosciudadanosalosquereciben,atiendene
informan,ascomolasrelacionesquemantienenlosfuncionariosentres.Comprob,alo
largo del trabajo, que estas relaciones vienen condicionadas, entre otros factores, por la
organizacin administrativa, la cual se ve conformada a su vez por las relaciones
interpersonalesentredichosfuncionarios.
LaparticularidaddelestudiodecasodeGuadalajaraesladetratarsedeunCAISS
situadoenunapequeacapitaldeprovincia.Hayelementosquediferencianaestecasodelos
otrosdosestudiados.Enprimerlugar,lodistingueelhechodequeelCAISSestsituadoenel
mismoedificioenqueseencuentralaDireccinProvincialdelINSS,ascomolasoficinasde
la Tesorera General de la Seguridad Social. Esto da lugar a dinmicas de trabajo y de
interaccinquelodiferenciandeloscasosestudiadosenMadrid(enstos,laTesorerase
encuentraenoficinasdiferentesyeltrabajotcnicoseencuentrasituadoenespaciosalejados

22

fsicaygeogrficamente).Analizaremosestasdinmicasenprofundidad,casoporcaso,enel
siguienteepgrafedelainvestigacin.
Ensegundolugar,secuentaenGuadalajaraconpblicosdiversosenfuncindelos
lugaresderesidencia,puesaparecernenlainvestigacinpoblacionestantourbanascomo
rurales.Lapoblacinruralresultarinexistenteenlosotrosdosestudiosdecaso,ydentrode
staaparecernperfilesdiversos:personasquecotizanalrgimenespecialagrario,individuos
provenientesdepoblacionesdetodalaprovincia,ynoslodeunaciudadodeunbarrio,yun
perfildegruposprocedentesdelainmigracindiferentesdelosqueencontraremosenlos
espaciosurbanos(integradoslaboralmenteensectoresdiferentes).Dentrodelaspoblaciones
urbanastambinsepodrndistinguir,enGuadalajara,variasexperiencias:desdeelautctono
de la ciudad de Guadalajara y de los ncleos cercanos, que en muchos casos conoce
directamente a los propios funcionarios del centro, a la creciente poblacin inmigrante
instaladaenlaciudadysusalrededores,ascomonuevosresidentesdeclasesmedias,yde
nacionalidadespaola,quesehaidoinstalandoenlosltimosaosenlasnuevasciudades
surgidascomoconsecuenciadelrpidodesarrollourbansticoeinmobiliariodelosltimos
aos.Finalmente,esteCAISS,comotodoslosserviciospblicosyprivadosdelaciudad,
recibeamenudoaciudadanosresidentesenpoblacionesdelacercanaComunidaddeMadrid,
siendo significativasupresencia,sobretodo,losdas festivos enlacomunidadautnoma
vecina.
ElsegundoytercerestudiodecasosehandesarrolladoendosCAISSurbanosde
Madrid.ElprimerodeellosselocalizaenelCentron4,enVallecas(concretamentesituado
en el distrito del Puente de Vallecas). El segundo corresponde al Centro n 7, en
Carabanchel (situadoenlazonadelaAvenidadelGeneralRicardos).Encadaunadelas
oficinastuvieronlugar12sesionesdeobservacinenlosmesesdejunioyjuliode2010,8
realizadasporelinvestigadorprincipaly4realizadasporlasdoscolaboradorasenelpresente
estudio.
ContrariamentealcasodeGuadalajara,cuyaeleccindependidemipropiavoluntad
comoinvestigador,loscasosestudiadosenVallecasyCarabanchelfueronescogidosdesdela
Direccin Provincialdel INSS deMadrid. La eleccinvino delamano dedeterminados
perfiles dados por el investigador: en primer lugar, que se tratara de centros meramente
urbanos,perosituadosenzonasperifricasdelaciudaddeMadrid.Ensegundolugar,que
23

dichoscentroscontaranentresuspblicosconunaproporcinsignificativadepoblacinde
origeninmigrante.Entercerlugar,quesetrataradecentrosque,entresuscaractersticas,
incluyeran gran diversidad de pblicos ms all de la diversidad referida a la propia
inmigracin. En el caso de Vallecas, por poner un ejemplo, apareca como caracterstica
destacablelapresencia,mayorqueenlosdosotroscentros,depoblacingitanaautctonadel
distritoenelquesesitalaoficina.
Apesardeestadiversificacininterna,ladiferenciadeamboscentrosconGuadalajara
radicaba,noobstante,enunaciertauniformidaddelospblicos,centradaenelhechodeque
setratadeciudadanosconelmismoperfildepoblacinnetamenteurbanadeclasemedia,
mediabajaydeclasespopulares.LamayoradelosciudadanosqueacudenalosCAISSde
VallecasyCarabanchelsonvecinosdelbarrioodelasreasdeinfluenciadecadaunodelos
centros.Encontadasocasionesseobservaaciudadanosdebarriosodistritosalejados,menos
anaresidentesenotraslocalidades.Enningncasoseobservaaciudadanosresidentesenel
medioruraly,anmenos,enotrasprovincias.
Ademsdelamayorpresenciadedeterminadoscolectivosdeinmigrantes(procedentes
depaseslatinoamericanos,ademsdemarroques,chinosyrumanos),odelapresenciaen
uno de los centros de ms poblacin gitana y en el otro de mayor nmero de personas
mayores, la diferencia principal entre Vallecas y Carabanchel, que desarrollaremos en el
siguienteepgrafe,resideenaspectosdeorganizacininternadelosservicios.Porunaparte,
laoficinadeVallecasesunespaciorenovado,conampliosespaciosdifanos,repartidala
atencin al pblico entre dos pisos y con amplias zonas libres entre las mesas de los
funcionarios.Lasaladeespera,delmismomodo,resultarelativamenteamplia,aunqueel
hechodequesetratedeuncentrocongrannmerodeusuarioshacequeamenudoresulte
tambininsuficiente.EnelcasodeCarabanchel,alaesperadelarealizacindeobrasy
aperturadeunnuevocentroenotralocalizacincercana,laoficinaocupalosbajosdeun
edificio. El espacio es muy reducido, no existen espacios entre las mesas de atencin al
pblicoylasaladeesperaesclaramenteinsuficiente.Estadiferencia,comoveremos,genera
dinmicasmuydiversasentreamboscentrosmadrileos.

Encadasesindetrabajo,talcomoseestablecienlosacuerdossuscritosconlas
direccionesprovincialesdelINSScorrespondientes,acompaentodassusactividadesauna
24

funcionariaoaunfuncionariodelCAISS.Esteacompaamientoseiniciaba,encadasesin,
alsentarmejuntoalafuncionariaelegidaensumesadetrabajo,sininterrumpirsuactividad
cotidianayprocurandonoocuparmsdelonecesariosuespacio,observandodesdeesta
posicinprivilegiadatodosloscasosquerecibadurantelamaana.Entodaslasoficinas,las
reticenciasquealgunadelasfuncionariaspudomostrarenlosprimerosdasdeobservacin
quedaronsuperadasgraciasaltiempopasadoenlaoficinayalosesfuerzosdelamayoradel
colectivo por considerarme uno ms dentro del grupo. En los casos madrileos, dicha
aceptacin vino de la mano del hecho de estar en la oficina por encargo de la propia
DireccinprovincialdelINSS.
Encuantoalosciudadanosalosquelescorrespondasolicitarsuinformacinante
dichasfuncionarias,nuestrapresenciaapenassuscit,entodoslostrabajosdecampo,tres
reacciones activas, todas ellas en sentido positivo. As, una mujer de unos 30 aos me
considerunfuncionarioenprcticasqueacabadeaprobarlaoposicin,felicitndomepormi
supuesto xito y la consiguiente seguridad en el empleo que ello implicaba. Un hombre
mayor,jubiladodelaAdministracin,meidentificenotraocasinconuninterinocontratado
paracubrirsustitucionesdeverano,figuraporotraparteinexistenteenlaoficinaestudiada.
Tambinseidentificaunadelascolaboradorasenlainvestigacincomounaempleadaen
formacindentrodelaoficina.Teniendoencuentaquecadafuncionaria,enlastresoficinas
analizadas,recibealdaaentre30y40personasenfuncindelaafluenciadepblicoyla
dificultaddeloscasosatratar,directamenteproporcionalaltiempodeatencin,alolargo
de 40 sesiones los casos observados, sin tratarse de un clculo exacto, se sitan en una
horquillaentre1200y16002.Estoconviertealostrescomentariosreseadosporpartede
ciudadanosenunaancdota:nuestrapresenciaapenassuscitreaccionesvisiblesysepuede
plantear,portanto,queelefectodeltrabajodecampoenlasinteraccionesentrefuncionariasy
ciudadanosfueescasoonulo.Aparentementeramos,antesusojos,unosfuncionariosmsa
losquedirigirse,yestocomoopcinsecundaria,muypordetrsenlaspreferenciasdelos
ciudadanoshacialaverdaderafuncionariayhacialapropiadireccindecadaunodelos
CAISS.
Alolargodelassesionesdetrabajo,meconvertenunmiembromsdelasoficinas.
2 Alresearelnmerodecasosobservadosnosepretendedotardelegitimidadcuantitativaalainvestigacin
realizada, sino que el objetivo es constatar que estamos ante un nmero notable de casos que permite
comenzaraestablecerlostiposidealesdelarelacinadministrativaqueposteriormentearticularnnuestro
anlisis.

25

Delamismamaneraqueexistenformasdiversasdepresentacinporpartedelosciudadanos,
comprobquelasfuncionariastambinposeencaracteresdistintos,experienciasdetrabajo
diversasentiempo,enedadoentrayectoriaaloqueseaadeelhechodequecadaday
cadapocadelaosuponencargasdetrabajovariadasquemodificanlascondicionesdelas
relacionesqueseestablecendentrodelasoficinas.
Lasfuncionariasylasdirectoras(endoscasos)yeldirector(enuncaso)delosCAISS
tienen las caractersticas propias de un grupo pequeo en el que yo me integr: sus
relacionescotidianassonlasquedancontinuamentesentidoalfuncionamientodecadacentro.
Elgrupopequeonopuedeobviar,noobstante,suintegracinenuncolectivomayor:elresto
de la organizacin y sus funcionarios (la respectiva Direccin provincial del INSS, la
TesoreraGeneraldelaSeguridadSocialeinclusolaDireccinGeneraldeOrdenacindela
SeguridadSocial),losprocedimientosadministrativos,ascomolospropiosciudadanosque
acudenalaoficina.Todosellosjuegandiferentespapelesenlaorganizacinmanteniendo,a
suvez,unafuerteinterrelacin:lasreferenciasdeunosaotrossonimprescindiblesparael
funcionamientodelcentro.Enloqueamrespecta,comomiembroobservadorparticipante
deestegrupopequeo,observlasrelacionescotidianasdentroyhaciafueradelgrupoy
compart,especialmenteatravsdeconversacionesinformales,eltiempodetrabajodelas
funcionarias, as como su media hora de descanso imprescindible fundamental para el
desarrollodelainvestigacin,queseemple,ademsdeparatomarelineludiblecaf,para
compartirlasopinionesdeunosyotrossobreloscasosatendidosdurantelamaana.Dicho
tiempo compartido con las funcionarias me permiti ampliar, contrastar y matizar las
observacionesrealizadas.Finalmente,trasuntiempoenlaoficina,nicamenteenelcasode
Guadalajara,entrevistmsformalmenteacadaunadelasfuncionarias,completandoaslas
informacionesrecogidasenlasconversacionesinformalesysometiendoasucrticaalgunade
lasobservacionesmsconflictivas.

Estasactividades,noobstante,nocierraneltrabajodecampo.Unavezenlasoficinas,
aparecenenlaobservacinnumerososfactoresqueincidenenlasrelacioneseinteracciones
quealltomanforma.Importa,as,laorganizacinadministrativadelaSeguridadSocial,la
evolucindelsistemadeproteccinsocialenEspaao,sinquesetratedeunalistaexclusiva,
las imgenes sociales que se transmiten y practican sobre los funcionarios y sobre la

26

Administracin Pblica. Interesan, por ejemplo, las trayectorias individuales de las

funcionarias,puesalgunasdeellashanconocidootrasmodalidadesdeatencinalpblico
como,porejemplo,laexistenciademostradoresenlosqueelciudadanodebapermanecerde
piedurantelarealizacindelostrmitesydondeelfuncionariosesituabaenunaposicin
fsicaelevadaconciertosimbolismodesuperioridad.Hoyda,talesespaciosdetrabajoy
atencinalpblicohansidosustituidosenfuncindecriteriosdeergonoma.
TambinhancambiadolaorganizacinylascompetenciasdelaSeguridadSocial.Las
funcionariasdemslargatrayectoriaexplicancmo,apesardelasmejoraseneltratamiento
delainformacinquehasupuestolainformtica,haaumentadoeltrabajocorrelativamenteal
aumentodelnmerodeprestacionesydelacasusticaqueexistedetrsdecadaunade
ellas,conreglamentosnuevosycrecientesexcepcionesalasnormascomunes.Eltrabajoenel
CAISS,deestamanera,sehaidodirigiendomshaciaunaespeciedetrabajosocialasu
vez,eltrabajosocialenlosserviciossocialessehaidoburocratizando,acercandoentreslas
experienciasdelosfuncionariosdeservicioscomolosanalizadosalaquesesuponapropia
delostrabajadoressocialesquetengaencuentalascondicionesylahistoriapersonalde
cadausuario,puescadatrayectoriaindividualpuedeimplicarunaexcepcinparticularalas
normascomunes.Entreloscasosnovedososatratar,destacanlasfuncionariaslainfluenciade
lainmigracinrecientementeinstaladaenEspaa,quehadiversificadoanmslospblicos
delasoficinasdelaSeguridadSocialyadeporsdiversosenfuncindelavariedadde
prestacionesquesegestionanydeladiversidaddeclasessociales,ocupaciones,relaciones
entrelossexosoinclusodelashistoriaspersonalesquesemovilizanenlasinteracciones,lo
que ha hecho necesaria la adaptacin de los funcionarios a nuevas formas de trato y
comunicacin. Aunque esta lista de transformaciones no es exclusiva, estas referencias
muestrancmolaAdministracinseadaptagradualmenteaunaculturaorganizativadela
eficienciaalaque,comoveremos,lasdistintascategorasdefuncionariosdebenadaptarsu
trabajo.

27

2.TRESCASOSDEESTUDIO

LosCAISSgestionanunamplioconjuntodeprestacioneseconmicas,lamayorade
lascualesderivandelosderechosquenacendelacotizacindelostrabajadoresalsistemade
Seguridad Social. Adems de las pensiones de jubilacin contributivas, se gestionan
prestaciones por muerte y supervivencia (viudedad, orfandad, auxilio por defuncin,
pensiones y subsidios en favor de familiares), prestaciones del SOVI (antiguo Seguro
ObligatoriodeVejezeInvalidez),incapacidadtemporalypermanente,seguroescolar,as
comoprestacionesrelacionadasconlamaternidad(maternidad,paternidad,riesgosduranteel
embarazo oriesgos durante la lactancia). Adems, segestionan derechos no relacionados
directamenteconlacotizacinalsistema.Destacanaqulasprestaciones familiaresde la
SeguridadSocial,prestacionesbasadasensumayoraenlmitesdeingresos,comosonlas
prestacionesporhijosacargo,prestacionespornacimientooadopcindeltercerhijo,las
prestacionesparafamiliasnumerosas,monoparentalesodemadresdiscapacitadas,ascomo
por parto mltiple. Finalmente, los CAISS desarrollan competencias relacionadas con el
reconocimientodelaasistenciasanitaria,porunlado,enelmbitointernacionalatravsdela
gestindelasTarjetasSanitariasEuropeas(TSE)ydelosconveniosbilateralessuscritospor
Espaay,dentrodelas fronteras nacionales,comoentidadparaelreconocimientodelas
distintas formas de acceso al Sistema Nacional de Salud, especialmente cuando no se es
directamente titular del derecho (siendo titular del derecho, en situacin de alta en la
SeguridadSocial,elreconocimientolorealizalaTesoreraGeneraldelaSeguridadSocial)y
resultanecesarioelreconocimientocomobeneficiariodeuntrabajadordealtaenelsistema.
NoquedaclaroqueestaltimacompetencialadebanejercerlosCAISS,puesentodocasoel
SistemaNacionaldeSaludgarantizaunaccesouniversalalasanidad(Moreno,2009).Esta
situacinsereflejar,comoveremosenvariasocasionesalolargodeestainvestigacin,enla
ausencia de un registroinformtico delos beneficiarios del sistema sanitario, pues dicho
reconocimientonicamenteconstarenlosformulariosqueseproducenalefecto(formulario
P.1), sin posibilidad dequeexistaunamecanizacin delos mismos.As,enms de una
ocasin, asistimos a comentarios de los funcionarios acerca de la incongruencia de tal
28

actividad:Luegoestospapeles(losP.1)losguardamosenuncajn(Martes22dejuniode
2010). Ms que ante una competencia claramente definida, da la impresin de que nos
encontramos ante una inercia institucional: los CAISS siguen realizando dicha actividad
porque,segnparece,siemprelohanhechodelamismamanera(Moreno,2009).
La organizacin de la gestin de todo este abanico de prestaciones tiene lugar de
maneradiferenteencadaunadelasoficinasanalizadas.Veamosacontinuacinlosrasgos
principales de cada uno de los CAISS a partir de cada una de nuestras experiencias de
investigacinetnogrfica.

CAISSdeGuadalajara

MiprimerasesindeobservacinenelCAISSdeGuadalajaratuvolugarelviernes5
dejuniode2009.Veamosalgunasdelasprimerasnotasdemicuadernodecampo:
Primerasimpresionesdelaoficina(viernes5dejuniode2009)
LlegoalaoficinadelaSeguridadSocial,enlacalledelCarmennmero2,conmuchos
nervios,alas9:10delamaana.Laoficinayaestabiertaporqueelhorariodeatencin
esde9a14horas.Medirijoalpisodearriba,averalDirectorProvincial.Enlaoficinaya
haygentesiendoatendidaygenteesperando,locualpuedoobservardesdeelpisode
arriba.
Eldirectormerecibe,trasunabreveespera,yllamaacuatropersonas:ladirectoradel
CAISS,lasubdirectoradeinformacin,elsecretariodelaDireccinProvincialyotro
hombremscuyocargonorecuerdo.
MedirijoinmediatamenteabajoconladirectoradelCAISSymehaceunrecorridorpido
peroexhaustivoporlaoficina.Mepresentaalagentequeestenatencintelefnicaya
lasmujeresyalchicoqueestnyaatendiendoalpblico.Alentrar,memuestratodaslas
zonas:losasientosdeesperacercadelaventana,lagentequeyaesperadepie,etc.Me
presentaalafuncionaria3conlaquemequedodurantetodalamaana.Cogemosunasilla
delazonadedetrsymeinstaloasulado.
La funcionaria tiene una mesa similar a la que tienen los becarios en el CSIC: un
ordenadorconaccesoatodoelsistemaenelquehacenlostrmites,untelfonoCiscoy
unazonadondevadejandolosexpedientestramitadosduranteelda.
Elsistemadeaccesoalaatencintienedosgrupos.Paracadaunodeellossesueledarun
mximode100nmerosalda,aunqueeneldadehoysuperarnenunospocoslos
nmerosdecadagrupo.Lafuncionariaatiendeeneldaaunas33personas.
Mesientoasuladoyempezamosarecibircasos.
Vamosatomarelcafde10:30a11:00.Elhorariodelcafesestricto,hastatalpuntoque
3 Parapreservarsuintimidad,enlatranscripcindelasnotasdelcuadernodecamposehansuprimidolos
nombresdelaspersonascitadas.

29

siunapersonanohaacabadodeatenderaalguien,vieneotroasustituirlaparaterminar
con dicho caso. As ocurre cuando volvemos, que la funcionaria sustituye a una
compaeraenuncasoqueesttardandobastantetiempo.Eseratoloaprovechoparadar
unavueltaporlazonadeespera.Eseda,hayunpicodegenteenelquelaesperaesten
tornoalos30y35minutos,aunquesegnmecuentalafuncionariahayvecesquepuede
llegaralos50minutos.Esolodescribecomounasituacinpocodeseable,puesala
funcionarialemeteprisasylecreaciertaangustia.
Enelcafmecuentaalgunosdatospersonales,comoquelleva23aosenatencinal
pblico en la Seguridad Social. Seala los cambios que ha habido, sobre todo en la
multiplicacindeprocedimientos.Dice,porejemplo,queanteriormentejubilacioneso
invalideznohabamsqueunayque,encambio,ahorahayquetenerencuentamuchos
msdatos,porquecadacasopuedeseruntipouotrodeprestacin.
Lafuncionariatieneunabotelladeaguaenlamesa,pueslevantarseparacualquiercosa
esalgoexcepcional.nicamentevaunavezalbaoyvuelverpido.Inclusoeneserato,
lagentesequedamirandohacialazonadondeellaatiende.
Encuantoalaoficina,decirquehay5puestosdeatencinenprimeralnea.
Seatiendentodotipodecasos:presentacindesolicitudesdelaayudaporhijoacargo,
informacin sobre el mismo tema, informacin sobre la jubilacin, tarjeta sanitaria
europea,ayudapormaternidadypaternidad,slopormaternidadysloporpaternidad,
incluiraalgunapersonabeneficiariadelaseguridadsocialenlaSSdesupareja/padre
(casisiempreesdeunhombre),viudedadendistintostipos(vieneuncasoporaccidente
detrabajo),invalidez,invalidezpermanente,etc.
Lafuncionariahabladeclientes.Lajefa,dehecho,tambinhabladeclientes,aunqueal
principiodelamaana,cuandoacabodellegar,mehabladeciudadanos.Alllegar,es
cierto,entrasudespachoyhablamosbrevementedelosobjetivosdelproyecto.
CreoqueGuadalajaraesunabuenaeleccinenlamedidaenquehaypoblacindetodo
tipo.Enesamaanalafuncionariaatiendeamarroques,unmauritano,rumanos,una
polaca,yespaoles,muchosdepueblos(Alcolea,Hiendelanecina,Yunquera),otrosde
nuevaszonas(Alovera,Quer)yotragentedelaciudad.Muyvariados.

Repasaruncuadernodecampounavezacabadoslostrabajosdeinvestigaciny,ms
anenestecaso,despusderealizartrabajosdecampoenotrasdosoficinasms,essiempre
unaactividaddegraninters.Individualmente,suponerecordarconclaridadlamaneraenque
sehallevadoacabotodaunaexperienciadeinvestigacin.Trasesteejercicio,seessiempre
conscientedelasdificultadesdeunprimerpasodeestanaturaleza(losnerviosdelprimer
da),delasimprecisionesdellenguaje(utilizareltrminoinvalidezenlugardeincapacidad),
o incluso de la inocencia de algunos de los primeros comentarios (la sorpresa ante la
importanciadeiratomaruncafconlafuncionariaoloscomentariossobrelasvecesquese
levantastaparairalbao).Noobstante,estaprimeraaproximacinesfundamentalpara
comprender, por una parte, el caso de Guadalajara como la primera fase dentro de la
investigacinactualy,porotraparte,losrasgosdistintivospropiosdeunaoficinacomola

30

estudiada.
Nos encontramos ante un CAISS de una pequea capital de provincia (83.039
habitantes en2009,paraunaprovinciade246.151habitantes),loquehacequetodoslos
serviciosdelsistemadeSeguridadSocialseencuentrenlocalizadosenelmismoedificio:en
loquenosconcierne,laDireccinprovincialdelINSS,laTesorerayelCAISS.Eledificio
sufriunareformaenlosltimosaosquepermiti,ademsdemejorarlascondicionesdelas
oficinas, habilitarlasactuales zonas deatencinalpblico,tantodelCAISScomodela
propia Tesorera. Adems, es importante sealar que la provincia de Guadalajara, en el
momentoderealizacindelainvestigacin,nocontabamsqueconelCAISSanalizadoy
trescentroscomarcales(enMolinadeAragn,SigenzayPastrana),alaespera,sinavances
observablesenlosltimosaos,delaaperturadeunnuevoCAISSurbanoenelmunicipiode
AzuquecadeHenaresquedieraservicioalasnuevaspoblacionesguadalajareascercanasala
vecinaComunidaddeMadrid.Entodocaso,elnmerodecentrosresultasuficientepara
garantizarunacorrectaatencinyunequilibrioterritorial,puesescomentariohabitualla
escasezdeusuariosdeloscentroscomarcalesdebidasobretodoarazonesdemogrficas(la
poblacindelaprovincia,yadeporsmuydespoblada,seconcentramayoritariamenteen
tornoalacapital).Adems,encasosfrecuentessecompruebaquelospropiosciudadanos
cercanos a alguno de los centros comarcales prefiere acudir al CAISS de la capital,
aprovechandoelatractivodeGuadalajaracomolaciudadenlaqueseconcentranlamayora
deservicios,nosloadministrativos,sinotambin,porejemplo,comerciales.
A la entrada del CAISS encontramos un mostrador de atencin en el que
habitualmente trabajan dos ordenanzas, ambas mujeres y en ocasiones sustituidas por un
hombreusualmentelocalizadoenlaprimeraplantadeledificio,encargadasdeasignarlos
nmerostantodelaspersonasquesedirigenalcentrocomoalosserviciosdeTesorera.Junto
aellassesitaunguardiadeseguridad,enocasionestambinacompaadoporunasegunda
persona.AlaizquierdadelaentradaquedaelRegistroGeneralylasoficinasdeTesorera,
enfrenteencontramos las escaleras quedanaccesoalospisos superiores delaDireccin
ProvincialyaladerechahallamoslapuertadeaccesoalCAISS.
Elcentrocuenta,aladerechadelaentrada,conunazonadeesperadotadade17
asientos. Con facilidad, entre los ciudadanos que vienen a realizar trmites y sus
acompaantesseocupacompletamentedichazonadeespera,dandolugaraqueelpblicose

31

site,depie,alrededordelapuertadeentradaalaoficina,y,confrecuencia,enelpasillo
exterior,bienhaciendocola,bienesperandodemaneramenosorganizada.
Enlazonadeatencinalpblicoencontramosdosreas.Unaprimeralnea,situadade
caraalpblicoynicamenteseparadaporunaespeciedemamparas,quecuentacon5mesas
deatencin,yunasegundalnea,msretrasada,dotadadedospuestosmsdeatencin.En
esazonahaydosmesasmsdetrabajoquenosededicanalarecepcindeciudadanosyque,
alolargodeltrabajodecampo,seencontraronsiemprevacas.Juntoaestasegundalnease
hallaeldespachodeladireccindelCAISS,cuyapuertasueleestarabiertaenlamayorade
ocasiones,permitiendolaintervencindeladirectoraensituacionesqueexigensupresencia
durantelarealizacindetrmitesconcretos,obienfacilitandoelaccesodelosciudadanosque
pretenden dirigirse directamente a la direccin. En un pasillo lateral existe un ltimo
despacho,condospuestosdetrabajo,enloscuales,bienunafuncionariaatiendealalnea
900 (atencin telefnica), bien esa misma funcionaria, sola o acompaada de otro
funcionario,mecanizanytramitanexpedientes.
Entotal,lamayoradelosdas,atiendenalpblico5o6personasytrabajaenla
atencin a distancia otra persona ms,a los que seaade la directora del centropara la
resolucindedeterminadostrmitesoconflictos.Noobstante,seprodujeronvariacionesalo
largodeltrabajodecampo:duranteeldesarrollodelamayorademissesiones,unodelos
funcionariosasignadosalCAISSseencontrabadebajaporenfermedadgrave,aloquese
aadiunabajapormaternidadamitaddeltrabajodecampo.Adems,losmesesdeverano
coincidieronconlaspocasdevacacionesenlascualesseestablecensistemasdeturnosde
unaodossemanasdeausenciaypresencia.Sepuedenincluirtambinvariacionesenfuncin
de los das de libre disposicin empleados por los funcionarios, adems de la presencia
frecuenteenelCAISS,coincidenteconmuchasdelassesionesdetrabajo(enGuadalajara,las
sesionesdeobservacintuvieronlugarunavezporsemanay,enlamayoradeloscasos,los
jueves),deunfuncionariomsasignadoelrestodedasdelasemanaaunodelosCAISS
comarcales.
El personal del CAISS deGuadalajara es mayoritariamente femenino. nicamente
contamosconunhombretrabajandopermanentementeenatencinalpblico,pueselotro
varn asignado alservicio seencontraba, comohemos sealado,de bajaporenfermedad
grave durante la mayora del tiempo dedicado al trabajo de campo. A ellos se aade el

32

funcionarioasignadoalCAISScomarcalquefrecuentaunavezporsemanaelcentrodela
capitaldelaprovincia.Elrestodefuncionariassonmujeres,contrayectoriasyexperiencias
detrabajobastantediversas,peroconvariasdeellascaracterizadasporunalargatrayectoria
detrabajoenatencinalpblicoyenlosCAISS.
Una primera caracterstica importante de la organizacin del centro se refiere al
procesoquesiguelatramitacindelosdiferentesexpedientes.Silaatencinalpblicoenel
CAISS se produce en el espacio descrito en la planta baja del edificio de la Direccin
Provincial, la tramitacin y gestin de cada uno de los casos tratados tiene lugar en las
oficinas de la primera planta del edificio. As, funcionarios que atienden al pblico y
funcionariosquetramitanexpedientesseencuentranenunmismoedificio(contrariamentea
loscasosestudiadosenMadrid),aunqueestableciendodistincionesentreunosgruposyotros.
Existe, de este modo, una cierta dinmica interna entre arriba (tramitacin) y abajo
(atencinalpblico)queinfluyeeneldesarrollodelaactividadcotidiana.As,desdeabajo,
enocasionessereclamalarevisindeunexpedienteporpartedelosfuncionariosdearriba
almismotiempoqueseestatendiendoalpblico.Apareceraquunasituacindeposible
conflicto,enlacualsedemostrarladiferenciaderitmosdetrabajoenunespacioyenotro.
Eltiempoquelosfuncionariosdearribatardenenbajarelexpedienteoenaportarlosdatos
necesarios(enmuchasocasioneslasconsultassehacensimplementeatravsdeltelfono,sin
necesidaddedesplazamientodentrodeledificio)seencontrarenconflictoconeldesarrollo
delostiemposdelaatencinalpblico.Enmsdeunaocasin,nosencontraremosconque
sernecesariodarpasoaunnuevociudadanoysolicitarlealinteresadoporelexpedienteen
cuestinquevuelvaalasaladeesperaporunmsomenosbrevelapsodetiempo.
Unsegundoelementoorganizativoserefierealacantidaddepblicoqueserecibealo
largodeundayalapropiagestindelaatencin.Enlapocaenqueserealizeltrabajode
campoenGuadalajara,elCAISSestabaorganizadoentornoadosgruposdeatencin,1(I)y
2(J)4.Contrariamentealoscriteriosorganizativosqueunaodespusencontramosenlos
centrosestudiadosenMadrid,ladistincinentrelosdosgruposnoserefiereaprestaciones
concretas,sinoalostiemposempleadosenlagestindecadaunadelasprestaciones.As,el
grupoIcorresponderaungruporpido,degestionesytrmitesqueexigenmenortiempo,
mientrasqueelgrupoJserefiereagestionesqueexigenlaexistenciadeungrupolento.
4 Lasanterioresletrasdelabecedariocorrespondenalosgruposexistentesparaelaccesoalasoficinasdela
Tesorera,dentrodelmismoedificio.

