Antecedentes
En el Derecho Romano, segn el libro 47,
Ttulo 23, Ley 1 del Digesto, exista una actio
popularis, pretorias y penales para amparar los
derechos propios del pueblo. Toda persona
libre poda ejercer una accin penal contra la
perpetracin de delitos que atacaban bienes
directamente relacionados con intereses sociales
o con hechos que interesaban a toda la
comunidad.
En el Per su primer antecedente es la
Constitucin de Cdiz de 1812. El artculo 255
de esta Constitucin dispona: El soborno, el
cohecho y la prevaricacin de los magistrados
y jueces producen la accin popular contra los
que la cometan.
Orgenes
La Carta fundacional del Per tuvo en cuenta
las disposiciones de 1< Constitucin gaditana,
pero fue ms generosa en sus alcances. No sol
previo la accin popular contra los jueces por el
delito de soborno, cohe cho y prevaricato, sino
que ampli su mbito de proteccin contra la fes
tinacin de los trmites judiciales o su suspensin,
as como en defens. de la libertad personal y la
seguridad de domicilio contra el procedimien to
judicial ilegal. El artculo 109 de la Constitucin
de 1823 estableen Producen accin popular 20
contra los jueces el soborno, la prevaricacii el1
cohecho, la abreviacin o suspensin de las
formas judiciales, el proct dimiento ilegal contra la
libertad personal y la seguridad de domicilio'
No es esta accin popular la formulacin
La prevaricacin.
2.
El cohecho.
3.
4.
(25) Constitucin de 1828: "Art. 130.- Producen accin popular contra los Jueces el prevaricato, el cohecho, I
abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal contra la libertad personal y segunda
de domicilio".
Constitucin de 1834: Art. 129.- Producen accin popular contra ios Magistrados y Jueces, el soborno,!
prevaricacin, el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal contj la
seguridad personal y la del domicilio".
Constitucin de 1839: Art. 131.- Producen accin popular contra los magistrados y Jueces, el soborno,
prevaricacin, el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal cora la
seguridad personal, y la del domicilio".
20
1
(26)
(27)
Constitucin de 1920: Alt 157.- Producen accin popular contra los Magistrados y Jueces, la prevaricacin, el
cohecho, la abreviacin o suspensin de les formas judiciales, el procedimiento ilegal contra las garantas
individuales y la prolongacin indebida da los procesos criminales'.
Constitucin de 1933: Art. 231Hay accin popular para denunciar los delitos contra ios deberes de funcin y
cualesquiera otros que cometan los miembros del Poder Judicial en el ejercicio de sus funciones. Tambin la hay
para denunciar los delitos contra la ejecucin de las resoluciones judiciales, que cometan los funcionarios del
Poder Ejecutivo".
2071
competente y a
Poder Judicial.
b)
c)
d)
e)
(ex nunc, pro futuro), segn decisin del rgano jurisdiccional el que en
todo caso, deber determinar sus alcances en el tiempo.
Legitimacin procesal activa
El legitimado pasivo es el rgano estatal. Bien se trate del Gobierno central, regional o local que emiti la norma con alcances generales.
Se hallan incluidos no solo los organismos a los que la Constitucin
Poltica y las leyes confieren autonoma, sino tambin las empresas
del Estado cuando en la prestacin de servicios pblicos aprueban
directivas de carcter general. Tambin deben tenerse como
legitimados pasivos los programas y proyectos del Estado quienes
sern representados por su respectivo titular.
rgano competente
El rgano competente es el Poder Judicial. En primera instancia lo
pueden ser: a) la sala correspondiente, por razn de la materia de la Corte
Superior del distrito judicial al que pertenece el rgano emisor, cuando la
norma objeto de la accin popular es de carcter regional o local; b) la sala
correspondiente de la Corte Superior de Lima en los dems casos.
