MANUAL DE GESTIN

AMBIENTAL

TEMA

1.

CASTILLA

LEGISLACIN
Y

LEN

EN

EUROPEA,

ESPAOLA

MATERIA

DE

DE

RESIDUOS.

DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS.

1. LEGISLACIN EUROPEA
Espaa se integr en la Comunidad Europea mediante el Acuerdo
de Adhesin del 1 de Enero de 1986. Desde aquel momento se instaur
en el Pas una nueva era jurdica caracterizada por la primaca y eficacia
directa del derecho comunitario. Esto ha hecho que el Estado espaol
haya tenido que ir adaptando la legislacin ambiental a la normativa
comunitaria y completarlas con las consiguientes leyes y reglamentos.
Desde el ao 1973, se han aprobado seis programas comunitarios
sobre medioambiente, origen de ms de doscientas disposiciones
normativas. Entre ellas ocupan un lugar preeminente, por su nmero y
relevancia, las reguladoras de la gestin de residuos.
El ltimo de estos documentos es el VI Programa de Actuacin en
Materia de Medio Ambiente y Desarrollo sostenible", aprobado por la
Posicin comn 3/2002, donde se plasman las lneas de actuacin de la
Unin Europea hasta el ao 2012. El programa trata los objetivos y
prioridades clave

en materia de medioambiente basados en una

evaluacin de la situacin del medioambiente y de las tendencias

imperantes.
Por otro lado, a comienzo de los aos 90 se produjo en el seno de
la Comunidad Europea un importante cambio de orientacin en el diseo
de las polticas comunitarias sobre residuos.

Con esta perspectiva por

delante, las instituciones comunitarias se entregaron a la elaboracin de

la Estrategia comunitaria sobre gestin de residuos. As, en su resolucin
de 7 de Mayo de 1990, el Consejo determin las lneas a seguir en la
poltica comunitaria en este sector hasta el ao 2000. Estos criterios han
sido posteriormente revisados por la nueva Estrategia Comunitaria

Tema 1 Legislacin en Residuos

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aprobada en Febrero de 1997 (Resolucin 97/C 76/01) en las que se

hace, entre otras cosas, las siguientes consideraciones:

Reitera sus convicciones de que la prevencin de residuos debera

constituir la primera prioridad, de tal forma que puedan reducirse
la cantidad, tanto de los residuos generados como de los
componentes y aditivos peligrosos que contienen.

Estima, de acuerdo con los principios de "quien contamina paga" y

"responsabilidad compartida", que todos los agentes econmicos,
incluidos

los

consumidores,

fabricantes,
deben

cargar

importadores,
con

su

distribuidores

parte

especfica

y
de

responsabilidad en la prevencin, valorizacin y eliminacin de

residuos.

Considera que los efectos de los productos en los residuos que

generan, una vez consumidos, deberan ser tenidos en cuenta a
partir del momento mismo de su diseo y fabricacin. En este
sentido, los fabricantes tienen un papel y una responsabilidad muy
definida en relacin con la gestin del residuo que se genera
posteriormente al consumir productos fabricados.

Invita a la Comisin Europea para fomentar, y a los Estados

miembros y agentes econmicos para establecer, y perseguir la
implantacin, de objetivos cuantitativos dirigidos a reducir la
cantidad de residuos producidos, incrementando los niveles de
reutilizacin, reciclado y valorizacin.

Insta a la Comisin Europea para promover el desarrollo y

aplicacin de anlisis de ciclos de vida y auditoras ambientales de
los productos que el uso transforma en residuos, fomentando con
los Estados miembros sistemas para su devolucin, recogida y
valorizacin.

Insiste en la necesidad de promover la valorizacin de residuos

para reducir la cantidad que se destina a eliminacin, mediante su
reutilizacin, reciclado, compostado y recuperacin de energa.

Tema 1 Legislacin en Residuos

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Insta a la Comisin Europea para que estudie la modificacin de la

legislacin comunitaria sobre incineracin con recuperacin de
energa, a fin de dar respuesta adecuada a esta preocupacin
social y ciudadana.