33

DentrodelgrupoIsetramitaban,en2009,entrelasprincipalesprestacionesdela
SeguridadSocial,lasTSEylaentregadepartesdeconfirmacindeincapacidadtemporal.
Para el grupo J quedaban todas las gestiones ms complejas: pensiones, incapacidad
permanente,maternidadypaternidad,prestacionesfamiliares,ascomotodalainformacin
generalsobreprestaciones.Seprevatender,paracadagrupo,a100personasalda,dandoas
lugaraunnmeromximode200ciudadanosporda.Sinembargo,existeciertaflexibilidad:
amenudoesposiblesuperardicholmite,eincluso,silacuotadeusuariosquedasobrepasada
desdelamitaddelamaana(lomsfrecuenteesqueselleguealos200usuariospasadala1
delatarde),bastarconunasimpleautorizacin,yaseadeladirectoradelCAISS,yadeotro
superiorjerrquico(lasubdirectoraprovincialdeinformacin),paracontinuardistribuyendo
nmerosanuevosusuarios.SetratadeunsistemaimplantadoenelCAISSpocoantesdela
realizacindemistrabajosdecampoy,engeneral,bienvaloradoporlosfuncionarios,apesar
dequelaautorizacindemsnmerospudieracrear,enalgunaocasin,algunasituacin
conflictivadentrodelaorganizacin(observacindeljueves11dejuniode2009).
La distincin entre grupos la realizan las ordenanzas, en funcin de criterios
previamenteestablecidosdesdelaorganizacin,perotambinenfuncindelavaloracin
subjetivaquehacenenelmomentodeotorgarlosturnosalosciudadanosqueacudenala
oficina. Adems, a diferencia tambin de las oficinas madrileas, ningn funcionario del
CAISSestcompletamenteasignadoaungrupo,adaptndosealasnecesidadesyalalistade
espera y cambiando, en la atencin, de grupo en funcin de la demanda existente. No
obstante, existe un criterio de diferenciacin en la mayor o menor experiencia de los
funcionarios:lasfuncionariasconmsexperienciaatienden,lamayoradeltiempo,algrupoJ,
haciendopequeasincursionesenelgrupoIenfuncindelasnecesidadesdecadada.En
cambio, los funcionarios ms jvenes y con menos experiencia, as como el funcionario
asignadoalCAISScomarcal,suelenatenderconmsfrecuenciaenelgrupoI,sinqueello
supongaquerecibirciudadanosdelgrupoJlesestvedado.
Comoconsecuencia,todoslosfuncionariosdelCAISSdeGuadalajaratramitantodo
tipo de prestaciones, introduciendo una valoracin comparativa con respecto a tales
atribuciones.As,enalgunoscasossevalorapositivamentedichoconocimientoglobaldelas
prestaciones,mientrasqueenotroscasosseechademenosunamayorespecializacincomo
laqueencontraremosenlasoficinasmadrileas,amenudocitadascomoejemplodeesto
ltimoporlasfuncionariasdeGuadalajara.
34

Lahoradelcaf,apesardemisorpresainicialalllegaralCAISS,esunmomento
fundamentaleneldesarrollodeestainvestigacin.Losturnosestnclaramenteestablecidosy,
desdelas10delamaana,losfuncionariossevanturnandodeunoenunoensuausenciade
laoficina.Eltiempodemediahoraesrespetadodemaneraestricta,hastatalpuntoquese
puededejaruntrmiteamedias,pasndoseloalfuncionarioqueregresadelcaf.Estohace
que,apesardequelosdistintospuestosdeatencinestnasignadosapersonasconcretas,los
funcionariossemuevandesuposicinparaapoyarlasgestionesrealizadasporlapersonaque
seacabadeausentar.Aunquenosiemprelasdinmicasinternasdentrodelaoficinasean
cordiales(nosocurrirlomismoenlasdemsoficinasy,podramosafirmarqueesalgo
inevitableencualquierorganizacin),elrespetodelosturnosdecafsigueunordenestricto,
respetadoyconsensuado.Unarupturadedichasdinmicaspuedeocurrirenelmomentoen
quehaymenosfuncionariosdeloshabitualesenlaoficina.Comoocurrienlasesinde
observacindeljueves23dejuliode2009,podemosencontrarqueslohaya3funcionarios
atendiendoenlaoficina(porcoincidenciadeturnosdevacacionesyausenciastemporales
justificadas),rompiendoasladinmicadelasuspensindelaactividadenlamediahorade
descansoestablecida.
ElfuncionamientodelCAISSdeGuadalajaranosepuedeentendersinunareferencia
a las dinmicas de la convivencia en la ciudad, similares probablemente a las que
encontraramosencualquierotracapitaldeprovinciadelasmismascaractersticas.Cobra
sentido,deestemodo,elmito(conpartederealidad)dequeenGuadalajaranosconocemos
todos,comentariorepetidofrecuentementeporlasdistintasfuncionariasautctonasdela
ciudadodelaprovincia,einclusoporunnmerosignificativodeciudadanos.Desdelas
personasconocidasdelasfuncionariasqueacudenalaoficina,pasandoporlapresencia
frecuente de abogados y gestores habituales del CAISS, hasta la presencia de personas
originariasdelosmismospueblosdeorigendelasfuncionarias,nosencontramosconuna
dinmicadecercanayconocimientoquenohallaremosenlasoficinasurbanasdelacapital
de Espaa. Adems, el relativo pequeo tamao de la ciudad de Guadalajara y de los
municipios cercanos hace ms sencilla la elaboracin, por parte de las funcionarias, de
imgenesconcretassobrelosperfilessocioeconmicosdelosciudadanosalosqueatienden,
favoreciendo,porejemplo,elseguimientodecasosindividuales,alconocerconmsclaridad
lasdireccionesylocalizacionesdelosdomiciliosdelosciudadanos.
Finalmente,dentrodelascaractersticaspropiasdelapequeacapitaldeprovincia,
35

hayqueresearladiversidadqueaportalapresenciafrecuentedepoblacinresidenteenla
mayora de zonas rurales de la provincia, que se une a los diversos perfiles urbanos del
autctono deGuadalajara, de las poblaciones inmigrantes, as como delos individuos de
clases medias instalados en los nuevos ncleos urbanos limtrofes con la Comunidad de
Madrid. Vienen al CAISS personas procedentes de buena parte de la provincia de
Guadalajara.ConmuchamenospresenciadepoblacindelSeorodeMolina(territoriomuy
alejadoyquecuentaconunCAISScomarcalenMolinadeAragn),yapesardecontarcon
otrosdoscentroscomarcalesms,ladinmicadeacudir,unavezporsemana,alacapital
provincialnoesajenaalfuncionamientodetodoslosserviciospblicosyprivadosdela
ciudad.Deestemodo,seacude,desdeprimerahoradelamaana,alacapital,arealizar
trmitesadministrativosendistintosservicios(yaseaelCAISS,Hacienda,BienestarSocialo
Trfico, entre otros), a acudir a consultas de especialistas mdicos en el Hospital
Universitario,obienarealizarcomprasenlaciudad.Aestadinmicasehanincorporado
recientemente las poblaciones inmigrantes instaladas en el medio rural, dando lugar a
modalidadesdeinteraccinque,ennuestrostrescasos,sloencontraremosenGuadalajara.
As,lostemasytiemposdeatencin(porejemplo,lanecesidadderegresarenotromomento
alaoficinaparaaportardocumentosdelosquesecarece)seremitirnaocupacionespropias
delmbitorural(poblacindedicadaalaagriculturayganadera)yaunanuevavisitaala
ciudadpararealizarmsactividadescotidianas,tantoadministrativascomocomerciales.

CAISSdeVallecas

ElCAISSdeVallecasestsituadoenelcorazndeldistritodelPuentedeVallecasde
Madrid,muycercadelaestacindeMetrodePortazgoydelestadiodeftboldelRayo
Vallecano.Nuestrallegadaalaoficinaimplictambinunconocimientodeunbarrioalque
ramos ajenos, adems de acceder a una oficina con rasgos distintivos diferentes de los
reseados en Guadalajara. Veamos las notas del cuaderno de campo del primer da en
Vallecas:
LallegadaaVallecas(martes15dejuniode2010)
VoyencocheaVallecas.Desdecasasetardancomomucho15minutos.Adems,parece
quenohayapenasningnproblemaparaaparcarenlazona.LlegoymedirijoalCAISS.
Noencuentrolacalleypreguntoaunchicoquealprincipiomedicequenosabednde

36

estlaoficina,peroqueinmediatamentesedacuentaymedicequesivoyalaSeguridad
Social.Ledigoquesymeguahastaall.
Haycolaalaentrada.Nodemasiadagente,peroyahayunascuantaspersonasesperando.
Aprovechoqueunchico(elquesesitaenlaentrada,acompaadoporlaguardiade
seguridad)entra,yentrodetrsdel.Reaccionacomosifueraunapersonaquevieneala
oficina(atencinqueaqunoheodolapalabracliente,sinopersonaopersonas).Le
explicomsomenosloquequiero,yentoncesyaseconvencedequemepuededejar
pasar.Suboaveraladirectoraytodoquedaaclarado.Ladirectoramerecibemuybieny
medaunavueltaporlaoficinaparapresentarmealamayoradelagente.Lesdiceque
vengo del CSIC, aunque no sepan qu es (yo les digo, Consejo Superior de
InvestigacionesCientficas),yengeneralmedalaimpresindequelaacogidaesbuena.
Lapersonaconlaquemevoyasentarhoyannohallegado,asqueaprovechamospara
darlavueltacompletaalaoficina.Mepresentaalasdistintasmujeresqueestnenel
CAISS,aalgunodeloshombres,aunquenotodoshanllegadoalahoraenqueyoestoy
ah(haymuchomovimientodegentequeentraysale,aunquelaexplicacinhoyesque
tienenqueiratomarseunasfotosparaunasnuevastarjetasdefichar).Aprovechopara
conocer definitivamente al chico que est en la entrada, y tambin me presenta a la
guardiadeseguridad.
Laoficinaesmuygrandeparalaexperienciaqueyotengo.Escomotresocuatroveces
msgrandequeelCAISSdeGuadalajara(talvezexagero,peronotanto).Haymuchos
puestos(tengoquecontarcuntos,peromesuenahabervistohasta17o18).Elespaciode
atencinestrepartidoenlasdosplantas.Ladirectoramecuentaqueanteslaplantade
arriba tena ms que ver con gestin y tramitacin de expedientes, pero que ahora
atiendentambinarribaparadeterminadasprestaciones.Enlapartedearribaestnmuy
apelotonadosenlasmesas,mientrasqueabajohaymuchasmesasperoelespacioesmuy
amplio.Dasensacindeamplitud,adems,laarquitectura,conesaespeciedecpula.La
zonadeesperatambinesbastantegrandeyamplia,ysirveparaacogerabastantegente
(enlosperodosdemayorafluenciahabahasta50personasesperando).
La llegada del pblico se produce con una relacin directa con la mquina que da
nmeros.Elpblicopuedequenotenganiquerelacionarseconelfuncionarioqueesten
laentrada,aunquessehavistoqueesnecesarioyestapersonaayuda.lnodanmeros,
salvoapersonasmayores,minusvlidosygentequenecesiteayudaespecial.Paraelresto,
lesinformaylesdirigealamquina.Enlasaladeesperahayvariashilerasdesillaspara
acogeralpblico,porloquenosuelehabergrandesacumulacionesdegenteenlasala,
aunqueenalgnmomentoconcretos.Alfinaldelamaanahabloconelchicodela
entradayconlaguardiadeseguridad,ymecomentanqueesepuestolohabansuprimido
ysehandadocuentadequetenanquevolveraponerlo,pues,comopasaenmuchasotras
oficinas,alfinalacabandandolainformacinlosguardiasdeseguridad,trabajoqueno
lescorresponde.Comodicelachica,ellaestparaloqueestyelfuncionarioparaloque
est.Ycomoejemploponeeldeungitanoquevengaarmandobronca.
Encuantoalaobservacindecasos,hahabidodetodo.Hansido28personasenuna
maana,locualaparentementenoesmuchoparaunsolofuncionario.Eseesunodelos
detallesdeestaprimeraimpresindelaoficinadeVallecas.Yesquemehadadola
impresindequeelritmoesmuytranquilo.Pareceserquehahabidoentodalamaana
unos258casos(creorecordar),locualnollegaaloslmitesquedecaladirectoraenla
primerareunin(msde400).Ellamismameloconfirma,queesunamaanatranquilay
quesevernlosproblemassobretodoenelmesdejulio.
Alas11:40salimosatomarelcaf,aunbarqueestdandounpaseo,cercadelmetro
Portazgo,enlaAvenidadelaAlbufera.Novoysloconelfuncionarioalqueacompao,
sinoqueseuneotrocompaeroyenelbarnosesperanunacompaeramsyelchicode

37

la entrada. Diferencia con el CAISS de Guadalajara donde los turnos de caf eran
controladsimos. Aqu hay un ritmo ms suave, ms ligero, menos controlado. Por
ejemplo,elhombrequeestabaatendiendoamilado,uncasomuycurioso,creoqueni
siquierahasalidoatomarelcaf.Enelcafhaybuenambienteentreellos,yyoprocuro
integrarmeloquepueda.Creoquelescaigosimpticoo,comomnimo,indiferente.No
haygranhostilidad,decualquiermodo.

ElcentrodeVallecasestsituadoenunedificionuevoybastantemoderno,conun
diseoarquitectnicoquedestacaporlasensacindeamplitudqueaportanlosespacios.El
CAISStienedosplantascomunicadasporunaescalerayunascensor,entrelascualesquedan
espacios difanos, pues el edificio est coronado por una cpula que contribuye a dicha
sensacindeamplitud.Alaentradadelcentroencontramosunazonadeespera,claramente
diferenciadadelrestodereasdeatencinalpblicoporelpropiodiseoarquitectnico.En
ella existen tres hileras de asientos,aunquela gran frecuentacin del centrohaceque en
numerosasocasionesmuchosciudadanostenganquepermanecerdepiealaesperadesu
turno,einclusodebanesperarenelexteriordelaoficina.
Elaccesoalrecintoyeliniciodelarelacinconlosserviciosprestadosenlaoficina
no se produce, como en Guadalajara, con un contacto directo con un ordenanza o con
cualquierotrofuncionario,sinoqueestdirectamentemediatizadoporlamquinaautomtica,
directamentevisibledesdelaentrada,queseencargadedistribuirlosnmeros.nicamente
en algunas ocasiones concretas seproduce unainteraccinconel ordenanza situadoa la
entradadelaoficina(enloscasosdepersonasmayoresquenecesitenmayorasesoramiento,
personasensituacindemovilidadreducidaominusvala,obienciudadanosqueprecisende
algn tipo deaclaracin).Dichoordenanza,tambinenalgunas ocasiones,seencargade
liberar la atencin al pblico realizando directamente algunas labores de informacin.
Ademsdesealarlasposiblesconfusionesquepudierantenerlosciudadanos(enocasiones
seacudearealizartrmitesaoficinasquenocorrespondeny,enelcasodelosCAISS,suele
haberequvocosconrespectoalosserviciosdelaTesorera,queenestecasonoseencuentra
enelmismoedificio,ydelServicioPblicodeEmpeloEstatal,antiguoINEM),durantela
realizacindeltrabajodecampo,elordenanzadelaentradaseencargdeaportaralgunas
informacionesprecisas,porunlado,conrespectoalarealizacinentiempodelosingresosde
las prestaciones familiares por hijos a cargo y, por otro lado, en relacin con las
comunicacionesdelaSeguridadSocialalemanaacercadelarevalorizacindelaspensiones
cobradaspormuchospensionistasusuariosdelcentroporsutrabajopasadoenAlemania,
38

puesdichascartasseencontrabannicamenteredactadasenalemnyenlosCAISSseopt
porprocurarunatraduccinatodosaquellosjubiladosquelarequirieran.Mientrasqueen
Carabanchel,estosciudadanosaccedanainformarsedespusdeesperaryseratendidospor
los funcionarios, en Vallecas, gracias a la presencia del ordenanza, se pudoresolveresta
situacinaportandomayoreficaciaalagestin.
Juntoalordenanzaseencuentraunaguardiadeseguridadque,apesardeacompaar
entodomomentoalprimero,enningnmomentoseencargadeaportarinformacionesalos
ciudadanos,comoocurrireneltercerodeloscentrosanalizados.
Laatencinalpblicoestorganizadaendosgrupos:enprimerlugar,elgrupoA
(Pensiones), a travs del que se tramitan las pensiones, la incapacidad permanente, el
reconocimientodelderechoalaasistenciasanitaria,laTSEylosconveniosinternacionalesen
materia sanitaria, las prestaciones familiares o las gestiones, poco habituales, referidas al
seguro escolar. A dicho grupo, en esta oficina, se dirige un porcentaje muy elevado de
usuarios,pudiendoatenderenunda,unslofuncionarioasignadoadichogrupo,hasta50
ciudadanos.ElgrupoB(IT),muchomenosfrecuentado,seencuentralimitadoalagestin
deincapacidadtemporal(prestacinquedanombrealgrupo),prestacionespormaternidad,
riesgosanterioresyposterioresalembarazoyprestacinporpaternidad.Losfuncionarios
estnasignadosestrictamenteaunouotrogrupo,dandolugaragrandesdiferenciasentre
amboscolectivos,puesexisteunagrandesigualdadenelnmerodeusuariosqueacudeauno
yotrosector.MientrasqueelgrupoAdalugaragrandestiemposdeesperay,enunamaana
puedeacumularconfacilidadmsde250usuarios,unfuncionarioasignadoalgrupoB,con
bastantefrecuencianoatiendeamsde20ciudadanosenunda,sinacumularapenastiempos
deespera.
Observada desde el exterior, esta distincin da lugar a imgenes del trabajo en el
interiordelaoficinanosiemprepositivas.MientrasquealosfuncionariosdelgrupoAseles
puedeobservarcontinuamentetrabajandoyatendiendo,unotrasotro,atodoslosciudadanos
quesevanacumulandoalolargodelamaanaenlasaladeespera,enmuchasocasionesse
observaalosfuncionariosasignadosalgrupoBsinaparentementerealizarningunaactividad
(apesardequeslaestnrealizando,porejemplo,almecanizaryregistrarlosexpedientes
quereciben).Desdeelpuntodevistadelciudadano,estaimagen,desconociendolosmatices
de la organizacindeltrabajo,puededarlugaraclarasdudassobrelaefectividaddelos

39

serviciosqueseprestanenelcentro,reforzandolaimagensocialdelosfuncionariosqueno
trabajanmsalldelomnimo.
Otroselementosdelaorganizacinayudanareforzardichasimgenes.Apesardeque
elcentrocuentacongrancantidaddepuestosdeatencinalpblico,yquelazonaenlaque
sta se lleva a cabo es muy amplia y permite grandes espacios vacos y una separacin
suficienteentrelospuestosdetrabajo,muchosdeellospermanecenvacos,sobretodoenla
plantabaja,yelloespecialmentedurantelosmesesdeveranoenlosquerealizamosnuestro
trabajodecampo.HayenelCAISSdeVallecashasta18puestosdeatencinalpblico,ysin
embargo contrasta la imagen de la sala de espera repleta de ciudadanos, especialmente
asignadosalgrupoAyqueesperanenmuchasocasionesporperodosdemsdeunahora,
conunaimagendelosespaciosinfrautilizados.Estasimgenes,eventualmente,puedenafectar
alacomunicacindelosciudadanosconlosfuncionariosunavezquesecumplenlosturnos
establecidos,porejemplo,atravsdelaexpresindelassuspicaciasquepuedanexistirdetrs
deunosespaciosquesepercibencomomalempleadosydeunosfuncionariosalosqueseles
podraachacarciertafaltadetrabajo.
LasrelacionesentrelosfuncionariosdelCAISSdeVallecasnoparecentanfluidas
comolasqueencontramosenGuadalajaraycomolasqueencontraremosenCarabanchel.Por
ponerunejemplo,losturnosparalarealizacindeldescansomatinalparecenmsflexibles
queenlosotroscasos,pudiendoausentarsevariosfuncionariosalavez,enlashorasdemayor
afluencia,apesardeencontrarseconunasaladeesperallena.Otrosfuncionariosnisiquiera
seausentanparatomarsurespectivocaf.Pareceexistir,enestesentido,mayorlibertady
menosorganizacininternadedichosturnos.Inclusoalgunosfuncionariospasanlamaana
sinnisiquieraintercambiarunaspalabrasconelrestodesuscompaeros,situacindifcilde
observarenlosotrosdoscentrosestudiados.
Unadiferenciaadicionalconrespectoalosotrosdoscentrosresideenelpapelque
juegaladirectoradelCAISS.MientrasqueenGuadalajarayenCarabanchelobservamos,en
msdeunaocasin,alosrespectivosdirectoresatendiendodirectamentealpblicoenlos
puestosdestinadosalefecto,yentodocasopermaneciendomuycercanosalrestodelos
funcionariospararesolverlasdudasydificultadesquepudieransurgir,estaprcticaesmucho
menosfrecuenteenVallecas.Laintermediacinserealizaatravsdelosfuncionariosque,sin
estar asignadosalaatencinalpblico,seencargarndelamecanizacin,tramitacin y

40

gestindelosexpedientes.Laestructuradelaoficinacontribuyeadichodistanciamiento,
pueslaorganizacinendosplantascontribuyeaquesereproduzcaladinmica(contodassus
dificultades)entrearribayabajoquetambinhabamosobservadoenGuadalajara.
TantoenVallecascomoenCarabanchelnosencontramoscondiferenciasorganizativas
conrespectoaGuadalajara.Lasprincipalesresiden,porunaparte,enlaseparacindelos
serviciosqueprestaelCAISSylaoficinadelaTesorera.Aunqueenamboscasosestaltima
oficinasehallaemplazadaenelmismobarrio,aunaspocascallesdedistancia,existeuna
claraseparacinentrelosservicios,haciendomsdifcilesgestionesqueenGuadalajarase
resuelvensencillamenteatravesandounpasillo.Porotraparte,losservicioscentralesdela
DireccinprovincialdelINSSseencuentranmuyalejadosdeloscentros,yesenaqullosen
losqueserealizalatramitacindefinitivadelosexpedientescorrespondientesalasdemandas
delosciudadanos.Ladistanciaimpideresolverdudassobrelaresolucindelosexpedientes
coninmediatez,comoocurraconfrecuenciaenlaoficinaalcarrea.
ElperfildelosusuariosdelCAISSdeVallecas,apesardenocontarconladiversidad
relativa al entorno de vida rural o urbano, es tambin muy diverso. Cierto es que los
ciudadanosdelcentrosecaracterizan,ensuinmensamayora,porsuresidenciaenlosmismos
distritosdelPuentedeVallecasylaVilladeVallecas,siendomuypocofrecuentelapresencia
de ciudadanos residentes en otras zonas o municipios de Madrid. Es por tanto, la
caracterizacinsociodemogrficadeambosdistritoslaquedeterminaladiversidaddelos
pblicosdelcentro.Porunlado,nosencontramosconunamplioperfildeusuariosdeclase
mediabaja,consignificativapresenciadepensionistasdedicadosenbuenapartedesusvidas
laboralesaempleosenlossectoresindustrialesydeservicios.Noshallamostambinanteuna
poblacin bastante envejecida, lo que explica, entre otros factores, el desajuste entre los
usuariosdelgrupoA,enelqueseconcentranlospensionistas,frentealosquesedirigenal
grupo B, reflejando la limitada demanda de permisos de maternidad y paternidad. El
fenmenodelainmigracinnoesajenoaesteCAISS,puesencontramosqueenPuentede
Vallecaselporcentajedepoblacininmigranteasciendeal19,73%,mientrasqueenVillade
Vallecasesdel16,7%5,conciertavariedadentreloscolectivosperodestacandoentodocaso
grupos de nacionalidades latinoamericanas, marroqu, china y rumana. Adems de las
situaciones relativas a las prestaciones de carcter contributivo, como reflejo de las
consecuencias de la crisis econmica actual, nos encontramos ante colectivos en relativa
5 Fuente:INE,explotacindelpadrnmunicipal,2009.http://www.ine.es

41

situacinderiesgoyexclusinsocial,loquehacedelaspoblacionesdeorigeninmigrante,no
slo en este centro, uno de los colectivos solicitantes, por un lado, de las prestaciones
familiaresy,porotrolado,delainclusindebeneficiariosparalaasistenciasanitariaatravs
delosformulariosP.1,lavalidezdeloscuales,adems,quedalimitadaaladuracindelos
permisosdetrabajoyresidenciadeltitulardelderechoencuestin.
EnelCAISSdeVallecassecuentaconuncolectivoconcreto,almenos,msnumeroso
queenlosotrosdoscentros.Enlosdosdistritosdeinfluenciadelcentroresideunporcentaje
relevantedepoblacindeetniagitana,buenapartedelamismatambinbeneficiariadelas
prestacionesfamiliaresdelsistemadeSeguridadSocial.
Finalmente,losefectosdelacrisiseconmicaactualtambinsenotanenlaoficinaen
relacinconunacrecienteprecarizacindelassituacioneslaboralesdelosciudadanosque
son atendidos. Largos episodios de desempleo nicamente se ven, cada vez con mayor
frecuencia,interrumpidosporempleostemporalesyprecarios,dandolugar,porejemplo,a
crecientesdemandasrelativasalasprestacionesfamiliaresyalainclusindemiembrosdela
familia, anteriormente independientes econmicamente, como beneficiarios de un nico
titulardelderechoalaasistenciasanitaria.Enestesentido,esimportantesealarelhechode
queentrelarealizacindeltrabajodecampoenGuadalajara,en2009,ylostrabajosdecampo
de Vallecas y Carabanchel durante el verano de 2010, el aumento de las situaciones de
precariedad,independientementedelascondicionesparticularesdecadaoficina,haresultado
serunaobservacinrecurrente.

CAISSdeCarabanchel

ElCAISSdeCarabanchelsedistinguedeldeVallecas,notantopordeterminados
maticesenlosperfilessociodemogrficosdelosusuarios(anmayorenvejecimientodela
poblacin del barrio, menor poblacin gitana y especial concentracin de poblacin
inmigrantelatinoamericana),sinoporlaorganizacinydistribucininternadelaoficina.Con
unnmerountantoinferiordeusuariosdiarios(250,frenteamsde300enVallecas),nos
encontramosanteunaoficinadetamaomuyreducido,situadaenlosbajosdeunedificioy
sinlaposibilidaddeestablecerapenasdistincionesentrelosespaciosdeesperaydeatencin
alpblico.
42

Veamos,enprimerlugar,misprimerasimpresionesalllegaralCAISS,el16dejunio
de2010:
Mircoles16dejuniode2010
VoyenMetro.Setardaunamediahoradesdecasa.Llegoalaoficinaalas8:40,perome
quedoenlapuertadelpblico,porquenoveolamaneradeentrar.Finalmenteveoque
hayunapuertatraseraymeacercoall.Entroyelguardiadeseguridad,untipomuy
sencilloymuyalto,mediceaquvengo.LedigoquesoyAlbertoylasmujeresqueya
estndetrsmedicen:EresAlberto.Estohacequemedejenpasar.Merecibenmuy
bienyelguardiadeseguridadmellevacaminodeldespachodeldirector.stetambin
merecibemuybien,ymedaunavueltaporlaoficinaparapresentarmeatodoelmundo.
AdiferenciadeVallecas,aquhahabidoalgunareunindeinformacinylamayorasabe
queibaavenirymeacogenbastantebien.Mesientobienrecibido.
Laoficinaespequea,hay15puestosdeatencinorganizadosenformadeUyunidas
unasmesasconlasotras.Lazonadeentradadelpbliconoesdemasiadoestrecha,pues
quedatodaelreacentraldelaUparaquecirculeelpblico.Porcierto,aqusseusala
palabracliente.Losguardiasdeseguridadhacentodountrabajodeguaynohayun
funcionarioqueorganiceelacceso.Hayunamquinaquedanmerosylaspersonasque
llegansedirigenaelladirectamente.Slocuandohaydudas,elguardiadeseguridad
informa.Locuriosoesqueelresultadoesquehaypersonasquecogennmeroparael
grupoquenolescorresponde,detalmodoqueesperanenelgrupolargoparauntrmitea
realizarenelgrupoquetienemenosgente,oviceversa.
Comoacabodeadelantar,haydosseccionesogrupos.Unapartequehacepensionesy
otrapartedeIT(IncapacidadTemporal)osubsidios.Enestaltimaparteestincluida
lamaternidadypaternidad,ademsdelapartedeIT,conloquesueleimplicar(llevarlos
partesdeconfirmacin).Hayundesajustemuygrandeenlaorganizacin.Mientrasque
depensioneshaymuchagenteypocosfuncionariosparaelvolumenqueatienden(unos
200enmuchosdas),paraIThaydemasiadasfuncionariasparaelpocovolumen(me
dicenqueunos80,peroeneldadehoyapenassonunos40).Estodamalaimagende
funcionariasqueatiendenapocaspersonasyquedanlaimpresindenoestarhaciendo
nadaproductivo,mientrasquelasaladeesperaestllenaeinclusohaycolaenlacalle.
Adems,cuandohayalguienquevieneaIT(porunapaternidad,porejemplo)yluego
intentanhacerotrotrmitequecorrespondeaotrogrupo(inclusindelnioenlatarjeta
sanitaria,clsicotrmitequeseacompaaalapaternidadomaternidad),lesreenvanal
otro grupo, cuando se trata de un trmite que se hace al instante. Resulta bastante
ineficientey,sinceramente,damalaimagen.
ComoenVallecashabaestadocongentedepensiones,hoydecidoempezarporgentede
IT.Claro,alprincipiopensabaquehabraigualvolumendepblicodeunoyotrogrupo,
peroenseguidamedicuentadequenoeraas.Debesertambinporlacomposicin
sociodemogrficadelbarrio,conpredominiodepersonasmayoresymenosnacimientos
departedepersonasjvenes.Noobstante,tambininfluye,comoseveenloscasosque
sepresentan,lasituacineconmicayelparo:estandoenelparosincobraryaprestacin
pordesempleonohayyaposibilidaddeobtenermaternidadopaternidad.Asseveen
algncasoquesepresentaysepreguntasisepidematernidad(aunquesehacepoco)yse
dicequeno,pueslamujernotienederecho.
Mesientoenunaesquinaentredosmesas,puesalestartanjuntasyalhabercolumnas
entremedias,haypocositioparainstalarsecmodamente.Estomepermiteobservarala
funcionariadeITconlaquemeinstalo,ytambinaunchicomsjovenqueestconel
PlanConciliaynoseincorporahastalas9:30.Muysimptico,mesaludaysepresenta,al

43

igualquebuenapartedelagentequenoestabacuandoyollegu.
Estarjuntoalmepermiteobservarmschicha,puesenITnoseatiendeentodala
maanaamsde12o15personas.Elchico,encambio,nopara,ycreoqueatiendeen
todalamaanaamsde30personas.
Elcaflotomamosde11a11:30.Voycontresfuncionarias,lamujerconlaquemeestoy
sentandoyotrasdosmujeresmsqueestnenIT.

Comosealoenmisnotasdecampo,laoficinacuentanicamentecondosespacios
diferenciados: unazona, enlaparte trasera dela oficina, enlaqueserealizatrabajo de
mecanizacin,gestinyenvoparalatramitacindeexpedientes,yotrazonaprincipal,enla
cualseatiendealpblico.Queda,enunlateral,espacioparalaoficinadeldirectordelCAISS,
lacualestraravezocupada,puesenmuchasocasioneseldirectorolapersonaresponsable
enausenciadelmismotambinatiendenalpblico,situndoseenelmismoplanoqueelresto
defuncionarios.
LaoficinaquedadispuestaenformadeU,uniendolasmesasdelos15puestosde
atencinexistentes,impidiendodeestemodoqueexistanespaciosintermediosentreelpuesto
deunoyotrofuncionario.Enrealidad,setratadeladistribucinmseficientedelespacio
antelaslimitacionesdellocal,puesseraimposibleconcentrartantosfuncionariosmediante
otrotipodedistribucin.Noobstante,laoficinacontieneseriascarencias,relacionadasconla
escasez de espacio,quenohabamos observadoenningunaoficinams,entrelas cuales
podemosdestacarladificultaddemovimientosparalospropiosfuncionarios,alahora,por
ejemplo,derealizarfotocopias(mquinaque,enfuncindelamesaqueseocupe,puedeestar
situada en el otro extremo de la oficina) o de recoger textos impresos en las impresoras
destinadasalefecto.
Otracarencia,yasealada,encomparacinconlosotrosdoscentrosestudiados,esla
ausencia deunordenanza ala entrada dela oficina. Enrealidad, conla distribucin del
espacio existente, no habra lugar para que dicha persona pudiera realizar su trabajo en
condicionesmnimamenteaceptables.Es,portanto,elguardiadeseguridad(acompaadoo
relevadoendiversasocasionesporunacompaera)quien,enmsdeunaocasin,realizauna
tarea impropia de informacin al pblico, tarea que no le debera corresponder por su
condicinprofesional.Enrealidad,dichoguardiadeseguridadrealizaunalaborfundamental
enlagestindelosespaciosdelaoficina.Deestemodo,alcarecerlaoficinadeunmnimo
espacioalaentrada,apartedeunazonadeesperaciertamenteinsuficienteyseparadadel
44

resto del espacio por archivadores, una columna estructural del edificio y una mnima
mampara, resulta necesario en muchos momentos organizar una fila en el exterior de la
oficina. El guardia de seguridad se encarga, ante dicha fila, de gestionarla y atribuir
directamentelosnmerosalospacientesusuariosdelCAISS,obligadosporlaescasezde
espacioapermanecerenlacalledurantepartedeltiempodeespera.Elguardiadeseguridad
tambinseencargadecontrolarquenadieaccedaalazonadeatencinantesdelallamadaa
cadaturnodeacceso,llamandoalorden,cuandoasserequiere,alimpacienteciudadanoque
esperalainminenteaparicindesunmeroenlapantallaluminosa.
Laausenciadeordenanzatieneefectossobrelaatencinalpblico:loscasosenlos
que las personas que acuden al centro se equivocan de nmero y toman turnos
correspondientesalgrupoquenolescorrespondesonmsfrecuentesqueenlosdoscasos
anteriormente estudiados. La figura del ordenanza facilita, as, adems de la asignacin
correctadeturnosyelcontrolexhaustivodelosmismos,lamejorgestindelosservicios
prestadosenlaoficina:enCarabanchelseencuentranconmsfrecuenciaqueenlosotrosdos
centros casos de individuos que se presentan ante las mesas de los funcionarios para
demandarserviciosquesegestionanenotrasoficinaspblicas.Dichofiltro,enGuadalajaray
Vallecas,eseficientementerealizadoporlafiguradelordenanza.
EltrabajoestorganizadoentornoalosmismosgruposdeatencinqueenVallecas,
dandolugaralamismadistribucindesigualdeltrabajoentrelosgruposAyB.Mientrasque
enelgrupodePensionessepuedellegaraatenderenundaamsde200personas,enel
grupodeIT,segnladireccindelCAISSsepuedealcanzarcomomximoelnmerode
80usuariosy,segnnuestrasobservaciones,suelesercomnquedichonmeronollegueni
siquieraa50.Losfuncionarios,20trabajadoreseneltotaldelaoficina,estnasignadosa
cadaunodelosgruposdemanerainamovible,dandolugaraunrepartodesigualdeltrabajo
deatencin.EstoocurreporqueelgrupodeITcuenta,contodaprobabilidad,conexcesivo
personalasignado,mientrasqueelgrupoAsufredecarenciasbastanterelevantes.Adems,el
directordelaoficina,cuandoatiendealpblico,losuelehacerenelgrupoB,aadiendouna
personamsaungrupoquetalveznolonecesitara.Existe,noobstante,unciertoequilibro,
alrotaralgunosfuncionariosyespecialmentelosasignadosaITentrelaatencinalpblicoy
lagestin,enlapartetraseradelaoficina,delosdistintosexpedientes.
AunquelaimagenquelosfuncionariosdelCAISSdeCarabancheltransmitenhaciael

45

exterioresbastantepositiva(seobservaunaoficinallenadepuestosdeinformacinenlos
que apenas hay ausencias de funcionarios, y este comentario aparece en ms de una de
nuestrasobservaciones),conlamayoradefuncionarios(sobretodolosasignadosalgrupoA)
trabajandosindescanso,yconunamseficazorganizacindelosturnosdeausenciamatinal,
lapresenciadealmenosdosfuncionariasasignadasaITquetrabajanaunmenorritmo(por
ausencia de usuarios) distorsiona en parte dicha imagen positiva que suple las carencias
atribuiblesalespacio.Noobstante,ycuriosamente,lainsercindeldirectorendichogrupo,
ayuda en parteatransformarlaimagen:elhechodequelas personas responsables de la
oficina bajenaatenderalpblicocomocualquierotrofuncionariopareceresultarbien
valorado,porunaparte,decaraalosciudadanos,aunquetambin,porotraparte,decaraala
propiaorganizacin.Lacercana,loreducidodelespacioylaintegracindeladireccincon
elrestodelcolectivodetrabajadorestransmiten,conrespectoalaorganizacindelaoficina,
unaimagenbastantepositivadelaactividadcotidianadeesteCAISS.
Lapresenciadeldirectorjuntoconelrestodefuncionariosnoslodalugaramejores
percepcionessubjetivas,sinoquetambinresultaenunamejoradeltrabajodecarcterms
colaborativo,enelqueseve,conmsfrecuenciaqueencualquieradelasotrasoficinas,el
establecimientodedilogosentrelosfuncionarios,ascomoentrestosylosresponsablesde
laoficina,paralaresolucindelasdudasyconflictosquesurgendemanerahabitual.Son
constanteslaspreguntasdeunosaotros,laimagendecolaboracinyapoyomutuoylavisin,
denuevohaciaelexterior,deque,enmuchoscasos,losconflictosseresuelvendemanerams
colectivayalavistadelosciudadanos.Estoparecereflejarseenunamejoraenelambientede
trabajo, materializada, como hemos sealado, en elementos simblicos como el reparto
equitativodelosturnosdecafylagestindelasausencias.
Estamos, por tanto ante una dinmica clara entre imgenes negativas e imgenes
positivasdelservicioprestadoenlaoficina.Enciertomodo,hayenCarabanchelunacierta
conscienciadelanecesidaddegestionarlomejorposiblelaslimitacionesalasqueconstrie
elespacio.
No obstante, no todo son adaptaciones positivas. La estrechez de la oficina,
acompaadadeunadeficiente(msbien,inexistente)insonorizacinacstica,hacequese
acumulenenlaoficinanumerososruidoscausadosporlamerapresenciadebuennmerode
personasenunespaciotanrestringido.Son,deestemodo,frecuenteslasllamadasalsilencio

46

detodaslaspersonaspresentesenellocalporpartedealgunosfuncionarios.Setratade
llamadasalordenque,dehecho,formanpartedelpaisajedelCAISS,puesprcticamente
juntoacadamesadeatencinexisteuncartelinvitandoatodosalsilencio.
Son, en muchos casos, los tonos de voz empleados en la comunicacin, y
multiplicadosporentre10y15interaccionesrepetidasalmismotiempo,losquehacenquese
produzcan niveles de ruido inaceptables. El problema no hace sin acrecentarse con la
masificacindepersonasenlazonadeespera:gruposnumerososdepersonasquevienenen
conjuntoarealizartrmites,yaseadeunapersonaconsusacompaantesodevariaspersonas
conocidasentres,niosjugandoenelreadeesperaeinclusoalrededordelasmesasde
atencinalpblico,telfonosmvilesquesuenansincesar,resultanmolestosparabuena
parte de los funcionarios y, lo que agrava la situacin, dificultan de manera notoria los
procesosdecomunicacinquesedanentreciudadanosyservidorespblicos.
LosperfilesdelospblicosdelCAISSdeCarabanchelsecaracterizantambinpor
unacrecientediversificacinenfuncindelavariedaddeprestacionesquesegestionanenel
centro.Laoficinaestsituadaenundistritocondoscaractersticasbsicas:enprimerlugar,
unapoblacinaltamenteenvejeciday,ensegundolugar,poblacinmsjovenproveniente
sobretododelainmigracin.LascifrasdepoblacinextranjeraenCarabanchel(23,10%)son
delasmsaltasdelaciudaddeMadrid,ydichapoblacinsecaracterizaporunafuerte
concentracin de nacionalidades de pases latinoamericanos. Hay, de este modo una
diversidad basada en una clara dualidad de perfiles: por un lado los jubilados y futuros
pensionistas de clasesmedias y mediasbajas, con perfiles no muy diferentes de los que
hallbamosenVallecas,y,porotrolado,lapoblacinjovenprovenientedelainmigracinque
sedirigealarealizacindelrestodetrmitesquesegestionanenelCAISS(maternidady
paternidad,incapacidadestemporales,cuestionesrelativasalaccesoalaatencinsanitariade
titularesybeneficiarios,etctera).
Notodoslospblicosresponden,noobstante,adichosperfiles.Conmsfrecuencia
queenVallecas,aparecenenelCAISSusuariosresidentesenbarriosmsalejadosdelentorno
delaoficina.Dichosusuariosrespondenalperfildeciudadanosespaolesdeclasesmedias
instalados en los nuevos desarrollos urbansticos de la ciudad de Madrid, parte de ellos
efectuadosenelpropiodistritodeCarabanchel.
En esta oficina sucede unfenmeno quenohabamos observadoen los otros dos
47

casos.Apesardelaampliapresenciadepensionistasentrelosusuariosdelcentro,conel
avancedelveranoseobservaunaciertabajadaensupresencia,achacadaporlosfuncionarios
alhechodequesehanmarchadoalpueblo(Mircoles29dejuliode2010).Loobservamos
nosotrosmismosenalgunosmomentos:antelanecesidadderegresaralaoficinaenotro
momentoconelfindeculminardemanerasatisfactoriauntrmite,casossignificativosde
usuariosjubiladosaleganquesemarchanasuslocalidadesdeorigenyque,portanto,noles
ser posible realizar el trmite requerido hasta su regreso en el mes de septiembre. En
Guadalajara,porlas dinmicas decomunicacindentrodelaprovinciaestefenmenono
ocurray,comohemosavanzado,tampococontamosconobservacionessobreesteparticular
enelcasodeVallecas.