En segunda instancia la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema es el rgano competente.
d)
e)
f)
g)
2111
Sentencia
La admisin a trmite de la demanda no suspende la
vigencia de la norma que es objeto de control. En
consecuencia, tampoco es posible solicitar medidas cautelares
antes o junto con la demanda de accin po. pular. Sin
embargo, estas pueden ser concedidas si la sentencia de
Constitucin).
Conclusin del
el rgano emisor no
puede re
ilegalidad de
la norma, ni comprome
el Poder Judicial o el Tribunal Constitucional pueden decidir si la norma es o no constitucional,
legal o ilegal.
primaca de la Constitucin
conocer la inconstitucionalidad o
terse a derogarla, ya que solo
LEGITIMACIN
PMtsf
art. IV.
Exgesis_________________________
Jurisprudencia__________
1.
A travs de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defienda un inters que no le concierne como simple particular, sino
como miembro de una determinada colectividad.
El proceso constitucional de accin popular est pensado en una suene de
control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administracin Pblica y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la
actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitucin"
El proceso constitucional de accin popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma
se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que
que
CONCORDANCIAS: L.O.P.J.:
ANTECEDENTES: Ley 24968: art. 10.
art. 40.
|/ Exgesis
ART. 85
A Jurisprudencia
121
8
ART. 85
121
9
ART. 86
T
DEMANDA
HHBHHI
La demanda escrita contendr cuando menos, los siguientes datos
y anexos:
La designacin de la Sala ante quien se interpone.
El nombre, identidad y domicilio del demandante.
La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de
la norma objeto del proceso.
El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o
normas constitucionales y/o legales que se suponen
vulneradas por la que es objeto del proceso.
Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el
da, mes y ao de su publicacin.
Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.
La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la del abogado.
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct: art. 91.
C.P.C.:
art. 424.
ANTECEDEN
TES: Lay 24968: art.
11.
Exgesis
Como en cualquier proceso, la demanda debe estar bien
planteada y para ello debe estar redactada con orden y claridad, en
estilo sencillo, sin galimatas ni errores de sintaxis. Como cabeza de
proceso, la demanda debe contener elementos mnimos de
admisibilidad.
La demanda escrita contendr cuando menos, los siguientes
datos y anexos:
1. La designacin de la sala ante quien se interpone
h Jurisprudencia_______________________________________________
12
12
PLAZO
H ARTCULO 87
El plazo para interponer la demanda de accin popular prescribe a
los cinco aos contados desde el da siguiente de publicacin de la
norma.
CONCORDANCIAS: C.P.Ct:
ANTECEDENTES:
Exgesis
El artculo 6 de la derogada Ley N 24968 sealaba que la accin
popular prescriba a los cinco aos contra normas violatorias de la Constitucin y a los tres aos contra normas que contravenan la ley. En ambos casos, los plazos comenzaban a contarse a partir del da de la publicacin de la norma cuestionada. La razn para el cambio es obvia. La
violacin de una ley por parte de un reglamento o norma infralegal, de
carcter general, es tambin en esencia inconstitucional, ya que contradice el principio de jerarqua normativa establecida en el artculo 51 de la
Constitucin.
El Cdigo nos trae dos diferencias. En primer lugar unifica en cinco
aos el plazo de prescripcin, bien se trate de normas que contradicen la
Constitucin, o bien de aquellas que contravienen la ley. En segundo
lugar, el llamado plazo de prescripcin no corre desde el da de la
publicacin, sino que empieza a contarse desde el da siguiente de la
publicacin de la norma cuestionada.
El Cdigo vuelve a repetir el error de llamar prescripcin a lo
que es en realidad un plazo de caducidad, porque el cumplimiento del
tiempo sealado para interponer la demanda no solo extingue el derecho sino tambin la accin.
2231
ADMISIBILIDAD E IMPROCEDENCIA
HBflBHI
CONCORDANCIA
S: C.P.CL: arts. 5.10, 86, 87.