Anima a los Estados miembros para que hagan uso, en la forma

ms coherente posible, de las medidas necesarias para alcanzar
sus objetivos estratgicos sobre residuos, incluidas las econmicas.

1.1. Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del

Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos.
A raz de la Estrategia Comunitaria sobre Residuos (Resolucin de
7 de Mayo de 1990 del Consejo, revisados por la nueva Estrategia
Comunitaria aprobada en Febrero de 1997), antes comentada, las
instituciones comunitarias sacaron al ao siguiente la Directiva del
Consejo 91/156/UE, de 18 de Marzo de 1991, modificando a la antigua
Directiva 75/442/CEE, relativa a residuos.
Ms tarde, en el 2006, fue aprobada la Directiva 2006/12/CE,
relativa a los residuos; que deroga a la 75/442/CE. Esta Directiva ha
tenido una vigencia de tan solo dos aos, habiendo sido derogada, en el
ao 2008 por la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, conocida como
Nueva Directiva Marco.
Dicha Directiva establece medidas destinadas a proteger el
medioambiente y la salud humana mediante la prevencin o la reduccin
de los impactos adversos de la generacin y gestin de los residuos, la
reduccin de los impactos globales del uso de los recursos y la mejora de
la eficacia de dicho uso.
Tambin establece la siguiente jerarqua en la gestin de los
residuos, que habr de servir de orden de prioridades en la legislacin y
la poltica sobre la prevencin y la gestin de los residuos:
a) Prevencin.
Tema 1 Legislacin en Residuos

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b) Preparacin para la reutilizacin

c) Reciclado.
d) Otro tipo de valorizacin, por ejemplo, la valorizacin energtica;
e) Eliminacin.

1.2. - Directiva 94/62/CE, relativa a envases y residuos de

envases.
En 1985 fue publicada la Directiva 85/339/CEE del Consejo, de 27
de Julio de 1985, relativa a los envases para alimentos lquidos. Esta
Directiva pretenda establecer una serie de acciones relativas a la
produccin, comercializacin, empleo, reciclado y relleno de envases para
alimentos lquidos, as como a la eliminacin de los envases usados.
Esta Directiva ha sido muy discutida por la mayora de los pases y
su adaptacin a las legislaciones nacionales ha sido el origen de medidas
muy discutidas y denunciadas por distorsionar el mercado internacional.
Para su desarrollo, los Estados miembros contaron con la suficiente
libertad de accin como para elaborar sus propios programas de
reduccin de envases en los residuos, con lo que se cre una situacin
muy dispar y poco satisfactoria ya que, por un lado, no se adoptaron
compromisos concretos para la proteccin del medioambiente y, por otra
parte, en el mercado europeo se lleg a obstaculizar el libre movimiento
de mercancas, y en particular de bebidas y sus envases. En Espaa se
incorpor al ordenamiento interno a travs del Real Decreto 319/91, de 8
de Marzo.
Para intentar paliar estas situaciones, el Parlamento Europeo y el
Consejo de la Unin Europea aprobaron la Directiva 94/62/CE, relativa a
envases y residuos de envases, que ha venido a constituirse en uno de
los instrumentos legislativos comunitarios de mayor impacto sobre el
medioambiente y sobre el mantenimiento del mercado interior.
Esta Directiva tiene como primer objetivo establecer una gestin
preventiva en la produccin de residuos de envases mediante el
Tema 1 Legislacin en Residuos

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desarrollo de productos y tcnicas no contaminantes, y teniendo en

cuenta el ciclo completo de vida del envase. Entre las exigencias legales o
compromisos de acuerdos voluntarios entre administraciones, industria y
comercio, conviene destacar:

Un uso ms racional del envase, que debe conducir, en la mayora

de los casos, a una reduccin de su peso o volumen.