Hemossealadoenesteepgrafedenuestrainvestigacinloshechosquecaracterizana
cada una de las oficinas estudiadas. No obstante, podemos analizar la diversidad que
encontramosenunosyotroscasosentornoacategorascomunes.As,enelprximoepgrafe
observaremos,independientementedelascondicionesdecadaoficina,cmoseproducenlas
interacciones entre ciudadanos y funcionarios, dando paso, inmediatamente despus, a la
elaboracindeunatipologadeposicionamientosantelosderechoseconmicosysociales
que,enfuncindelospuntosencomnentrelostrescasos,resultarplenamenteaplicablea
todoslosCAISSanalizados.

48

3.ANLISISDEINTERACCIONES(1):FORMASDEPRESENTACIN
YREGISTROSDELLENGUAJE6

Unavisindeconjunto

Laexperienciacotidianaentantoquepblicodecualquieradministraciny,enelcaso
concretodelosanlisisquepresentamosacontinuacin,deunCAISS,sehacevisibleconla
llegada a la oficina. En esencia, la experiencia tiene su punto de inicio en un momento
anterior, cuando se materializan determinadas necesidades individuales o familiares y se
planifica larealizacindelostrmitesadministrativoscorrespondientesporpartedecada
individuo.Enlostrescentrosanalizados,antesdelasnuevedelamaanahoradeapertura
delaspuertasalpblico,sueleconcentrarseyaungruposignificativodefuturosusuarios
queformanunacolaqueseextiendealolargodelasfachadasexteriores.Elprimerencuentro
conlosfuncionariosseproduceinmediatamentedespusdeaccederaledificio:enelcasode
Guadalajara,lasordenanzassituadasenelmostradordeentradarealizanunprimertrabajode
seleccin,diferenciandoentreaquellosciudadanosquesedirigenalosserviciosgestionados
porlaTesoreraGeneraldelaSeguridadSocialylosserviciosdelCAISS,quegestionalas
prestacioneseconmicas,yasignandolosnmeroscorrespondientes.EnVallecas,aunqueel
accesoalosturnosdenmerosseproduceatravsdelamquinaautomtica,elordenanza,
tambin acompaado de la guardia de seguridad, se encarga de gestionar esta primera
actividaddeinformacin.EnCarabanchel,losguardiasdeseguridadrealizan,enparte,esta
primeraactividad,apesardenotenercompetenciaparaello.
Centrndonos enel casodeGuadalajara, eneste precisomomento,seproduceun
primerintercambiocomunicativoentrelaordenanzayelciudadano:stetienequeexplicar
qutrmitedesearealizar,antesdeserderivadoaunouotroservicio.Estopuedeimplicaruna
primeradificultaddecomunicacin.As,laordenanzaseala,enfrecuentesconversaciones
informales,queconalgunoshayqueadivinaraloquevienen(Jueves30dejuliode2009).
6 ElpresentecaptulohasidoelaboradoporAlbertoMartnPrez,PaulaBlancolvarezyPaulaHermida
Justo.

49

Enestosciudadanosquereflejandificultadesenlaexpresindeltrmitearealizar,sepercibe
en buena parte de casos la expresin de sentimientos de angustia y, en cierto modo, de
vergenza.Seestableceaquunacomunicacindegranimportancia,quemarcadiferenciasal
menosentredoscategoras:losindividuosquetienenclaroeltrmitearealizareinclusoal
servicioalqueselesvaaderivarylosquenolotienenclaroynoexpresansunecesidadde
maneraquelleveaunarespuestainmediataporpartedelaordenanza.Sonestosltimoslos
quehacenquelaaqullainterrumpasuactividadcasimecnicadeescuchayasignacinde
nmeros,establecindoseundilogomsamplioantesdedecidiraquservicioseleenvaal
ciudadanoencuestin.Lainformacinpreviaconlaquesecuentaresultafundamentalparael
buendesarrollodelacomunicacin,pueslasordenanzas,apesardeque,engeneral,tratande
comprenderasusinterlocutoresconelfinderesolvercuantoanteslassituacionesconflictivas,
suelen limitar en gran medida la informacin que aportan y dan por concluida la
comunicacin con la rpida asignacin de un nmero, independientemente del trmite a
realizar.
En Vallecas,esteprocesoes ms omenos similar.Algunos ciudadanos sedirigen
directamente a la mquina distribuidora de nmeros y no entablan conversacin con el
ordenanza, peroenotroscasossqueselepregunta,especialmenteencasodeduda.La
conversacintomalamismaformaqueenelcasodescritoenGuadalajara.EnCarabanchel
esteprocesoresultamslimitado,puesalcarecerdeunordenanza,elguardiadeseguridad
restringeanmslasinformacionesquepuededar.Esteprimerintercambioqueda,eneste
caso,relegadoalainteraccindirectaconlosfuncionarios.
Unavezasignadoelnmero,elciudadanosedirigealazonadeesperaque,enlostres
CAISS estudiados, resulta en muchas ocasiones insuficiente. Se permanece, as, de pie,
independientementedeladuracindelaespera.Aunquealgunosciudadanosaprovechanpara
realizarenesetiempootrasgestionesenotrasoficinaspblicasmscomnenelcasode
Guadalajara,aunqueenMadridtambinpuedeocurrirquelasotrasoficinasalasquese
necesiteacudirseencuentrenenlamismazona,obienrealizarotrasactividadesprivadas,
muchospermanecenenlaoficinahastaquellegasuturno,locualpuedeimplicar,enprincipio
sinqueexistaprcticamentedistincin,unaacumulacindeimgenesyemocionesnegativas
hacialasfuncionariasqueseexpresan,porejemplo,mediantegestosexplcitosenelmomento
en que algnfuncionarioqueatiendealpblicoabandonasupuestoparadisfrutarde su
descansomatinal.
50

Porello,noesextraoquelaaproximacinalamesadelafuncionariaenelmomento
enquellegaelturnoasignadosepuedainiciarmedianteformasdecomunicacinconflictivas.
Enestaaproximacintienelugarunprocesodecomunicacingestualdegranimportancia.
As, mientras algunos muestran en esta llegada toda su seguridad, lo cual marca las
intencionesdelprocesocomunicativoquetendrlugaractoseguido,otrosmuestrancierta
hostilidad y desconfianza hacia los funcionarios y, finalmente, otros ciudadanos dan a
entenderlaexistenciadeciertasdudas,iniciandosupresentacinantelafuncionariadepie,o
dudando sobre si es correcto sentarse o no. Estos gestos influyen en el desarrollo de la
comunicacin.Porejemplo,enelltimocasodescrito,lafuncionariadirigelainteraccinal
indicar,conunamezcladeseriedadyamabilidad,lainvitacinexistenteasentarseantesde
comenzarahablardenecesidadesodetrmites.Lapersonaquesehaencontradoanteesta
situacinnotieneotrasalidaqueadaptarsealaexigenciadelafuncionaria,locualinfluye,en
la mayora de los casos, en la inseguridad de su presentacin y su exposicin a un
posicionamientomsresignadoanteeltrmitearealizar,einclusoantesusderechos.
Unavezsentados,tienelugarunanuevapresentacinyunanuevaexplicacindelos
trmitesarealizar,conlarespuestaporpartedelafuncionaria,enloscasosenquedicha
explicacinresultadificultosa,deunamayorimplicacinenlacomprensino,comoellas
sealanamenudo,laadivinacindelasnecesidadesexpuestasydelostrmitesenlosque
se traducen. Las diferencias se establecen a partir de varios criterios: en funcin de la
naturalezadeltrmitearealizarydelacargadetrabajoqueelloimplicasobretodoen
relacinconlasprestacionesqueexigenmsdocumentosjustificativos,enfuncindela
expresin porpartedelciudadanodemsomenos seguridadensucomunicacinconla
funcionaria,teniendoencuentaademslaformadeexpresindeloquesedeseayotros
factoresqueentranenjuegoenlainteraccinlacomprensindeloquelafuncionariadiceo
laactituddeestaltimaencuantoalaexpresindemayoromenorempata.
Cuantomenosrutinarioeseltrmiteycuandolacomunicacinentreambaspartes
resultamsdificultosa,entraenjuego,porpartedelciudadano,unamscomplejaestrategia
discursiva. Se pone encima de la mesa la historia o trayectoria personal, con especial
incidenciaenlatrayectorialaboralodedesempleo,ascomo,ennumerosasocasiones,la
largayfatigosatrayectoriaporlaburocraciadeunaoficinaaotra.
Existen varios registros del discurso de presentacin. El primero de ellos es de

51

carcter prctico y directo: el ciudadano expone el trmite que viene a realizar. En

numerosos casos, esta exposicin se refuerza mediante la presentacin de alguno de los
documentosnecesariosparalarealizacindeltrmite,oinclusodetodosellos.Elsegundo
tipoderegistroesdecarcterdescriptivo:elciudadanoexponeydescribeunanecesidado
un problema en sentido amplio. De ese problema, en el proceso comunicativo, la
funcionariatienequederivaruntrmitequepermitasolucionarlo.Eltercertipoderegistroes
eldesplica:nosloseexponeunanecesidadounproblema,sinoquepartiendodedicha
exposicinelciudadanotransitahaciaundiscursodondesemovilizanaspectosntimosdela
existenciaindividualyfamiliarconelfindeorientareinfluenciarlasposiblessoluciones
propuestasporlafuncionaria.

Registroprcticoydirecto

Trestiposderegistrodiscursivo Registrodescriptivo
depresentacin
Registrodesplica

Las funcionarias del CAISS responden de diversas maneras ante tal variedad de
registros, redirigiendo, en trminos generales, la conversacin hacia la informacin y los
trmitesarealizarylaresolucinrpidadelosmismos.
Lacomunicacinpudereconducirsedediversasmaneras.Eliniciodelaconversacin
medianteunregistroprcticosuelesersealdeunacomunicacinexitosa:breveentiempo
en funcin del trmite y sobre todo eficiente en el sentido de que el trmite quede
efectivamenteresueltoyqueestohagaqueelciudadanonotengaquevolverotrodaoenotro
momentoalaoficina.
Elusodeunregistrodescriptivopuedetenervariasderivaciones.Siladescripcin
llevaalaidentificacinclaradenecesidadesydeltrmitearealizar,lacomunicacinpuede
ser igualmente exitosa. Se informa del trmite a realizar y, en algunos casos, se realiza
efectivamentesielciudadanocuentaconlosdocumentosqueselerequieren.Encambio,sila
descripcinllevaaunaconfusinentornoalasnecesidades,obiensiloshechosdescritosno
se materializan en ningn trmite que, por ejemplo, conduzca al reconocimiento de
determinadosderechos,estopuedetraducirseenunaciertafrustracinyenunacomunicacin
conflictivadondeentrenenjuegodiversoselementosemocionales.
52

Finalmente, la splica, enfuncin de la continuacin de la comunicacin entre la

funcionariayelciudadano,puededarlugaradiversosresultados.Unasplicareconducida
puedepermitirrealizaruntrmiteconcretoyresolverlarelacinadministrativaenelmismo
momentoenqueseproduce.Enotroscasos,elciudadanopuedequetengaqueacudirenotro
momentoalaoficina,movilizandoenestasegundaocasinundiscursomsdescriptivo.Sin
embargo,silasplicanodalugaraningntipodeformadereconocimiento,estamosanteel
origendeunamodalidadconversacionalconflictiva.Delasplicasepuede,porunlado,pasar
a la reivindicacin y sta, en el momento en que resulta evidente su fracaso, puede
transformarseenreclamacinyqueja.Porotrolado,delasplicapuedederivardirectamente
la resignacin, como veremos ms adelante, del que no tiene derecho, no conoce los
procedimientosynotieneotraopcinmsqueaceptardichasituacin.
El proceso comunicativo termina en un lapso relativamente breve de tiempo. Los
funcionarios,enelcasodelosCAISS,tienenunptimotemporaldeduracinenfuncinde
la dificultad del trmite este ptimo responde a criterios internos de eficiencia que no
constanenlascartasdeservicios.Porejemplo,tramitarunajubilacin,quelasfuncionarias
mecanizanestoes,tramitandirectamenteenlneadelantedelapropiapersonayqueno
suele necesitar de la produccin de impresos previamente cumplimentados, resulta una
operacinconunadificultadtcnicasignificativaqueampliaeltiempodeatencin.Sedael
mismocasoconrespectoalagestinconjuntadeunpermisodematernidadypaternidad.Lo
mismoocurreconlacomprobacindetodaladocumentacinnecesariaparalasolicitudde
lasayudasfamiliares(ayudasporhijoacargo)quegestionalaSeguridadSocial.Encambio,
lostiemposseacortancuandodeloquesetratanicamenteesdedarinformacin.Ocurreas
conlapersonaquevieneainformarsedetrmitesquehabrderealizarenuntiempoprximo:
ya sea una jubilacin o un permiso de maternidadpaternidad, este trmite se reduce a
procurarlosformulariosnecesariosyasealarladocumentacinobligatoriaenfuncindelas
condicionesparticularesdeldemandanteenelmomentodesolicitarlainformacin.Enotros
casos,lademandadeinformacin,acompaadadeundiscursobajounregistrodesplica,
puedealargarlostiemposydesarrollarsebajoformasesencialmenteconflictivas.Ocurrea
menudoenlasdemandasdeinformacinsobreayudasfamiliares,ascomoenprocedimientos
de incapacidad, ya sea temporal o permanente. Estamos ante el mismo caso cuando, en
procedimientos como la propia jubilacin, la persona que demanda informacin sea
conscientedequenocumplelosrequisitosonotienederechoyanasacudaalCAISSen
53

busca de explicaciones. El discurso es un relato de queja y de confrontacin hacia la

funcionaria,hacialaAdministracin,haciaelGobiernoy,enocasiones,haciaelconjuntode
la sociedad.Comoveremos ms adelante, es enestecasoenel quejuega unpapel ms
importantelagestindelosprocesoscomunicativos,ydelasemocionesquedelosmismosse
deriva,porpartedelasfuncionariasquepasanaserasdegestorasdeprocedimientosa
gestorasdeemociones.

Estructuralingsticadelasformasdepresentacin

EnlosCAISSlasinteraccionesentrefuncionariosyciudadanostomanformaatravs
de modalidades conversacionales ms o menos formalizadas y ms o menos ritualizadas.
SiguiendolasaportacionestericasdeMorenoFernndez(2009:164)desdeunpuntodevista
formal,entendemosqueunaconversacinesunasucesindeturnosimplicados(Aseguidode
B,seguidodeAyreplicadoporB)que,ensuconjunto,constituyeunasecuenciacoherentede
acciones. Su estructura ms global, es decir, el nivel discursivo en el que se inserta, se
caracteriza por una serie de categoras funcionales a travs de las cuales discurre la
conversacin. Siguiendo a Van Dijk (1983), encontramos las siguientes categoras de
organizacindelaconversacin:preparacin,apertura,orientacin,objetodelaconversacin,
conclusinyterminacin.
Lapreparacin,categoraquefacilitaelestablecimientodelacomunicacin,puede
llevarse a cabo mediante la utilizacin de recursos meramente lingsticos, recursos no
verbalesdecontextoyrecursosexpresivosygestuales.Sinembargo,enaquellassituaciones
enquelosinterlocutoresseencuentrancaraacara,lanecesidadformaldeestaprimerafasese
desvanece,msancuandoelfinmismodelencuentroeslaconversacinens.As,las
habilidades necesarias para llamar la atencin de un posible interlocutor carecen de
importanciaenestetipodeencuentro,yaquelareceptividaddelotrosedaporsupuesta(en
nuestrocaso,lareceptividaddelfuncionarioresultaobligadaporsucondicinprofesional).
Estees,portanto,elcasoquenosocupa,enelquelasegundafasedelesquemadeVanDijk
pasa,debidoalasparticularescaractersticasdelainteraccin,aunprimerlugar,marcando
aselcomienzoformaldelaconversacin.Estafasesecompone,asuvez,dedoselementos:
saludosypreliminares,lascualessirvenparaprepararelgruesodelaconversacin.Su
54

composicinfinaldependerdelaformalidaddelasituacin,delgradodeintimidadodela
relacinentrelosinterlocutores,ascomodeltiempotranscurridodesdeelltimoencuentro.
As,sibienenlasconversacionesinformaleslospreliminaresconstituyenunaformacortsde
aproximacin(preguntasporlasalud,lafamilia,oeltrabajo),enlasconversacionesaltamente
ritualizadas,talescomolaquenosocupan,suponelaintroduccinypresentacinmso
menoscerteradelademanda.Asimismo,cabesealarcmo,msalldemarcareliniciode
lainteraccin,laaperturacumpleunafuncinmuysignificativa,puestoquefijayrecuerdaa
los interlocutores las relaciones de poder y solidaridad existentes. Las siguientes fases,
orientacin, objeto de la conversacin, y conclusin, son las categoras centrales de la
conversacin,quetranscurrenencontinuarepeticindesuestructurainterna.Laterminacin,
ltimacategoraenelesquemaqueaqupresentamos,compartealgunasfuncionesconla
apertura,puestoqueanlogamenteastafijayrecuerdalasrelacionesdepoderyestatusentre
losinterlocutores.Asimismosecomponededoscategoras:preparacindeladespediday
despedida,cuyafuncinconsisteenplanificarfuturosencuentrosydarcierreformalala
interaccin.
De forma esquemtica7, la estructura de la conversacin aparecera reflejada de la
siguientemanera:

7 EsquemaelaboradoapartirdelapropuestadeT.VanDijk(1983).

55

PREPARACIN
FASEINICIALDELA
INTERACCIN
APERTURA

ORIENTACIN

FASECENTRALDELA
INERACCIN

OBJETODELAINTERACCIN

CONCLUSIN

FASEFINALDELA
INTERACCIN

TERMINACIN

Este esquema terico general se complementa con el estudio sistemtico de los

enunciadosindividualesencontextosdeinteraccin.Separtedelaideadequetodasituacin
comunicativapuedeserentendidacomounactoenelquesetransmitenfundamentalmente
dostiposdeinformaciones:referenciales,acercadelmundosocialenelqueseproduceel
intercambio de informacin; e interpersonales, acerca de las relaciones entre los
interlocutores. Nos centramos esencialmente en el segundo tipo, es decir, en aquellas
informacionesquetratandedarcuentadequinessomosconrespectoaotrosinterlocutores.
56

Estetipodeinformacinpuedeserabordadodesdedosperspectivasdistintas:desdelamanera
enqueexpresamosculesnuestrasituacinsocial,ydesdeelmodoenqueexpresamoscul
es nuestra situacin psquica o emocional, bien en general, bien en relacin al resto de
interlocutores.Porloquerespectaalafuncinqueaqunosinteresa,ladetransmitirnos
quinessomossocioculturalmentelosunosparalosotrosseexpresafundamentalmentede
dos maneras:mediantelosdiferentesusosdellenguajeverbalynoverbal,ymediante la
distribucindelespacioyeltiempoenelquesedesarrollalainteraccin.
Encuantoalosusosdellenguaje,cabesealarlarelevanciadelascondicionesbajolas
cualeslasmanifestacioneslingsticaspuedenseraceptables,apropiadasyoportunas(Van
Dijk.1983).Setrata,endefinitiva,deanalizarlascondicionesquehandedarseparaqueun
enunciadoounactodelhablaseanidneosenundeterminadocontexto,ademsdepara
observarlasrelacionesentrediscursoycontexto,esdecir,entrelaestructuradeldiscursoylos
elementos de la situacin comunicativa que estn inevitablemente ligados a ella. Las
categoras que conforman el contexto son, en primer lugar, un hablante y un oyente; en
segundo lugar, hay que contar con la accin que realizan al producir un enunciado o al
recibirlo,elsistemalingsticoempleado,elconocimientodelafinalidaddelactodelhabla,
las actitudes de los interlocutores, y los sistemas de normas, obligaciones, y costumbres
sociales.
Esta aproximacin al contexto se complementa con el anlisis de las mximas
conversacionales, las cuales sugieren que exista un conjunto de principios que guan el
transcursodelasconversacionesycontribuyanaquestasseanoperativasyefectivas,en
definitiva, a que tengan xito. Sern relevantes en nuestra investigacin las siguientes
mximas:
1. Mximadecalidad:implicaquelacontribucinaldiscursoseaverdad.
2. Mximadecantidad:implicaquelacontribucinnoseanimsnimenosinformativa
deloqueserequiere.
3. Mximaderelevancia:implicaquehagancontribucionespertinentes.
4. Mximademanera:implicaclaridadeneldiscurso.

Encuantoallenguajenoverbal,debemostomarenconsideracinlamaneraenque
57

stereflejadeformaclarayciertadeterminadascaractersticassocialesdelosindividuosque
influyenenlaformasyelcontenidodelospropiosprocesosdecomunicacin.Cualidades
primarias como el timbre, la resonancia, la intensidad, el tono o el ritmo nos indican
determinados valoresyusossociales.Algunos diferenciadoresacompaanalhabla,como
puedenserlarisa,elllanto,lossuspiros,losbostezosoloscarraspeos.Todosestoselementos
nosservirnparaelanlisisdelasaccionescomunicativasenelentornodelasoficinas.
Enloreferentealadistribucintemporal,yalahoradeanalizarunadeterminada
accinfundadaenprocesosdecomunicacin,deberemosprestaratencinaaquellosaspectos
que puedan revelar valores sociales. En este sentido, la toma de turnos de palabra, las
transicioneseneldiscursodelosactores,las pistasverbales ynoverbales,ascomolos
silenciosysolapamientos,nosmuestranlaestructuradelprocesodecomunicacinyelmodo
enquelainteraccinsedesarrolla.
Finalmente, no podemos obviar el hecho de que toda interaccin cara a cara se
desarrollaenunespaciodeterminadoque,msalldesuscaractersticasparticulares,sirvede
marcoparalacomunicacinsocial.As,superponindosealespaciofsico,arquitectnicoo
puramente constructivo, existe un espacio social, simblico, que llena de significados al
anterior,enelquelosactoresinteractanrevelandoasposicionessociales,usos,gustosy
valores.Deestemodo,msalldelaconformacinestructuraldelespacioens,nosinteresa
sealar el posicionamiento que los actores llevan a cabo en l. As, cuestiones como la
distanciaentrelosactoresenlainteraccin,lacercanaolaausenciadecontacto,lasposturas
corporalesrelajadasomstensaslosgestosmanuales,laexpresividaddelrostro,ascomo
la mirada, nos indican diferentes formas, mecanismos y estrategias de interaccin con el
espacioydentrodelmismo.
De forma sinttica, y con el objetivo de facilitar el estudio posterior de las
interacciones, presentamos una matriz analtica que agrupa el conjunto de variables o
indicadoresoperativosquenossirvenparaprofundizarenlosmecanismosquesubyacenalas
prcticas cotidianas y a los discursos y procesos de comunicacin que las conforman,
especialmenteaquellasqueconllevaninteraccincaraacaraenespaciospblicosaltamente
ritualizados.

58

CONTEXTODELAINTERACCIN

ESPACIO

Tamaoyforma
Luzydecoracin
Caractersticas:pblico/abiertoycerrado/fijo

ESPACIO SOCIAL
GRUPOS:patronesigualitariosofocalizados/estableso
inestables/abiertosocerrados
INDIVIDUOS:Distanciasocial/Gradodecontacto/
Expresividadcorporal,gestualyfacial

USOS DEL LENGUAJE

Grado de seguimiento de las
mximas.

Preocupacin por el grado de

seguimiento de las mximas

MXIMADECONTENIDO
Intercambioinformativoentorno
altemadeconversacin:siesms
omenosrestringido(sillegaalos
extremosdelsilencioodela
saturacininformativa).

59

Lenguajevago:
Oracionescondicionalesy
causalesenunciativas

MXIMA DE VERACIDAD
Aparicindementirassociales: Expresionesirnicas
adulacin,exageracin,etc.
Modalizadores
Polifona:sielhablanteeselres Polifonas:citas,fuentes,cambios
ponsabledeloenunciadooacta devoz
comomediador.
Muletillas
Polifona:sielhablanteapoyasu Oracionescondicionales
discursoconcitasdeautoridad Oracionescausalesenunciativas
MXIMA DE MANERA
Sielhablante,entrelasdiferentes Aclaracionesotraducciones
posibilidadesexpresivasconlas Justificacionesdelusodedetermi
quecuenta,eligeaquellasque nadostrminos.
resultanmsclarasparasusin Expresioneseufemsticas
terlocutores.
MXIMA DE RELEVANCIA

Temascolaterales:siapareceno
no,osisondecarcterpersonal.

Expresionestautolgicas
Aadidosdeinformacin

Cualidadesprimarias:
Timbre
Intensidad
Tempo
Tono
Ritmo

Diferenciadores:
Risa
Llanto
Grito
Suspiro
Bostezo
Tos
Carraspeo

LENGUAJE NO VERBAL

DESARROLLODELAINTERACCIN

60

Formasdepresentacin

Nos ocupamos a continuacin de la fase inicial de la interaccin, analizando en

profundidadlallegadadelciudadanoalamesadelfuncionarioatravsdelasformasdel
lenguaje(verbales,noverbalesydecontexto)queseponenenjuegoencadaintercambio
discursivo. Este conjunto de prcticas de comunicacin cotidiana contiene significativos
elementosderitual,esdecir,estncompuestasderutinasdotadasdegransignificaciny
tiendenarepetirsedeacuerdoconunaseriedeconvencionessocialesycomunicativas.
Adems,esnecesarionoolvidarenningnmomentoelhechodequedichasprcticas
decomunicacinsedesarrollanenunespacioampliamenteinstitucionalizado,materializando
unconjuntodenormasinstitucionaleseidentidadessociales.Seempleanfrmulasaltamente
formalizadasdesaludoydedespedidaaunque,examinadascasoporcaso,contienenmuy
diversascaractersticasyrespondenamotivacionesdispares.Parasupuestaenprctica,es
necesarioquetalesfrmulasseancompartidasporlosinterlocutoresenturnosconsecutivos
decomunicacin.As,alempleardichasfrmulas,elprimerodelosinterlocutoreshacesaber
al otro que por su parte el canal de comunicacin queda abierto y listo para poder
comunicarse.Portanto,esesencialquelassealesdeaperturaycierreprovengandeambos
interlocutores,conelfindeasegurarlapredisposicinainiciarofinalizarelintercambio
comunicativo.Endefinitiva,nuestroobjetivoenelpresenteepgrafeconsistirendesentraar
el sentido ylos valores que cada ciudadano transmite enel intercambio hablado conlos
funcionarios,estudiandolaformadepresentacinylaestructuradelacomunicacin,todo
ellodentrodelespacioinstitucionaldelosCAISS.

Anlisisdeinteracciones

Talcomohemosvistoanteriormente,entantoqueindicadoresanalticosesencialesde
losritualesdecomunicacin,esnecesarioocuparnosdedeterminadoselementosqueinfluyen
enlainteraccin.Enestesentido,esimportanteretomarlascondicionesespacialesquesedan
encadaCAISSparacomprobarlarelacinqueestablecenlosciudadanoscondichosespacios.
Esdecir,msalldelailuminacin,eldiseoarquitectnicooelusodiversodelosespacios,
61

nosinteresan,entantoquerequisitosparaelanlisisdelasinteracciones,todaslascuestiones
relacionadasconlosindividuos,elmodoenqueformangruposylainteraccinquedeellose
deriva.Deestemodo,podramossuponerqueelespacioestrechamenteligadoalainteraccin
es,independientementedellugar,similarencadaCAISSyconstituyeelcontextoprimarioen
elquesellevaacabolacomunicacin.Enestesentido,elespaciofsicoseconformacomo
escenariodeunaespeciededramatizacinteatral,enelsentidodadoporlasociologade
ErvingGoffman,enelquelosactores(funcionariosyciudadanos)interactan,jugandocada
unounpapeldiverso,ocupandoposicionesdistintasenelespaciosocial.As,vemoscomoel
espacioseconstruyecomoespaciossocialmenteconstruidos.
LaestanciaprolongadaenlosCAISSdurantelostrabajosdecamponosproporciona
cuantiosomaterialdeobservacin.Veamoscmoseproducenlasinteracciones,entendidas
comounprocesodecomunicacinqueseiniciaconlapropiallegadaalaoficina.

