1 INTRODUO
A abordagem adotada para se elaborar uma proposta de modernizao e de simplificao regulatria
tem como pressuposto o papel central das instituies no desenvolvimento econmico. A qualidade das
instituies fator determinante da competitividade e do desenvolvimento dos pases, influenciando
decises de investimento e de organizao da produo, definindo como as sociedades compartilham
custos e benefcios do desenvolvimento. O funcionamento e o grau de evoluo das instituies afetam os
custos dos negcios e o ritmo de desenvolvimento econmico.
Indicadores recentemente publicados informam que a qualidade das instituies no Brasil, medida pelo seu
impacto sobre os custos e sobre as decises de negcios, tem tido resultados variados:
no ranking Ease of Doing Business de 183 economias feito pelo Banco Mundial, o Brasil ocupa a 126a
posio em 2012, tendo cado seis posies com relao ao ranking anterior (de 2011);
j no Relatrio de Competitividade Global 2011-2012 do Frum Econmico Mundial, o nvel de
competitividade brasileira aumentou cinco posies com relao ltima apurao, encontrando-se na
53a posio entre 142 pases; e
ainda no mesmo relatrio, no primeiro pilar da competitividade justamente o das instituies a
posio ocupada pelo Brasil preocupante: 77a.
A elevada carga regulatria/burocrtica, considerada um dos mais significativos indicadores de baixa
qualidade das instituies, , aps as taxas de juros, o principal fator a gerar impacto sobre a competitividade
dos negcios e, em particular, das exportaes brasileiras.
TABELA 1
Burocracia das exportaes
Indicador
Nmero de documentos necessrios
Nmero de dias necessrios
Custo da exportao (continer)
Brasil
7
13
US$ 2.215
Considerando o quadro de baixa qualidade das instituies apresentado, discute-se neste trabalho um
programa de simplificao regulatria que poderia contribuir para a reduo do custo da burocracia sobre o
dia a dia das empresas e dos cidados, liberando recursos para atividades produtivas com resultados mensurveis
de elevao de produtividade, de crescimento e de bem-estar. A proposta analisada neste trabalho apoia-se em
programas anteriores, tais como o Programa Nacional de Desburocratizao (1979), o Programa Federal de
Desregulamentao (1991) e o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao Gespblica (2007),
atualizando-os com as novas tcnicas e experincias, em particular as desenvolvidas no Reino Unido.16
* Coordenadora de Estudos de Regulao e Mercados da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
*** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diset do Ipea.
**** Assistente de Pesquisa do PNPD no Ipea.
1. Programa desta natureza foi adotado no governo trabalhista de Tony Blair, em 1997, e reforado em 2010, com o governo de coalizo de David Cameron,
visando reduzir a carga administrativa sobre negcios.
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Radar
Um programa redesenhado a partir de agora teria como foco inicial o estoque regulatrio, visando sua
simplificao e modernizao, e reveria as incongruncias e as desfuncionalidades do desenho institucional,
responsveis por gerar amarras prejudiciais ao desenvolvimento. A funo deste programa seria complementar
o papel de outros que buscam elevar a competitividade da economia brasileira, assim como a qualidade das
atividades de natureza regulatria desempenhadas pelo poder pblico.
Aps esta introduo, a seo 2 discute questes metodolgicas relacionadas anlise regulatria; a 3
apresenta o setor porturio como caso piloto a ser estudado; a quarta seo realiza um diagnstico deste setor; a
quinta analisa a viabilidade poltica de implementao da agenda de simplificao institucional; a seo 6 discute
os custos da mo de obra no setor porturio; a 7 discute as ambiguidades institucionais geradoras de assimetrias
concorrenciais; e a ltima seo conclui apresentando uma agenda de modernizao no projeto-piloto.
2 QUESTES METODOLGICAS
Um programa que objetive atacar o estoque regulatrio e rever incongruncias do desenho institucional deve,
em primeiro lugar, levar em conta sua abordagem de tratamento. Uma abordagem transversal, por um lado,
teria como foco: o mapeamento das principais reas afetadas por custos regulatrios; a mensurao de impactos
negativos; e a simulao sistemtica dos efeitos de uma possvel retirada de entraves e simplificao de normas.
A partir da, estratgias de implementao de metas horizontais de corte de custos podero ser definidas.
A abordagem vertical, por outro lado, considera um nico setor da atividade econmica no qual os custos
regulatrios sejam elevados, prejudicando de forma mensurvel o bem-estar e a eficincia. Escolhido o setor,
elabora-se um programa focado na reduo da carga administrativa.
Independentemente da abordagem adotada, um projeto para um programa de reduo de carga administrativa
deve ser planejado para ter durao finita, contendo prazos e metas de cumprimento e mecanismos de prestao
de contas predefinidos.