Reduccin o eliminacin de productos que puedan daar al

medioambiente, principalmente metales pesados como Cd, Hg, Pb
y Cr6+

Restricciones al uso de ciertos compuestos en la fabricacin de

envases y embalajes, en razn con la dificultad de tratamiento de
sus residuos.

Incentivacin econmica y fiscal para incorporar el material

reciclado como materia prima secundaria en los procesos de
fabricacin y reducir el consumo de materia prima virgen.
Las restricciones ms extendidas son para los plsticos, y ms

concretamente el PVC, dado que en la jerarqua de procesos de

tratamiento de RSU la incineracin ocupa un lugar preferente sobre el
vertido.

La

combustin

de

PVC

est

fuertemente

criticada

por

movimientos ecologistas, debido a la produccin de dioxinas y furanos.

Otros objetivos fundamentales contemplados en la Directiva son la
reutilizacin de envases, el reciclado y las dems formas de valorizacin
de residuos de envases y, por tanto, la reduccin de la eliminacin final
de los mismos.
Asimismo, se seala que es urgente establecer una metodologa
para realizar los anlisis del ciclo de vida de los envases y justificar un
orden de preferencia preciso de los envases reutilizables, reciclables y
valorizables. En el envase se indicar la naturaleza del material, o de los
materiales utilizados en su fabricacin, a fin de que la industria de que se
trate pueda identificarlos y clasificarlos, facilitando as su recogida,
reutilizacin y valorizacin.

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En la Directiva tambin se establecen los objetivos cuantificados de

valorizacin y reciclado, fijando unos mrgenes con mnimos y mximos
para as tomar en consideracin las distintas situaciones imperantes en
los Estados miembros y evitar la constitucin de barreras al comercio y
distorsiones de competencia.

1.3. Directiva 99/31, relativa al vertido de residuos

Esta directiva, ms conocida como "Directiva de Vertederos",
contiene la normativa reguladora de este tipo de instalaciones. La
directiva tiene como objeto, mediante rigurosos requisitos tcnicos y
operativos

sobre

residuos

vertidos,

medidas,

procedimientos

orientaciones para impedir o reducir, en la medida de lo posible, los

efectos negativos en el medioambiente del vertido de residuos. Como
medidas a resaltar incluye:
1. Control de los vertederos en lo que se refiere a las sustancias
contenidas en los residuos depositados en ellos.
2. Reduccin de la cantidad y peligrosidad de los residuos destinados
a

vertedero,

facilitando

su

manipulacin

aumentando

su

aprovechamiento.
3. Establecimiento de una red integrada y adecuada de instalaciones
de eliminacin.
4. Evitar las disparidades entre las normas tcnicas sobre el vertido
de residuos, establecindose las mismas a escala comunitaria.
5. Determinacin

de

los

requisitos

que

deben

exigirse

los

vertederos en cuanto a localizacin, acondicionamiento, gestin,

control, cierre y medidas de prevencin y de proteccin que deben
tomarse contra todo dao al medio ambiente.
6. Definicin de las clases de vertedero y de los tipos de residuos
aceptables en ellos.

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7. Adopcin de medidas para la reduccin en la produccin de gas

metano de vertederos.
8. Reduccin del vertido de residuos biodegradables.
9. Implantacin de un procedimiento de autorizacin especfico
10. Establecimiento de un procedimiento uniforme de aceptacin de
residuos basado en un sistema de clasificacin de residuos
aceptables en las distintas clases de vertederos.
11. Articulacin de procedimientos comunes de control durante las
fases de explotacin y de gestin posterior al cierre de un
vertedero.

1.4. Directiva 96/61, relativa a la prevencin y control integrado

de la contaminacin.
Con esta Directiva se pretende aplicar el principio de prevencin al
funcionamiento de las instalaciones industriales ms contaminantes,
incluyendo como actividad primordial la gestin de sus residuos.
Impone a las autoridades competentes la obligacin de evaluar la
correcta gestin de los residuos por parte de las instalaciones industriales
mediante la concesin de autorizaciones previas al comienzo de la
actividad y establecimientos de valores lmites en las autorizaciones
definitivas.

