Acrdos STA

Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo

Processo: 0438/09
Data do Acordo: 02-12-2009
Tribunal: 1 SUBSECO DO CA
Relator: FREITAS CARVALHO
Descritores: INCINERAO E CO-INCINERAO DE RESDUOS PERIGOSOS
Sumrio:
N Convencional: JSTA000P11186
N do Documento: SA1200912020438
Recorrente: MAOTDR E OUTRO
Recorrido 1: A... E OUTROS
Votao: UNANIMIDADE

Aditamento:
Acordam em conferncia na Seco de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo
A e B, identificados nos autos, requereram ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra,
contra o Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional e a
C a adopo das seguintes providncias cautelares:
1 - Suspenso de eficcia dos actos de concesso:
a) da licena ambiental, em 15.11.2006, pelo Presidente do Instituto do Ambiente, Antnio
Gonalves Henriques fbrica da C de Souselas, denominada Centro de Produo de
Souselas para a co-incinerao de resduos;
b) da licena de instalao, em 24.11.2006, pelo Vice-Presidente do Instituto dos Resduos,
Francisco Barracha, fbrica da C de Souselas denominada Centro e Produo de Souselas
para a co-incinerao de resduos perigosos e no perigosos;
c) da licena de explorao nr. 2/2008/DOGR, em 24.01.2008, pela Sub-Directora Geral da
Agncia Portuguesa do Ambiente, Luisa Pinheiro, fbrica da C de Souselas, denominada
Centro de Produo de Souselas para a co-incinerao de resduos perigosos;
2 - Intimao:
a) do Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional para
que se abstenha de atribuir novas licenas fbrica da no Outo para o exerccio da actividade
de co-incinerao de resduos perigosos enquanto estiver suspensa a eficcia das licenas supraindicadas;
b) da C, para que se abstenha de realizar testes ou demais operaes de co-incinerao de
resduos perigosos enquanto estiver suspensa a eficcia das licenas supra-indicadas.
Por sentena de 17-10-2008, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra julgou improcedentes
os pedidos formulados (Fls. 774/798)
Inconformados com tal deciso, os requerentes interpuseram recurso para o Tribunal Central
Administrativo do Norte que, por acrdo de 12-02-2009, julgou procedente o recurso, deferindo o
supra referido pedido de suspenso de eficcia (fls. 1008/1063).
desta deciso que o Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do
Desenvolvimento Regional e C interpem a presente revista a qual foi admitida por acrdo
de 7-05-2009, (fls. 1263 a 1267).
A recorrente Cimpor formula as concluses seguintes:
1. Considerada a indiscutvel relevncia social da questo da co-incinerao e a circunstncia de
ter sido esta, ainda que indirectamente, o verdadeiro objecto do julgamento do TCA-N e no as
licenas em si mesmas consideradas, forosa se torna a interveno do mais alto rgo de justia
administrativa, nos termos previstos no n. 1 do art. 150. do CPTA.
2. Suscita a Recorrente a interveno do STA semelhana do sucedido em sede do Recurso de
revista n. 471/07, de 31 de Outubro de 2007, em que este Tribunal acordou revogar o acrdo do
TCA-N que havia decidido temerariamente suspender o despacho do Ministro do Ambiente que
dispensara, nos termos da lei, a realizao de novo Estudo de Impacto Ambiental e do Recurso
675/07 (relativamente co-incinerao nas instalaes da no Outo).
3. Com efeito, a manuteno da deciso do TCA-N, para alm de no permitir resolver em tempo
til a questo relativa destruio dos resduos industriais perigosos, com todos os danos
ambientais da decorrentes, tem o efeito perverso de criar uma enorme confuso nas populaes
e na comunidade em geral quanto legalidade da co-incinerao, no sendo compreensvel como
que o processo pode j ter estado suspenso, depois deixar de estar suspenso e agora vir a ser
outra vez suspenso.
4. Por outro lado, e considerando especificamente o contedo material da deciso do TCAN
objecto do presente recurso, cabe referir que nenhum dos critrios elencados pelo legislador no
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art. 120. do CPTA foi devidamente analisado por aquela instncia, impondo-se a revogao do
acrdo sub judicio.
5. Assim, no que respeita verificao do critrio do fumus boni iuris, como o Tribunal considerou
a priori que a matria em causa era demasiadamente complexa, e exigiria prova mais
aprofundada carecendo de ponderao e de maturao adicionais, acabou por se demitir
totalmente da sua funo e considerar preenchido o referido requisito legal, mesmo sem que
nenhuma prova fosse efectuada.
6. Entende a Recorrente no ser de admitir tal conduta, na medida em que, por mais que o
critrio legal apenas se reporte ao facto de no ser manifesta a falta de fundamento da pretenso
formulada (anulao dos actos administrativos), a verdade que a no ilegalidade apenas no
manifesta se houver alguma prova concreta e objectiva que milite no sentido da sua provvel
ilegalidade, devendo essa prova ser analisada e ponderada pelo Tribunal, que a ela se dever
reportar na sentena.
7. A aceitar-se como boa aquela aplicao do Direito, ento o requisito do fumus boni iuris estaria
sempre preenchido ex officio (dispensando qualquer interveno do Requerente da providncia).
8. Nestes termos, no podia o Tribunal ter considerado provado, no caso em apreo, o requisito do
fumus boni iuris (mesmo que na verso aligeirada do fumus non malus iuris) por no ter sido
identificada qual a prova, ainda que indiciria, que o levou a considerar que a aprovao dos trs
actos administrativos suspendendos pode ser ilegal e, como tal, que no manifesto que os
mesmos no venham a ser anulados no fim do processo principal.