Modosdeaproximacin

EnlosCAISS,lainteraccinconlainstitucinyconlosfuncionariosseiniciaincluso
antes de acceder al recinto de la oficina. As, en las inmediaciones de los mismos, los
ciudadanos esperanlaaperturadelaspuertasorganizndosedeacuerdoconunaseriede
normasque,aunquenotodasvengandadasporlainstitucin,rigenelfuncionamientode
cualquieroficinapblica.Enestesentido,antesdelaaperturadelCAISS,losciudadanos
formancolas,msomenoslargas,segnlosturnosdellegada,respetandodichosturnosal
entrareneledificio,recibirlosnmerosquelainstitucinlesasignayesperaraseratendidos.
Deestemodo,nicamentesurgirndificultadesydiscusionesentreciudadanos,enrelacin
con el orden de acceso, cuando en algn caso alguna persona no asuma las normas
consensualesestablecidas.Porejemplo,estacuestinesfcilmenteobservablealintroducirun
elementodedisonanciaenelentorno.As,elpapeldelinvestigadorenlacoladeesperapuede
llegaragenerartensionesysuspicacias(ciertoesqueprovisionales,hastaquesedesvelaque
setratadeunapersonaajenaadichafila)aldiferenciarsedelrestodeciudadanos,ocupando
unaposicinexcntricarespectoastos,evidenciandolaimportanciadelasnormastcitas
querigenloscomportamientosylasconsecuenciasqueacarreasuincumplimiento(Viernes
16dejuliode2010).
62

Unavezdentrodelrecinto,ydeacuerdoconelordendellegada,losciudadanosse
disponenacogerturnoyesperaraseratendidos.Esteprocesoconstituyeunodelosprimeros
escollosquehandesuperarlosciudadanosenestaespeciederitualdeacceso,puestoquelos
nmerosasignados,sinlaintermediacindeningnfuncionariocomoocurreenVallecasy
Carabanchel, pueden generar dificultades y complicaciones a un nmero elevado de
individuos.Sibienenalgunoscasoselprocesosellevaacabosinningnproblema,enun
nmero significativo de circunstancias, los ciudadanos reclaman la ayuda de una tercera
persona que les gue en el proceso de acceso a la oficina. Esta previsin viene resuelta
inmediatamente,enGuadalajarayVallecas,porlosordenanzasquesesitanenlaentradade
losedificios,solventandolanecesidaddeasesoramientoeinformacininicialantesdeser
efectivamenteatendidosenlaoficina.
Generalmente,conelnmeroenlamanoyenlamedidaenqueelpropioespaciolo
permite,losciudadanosocupaneltiempodeesperaenlaszonasformalmentehabilitadaspara
ello.Laszonasdeespera,noobstante,tambinformanpartedelainstitucinyseconstruirn
comoespaciosqueformanpartedelarelacinadministrativa.Sonreasdiferenciadasdel
resto y separadas fsicamente de los funcionarios por toda una serie de recursos
arquitectnicosaprovechadosparatalfin:yaseanparedespropiamentedichas(enVallecas),
mamparas,columnas(enGuadalajarayCarabanchel)oarchivadores(enCarabanchel),obien
elementossituadosexpresamenteparamarcarladivisin(pivotesybandasdeseparacin).
Esteusodiferencialdelosespaciossemantieneenlamedidaenqueseprolonganlostiempos
deespera.Sinembargo,amedidaqueavanzalaatencinalpblicoyseaproximaelturnoque
daaccesoacadaciudadano,losmovimientosquestosrealizanleshacensituarseenlos
lmitesdeambaszonas(pasandeestarsentados,alldondepuedenhacerlo,aponersedepie
esperandolallamadadefinitiva),acercndoseprogresivamentealreadeatencinalpblico,
yportanto,alespaciodondesernrecibidosporlosfuncionarios.
Alaparecerelnmerocorrespondienteenlapantallaluminosaelciudadanorecibe
formalmenteautorizacinparaaccederalreadondetrabajanlosfuncionariosy,portanto,al
espaciodondesernatendidos.Lallamadaacadanmerovaacompaadadelaindicacinde
lamesaenlaquehaderealizarselademandadeatencin,laculasuvezdisponedeun
rtuloluminosoconelnmeroasignadoalciudadano.Estadoblesealizacin,pensadapara
facilitaryagilizareltrnsitodelasaladeesperaalreadeatencinalpbliconosiempre
cumpleconsucometido.Sibienhayciudadanosquelocalizansindificultadlamesaqueles
63

corresponde, tambin es frecuente observar cmo un nmero significativo de sujetos se

encuentraconalgnproblemaalahoradeaproximarsealreadeatencin,especialmenteen
unaoficinadegrantamaocomoladeVallecas,sinqueesteproblemaseaajenoalasotras
oficinas estudiadas. Estas dificultades aumentan en el momento en que varios rtulos se
iluminandandoaccesoamsdeunindividuo,cuestinquesecomplicaconladisposicinde
las mesas que mezclan grupos de atencin diferentes. De este modo, es comn observar
usuariosdelosCAISSqueavanzanhaciaelreadeconsultastratandodeidentificarcules
sumesayquecompruebanfinalmente,antelasdificultadesqueencuentran,queeselpropio
funcionarioelqueleshadellamarpersonalmenteinstndolesaacercarsealpuestoqueles
correspondey,actoseguido,asentarse.
Las diferentes expresiones gestuales empleadas por los ciudadanos a la hora de
acercarsealamesa,unavezquestahasidocorrectamentelocalizada,conectanestaprimera
etapa de aproximacin con una segunda etapa en la cual da comienzo la interaccin
puramenteverbalconelfuncionario.As,sibiendestacanotablementeelnmeroelevadode
ciudadanosquesedirigenrpidamentealasmesasyalosfuncionarios,dandoinicioala
comunicacinverbalantesinclusodellegarasentarse,tambin,aunqueenmenormedida,
observamos el caso contrario: individuos que necesitan de la autorizacin expresa del
funcionarioparatomarasientoyasdarcomienzoalainteraccinverbal.Estesegundocaso
puederesponderadeterminadosperfilessociales(personasdeedadavanzadaquebuscanla
invitacin formal del funcionario para iniciar la comunicacin, o bien individuos que
muestranciertosmiedosofaltadeconfianzaenlainstitucin)yademspuedecomenzara
reflejar el posicionamiento de los ciudadanos ante los derechos que se reconocern o
negociarn,actoseguido,atravsdelprocesodeinteraccinconlosfuncionarios.
Unavezsentados,gestoconelqueambaspartes(ciudadanoyfuncionario)aseguranla
aperturadelcanaldecomunicacin,esposibleregistrardeterminadosdatosdecontextoque
influyenenlainteraccin,comopuedenserdeterminadasdistanciasentrelosinterlocutores
quesemantienenoalteranalolargodelacomunicacinsegnunaseriedeconsideraciones
sociales.As,sibienalolargodetodalainteraccinenungrannmerodecasossemantiene
unaciertadistanciasocial(sincontactofsicoyconelmobiliariodeoficinacomomediadory
separadordelaspartes),tambinseobservanocasionesenlasqueesadistanciaestndar
aumentaodisminuye.Enelprimercaso,menosfrecuente,elciudadanosealejadelamesay
delfuncionario.Dichadistanciasemantienealolargodelainteraccin.Enelsegundocaso,
64

ladistanciasereduceendiferentesmomentosdelintercambiocomunicativo.As,enalgunas
ocasionesladistanciaentrefuncionarioyusuarioquedamodificadadesdeelinicioporel
ciudadanoalacercarlasillaysupropiocuerpoalamesa.Enotroscasos,elacercamientoal
funcionariosucedeenmediodelainteraccin,normalmenteligadoalaexposicinsucintade
unademandaoaalgntipodeaadidodeinformacindendolepersonal.
Entodosloscasoslamodificacindelasdistanciassellevaacaboporlosusuarios,
permaneciendoestablelaposicindelfuncionarioquien,respectoalciudadano,slomodifica
sulugarenelmomentoderealizaralgunagestinqueimpliqueundesplazamiento(realizar
fotocopias,oalgunaconsultaaotrocompaero).Estacuestinguardaestrecharelacinconel
planteamientodelasdemandas,yaquelosdiferentesusosdellenguajeverbalynoverbal
acompaanalasdistancias(personal,socialopblica)queponenenprcticalosindividuos.
As,escomnobservarcmoaquellossujetosqueenunprimermomentoseaproximanala
mesayalfuncionario,reduciendoladistanciasocialhabitualaunamspersonal,exponensu
demanda rpidamente utilizando para ello un tono ms asertivo y enftico. En cambio,
aquellos que se alejan de la mesa aumentan su distancia fsica y con ello su distancia
simblica,diferencindosedemodoclarodelrestodeusuariosydefuncionarios.Amenudo,
estosindividuosutilizanuntonomssuaveeimperativoqueelresto.

Interaccincomunicativa

Trastodosestoselementosdeaproximacingestualynoverbal(elementosconscientes
oinconscientes)dacomienzolacomunicacinverbal,resultandostalaetapamsvariadade
todaslasquecomponenelritualdeaccesoypresenciaenlosCAISS.
Laidentificacinmutuadelaaperturadelcanaldecomunicacin(y,portanto,dela
viabilidaddeliniciodelacomunicacinmeramenteverbal)que,comoveremosenelexamen
decasosobservados,tradicionalmenteseasociaalempleo,enturnosconsecutivos,desaludos
ofrasesdeconveniencia,tansoloesunadelasopcionesposibles.Deestemodo,unnmero
significativodeusuariosempleaotrasfrmulasparasealarlaaperturadelcanalydarinicio
alainteraccin.Enestesentido,elmismohechodetomarasientosirveaalgunosindividuos
comopuntodeinicio,exponiendodirectamentesudemanda,obviandoascualquiertipode
introduccinoexplicacin.Enotroscasos,cuyorepresentatividadessignificativamentebaja,
65

losusuariosnoemitensealalgunadeaperturadecanal,siendoelfuncionarioquienemplea
unafraseintroductoriadandopiealiniciodelacomunicacin.
Lasfrmulasempleadasenlaaperturadelcanalcomunicativosevacandesignificado
formal,observandoasunelevadocomponentesimblico.stesemantienealolargodela
interaccin, materializndose en un conjunto de pequeos gestos tales como la firma de
documentosolaratificacinformalyadministrativadelosmismosporpartedelfuncionario.
Deestemodo,lacomunicacinritualsedesarrollaimbricadaenunconjuntodeprcticas
simblicasqueacompaanalosciudadanosalolargodelainteraccin.Enestesentido,ms
alldefacilitarloselementosreferencialesdeaperturaycierredelcanal,lasfrmulasde
saludo y el registro (ms o menos formal) que empleamos en su reproduccin, ofrecen
informacin al otro interlocutor contribuyendo as a clarificar el entramado de roles y
posicionessociales.Vemoscmoelusodeltuteo,mayoritarioenlaactualidad,essustituido
porregistrosmsformalesdependiendodelosinterlocutores,requiriendounregistroms
formal personas de edad ms avanzada, las cuales tienden a suavizar ste con el uso de
expresionescoloquiales.
Inmediatamente despus del intercambio de saludos, los ciudadanos presentan el
motivodesuconsulta.Sinembargo,stenosiemprequedaclaro,pueseldescubrimientode
losmotivosodelasdemandasdepende,engranmedida,delacapacidaddeobservacindel
funcionarioparapoderdarrespuestaaloqueseleestpresentado.Enbuenamedidaesto
respondealavariedaddesituacionesyposicionessocialesqueocupanlosusuarios.Eneste
sentido,resultaevidentelaheterogeneidaddelasinterpelacionesquelosusuariosrealizande
caralainstitucin,comunicacionesquenosiempresabenopuedenenunciarentantoque
demandasclaras,ajustadasalasprestaciones,retribucionesoserviciosqueprestaunCAISS.
As,sibienunapartedeusuarios,conmayoromenorclaridadexpositiva,articulademandas
claras,utilizandoregistrosprcticosydirectos,habrunporcentajesignificativodeusuarios
carentedetaleshabilidadessocialesparaexpresarnecesidadesocarenciasconcretasquelos
funcionarios,enciertomodo,traducenenprestacionesparticulares.Enestoscasos,estaremos
mscercadelosregistrosdiscursivosdescriptivosydesplica.Inclusohallaremosuntercer
grupo, si bien ms comn en una segunda visita, que no emite interpelacin alguna,
presentandoladocumentacinrequeridaalaesperadeunaindicacindelfuncionarioque
inicie la comunicacin. En este caso, la descripcin de la situacin queda remitida al
contenidodelosdocumentosaportados.
66

Lastresposibilidadesenunciadassecorrespondenconestrategiasjustificativaspara
tratardedotardecoherenciainternaacadadiscurso.As,vemosdequmaneralasdiferentes
herramientasqueconformanloquehemosdenominadomximadeveracidadseemplean
cotidianamente con el objetivo, en gran medida inconsciente, de apuntalar el proceso de
comunicacin.Muletillas,expresionesirnicasypolifonasdeautoridadcomocitasofuentes
detercerossonutilizadascomnmenteenlainteraccin.Igualmenteelcontenidodeldiscurso
seveafectadoporestasmximasdeformadiferencialsegnlascapacidadesdiscursivasde
los ciudadanos o la posesin de herramientas sociales y comunicativas. De este modo,
elementosconstitutivosdelamximadecontenido,comoson,porejemplo,losaadidosde
informacin,aparecencontinuamenteeneldiscursodeaquellosusuariosconmsdificultades
para elevar una demanda articulada como tal, tratando de complementar su falta de
herramientas lingsticas con descripciones de datos que hagan ms clara a ojos del
funcionariolanaturalezadesunecesidad,empleandoasregistrosdiscursivosdescriptivoso
desplica.Estosaadidos,porelcontrario,sonpocohabitualeseneldiscursodeaquellos
individuos capaces de articular con claridad una demanda, que emplearn, sin ninguna
dificultad,registrosdiscursivosdirectosyprcticos.
Msalldelas habilidadesyaptitudes paraexpresarunadeterminadapeticin, la
barreradelidiomaseimponecomounodeloselementosquedeformamsclaraobstaculiza
lacomunicacindelaspoblacionesdeorigenextranjero.Enestesentido,dependiendodel
grado de manejo del idioma, los aadidos de informacin pueden llegar a resultar poco
operativos,observandocasosdecompletosilencioenlosquelainteraccinselimitaaun
intercambiocclicodepapelesyalusocontinodediferenciadoresdecarcternoverbal
comonicaherramientaclarificadora.Esenestoscasosenlosquelaposibleinterpretacin
discrecional del funcionario cumplir una funcin esencial, al interpretar los gestos de
asentimiento ante las preguntas que efecta como seales para poder continuar con la
interaccinyresolveraslaconsulta.
Comocaractersticadelaestructuraconversacional,esprecisosealarlarelevanciade
losmecanismosdecontroldelflujodelainformacin.As,elintercambiodeinformacinse
articulaenlaprcticatotalidaddeloscasosmedianteelrespetodeunaseriedeturnosde
palabra, producindose escasos solapamientos y cacofonas. El uso de las cualidades
primariasdelavoz:tono,ritmoeintensidad,sirveparamodularlacomunicacinyelcambio
de turno.stasseapoyanenmodalizadoresyoraciones interrogativas.Deestemodo, se
67

observadequmaneraelcambiodeturnoenlaconversacincasisiemprevaprecedidode
algntipodepreguntaodemandadeinformacin.Asimismosecompruebacmoaquellos
cambiosdeturnoquecomprendenalgntipodesilencio,generalmentecuandoelfuncionario
realizaalgunaoperacinenelordenadoroenelentornodelaoficina(porejemplo,hacerunas
fotocopiasorecogeruntextoimpreso)sonpeorsoportadosqueelresto,generandounanueva
seriedereaccionesenlosusuarios.As,seobservaunaumentodelmovimientocorporalydel
uso de lenguajes gestuales. Adems, en aquellos casos en que el usuario se presenta
acompaadodeuntercero,elsilenciotiendearomperseporlaconversacindeambos,sibien
siempreenuntonorelativamentebajoentimo.
Elsilencionoeselnicoelementodifcildemanejareneltranscursodelritual.Enun
procesodecomunicacintanformalizado,todosloselementosformalesqueimpliquencierto
gradoderupturaodivergenciarespectoaunestndarcausanincomodidadydesagrado.As,
se observa cmo los funcionarios se encuentran ante un desafo que les genera notables
dificultadesdegestindelacomunicacinalahorademanejaraquellascuestionesligadasde
formainequvocaalaemotividad.Diferenciadorescomolaslgrimasoelllantoprovocan
reaccionesdefensivasreflejadasenlaposturacorporal,elalejamientofsicodelusuarioo,en
ltimainstancia,elabandonodelpuestoylaposteriorconsultaconotrofuncionario.Sin
llegaraesosextremos,paradjicamente,aquellasdemandasmsacuciantescargadasdegran
emotividadsonpeorrecibidasytendrnmsdificultadesparaquedarresueltas,exigiendode
losfuncionariosunamayorimplicacinemocionalunidaasutrabajoprofesional.
Tal como hemos visto en la descripcin anterior, en cuanto que interaccin
comunicativa,laaperturadelcanalmayoritariamentevaasociadaalintercambioenturnos
consecutivos de saludos o frases de conveniencia. De carcter simblico, buenos das,
hola, obuenas sonlasmsusadasporciudadanosyfuncionarios.stassevacande
significadoobjetivo,cuestinqueresultaclaramenteobservableanteelempleo,generalmente
porpartedelosfuncionarios,deotraseriedeintroductorescomohola,qutalohola,
qu hay, expresiones que no buscan una respuesta objetiva sino solamente marcar
simblicamentelaaperturaeiniciodelainteraccinverbal.
Veamoslasiguienteobservacin8:

8 Jueves29dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel.C:Ciudadano(Varn,joven,extranjero).F:Funcionario
(Varn,joven,espaol).

68

C:Hola.
F:Hola,quhay,buenosdas.
C:Vengoparapresentarhijoacargo.Meenviaronestacarta,peronomehanpagado.

Comprobamosqueelintercambiodesaludossirvecomopasajeintroductorio,deinicio
y toma de contacto, cuya funcin consiste en asegurar por parte de los interlocutores la
atencindelotro,vacindoseasdecontenidoexpresionesquedistandeserutilizadasensu
sentidoobjetivo.Deestemodo,antelaspalabrasdelfuncionario,elusuarionoresponde,en
tantoqueactorenlainteraccin,elaborandoundiscursoextensodecarcterfamiliar,sinoque
msbienrecogelasealdeaperturaypasaalsiguienteniveldelainteraccinelevandoassu
demanda.Igualmentesucedecuandolaintroduccinpesasobreelusuario:

C:Buenosdas.Enlodepensin,mehanmandadolacarta.Todobien,peronohanincluidoa
miesposa.
F:Aver,sumujernotrabaja,notieneingresos?9

Elcarcterfuncionaldelossaludosformales,msalldelsignificadoquepuedetener
enlavidacotidiana,seobservaigualmenteenaquelloscasosenlosquelareciprocidaddel
intercambio se rompe. As observamos con mayor certeza el carcter simblico de estas
presentaciones,cuyaausencianoimplicaengradoalgunolainterrupcindelainteraccin.En
estesentido,lasealdeaperturadelcanalutilizadaporlosusuariosdifiere,cohesionndosela
aproximacin y la interaccin, dotando al hecho de tomar asiento ante el funcionario de
nuevasfuncionesysignificadossimblicos.Deestemodo,lainterpelacindelusuariose
fundeconlaaproximacinylaaperturadelcanalverbal10:

F:Hola,buenosdas.
C: Mandaronayerlacartaestaytengoque (leentregalacartaalfuncionario,quienla
recogeyselevanta).
9 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Varn,pensionista,espaol.F:Mujer,medianaedad,
espaola.
10 Jueves29dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel.C:Mujer,medianaedad,espaola.F:Varn,joven,
espaol.

69

Enestesentido,algosimilarocurreenaquelloscasosenlosqueelusuarioiniciala
conversacinsinnecesidaddesignificardeformaespeciallaaperturadelcanal.Sinembargo,
y a diferencia de la observacin anterior, el funcionario no emite seal alguna. Esta
particularidadsedebealafusincompletadeambasfasesyespecialmentealiniciodela
conversacinporpartedelciudadanoquien,generalmente,comienzasuinterpelacinantesde
tomar asiento. En estos casos, el establecimiento de contacto visual es primordial,
funcionandocomounmecanismodereconocimientomutuoydellamadadeatencin.

(Llegaacompaadodeunvarnjovenextranjero.Ambosaproximanlassillasalamesa,
manteniendocontactovisualconlafuncionaria.Antesdesentarsecomienzaahablar).
C:Parahacerlelaseguridadsocialal.Enlama.
F:Quparentescotieneustedconl?(miraalchico,mientras).
C:Yoestoydeparejadehechoconsumadre11.

(Llegasola,sesientaymiradirectamentealafuncionaria.LeentregaelDNI).
C:Vengoasolicitarlatarjetasanitariaeuropeaparamihija:IreneSanRomn.
F:Ahoralasmandamosacasa12.

(Llegasola,agitada,mirafijamentealafuncionaria,utilizauntonoagresivoacompaadode
unagestualidadllamativa).
C:Peduncertificadoparamimadre.Paraelbonosocialdelaluz,peromedijeronqueste
noeselcertificado.Vineymedieronelmismo.Megustarasaberqupasa.
F:(Enuntonocalmado,sinresponderasuagresividad)Cobraelmnimo?13.

Estostrescasosilustrandeformaclaraloanteriormentesealado,sibienpresentan
11 Mircoles 21 de julio de 2010, CAISS de Vallecas. C: Varn, joven, espaol. F: Mujer, mediana edad,
espaola.
12 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,medianaedad,espaola.F:Mujer,mediana
edad,espaola.
13 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,medianaedad,espaola.F:Mujer,mediana
edad,espaola.

70

algunos matices que hemos de tomar en consideracin. Ms all de sus caractersticas

comunes,muestrandiferentesmodosdeelevarunademanda.As,sibienenelprimercaso,el
funcionariohadecomplementarlainformacindelaquedisponeconunaseriedepreguntas,
en el segundo, el usuario expone de forma clara desde un comienzo aquello que busca,
ajustndolodirectamenteaunaprestacintramitadaenunCAISSy,portanto,empleandoun
registrociertamenteprctico.Porelcontrario,eneltercercaso,sibienobservamoscmola
demandaresultaclara,sucodificacinentrminosdeprestacionessocialeshadesertrabajada
por el funcionario, entendiendo que detrs de la solicitud existe el empleo de registros
discursivosdesplica.
En estesentido, comprobamos lacreciente diversidadde formas empleadas por el
conjuntodeciudadanosalahoradeelaborarydirigirpeticionesinstitucionales.Espreciso,
portanto,abordardeformaconcisalasvariantesconlasquenoshemosencontradoalolargo
de la investigacin. As, debemos tomar en consideracin las diferencias existentes entre
necesidadydemanda,yaqueconstituyenlosdosejescentralesentornoalosquesearticulan
lasinterpelacionesqueestamosanalizando.
Veamos,atravsdeejemplos,cmodefinimosnuestrasnecesidades:

F:Aqu,seora,aqu.
C:Esquenosevenada,noseaclarauna.Mehandichoquetengoquecambiarelcarnetde
mdicocadaao,porquenotengodinero,notengona,yahoraescadaao.
F:(frunceelceo)Esotelotienequehacerellos,nosotrosnopodemoshacerlenada.Selo
tienenqueponrseloellos14.

Veremosque,valorndosecomonecesariaunapresentacinentornoaregistrosde
splica,cadaciudadanoconstruyesupropianarrativaexteriorizandoaquellascuestionesque
considera ms acuciantes, esperando encontrar una respuesta institucional que atene su
situacin.

Acompaante: Buenos das. Le han dado de baja del nmero de la cartilla. Cmo si no
14 Jueves29dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel.C:Mujer,medianaedad,espaola.F:Varn,joven,
espaol.

71

existiera.Lehandadodebajaunosnmerosylehatocadoaella.
F:Ustedtieneunapensinperoaefectosdevidalaborallehandadodebaja.DemeelDNI15.

Enestesentido,elCAISSfuncionacomopuntodeaccesoinstitucional,lugaralque
acudirenbuscadeayudaalahoradesolucionarunacarencia.As,losusuariosplanteansu
situacinesperandorecibirindicacionesdeserviciosoprestacionesquemitiguensuestado.

C:Hola.Buenosdas.
F:Dgame.
C:Mehanmandadounacartademihija.Paraunadiscapacidad.Yaversipuedocobrar
algo16.

Sinembargo,msalldelabsquedadeunadeterminadaprestacinsocialquealivie
una situacindenecesidad,destacalavisibilidaddelapeticindeinformacinquelleva
aparejada,sibiendemaneramsomenosoculta,unasituacincarencial.

(Llegasola,seacomodaenlasilla,memiraam,yomiroalafuncionaria,entoncessedirigea
lafuncionaria).
C:Hemosrecibidoestacartaynoloentendemosmuybien.
(Leentregalacartaalafuncionaria.Lalee).
F:Cobraunanuevapensin17.

(Hablaellaalolargodetodalaconversacin.Sinembargo,lsealaaquellascuestiones
relevantesquehadecomentar.Ambosaproximanlassillasalamesaymantienencontacto
visual).

15 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,pensionista,espaolayacompaadadesu
hermana.F:Mujer,medianaedad,espaola.
16 Mircoles 21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,joven,espaola.F:Mujer,medianaedad,
espaola.
17 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,medianaedad,espaola.F:Mujer,mediana
edad,espaola.

72

F:Hola,buenosdas.
C:Buenosdas,venamosquenoshandadoestacarta,buenodoscartas,uncertificado.A
verques.
F:MedejansusDNI18.

As,ungrannmerodeinterpelacionesdelosciudadanosqueacudenalosCAISS
tienen como objeto recabar informacin, conocimiento necesario para poder apuntalar su
discursoyelevarunademandamsconcretaantelainstitucin.
Podemos definir demanda como necesidad experimentada y expresada en algn
servicio, cuestin que, dependiendo del grado de formacin, informacin y habilidades
socialesdecadaindividuo,seformuladeformastambindiversas.Asimismo,cabesealar
comofundamentalelpapelquerealizanenesteprocesolospropiosfuncionarios,loscuales,
con sus conocimientos y experiencia, han de encauzar las solicitudes de los usuarios
clasificndolasentantoprestacionesgestionadasporunCAISS.

F:Buenosdas.
C:Buenosdas.Mireyosoliciteestapensinperomehandichoquetengoquesolicitaruna
pensincomplementaria.
F:Compensatoria?19.

C:Holaseora.
F:Hola.
C:Quieropreguntarleparacogerestadedineroparanios.
F:Hijoacargo20.

Enestesentido,lasestrategiasutilizadassonmltiples,destacandolabsquedade
18 Viernes30dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Matrimonio,pensionistas,espaoles.F:Mujer,mediana
edad,espaola.
19 Lunes19dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel.C:Varn,jubilado,espaol.F:Mujer,medianaedad,
espaola.
20 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Varn,medianaedad,extranjero.F:Mujer,mediana
edad,espaola.

73

aadidos de informacin clarificadora mediante la realizacin de preguntas directas. Esta

tcnica se complementa con los conocimientos acumulados durante aos de experiencia
profesional y, en gran medida, con la consulta telemtica del expediente generado en
anteriores visitas del usuario. En cambio, emplear algunos de estos recursos se vuelve
imposibleanteunaprimeravisita.Enestoscasos,ladestrezadelfuncionarioy,antetodo,su
experienciaconstituyenloselementosclavesqueposibilitanlaatenuacindelanecesidad,y
porende,lagestinpositivadelademanda.

F:Hola.
C:Buenosdas,vengoasolicitarunapensindeviudedad.
F:Traeelcertificadodedefuncin,ellibrodefamilia,losDNI,ylasolicitud?
C:No(Asustada).
F:Eslaprimeravezqueviene?
C:S.
F:Vale21.

Aestasdificultadesobservadaseneltranscursodelainteraccinhadeaadirsela
problemticadelidioma,referidaantetodoalaatencindepoblacionesdeorigeninmigrante,
que, en un nmero significativo de los casos, envuelve el contexto de la interaccin
desplazandoodificultandonotablementeelaccesoalncleocentraldelademanda.Enestos
casos, la gestin de la comunicacin resultar an ms importante antes de llegar a una
resolucinsatisfactoria.

C:Hola,buenosdas.

F:Hola,buenosdas.
C:PorfavorqueraMustafacobrarlaprestacinsocial.
F:Pero,quineselpadre?usted?
C:(Asienteconlacabeza)
21 Viernes30dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,pensionista,espaola.F:Mujer,medianaedad,
espaola.

74

F:Demesutarjeta.(Elciudadanoselada)
F:Pero,nohacobrado?
C:Unoscobraronyotrosno(refirindosealaayudaquerecibeporcadaunodesushijos)22.

En algunos casos, la capacidad para comunicarse resulta disminuida de manera

evidente,siendonecesarialaintervencindeunatercerapersona,unmediador,unamigooun
familiar,quefacilitelacomunicacinentreusuarioyfuncionario,solventandoenlamedidade
loposiblelasdificultadesidiomticas.

(Llega solo, desorientado busca la mesa que le corresponde, mira continuamente a su

alrededor)
C:Nosalenada.
F:Estamoshablandodehijoacargo?
C:Primermes.
F:Lepagaroneneneroyahorano?
C:Minusvala.
(Entregalaidentificacindelniomsunaseriededocumentacin.Lafuncionarianohace
ademnderecogerla.Elhombreseinclinahaciadelante,empujandolospapeleshaciala
funcionaria).
F:Dametucarnet.
C:Qu?(miraalrededor).
F:TuNIE.
C:Qu?
F:Permisoderesidencia.
(Llegaunacompaantevarn,marroqu,mediadaedadconprisa,sesientaasulado).
F:Ustedhablaunpocomejorespaol?
(Elacompaanteasienteconlacabeza.Lafuncionariasuspira.Ambosusuariosintercambian
22 Mircoles28dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Varn,medianaedad,extranjero.F:Mujer,mediana
edad,espaola.

75

unaspocaspalabrasenrabe.ElusuarioprincipalleentregasuNIEalafuncionaria).
Cprincipal:(enrabeasuacompaante)qusucede?
Cacompaante:(lecontesta):Miranlodelbanco.
F:Selohanenviado.
Cacompaante:Sabequineseltitulardelacuenta?
F:Nopuedosaberlo.Esotienequesaberlol.Tienequeiralbancoaverqupasa,porqu
nolehallegado.Siestcanceladoodebealgo.Lehaningresadoenenero?
Cacompaante:S.
(Elusuarioprincipalleinterrumpeconungesto,intercambianunaspalabrasenrabe.Se
levantan.Lafuncionariaechahaciaatrssusillaysegiracaraelordenador).
Cacompaante:Hastaluego23.

Elobjetivoquehaydetrsdetodosestosprocesoscomunicativoseseldealcanzaruna
frmula ptima decomunicacin en la quela demanda pueda gestionarse,siempreen el
contextodeunainteraccinenelCAISS.Hemosvistodequmaneraeldesarrollodela
comunicacinpasapordiferentesniveles,siendoesencialparamitigarconxitounasituacin
de carencia, la capacidad para verbalizar una determinada necesidad y elevar as una
demanda. Sin embargo, este proceso implica tomar conciencia de la propia situacin,
gestionar los medios disponibles, y contar con las habilidades sociales y lingsticas
necesarias para elevar una demanda ante la institucin. En este contexto, cuando en el
transcursodeesteprocesofallaalgnelementoylanecesidadnocobracuerpoenformade
demanda,apareceloquehemosdenominadoelregistrodesplica.
Ligada a estados de gran emotividad, la splica busca encontrar una respuesta a
situaciones de necesidad, incapacidad, o falta de habilidades para llevar a cabo tanto la
peticinens,comolasmedidaspropuestascomosolucin:

Cprincipal:Algonuevo?
F: TienequeiralaTesorera.Nopodemoshaceresecambio.Levoyadarunanotayun
23 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Varn,medianaedad,extranjero.F:Mujer,mediana
edad,espaola.

76

certificado.
Cprincipal: (Nerviosa.Miraasuhermanamientraslafuncionariaselevantapararecogerlos
papelesdelaimpresora)AyDiosmo!
F:EstoesparalaTesorerayestoparaelambulatorio(leentregalospapeles).
Cprincipal:Yoyasoymayoryandardeaquparaall,yanopuedo.AyDiosmo!
F:Yoloentiendo,peronopuedohacerloaqu.Selofacilitoloquepuedo.
Cprincipal:(Seinclinahacialamesa)Yyoagradecida.(Vuelveaapoyarlaespaladaenelrespaldo
delasilla)Llegaraestasedades!
F:Sinollegamosmal,ysillegamostambin.(Dirigindosealahermana)Tienequeirala
AvenidadelaAlbufera,41.
Cprincipal:TodanuestravidaenMadridynosabemosdondeestlaPuertadelSol.
F.Hayquemoversems.
Cprincipal:Ayermeca24.

O bien, la splica puede aparecer o hacerse necesaria ante la incapacidad de dar

respuestaaunasituacinacuciante,deimprescindiblerespuestaparaelciudadanoquela
formula:

F:Perotumadrenopuedeincluiranadie.Nocotiza,nocobraparo,noespensionista.Ella
tieneasistenciasanitariaparapersonassinrecursos.Ttienesquehacerlomismo.
C:(Molesto).Peroparaquemeatiendanenelmdicoqutengoquehacer?
F:Nolosmuybien.
C:(Subiendolavoz).Entonces,quhago?25.

Ladificultadinherenteaestafrmuladecomunicacinseveagravadaensituaciones
deemotividadevidente,enlasquelosusuariosmuestrandeformaclarasuvulnerabilidad.En
estasocasiones,lainteraccincomunicativaseveamenazada,yanosloporlascuestiones
24 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,pensionista,espaola.F:Mujer,medianaedad,
espaola.
25 Mircoles 21 de julio de 2010, CAISS de Vallecas. C: Varn, joven, espaol. F: Mujer, mediana edad,
espaola.

77

anteriormentetratadas,sinoquetambiny,especialmente,porlahistoriapersonal,lacargade
sentimientos y malestar que cada usuario acarrea consigo a cualquier oficina de la
Administraciny,enelcasoquenosocupa,alCAISS.

C: Buenosdas,esquemimujerestenprisinporunapenadeylemandanalllos
puntos(laprestacinporhijoacargo).Ynoseloshandado.
F:(Frunceelceo)Aver.Siempreseloshanpagadobienhastaahora?
C:S,lapasadavezenlaprisindeAranjuez.
F:(Consultaelordenador)Tenemosaquunacuenta.Enprincipioelpagoestmandadoa
unacuentadelBSCH.
C:YaenAranjuez,paraquenoslometanenlacartilla.
F:Asqueeldomicilioyanoesese.
C:Noclaro,ahoraestenotra.
F:Peroelcambio,claro,hadefirmarloella.
C:Peroqueaellalehandadounapalizaynosepuedemover.Tengounaautorizacin.
F:Aver.Lotienequefirmarellaqueeslatitular.Lotraestu,perolofirmaella26.

C:Hola,buenosdas.Vengoaversipuedenayudarme(lgrimasenlosojos),porquevengo
delbancoynomehanpagadoylosdelamutuayelINEMdicenqueyanoyquevengaaqu,
quetengoqueveniraqu.
F:Llevamuchodebaja?
C:S,yallevoyhepasadountribunalytodo.
F:Averquhacemos.
C: Esquetengoquepagarelalquilerytodolodems.Hellamadoportelfonoymehan
dichoqueustedestienenquearreglarlo.
F:(Incapazdemiraralusuario,selevantayllamaasuJefe.Desdeesemomentopermanecer
alejadafsicamentedelusuario).Elcasoesquenolehanpagadonadie.
J:Ycundosecancelelexpediente?
26 Mircoles 21 de julio de 2010, CAISS de Vallecas. C: Varn, joven, espaol. F: Mujer, mediana edad,
espaola.

78

C:El14dejuniooas.
J:Estoestenrevisionesysonelloslosquetienenqueresolver.Hableconlamutua.
C:(Conlavozentrecortada,conteniendoelllanto)Yahehabladoymehanmandadoaqu.
F:Esquenosepuedeveniraestashorasconestosproblemas.Hallegadoustedmuytarde
(13:43) ha llegado usted muy tarde, hoy. Llame a la empresa, para ver quin le estaba
pagando.
C:Sevanpasandolapelota.Teencuentrasindefenso.Estuveesperandoalprincipio.
F:Lamutualetienequepagar,anoserquellevemsde18meses.
C:Ahoranolos.
F:Cmoquenolosabe?
C:Tuveunictus,mecuestarecordaralgunascosas,delamemoria.Tienenqueayudarme27.