Realizar um estudo da viabilidade e da convenincia poltica o passo subsequente. Nesta etapa: identificamse os segmentos da sociedade que seriam beneficiados pela retirada de entraves e pela simplificao de normas;
identificam-se todos os atores polticos, sociais e econmicos cujos interesses esto envolvidos na normatizao
e na operao do setor, e os arranjos institucionais em que se movem; e verifica-se a existncia de lacunas de
inteligncia e tratamento poltico de aspectos dos arranjos institucionais que, caso atacados, podero afetar
de forma significativa o desempenho do setor em anlise. Neste exerccio, amplia-se o grau de refinamento
do dimensionamento numrico e econmico, a fim de evidenciar conflitos de interesse, sobreposies de
competncias, incompatibilidades de funes e outros aspectos institucionais a serem corrigidos.
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em 1964, a criao da Empresa de Portos do Brasil S/A (Portobrs), que ampliou o controle estatal,
desempenhando funes de gesto e explorao porturia no esprito da poca, os portos foram
considerados agentes de segurana nacional; e
em 1991, a extino da Portobrs, sendo proposta a reforma do setor e tendo promulgada a Lei no 8.360
de 1993, de Modernizao dos Portos, em linha com a tendncia mundial de privatizao.
O arcabouo legal considerado para o setor porturio, por sua vez, o seguinte:
Constituio Federal de 1988: elenca portos entre servios pblicos (Artigo 175);
Lei no 8.630 de 1993: Lei de Modernizao dos Portos, que estabelece dois tipos de instalao porturia:
terminais de uso pblico e de uso privativo;2
Lei no 10.233 de 2001: cria a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) (e tambm a Agncia
Nacional de Transportes Terrestres ANTT) como ente responsvel pela implementao de polticas pblicas;
Lei no 11.518 de 2007: cria a Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR) para
assessorar a presidncia na formulao de polticas e de diretrizes para o fomento do setor de portos
e de terminais porturios martimos, e promover a execuo e a avaliao de medidas de apoio ao
desenvolvimento de infraestrutura; e
Decreto no 6.620 de 2008: estabelece formas de explorao dos portos e de instalaes porturias de uso
pblico ou privativo e regula a concesso de portos organizados.
A Lei de Modernizao dos Portos de 1993 definiu os seguintes cinco novos atores, pblicos e privados,
responsveis pela organizao institucional dos portos.
1. A autoridade porturia (AP) administra o porto organizado e cuida: do investimento e da manuteno da
infraestrutura porturia e de acessos; do planejamento estratgico do porto; da promoo e do marketing;
da fiscalizao dos operadores porturios privados na execuo dos contratos; da regulao e do controle etc.
2. O Conselho da Autoridade Porturia (CAP) sobrepe-se AP, sendo composto por 26 membros em
quatro blocos de atores participantes do porto: o Bloco do Poder Pblico (BPP), o Bloco dos Operadores
Porturios (BOP), o Bloco da Classe dos Trabalhadores Porturios (BCTP) e o Bloco dos Usurios dos
Servios Porturios (BUSP). Note-se que o CAP um rgo com mltipla representao de interesses,
interferindo sobre concessionrios privados e sobre definio de estratgia, de regulao e de fiscalizao.
3. O Operador Porturio (OP) o rgo executivo de gerncia, de fiscalizao, de regulamentao, de
organizao e de promoo da atividade porturia. Dele depende a gesto de recursos humanos efetivos e
de prestadores de servios, atividade realizada pelo rgo Gestor de Mo de Obra (OGMO).
4. O OGMO administra a contratao, a escala e a alocao de trabalhadores porturios (TP) e de
trabalhadores porturios avulsos (TPA).
5. As companhias docas, por fim, so empresas pblicas estaduais que, mediante delegao por parte do
Ministrio dos Transportes, assumem o papel de autoridade porturia nos portos sob sua jurisdio.
O stio da SEP/PR afirma que o sistema porturio brasileiro composto por 37 portos pblicos, entre
martimos e fluviais. Deste total, 18 so delegados, concedidos ou tm sua operao autorizada administrao
por parte dos governos estaduais e municipais. Existem ainda 42 terminais de uso privativo e trs complexos
porturios que operam sob concesso iniciativa privada.3
A figura 1 sintetiza o fluxo de prestao de servios na rea do porto organizado.
2. Em seu Artigo 4o, a Lei no 8.630 de 1993 estabelece duas modalidades de explorao de instalao porturia por parte de empresas privadas: terminais
de uso pblico, por concesso, destinados prestao de servios pblicos porturios dirigidos a potenciais usurios em geral, com as garantias inerentes
ao servio pblico, como universalidade do acesso; e terminais de uso privativo, destinados movimentao e armazenagem de carga prpria do titular do
terminal, por autorizao. O mesmo artigo prev a existncia de terminais de uso privativo misto, que podem movimentar cargas prprias e, subsidiariamente,
cargas de terceiros.