9. Pelo contrrio, na ausncia de quaisquer indcios da ilegalidade dos actos em crise, seria
foroso que o Tribunal considerasse no provado o requisito do fumus boni iuris e como tal
indeferisse a providncia cautelar.
10. Mais cabe referir que no saem estas concluses prejudicadas pela temerria, equvoca e
abusiva invocao do princpio da precauo que no se sabe ao certo se foi ou no utilizado.
11. Por outro lado, tambm relativamente aplicao do critrio do periculum in mora procedeu o
TCA-N a uma incorrecta aplicao da lei, na medida em que, ao invs da prova e demonstrao
dos factos integradores dos pressupostos ou requisitos em questo, bastou-se o Tribunal
precisamente com aquilo que havia dito no bastar, ou seja com a utilizao de expresses vagas
e genricas.
12. Com efeito, no elenco dos factos provados, mesmo depois de ampliada a matria de facto,
no se encontram quaisquer factos que sejam hbeis para provar a existncia de periculum in
mora.
13. Assim, o Tribunal, ao querer, contra tudo e contra todos, considerar que se estava perante
uma situao de facto consumado, acabou por falhar duplamente.
14. Em primeiro lugar, no logrou encontrar quaisquer factos que fossem prestveis para
demonstrar que a co-incinerao provoca danos na sade e no ambiente, razo pela qual teve de
concluir de modo infeliz dizendo que, no obstante se possa e deva entender que est em
causa matria de cariz essencialmente tcnico e por isso sujeita a prova pericial, entendemos que
a dvida existente sobre os riscos aqui em causa tal como foram definidos na causa de pedir
justifica que se valorize essa dvida de forma a julgar verificado o requisito do periculum in mora,
por estarem em causa prejuzos plausveis de difcil reparao.
15. Em segundo lugar, a situao em causa, mesmo a ocorrer, nunca configuraria, como o STA
alis j disse em sede de Recurso n. 471/07 de 31 de Outubro de 2007, uma situao de facto
consumado, como erradamente a qualificou o Tribunal a quo.
16. Em suma, nem foi feita prova no sentido de demonstrar que a execuo dos despachos
pudesse provocar danos na sade e no ambiente, nem a ocorrncia desses mesmos danos (a
existirem) criaria uma situao de facto consumado que no pudesse ser revertida no final da
aco principal.
17. Finalmente, nunca a licena de instalao e a licena ambiental seriam actos capazes, na
medida em que no so o ltimo acto no final do procedimento, para provocarem qualquer
violao no ambiente ou na sade.
18. Por ltimo, chegados ponderao de interesses exigida pelo n. 2 do art. 120. do CPTA, veio
o TCA-N a quo deixar clara a ideia, que j se vinha a sedimentar, de que, neste domnio, usa,
claramente, dois pesos e duas medidas.
19. Na realidade, no deixa de ser inquietante que o Tribunal a quo tenha considerado que os
eventuais e no provados danos no ambiente provocados pela co-incinerao pudessem (na
dvida) constituir uma situao de facto consumado e depois considere, displicentemente, que os
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danos reais e provados relativos ao passivo ambiental (que no so contestados por ningum),
no s no constituam uma situao de facto consumado como ainda aceitvel (para o Tribunal)
que esta situao possa continuar por mais algum tempo at deciso do processo principal.
20. , assim, completamente infundada a concluso do Tribunal, quando considera que os danos
causados com a recusa da providncia so superiores aos danos causados com a sua concesso.
21. Na verdade, no conseguiu o Tribunal demonstrar minimamente, nem a superioridade de uns
(alegados) danos ambientais e sobre a sade face a outros (alegados) danos ambientais e sobre a
sade, nem to pouco logrou demonstrar porque que num caso considerou que (na dvida)
havia uma situao de facto consumado e no outro caso considerou (sem qualquer dvida e sem
querer ouvir as testemunhas arroladas) que no tinha sido feita prova dos danos.
O recorrente MAOTDR formula as seguintes concluses:
1. As questes suscitadas no processo em apreo, pela sua relevncia social e jurdica, e sua
importncia fundamental, e a necessidade de melhor aplicao do direito, impem a admisso do
presente recurso de revista.
2. A douta deciso em apreo manifestamente ilegal, contrria, Jurisprudncia do Supremo
Tribunal e, pelas suas consequncias negativas, deve ser imediatamente revogada.
3. Relativamente ao pedido de suspenso dos actos de licenciamento da instalao e ambiental,
no pode ter-se por verificado o periculum in mora, pois tais actos intercalares de licenciamento
no so susceptveis de constituir uma situao de facto consumado ou prejuzos de difcil
reparao, pelo que o decretamento daquelas providncias violou o artigo 120, n 1, al. b) do
CPTA.
4. A douta deciso recorrida, ao admitir uma providncia cautelar que depende de duas causas
principais, fez errada interpretao e aplicao do disposto nos artigos 112, n1, 113, n1 e 3 e
114, n3, al. e) do CPTA.
5. E ao decretar, apesar disso, a suspenso da licena de explorao, cuja anulao no vem
pedida na aco principal, o douto acrdo violou os artigos 112, n1, 113, ns 1, 2 e 3 e 120,
n1, al. b) do CPTA.