Independientementedelcarizquetomelainteraccin,delmodoenqueseexpresenlas
situacionesdecarencia,encadaunodeloscasosobservadosvemosdiversosmecanismosde
justificacindeldiscurso.
La mxima de veracidad, cuyas principales herramientas constituyen uno de los
pilares esenciales sobre los que descansa la legitimacin del discurso, supone una delas
herramientasmsutilizadas.Losrecursosdeadulacinyexageracinapuntalaneldiscursode
aquellosciudadanosque,bienseaparaintroducirpreguntasdelicadas,bienporinseguridad,
desconocimiento o temor, a la hora de construir un discurso se valen de una serie de
expresionesquesuavizansusdemandasotorgandoasalfuncionariounpapelclaveenla
gestindelprocesodecomunicacin.

C:Buenosdas.
F:Buenosdas.
C:Vamosaver,yovoyacumplir62aosytengoquejubilarme.Creoqueesttodoenregla
tengotodoslospapeles,estuvecotizando27aos...
F:Ustedloquequiereesjubilarseya,anticipadamente?
27 Viernes30dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Varn,medianaedad,espaol.F:Mujer,medianaedad,
espaola.J:Jefe(Varn,medianaedad,espaol).

79

C:Yustedpodradecirme,dirqueesunapreguntaestpida,Cuntomequedara?28.

Juntoconestosrecursos,enelmarcodelamximadeveracidad,nosencontramos
tambin con cuestiones relacionadas con la polifona, es decir, con la aparicin en el
discursodemsdeunavoz,normalmentedemodosimblico,presenteenelusodecitasy
referenciasdeautoridad.

U:Buenosdas,vengoporlapensinquecobroyluegoporestaayudaquehayde50euros
queincrementalapensin.
F:De50euros?
U:S,unincremento.Melohadichomiprimaqueeslaquesabe29.

Estapolifonatambinsedaenelplanodeldiscursoenaquellasinteraccionesenlas
queunmediador,amigoofamiliar,hablaennombredelusuarioprincipal:

(Llegaacompaadadesunueraquienmantieneelpesodelaconversacin,sesientamientras
susuegrapermanecedepie.Elfuncionariolasmirafrunciendoelceo).
C1:Yomevoyasentartambin.
F:Meparecebien.
C2: Esmisuegra,laconsultaesparaella.Esquehafallecidomisuegroyahoraconla
tarjetasanitariacmohacemos.
F:Ellaespensionista?
C2:S,ellacobraunapensin30.

Ocurrelomismoenloscasosenque,apesardeinteractuarconelfuncionarioen
solitario,elusuariotraeconsigoinstruccionesorecomendacionesdeterceros,vindoseas
28 Jueves 22 de julio de 2010,CAISS de Vallecas. C: Mujer,61aos, espaola. F: Varn, mediana edad,
espaol.
29 Jueves29dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel.C:Mujer,pensionista,espaola.F:Varn,joven,espaol.
30 Jueves29dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel.C1:Mujer,pensionista,espaola.C2:Mujer,mediana
edad,espaola.F:Varn,joven,espaol.

80

afectadosudiscurso.Taleselcasodeaquellosindividuosquetraenconsigo,apuntadopor
terceros,quesloquehandedecirohacer,obien,elcasodeusuariosquerepresentanaotros
ciudadanosrealizandosustrmitesporellos.

(Llegasola,traeenunpapelloquetienequedecir,loleeantelafuncionariaquienlorecogey
lovuelvealeer).
C:Tengoquehacerlarenovacindelatarjetasanitaria.
F:(Despusdeleerelpapelquetraeescrito)Aver,damelospapeles31.

Estosaspectosquecomponenlamximadeveracidadnotienenporquaparecer
aislados,sinoquemsbientiendenacombinarseapareciendorepetidasvecesalolargodel
discurso, dotando de entidad y coherencia al mismo en la representacin personal que
llevamosacaboantelainstitucin.As,vemosporejemploelsiguientecasoenelque,juntoa
la polifona de voces, se observan recursos de autoridad y, en cierto modo, algunas
modalidadesdementirasocial:

(Llegaacompaadadesuhijo, lmantieneelpesodelaconversacin,cuandorealizauna
preguntarelevante,especialmenteaquellasrelacionadascondinero,lamujerleaprietael
antebrazoconsumanosinmirarlo,manteniendolavistafijaenelfuncionario).
C:Buenosdas.Querainformacin,sobrelaresolucinsta,creoquetengomuchamsbase
queestedinero.
F:Esunadeviudedad,labasereguladoraesdeldaquesejubil.Elporcentajeesloque
estipulalaley.Estabien,eslabasemslarevalorizaciones.
(Lamujerseruboriza,yafirma:sinohayms,nohayms.Esquemihijoqueraquedarse
tranquilo) 32.

Esta clase de recursos tambin son empleados por los funcionarios los cuales, a
diferenciadelosciudadanos,sutilizanmsunosrecursosqueotros.Enconcreto,enelmarco
31 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,joven,extranjera.F:Mujer,medianaedad,
espaola.
32 Jueves29dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel.C:Mujer,pensionista,espaola.F:Varn,joven,espaol.

81

delamximadeveracidad,lasherramientasdeautoridadexpresadasenformadetautologa
constituyen el recurso ms utilizado. Asimismo, se observa una muy frecuente funcin
defensivaydecierre,apareciendoeneldiscursotraselfracasodelasoracionesexplicativas
enunintentodefinalizarlainteraccinydarpasoalturnodeotrousuario.

F:Noselovanatenerencuentaporeldesempleo.
C:(Conuntonoduro)Esunafaena!
F:LaLeyeslaLey.Nosotrosnopodemoshacernada33.

Junto con los elementos que componen la mxima de veracidad, aparecen otros
recursosenlacomunicacin.Encuantoalamximadecontenido,observamoslagran
heterogeneidad de formas comunicativas que se dan en la interaccin. Desde el silencio
extremo,enelqueelcursodelainteraccinsereduceaunintercambiodedocumentos,hasta
lasaturacininformativaenlaqueseapreciannumerososaadidosdeinformacin.stos
aparecenenmomentosclavedelainteraccin,bienenelplanteamientodelademanda,como
herramientadeapoyoparaaquellaspersonasconmenoshabilidadescomunicativas,bienenel
transcursodelamismaalejecutarelfuncionarioalgntipodetrmiteyproducirseasuna
situacindesilencio.
Sin embargo, tal como hemos visto, la aparente disparidad informativa se ve
atravesada por un conjunto de normas y reglas, en gran medida tcitas, que procuran el
correctodesarrolloritualdelainteraccin.Esimportante,entodocaso,tenerencuentaque
dichosritualesestnreferidos,entodocaso,aprestacionesconcretas.Porello,veremosa
continuacin,culessonprecisamentelasprincipalesprestacionesquedanlugaralconjunto
derecursosyregistroscomunicativosqueacabamosdeanalizar.

Formasdepresentacinygestincotidianadeprestaciones

Alolargodelasdistintassesionesdeobservacinconstatamoslarepeticinperidica
33 Viernes30dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Varn,medianaedad,espaol.F:Mujer,medianaedad,
espaola.

82

dedemandasconcretasdeprestacionesobiendepresentacionesdeproblemasosituaciones
concretas que habrn de traducirse en prestaciones. El origen de las demandas y las
presentacionespuedeser,noobstante,bastantediverso:laaparicindeunhechoinesperado
queelciudadanodesconocahastapocotiempoantesdeacudiralaoficina,hechoquemotiva
supresenciaenelCAISS,laexistenciadeprejuicioshacalasAdministracionesPblicas,o
bieneldesconocimientoolaconfusinentornoalasprestacionesquesegestionanenlas
oficinasdelaSeguridadSocial,yenrelacinconlasprestacionesdeserviciosmsomenos
cercanoseinterrelacionados,comopodraserelServicioPblicodeEmpleoEstatal(SPEE)
entornoalasprestacionespordesempleo.
Estadiversidad,sinembargo,puedeagruparseentornoatresgrandesgruposdetemas
recurrentes:

Temasqueserepitenentornoalasdistintasprestaciones.

Temasrecurrentesenrelacinconlosfuncionarios.

TemasrelacionadosconlaAdministracinPblicaengeneral,entantoquecaravisible
delEstado.

Lospequeoscambiosdentrodeuntrmiteconcreto,comopuedeserlaampliacino
disminucindeunplazo,olafinalizacindelmismodeunmododistinto,comopodraserla
entregaadomiciliodeldocumentosolicitadoenlugardelarecogidaenlaoficinaenelmismo
momentodelagestindedichotrmite,sondesconocidosparalainmensamayoradelos
ciudadanos.Estosedebe,sinduda,alainexistenciadecanalesdeinformacinexternosala
propiaoficinaalaqueseacude,obienalaineficaciadelosmismos,quedaconocerla
existencia de estas pequeas variaciones. Por ello, aquellos ciudadanos que conocen las
modificacionesenlosprocedimientossuelenhaberaccedidoadichoconocimientoporfuentes
externas,yaseaatravsdeinternet(mspropiodequientieneaccesoalmismoysepreocupa
debuscarlainformacin),yaseaatravsdeconocidos,amigosofamiliares,experiencia
muchomshabitual.Sibienesciertoqueenlassalasdeesperaexistencartelesinformativos
conestetipodeinformacin,nosueleserhabitualprestarlesatencin,yademssetratade
informacionesqueseobtienenunavezenlaoficinayalmismotiempoquesevaaconsultara
losfuncionarios,locualhacedelasinformacionesescritaspresentesenelCAISSunafuente

83

secundaria,siemprepordetrsdelaconsultaalfuncionario.Veamosalgunosejemplos:

F:Buenosdas.
C:Venaarenovarlatarjeta.
F:Seenvaadomicilio.Tarda4,5das.
C:S,yalohevisto.(Enuncartelcolocadoenlasaladeespera)34.

Estasituacinlahemospodidoobservaralcambiar,entrelarealizacindenuestros
distintostrabajosdecampo,elprocedimientodegestindelasTSE,lascuales,desdemarzo
de2010hanpasadoagestionarseporinternetconentregaporcorreo,omediantesolicituden
laoficinaperosinentregainmediata,comoocurrahastaentonces.Estecambio,lejosdeser
un hecho meramente anecdtico ha supuesto un cambio organizativo que hemos podido
corroborarenlacomparacinentrelainvestigacinrealizadaenGuadalajara,dondeeltrmite
delaTSEresultabaextremadamentesencillo,alanuevasituacinenlaque,enrepetidas
ocasiones,noshemosencontradoantecomplicacionesderivadas.Enalgunoscasos,porla
necesidaddeactualizarlosdomiciliosdelossolicitantesy,enotroscasos,porqueexistala
inerciadeirasolicitarlatarjetaconapenasundadeantelacin,tiempoinsuficiente,apartir
de2010,paraquelatarjetallegueatiempoaldomiciliodelciudadano.

C:Vengoasolicitarlatarjetasanitariaeuropeaparamihija,IreneSanRomn.
F:Ahoralasmandamosacasa.
C:Ycuntotarda?SevaaItalia.
F:Unasemana.
C:(molesta)Yeso?
F:Todoloquefuncionabienlocambian.
C:Ya,antesenelmomento,vamoslasdosvecesqueselahehecho35.

34 Jueves22dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Varn,medianaedad,espaol.F:Varn,medianaedad,
espaol.
35 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,medianaedad,espaola.F:Mujer,mediana
edad,espaola.

84

La respuesta a la solicitud, mediante la expedicin de un certificado provisional,

implicamayorestrmitesqueenelpasado.

C:Mira,esquevoyirdeviajea,nossitengoderechoalodelmdico,aMalta.
F:MaltanossiestdentrodelaComunidad.Cundoseva?
C:Mevoyellunes.
F:Nos si levaallegar perosiquiereledoyun certificadoprovisional. (Imprimeun
certificadoprovisionalascomounalistadepasesdelaUninEuropea)36.

Sinembargo,squehaygrandescambiosenlagestindelasprestaciones,esdecir,los
cambiosproducidosenlaregulacindelasmismasdesdeelmbitolegislativo,quegozande
unconocimientomayorporpartedelosciudadanos.Estosedebefundamentalmenteaquese
tratadeinformacionescanalizadasatravsdelosmediosdecomunicacin,enmayoromenor
medidadependiendodelaimportanciadelcambioydelasensibilidadsocialqueprovoquela
prestacin concreta. As, es en materia de pensiones de jubilacin, tema muy sensible
socialmente,enlaquelosciudadanossuelenestarmuchomsalcorrientedeloscambios
producidos. Dicho conocimiento, aunque no sea exacto y absolutamente preciso, s que
demuestraunaideageneralacercadeque,almenos,algohacambiado.

C:Buenosdas.
F:Buenosdas.
C:Yovenaaprejuilarmedelos60aos.
F:Prejubilacindelos60aosojubilacinparcial?
C:Yovengodeestoquecambilaley37.

Hayquetenerencuentaenestacomparacinlarelevanciasocialdeunasprestaciones
36 Mircoles28dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,mayor,espaola.F:Mujer,medianaedad,
espaola.
37 Jueves22dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Varn,mayor,espaol.F:Varn,medianaedad,espaol.

85

frente a otras, especialmente en lo que se refiere al peso de cada una en la vida de los
ciudadanos.Deestemodo,mientrasquelaTSEpodraconsiderarsecomountrmitemenory,
porejemplo,anteunviajebreve,prescindible,lostemasdepensionesdejubilacinresultan,
claramente,devitalimportanciaparalasubsistenciadelaspersonasafectadas,ademsde
constituirunderechoquesehaganadoalolargodetodalavidalaboralyquehayrazones
obviasparareivindicarlo.
Destacatambinlaconfusinquesufrenciertosciudadanosalahoradeidentificar
qutrmitesyprestacioneslescorrespondegestionarenlosCAISSyculeslescorresponden
aotrosserviciospblicos.As,porunaparte,algunosciudadanossolicitanalfuncionariodel
CAISSquerealicetrmitespropiosdeotroservicio.Estaconfusinserepiteconservicios
cercanos, como puede ser la Tesorera o la consejera correspondiente de la Comunidad
Autnoma(porejemplo,enelcasodepensionesnocontributivas,frentealascontributivas),
ascomoconelServicioPblicodeEmpleoEstataleinclusoconlapropiaempresaenlaque
setrabaja.

C:Buenas.
F:Hola,buenosdas.
C:Voyatrabajarenelextranjeroymehanpedidovariosformularios.El203.
F:EseesenTesorera.
C:Yel201?
F:Eselohacenlasempresas,tienequecubrirlotuempresayentregarloentesorera.
C:Ah,vale,lotienequegenerarlaempresa38.

Locomprobamostambinenelsiguienteejemplodedudasobreelservicioalque
dirigirse:

U:Unaconsulta,aqusepideeldineroparaloshijosmenoresde18aos?
F:S,dependedeldineroquecobraseis39.
38 Jueves29dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel.C:Varn,joven,espaol.F:Varn,joven,espaol.
39 Mircoles28dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,jven,extranjera.F:Mujer,medianaedad,

86

Enmateriadeincapacidad,puedeocurrirquealgunosciudadanosformulenoplanteen
alosfuncionarioscuestionespropiasdecarcterlaboralalasqueelfuncionariopuedeno
saberresponder.Alnosaberresponderaestetipodepreguntas,algnfuncionariooptapor
darunarespuestadesdeeldesconocimientofacilitando,portanto,unainformacinerrneaal
ciudadano, aunque este caso resulta anecdtico. Cierto es que, en ms de un caso, el
ciudadanoqueformulalapreguntaseencuentraenunasituacinirregulardesdeelpuntode
vistalaboral.

C:Hola,buenosdas,esparalatarjetasanitariaparameteramimaridoyamihija.
F:Esteeselpapel,tienesquetraerlaresidencia.
C:Ytienequevenirmimarido?lesttrabajandoynopuede.
F:Perotrabaja?
U:S,peroennegro,nocotiza40.

Encuantoalarelacinconlosfuncionarios,cuandolavisitaalosCAISSporpartede
losciudadanosesreiteradaalolargodeltiempopuedellegaraestablecerseporpartede
ciertosusuariosunarelacinestrechaconunfuncionarioconcreto,queexcededelamera
cordialidad.EstecomportamientoesmsfrecuenteenentornoscomoGuadalajaray,entodas
las oficinas, en personas de mayor edad o en aquellas que tienen que realizar trmites
complejosqueprecisandevariasvisitasalasoficinasdelaSeguridadSocial.Deestemodo,
seestableceunaefmerarelacindeconfianzaespecialporpartedelusuario,provocandola
ideaolacreenciadequeundeterminadofuncionario,alcualyaconocepreviamente,vaa
resolvermejorsudemandaosolicitudqueelrestodelpersonaldelaoficina.

C:Buenosdas.
F:Buenosdas.

espaola.
40 Casonmero24de29dejuliode2010.CAISSdeCarabanchel,Madrid.U:Usuario(Mujer,jven,
extranjera)F:Funcionario(Varn,jven,espaol).

87

C:EsqueherecibidounpapeldeAlemaniaycomomellevasttodo.
F:Aver,djemever.
C:Yoesquedigomellevoconestechicomuybienyprefieroquemelollevel.
()
C:Muybien,vesaquporlomenosteinforman41.

Estambinunfactorimportanteatenerencuentaelhechodequealgunosciudadanos,
cuyas caractersticas ms definitorias analizaremos en el siguiente epgrafe, utilizan a los
funcionarios como puerta de entrada al sistema a la hora de expresar sus quejas o
descontentosenrelacinconunadeterminadaprestacinotramiteoconsusrequerimientos.
Deestemodo,sonhabitualesloscomentariossueltosentonodequejarealizadosenmediode
latramitacinnormaldeunaprestacin.

F: (Irritada) A ver esto es con los parientes ms prximos (le indica en un papel los
documentosquehadeadjuntarconeltrmite)Originalesycopias.
U:(Despectivo)Bueno,maanaecharotrorato.Adis42.

No obstante, son muy puntuales los casos en los que el ciudadano toma un
posicionamientoradicalbuscandoresponsabilizardirectamentealfuncionariodesusquejas
enuncontextodeconfrontacin.

U:Peduncertificadoparamimadreparaelbonosocialdelaluzperomedijeronqueeste
noeselcertificado.Vineymedieronelmismo,megustarasaberqupasa.
F(Enuntonocalmado,sinresponderasuagresividad)Cobraelmnimo?
()
C:Cuntotardar?Tresmeses?(Enfadada)
F:Dosseguro.
41 Casonmero33de22dejuliode2010.CAISSdeVallecas,Madrid.U:Usuario(Varn,mayor,espaol)F:
Funcionario(Varn,medianaedad,espaol).
42 Mircoles 21 de julio de 2010, CAISS de Vallecas. C: Varn, jven, espaol. F: Mujer, mediana edad,
espaola.

88

C:Yentonces?
F: Hable con el jefe a ver si le da un nuevo certificado. Esta gente es muy obtusa
(Disculpndose)
C:(Aumentaeltono)Esincreble!QuierenunnuevocertificadodelaSeguridadSocial.Lo
heintentadoporpasivayporactiva.(Entonoafirmativo)Mepuedesdarcitaconalguiende
arriba.
F:Subedirectamente.PreguntaporelJefedePensiones,enlaprimeraplanta.
C:(Selevantaysemarcha)43.

EncuantoalasimgenesquesedemuestranhacialaAdministracin,ansonmuchos
losciudadanosqueacudenasolicitarunaprestacinconprejuicioscomolaineficaciadelos
funcionariosoelvuelvaustedmaana,dandolugarasorpresaspositivascuandoeltrmite
serealizademanerasatisfactoriaenslounavisitaalCAISS,obiencuandosegestionaen
pocotiempomaterial.

C:Buenomira,yoestoyprejubiladoentoncesquerajubilarmealos62.
F:Medejaustedelcarn?
(...)
C:Lefelicitoporlorpidoquevaesto,funcionabien44.

Veamosotroejemploenlasiguienteobservacin:

F:Buenosdas.
A:Hola,buenosdas.Necesitabalospapelesparalaprestacindeviudedad.
()
U:Nosepodacogerunalajubilacinmsgrande.Todalavidatrabajandoymiraloqueme
43 Mircoles21dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,medianaedad,espaola.F:Mujer,mediana
edad,espaola.
44 Lunes 19dejuliode2010,CAISS deCarabanchel.C:Varn,mayor,espaol.F:Mujer,medianaedad,
espaola.

89

quedadepensin.Qupena!
()
A:Posmuchasgracias.Hasidorpido45.

Estos son algunos de los temas que suelen aparecer en los discursos de manera
reiteradaalolargodenuestrasobservaciones.Noobstante,larelevanciasocialdedichos
temas depende de las caractersticas del entorno de la oficina y de los tiempos de la
observacin.Porejemplo,lacentralidaddelaTSEenbuenapartedenuestrasobservaciones
se debe a la realizacin de los trabajos decampo en verano,perodo empleado con ms
frecuencia para la planificacin y realizacin de viajes al extranjero con motivo de las
vacaciones.Adems,lascondicionesdelasoficinasdeterminanlafrecuenciadelostemas:
as, en unos casos comprobamos el predominio de consultas relativas a las pensiones de
jubilacin, viudedad y,en trminos generales,prestaciones propias de personas de mayor
edad.Encambio,enotroscasos,hemosobservadomayorvariedaddedemandas.Veremosa
continuacin,dequmaneralaexpresindelasmismasdacuentadelamaneraenquelos
ciudadanos,individualmenteydentrodedichasinteracciones,seposicionan,nosloanteel
desarrollo de los procedimientos, sino tambin ante sus propios derechos econmicos y
socialesylamaneradeejercerlos.

45 Jueves22dejuliode2010,CAISSdeVallecas.C:Mujer,mayor,espaola.A:acompaante(Mujer,mediana
edad,espaola).F:Varn,medianaedad,espaol.

90

4.ANLISISDEINTERACCIONES(2):CONOCIMIENTOY
CONCIENCIADEDERECHOS

Produccindecategorasdepblicos

Elexamendelasdistintasformasdecomunicacinentreciudadanosyfuncionarios
nos permite avanzar en nuestra reflexin y analizar, por una parte, los procesos de
categorizacin que se producen en la prctica cotidiana y, por otra, los diversos
posicionamientosantelosderechossocialesquemuestranlaheterogeneidadydiversidadde
losciudadanosqueacudenalosCAISSy,pretendiendogeneralizarnuestrasobservaciones,al
conjuntodelosserviciospblicosdebienestar.
Delainteraccinresulta,deestemodo,laproduccincotidianadeunconjuntode
categorasdepblicosdelosserviciosdelEstadodeBienestary,ennuestrocasoconcreto,de
losCAISS.Ademsdelascategorasgenricasdeciudadano,usuarioy,concadavez
mayorpresenciaenelvocabulariodelasadministracionespblicas,declientecategoras
abstractasquereflejanlabsquedadeunaccesoigualitarioalasprestacionesy,as,deun
idealigualitarioeneltrabajodeatencinalpblicoasistimos,anteladiversidaddeformas
depresentacinqueacabamosdeobservar,alaconstruccindecategorasdepblicosquese
identificanprecisamenteconlasdiversasmodalidadesdepresentacinqueacabamosdevery
queimplicanuntratodiferenciadoenelempleodeestrategiasdecomunicacin,sinquepor
elloexista,comoveremos,unavoluntadespecficadiscriminatoriaporpartedelainstitucin,
ymuchomenosdelosfuncionarios.
Aparecenennuestrasobservacionesvarioscriteriosdediferenciacinycategorizacin
apartirtantodelaexperienciadirectadeltrabajodeatencinalpblicocomodelasimgenes
socialesdelosdistintoscolectivos,delascualesnoescapanlosfuncionariosapesardequesu
experienciaderelacinconelpblico,ennumerosasocasiones,contradigadichasimgenes.
Esnecesariosealar,noobstante,quelascategorasdepblicosnolasconstruyenypractican
nicamentelosfuncionarios:enrealidad,setratadeunprocesoquetienelugarenlapropia
interaccinyenelcualsonprotagonistaslasdistintaspartesqueparticipanenellayque
91

reflejan representaciones delaciudadanaancladas enlapropiasociedadque,demanera

natural,sobrepasanloslmitesfsicosdelasoficinasdelaSeguridadSocialydelrestode
serviciospblicosdebienestar.
Unprimercriteriodediferenciacinatravsdelasformasdelainteraccinviene
determinadoporlafluidezdelacomunicacinconlosdistintosusuariosyporlafacilidaden
laresolucindelasdemandasformuladasporaqullos.As,unciudadanoquecumpleconlas
formasdeintroduccinritualesmscomunes,queformulasudemandamedianteunregistro
directoyprctico,identificandoclaramentelanecesidadylaprestacinmediantelacualsta
queda traducida, y adems su trmite queda resuelto en un lapso relativamente breve de
tiempo,secategorizarentornoauncolectivodeusuariosmejorvalorado.Encambio,enel
momento en que la interaccin pasa a ser menos exitosa, esto es, cuando las formas de
presentacintienenlugarmedianteregistrosdescriptivos,yaundesplica,lasimgenesde
losdistintoscolectivosseirnconstruyendoentornoalasfacilidadesodificultadespara
resolver correctamente las demandas expuestas. Influir ms negativamente an la
introduccinenlacomunicacindeelementoslingsticosconcontenidosconflictivos,entre
loscualesdestacaranexpresionesdehostilidadyenfrentamientodepartedelosciudadanos,
quelosfuncionarioshabrandegestionardelamejormaneraposible.Entodocaso,enesta
primeraaproximacin,cabesealarqueelaumentodeltiempodeatencin,ladificultadque
exija el trmite y las complicaciones que hagan ms difcil la resolucin del problema
planteadoconducirnacategorizacionesorientadasdemaneramsnegativa.
De esta manera, las categorizaciones respondern a las diferencias existentes con
respecto a los recursos que moviliza cada individuo para manejarse con mayor o menor
habilidaddentrodelasoficinasadministrativas.Estasdiferencias,enrealidad,estnancladas
enlapropiaestructuradelasociedad,puesdichosrecursosdependenengranmedidade
criteriosrelacionadosconelniveleducativo,laestabilidaddelastrayectoriaslaboralesy,en
trminosmsgenerales,conlaclasesocial.Dichoscriteriosseexpresandevariasmaneras,ya
quedenreflejadosatravsdeunatrayectorialaboralmsomenosestable,frenteatrayectorias
ms o menos precarias, ya se expresen a travs de un mayor conocimiento del propio
desarrollodelosprocedimientosadministrativos,reflejotambindeunamayorconcienciadel
hechodeseronotitulardelosderechosquesereclamanenlasoficinasdelaSeguridad
Social.

92

Porello,laconcurrenciadecircunstanciaspersonalesquedencuentadeelementos
identificativos de clase social (niveles educativos y estabilidad laboral) resultar de gran
importancia,enlamedidaenqueseajustenlomsposiblealosestndaresesperadosparala
mssencillagestindecadaunadelasprestaciones,parafacilitarlaproduccindeimgenes
positivasdelosusuariosdelosCAISS.
En este sentido, los estndares esperados se refieren, sobre todo, a una mejor
integracinenlasociedad:elciudadanoquetienetrabajoyquereflejaunatrayectorialaboral
estableseopondralparadoyaaquellosusuariosquerealizantrmitesponiendosobrela
mesatrayectoriasprofesionalesprecarias.Estaoposicinlaveremos,enlosmismostrminos,
enprcticamentetodaslasprestaciones,desdelasjubilaciones(unajubilacindefcilgestin
esaquellaqueseproducealos65aostrasunatrayectorialaboralprolongadayestable,
frentealacasusticadelasjubilacionesanticipadasylastrayectoriaslaboralesinestables,
cadavezmsfrecuentes),pasandoporlostrmitesdematernidadypaternidad(reflejadoen
laslimitacionesytrmitesaadidosquetienenquerealizarlossolicitantesensituacinde
desempleo),yreflejadatambinenlagestindelasTSE,introduciendolimitacionesalos
desplazamientosfueradelasfronterasespaolasalaspersonasensituacindedesempleo,o
necesitandoincluirsecomobeneficiariosdeuntitulardelderechoenelcasodelaspersonas
quehayansuperadolosperodosmximosdelasprestacionespordesempleo.
Centrndonosenelcasoespecficodelatramitacindelaspensionesdejubilacin,no
quedadudadequeesfundamentalelhechodehabertenidounatrayectorialaborallargay
estableparaquelainteraccinentrefuncionariosyciudadanostengamayoresposibilidadesde
resultarsatisfactoria.Seoponenclaramente,enlasformasdetratamientoycomunicacin,el
hecho de alcanzar los 65 aos siendo activo y trabajando hasta la misma fecha de
cumplimiento de la edad fijada legalmente, y adems despus de haber completado una
trayectorialaboralestable,frentealosciudadanosqueinclusoacudenalosCAISSconmenos
de60aosysinningunaposibilidadprevisibledevolverainsertarse,aundemaneraprecaria,
en el mercado laboral. Entre estos dos extremos, en realidad, encontraremos matices que
ayudarn a percibir a los colectivos de manera ms o menos positiva. As, aunque un
ciudadanosepresenteenlasoficinasantesdehabercumplidolos65aos,dependerdela
calificacinquesehagadesurelato,historiaotrayectoriapersonalelhechodequeelpropio
ciudadano est ms o menos convencido de su decisin de jubilarse. En ello influir la
cercanadelaedadactualalafechalmite(noeslamismalaprdidadeingresosquese
93

producealjubilarsecon64aosquealhacerlorecincumplidoslos60),ascomoelhechode
habercotizadoalaSeguridadSocialdurantetodalatrayectorialaboral.Nosencontramos,as,
concasosenlosquesetrabajynoqued,ensuda,constanciadedichaactividad,por
ejemplo,referidoaperodosdejuventud(enlosaos1950y60especialmente)enlosque
buenapartedelaspersonasqueseencuentranendichasituacinafirmanqueyonome
preocupabaentoncesdeestascosas(deverificarsiseestabadealtaenelsistemavigentede
proteccinsocial)(jueves2dejuliode2009),obienencasos,sobretododemujeres,enque
enlasmismaspocastrabajaronensectorescomoelserviciodomsticoyenactividades
profesionalesdelasquenoquedningunaconstancia:yasabeustedcomoeranlascosas
entonces(enlosaos195060)(jueves29deoctubrede2009).Surgetambinestadificultad
enloscasos,yaseanhombresomujeres,enlosquepartedelavidalaboralsedesarrollen
otropas,comoconsecuenciadelaemigracinespaoladelosaos1950aladcadade1970.
Enmsdeuncaso,aparecenperodosenlosque,enlospasesdedestinoAlemaniaenla
mayoradeloscasosobservados,yaseaenGuadalajara,VallecasoCarabanchel,setrabaj
demanerairregularynoconstancotizacionessociales:enesaempresaesquenomedieron
dealta,perotengotodaslaspagas...Mire,aqulastraigotodas,unaporuna...[]Yasaben
ustedes,trabajabasenloquepodas...(Jueves12denoviembrede2009).
Lamayordificultadenlagestindecadaunodeestoscasosinfluirenlamaneraen
queseacabecategorizandoalosciudadanosqueseacercanalCAISSatramitarsuspensiones
dejubilacin.Lacasustica,unidaalosregistrosdecomunicacinqueseempleendurante
lainteraccin,influir,deestemodo,demaneramsomenosnegativaenlaclasificacinde
losciudadanostitularesdelderechoaunapensincontributiva.
En el caso de las prestaciones por maternidad y paternidad, esta separacin entre
gruposestndarfrenteacolectivosqueseincluyendentrodeunacasusticamscompleja,
tendra lugar igualmente en la oposicin entre las parejas casadas (e insertados ambos
miembros en el mercado laboral de manera ms o menos estable) y los casos que son
expresindelrestodeformasfamiliares,yaseanmadressolteras,madresmenoresdeedad,o
enelcasodelasfamiliascondiversosprogenitores(hijosdeunasolamadreperodedistintos
padres).Estasdistinciones,enrealidad,puedentenertambininfluenciaenelrestodelos
trmites, apareciendo como ejemplo claro la tramitacin, muy relacionada con las
prestacionespormaternidadypaternidad,delainclusindebeneficiariosdelaasistencia
sanitariaatravsdelosformulariosP.1.
94

Deigualmodo,estambinelementodedistincin,unidoalasanteriorescondiciones
personales,elhechodequeelusuariodelCAISSseaespaoloextranjero,diferenciacinque,
ademsdemarcarformasdetratamientodiferenciadorelacionadascondichoestatutojurdico
(esto queda reflejado en la introduccin de perodos de validez, por ejemplo, en los
formularios P.1deaccesoalaasistenciasanitaria,enconcordanciaconlavalidezdelos
permisos de trabajo y residencia), toma forma adems en relacin con elementos ms
subjetivosdelainteraccinconelrestodeciudadanosyconelfuncionario.Laconcurrencia
del hecho de ser extranjero con el resto de circunstancias personales ms dificultosas de
gestionarsupondrunelementoaadidodediferenciacinentrminosnegativos.
En todos estos casos aparece una aportacin fundamental en nuestro anlisis del
funcionamientocotidianodelosCAISS,yesquepareceproducirse,enlacirculacindela
informacin que, adems, es fundamental para evaluar el conocimiento y la toma de
concienciadelospropiosderechoseconmicosysociales,unaexpresinclaradeloquela
literatura politolgica y sociolgica viene llamando el efecto Mateo. Dicho fenmeno,
referidoaunpasajedelEvangeliodeSanMateo(alquemstienemsseledar,yalque
menostiene,selequitarparadrseloalquemstieneMt25,29),serefierealhechode
quelosquemsfacilidadestienenenlacomunicacin,sonlosquemsprobabilidadesde
xitotienenalfinaldelamismay,porelcontrario,losquemsdificultadestienen,acaban
siendo categorizados de manera ms negativa, disminuyendo significativamente sus
probabilidadesdexitoenelreconocimientodesusderechosyenlaobtencindeuntrato
favorable.Enestecaso,comohemosvisto,losrecursosdisponiblessereferirn,ademsdea
los elementos de estabilidad eintegracinenla sociedad queacabamos deanalizar,a la
disponibilidad de informacin que refuerce el hecho de ser y sentirse consciente de los
propiosderechosydeconocerlomsampliamenteposiblelosprocedimientosqueconducen
asureconocimiento.Enciertomodo,sepodradecirque,delasinteraccionesquehemos
observadoenlosCAISS,seobtienemayorymejorproteccinenloscasosenlosquese
poseen mejores recursos para la gestin del proceso comunicativo y el procedimiento
administrativo.
Lascategorizacionesqueseestablecen,noobstante,dancuentadeimgenessociales
queyaexistenenlapropiaestructuradelasociedad.Pararesumir,veamoslostrescasosde
categorizacionessimplesquemsseutilizarn.As,lasdiferenciasqueacabamosdesealar
seproducenantetodoparaestablecercategorasdentrodelampliocolectivodeciudadanos
95

espaoles.Ladiferenciaseestableceantetodoenfuncindelperfilsocioeconmicodela
personaatendida,loqueestenrelacindirecta,comohemosvisto,conlafluidezdela
comunicacinconelfuncionario,ascomoconlanaturalezadelaprestacinquesesolicita.
Una vez realizada dicha distincin, las categorizaciones toman como elemento de
distincinlasnacionalidadesylossexos.Apesardelasdiferencias,losespaolestenderna
quedarporencimadelosresidentesextranjerosenEspaa.Dentrodestos,sediferencian
colectivosmsomenosfcilesdetratarfrenteaotrosmsconflictivos,enfuncindelas
nacionalidadesdeorigenydelasituacingeneraldedichosusuariosenloqueserefiereala
demandadedeterminadasprestaciones(seaplica,as,elmismocriteriodeestabilidadlaboral
o de forma de convivencia en pareja). Se identifican igualmente actitudes ms o menos
sumisas o resignadas y posicionamientos ms reivindicativos en funcin de las distintas
nacionalidades y, dentro de stas, en funcin de los sexos de los usuarios, siendo
caracterizadas las mujeres de una determinada nacionalidad de manera diferente que los
hombresdelmismoorigen.Setrata,enrealidad,deformasdediferenciacinmuysutiles,y
queademsserefierenaunamezcladecriterios,sumandolaaplicacindelrestodecriterios
dedistincindecarctersocioeconmicoalasvaloracionessubjetivasquepudierarealizar
cadafuncionarioaltrataralaspersonassealadas.Porponerunnicoejemploqueserepite
demaneramsomenoshabitualenlastresoficinasestudiadas,destacalavaloracinms
positivadelasmujeresmarroques,msconocedorasdesusderechosydelosprocedimientos
administrativos,enrelacinconloshombresdedichanacionalidad,menosconocedoresdelos
trmitesarealizar.
Entercerlugar,existeuncasoespecialenlasestrategiasdepresentacindelcolectivo
gitanodenacionalidadespaola,pueslaconjuncindelascategorasdegitanoyextranjero
conllevaunacaracterizacinanmsnegativa,solicitanteenlosCAISS,sobretododelas
ayudasyprestacionesfamiliaresdelsistemadeSeguridadSocial.Conpresenciadestacadaen
elCAISSdeVallecas,aunqueconejemplossimilaresenlasotrasdosoficinasanalizadas,
todoloqueserefierealasformasdegestindelainteraccinporpartedelosfuncionarios,
indicaquelacomunicacin,enlamayoradeloscasosobservados,resultasignificativamente
msdifcil,einclusoconflictiva,queconrespectoalrestodecategorasestablecidas.No
obstante,lapresenciamayordeestecolectivoenelCAISSdeVallecaspermitematizardicha
valoracin,existiendomejoresestrategiasdeadaptacin,porpartedelosfuncionarios,ala
gestindedichasinteracciones.
96