2. - LEGISLACIN ESPAOLA
La

legislacin

espaola

ha

estado

histricamente

ligada

legislaciones sanitarias de ndole estatal y a travs de ordenanzas

municipales, as el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres
Nocivas y Peligrosas (R.A.M.I.N.P.1), o la Ley de Minas, han sido un
primer paso en la normativa sobre residuos.

Ya derogado

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Segn el R.D. 2414/61, por el que se aprueba el R.A.M.I.N.P., las

actividades de recogida y destruccin de los RSU se clasifican como
molestas por la emanacin de malos olores; y nocivas e insalubres por el
desprendimiento de gases txicos y lixiviados
Posteriormente, en el mbito estatal, los Residuos Slidos fueron
regulados por la Ley 42/75 de desechos y residuos slidos urbanos y la
20/86 de Residuos Txicos y Peligrosos, ambas derogadas por la Ley
10/98, Bsica de Residuos. Esta ltima Ley signific la asuncin de la
moderna concepcin de la poltica de residuos consistente en abandonar
la clasificacin en dos modalidades (general y peligrosos) y establecer
una norma comn para todos ellos, que puede ser completada con una
regulacin especfica para determinadas categoras de residuos.
Hay que remarcar que, un ao antes a la redaccin de la Ley
10/98, Bsica de Residuos, debido a la obligatoriedad de transposicin
de normativas europeas, apareci en la legislacin espaola la Ley
11/1997, de Envases y Residuos de Envases. Esta Ley establece, de
acuerdo con la directiva comunitaria, que un determinado porcentaje de
los residuos de envases deber retirarse del flujo de residuos eliminados
en vertederos con la finalidad de dirigirlos hacia opciones como el
reciclado y la valorizacin. Por otro lado, el R.D 782/98 por el que se
desarrolla la Ley, ofrece uno de los ms importantes cambios, al
regularizar los planes empresariales de prevencin de residuos de
envases, que tienen como finalidad minimizar y prevenir en origen la
produccin y nocividad de los residuos que generen.
En el ao 2001 es transpuesta al ordenamiento espaol la directiva
99/31, relativa al vertido de residuos, mediante el R.D. 1481/2001, de 27
de diciembre, por el que se regula la eliminacin mediante depsito en
vertedero. Este R.D establece un rgimen concreto para la eliminacin de
los

residuos

mediante

su

depsito

en

vertedero,

regulando

las

caractersticas de stos y su correcta gestin y explotacin, con la

finalidad de proteger la salud de las personas y el medioambiente.

Tema 1 Legislacin en Residuos

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Indicar, igualmente, que en la Ley 10/1998, de Residuos, artculos

5 y 6, se estableci la obligacin de elaborar y aprobar Planes Nacionales
de Residuos, que se confeccionarn por integracin de los respectivos
Planes autonmicos. As, mediante Resolucin de 20 de enero de 2009 de
la Secretara de Estado de Cambio Climtico, fue aprobado el Plan
Nacional Integrado de Residuos (PNIR) 2008-2015, en el que se incluye
la Estrategia de Reduccin de Vertido de Residuos Biodegradables que,
cumpliendo con una obligacin legal, contribuye a alargar la vida de los
vertederos y a disminuir su impacto sobre el entorno.
Como ya hemos comentado anteriormente, en el ao 2008, el
Parlamento Europeo y del Consejo aprob la Directiva 2008/98/CE sobre
los residuos, derogando determinadas Directivas e integrndolas en una
nica norma (Directiva marco de residuos).
La transposicin de esta Directiva a nuestro ordenamiento jurdico
oblig a la elaboracin de una nueva norma que sustituyese a la vigente
Ley 10/1998, de Residuos. Esto se ha realizado mediante la aprobacin
de la vigente Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados, que
deroga a la Ley 10/98.
Esta nueva Ley establece el rgimen jurdico de la produccin y
gestin de residuos, as como la previsin de medidas para prevenir su
generacin y para evitar o reducir los impactos adversos sobre la salud
humana y el medioambiente asociados a la generacin y gestin de los
mismos. Igualmente, y tal y como suceda ya en la anterior ley de
residuos, tiene tambin por objeto regular el rgimen jurdico de los
suelos contaminados.
Como aspecto novedoso, esta Ley introduce las definiciones de
residuo domstico, comercial e industrial, al objeto de clarificar las
competencias de gestin para cada uno de ellos. Se definen igualmente
otros conceptos que posteriormente aparecen a lo largo del texto, con el
objetivo de lograr un mayor grado de precisin y de seguridad jurdica a
la hora de aplicar la norma, como suelo contaminado o compost.