6. A douta deciso fez errada interpretao e aplicao do conceito constituio de situao de
facto consumado, pelo que ao aplicar tal conceito verificao do periculum in mora, violou o
disposto no artigo 120, n 1, al. b) do CPTA.
7. O acrdo recorrido, ao aplicar verificao do periculum in mora um alegado princpio da
precauo, que no tem consagrao na ordem jurdica, fez errada interpretao e aplicao do
artigo 174 do Tratado da CE, do artigo 66, n 2, al., a) da CRP, do artigo 3, al. a) da Lei de
Bases do Ambiente e, mais uma vez, do artigo 120, n 1, al. b) do CPTA.
8. Ao entender haver lugar inverso do nus da prova da ocorrncia de prejuzos de difcil
reparao, fez a deciso recorrida errada interpretao e aplicao do disposto no artigo 174 do
Tratado da CE, no artigo 66, n 2, al. a) da Constituio, no artigo 3, al. a) da Lei de Bases do
Ambiente, bem como nos artigos 342, n 1, 483, n2 e 487, n 1 do Cdigo Civil.
9. E sempre a deciso recorrida, ao abster-se de apurar se os dados cientficos recentes
justificavam o recurso ao princpio da precauo, teria feito uma deficiente leitura do referido
princpio. 10. Ao afastar da ponderao de interesses os prejuzos alegados pelo requerido
relativos aos danos no ambiente e na sade pblica, a deciso impugnada fez errada aplicao
dos artigos 64 e 66 da CRP, bem como do artigo 120, n2 do CPTA.
11. E, relativamente ao alegado passivo ambiental, o douto acrdo, ao considerar no ter o
recorrente feito prova da existncia de tal passivo, violou o artigo 118, ns 2 e 4 do CPTA, bem
como o princpio da inquisitoriedade na averiguao da verdade material, constante do n 3 do
mesmo artigo 118.
12. E, pelos mesmos motivos, foram igualmente violados o direito ao ambiente e sade,
consagrado nos artigos 64 e 66 da Constituio.
13. Ao ter feito recair unicamente sobre o recorrente o nus de provar os prejuzos para os
interesses ambientais e de defesa da sade pblica por ele invocados, o acrdo em apreo
violou tambm o artigo 114, n3, al. g) do CPTA, bem como o artigo 120, n2 do mesmo Cdigo.
14. E violou ainda, pelo mesmo motivo, o princpio da igualdade das partes, consagrado no artigo
6 do CPTA, bem como o direito a um processo equitativo, ou seja, o direito tutela judicial
efectiva consagrado no artigo 20 da CRP.
15. Ao ter decidido que os danos que resultariam da recusa da providncia eram superiores aos
que resultariam da sua concesso, o tribunal a quo fez errada interpretao e aplicao do artigo
120, n 2 do CPTA.
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16. Ao ter omitido a pronncia sobre o pedido de intimao, a mesma deciso interpretou
erradamente o alcance das consequncias do decretamento da suspenso das licenas, e violou
assim o artigo 668, n 1, al. d) do CPC, o que acarreta a sua nulidade, por omisso de pronncia.
17. A entender-se ser o pedido de intimao relativo atribuio de licenas fbrica da C em
Souselas, ento foi violado o princpio do contraditrio, constante do artigo 3, n 3 do CPC, bem
como o princpio da igualdade das partes consagrado no artigo 6 do CPTA.
Os recorridos A e B, contra alegaram formulando as concluses seguintes:
1 - O recorrente Ministrio do Ambiente, fundamentou o presente recurso excepcional de revista
na relevncia social do tema co-incinerao de resduos industriais perigosos (RIPs).
2 - Dada a sua relevncia social de admitir a revista em que as questes jurdicas a dirimir se
relacionam com uma matria particularmente sensvel em termos do seu impacto comunitrio Ac. do STA de 26.06.2008 proferido no proc. nr. 535/08, disponvel em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/8ddf2f580c867f4d80257481003
06711?OpenDocument
3 - A relevncia social do tema absolutamente irrelevante (passe a redundncia) se no forem
indicadas questes concretas que, pela sua relevncia jurdica ou social, se revista ou revistam de
importncia fundamental, ou seja, em que se verifique existir complexidade das operaes
lgicas implicadas pela questo a resolver e a probabilidade de esta se renovar em litgios
futuros
- Ac. do STA de 22.03.2007 Proc. 223/07.
4 - Mesmo que se considere que A necessidade de eliminao de resduos industriais perigosos
afecta toda a populao, sendo premente a questo do tratamento a dar queles resduos,
conforme se alega na pg. 2 da alegao do MA, nem por isso se poder concluir que a inegvel
relevncia social fundamental de tal questo justifica, de per si, a admisso do presente recurso.
5 - Acresce que no esteve (nem est) em causa no presente processo a apreciao da questo
da co-incinerao dos Resduos Industriais Perigosos (RIPs), mas sim a da suspenso ou no da
eficcia das licenas ambiental, de instalao e de explorao concedidas para a co-incinerao
de resduos industriais perigosos, concretamente, na fbrica de cimento da C.