Posicionamientosciudadanosantelosderechoseconmicosysociales

La segunda parte de nuestro anlisis, una vez comprendido cmo se construyen

socialmentelasdistintascategorasdepblicosdentrodelasinteracciones,seconcentraenla
elaboracindeunatipologadeposicionamientosciudadanosantelosderechoseconmicosy
socialesquedcuentadeladiversidadquesurgeapartirdenuestrasobservaciones.Suinters
principal radica en constatar la heterogeneidad de pblicos que permite comprender la
existenciadetratosdiferenciadosporpartedelosfuncionariosenlosdistintosprocesosde
comunicacineinteraccin.Apartirdedichostiposidealesdeposicionamiento,tomando
tambin como referencia las respuestas concretas que darn los funcionarios ante tal
diversidad,plantearemos,ennuestraspropuestasdemejora,nuestromodeloidealderelacin
entre ciudadanos y funcionarios, mediante el cual el trato diferenciado se justifica en la
garantadealmenosciertogradodeigualdaddeacceso.
Nuestratipologaseestableceentornoadosejes.Porunlado,establecemoselhecho,
objetivado durante la interaccin, de tener o no tener derecho a las prestaciones que se
gestionanenlosserviciospblicosdebienestar,satisfaciendoonolasnecesidadesconcretas
que nacen de los relatos personales que cada ciudadano moviliza en la relacin con los
funcionarios.Porotrolado,resultarelevantelacuestindelaconcienciadelatitularidadde
losderechossocialesporpartedelosciudadanos,lacualhadeconduciraunaciudadanams
activa,unidaalconocimientotantodelospropiosderechoscomodelasprestacionesenlas
que se traducen aqullos y, adems, de los procedimientos que se encuentran tras las
prestaciones.Unamayorconcienciadederechos,unidaaunconocimientoavanzadodelos
procedimientosdotaalosciudadanosqueacudenalosserviciospblicosdebienestarde
herramientastilesquelessitanenunaciudadanamsactivayplena,pudiendodesarrollar
enellosunespritumscrticoacercadelapropianaturalezadelosderechoseconmicosy
sociales.
Nuestroprimerejerespondeacriteriosobjetivadosenlasnormasqueestablecen,por
ejemplo, los lmites econmicos o temporales que permiten o deniegan el acceso a una
determinadaprestacin,loscualessereflejanenunamayoromenorsatisfaccinporpartedel
ciudadanoquevereconocidosodenegadosdeterminadosderechos.Nuestrosegundoejees,
97

en s mismo, ms complejo, pues nos permite identificar al menos tres categoras de

posicionamientosciudadanos.
En los estudios de caso que nos guan, en primer lugar, nos encontramos ante
ciudadanos,usuariosoclientesdelosCAISSquesepresentancomoclaramenteconscientes
delhechodesertitularesdelosderechoseconmicosysocialesquelaSeguridadSocialles
reconoce.Estosciudadanosseposicionanas,ensurelacincotidianaconlainstitucinycon
respecto a sus derechos, entorno al reconocimiento. La comunicacin con ellos suele
resultarmsfluidaylascategorizacionesquedeellaresultan,mspositivas.Lasestrategias
depresentacindeestegrupo,bastanteamplioydiversointernamente,secaracterizanpor
registrosdescriptivosyprcticosqueseconcretanenunanecesidadclaramenteidentificaday
ensutraduccindirectaenlaprestacinsolicitada.Susinteraccionesnosuelendarlugara
conflictosreseablesdentrodelasoficinas.As,conestacategoraseidentificaalamayora
deciudadanosespaolesdemandantesdeprestacionescontributivasdelsistemadeSeguridad
Social,queademsrespondenaunperfildemayorintegracinsocialylaboral,ascomoa
buenapartedecolectivosdeextranjeros,dentrodeloscualessepuedenestablecer,como
acabamos de comprobar, diferencias entre los sexos situando con mayor frecuencia a las
mujeresextranjeras,entrminosgenerales,dentrodeestacategora,encomparacinconsus
compatriotasdelsexomasculino.
Ensegundolugar,encontramosaciudadanos,usuariosoclientesdelosCAISSque
empleanestrategiasdepresentacinreivindicativas,dondelorelevantenoeslatitularidad
delderechosinolasupuestaobligacin,porpartedelEstado,deconcederunaprestacin.
Planteamoscomohiptesisqueenmuchoscasosestareivindicacinvieneunidaalaausencia
deconcienciadelatitularidaddederechosenmateriaeconmicaysocial.Enestoscasos,las
dificultadesdecomunicacinseencuentranprincipalmenteenlaproduccindeinteracciones
conflictivas.Estoscasosseproducenespecialmenteconrespectoaprestacionesenlasqueel
funcionariopuedepresentarmayordiscrecionalidad,esdecir,enlasquepuedeponerenjuego
los mrgenes deaccindelosquedisponeparagestionardemaneramssatisfactoria el
procesodecomunicacin.
Finalmente,encontramosciudadanos,usuariosoclientesdelosCAISSqueacudena
stosenbuscade asistencia,conunaactitudfundamentalmentesumisayresignadayala
esperadelaconcesindeunaprestacinentendida,enciertomodo,comobeneficencia.El
98

posicionamientoantelosderechosesprecisamenteeldelaconcesin,conunaimagendel
Estadocomobenefactoralquenoseleexigeningunaobligacinms.Unbajoniveleducativo
ylacercanaaposicionesderiesgodeexclusinsocialsuelenserreflejodeestetercergrupo
deposicionamientosyactitudes.
Laconjuncindeestosdosejesdalugaralossiguientestiposideales,quesepresentan
acontinuacin:

Satisfaccin(setiene
derecho)

Menorsatisfaccin(nose
tienederecho)

Concienciayconocimientode (1)Reconocimiento
derechosyprocedimientos
(ciudadanaactiva)

(4)Queja

Concienciadederechosy
desconocimientode
procedimientos

(5)Reclamacin

(2)Aprendizajede
ciudadana

Escasaconcienciadederechos (3)Pedagogadederechos
yprocedimientos

(6)Resignacin
(ciudadanapasiva)

1. Elprimertipoidealdeposicionamientoantelosderechoseconmicosysocialesy
antelosprocedimientosadministrativosllevadosacaboenlosCAISScoincideconel
reconocimiento de derechos y la prctica de una ciudadana activa y plena. El
ciudadanoencuentrareconocidoslosderechosquedemandaynegociaenlasoficinas
delaAdministracin,aportamuestrasfehacientesdequeconocelosprocedimientosy
es plenamente consciente de la titularidad de sus propios derechos y la ejerce de
maneraactiva.Lacomunicacinconlosfuncionariosnosuelecontener,enestecaso,
apenasningnelementodeconflicto,puessedesarrollamedianteregistrosprcticosy
descriptivosqueresuelveneltrmitemediantelapresenciaenlaoficinaenunasola
ocasino,comomximo,atravsdeunasegundavisitaenlaqueseacabandeaportar
documentos que faltaban tras la primera comunicacin. La cooperacin con los
funcionariosylacomprensindelfuncionamientodelsistema,conelquesesienten
identificados pues les aporta satisfacciones concretas, son las caractersticas
principales delarelacindelos individuos quesesitanenestacategoracon la
organizacininstitucionalyconlospropiosfuncionarios.

99

Son, para satisfaccin de los funcionarios y de la organizacin de cada oficina,

mayoritarioslosejemplosdeestetipodeposicionamientos.Apesardeello,nosuelenserlos
casosmsdestacablesalahoradecompartirinformacionesconcretassobreloscasostratados
conlosfuncionariosdeloscentros.Enrealidad,atratarsedelostrmitescuyaresolucin
resultamssencilla,suelenpasarmsdesapercibidosalahoraderecordarlosmaticesdecada
unodeloscasostratados,porejemplo,alolargodeunamismamaana.Delmismomodo,
estehechonoesajenoanuestraspropias prcticasdeinvestigacinmediantetcnicasde
observacin:lafcilresolucindelacomunicacininsertaaestoscasosenlarutinams
deseable,incluyndonosnosotrosmismoseneseprocesoderutinizacin.Portanto,noesde
extraar que pudieran pasarnos, en cierta medida, desapercibidos casos de resolucin
sencilla,pueslavaloracindequenohaynadaquesealarsobre[dichos]casosconstituy
unodelosriesgospercibidosenlosprimerospasosdelainvestigacin(notasdelcuadernode
campodeljueves11dejuniode2009).
Veamosalgunosejemplostpicosdeesteprimerposicionamiento,comenzandoporla
gestinsatisfactoriadelassolicitudesdelasTSE:

Casodeunchicojoven,trabajadordealtaenlaSeguridadSocialquevieneaporla
Tarjeta Sanitaria Europea. Despus de comprobar sus datos, se le imprime
automticamenteyseleentregajuntoconlahojadeinformacinbsica (Jueves23de
juliode2009,CAISSdeGuadalajara).

ApesardelamodificacindeltrmitedelasTSEen2010,tambinencontramoscasos
defcilresolucindelagestinenVallecasyCarabanchel,conclaraconcienciadelderecho
quesevieneareclamar:

Casodeunamadre,acompaadaporsuhija.Sepresentan:ParalaTarjetaSanitaria
Europeadelasdos.Tienenlosdatosdeldomicilioactualizados,lahijaestreconocida
comobeneficiariadeellay,apesardequelescomunicanquelopuedenrealizarpor
internet,lagestinquedaresueltarpidamenteylasTSEsolicitadas:Lasrecibirnen
unplazode5a7das(Martes22dejuniode2010,CAISSdeCarabanchel).

100

Encontramos tambin gran nmero de casos de este tipo ideal en las solicitudes
conjuntas de los permisos de maternidad y paternidad de parejas casadas, con situacin
laboral estable y cuyo trmite lo suelen realizar los padres de los hijos recin nacidos,
contandocontodoslosdocumentosreferidosaambosmiembrosdelapareja.Enmuchas
ocasionesestainteraccinsedaenunsegundoencuentroconlosfuncionarios(hahabidouna
primeravisitainformativa),peropodemosencontrarnosconcasosenlosqueeltrmitese
resuelveenunanicavisita:

Casodeunchicojoven,padreprimerizo,casado,quevieneapedirlamaternidaddesu
mujeryelpermisodepaternidadparalmismo.Traeelimpresorellenoysacadode
internet,losdocumentosjustificativosdeambos,incluidosloscertificadosdeempresay
resuelveeltrmiteenlamismavisita.Haceverquetenatodalainformacin,sobretodo
obtenidaatravsdeinternet(Jueves9dejuliode2009,CAISSdeGuadalajara).

Enelcasodelagestindelaspensiones,estaramosanteelejemplodesolicitudesque
llevandetrsunatrayectorialaborallargaycoherentequealcanzahastaelmismodaenque
secumplenlos65aosdeedad:

Vengo a jubilarme, hoy mismo es mi cumpleaos, a ver qu tengo que hacer, se

presentaunseordeexactamente65aosantelafuncionaria.Vieneacompaadoporsu
mujer,vanmuybienarregladosysenotaqueparaellosesundaimportante.lhaestado
trabajandohastaayermismoytieneunatrayectoriadetrabajocontinuado.Realizanel
trmiteinmediatamente,pueselhechodequevengalamujerytraiganlosdocumentos
requeridos (libro de familia) facilita el procedimiento, y se marchan a casa con la
jubilacin gestionada. Se van muy contentos (Jueves 16 de julio de 2010, CAISS de
Guadalajara).

Podemosencontrarcasosdereconocimientodirecto,delmismomodo,cuandosetrata
deunapensindeviudedad:

Casodeunchicoqueviene,acompaandoasumadre,apresentarunasupervivenciaa

101

nombredesumadre.Traenyatodoslospapelesnecesariosyrealizaneltrmitecontoda
rapidez(Viernes16dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel).

2. Elsegundotipoidealidentificaaindividuosquesatisfacenunadeterminadanecesidad
a travs del reconocimiento de un derecho concreto pero que no cumplen
inmediatamentesusexpectativas,enlamedidaenquenoconocencompletamente,o
incluso desconocen, los procedimientos que conducen a dicho reconocimiento. En
estoscasos,sesueleemplearunregistrodecomunicacindescriptivoy,enalgunas
ocasiones, se moviliza un registro de splica limitado a aspectos que ilustren la
necesidaddescritaantelasfuncionarias.Tambinenestoscasos,suelesercomnla
obligacindetenerquepasarporlamismaoficinaenvariasvisitasseguidasconelfin
de realizar el trmite en que se traduce la necesidad. Al mismo tiempo, dicha
trayectoriaobligatoriaporlas oficinaspblicas,enlaquesesucedenvariasfases,
puedetransformarsusentidocoactivopuesengeneralnoresultaagradabletenerque
realizardichostrayectosparaconvertirse,siemprequeelindividuomuestrecierta
actitudfavorable,enunaprendizajedederechosydeprocedimientos.Esteaprendizaje
puede interpretarse, as, como un aprendizaje de ciudadana mediante el cual los
individuosquesesitanentornoaestetipoidealtransitanhaciaunaposicinde
mayorreconocimiento.
Elcasomshabitualdeestetipoidealsecorrespondeconaquellassituacionesque,sin
generar tampoco nuevos conflictos de comunicacin, implican la necesidad de tener que
regresar,enunmomentoposterioroinclusootrodadiferente,alaoficinaparacompletarel
trmite.Setratadeunasituacinmuycomn,puessueleserhabitualdirigirseenunprimer
momentoalaoficinaparacomprobarloselementosmsprecisosdeltrmitearealizar(se
desconocentodosloselementosdelprocedimiento),conelfinderealizarlosenotraocasin.
Apesardeello,sedemuestraunaciertaconcienciacindelatitularidaddelderechoydela
necesidaddetraducirloenunprocedimientoalacudiralaoficinaconunaorganizacininicial
delosdocumentosposiblesaaportar.Aunquepuedasucederquesecuente,enunaprimera
visita,contodoslosdocumentosrequeridos,sonmsnumerososloscasosenque,juntocon
los documentos ya previstos, existan justificantes con los que no se contar y que ser
necesarioaportarenunsegundomomentodepresenciaenlosCAISS.Enesasegundavisita,
si de la primera interaccin se deriva un cierto aprendizaje, ya sea de derechos o de
102

procedimientos, nos encontraremos con que los ciudadanos implicados habrn podido
ascender,ensutrayectoriaporlasoficinasdelaAdministracin,alprimerniveldenuestra
tipologa,siendofinalmentereconocidos,unavezsatisfechassusdemandas,medianteformas
deciudadanamsconscienteyactiva.
Encontramos ejemplos notorios de este caso en la gestin de la incapacidad
permanente,puessetrata,enlamayoradeloscasos,deciudadanosquetienendetrsuna
cierta trayectoria de visitas a los CAISS.As,en la mayora de los casos quepresentan,
estamosanteindividuosquehanseguidolosprocedimientospropiosdelasincapacidades
temporales y que, por alargarse en el tiempo sin recuperacin ni mejora, dan lugar a la
solicitud, bastante compleja en su trmite, del reconocimiento de su situacin de
imposibilidaddetrabajarconcarcterpermanente:

Casodeunhombredemedianadeedadqueacudealaoficinaacompaadodesuhija.
Viene a presentar la solicitud de Incapacidad Permanente, pero carece de algunos
documentos,incluidoslosDNIdelosquesernbeneficiariosdelunavezledeclaren
pensionista. Le informan del sentido de los documentos, entienden la informacin y
quedanenregresarotroda(Viernes30dejuliode2010,CAISSdeVallecas).

Nosencontramos,delmismomodo,connumerososcasosdeestasituacinintermedia
entreelreconocimientoyeldesconocimientodelosprocedimientosenlamayoradecasosde
gestin de pensiones de jubilacin. Suele ser comn que, aunque no existan grandes
dificultadesparalaresolucindeltrmitenecesario,nosecuentecontodoslosdocumentos
requeridosobienseacudaalaoficinaunosdasantesdelajubilacinparasaberqutramites
sehabrndellevaracabo:

Venaaverqutengoquehacerparajubilarme.Cumplolos65dentrodeunmes.La
funcionaria le informa de todos los trmites a realizar y los documentos que deber
aportar(esunautnomoytendrqueaportarlosltimospagos)yleinformadelplazo
parapresentarlo,unavezcumplidoslosaos.Contesta:Yaest?Puesnoparecetan
difcil...(Jueves29deoctubrede2009,CAISSdeGuadalajara).

103

Enlassolicitudesdematernidadypaternidadencontramostambincasossimilares,en
losqueeldesconocimientodelosprocedimientosllevanatenerqueregresaralaoficinaen
unasegundaocasin:

Doscasosseguidosdechicosjvenesquevienenapresentarsolicitudesconjuntasde
maternidadypaternidad.Loscasossonsimilares.Traenelimpresorelleno,perolesfalta
algn documento, que en ambos casos son los certificados de empresa. Tendrn que
volverenotraocasiny,dehecho,unodeellosregresaalolargodelamaanapara
culminareltrmite(Jueves9dejuliode2009,CAISSdeGuadalajara).

ConrespectoalaTSE,estamosenuncasocercanoaestetipoidealenelmomentoen
queunciudadanoacudealaoficinaasolicitarlatarjetaperolefaltandocumentosesenciales.
Vemos,porejemplo,elcasodeunachicajoven,beneficiariadesupadre,queacudeasolicitar
latarjetaperosecompruebaquelosdatosdeldomicilionoseencuentranactualizadosyser
necesarioquesupadreacudaacambiarlosaunaoficinadeTesorera:

Casodeunachicajovenqueacude,conunaamiga,ahacerselaTSE.Laamiganotiene
problemas para obtenerla, pero la otra chica s, pues los datos de su padre no estn
actualizadosynopodrnenvirselaaladireccin.Leinformanalachica,ellatomanota
yquedaqueregresarotrodaunavezquesehayaresueltoelproblema(Martes22de
juniode2010,CAISSdeCarabanchel)

A este tipo ideal se ajustan numerosos casos de gestin de TSE para ciudadanos
extranjeroscomunitariosyparasusbeneficiarios:

UnachicablgaraacudealCAISSahacercuatroTSE.Sloconsiguellevarsedoshechas,
pues las otras dos personas estn cobrando subsidio de desempleo y necesitan una
autorizacin del INEM. Esas dos personas tendrn que regresar otro da con la
autorizacin(Jueves11dejuniode2009,CAISSdeGuadalajara).
UnachicapolacavienealCAISSahacertresTSE,unadesumarido(titular),ladesuhija
ylasuya,ambosbeneficiarios.Seleindicaquedeberahabervenidol,puesnoaporta

104

autorizacin.Alfinallehacenelcertificado,poruntiempolimitado,aellayasuhija,y
enelcasodesucompaero,leexigenlaautorizacin.Semarchadelaoficinayregresael
mismodaparacontinuareltrmite(Martes22dejuniode2010,CAISSdeCarabanchel)

En2010,cuandonosetienenactualizadoslosdatosdeltitular,nosencontraremoscon
mscasosqueenelpasadodegestionesdelaTSEquenecesitandedosvisitasalasoficinas
delaSeguridadSocial:

Casodeunamujer,demedianaedad,quevieneatramitarunaTSEdeunfamiliar.Es
funcionaria,diceyosoydeMUFACE.Seencuentraquelosdatosnoestnactualizados
y se informa de que habr que cambiarlos previamente para el envo de la tarjeta a
domicilio(Martes22dejuniode2010,CAISSdeCarabanchel).

3. El tercer tipo nos introduce en el caso de individuos que se acercan a la

Administracinenbuscadeasistenciayaloscualesselesreconoceefectivamenteun
derechomaterializadoenunaprestacinsocialconcreta.Estosindividuosmuestran
escasaconcienciadesusderechosy,enlamayoradeloscasos,desconocenenbuena
medidalosprocedimientos.Elregistrodepresentacinmsempleadoenestecasoes
eldesplica,transformadoporlasfuncionariasenexpresinformaldenecesidadesy
trmites.Aestetipoidealsuelencorresponderpersonasenunasituacindemayor
riesgo de exclusin social que, en el caso de los CAISS, se identifican con
determinadosdemandantesdeprestacionesfamiliares,aunquetambindeextranjeros
desconocedores delcontenido de buenaparte delas prestaciones contributivas del
sistema de Seguridad Social, como puede ser el caso de las prestaciones por
maternidady,muyespecialmente,depaternidad.Silacomunicacinentrefuncionario
yciudadanoesexitosa,enestecaso,enlamedidaenqueelresultadoconsisteenel
reconocimientodeunderecho,estaramos anteelposible inicio deunproceso de
pedagogadelosderechos,enelcualsonfundamentaleslasexplicacionesaportadas
porlosfuncionariosparalaresolucindeltrmiteyparalatransmisindemayores
conocimientos que permitan una mayor conciencia de la titularidad del derecho
reconocido. Tras una comunicacin exitosa, en posteriores relaciones con la
105

Administracin, los individuos situados en esta categora podran, por tanto,

evolucionarhaciacategorassuperioresquereforzaranlaprcticadeunaciudadana
cadavezmsactiva.
Comohemosindicado,elprincipalejemplodeestetipoideal,enelqueelCAISSes
sencillamenteunespaciodeasistenciasocial,loencontramosenlagestindelasprestaciones
familiares, cuya gestin se refiere, en la mayora de los casos, a colectivos considerados
vulnerables.Apesardelaimagenexistenteenlasociedadconrespectoapartededichos
beneficiarioscomograndesconocedoresdelosentresijosdelasadministracionesdelosocial,
solicitantesdebuenapartedeayudaspblicas,nosencontramosconnumerososejemplosen
losquelaausenciaderecursoseconmicos(quejustificasucondicindebeneficiariosdelas
prestaciones familiares) se une a la ausencia de conocimiento sobre el contenido de los
derechoseconmicosysocialesy,anconmsrazn,delospropiosprocedimientos.As,
vemoscmobuenapartedelassolicitudesdeprestacionesporhijoacargovanacompaadas
detrmitesdelargaduracin,queexigendelosfuncionariosbuennmerodeexplicaciones
aadidas:

Casodeunasolicituddeprestacinfamiliar,deunamujerseparadadehecho,perono
legalmente,quevieneasolicitarlaprestacinpordoshijos.Estseparadayleinforman
dequenecesitaaportarlosingresosdelpadre.Ellapreguntaporqutienequehacerlosi
ellaestconloshijos,indicandoqueseencuentraenunasituacindenecesidad.La
funcionarialeinformadequesinoestseparada,tienequeaportareldocumentodonde
se le conceda la guardia y custodia. La mujer se pone algo nerviosa, pero trata de
escuchar para intentar comprender lo mejor posible lo que le solicitan y tratar de
adaptarsealoqueleexigen.Confirmaquepensabaqueeraunaayudaquelepodandar,
puesseencuentraenunasituacindifcil.Semarchaconlanuevainformacinanotada,
peronosquedaladudadesihabrcomprendidoloqueleexigen(Lunes21dejuniode
2010,CAISSdeVallecas)

Elcolectivodeetniagitana,destinatariosingulardeestasprestaciones,sesignificaen
muchas ocasiones por una clara falta de recursos en la comunicacin que suplen los
funcionariosadoptandounlenguajelomspedaggicoposible:

106

Unaparejadeetniagitanaseacercaalfuncionarioyleindicanquehanrecibidounacarta
quenoentienden.Deloquesetrataesdeincluiraunahijamenorenunaprestacinpor
hijoacargoqueyacobranporotrohijoconminusvala.Desearanpedirloporlosdos.El
funcionariolesexplicalasituacin,peroelhombrenopareceentender,pueslerepite
arrglemelo usted, por favor. Les indican que antes necesitarn un certificado de
empadronamiento y un certificado del INEM sobre los recursos del ao anterior. El
hombresiguesinentender,perolamujertratadequedarseconlainformacinsobrequ
documentosnecesitarn.Elhombredice,aparentandoresignacin:sinosotrosnadams
queremosunaayuda(Jueves25dejuniode2009,CAISSdeGuadalajara).

Finalmente, resulta interesante sealar cmo en esta posicin de asistencia o

beneficencia se sitan trabajadores extranjeros desconocedores de buena parte de las
prestaciones decarctercontributivo.Veamos,deestemodo,elejemplodeuntrabajador
rumanoignorantedeque,ademsdelpermisodematernidadquelepudieracorresponderasu
compaera,lpodratambin,alestaractivoycotizandoalRgimengeneraldelaSeguridad
Social,solicitarunabajarporpaternidad:

Un chico ecuatorianoviene a presentar la solicitud del permiso de maternidad de su

compaera.Yatraelosformulariosylosdocumentosdeella,conloqueeltrmitese
puederealizarsinproblema.Ladudasurgecuandolafuncionarialepreguntaalchicosi
lvaapedirtambinlapaternidad.Elchicomiraconcaraextraada:parecequenosabe
que tambin tiene derecho a sus das correspondientes. Tras las preguntas de
comprobacin sobre si trabaja y la explicacin del trmite, el chico dice que s le
interesara,quenosabanadadequepodapedirpermisodepaternidadyquenolehaba
informadonadie.Semarchaconsusolicitudenlamanoyladesucompaeraresuelta
(Jueves9dejuliode2009,CAISSdeGuadalajara).

4. Atravsdelcuartoniveldenuestratipologanosintroducimosenlasexperiencias
menos satisfactorias, en cuanto que las necesidades expuestas no se traducen
inmediatamente en el reconocimiento de un derecho o incluso se reflejan en la
denegacindelmismo.Laquejasereflejaeninteraccionesclaramenteconflictivas
enlasquesemuestraunavisiblehostilidadhacialosfuncionariosyhaciatodala
107

organizacinadministrativa.Mientrasque,enalgunoscasos,laquejaseproducede
manera ms abstracta hacia el Gobierno yhacia la sociedad en general, que es
claramenteinjusta,enotroscasossebuscaelconflictodirectoconlasfuncionarias,
loqueexigelaintervencin,porejemplo,deladireccindelservicio.Sereclamaun
derechoquenoexiste,quenoestreconocidooalque,pordeterminadasrazones,no
setieneacceso.Loparticulardelaquejaesqueelciudadanoquesesitaenesta
posicinconocedeantemano,oalmenossospecha,quenoestitulardelderechodel
que solicita reconocimiento. En los CAISS, los casos ms comunes de este
posicionamiento son, por una parte, el del solicitante de ayudas familiares que
sobrepasaloslmiteseconmicosquedanderechoalasprestacionespeseaquedichos
lmiteslehabansidoindicadosconantelaciny,porotraparte,losdelsolicitantede
unajubilacinquenocuentaconlascotizacionesnecesariasparaserreconocidocomo
pensionista o que, aun sindole reconocido el derecho, su situacin laboral en el
momentodelajubilacinimplicaunareduccinclaradeingresosqueseconocade
antemano. Este tipo ideal reflejara una cierta concepcin reivindicativa de la
ciudadana,aunqueelalcancededichareivindicacin,enelmbitodelasoficinas
pblicas,nicamentesepuedareflejarcomounaquejainterpretadanegativamente:a
estosindividuosselesidentificaconpersonasqueacudenalasoficinaspblicascon
elnicofindeinfluirnegativamenteenelbuenfuncionamientodelserviciopblico.
Veamosalgunosejemplosdenuestrostrabajosdecampo:

Casodeunhombrequeacompaaasumujer.Ellahabacotizado,ensuvidalaboral,
duranteseisaos,peronollegabaalmnimoparacobrarunapensindejubilacin.De
hecho,eralasegundavezquevenanalaoficina,aunquesehabancuidadodequeles
atendieraotrafuncionariadiferente.Quedabaclaroquenopodraoptaraunapensinde
jubilacinyyacontabanconlainformacin.Noobstante,selesinform(porsegunda
vez)dequepodranoptaralaspensionesnocontributivasgestionadasporlaComunidad
Autnoma,aunqueelhombreinformadequetambinselahandenegado.Elhombre
comenzacriticaralGobiernoy,engeneral,atodalasociedadespaola.Lafuncionaria,
apesardelatensincreada,tratodegestionarlossilenciosdejndolehablaruntiempoy,
finalmente, interrumpiendo la conversacin para intentar dar paso a otra persona. La
queja,enformadevocesaudiblesentodalasala,continumientrasabandonabanla

108

oficinacriticandoalosfuncionariosporfaltadehumanidad(Viernes5dejuniode2009,
CAISSdeGuadalajara).

Casodeunchicorumanoquellegaalaoficinaconsumujer,aunquestasequedaenla
saladeesperamientrassucompaerosedirigealamesa.Dicequevieneapreguntar
porlapaternidad,yaconmuchosnervios.Lafuncionarialepreguntasisucompaera
yahapedidolamaternidadyldicequeno,quenolehanpagadonada.Leinformande
queantesdequelepaguen,hayquesolicitarlo.Dicequelamutualetenaquehaber
informado,yempiezaasubirdetonoenlaconversacin.Dicequenovaapoderpagarlas
facturas,quesecreaqueestoeraautomtico.Lafuncionarialeexplicaqueanestna
tiempodepedirlo,peroelhombrenoatiendearazones.Lafuncionarialemarcalos
requisitosenelformulario,perolnoescucha.Grita.DicequevaallamaralaGuardia
Civil,queletenanquehaberinformado.Anteelescndalo,lachicaseacerca,yse
descubrequenisiquieratienenensusmanoselinformedematernidadhechoporel
mdicodecabecera(Jueves2dejuliode2009,CAISSdeGuadalajara).

Caso de un hombre que viene a realizar un trmite en nombre de su suegra sin

autorizacin de ella. No le permiten hacerlo, precisamente porque carece de dicha
autorizacin.Perosiesmisuegra!,afirma,subiendoeltonodevoz.Apesardequela
tramitacinnopuedeavanzar,semantieneensupuestogritandoconelfindeserodoen
todalaoficina(Lunes19dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel).

Contamoscondoscasossingularesenlosquelaactituddequejapuedepreversede
antemano,esdecir,antesdequelaspersonasimplicadasseacerquenalospuestosdelos
funcionarios, especialmente porque dicha actitud se haba fraguado en interacciones
anteriores. Veamos uncasodeGuadalajarayuncaso,anms particular,delCAISSde
Vallecas:

Casodedoschicas,denacionalidadpolaca,queacudenalCAISSahacerunP.1,para
incluircomobeneficiarioaunhijodeunadeellas.Elproblemaquetienenesquela
certificacindenacimientoconlaquecuentannoestlegalizadaporelconsuladopolaco,
sinoquetraenunatraduccinjuradasinlegalizarniapostillar,conloquenotienevalor

109

probatorio.Elfuncionarioquelasatiendeconsulta,antesdetomarunadecisin,ala
directoradelCAISS,yamboslescomunicanquedeesamaneranopodrnrealizarel
trmite.Intentanquejarseenelpuestodelfuncionarioperoloacabanabandonando.Sin
embargo,nosalendelaoficina,sinoquesemantienenenlasaladeesperahablandoen
polaco, envoz alta, intercalandofrases en espaol, repitiendo especialmente la frase:
Esaseoraesunaincompetente.Lohacenconelfindesoliviantaralrestodelpblico,
aunquesinefectosnotables.Finalmentedicenquesubirnaquejarseantelasubdirectora
deinformacin,peroabandonanlaoficina.Pocotiempodespusregresanparaponeruna
quejaformal(Jueves29deoctubrede2009,CAISSdeGuadalajara).

EnelCAISSdeVallecasavisanatodoslosfuncionarios,ademsdealordenanzayala
guardiadeseguridad,dequehanllamadodesdelaDireccinprovincialavisandodeque
unapersona,quehabatramitadounaquejaporuntrmitesobreelcualnotenaderecho,
se diriga de regreso al CAISS. Todo el personal se mantiene alerta durante toda la
maana,alaesperaderecibiralapersonaqueyahabaorganizadounaquejamuysonada
enlaoficina(Mircoles28dejuliode2010,CAISSdeVallecas).