C.P.C.:
ANTECEDEN
TES: Ley
24968: art. 12.
Exgesis
fondo; o c) cuando la Sala carezca de competencia para conocer la norma impugnada; d) tambin es improcedente la demanda que se interpone contra una norma que no es objeto de un proceso de accin popular;
y e) cuando ha habido sustraccin de materia. Por ejemplo, si la norma
ha sido derogada antes de emitirse sentencia, o cuando ha sido elevada a
rango de ley en virtud de una ley formal.
Como no puede ser de otro modo, la resolucin que declara la improcedencia debe estar debidamente motivada. Cuando la declaracin
de improcedencia es apelada se corre traslado al emplazado que no
puede ser otro que el rgano emisor de la norma. Pero debe tenerse en
cuenta lo que deja sentado el artculo 89 del Cdigo en su segundo y
tercer prrafo, que pensamos tambin es de aplicacin cuando se trata
de la apelacin contra la decisin que decreta la improcedencia. Lo
reproducimos textualmente: Si la norma objeto del proceso ha sido
expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se emplazar al
de mayor jerarqua. Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico, la
notificacin se dirige al primero que suscribe el texto normativo. En el
caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se
har al Ministro que la refrenda; si fuesen varios, al que haya firmado
en primer trmino. Si el rgano emisor ha dejado de operar,
corresponde notificar al rgano que asumi sus funciones.
A
Jurisprudencia
1. Supuestos de improcedencia
Se advierte que las pretensiones propuestas por el recurrente en el petide su demanda que esta es jurdica y materialmente imposible en
el presente proceso, toda vez que en el proceso de accin popular no puede
inaplicarse para un caso especifico, disposiciones que -a entender del recurrente- contravienen la Constitucin y/o la ley. Argumento que, adems,
torio
2251
no se encuentra desarrollado de manera clara y precisa por parte del recurrente, en
12 cuanto no realiza una motivacin de vinculacin directa entre las normas
14 cuestionadas, con las disposiciones legales y constitucionales que, a decir de su
parte, se encuentran siendo transgredidas, no observndose, por lo tanto, una
ratione materia
PROCESO DE ACCIN
POPULAR
4.
12
14
ART. 88
expedir el requisito que exige la norma impuganda, lo cual evidentemente no puede solventar una vulneracin de orden
constitucional o legal.
Que, en cuanto a la segunda alegacin, cabe sealar que tampoco
resulta admisible en un proceso de control de la jerarqua
normativa como el presente, pues; i) el demandante en ninguna
parte del escrito postulatorio sustenta la forma como la norma
vulnerada colisionara con el derecho al debido proceso y la
autonoma de los colegios profesionales, por ende, no existe la
posibilidad de que pueda verificarse la supuesta vulneracin
constitucional propuesta, conforme a las normas citadas en el
quinto considerando; y
22
71
EMPLAZAMIENTO Y PUBLICACIN DE
LA DEMANDA
ARTCULO 89
Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al rgano emisor de la
norma objeto del proceso y ordena la publicacin del auto admisorio, el
cual Incluir una relacin sucinta del contenido de la demanda, por una
sola vez, en el diario oficial El Peruano si la demanda se promueve en
Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se
promueve en otro Distrito Judicial. Si la norma objeto del proceso ha
sido expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se
emplazar al de mayor jerarqua. Si se trata de rganos de igual nivel
jerrquico, la notificacin se dirige al primero que suscribe el texto
normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el
emplazamiento se har al Ministro que la refrenda; si fuesen varios, al
que haya firmado en primer trmino.
Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al
rgano que asumi sus funciones.
CONCORDANC
IAS: C.P.Ct:
4DF.
ANTECEDENTES: Ley
24968: arts. 13, 14.
W Exgesis
Con este artculo y los que siguen a continuacin el Cdigo ingre sa a regular
propiamente la tramitacin del proceso de accin popular, aun cuando podra decirse que
el trmite se da inicio con la contestacin de la demanda.