6 - Alis o Tribunal a quo deixou claro que no lhe compete aferir da oportunidade da soluo de
co-incinerao (pg. 39 do douto Acrdo recorrido)
7 - Em suma: para poder ser admitido o recurso excepcional de revista para o STA previsto no
artigo 150 1. do CPTA necessrio que esteja em causa a apreciao de pelo menos uma questo
concreta (e no a emisso de um parecer sobre determinado tema) que tenha sido decidida, ou
relativamente qual tenha havido omisso de pronncia, pelo tribunal recorrido e que, pela sua
relevncia jurdica ou social, se revista de importncia fundamental ou quando a admisso do
recurso seja claramente necessria para uma melhor aplicao do direito
8 - Ao alegar que importar uma pronncia do STA sobre:
a) a consagrao legal na nossa ordem jurdica do denominado princpio da precauo, bem
como da inverso do nus da prova da ocorrncia de danos, na falta de norma legal que
expressamente o preveja, quando sejam invocados prejuzos para o ambiente ou para a sade
pblica;
b) a definio.., do contedo do conceito de constituio de uma situao de facto consumado,
est o recorrente MA a pretender que o Tribunal ad quem emita pareceres sobre duas questes
gerais de direito, ou seja, que esclarea se o princpio da precauo tem ou no consagrao legal
na nossa ordem jurdica e, em caso afirmativo, se implica a inverso do nus da prova da
ocorrncia de danos, quando sejam invocados prejuzos para o ambiente ou para a sade pblica
e tambm que defina o conceito de constituio de uma situao de facto consumado.
9 - Ora, conforme resulta do Acrdo do STA de 22.10.2008, proferido no proc. nr. 0396/08 da 2
subseco do contencioso administrativo, disponvel em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d7071e0c3af03750802574f100
421b3d?OpenDocument o recurso de revista excepcional previsto no art 150 do CPTA ainda o
recurso de uma deciso judicial e no um meio de obteno de pareceres sobre questes gerais
de direito, ainda que de relevncia social, mas que no relevam para a concreta deciso do
processo, uma vez que o STA no tem funes consultivas.
10 - O recorrente MA limita-se pois a solicitar a pronncia do STA sobre duas questes gerais de
direito.

11 - Acresce que o Acrdo recorrido nem sequer aplicou no caso em apreo o princpio da
precauo, consagrado no art. 66 2. al. a) da CRP e no art. 174 2. do Tratado da Unio Europeia
e a consequente inverso do nus da prova a que aludiu a pg.s 42/43.
12 - Ao contrrio do sustentado pelo recorrente MA na pg. 3 da sua alegao a admisso do
presente recurso no claramente necessria para uma melhor aplicao do direito, pois
inexiste o clamoroso erro de julgamento que, segundo aquele recorrente, se traduz em admitir
uma providncia cautelar que depende de duas causas principais.
13 - Nada impede o decretamento de uma providncia cautelar que dependa de mais de uma
causa principal - pg. 51 do douto Acrdo recorrido.
14 - Quando foi instaurada em 4.05.2007 a aco principal - proc. nr. 364/07.5BECBR, em que
foram impugnados os actos de concesso das licenas ambiental de 15.11.2006 e de instalao
de 24.11.2006, ainda no tinha sido praticado o acto de concesso em 24.01.2008 da licena de
explorao nr. 2/2008/DOGR (3 acto suspendendo), que foi por tal motivo impugnado na 2
aco principal proc. nr. 641/08.OBECBR, razo pela qual a presente aco cautelar foi
instaurada como preliminar da aco principal (interposta em 23.06.2008) a que corresponde o
proc. nr. 641/08.OBECBR e como incidente da aco principal a que corresponde o processo nr.
364/07.5BECBR, tendo sido requerida em 12.08.2008 a apensao aco principal da 2 aco
principal (doc. 1 anexo), no podendo ser imputado aos recorridos o facto de no ter sido ainda
proferida deciso sobre essa questo, que contudo irrelevante na presente aco cautelar pela
razo apontada na concluso anterior
15 - O presente recurso excepcional de revista interposto pelo recorrente Ministrio do Ambiente
carece de fundamento legal, dado o no preenchimento dos requisitos de admissibilidade
impostos pelo art. 150 1. do CPTA, pelo que dever ser rejeitado.
16 - falso que a questo em apreo nos presentes autos j tenha sido apreciada pelo STA no
processo n 471/07 do STA uma vez que nesse processo esteve em causa a suspenso ou no da
eficcia do despacho do Ministro do Ambiente que dispensou a C da Avaliao de Impacte
Ambiental para a co-incinerao de resduos industriais perigosos (RIPs) na fbrica da C de
Souselas, enquanto que no presente processo est em causa a suspenso ou no da eficcia das
licenas ambiental, de instalao e de explorao para a co-incinerao de RIPs naquela fabrica
da C.
17 - tambm falso que os Senhores Desembargadores para darem como verificado o periculum
in mora tenham ignorado em absoluto as normas do processo e tenham dispensado os
requerentes de qualquer prova da verificao daquele requisito - pg. 5 da alegao do MA,
tendo, bem pelo contrrio, considerado que numa providncia cautelar vigora tambm a regra
geral do nus da prova, segundo a qual quele que invoca um direito cabe fazer a prova dos
factos constitutivos do mesmo artigo 342 1, do Cdigo Civil. S que, no mbito cautelar, o
legislador basta-se com uma prova sumria dos fundamentos do pedido pg. 42 do douto
Acrdo recorrido).
18 - Alude o recorrente MA na pg. 7 da sua alegao que as licenas ambiental e de instalao
so actos intercalares dum procedimento e s a licena de explorao constitui o acto final do
mesmo.