5. El quinto tipo ideal, la reclamacin, es un posicionamiento intermedio de los

individuosalosquenoselesreconoceunderechosocialconcreto,aunquemenos
conflictivoenlainteraccinconlasfuncionariasqueenelcasodelaqueja,sobretodo
enelsentidoenquelasexpectativasdereconocimientoeran,enprincipiomenores.
Estos individuos, aunque relativamente conscientes de la existencia del derecho,
desconocenentrminosgeneraleslosprocedimientos.Estedesconocimientohaceque
lacomunicacinseconvierta,entrminoscoloquiales,enundilogodesordos.Las
explicacionesdelafuncionariaacercadelfuncionamientoobjetivodelossistemasde
reconocimiento caen, en lo que se refiere a los ciudadanos, en saco roto. La
comunicacin se vuelve, en casos extremos, imposible, pues los datos objetivos
aportadosporlasfuncionariasporejemplo,loslmiteseconmicosquedanderecho
aunadeterminadoprestacinsonignoradosy,porpartedelciudadano,noexiste
apenasningnesfuerzovisibledecomprensin.Enestoscaso,resultaprcticamente
imposibleningntrnsitohacianingunaformadeaprendizaje.
Veamosalgunosejemplos:
110

Casodeunachicaquevienealaoficinaapreguntarporqusumadre,queestasucargo
(ella, de origen latinoamericano, trabaja y cotiza), no tiene acceso a las medicinas
gratuitascomolaspersonasmayores.Lafuncionarialeexplicaquenoesunacondicin
deserpersonamayor,sinodeserpensionista,y,enestecaso,sumadreesbeneficiaria
deunatrabajadoraquenotieneesederecho.Lachicalerespondequeantesstenaesa
posibilidadypreguntaYcuandocambilaley?.Lafuncionarialecontestaquenoha
cambiadonunca,quenosabecmolohabranhechoantes,peroquesegnlaleylas
cosassondelamismamaneradesdehacemuchotiempo.Sinalzarlavoz,lachicasigue
intentando ver si existiera alguna posibilidad de reconocimiento, reivindicando la
injusticiadequecambienlaleyas,sinavisar(Lunes21dejuniode2010,CAISSde
Vallecas).

Casodeunaparejalatinoamericanaquesepresentadelasiguientemanera:Parapedir
laayudadeunhijoasucargo?.Conoceelderechoyademspartedelprocedimiento,
demostrndolomediantelapresentacindelamayoradelosdocumentosrequeridos.No
obstante,traslacomprobacindeladeclaracindelarenta,lafuncionariacomprueba
quesobrepasanlosingresos.Ellosafirmanqueno,quelesdijeronquepodanpresentarla
solicitudyquetodoestabaenorden.Lafuncionarialesinsistequenolesconcedernla
ayuda,peroquetienentodoel derechode presentarla. Insisten,tras variasmiradasy
conversacionesentrealpareja,enquelestendranquedarlaayuda.Finalmente,traslargo
ratoenlaoficina,optanpormarcharsesinpresentarlasolicitud(Viernes16dejuliode
2010,CAISSdeCarabanchel).

Casodeunhombredemedianaedadqueseacercaalafuncionariaparapreguntarqu
continuidadtienedespusdeunabajacontinuadadeunao.Lafuncionarialeinformade
que,enestecaso,encuantopaseelao,deoficio,laSeguridadSociallellamarpara
someterlealtribunalmdicoyversilepuedenprorrogarlabajaseismesesmsole
inicianelexpedientedeIncapacidadPermanente.Laintencindelhombre,noobstante,
noeratantoladeconocerelprocedimiento,sinoladeverqulequedaba,quleira
mejor,porquelehabaninformadodequelonormalseraqueregresaraaltrabajoelda1
deagosto.lcuentasucaso,susoperaciones,susdolores,quenopodrarealizardicho
trabajoyselamentadequeelsistemaseaas.Dichaafirmacinlahacemostrandoqueno
haatendidoalaexplicacinpreviadelafuncionaria.Ellaledejahablarytrataderetomar

111

eltema,diciendo:Yoleinformodeloadministrativo,lodemsdependerdesuempresa
y del tribunal mdico cuando le citen (Jueves 9 de julio de 2009, CAISS de
Guadalajara).

6. Nuestraltimacategora,laresignacin,tambinentendidacomosumisin,serefiere
aunaconcepcindelaspolticassocialescomobeneficenciayalacuallosindividuos
implicadosnotienenacceso,tantopornotenerderechoadeterminadasprestaciones,
comoporignoranciadelatitularidaddelpropioderechoydelosprocedimientos.El
registroempleadoesnicamenteeldesplica,elcual,alnoversematerializadoen
ningn derechoreconocible, en lugar de transformarse en queja oreclamacin, se
limitaalasimpleaceptacindelaausenciadereconocimiento.Enesteltimocaso,el
hechodenotenerderechoseasumeconresignacin.Tantoelesfuerzodepedagoga
porpartedelosfuncionarioscomoelaprendizajedederechosydeciudadanaestn,
enestecaso,ausenteso,almenos,suefectoresultaprcticamenteimperceptible.
Veamosalgunodeloscasosquehemosobservado:

Esuncasoenelqueseviene apreguntar untema que,o bien nocorrespondea la

SeguridadSocial,obiennodaderechoaprestacionesconcretas.Eselcasodeunhombre
quevieneapreguntarsisumujer,conunaminusvalayapuntodecumplirlos70aos,
podrateneraccesoaalgntipodeprestacin,sinconcretarculpodraadaptarseasu
caso.SeledainformacindelaspensionesnocontributivasquegestionalaComunidad
Autnomayseleindicaladireccinalaquedebeacudir,lejosdelbarrio.Elhombreni
siquieratomalainformacin,ysemarcharesignadoafirmando:Puessinohaynada,
qulevamosahacer(Lunes21dejuniode2010,CAISSdeVallecas).

Tenemoselmismocasoenelqueseleinformaaunachicarumanaquevieneapreguntar
porayudasparasumadrequeseencuentraensituacindedependencia.Seleinformade
laposibilidaddesolicitarayudasdelaLeydeDependencia,indicndolequeelservicioal
quedeberaacudiresaldeunasistentesocial.Lachicanosequedaconlainformacin
queleindicanysemarcha,enbuenamedida,resignada(Lunes21dejuniode2010,
CAISSdeVallecas).

112

CasodeunaparejadepersonasmayoresqueacudenalCAISSapreguntarsilamujer
podratenerderechoaunapensindelSOVI.Secompruebansusdatosyseverificaque
noesposible,ylesenvanapreguntar,enlaComunidadAutnoma,porlaspensionesno
contributivas.Ambossedespidendiciendo:Qulevamosahacer?Sinopuedeser,no
puedeser(Lunes21dejuniode2010,CAISSdeVallecas)

Finalmente, nos encontramos con casos en que, aunque se tenga derecho a la

prestacin concreta, aparece la resignacin como sentimiento ante la complicacin que
conllevaeltrmite,dandocomoresultadounapercepcinsubjetivadequeenrealidadnose
tiene,almenosdirectamente,derechoalaprestacinsolicitada:

Casodeunhombre,demedianaedad,quesepresentadelasiguientemanera:Vengoa
solicitarelcarn(sic.)europeo.Aunqueparecaqueelhombresabadequhablaba,en
lagestindeltrmitesurgenmuchosconflictosquelodesbordan.Aunquelcotiza,su
mujerestenparoyyanocobranisiquieraelsubsidioporlasituacindedesempleo.
Entretanto,sushijossiguendebeneficiariosconsumujerylafuncionarialeinformade
quedeberanponersetodoscomobeneficiariosdelpadre.Sincomprendermuchoqu
trmitestienequehacer,semarchasinsuTSE,ymenosanladesumujerysushijos,y
conlosformulariosP.1enlamanoparahacertodoelcambiodelastarjetassanitarias.Se
marcharesignado(Viernes16dejuliode2010,CAISSdeCarabanchel).

113

5.ELPAPELDELOSFUNCIONARIOS

1.Experienciasytrayectoriasdetrabajo

Los funcionarios que trabajan en los CAISS no responden todos al mismo perfil.
Encontramosenellosdiferenciasimportantes,especialmenteenloqueserefierealdesarrollo
de sus trayectorias laborales y profesionales. Dichas trayectorias pueden tener una
determinadainfluencia,ciertoesquerelativaycircunscritaalrestodecondicionesde la
interaccin,enlagestindelosprocesosdecomunicacinquemantienenconlosciudadanos
alosqueatiendendiariamente.As,nosencontramosentrelosfuncionariosquerecibenal
pblico en los tres CAISS estudiados con una significativa diversidad de perfiles y
valoracionessobresupropiotrabajo.Consideramosquedichasvaloraciones,ensentidoms
positivoomsnegativosegnlascircunstanciasdecadacaso,tienenlacapacidaddeinfluir
eneldesarrollodelaatencinalpblicoyenlaprobableejecucindeloqueconstituirn
nuestraspropuestasdemejorabasadasprecisamenteenlasmejoresprcticasobservadasen
lasoficinas.
Enprimerlugar,encontramosfuncionariasconlargatrayectorialaboralenoficinas
pblicas,bienenlospropiosCAISSenlasmismastareasdeatencinalpblico,bienenotras
oficinasabiertasalpblicodeotrosserviciosdecompetenciaestatal(porejemplo,lasoficinas
delaAgenciaTributaria).Enelpoloopuesto,hallamosalgunosfuncionariosjvenesrecin
incorporados a tareas de servicio pblico despus de haber superado su correspondiente
procesodeoposicinyque,entrminosgenerales,expresansatisfaccinporlaestabilidad
laboralobtenida.
Encontramos,ensegundolugar,yenciertomodoindependientementedelatrayectoria
profesional,funcionariosquesealarnungustoespecialporeltrabajoquerealizan,haciendo
hincapiespecialmenteenloselementospositivosdesuactividadencontactodirectoconlos
ciudadanos. Noobstante,aparecenennuestrasconversaciones,formaleseinformales,con
dichosfuncionarios,ladudasobresidichogustoporlaatencinalpblicoyporlarelacin
con los dems podr mantenerse en el tiempo y con el avance de la edad, planteando
114

claramentequesetratadeunaactividadciertamentefatigosa,queprobablementenosepueda
soportar,nirealizarcorrectamente,conelpasodeltiempoyelcumplimientoinevitablede
determinadasedades.
Entercerlugar,encontramosperfilesdefuncionariosquehanvivido(osufrido,como
veremos)unareorientacindesdeuntipodetrabajo,tambindentrodelserviciopblico,que
realizabanenotrombito,hastapasaradesarrollarlaslaboresdeatencinalpblicoque
cumplenenlaactualidad.Porunlado,encontramoselcasodefuncionariasquetrabajaban
inicialmenteentareasdegestininterna,bsicamenteenlatramitacindeexpedientespero
sin ningn contacto con el ciudadano. Veremos de qu manera se valoran los aspectos
positivosdeambasposiciones,generandoundilemaentrelosritmosmstranquilosdela
oficina,siguiendolaestructuraquedescribimosparaelCAISSdeGuadalajara,dearriba,
frentealadeabajo,dondelarapidezexigidaporlaatencinalpblico,fuentedemayor
estrs,puedequedarsuplidamedianteunavaloracinpositivadeltrabajoencontactodirecto
conlosciudadanos.Porotrolado,hemosobservadoelcasodefuncionarios,generalmente
hombres,reorientadosaltrabajoenlosCAISSyalaatencinalciudadanodespusdehaber
sidofuncionariosdelserviciodeCorreos.Enestoscasos,enlasconversacionesinformales,
surge una cierta frustracin por haberse visto reconducidos a unas tareas profesionales
inicialmentenodeseadas.Enalgunoscasos,elpasodededicarsealrepartodelcorreo,oal
trabajoenlasoficinascorrespondientes,tareasquesevalorabandemaneraclaramentems
positiva(oqueprobablementeseidealizanenlaactualidad),atenerqueatenderalpblicoen
elespaciodelasoficinasdelaSeguridadSocial,nosehavistoincentivadodemaneravisible
paradarlugaraungustoespecficoporlanuevaactividad.Endichoscasos,elhechode
trabajarenlosCAISSparecevivirsecomounaciertafrustracin.Apesardeello,notodoslos
casosdereorientacinsiguenelmismopatrn.AlgunosfuncionariosprocedentesdeCorreos
svaloranalgunoselementosdesunuevatarea:desdeelhechodeseguirtrabajandoenel
mismobarrioenelqueserealizabanlastareasdelrepartodelcorreo,locualpermite,en
ciertomodo,seguirencontactoconelmismotipodepersonasconelquesemantenarelacin
enelpasado,hastaelsimplehechodehaberpodidoelegirunaoficinacercanaaldomicilio
familiar.Finalmente,algunodeestosfuncionariosconsideraque,apesardelaadaptacinque
hantenidoquerealizar,eltrabajodeatencinalpblicopuederesultartambingratificantey,
deestemodo,tratandeacomodarselomejorposibleasusnuevascircunstancias.
Veamoslosrasgosfundamentalesdeestadiversidaddeperfiles.
115

Largatrayectoriaenoficinaspblicas

Algunas funcionarias, mujeres, se caracterizan por una larga permanencia en la

atencinalpblicoenelmismoCAISSenelquecontinantrabajandodesdehacenumerosos
aos.Otrastambinsealansulargaexperienciaenelmismombito,perodentrodeotros
serviciosdelaAdministracindelEstado.Laexperienciadeambosgruposresultadegran
intersparacomprender,enparte,suvaloracinsobrelasformasactualesdelaatencinal
ciudadanoenlasoficinasdelaSeguridadSocial.
En primer lugar, es interesante sealar que la valoracin general del trabajo que
realizansueleserbastantepositiva,sealando,comoveremosunpocomsadelante,ungusto
especial porla atencin al pblico. Indican, adems,los cambios fundamentales que han
tenido lugar en los servicios pblicos para poder valorar positivamente su trabajo actual.
Destacalaintroduccindelainformticaydelagestin,cadavezmsavanzada,delos
distintostrmitesatravsdemediostelemticos.Seincluyeenesteapartadolamejordifusin
de los cambios legislativos y reglamentarios que afectan directamente a su trabajo,
especialmente en lo que se refiere a las modificaciones en la gestin de las distintas
prestaciones,disponiblesconinmediatezenlasbasesdedatosinformativasalasquetienen
accesodesdesuspuestosdetrabajo.Apesardeello,indicanque,enelmbitodelaSeguridad
Social,hanasistidoaunaumentodelacantidaddeltrabajo,unidoaunafuertediversificacin
delostiposdeusuariosqueacompaaaladiversificacindeloscasosyexcepcionesalas
normasbsicas.Retomandoalgunasdesuspalabras:Antesslohabauntipodepensiones,
untipodeincapacidad[]yahoracadacasosehademirarconlupa(jueves9dejuliode
2009).Dichadiversificacinserefiere,ademsdealaumentodenormativasespecficasyde
prestaciones,aldesafoquehasupuestolainmigracinenlosserviciospblicosdebienestar.
Indican,adems,latransformacindelosespaciosdelasoficinaspblicas,sealando
especialmentelasupresindelosmostradoresenlosquelaatencinalpblicoserealizabade
pie,ysusustitucinporlasmesasactualesyelcuidadoporlaintroduccindelaergonoma
en su actividadcotidiana.Esteaspecto,unidoalasmejorasaportadasporlainformtica,
permitenunavaloracinpositivadeltrabajoenelCAISS,apesardelaumentoentrminosde
cantidadyladiversificacincrecientedelospblicos.
116

Nuevosfuncionarios

Aunquenosonnumerosos,enlosCAISSencontramosjvenesfuncionariosrecin
incorporadosatareasdeatencinalpblico.Comogarantadeestabilidadenelempleo,
valoranpositivamentesuincorporacinalaAdministracinPblicayaceptandebuengrado
las tareasquerealizan.Existe,ensucaso,unintersespecficoporaprendereloficio,
aunque dicho inters puede quedar rpidamente frustrado por las dinmicas internas de
funcionamientodelasoficinasenlasquetrabajan.
Deestemodo,sealanlanecesidadderealizarcursosespecficosrelacionados,por
unaparte,conlagestindecadaunadelasprestacionesdelaSeguridadSocial,yporotra
parte,conlastcnicasespecficasdecomunicacinqueresultanefectivasparaserpuestasen
marchadurantelaatencinalciudadano.Aunquedichoscursosseofertanhabitualmenteylos
realizandemaneraperidica,sealanqueenocasionesresultaninsuficientes.Porunlado,se
realizanmediandoperodosdetiempoexcesivamentelargos,entreloscualesnoexisteuna
formacinespecficaparalosfuncionariosmsjvenes.Porotrolado,elrepartodeloscursos
entre todo elpersonaldeunmismoCAISShacequeeltiempoquepasahastaquea un
funcionario,yaseanuevoomsantiguo,letocahacercursosrepercutaenlaineficaciadela
informacinrecibidaendichassesionesdeformacin.
En trminos generales, se nota en este perfil defuncionarios una combinacin de
inexperiencia(especialmenteconrespectoatrmitesqueexigenmayorespecializacin)yde
intersymotivacinporconocerydesarrollarlomejorposiblesutrabajo.Labsquedadeun
equilibrioentreambosaspectostiendearepercutirfavorablementeenlasmodalidadesdela
atencinalpblico.

Gustoporlaatencinalpblico

Aunqueelhechodevalorarpositivamenteeltrabajoqueunorealiza,especialmente
delante de un investigador interesado por dicha valoracin, puede responder a una
justificacincentradanicamenteenlodeseableoloesperabledelfuncionarioalque
117

interrogamos,entrminosgenerales encontramosenbuennmerodefuncionarios delos

CAISSungustoespecficoporlaatencinalpblico.Losargumentos,talveztpicosen
algncaso,serefierenalvalorquetienelarelacinconotraspersonasylasposibilidades,
dentrodeloslmitesdelejerciciodeuntrabajoburocrticoyampliamenteformalizado,de
estarresolviendoproblemasconcretosqueplanteanlosciudadanos.Ladimensinrelacional
deltrabajodecaraalpblicoaparece,comoenotrasinvestigacionesinternacionalesquenos
hanservidodemarcoterico,comoelvalorprincipaldelaatencinalciudadanoenlos
CAISS.
Dicha valoracin positiva viene reforzada en los casos, poco numerosos pero de
significativa notoriedad, en los que se reciben comunicaciones de agradecimiento y
felicitacin,yaseaenelmismomomentodeatenderaunciudadanosatisfecho,yaseacon
posterioridad,atravsdeunacomunicacinqueunciudadanodirigeoficialmentealCAISSo
alaDireccinprovincialcorrespondiente.

Deaquaunosaosnomeveo...

LamayoradefuncionariosqueatiendenalpblicoenlostresCAISSestudiadosse
sitanenunrangointermediodeedades,nimuyjvenesnimuyveteranos.Apesardesu
situacindeestabilidadenelempleo,enconversacionesformaleseinformalesaparecela
dudasobrecmodesarrollarnsutrabajoenelfuturo.Elcomentarioquenossirvedettuloa
este apartado se repite en numerosas ocasiones, planteando que el trabajo de atencin al
pblico requiere,enciertomodo,unacondicinfsicaptima,oalmenosaceptable,que
permitaatenderalpblicoconmejoresgarantasparaelciudadano(enelsentidodeestar
atento a las historias personales y a las modificaciones continuas en la gestin). Como
refuerzodedichaimpresin,encontraremosapersonasdemayoredad,mscercanosala
jubilacin,quesiguenrealizandodichotrabajodecaraalpblico.Lacomparacinconel
futuro mirar tambin por dichas personas, valorando los esfuerzos que realizan, pero
indicandotambinlasdificultadesquesepuedencausaralconjuntodelfuncionamientodela
oficina,especialmentelamayorlentitudenlaatencin,elmayorriesgodecometererroreso
lamsdifciladaptacinalasnovedadeslegislativasyreglamentarias.

118

Larelacinconlosdemscompaeros

Larelacinconlosdemscompaerosesunelementofundamentalque,msbien
inconscientemente,setrasladaalasformasquetomalaatencinalpblico.Unbuenambiente
de trabajo implica,deestemodo,mejorconcentracinparalaresolucindelostrmites.
Dichoambientequedareflejado,antetodo,enlosintercambiosdeinformacinentredistintos
funcionariosyenlaproduccin,enciertomodo,deuntrabajomscolaborativo.Antelas
dudas,lapercepcinquerecibenlosciudadanosresultamspositivasidichasdudashan
quedadoresueltastrasconsultasconcretas,enlasqueademsseapreciecolaboracinentre
compaeros,dondeparticipanvariosfuncionarios.
Aunquenosiempresedaelcaso(parececasiimposiblequetodossepuedanllevar
bien con todos, observacin aplicable a cualquier entorno profesional), este hecho marca
diferencias enelmejorfuncionamientodelasoficinas yenelpotencialexistenteparala
aplicacindemejorasenlaatencinalciudadano.Lavisinexteriordelosfuncionarios(por
ejemplo,sisedemuestranactitudeshostilesdeunoshaciaotrosdentrodelaoficina)como
personas individualistas y que no comparten informacin daa claramente la imagen del
servicioprestado.

Reorientacin:delaoficinadearribaalaatencinalpblico

Adems de la permanencia durante largos aos en la atencin al pblico y de la

reciente incorporacin de nuevas generaciones, contamos en los CAISS estudiados con
funcionariasquehansidoreorientadasdesdeuntrabajodegestinytramitacinenoficinaal
contactodirectoconlosusuarios.Hay,enestoscasos,unaadaptacinnecesariaanuevas
formas de trabajar, especialmente referidas a ritmos ms rpidos de actuacin y a la
obligacindeunaatencinespecialqueproveaalafuncionariadenuevascapacidadesde
reaccin,actitudprcticamenteinnecesariaeneltrabajomsrutinariodelatramitacinde
expedientes. Producida esta adaptacin, las valoraciones del trabajo y la insercin en el
colectivoexistentesuelenestarorientadas,delmismomodoqueenelcasodelasfuncionarias
msveteranas,demanerapositiva.
119

Reorientacin:deCorreosalCAISS

EnlosdosCAISSdelaciudaddeMadridencontramosvarioscasosdehombresque
tambinhansidoreorientadosdesdeotroserviciopblicohacialaatencinalciudadanoen
losCAISS.SetratadeantiguosfuncionariosdeCorreos(yatrabajaranenoficinaoenel
repartoydistribucin)alosque,antelareduccindelservicio,seleshaenviadoaunnuevo
destino.Setrata,segnafirman,deuntipodetrabajorealmentediferentedelquerealizaban
hastaelmomento.Contrariamentealcasoanterior,noexisteenmuchosdeellosunproceso
clarodeadaptacinefectivamentedeseado,sinomsbienunaacomodacin,nodemasiado
exitosaenlamayoradeloscasos,asusnuevascircunstanciaslaborales.
Aunque no podemos establecer las pautas de un comportamiento comn, es
precisamenteentornoadichaacomodacinquepodemosevaluarsusvaloracionessobresu
nuevo trabajo. Mientras que en algn caso s que comprobamos que existe un verdadero
esfuerzodeadaptacinalasnuevasformasdecomunicacinalasquetienenquehacerfrente
en los CAISS, valorando, por ejemplo, el hecho de seguir haciendo un trabajo donde la
dimensinrelacionalcontinasiendofundamental(msdeunoeracarteroenelmismobarrio
enelquesesitaelcentro),enotroscasosnicamentesecitarcomoelementopositivoalgn
factorexterno,comopuedeserlaeleccindeunaoficinacercanaaldomicilio.Noobstante,
serpatente,enlamayoradeloscasos,unsentimientodeinadaptaciny,enciertomodo,la
expresindeclarasfrustraciones,reforzadasporlasdinmicasinternasdelaoficina,muy
diferentesdelasqueconocanconanterioridad.

2.Atencinalpblicoydiscrecionalidad

Hemosobservadoquelaatencinalpblico,porpartedelamayoradeestosperfiles
diversosdefuncionarios,correspondesobretodoalaaplicacindeunaseriedecriterios
prcticosdegestindelosprocesosdecomunicacin.Deestemodo,podemosafirmarquela
posiblediscrecionalidaddelosfuncionariosqueatiendenalpblicoenlosCAISSselimitara
alarealizacindedistintasadaptaciones,ensusinteraccionesconelpblico,alosdiversos
120

perfilesdeciudadanosalosquerecibendiariamente.Deestemodo,noserlomismohacer
frenteauncasorutinariodeciudadanoquesesitaenunaposicindereconocimiento,quea
casosdereivindicacinyqueja,obienacasosdesimpleresignacinantelasrespuestas,
favorablesodesfavorables,delaparatoylamaquinariaadministrativa.Lapartedelaatencin
enlaquelosfuncionariosgozandemrgenespropiosdeaccinsesita,deestamanera,en
torno a la realizacin de cinco principios o mximas esenciales que han de conducir a
resultadosprcticosptimos.
Dichosprincipiossonlossiguientes:

Gestindelacomunicacin.

Resolverlostrmitesenunasolavisitao,enelnmeromnimodevisitasposibles.

Evitarenfrentamientosyconflictos.

Evitarreclamacionesyquejas.

Recibirsatisfaccionesconcretas.

Veamos,unoporunoelfuncionamientodedichosprincipiosenlaprcticacotidiana
delosCAISS.

Gestindelacomunicacin

Uno de los aspectos principales del trabajo de atencin al pblico, sealan los
funcionariosalosqueacompaamosenlostrescentrosestudiados,esgestionardelamejor
maneraposibleelprocesodecomunicacin.Alobservarsutrabajocotidiano,hemospodido
comprobarlaimportanciadeestacuestin,habiendodadocuentadeelloenlosanteriores
epgrafes de esta investigacin desde la perspectiva de los ciudadanos y sus formas de
presentacin.
Desdelallegadadelciudadanoalamesayelintercambiodesaludos,unabuena
gestin de lacomunicacinporpartedelfuncionariosecaracterizaporelintentodedar
respuesta a la demanda del ciudadano de la manera ms rpida y eficiente posible. Sin

121

embargo, la diversidad de formas de presentacin obliga a adaptaciones continuas,

especialmenteteniendoencuentaquelasecuenciadeusuariosalosqueserecibecarecea
menudo decoherencialgica.Porunaparte,apesardelaespecializacinexistenteentre
gruposdeatencinygruposdetramitacindeprestacionesenlosdiferentescentros,existen
habitualmentegrandesposibilidadesdevariacinentornoalasdemandasquesereciben.As,
delagestindeunaTSEsepuedepasar,enelsiguienteusuario,atramitarunajubilacin
anticipadapara,enelturnosiguiente,hacerfrenteaunasolicituddeincapacidadpermanente
especialmentedifcildetramitar.Inclusosilasecuenciaesladerecibir,envariosturnos
seguidos, demandas sobre una misma prestacin, la diversidad de casos y situaciones
personales, adems de la variedad de registros de presentacin y de posicionamientos
individuales ante los derechos y los procedimientos, exige igualmente una adaptacin
constanteporpartedelfuncionarioalarealidadconcretaalaquetienequeresponder.
Deestemodo,podemosencontrarnosanteunasecuenciaenlaquesetramitan,de
maneracontinuada,tressolicitudesdepensionesdejubilacin,peroconcasusticasdiversas.
Porejemplo,sepodratratardeuncasodejubilacindeuntrabajadorautnomoalos65
aos,seguidodeunajubilacinparcialdeuntrabajadorporcuentaajenaquedarapasoaun
tercercasodeunajubilacinanticipadadeunapersonade62aosquellevadosaosen
situacindedesempleoyquenoencuentramsoportunidadesdereinsertarseenelmercado
laboral, optando por el nico recurso que le queda en la pensin de jubilacin. A dicha
secuencia,leseguirantresnuevoscasos,estavezdesolicitudesdematernidadypaternidad,
con tambin diferencias internas sustanciales: un casode un chico joven denacionalidad
espaolaenelquelosdosmiembrosdelaparejatrabajan,uncasodeunamadresolterayun
tercer casodeotrochicoespaolperoalquelefaltabuenapartedeladocumentacina
presentar.Cadaunodeestosciudadanospresentarasusituacindemaneradiversa,variando
deregistrosdepresentacinprcticosydirectosalempleoderecursoslingsticoscercanosa
lasplica(observacionesdeljueves11dejuniode2009,CAISSdeGuadalajara).
Adaptarse,enlasrespuestas,acadaunodedichoscasosexigeunascondicionesde
preparacinespecficas,ademsdelamentalizacindequeexisten,enlaatencinalpblico,
unosobjetivosconcretosquecumplir.Enloqueserefierealascondicionesdepreparacin,
sonhabitualesloscursosdeformacinrelacionadoscondichoaspecto(algunosfuncionarios
meinforman,porejemplo,dequealmenosalgunosdeellos,enlosdistintoscentros,han
realizado cursos de gestin de conflictos en la atencin al pblico organizados por las
122

direcciones provinciales o las Delegaciones del Gobierno), a pesar de que no todos los
funcionarioscoincidenenseguirlosmismosprogramasformativos,talcomohemossealado
anteriormente.
Enloqueserefierealosobjetivosdelaatencin,enrealidad,deloquesetrataesde
seguirlasecuenciaquehemospresentadoalprincipioycuyosrasgosymximasdeactuacin
analizamosacontinuacin.

Resolverlostrmitesenunasolavisita

LaprimeramximadeltrabajocotidianodelosfuncionariosdelosCAISSeslade
resolver los trmites, si es posible, en una sola visita y, si esto no sucede por algn
impedimento concreto (suele ser el caso ms habitual), en el nmero mnimo de visitas
posible. Esta mxima, en realidad, est inscrita en los propios objetivos de la carta de
serviciosdeloscentros,comounamuestradelabsquedadelacalidadenlaatencinal
ciudadano.
Suelesercomn,portanto,encontrarseantelanecesidadderegresaralaoficinaenal
menosunasegundaocasin.As,laprimeravisitasesueleconsiderarunprimeracercamiento
paraobtenerinformacin(sobrelajubilacin,lasprestacionesfamiliares,lamaternidadyla
paternidad, etctera), recibir los formularios de solicitud y conocer los requisitos y
documentosqueacompaanacadademanda.Sinembargo,nosencontramosconnumerosos
casos en los que la visita inicial ha requerido una cierta preparacin previa, pues los
ciudadanos acuden con frecuencia a dicha sesin de informacin con un conjunto de
documentos en sus manos que estiman quepodran ser tiles para el trmite quedesean
realizar(casisiempresellevaelDNI,yenocasionesseacudeyaconellibrodefamilia,la
declaracindelarentayotrosjustificantescuyaimportanciaseaprecieconantelacin).En
estoscasos,puedeserposiblerealizareltrmitetrasunaprimeravisita:eselcasodealgunos
solicitantesdepensionesdejubilacin,queacudenalCAISSelmismodadesucumpleaos
ypuedenconseguirrealizartodoeltrmiteenunmismoda.
A pesar de dichas excepciones, la necesidad de regresar en una segunda ocasin
implicaquelaexigenciaseremitaadichonmeroptimodevisitas:traslavisitainformativa,

123

seprocuraqueenlasegundaocasinelciudadanopuedamarcharseconeltrmiteresuelto.
Paraconseguirlo,lasmejoresprcticasquehemoshallado,yqueinspirannuestraspropuestas
demejora,secentranprecisamenteenlosesfuerzosarealizarenlaprimerapresenciadel
ciudadanoenlaoficinaparaquequedeclaralainformacinyparaquedichainformacinle
llegueacadapersonaconclaridad,conelsentidoprcticoderesolverlagestin,yadems
conlaideadeque,enfuturasocasiones,lainformacinaportadaayudaraunamsfcil
prcticadelacondicindeciudadano.Enotraspalabras,lainformacintieneelfinaadido
deprocurarqueelciudadanoadquieraunamayorconcienciayconocimientodesuspropios
derechos.

Evitarenfrentamientosyconflictos

Unamximafundamental,quehemosobservadoenlamayoradelosfuncionariosa
losquehemosseguidodurantelostrabajosdecampo,esgestionarlacomunicacinconelfin
de evitar enfrentamientos y conflictos. Como hemos visto al analizar las formas de
presentacinyeltratamientodecasosentornoalposicionamientoantelosderechos,cuando
setratadeinteraccionesexitosas,lasposibilidadesdeunenfrentamientoodirectamentedeun
conflictoresultanclaramenteminimizadas.Esprecisamenteenloscasosquehemossituado
en las posiciones de reclamacin yde queja donde aparecer con mayor facilidad la
posibilidaddeunasituacinconflictiva.
Es,portanto,enesemomento,enelqueentranenjuegolastcnicasdecomunicacin
paragestionarsituacionesdificultosas.Enlamayoradeloscasosobservados,algunosdelos
cualesnoshanservidoparailustrarlostiposidealesdelareclamacinylaqueja,nos
encontramosconqueelprotagonismoenelprocesocomunicativopasaamanosdelciudadano
que trata de buscar un cierto enfrentamiento con el funcionario y con el conjunto de la
organizacin.Esciertoqueenocasionesdichoconflictopuedehabersidooriginadoporun
errordegestinounamalainformacin.Sinembargo,enlamayoradeloscasosobservados,
hemosencontradoqueelenfrentamientonacesobretododeunapredisposicinespecficadel
ciudadanoquedesarrolladichaactitud.Podramosdecirque,inclusoantesdeacercarseala
mesadelfuncionario,sepuedeconstatarlaintencinhaciaelconflictoporpartedelapersona
implicada.
124

Elpapeldelfuncionarioenestoscasoseseldetratardeencontrarlosmejoresregistros
delacomunicacinparalimitarelalcancedelenfrentamiento.Laestrategiaidealsera,enun
principio,ladeconvenceralciudadano,cuandoestequivocadoensusapreciaciones,desu
error,aunqueenbuenapartedecasostalejerciciodedisuasinnoalcanzaatenerunxito
visible:suelesercomnmantenerlareclamacinylaquejacuandonosetienerazn.En
estoscasos,aparecelaestrategiadegestindelconflictomsutilizadaenlosCAISS:eluso
racionaldelossilencios.
Deestemodo,seconsiguereorientarlacomunicacindetalmaneraqueelfuncionario
retome el control directo sobre las interacciones que se estn produciendo. Podemos
encontrarnosantecasosvariados.Veamoslasdosexpresionesprincipales:
En primer lugar, la gestin de los silencios resulta un instrumento muy til para
reconducirrelatospersonales,queseaadenaldiscursoenelmomentoenqueelciudadano
emplea el registro de splica, y que se alargan excesivamente en el tiempo. La tarea
fundamentaldelfuncionarioes,enestecaso,ladetraducirdirectamentelanecesidadrelatada
enuntrmiteconcreto,porloqueesnecesario,inicialmente,permitirpartedelrelato(encaso
contrario,elciudadanosesentiraagraviadoalsentirquenoesescuchado)y,pocodespus,
tras el silenciooportuno,interrumpirlasplicaparareconducirlacomunicacinhacia la
gestinnecesaria.
Ensegundolugar,seemplealagestindelossilenciosenelmomentoenqueestallan
conflictos ligados aquejas.En este momento,cuandoel ciudadano es conscientedeque
realmentenotieneelderechoquepretendereclamar,elsilencioesutilizadocomounamedida
protectora de la institucin. As, ante un ciudadano que busca el enfrentamiento con el
funcionario,steutilizaamenudoelsilencio,dejandoalciudadanoexpresarse(hablandoalto,
gritandoogesticulando)hasta,comolospropiosfuncionariosnosdicen,quesecanseybaje
elnivel (jueves16dejuliode2009).Entraralenfrentamientodirectonoserasinouna
estrategiaerrneaqueharaaumentarelconflictoyproducir,porejemplo,quejasformales,
unaposibilidadquesepretendeevitarentodocaso.Lossilenciosayudan,comohemospodido
comprobar en varias ocasiones, a reconducir situaciones de conflicto grave dentro de las
oficinas.