3. J de acordo com o Anurio Estatstico da ANTAQ de 2009, os portos nacionais esto divididos em sete categorias. O Porto de So Francisco do Sul aparece como
concedido a governo estadual, enquanto o de Imbituba aparece como concedido a entidade privada, e o de Suape aparece como autorizado a governo estadual. J
portos delegados a governos estaduais e municipais existem 15, e portos administrados por empresas pblicas isto , companhias docas , vinculadas SEP/PR, so 16.
Outros trs portos todos no Maranho so administrados por empresas pblicas isto , companhias docas vinculadas ao Ministrio dos Transportes. Na ltima
categoria esto os terminais de uso privativo (TUPs) mas somente aqueles que enviaram dados ANTAQ para o anurio , totalizando 86.
Radar
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FIGURA 1
Fluxo de prestao de servios na rea do porto organizado
Autoridade porturia
Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios
Operador Porturio
(arrendatrio)
Operador Porturio
(cais pblico)
Conselho de Autoridade
Porturia
Prtico
Terminal retroporturio
alfandegrio
Armadores
Servios pblicos
Ferrovia
Usurios
Terminal privativo
(autorizatrio)
Em linhas gerais, a Lei no 8.630 de 1993 deu origem a um modelo landlord port brasileira, adaptando
o bem-sucedido modelo internacional de diviso de atividades entre o poder pblico, na gesto das atividades
com caractersticas de bem pblico (infraestrutura porturia comum e de acesso martimo e terrestre, regulao),
e o setor privado (prestao de servios porturios). Tal arranjo neocorporativista inspira-se de forma longnqua
no modelo de participao social observado na Europa. Este modelo , contudo, mais prximo da recorrente
experincia brasileira desde os anos 1930 de incorporao de interesses ao aparelho de Estado, com o
fito de evitar o tratamento de conflitos, a despeito de seu potencial de gerao de ineficincia econmica e
desfuncionalidade institucional.
Antes de prosseguir, vale destacar os principais conceitos e definies tcnicas do setor. Em primeiro lugar, a
diferena entre os portos pblicos e os privados: os portos pblicos podem ser operados por concesso a empresa
pblica ou privada, mediante prvia licitao; j as instalaes porturias de uso privativo dependem unicamente
de autorizao por parte do poder pblico para que operem.
A movimentao nas instalaes porturias de uso privativo pode ser: i) de carga prpria, em terminal
porturio de uso exclusivo; ii) principalmente de carga prpria e, em carter subsidirio e eventual, de terceiros,
em terminal porturio de uso misto; e iii) de passageiros, em instalao porturia de turismo.
Os terminais porturios especializam-se em granis lquidos, slidos e de carga geral. Estes dois ltimos so
os de maior dinamismo e crescimento, e utilizam-se atualmente de contineres, sendo tambm chamados de
terminais de contineres. Terminais de uso privativo predominantemente movimentam granis lquidos (78%
do total) e slidos (67% do total).
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A despeito dos avanos j realizados desde a Lei de Modernizao dos Portos, a ambiguidade do desenho
institucional, a sobreposio de funes por parte de autoridades e a indefinio do marco regulatrio respondem
por elevado risco deste ltimo, que inviabilizam espao claro e seguro para a atuao privada e o fomento
adequado dos benefcios tanto da concorrncia quanto de ganhos de escala e de escopo envolvidos na economia
porturia. O principal problema de natureza institucional identificado o marco regulatrio atual, confuso e
incompleto, que no estabelece espao claro para a atuao privada, gera assimetrias concorrenciais, insegurana
para o investimento e, portanto, no favorece a expanso econmica sustentada.
A seguir, alguns exemplos dessa incongruncia:
as companhias docas, ao mesmo tempo, so APs e atuam como empresas, com atividade comercial;
a competio interportos dificultada pelo controle federal predominante das companhias docas e pela
dependncia de aportes federais de recursos para investimentos;
o desenho institucional e de governana dos CAPs limitam a capacidade empresarial das APs, j restrita
pela prpria ambiguidade de sua dupla identidade; e
os interesses representados nos CAPs no respondem a incentivos para tomar decises eficientes para os portos.
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Radar
de portos pblicos e terminais de contineres de uso misto. O segundo seriam os consumidores, beneficiados
com reduo de preos de produtos importados e de bens em geral (fabricados no Brasil contendo insumos
importados). Por ltimo, a sociedade em geral usufruiria os resultados da expanso da atividade econmica.
No poder pblico, a investigao realizada identificou os seguintes atores como potenciais aliados de um
programa de simplificao regulatria:
Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (SEAE/MF);
Tribunal de Contas da Unio (TCU);
ANTAQ; e
SEP/PR.