19 - Nenhum dos 3 actos suspendendos poder ser considerado acto intercalar do procedimento
j que cada um deles culmina o respectivo processo de licenciamento e esto numa relao de
interdependncia (conforme resulta dos n.s 1. e 2. do artigo do Dec. Lei 85/2005 de 28.04, com a
redaco que lhe foi dada pelo art. 79 do Dec. Lei 178/2006 de 5.09), s podendo ser concedida
a licena de explorao para a co-incinerao de RIPs depois de terem sido emitidas as licenas
ambiental e de instalao para o mesmo fim, sendo, pois, estas duas licenas conditio sine qua
non da concesso daquela licena de explorao.
20 - O recorrente MA impugnou, no Captulo II e seguintes da sua alegao, o douto Acrdo
recorrido como se existisse um duplo grau de recurso jurisdicional e se tratasse de um recurso
ordinrio.
21- Contrariamente ao sustentado pelo MA na pg. 8 da sua alegao, o douto Acrdo recorrido
no s no violou o disposto no artigo 120, n 1, al. b) do CPTA, como fez alis uma exemplar
aplicao dessa norma.
22 - Apesar de o recorrente MA ter reconhecido na pg. 12 da sua alegao que o tribunal
recorrido entendeu que se verificava o periculum in mora, nas suas variantes de constituio de
uma situao de facto consumado, e da existncia de prejuzos de difcil reparao, no incluiu
no rol das questes jurdicas a apreciar pelo STA que, em seu entender, se revestem de inegvel
5

importncia, extravasando o caso concreto (pg. 3 da sua alegao), a do fundado receio da

produo de prejuzos de difcil reparao, mas to s a relativa definio de constituio de
uma situao de facto consumado, pelo que se ter de concluir que a impugnao que faz no
Captulo V da sua alegao parte do Acrdo recorrido que considera verificado o requisito do
periculum in mora, por estarem em causa prejuzos plausveis de difcil reparao- pg. 45, no
preenche os requisitos impostos pelo art. 150 do CPTA para o presente recurso excepcional de
revista, traduzindo-se numa forma de impugnao imprpria e inadmissvel no presente contexto
processual.
23 - Quanto questo da definio de constituio de uma situao de facto consumado por
demais evidente que o recurso excepcional de revista previsto no art. 150 1, do CPTA no serve
para levar o STA a clarificar este ou aquele conceito jurdico, mas sim para apreciar questo ou
questes concretas que, pela sua relevncia jurdica ou social, se revista ou revistam de
importncia fundamental e que tenha(m) sido decidida(s), ou relativamente qual ou quais tenha
havido omisso de pronncia, pelo tribunal recorrido.
24 - Como tambm evidente que os danos resultantes para a sade pblica e para o meio
ambiente dos Poluentes Orgnicos Persistentes que se produzem e libertam durante as operaes
de co-incinerao de resduos perigosos, que se viessem a realizar caso no tivesse sido suspensa
a eficcia das licenas que as autorizam, seriam irreversveis, no podendo como bvio ser
evitados a posteriori atravs de uma sentena favorvel aos recorridos, proferida na aco
principal.
25 - Ao sustentar na pg. 46 do Acrdo de 12.02.2009 que existe, pois, um risco fundado de
constituio de uma situao de facto consumado por haver fundado receio de que se a
providncia for recusada se tomar impossvel a reintegrao no plano dos factos da situao
conforme legalidade uma vez decidido o processo principal com deciso favorvel pretenso
do requerente cautelar, est o tribunal a quo a fazer uma interpretao correcta do conceito
legal de fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado, tendo em
considerao os factos dados por provados nas pg.s 34 e 45 do douto Acrdo recorrido e nos
artigos 40 a 44, 77, 78, 80 e 81 do requerimento inicial para os quais remete o douto Acrdo
recorrido - pg 45.
26 - Mesmo que assim no fosse, o que s por hiptese meramente acadmica se admite, sempre
permaneceria inabalvel o fundado receio da produo de prejuzos irreversveis ou, na melhor
das hipteses, de difcil reparao, reconhecido pelo douto Acrdo recorrido pg. 45.
27 - Ao contrrio do sustentado pelo MA (pg. 15 da sua alegao), o princpio da precauo tem
consagrao constitucional - artigo 66 2. a) da Constituio, estando os
Estados-membros da Unio Europeia vinculados ao cumprimento do Tratado da Unio Europeia
que no seu artigo 174 consagra tal princpio.
28 - Mesmo que se considerasse que o princpio da precauo teria sido aplicado pelo Tribunal a
quo no caso sub judice (o que no foi o caso), ainda assim se teria de concluir no ter sido
minimamente determinante da deciso em apreo, visto esta assentar fundamentalmente nos
factos indicados a pg.s 34 e 45 do douto Acrdo recorrido e no no facto (nunca mencionado)
de os recorrentes no terem feito prova de que a co-incinerao de RIPs no implicaria qualquer
risco para a sade pblica ou para o meio ambiente.
29 - Determinante para a deciso recorrida foram tambm os factos invocados nos artigos 40 a
44 da petio para os quais remete o douto Acrdo recorrido de 12.02.2009 (pg. 45),
nomeadamente, a situao geogrfica de Souselas j que a cimenteira est em cima da
populao de Souselas e a 4,5 Km de Coimbra (pg. 45 do douto Ac. recorrido) ; o facto de a
queima de resduos perigosos se fazer por conseguinte no meio da populao de Souselas e ao
lado da cidade de Coimbra (art. 40 da petio inicial); as condies geogrficas de Coimbra
que potenciam a concentrao de substncias poluentes sobretudo durante a noite e
madrugada (art. 41 da petio inicial), o que se traduz na existncia de um risco de
concentrao de poluentes susceptveis de aumentar o risco de contrair certas doenas por parte
de quem vive nas proximidades de uma cimenteira em co-incinerao de resduos perigosos,
nomeadamente face situao critica, desde logo, da cidade de Coimbra (pg. 45 do douto Ac.
recorrido); doenas essas que so a asma, bronquite crnica, alergias, diabetes e tenso arterial
elevada art. 42 da petio inicial) e ainda doenas respiratrias, cardacas, endcrinas,
tumorais (art. 43 da petio inicial).