Tema 1 Legislacin en Residuos

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Como principales novedades de la norma. destacamos en primer

lugar el establecimiento de la jerarqua de residuos recogida en la
Directiva 2008/98, dirigida a las administraciones competentes en el
desarrollo de las polticas y de la legislacin en materia de prevencin y
gestin de residuos, fijando el siguiente orden de prioridad:
a) Prevencin;
b) Preparacin para la reutilizacin;
c) Reciclado;
d) Otro tipo de valorizacin, incluida la valorizacin energtica; y
e) Eliminacin.
En este mismo sentido, se establecen en la Ley una serie de
objetivos, entre los que destacamos los siguientes:
-

Antes de 2015 deber estar establecida una recogida separada

para, al menos, los materiales siguientes: papel, metales, plstico
y vidrio. Los sistemas de recogida ya existentes se podrn adaptar
a la recogida separada antes mencionada.

Antes de 2020, la cantidad de residuos domsticos y comerciales

destinados a la preparacin para la reutilizacin y el reciclado para
las fracciones de papel, metales, vidrio, plstico, biorresiduos u
otras fracciones reciclables deber alcanzar, en conjunto, como
mnimo el 50% en peso.

Antes

de

2020,

la

cantidad

de

residuos

no

peligrosos

de

construccin y demolicin destinados a la preparacin para la

reutilizacin, el reciclado y otra valorizacin de materiales, con
exclusin de los materiales en estado natural definidos en la
categora 17 05 04 de la lista de residuos, deber alcanzar como
mnimo el 70% en peso de los producidos.
Finalmente, establece un calendario para la sustitucin, en 2018,
de las bolsas comerciales de un solo uso de plstico no biodegradable, y

Tema 1 Legislacin en Residuos

10

MANUAL DE GESTIN
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desde 2015 la obligacin de marcarlas con un mensaje sobre sus efectos

en el medio ambiente.
Por ltimo, otra de las principales novedades reguladas en esta
nueva Ley es el establecimiento de un marco legal sistematizado y
coherente que abarca a todos los productores de productos que, con su
uso, se conviertan en residuos, la llamada Responsabilidad ampliada
del productor del producto, en virtud de la cual: dichos productores
quedan involucrados en la prevencin y en la organizacin de la gestin
de los mismos, promovindose la reutilizacin, el reciclado y la
valorizacin de residuos, de acuerdo con los principios inspiradores de
esta nueva legislacin.

3. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE GESTIN

DE RESIDUOS
La gestin de los residuos es responsabilidad conjunta de varias
autoridades. La Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados,
plantea la siguiente distribucin de competencias:
El Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino,
deber:
a) Elaborar el Plan Nacional marco de gestin de residuos.
b) Establecer

los

objetivos

mnimos

de

reduccin

en

la

generacin de residuos, as como de preparacin para la

reutilizacin,

reciclado

otras

formas

de

valorizacin

obligatoria de determinados tipos de residuos.

c) Autorizar los traslados de residuos desde o hacia terceros
pases no pertenecientes a la Unin Europea, as como
ejercer las funciones de inspeccin y sancin derivadas del
citado rgimen de traslados.
d) Ejercer las funciones que correspondan a la autoridad
nacional en los supuestos en que Espaa sea Estado de
trnsito en lo relativo al traslado de residuos.