Naturalmente, os segmentos cujos privilgios sero eliminados por um programa de modernizao e
de simplificao regulatria devero mobilizar-se contrariamente proposta. Eles so todos os segmentos do
desenho neocorporativo dos portos organizados representados nos CAPs. Contudo, so segmentos com baixa
expresso econmica e estigmatizados recentemente mesmo dentro do prprio setor. Em pesquisa realizada pela
Confederao Nacional do Transporte (CNT, 2006), mais de um tero dos entrevistados consideram excessiva
a existncia de trabalhadores nos portos. A mesma pesquisa revela como a categoria dos prticos estigmatizada
no prprio setor porturio por seus elevados rendimentos, identificando os custos de servios de praticagem
como elevados para 65,6% dos entrevistados.
Com base no Parecer no 6.180 de 2005 do Ministrio da Fazenda (BRASIL, 2005) foi possvel observar
as solues institucionais e regulatrias para o tratamento do servio de praticagem para 20 pases, tendo em
6. O referido estudo foi encomendado pela SEP/PR, ciente da relevncia do problema, e debatido ao longo de 2010. Naturalmente levantou grande discusso, tendo sido combatido ferozmente pelo lobby representado pelas associaes de prticos brasileiros, que procuram justificar o diferencial de preos com razes de custos que no se sustentam.
41
vista a falha de mercado associada a questes de segurana, que inviabiliza a vigncia da livre concorrncia no
segmento. Nesta anlise, nota-se que apenas a Estnia acompanha o Brasil no desenho equvoco de tratar um
servio com caractersticas de servio pblico como um servio privado sindicalizado. Dessa forma, operado
privadamente, tem-se um resultado de atuao como monoplio privado desregulado, com todas as perdas de
eficincia elementares conhecidas.
Por fim, cabe salientar que a questo dos prticos uma falha institucional que merece um tratamento
destacado. A remunerao destes profissionais representa custo exorbitante para a logstica porturia. Por si s
j um srio problema a ser equacionado em qualquer proposta para dinamizar o setor porturio e ampliar sua
competitividade. Qualquer proposta de simplificao regulatria no pode abster-se de enfrentar tal questo.
Modalidade de licitao
Arrendamento
Autorizao
Autoridade porturia
ANTAQ
Prazo
- Indeterminado
- Possibilidade de interrupo da atividade nos termos legais
Prestao de servios
- Servio pblico
- Universalidade no atendimento
- Acompanhamento de preos
- Servio privado
- Atividade econmica
- Possibilidade de selecionar usurios e cargas
- Preos livres
Contratao da mo de obra
Livre contratao
Regulao econmica
Apesar das inegveis assimetrias apresentadas, no claro se h uma real vantagem competitiva para os
terminais privados em relao aos pblicos. Os primeiros possuem maiores necessidades de investimento
privado em infraestrutura porturia, se comparados aos pblicos, o que significa dizer que enfrentam
maiores riscos em seus investimentos.
De toda forma, inegvel que ambiguidade institucional e assimetria concorrencial so sinnimos de risco
regulatrio, de insegurana jurdica para o investimento (de todos os atores) e de equilbrio de mercado ineficiente.
7. Esta questo encontra-se em disputa desde 2008, tendo sido objeto de ao no Supremo Tribunal Federal (STF) e posteriormente tratada pelo Decreto no
6.620 de 2008. Entretanto, como existem terminais de uso misto anteriores edio do decreto que os desautorizou , a questo continua em debate e
aguarda atualmente pronunciamento do TCU.
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Radar
Outra assimetria ocorrida se refere utilizao dos terminais privativos por terceiros. A doutrina das facilidades
essenciais do direito antitruste busca dar respaldo para que terceiros normalmente empresas menores possam
ter acesso quela estrutura porturia de propriedade de seu concorrente, que normalmente uma grande empresa.
A doutrina requer a existncia de capacidade ociosa e que tal acesso a terceiros seja feito em bases no discriminatrias,
justas e razoveis conceitos amplamente debatidos na literatura e jurisprudncia contemporneas.
8. O Jornal Valor Econmico publicou duas matrias sobre o tema: uma da jornalista Fernanda Pires de 29 de outubro de 2010 (Regra de agncia abre espao para
renovar arrendamento de terminais), outra agora de 19 de janeiro de 2012, que no menciona autor (Governo pode licitar 77 terminais porturios at 2013).
43
igual ao originalmente pactuado. Para completar, a Resoluo da ANTAQ no 525 de 2005 (Artigo 2o) autoriza
a prorrogao excepcional dos contratos de arrendamentos firmados antes da Lei no 8.630 de 1993 pelo prazo
mximo de trs anos, enquanto se conclui a licitao.
REFERNCIAS
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de Comrcio Exterior, n. 103, abr./jun. 2010.
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