30 - Como determinante foi ainda o facto alegado no art. 112 do requerimento inicial e no
impugnado de que a fbrica da C no est dotada de mecanismos de monitorizao capazes
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de aferir da qualidade do ar envolvente da regio e ainda que nada foi feito sobre a prvia
caracterizao detalhada das condies ambientais apontadas pelo Grupo de Trabalho Mdico
(art.s 77, 78, 80 e 81 da petio) - pg. 45 do douto Acrdo recorrido.
31 - No menos determinantes foram os doutos Pareceres da Quercus e dos mdicos e e
bem assim o Relatrio da autoria do Professor Doutor , a que se alude, nas alneas J), L) e M) da
matria de facto dada por provada pg. 34 do douto Acrdo recorrida, que no deixam
margem para dvidas quanto elevadssima perigosidade para a sade pblica e para o meio
ambiente dos Poluentes Orgnicos Persistentes, nomeadamente das dioxinas e dos furanos, que
resultam inevitavelmente da co-incinerao de resduos industriais perigosos.
32 - O artigo 5 da Conveno de Estocolmo, aprovada pelo Decreto 15/2004, publicado no Dirio
da Repblica 1 Srie de 3.06.2004 e que entrou em vigor em Portugal em 13 de Outubro de 2004,
consagra medidas para reduzir ou eliminar as libertaes derivadas da produo no intencional
de Poluentes Orgnicos Persistentes (POP, com o objectivo da sua continuada minimizao e,
quando possvel, da sua efectiva eliminao, enquanto que na Parte II do Anexo C daquela
Conveno sobre Poluentes Orgnicos Persistentes se refere que As dibenzeno-p-dioxinas
policloradas e os dibenzo-furanos policlorados . . . so formados de modo no deliberado e
libertados por processos trmicos que envolvem matria orgnica e cloro em resultado de uma
combusto incompleta ou de reaces qumicas., indicando-se na respectiva alnea b) os Fornos
de cimento que queimem resduos perigosos, como uma das fontes industriais que tm
potencial para a formao e libertao comparativamente elevadas das supra-referidas
substncias, o que contraria o sustentado pelo recorrente MA na pg. 17 da sua alegao quando
se refere s Guidelines da Conveno de Estocolmo, aprovadas no Uruguai de 2 a 6 de Maio de
2005, que obviamente no podem apontar no sentido contrrio ao indicado pela Conveno que
visam interpretar.
33 - Mais do que o risco cientificamente comprovado para a sade humana, para a fauna e para a
flora, resultante dos POPs Poluentes Orgnicos Persistentes que se formam durante a
combusto dos resduos industriais perigosos, existe a certeza consagrada pela Conveno de
Estocolmo, subscrita por 119 Pases, da grande perigosidade inerente disseminao das
dibenzeno-p-dioxinas policloradas e dos dibenzo-furanos policlorados, vulgo dioxinas e furanos.
34 - Da co-incinerao de resduos industriais perigosos resultam pois substncias muito mais
perigosas do que aquelas que so submetidas quele processo de queima e que alguns pensam
poder eliminar, esquecendo o velho princpio de Lavoisier, qumico francs do sculo XVIII
(curiosamente tambm licenciado em Direito), segundo o qual na natureza nada se perde,
tudo se transforma.
35 - Carece pois totalmente de fundamento a afirmao de que o Tribunal a quo ter baseado a
verificao do requisito do periculum in mora na existncia legal do denominado princpio da
precauo em matria do ambiente, e na inverso do nus da prova dos prejuzos - pg. 18 da
alegao do MA.
36 - duplamente errada a afirmao, que integra a pg. 18 da alegao do MA, de que a
deciso recorrida ... teria feito uma deficiente leitura do prprio princpio que quis aplicar, pois,
por um lado, foi correcta a interpretao feita do princpio da precauo pelo douto acrdo
recorrido e por outro porque o acrdo em apreo no quis aplicar tal princpio.
37 - Para alm de ser ridcula a questo abordada no Captulo VII da alegao do MA, ela traduzse numa tentativa de negao da evidncia, pois manifesto o lapso resultante da troca da
fbrica da C de Souselas pela da do Outo, desde logo pelo facto de que a competncia
territorial do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra nunca lhe permitiria pronunciar-se sobre
o pedido de decretamento da providncia cautelar de intimao do MA para que se abstivesse de
atribuir novas licenas a uma fbrica situada em Outo Setbal.
38 - Decidiu bem o Tribunal recorrido ao ter considerado que o conhecimento do pedido de
intimao para que o MA se abstenha de atribuir novas licenas fbrica da C de Souselas para
o exerccio da actividade de co-incinerao de resduos perigosos, enquanto estiver suspensa a
eficcia das licenas ambiental, de instalao e de explorao, fica prejudicado j que o
contedo do mesmo est absorvido pelas consequncias do provimento do pedido cautelar - pg
52 do douto Acrdo recorrido, o que revela que no se verificou a imputada omisso de
pronncia relativamente a tal pedido, reconhecendo os recorridos que nem sequer precisavam de
ter formulado esse pedido no requerimento inicial, uma vez que o impedimento da concesso de
novas licenas para a co-incinerao de RIPs uma consequncia inerente adopo da
7

providncia cautelar de suspenso das 3 licenas cuja validade e eficcia indispensvel para o
legal processamento da co-incinerao de resduos perigosos.