En primer lugar, hay que emplazar al rgano emisor de la norma que es objeto
del proceso y publicar el auto admisorio. En correspondencia con la garanta del debido
proceso, este debe incluir una relacin sucinta del contenido de la demanda. Pasco
Cosmpolis sostiene, y creemos que con razn, que el auto admisorio se publica con la
finalidad que la ciudadana resulte advertida de que se est cuestionando en la va
jurisdiccional la legitimidad constitucional y/o legal de una determinada norma,
123
0
ART. 86
El Peruano
2311
ART. 89
conducta del funcionario la que debe pasar, en la terminologa utilizada por Kelsen,
por la tasacin de su regularidad directa o indirecta con la Constitucin.
Hj Jurisprudencia
1. El rgano emisor sea el llamado a ser emplazado con la demanda por
cuanto de ella depende tanto que se hayan respetado las normas para su
promulgacin como el contenido que en ella se establece.
El igano emisor de la norma cuestionada es el destinatario natural
-como regla general- en todo proceso de accin popular, para que
exprese sus argumentos de defensa respecto a la legitimidad y
constitucionalidad de la norma impugnada (Exp. A.P. N 860-
REQUERIMIENTO DE ANTECEDENTES
La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el
rgano remita el expediente conteniendo los informes y
documentos que dieron origen a la norma objeto del proceso,
dentro de un plazo no mayor de diez das, contado desde la
notificacin de dicho auto, bajo responsabilidad. La Sala dispondr
las medidas de reserva pertinentes para los expedientes y las
normas que as lo requieran.
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct:
ANTECEDENTES:
Ley 24968: art. 15.
? Exgesis_______________________________________________
El artculo 90 repite el artculo 15 de la derogada Ley N 24698. e intuye que lo
que se persigue con una disposicin de esta naturaleza s el tomar conocimiento de
los motivos que llevaron al rgano emisor expedir la norma cuestionada. Pero parece
que en un procedimiento ue por su propia naturaleza es de puro derecho, los anexos
que pueden edirse de oficio resultan innecesarios.
La remisin de los informes por el emplazado debe hacerse en el >lazo
improrrogable no mayor a diez das, que se cuentan a partir de la otificacin del
auto admisorio.
Cuando la ley seala que la sala dispondr las medidas de reserva pertinentes
para los expedientes y las normas que as lo requieran, se entiende que ello solo es
posible cuando estn enjuego intereses pblicos, como la seguridad nacional, el
orden pblico, la salubridad o la intimidad personal, etc.
REQUERIMIENTO DE ANTECEDENTES ARTCULO
SO
La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisoro que el rgano
remita el expediente conteniendo los informes y documentos que
dieron origen a la norma objeto del proceso, dentro de un plazo no
mayor de diez das, contado desde la notificacin de dicho auto, bajo
responsabilidad. La Sala dispondr las medidas de reserva
pertinentes para los expedientes y las normas que asilo requieran.
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct:
ANTECEDENT
ES: Ley 24968: art. 15.
Exgesis
El artculo 90 repite el artculo 15 de la derogada Ley N 24698. Se intuye que lo
que se persigue con una disposicin de esta naturaleza es el tomar conocimiento de los
motivos que llevaron al rgano emisor a expedir la norma cuestionada. Pero parece que
en un procedimiento que por su propia naturaleza es de puro derecho, los anexos que
pueden pedirse de oficio resultan innecesarios.
La remisin de los informes por el emplazado debe hacerse en el plazo
improrrogable no mayor a diez das, que se cuentan a partir de la notificacin del auto
admisoro.
Cuando la ley seala que la sala dispondr las medidas de reserva pertinentes para
los expedientes y las normas que as lo requieran, se entiende que ello solo es posible
cuando estn enjuego intereses pblicos, como la seguridad nacional, el orden pblico, la
salubridad o la intimidad personal, etc.