Tema 1 Legislacin en Residuos

11

MANUAL DE GESTIN
AMBIENTAL

e) Recopilar, elaborar y actualizar la informacin necesaria para

el

cumplimiento

legislacin

de

las

nacional,

obligaciones

derivadas

comunitaria,

de

de

la

convenios

internacionales o cualquier otra obligacin de informacin

pblica.
f) Las dems competencias que le atribuya las restantes
normas sobre residuos.
Corresponde a las Comunidades autnomas:
a) La elaboracin de los programas autonmicos de prevencin
de residuos y de los planes autonmicos de gestin de
residuos.
b) La autorizacin, vigilancia, inspeccin y sancin de las
actividades de produccin y gestin de residuos.
c) El registro de la informacin en materia de produccin y
gestin de residuos en su mbito competencial.
d) El otorgamiento de la autorizacin del traslado de residuos
desde o hacia pases de la Unin Europea.
e) El ejercicio de la potestad de vigilancia e inspeccin, y la
potestad sancionadora en el mbito de sus competencias.
Corresponde a las entidades locales:
a) Como servicio obligatorio: la recogida, el transporte y el
tratamiento de los residuos domsticos generados en los
hogares,

comercios

servicios

en

la

forma

en

que

establezcan sus respectivas ordenanzas. La prestacin de

este servicio corresponde a los municipios, que podrn
llevarla a cabo de forma independiente o asociada.
b) El ejercicio de la potestad de vigilancia e inspeccin, y la
potestad sancionadora en el mbito de sus competencias.
c) Las entidades locales podrn:
Elaborar programas de gestin de los residuos de su
competencia.

Tema 1 Legislacin en Residuos

12

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AMBIENTAL

Gestionar los residuos comerciales no peligrosos y los

residuos domsticos generados en las industrias, sin
perjuicio de que los productores de estos residuos
puedan gestionarlos por s mismos.
Cuando la entidad local establezca su propio sistema de
gestin, podr imponer la incorporacin obligatoria de
los productores de residuos a dicho sistema.
Obligar

al

peligrosos

productor

domsticos,

al
o

poseedor
de

de

residuos

residuos
cuyas

caractersticas dificultan su gestin, a que adopten

medidas para eliminar o reducir dichas caractersticas o
a que los depositen en la forma y lugar adecuados.
Realizar

sus

actividades

de

gestin

de

residuos

directamente o mediante cualquier otra forma de

gestin prevista en la legislacin sobre rgimen local.
Estas actividades podrn llevarse a cabo por cada
entidad local de forma independiente o mediante
asociacin de varias entidades locales.

Por otro lado, destacar que la Ley 14/86, General de Sanidad,

estableci la competencia municipal en el control sanitario de los residuos
urbanos (artculo 43). Segn este artculo, los Ayuntamientos, sin
perjuicio de las competencias de las dems Administraciones pblicas,
tendrn las siguientes responsabilidades mnimas en relacin al obligado
cumplimiento de las normas y planes sanitarios:

Control

sanitario

del

medioambiente:

contaminacin

atmosfrica, abastecimiento de aguas, saneamiento de

aguas residuales, residuos urbanos e industriales.

Control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes,

ruidos y vibraciones.

Control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia

humana,

especialmente

Tema 1 Legislacin en Residuos

de

los

centros

de

alimentacin,

13

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peluqueras, saunas y centros de higiene personal, hoteles y

centros residenciales, escuelas, campamentos tursticos y reas de
actividad fsico deportivas y de recreo.

Control sanitario de la distribucin y suministro de alimentos,

bebidas y dems productos, directa o indirectamente relacionados
con el uso o consumo humanos, as como los medios de su
transporte.

Control sanitario de los cementerios y polica sanitaria mortuoria.

Tema 1 Legislacin en Residuos

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