39 - O recorrente MA continuou, nos Captulos VII e VIII da sua alegao, a impugnar o Acrdo
recorrido como se de um recurso ordinrio se tratasse, no se cingindo s trs questes que
apontou no Captulo 1, cuja importncia considera extravasar as meras relaes entre as partes,
projectando-se num nmero indeterminado de cidados, na sua sade, e no ambiente, em geralpg. 2 da sua alegao, atacando o douto Acrdo recorrido a torto e a direito, o que contraria
o disposto no art. 150 do CPTA.
40 - Nenhuma razo assiste ao recorrente MA quando sustenta no Captulo VIII da sua alegao
que Os Mtos. Juzes no procederam ponderao dos interesses em presena... com o
argumento de que o ora recorrente no fez prova dos prejuzos para os interesses pblicos por si
defendidos pg. 23), abordando assim mais uma questo que no se identifica com qualquer das
trs que enunciou no Captulo 1 da sua alegao e que so aquelas em que fundamenta o seu
recurso excepcional de revista.
41- O Tribunal recorrido ponderou os factos invocados pelo recorrente atinentes demonstrao
dos alegados prejuzos para o interesse pblico decorrentes da concesso da providncia (pg. 5
da alegao do MA), como resulta das pg.s 48 e 49 do douto Acrdo recorrido, tendo porm
concludo (e bem) que os danos causados com a recusa da providncia so superiores aos danos
causados com a sua concesso (pg. 50).
42 - Dentre os diversos interesses pblicos invocados pelo MA s de facto o da eliminao de um
pretenso passivo ambiental tem dignidade constitucional, pelo que tambm nesta matria
decidiu bem o Tribunal a quo pg. 49 do douto Acrdo recorrido.
43 - por demais evidente que ponderados os interesses em presena, atenta a matria de facto
dada por provada (nas pg.s 21 a 23, 34 e 45 do douto Acrdo recorrido e nos artigos 40 a 44,
77, 78, 80 e 81 do requerimento inicial para os quais remete o douto Acrdo recorrido - pg 45),
tendo em considerao que nenhum dos estudos favorveis co-incinerao referem a
existncia de qualquer dano na sade pblica e no ambiente, resultante da inexequibilidade
imediata dos actos de co-incinerao, isto , at deciso da aco principal a que corresponde
este meio cautelar pg. 50 do douto Acrdo recorrido) ter-se- de concluir que decidiu bem o
Tribunal a quo ao ter concludo que os danos causados com a recusa da providncia so
superiores aos danos causados com a sua concesso - pg. 50 do douto Acrdo recorrido.
44 - Constitui matria de facto de que o Supremo no conhece em recurso de revista, fora das
situaes tipificadas na 2 parte do n 4, do art. 150 do CPTA, o juzo feito pelo TCA quanto
existncia de prejuzos e ponderao de interesses prevista no n 2, do art. 120 do citado
Diploma Legal- Ac. do STA de 22.01.2009, proferido no proc. nr. 24/09 e disponvel em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/cb285dfccdf4fe088025754c004
1c226?OpenDocument no mesmo sentido o Ac. do STA de 2.10.2008, proferido no proc. nr. 776/08
e disponvel em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22elbb1e680256f8e003ea931/ea2a017a285302e9802574de00
30509b?OpenDocument
45 - Carece de fundamento o invocado pelo MA na pg. 28 da sua alegao de que o douto
tribunal recorrido...considerou que o recorrente no havia feito prova da existncia de quaisquer
prejuzos para o interesse pblico que adviriam da concesso das providncias, pois no s no
comporta o douto Ac. recorrido uma tal considerao, como inclusive so enunciados nas pg.s
48 e 49 do Acrdo de 12.02.2009 os interesses pblicos invocados pelo recorrente MA, pelo que
no foi por falta de prova dos interesses invocados pelo recorrente MA que o Tribunal a quo
decidiu pela prevalncia dos interesses invocados pelos recorridos.
46 - O n. 3 do art. 118 do CPTA no impe ao Juiz que ordene as diligncias de prova requeridas,
mas to s as que considere necessrias.
47 - S haveria violao do disposto no art. 118 2. 3. e 4. do CPTA se o Tribunal a quo tivesse
impedido a realizao da prova testemunhal e depois decidisse que a prova no foi efectuada,
penalizando assim a parte que ofereceu tal meio de prova, o que no foi manifestamente o caso.
48- Ao contrrio do sustentado pelo recorrente MA na pg. 29 da sua alegao, no fez o Tribunal
recorrido interpretao e aplicao errada da norma que integra a alnea g) do nr. 3 do art. 114,
nem do art. 120 2. do CPTA, como no violou o princpio da igualdade das partes, consagrado no
art. 6 do CPTA, nem o princpio da igualdade de armas e da tutela efectiva (art. 20 da CRP).
49 - Contrariamente ao sustentado pela recorrente C na pg. 3 da sua alegao o que foi a
julgamento, no foi a questo da co-incinerao, mas sim a questo da suspenso ou no da
8

eficcia das licenas ambiental, de instalao e de explorao para a co-incinerao de resduos

perigosos em concreto na fabrica da C de Souselas, o que bem diferente.