CONTESTACIN DE LA DEMANDA
ARTCULO 91
La contestacin deber cumplir con los mismos requisitos de fe demanda, en lo que
corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez das.
CONCORDANCIAS:
ANTECEDENTES:
Lay 24968: art 16.
Exgesis
El plazo para contestar la demanda es de diez das, igual como aconteca en la
legislacin derogada. La absolucin del emplazamiento debe cumplir con los mismos
requisitos de la demanda, en lo que corresponde. Es decir, debe estar bien redactada, con
orden y claridad, en estilo sencillo, sin galimatas ni errores de sintaxis. Tambin la
designacin de la sala ante quien se dirige el contradictorio, el nombre,
y domicilio del demandado. La denominacin precisa y el domicilio de! rgano que
contesta la demanda, as como la firma del
o de su representante o
apoderado y del abogado patrocinante.
identidad
emplazado
123
4
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct:
ANTECEDENT
ES: Ley 24968: arts. 17,
18.
Exgesis
Como dice el Cdigo, la vista de la causa se lleva a cabo en el da y hora fijados
por la sala, que tiene que producirse dentro de los diez das posteriores a la contestacin
de la demanda o de vencido dicho plazo sin que se haya contestado.
La vista de la causa es el acto procesal en el cual la Sala de la Corte Superior
correspondiente examina la constitucionalidad y/o ilegalidad de la norma cuestionada.
En esta etapa los abogados de las partes pueden informar oralmente. Tanto el examen de
la Sala como el informe de los abogados deben avocarse a lo que es propio de un
proceso abstracto de control de constitucionalidad. El anlisis, que es de puro derecho,
pone a prueba los lmites materiales de la norma, es decir, la compatibilidad de su
contenido con la Constitucin o la ley. O la inconstitucio- nalidad formal si es que se ha
omitido los procedimientos establecidos para su produccin. En sentido contrario, solo
se trata de comprobar si se han cumplido todos los trmites establecidos en la ley para su
aprobacin (Vid. supra artculo 76),
Algo importante. Si la demanda ha sido declarada fundada pero el rgano emisor
no ha apelado, por disposicin del artculo 95 del Cdigo, los autos debern elevarse en
consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema (Vid.
artculo
95).
infira
2351
33
APELACIN Y TRMITE
Contra la sentencia procede recurso de apelacin el cual
contendr la fundamentacin del error, dentro de los cinco das
siguientes a su notificacin. Recibidos los autos, la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema dar traslado del
recurso concediendo cinco das para su absolucin y fijando da y
hora para la vista de la causa, en la misma resolucin. Dentro de
los tres das siguientes de recibida la notificacin las partes
podrn solicitar que sus abogados informen oralmente a la vista
de la causa.
CONCORDAN
CIAS: C.P.CL:
C.P.C.:
art. 92.
art 364 y ss.
ANTECEDENTES:
Ley 24968: arts. 18. 19.
Exgesis
El artculo es sumamente claro. En segunda
y ltima instancia, el proceso de accin popular
es de conocimiento de la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema. En el artculo 18 de
la legislacin anterior la sala competente era la
encargada de los asuntos contenciosoadministrativos.
Para apelar, el Cdigo establece un plazo de
cinco das que se cuentan desde el da siguiente
de notificada la sentencia de primera instancia.
El recurso impugnatorio debe circunscribirse a
fundamentar por qu el fallo no est arreglado a
derecho. La Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema corre traslado del recurso, para
su absolucin, por cinco das. En la misma
resolucin de traslado se fija da y hora para la
vista. Las partes tienen tres das para solicitar el
informe oral de sus abogados en esta fase del
iter procesal.