125

Evitarreclamacionesyquejas

La siguientemximaestprecisamenterelacionadaconloanteriormentesealado.
Trasunagestinnoexitosadelosconflictosqueseproducenenelniveldelasmesasde
atencinalpblico,unnmerolimitadodeciudadanostiendeapresentarreclamacionesy
quejasdecarcteroficial,biencontraelfuncionarioquelehaatendido,segnsuopinin,de
maneradeficiente,biencontraelconjuntodelservicio.
Por ello, los funcionarios tienen inters en que las situaciones potencialmente
conflictivasnoacabenconvirtindoseenquejasconcretas,apesardeque,sielciudadanoopta
pordichaformulacin,enlamayoradeloscasosseinformadelprocedimientoaseguirpara
realizarla. El problema que hay detrs de las quejas es, segn nos indican en numerosas
ocasiones en las tres oficinas analizadas, toda la tramitacin que conllevan, incluyendo
informescompletossobrelosucedidodurantelagestindelcaso.
Laestrategiaaseguiresladeprestaratencin,entodomomento,alospotenciales
conflictos,insistiendoenunamejorgestindelacomunicacin,ascomodelossilenciosque
enstaseproduzcan.Hemoscomprobado,deestemodo,queposiblesquejas(recordamosel
caso,vistoenelepgrafeanterior,enelqueunciudadanoamenazaconllamaralaGuardia
Civil)puedenserefectivamentereconducidasmedianteuneficaztratamientodelaspalabras
ylossilencios,retomandoelfuncionariolasriendasdelainteraccin.

Recibirsatisfaccionesconcretas

Unamximadegranimportancia,quevamsalldelpropiotrabajoenlosCAISSy
que,enrealidad,implicaacualquieractividadprofesional,esloquepodramosdenominarla
satisfaccin por el trabajo bien hecho. Buena parte de los funcionarios a los que
acompaamosenlas tresoficinasanalizadassealan,especialmenteantelaresolucinde
casosenlosquepercibenquesuimplicacinpersonalhasidocrucial,lasatisfaccinpersonal
que aporta. En nuestras observaciones asistimos, de hecho, a varios de esos casos: la
realizacindegestionesanteunasolicitudqueconllevaunahistoriapersonalquemoviliza
sentimientos y emociones profundamente arraigadas, el enfrentamiento exitoso ante
126

injusticias concretasquesehayanpodidocometersobreelciudadanoatendido,obienla
implicacindelfuncionarioenlaresolucindeunconflictoqueimplicaacualquierotroactor
social,porejemplo,aunaempresa.
Veamosunejemploconcretodebuenaprcticarelacionadoconeltratamientoexitoso
deinjusticiasqueimplicanaempresasyqueproduce,enlasfuncionariascorrespondientes,
esesentimientodesatisfaccinindividual:
Viernes25dejuniode2010,CAISSdeCarabanchel
Eselcasodeunamujerquevieneconsuhermanaalamesadelafuncionaria.Presenta
unospapelesdeincapacidadpermanente,hapasadoyaporeltribunalmdico,perotrasel
finaldelabaja,laempresa(unaempresahotelera)leobligaavolveratrabajareinclusola
amenazanconundespidoqueseraclaramenteimprocedente.Inclusocuentaquedesde
lossindicatosyelcomitdeempresalaestnamenazandotambin.
Lamujernopuedenisentarseniquedarsedepieysufremucho.Lafuncionarianosabe
cmo reaccionar, pero resulta que la mujer ya haba estado en la oficina y era otra
funcionarialaquehabatratadosucaso.Lasmujerespresentanladocumentacinenla
mesadelaprimerafuncionariayposteriormentesevanalamesalateraldelasegunda
funcionaria.
All,stallamaalaempresaylesdiceenrgicamentequedichamujernopuedetrabajar.
Selodiceporayporb. Lallamada seextiendedurante largos minutos.Todose
comenzaraarreglar,alfinal,cuandodesdelacentral(laDireccinProvincial,seccin
incapacidadpermanente)leenvenporfaxlaresolucin,puesannoestenelsistema
(enelSartido,dondevenlospdfcontodaladocumentacindelosexpedientes,incluidos
acusesderecibodelascartas).Dichofaxseloenvaalaempresa.
Lasmujeresestnenlaoficinayocreoquecasiunahora,muchotiempopararesolverun
trmiteconuntratamientoverdaderamenteexclusivo.Sellegaaamenazaralaempresa
conenviaralaInspeccindeTrabajo.
Unavezqueelcasoquedaresuelto,lasdosmujeressedirigenalasdosfuncionariascon
clarosgestosdeagradecimiento.Comentanentrelasdosyconelrestodecompaerasel
caso.Hayunamezcladeenfadoporlainjusticiaasumidaydesatisfaccinporlabuena
resolucindelasituacin.

Dichassatisfaccionespueden,msalldelimitarsealasatisfaccindeloconcreto,
implicarreconocimientosofelicitacionesrealizadasporlosciudadanosdemaneramsoficial,
estoes,mediantelapresentacindeunescritodereconocimientoalfuncionarioquegestion
elcaso.Ennuestrainvestigacinasistimos,enunodelosCAISS,aunadeestasformasde
reconocimiento, en la cual uno de los funcionarios de la oficina recibi, de manera
personalizada,unreconocimientoporunabuenagestindeunapensindeviudedadque,sin
embargo,generciertassuspicaciasenalmenosalgunodelosdemscompaerosdetrabajo
(Viernes16dejuliode2010).
127

Yaseaantereconocimientosmsformalizados,oantereconocimientosinformales,el
principal refuerzo de los mismos, con el fin de aportar satisfacciones concretas, lo
encontramosenlacolaboracindelrestodecompaerosdelaoficina.As,enelprimerode
loscasoscitados,queprodujounasatisfaccinconcretaalasfuncionariasimplicadas,dicha
satisfaccinquedinmediatamentereforzadaporelreconocimientodeltrabajobienhechopor
partedealgunosdeloscompaerosdelaoficina.Encambio,enelsegundocaso,elrefuerzo
del reconocimiento oficial qued mitigado por las reticencias expresadas, de manera
absolutamenteinformal,poralgunosdeloscompaerosdelapersonaobjetodefelicitacin.

Elpapeldelosfuncionariosenlasinteraccionesconlosciudadanos,ysusmrgenes
deactuacinenformadediscrecionalidad,vienendelimitadosporelcumplimientodeestas
mximas.Deellashemospodidoextraerlas mejoresprcticasparapoderformular,enel
ltimoepgrafedeestainvestigacin,unaseriedepropuestasdemejoraqueincidanenel
reconocimiento de los papeles propios que juegan o pueden jugar los ciudadanos, en
cumplimientodesuspropiosrolessociales,ylosfuncionarioscomoagentesactivosdela
mejoradelserviciopblico.

128

6.PROPUESTASDEMEJORA

Lapresenteinvestigacinnopuededarseporconcluidasincumplirconelltimode
susobjetivos,estoes,aportarunconjuntodepropuestasdemejoradelosCAISSbasadoen
nuestrostrabajosdeobservacinyennuestrainsercinenelfuncionamientocotidianodelos
centrosanalizados.Dichaspropuestas,querelataremosacontinuacin,nacenconlaintencin
derevertirenlamejoradelagestindelasprestacionesdelsistemaespaoldeSeguridad
Social,atravsdeunamejoravisibleenlosprocesosdecomunicacinqueseproducen,de
maneracotidiana,enlosCAISS.
1. Nuestras propuestas se articulan en torno a cuatro objetivos. En primer lugar,
planteamos como eje de la mejora lo que denominaremos el empoderamiento
ciudadano,esdecir,elcumplimientodeunobjetivodetransformacindelagestin
cotidiana de las polticas pblicas mediante el propsito de conseguir que las
interaccionesdelosciudadanosconlaAdministracinyconlosfuncionariospblicos,
engeneralyenelcasodelosCAISS,seconviertanenocasionesdeinteraccinsocial
enlascualeslosciudadanosrefuercensupropiacondicindeciudadanos,dandolugar
aunaprcticacotidianadelaciudadanacadavezmsactivaycrtica.
2. Elsegundoeje,enelqueseconcretaresteempoderamiento,eslaconstruccinde
espaciosconcretosparadichaciudadanaactiva.Enotrostrminos,planteamoshacer
delasoficinasdelaAdministracin,ymsconcretamentedelosCAISS,espaciosde
ciudadana.Amenudo,hemosobservadoqueelprincipalproblemaqueimpideel
trnsitohaciaformasconcretasdereconocimientodederechosydeposicionamientos
crticosconlosderechoseconmicosysocialesyconsusmodalidadesdegestin,se
encuentraenunanotoriahostilidadhaciatodoloquetengaqueverconoficinasy
funcionariospblicos.Existenpotentesmecanismos,enciertomodo,disuasorios,que
marcan distancias percibidas como insalvables o, al menos, muy lejanas, y que
impediran toda posibilidad de que los ciudadanos se esforzaran por conocer y
comprender mejor los derechos de los que son titulares y los procedimientos que
conduciranasureconocimiento.Seplantearaslaideadequeunaoficinapblica
129

(unCAISS)quefuncionabienesaquellaquepermitequelosciudadanosvivansu
presencia(limitadaeneltiempo)endichoespaciodemaneraamigable,deformaque
interpretendichoespaciocomounespaciopropio,quelesperteneceyno,comoen
muchasocasionesocurre,comounespaciohostilentantoquesimplerepresentacin
delpoderdelEstadosobresusciudadanos.
3. En tercer lugar, a partir de las capacidades de accin con las que cuentan los
funcionariospblicosensutrabajocotidiano,planteamosqueseratilconvertirla
accindestosenuntrabajoalmenosenpartepedaggico,obrandounapedagoga
dederechosquedotarademejoresrecursossobretodoalosciudadanosquecuentan
con menos capacidades para la obtencin de ms y mejor informacin sobre sus
propios derechos y sobre los procedimientos que llevan a su reconocimiento.
Disminuiraaslahostilidadqueseapreciaendeterminadasinteraccionesypodra
servircomoinstrumentoprcticodeintegracinsocialapartirdelejemplodemejores
interaccionesconlasinstitucionespblicas.
4. Encuartolugar,dentrodelosespaciosdeciudadanaymedianteestapedagogade
derechos, nos encontraramos con un campo abierto a que las relaciones con los
funcionariosseconvirtierandehechoensituacionesdeaprendizajedeciudadana.
Laobtencindeinformacinpasaradetenerunsimplesentidoutilitaristaagozarde
una finalidad concreta en la mejora de las relaciones de los ciudadanos con las
instituciones,engeneral,yconlasadministracionespblicasenparticular.

1.Empoderamientociudadano

Hemoscomprobado,alolargodeestainvestigacin,cmodistintosposicionamientos
antelosderechossocialespuedenserinterpretadoscomoposicionamientosprcticosentorno
alaciudadana.Nosencontramos,as,anteunagranheterogeneidaddeposicionamientos,
desde una ciudadana consciente y activa hasta una ciudadana pasiva o prcticamente
inexistentemsalldelmeroreconocimientoformaldederechoseconmicosysocialesen
sociedadesdemocrticas.
Planteamos,entrminosgenerales,quecualquiermejoraqueserefieraalagestindel
130

accesodelosciudadanosasusderechoshadecontarconelestablecimientodeunmodelolo
msidealposible(enelsentidodereforzareltipoidealdelreconocimientodeciudadana
quehemosvistoennuestrainvestigacin)derelacinentrefuncionariosyciudadanosque
permitatransitardelameraprcticacotidianadelosderechoseconmicosysociales,delos
queseesmsomenosconsciente,aunaprcticacadavezmsactivaycrticadelapropia
condicindeciudadano.
El objetivo principal del empoderamientoqueplanteamos que deberan ejercer las
oficinasdelaAdministracineseldegarantizarelaccesoenefectivostrminosdeigualdad
de todoslosciudadanosalainformacinqueseproduceydistribuyeendichosespacios
institucionales.Contarconherramientasconcretasfundadasenelconocimientoyorientadas
hacia la posibilidad de manejarse mejor, ya no slo en el propio espacio de las oficinas
pblicassinoconrespectoalEstadoyalrestodeciudadanos,incide,enprimerlugar,enuna
mayorconcienciacindelhechodesertitulardederechosconcretosquesepueden,noslo
solicitaronegociar,sinoreclamaryreivindicarefectivamente.Adems,ensegundolugar,
dichoconocimientotieneconsecuenciasmsalldeloslmitesfsicosdeoficinaspblicas
como son los CAISS: poseedores de informacin adecuada, ajustada y de calidad, los
ciudadanosquegozandeeseaumentoensuscapacidadescrticas,soncapacestambinde
difundirla, criticarla y matizarla y potenciar una mejora de los propios canales de
comunicacin, por ejemplo, valorando con mayor empata el trabajo que realizan
cotidianamentelosfuncionariospblicos.
En realidad,enelempoderamientociudadanojueganunpapelfundamentaldichos
funcionarios,queasistenenlosltimostiemposaunacercamientoentreeltrabajomeramente
burocrtico y formas concretas de trabajo social (como hemos comprobado, mediante
prcticascadavezmsimplantadasdeescucha,gestindelacomunicacinygestindelas
emociones con el fin de garantizar una ms efectiva igualdad de acceso). Como hemos
comprobado,sobretodoenloscasosenquelasnecesidadesexpresadasporlosciudadanosde
unamaneramsomenosconcretaomsomenosvagasetraducenenelreconocimiento
efectivodeunderechodelqueseestitular,hayenesetrabajosocialdelosfuncionarios,
ademsdelameratransmisindelainformacin,unobjetivomsomenosinconscienteque
consisteenquedichainformacinalcancealciudadanoparaquestemismopuedadotarsede
mejores recursos en sus interacciones. As, informar sencillamente de los documentos a
aportarconunasolicitud,sepuedellegaratransformarenunaocasinenlaquesehaga,
131

comoveremosacontinuacin,pedagogadederechos(ydeprocedimientos)que,desdeel
puntodevistadelciudadano,seconviertaenunaprocesodeaprendizajedederechos(e,
igualmente,deprocedimientos).
Elmodeloidealdebuenasprcticaseselquenosayudaaconjugarelejerciciodetal
pedagoga de derechos por parte de los funcionarios y el aprendizaje por parte de los
ciudadanos.Porunaparte,trasobservarqueenfuncindelosposicionamientosciudadanos
antelosderechossocialesseproducendiversasmodalidadesdetratodiferenciado,podemos
afirmarquedichotratodiferenciado,siemprequeincluyaelesfuerzopedaggiconecesario
porpartedelosfuncionarios,puedellegaraconvertirseenuninstrumentofundamentaldela
garantadelaigualdaddeacceso.Estamos,sinduda,anteunaparadoja,puespartiendodela
ideadelaneutralidaddelfuncionario(evitandotratosdefavor),quevieneacompaadaporla
formalizacindelosprocedimientos,sepodrapensarquedichaigualdadenelaccesoalos
derechos viene garantizada de origen por las leyes y la regulacin de los derechos
fundamentales.Hemoscomprobado,noobstante,que,anteladiversidaddeposicionamientos
individualesydecondicionessocialesdeorigen,lasestrategiasaadoptarporlosfuncionarios
son,inevitablemente,diversas.Planteamosquereforzardichadiversidadnoimplicaahondar
endesigualdades,sinomsbienenpotenciaruntratamientomspositivoaquienesmenos
recursossimblicos(informacin,conocimientoyconcienciadederechosyprocedimientos)
poseen.
Enotrostrminos,enelcasoenquesetengaderechoadeterminadasprestaciones
sociales,elobjetivodelosfuncionarioshadesereldetenerencuentalasituacinpersonalde
cadaindividuoalqueatiendeparacontribuiraquesetransitedesdeposicionesresignadas
hacialaciudadanaactivadenuestroprimertipoideal.Enloqueserefierealosciudadanos,
estonoimplicaenningnmodounaactitudpasiva,sinoqueelaprendizajehadeconsistiren
laadquisicindeconocimientosyherramientasparaunamejorciudadana.Lamejoraenel
conocimientodelosprocedimientoscontribuye,deestemodo,aunamayorconcienciade
derechosyaunaciudadanamsactivayplena.Finalmente,sielciudadanoqueacudeal
CAISSnotienederechoaningunaprestacinconcretaquetraduzcasunecesidad,elesfuerzo
pedaggico ha de orientarse tambin hacia un mayor conocimiento de los lmites de los
derechos, con el fin de que el trnsito individual se produzca hacia los trminos del
reconocimientoynohaciaposicionesdereclamacinyqueja.

132

2.Espaciosdeciudadana

Nuestrasegundapropuestaconsisteenpotenciarlatransformacinsimblicadelos
espaciosdelasoficinaspblicas,amenudocargadosdehostilidadysentimientosnegativos
que empujan al distanciamiento, en espacios de ciudadana. En la lnea de las
contribucionesmsactualesdelascienciassocialesquesealanladiversificacindedichos
espaciosparalaprcticaefectivadelosderechosdeciudadana,haciendodedichasprcticas
una realidad que tiene lugar de manera cotidiana, entendemos que el proceso de
empoderamientonopuedeserefectivosinosetransformanlossentidosysignificados,
percibidosdemanerageneralizadacomocoercin,quetienenlasoficinaspblicasparabuena
partedelosciudadanos.
Alobservarlasmodalidadesdepresentacinqueadoptabuenapartedelosusuariosde
losCAISS,comprobamosqueexistendeterminadasexpresionesdedistanciamiento,demiedo
odehostilidadhacialosfuncionariosquesereflejandesdeelmismomomentodelallegadaa
laoficina.Vimoscmoesaprimerainteraccinnosrevelabaelementosfundamentalesdel
sentidoquelosciudadanosotorganalosespaciossocialesenlosquetienelugarsurelacin
con los funcionarios y con el conjunto de la institucin. Observamos, as, que muchas
personas mayores marcaban sus distancias, no sentndose, por ejemplo, hasta que el
funcionarionolesinvitabaaello,obienmanteniendoposicionesmsresignadasantelas
informaciones, no siempre aceptables, que les aportaban los funcionarios. Tambin
encontramos,entrminosmsgenerales,determinadasmuestrasdehostilidadqueseexpresan
eneliniciodelainteraccinylaaperturadeloscanalesdecomunicacin,yqueafectanal
conjuntodeciudadanos.
Elsentidonegativoqueseleotorgaalosespaciosdelasoficinasestdirectamente
relacionadocondichasexpresionesdedistanciamiento.Setrata,enrealidad,delresultadode
un conjunto de representaciones sociales que se encuentran fuertemente ancladas en el
imaginario colectivo (recordemos la negativamente idealizada imagen del funcionario de
ventanillaenelVuelvaustedmaanadeMarianoJosdeLarra),imgenesqueseponenen
juegoencadaocasinenqueseacudeacualquieroficinapblica.Enestesentido,nohayque
obviar que siguen existiendo mecanismos de indudable eficacia para marcar distancias
133

percibidascomoinsalvablesparaestablecerundilogomsfluidoentrelosciudadanosylas
institucionespblicas.
Sin embargo, contamos en nuestra investigacin con buenas prcticas que nos
indicanque,cuandohayunesfuerzoporlasdospartesqueseponenenrelacin,esdecir,por
parte del funcionario que se esfuerza por transmitir de la mejor manera posible las
informacionesquecanaliza,yporpartedelciudadanoqueprestaespecialatencinenconocer
ycomprenderlomejorposibleelsentidodelosderechosqueselereconocenylaorientacin
delprocedimiento, elsignificadodelosespaciosdelasoficinassetransformaigualmente.
Estoseobserva,enelmbitodelasinteracciones,enunmejorcontroldelespacioporparte
delciudadano:dotadodemejoresrecursosparalacomunicacin,yrelativamenteconsciente
dequelainformacinqueposeeleconvierteenunciudadanomsactivo,lacomunicacin
conlosfuncionariosresultamsfluida.Enelmbito,degranimportancia,delaccesoala
oficinaydelusodelosespaciosdeespera,dichoempoderamiento,quetambintransforma
los espacios vividos, se refleja en un mayor dominio del espacio y del tiempo de la
Administracin,porejemplo,almostrarsemsdistendidodurantelostiemposdeespera,o
bienalestablecerundiscursocrtico(sinentrarenelregistrolingsticodelaqueja)acerca
deldeficientefuncionamientodeunaoficina.
Enestesentido,serandoslaspropuestasdemejoraconcretas.Enprimerlugar,se
trataradecontribuirahumanizarlosespaciosdelasoficinas.Quedichasoficinassean
relativamenteacogedoras,comoocurreendosdeloscasosestudiados,encuantoaltamaoy
el diseo arquitectnico, ayudaclaramente a la transformacin delos espacios. Es,en la
terceraoficinaestudiada,enlaqueencontraremosunmayortrabajoarealizarenesesentido
(como indicamos, est previstoel traslado a otros locales, conlo que seentiende que la
dimensinespacialdeltrabajocotidianoyahasidotomadaencuenta).
Ensegundolugar,setratardecomprobarquedichahumanizacinpasatambinpor
unamejoradelasinteraccionesentrefuncionariosyciudadanos.Ampliarlasbuenasprcticas
enlatransmisindeinformacincontribuir,as,aunamejoradelaspercepcionessubjetivas
de los espacios de las oficinas, garantizando la igualdad de acceso y potenciando la
transformacindelasoficinaspblicasenespaciosacogedoresquesecomiencenavalorar
efectivamentecomoautnticosespaciosdeciudadana.

134

3.Pedagogadederechos

Comohemosvistoenlapresentacindenuestrostiposidealesdeposicionamientos,
losfuncionariosejercenloquepodradenominarseunapedagogadelosderechos,ascomo
de los procedimientos, especialmente con respecto a los ciudadanos que son titulares de
derechosconcretossinserplenamenteconscientesdelasimplicacionesdedichatitularidad.
Segnlaposicindelaqueseparta,setratademaneradiferenciadaapblicosheterogneos.
Loimportanteaques,enrealidad,preguntarseacercadelsentidodedichotratodiferenciado.
Podramosestarantedosopciones:porunaparte,eltratodiferenciadopodrainterpretarse
como el reflejo de un proceso de categorizacin discriminatorio y, as, como el
establecimiento de prcticas discriminatorias en el acceso a los derechos econmicos y
sociales. Sin embargo, este trato diferente tambin puede entenderse, como hemos
comprobadoennuestrainvestigacin,comounmtodoparagarantizar,apesardelosdiversos
posicionamientosanteelderecho,unaccesoigualitarioalasprestacionesyalsistemade
proteccin social.Comohemosvisto,nuestrosresultados nos hacenoptarporlasegunda
interpretacin.
En cuantoalos aspectos ms concretos deltrabajode los funcionarios durante la
atencinalpblicohemosderecordarquesutrabajonoacabaaqu,pueslashoraspreviasy
posterioresalaatencinsonmomentosdetrabajomuyintensosquelamayoradeusuarios
desconocen,cobragranimportancialaescuchadecadaunodeloscasosylaobservacinde
lasformasdepresentacin,locualhacequeelfuncionarioopteporaportarmodalidadesde
respuestadiferentesenfuncindelaimagenqueletransmitalaestrategiautilizadaporcada
ciudadano. Las respuestas van as orientadas mediante el uso de diferentes recursos
lingsticosvocabulariomsomenostcnico,explicacionesmspausadasyextendidasen
el tiempo, etctera en funcin de la claridad de la expresin y de la fluidez de la
comunicacinconelciudadano.
Enloscasosdondesehacemsdifcillacomunicacinquecorrespondenenla
mayoradelasocasionesconpersonasensituacindemayorriesgodeexclusinyenla
gestin de prestaciones en base a lmites de ingresos , y ante determinadas estrategias
retricas como el relato extendido de la trayectoria personal, la queja o la bsqueda del
conflicto,seobservanactitudescontinuamenterepetidascomoelsilenciopaciente,elcambio
135

eneldiscursoparazanjarlaconversacin,aunquetambinlarepeticindeexplicacionesy
labsqueda,enlamayoradeloscasos,delaresolucindelacuestinplanteadaporel
ciudadanoqueestsiendoatendido.Actuandodeestamanera,losfuncionariosseconvierten
engestoresdeemocionesconelfin,porejemplo,dereconducirlasplicahaciaexplicaciones
concretasacercadelatraduccindelahistoriapersonalenunderechosocialreconocido.
Noobstante,nohadeolvidarsequelosfuncionariosseencuentranlimitadosensu
actividadporlaorganizacindelaquesonlacaravisible:ademsdelinexcusablerespetoala
leyylasnormasjurdicasaplicablesaloscasostratados,eldiscursocontemporneosobrela
eficienciaylaproductividadquepocoapocovaintroducindoseenlas administraciones
pblicas,elcumplimientodeunosobjetivosquesesustancianenlaatencinygestindeun
determinado nmero decasos al da yla necesidad de evitar conflictos innecesarios que
puedenllevaralapresentacindequejasoficialescuyotrmitesuponeunacargadegran
importanciaparalospropiosfuncionarios,impidenpermanecerenlaatencindelamisma
personaduranteunlargoperodoycumplircompletamenteconelidealdeescuchaytrabajo
social.Sinembargo,estonoexcluyelaexistenciadeunadeterminadadiscrecionalidadenel
trabajofuncionarialque,comoacabamosdever,nopuedeinterpretarsecomoarbitrariedad,
sino como el conjunto de mrgenes de accin que, en un modelo ideal, favorezcan una
pedagoga de derechos que facilite determinados aprendizajes de ciudadana. Podemos
considerarque,lapotenciacindeesteobjetivo,seconstituyeenlaprincipalpropuestade
mejoraquenacedelapresenteinvestigacin.

4.Aprendizajedeciudadana

Finalmente,encuantoallugardelciudadanoenesteprocesodecomunicacin,el
modeloidealdeaprendizajedederechoslesitaenunaposicinclaramenteactivaenlas
relacionesadministrativas.Deloquesetrata,enestecaso,esdeaprovecharlapresenciaenlas
oficinas de la Administracin para adquirir conocimientos y herramientas que permitan
ampliarlaconcienciadelatitularidaddederechosmedianteunmayorconocimientodelos
trmites y procedimientos que dan sentido a los derechos sociales. En sociedades
democrticas,nosencontramosanteunidealdeciudadanaquevamsalldelasimple
participacinpolticaatravs delvotoydelmeroreconocimientoformaldelasdistintas
136

generacionesdederechos.Esteidealseconjugaconloscrecientesesfuerzos,enelcampo
acadmicoyelmbitodelagestinpblica,parafomentarlaparticipacindelosciudadanos
enelanlisis,laevaluacinylamejoradelaspolticasylosserviciospblicos.Unamayor
concienciadelosderechossocialesyunconocimientotcnicoavanzadodelatraduccinde
losderechosenprestacionessocialesascomodelostrmitesyprocedimientosquemedian
en dicha traduccin aparecen, de este modo, como las herramientas ms tiles para la
construccindeunaciudadanamsactiva.
No obstante, no se nos puede escapar un ltimo matiz: una mejor prctica de
ciudadanabasadaenunmayorconocimientonopuedeobviarlosesfuerzosnecesariospara
quequedegarantizadaunaigualdaddeaccesoefectiva,volviendoatraeralprimerplanoel
papel de las instituciones y, enellas, delos funcionarios, enla ejecucin prctica de un
verdadero programa de pedagoga de derechos, prestaciones y procedimientos, evitando
efectosinesperadoscomopuedeserlareproduccindeloquehemosvenidoenllamarefecto
Mateo,dondelosquemsinformacininicialtienensonaquellosquemejoresrecursosde
comunicacinponenenprctica.
Esta ltima necesidad acerca de la garanta real de la igualdad de acceso a la
informacin,unidaalastransformacionesactualesdelasadministracionespblicasque,con
cadavezmayorfrecuencia,apuestanporcriteriosdeeficienciayproductividad,seconvierte,
enrealidad,enunodelosmsgrandesdesafosdelaconstruccindesociedadesdemocrticas
avanzadas.

137

7.CONCLUSIONES

AtravsdelaexploracindetresestudiosdecasoentresCAISS,hemosanalizadoen
la presente investigacin la forma que cobran las interacciones entre los ciudadanos, los
funcionariosylasadministracionespblicas.Hemosaportadounaperspectivanovedosaen
Espaadeanlisisdelaprcticacotidianadelaspolticaspblicasy,msconcretamente,de
las polticas sociales, al centrarnos en las formas de comunicacin e interaccin que se
producenentrelosdistintosactoresqueseencuentranenlosespaciosinstitucionalesdelas
oficinaspblicas.
Tras explorar los rasgos distintivos de cada una de las oficinas estudiadas, hemos
tratadodesituarnuestrosresultadosentornoageneralizacionesacercadelamaneraenquese
producen las interacciones estudiadas. As, hemos profundizado en la estructura de la
comunicacin en espacios institucionalizados, sealando la importancia de los elementos
rituales de la interaccin, as como en el sentido de los mismos. Nuestra principal
contribucinhasidoladeresearladiversidadderegistroscomunicativosempleados,reflejo
de una diversificacin creciente de los pblicos de la Administracin, as como de una
diversidadclaraentreposicionamientosciudadanosantelosderechoseconmicosysociales
quesereflejaenunacrecientecasusticadelasdiferentesexcepcionesalasnormascomunes
aplicablesacadaunadelasprestacionesdelsistemadeSeguridadSocial.Hemoscomprobado
quetalvariedaddepblicosexigeenlosfuncionariosunesfuerzoporcumplirunconjuntode
mximasdeactuacinquegaranticenunmejordesarrollodesutrabajoyque,decaraalos
ciudadanos,refuercenlaigualdaddeaccesoasusderechos.
Nuestras propuestas de mejora van orientadas a la garanta de dicha igualdad de
acceso. El empoderamiento ciudadano, dotando a los usuarios de los CAISS de mejores
recursos simblicos,entornoalainformacin,alconocimientoyalaconcienciadesus
derechos,permitircontribuiraunaciudadanamsactivaycrtica.Dichoempoderamiento
habrdecontar,comohemosvisto,conlatransformacindelosespaciosdelasoficinasen
verdaderosespaciosdeciudadana,conelejercicioactivo,porpartedelosfuncionarios,de
unaespeciedepedagogadederechosyconlaimplicacinactivadelosusuariosenun
138

procesodeaprendizajedeciudadana.
Entendemos,portanto,quelosespaciosdelasoficinasqueprestanserviciospblicos
debienestarsoninevitablementeespaciosdeconstruccindeciudadana,puesenellosse
ejerceypracticaelreconocimientodelosderechoseconmicosysociales.Nosetrata,como
hemoscomprobadoalolargodelainvestigacin,deunreconocimientomeramenteformal.
Endichosespaciosseproduceninteraccionesconcretasentreciudadanosyfuncionariosque
moldeanlaconstruccindeciudadanaatravsdeprocesosdecomunicacinytransmisinde
conocimientos. Se trata de procesos que las instituciones pblicas deberan, sin duda,
potenciar.
ApesardelaexistenciadecategorasabstractasdepblicosdelaAdministracin,
comoeselciudadano,elusuario,elclienteoloscasosquecadafuncionarioatiende
otrata,conciertavocacindeigualacindetodoslosindividuosquepasanporlasoficinas
pblicas,laobservacindelasinteracciones,delasformasdepresentacinydelasestrategias
decomunicacinnoshapermitidoelaborartiposidealesdeposicionamientoantelosservicios
pblicos que, en el caso de los servicios del Estado de Bienestar, se traducen en
posicionamientos ante los derechos sociales que estn en juego en los trmites que se
negocianendichasinteracciones.
Losdistintosposicionamientosciudadanosantelosderechossociales,quevandela
totalconcienciadelatitularidaddederechosyelconocimientoavanzadodelasprestacionesy
los procedimientos al total desconocimiento de los procedimientos y la ignorancia de la
titularidaddeunderechopropiamentedemocrtico,revelanlaimportanciadeltrabajodelos
funcionariosenlagestindedichadiversidad,enlamedidaenque,porunaparte,hande
trabajarconcasosmuydiferentesmientrasque,porotraparte,handesergarantes ensu
trabajodelaigualdaddeaccesoalosderechosyprestacionessociales.
Uninstrumentofundamentaly,enciertomodo,idealdegestindeladisyuntiva
entre diferenciacin e igualdad de acceso es la pedagoga de derechos por parte de los
funcionarios.Dichapedagogahadetenerlavocacindehacer,conrespectoalosciudadanos
conmenosrecursosdeconocimiento,questosadquierancrecientesgradosdeconcienciade
la titularidad de sus propios derechos y herramientas bsicas que les resulten tiles para
manejarseconmssoltura,noslodentrodelasadministracionespblicas,sino,entrminos
msgenerales,comociudadanosactivosensociedadesdemocrticasavanzadas.Lapedagoga
139

dederechosseentiendeascomouninstrumentofundamentaldeinsercinsocial.Eltrabajo
delosfuncionariosseconvertira,deestamanera,enuntrabajocomplejodepedagogade
lasprestaciones,pedagogadelosprocedimientosypedagogadelosderechos.
Elefectomsinmediatoenlosciudadanosdedichapedagoga,trasunacomunicacin
exitosaconlosfuncionarios,essuimplicacinactivaenelaprendizajedederechosyel
aprendizaje de ciudadana. Se entiende as que, de la interaccin entre funcionarios y
ciudadanossepuedetransitarhaciaunaciudadanamsactivaycrtica,yportantomsplena,
quetambinseconvierteenuninstrumentomuyeficazdeintegracinsocialydedisminucin
delasdesigualdades,almenosenelaccesoalosserviciospblicos.
Escierto,noobstante,quenotodoslosserviciospblicosdebienestarsoniguales.Sin
embargo,creemosqueelestudiodecasosenlosCAISShaaportadounavisingeneralquese
podra aplicar al estudio de un conjunto de casos, incluso superando los lmites de las
institucionesquegestionanserviciosdelEstadodeBienestar,quepermitieralacomparacin
entrediversasmodalidadesdefuncinpblicaydeatencinalciudadano.Dichacomparacin
podraserobjetodelacontinuacindelainvestigacinactual.

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