Aqu tambin el Cdigo establece cambios
en la tramitacin. Antes, al recibir el expediente
la sala lo pona a disposicin de las partes por
el trmino de cinco das simultneos, vencido
el cual pasaba a conocimiento del fiscal
correspondiente para su dictamen en un plazo
no
ART. 86
mayor de diez dias. Una vez emitido el dictamen la sala recin sealaba da
y hora para la vista de la causa dentro de los cinco das que lo recibi.
MEDIDA CAUTELAR
HBBHi
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct.:
Exgesis
Teniendo en consideracin que de acuerdo con el artculo 81 del Cdigo, in
fine, las sentencias fundadas en procesos de accin popular pueden determinar la
nulidad con efectos retroactivos y erga omnes de las normas impugnadas, el
Cdigo permite como medida cautelar la suspensin de su eficacia. En tal
circunstancia, para concederla, la Sala debe tener en cuenta la gravedad del vicio
inconstitucional o ilegal y solo puede proceder cuando ha habido sentencia
estimatoria de primera instancia, en la medida que produce un grado de
verosimilitud de la pretensin.
La medida cautelar sirve para garantizar el respeto de la ley que siempre se
presume constitucional en tanto que el reglamento es aplicacin y acatamiento de
ella. Esa es la diferencia de por qu en los procesos de accin popular hay
medida cautelar pero no en los procesos de inconstitucionalidad.
123
8
CONSULTA
ARTCULO 95
Si
CONCORDANCIA
S: C.P.C.: arts. 408, 409.
ANTECEDEN
TES: Lay 24968: art.
18.
/? Exgesis
La institucin de la consulta no es una prerrogativa de las partes ya
que solo procede de oficio, por imposicin de la ley, sin que pueda el juez
incorporarlo a otra clase de proceso que no haya sido contemplado por el
legislador. Es de trmite obligatorio y tiene lugar de oficio. Su fundamento
est en que los bienes o los intereses en juego trascienden al de las partes. En
el caso del proceso de accin popular la norma declarada ilegal o
inconstitucional pero que no ha sido apelada, es de orden pblico y lleva
implcito un problema de seguridad y eficacia del sistema jurdico.
El artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional en su ltimo prrafo
establece que las sentencias recadas en el proceso de accin popular podran
determinar la nulidad, con efecto retroactivo y general, de las normas
impugnadas y, que en tal supuesto, la sentencia determinar sus alcances en
el tiempo. De ah que resulte lgico y necesario que la Sala Especializada en
asuntos constitucionales de la mxima instancia del Poder Judicial revise el
control de constitucionalidad y/o legalidad llevado a cabo por la Sala
correspondiente de la Corte Superior.
La norma pretende establecer unidad y criterios de interpretacin
uniformes. Recurdese el segundo prrafo del artculo VI del Ttulo Preliminar: Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad
2391
ART. 85
SENTENCIA
La
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct:
C.P.C.:
ANTECEDENTES:
Ley 24968: art 20.
Exgesis
El artculo es tan claro que nos releva de mayores comentarios. El plazo
124
0
ART. 85
2411
39
mrt. 47.
mrt. III.
C.P.C.:
arta. 410. 411, 412, 413, 414. 415, 416, 417, 418, 419.
Exgesis________________________________________
La Ley N 24968 no hablaba de costos smo de costas. La Cuarta. Disposicin Complementaria
de esta norma deca que s \a accin popular es amparada, el importe de las costas ser asumido por e
LLstado-, en caso contrario, las asumir el accionante.
Como se sabe, los costos estn representados por ios honorarios profesionales del abogado de quien ba vencido en juicio,
ms un cinco por ciento que se destina al Colegio de Abogados de\ distrito judicial respectivo (artculo 411 del Cdigo Procesal
Civil).
Las costas, en cambio, constituyen las tasas indicales, los honor ros de los rganos de auxilio
judicial y los dems gastos realizados el proceso (artculo 410 del Cdigo Procesal Civil).
PR
O
CE
SO
DE
AC
CI
N
PO
PU
LA
R
ro
en