50 - absolutamente irrelevante, no presente contexto processual, a questo da co-incinerao
de resduos perigosos enquanto tal, uma vez que essa questo no foi objecto de deciso por
parte do douto Acrdo recorrido, que inclusive deixou claro que no lhe compete aferir da
oportunidade da soluo de co-incinerao (pg. 39 do douto Acrdo recorrido).
51 - Aludindo apenas na pg. 3 da sua alegao indiscutvel relevncia social da questo da
co-incinerao a recorrente C recorreu e alegou como se dispusesse de um duplo grau de
recurso jurisdicional e de um recurso ordinrio se tratasse, no tendo indicado uma nica
questo que, pela sua relevncia jurdica ou social, se revista de importncia fundamental e
devesse por isso ser apreciada pelo STA, nem tendo invocado que a admisso do presente recurso
seria claramente necessria para uma melhor aplicao do direito, pelo que deve ser rejeitado
o seu recurso extraordinrio de revista, por falta de preenchimento dos requisitos de
admissibilidade definidos no art. 150 do CPTA.
52 - A recorrente C fundamenta o seu recurso excepcional de revista no facto de estar em
causa uma relevante questo social de importncia fundamental com referncia
co-incinerao de resduos perigosos (pg. 5 da sua alegao), tendo assim inventado mais uma
competncia para o STA: a da apreciao de questes sociais em recurso excepcional de revista.
53 - No faz qualquer sentido a afirmao que consta da pg. 7 da alegao da recorrente C de
que o tribunal recorrido est, no fundo, a dizer que em matria de verificao do requisito de
fumus boni iuris no preciso haver sequer uma rstia de prova de fumus, uma vez que no
douto Acrdo recorrido se proclama (pg. 42) que numa providncia cautelar vigora tambm a
regra geral do nus da prova, segundo a qual quele que invoca um direito cabe fazer a prova dos
factos constitutivos do mesmo artigo 342 1. do Cdigo Civil. S que, no mbito cautelar, o
legislador basta-se com uma prova sumria dos fundamentos do pedido.
54 - Para apreciar se, na esfera do requerente, se preenchem ou no os requisitos do periculum
in mora e do fumus boni iuris (ou do fumus non malus iuris), o tribunal no procede a juzos
definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, mas a apreciaes perfunctrias,
baseadas em juzos sumrios sobre os factos a apreciar - Mrio Aroso de Almeida e Fernandes
Cadilha, CPTA Anotado, 2 ed. 2007 pg. 711.
55 - O mesmo parece valer para a apreciao do periculum in mora ... tambm o juzo sobre a
existncia do perigo de constituio de uma situao de facto consumado ou da produo de
prejuzos de difcil reparao, no tem de ser um juzo de certeza, mas apenas um juzo de
probabilidade - Mrio Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, CPTA Anotado, 2 ed. 2007 pg.
712.
56 - Esteve pois muitssimo bem o Tribunal a quo ao sustentar que para o decretamento da
providncia conservatria no se impe uma indagao exaustiva da existncia do direito
invocado pelo requerente, mas de qualquer forma tal decretamento no pode ter lugar se no
forem recolhidos, em termos de matria de facto, indcios suficientes da verosimilhana de tal
direito, pois, s perante a existncia de tais elementos de prova ser possvel ao julgador formular
um juzo positivo a respeito da aparncia do direito invocado - pg. 40 do douto Acrdo
recorrido.
57 - A recorrente C insiste na pg. 8 da sua alegao no erro de confundir o requisito do fumus
non malus iuris com o do fumus boni iuris ao sustentar que exigido para o decretamento das
providncias cautelares conservatrias de suspenso de eficcia dos trs actos administrativos
suspendendos que o tribunal identifique a prova que o levou a considerar que a aprovao
desses 3 actos pode ser ilegal, quando a lei processual administrativa exige apenas que se
conclua que no manifesta a falta de fundamento da pretenso formulada no processo principal
ou a existncia de circunstncias que obstem ao seu conhecimento de mrito.
58 - Para que uma providncia conservatria possa ser concedida... no necessrio um juzo de
probabilidade quanto ao xito do processo principal, basta que no seja evidente a improcedncia
da pretenso de fundo do requerente ou a falta do preenchimento de pressupostos dos quais
depende a prpria obteno de uma pronncia sobre o mrito Mrio Aroso de Almeida e
Fernandes Cadilha, CPTA Anotado, 2 ed. 2007 pg. 706.
59 - A recorrente C, em clara subverso das regras do jogo, procura fazer prova perante o STA
de novos factos, atravs da juno aos autos do doc. 1 anexo sua alegao, apesar de saber
que a revista s pode ter como fundamento a violao de lei substantiva ou processual e que
aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o
9

regime jurdico que julgue adequado - art. 150 2. e 3. do CPTA, pelo que no dever ser levado
em considerao o documento anexo sua alegao.
60 - Nenhuma razo assiste recorrente C quando afirma na pg. 11 da sua alegao que ao
invs da prova e demonstrao dos factos integradores dos pressupostos ou requisitos em
questo, bastou-se o Tribunal com a utilizao de expresses vagas e genricas,
acrescentando que no elenco dos factos provados, mesmo depois de ampliada a matria de
facto, no se encontram factos que sejam hbeis para provar a existncia de periculum in mora,
uma vez que o douto Acrdo recorrido assentou fundamentalmente nos factos indicados nas
pg.s 34 e 45 e nos artigos 40 a 44, 77, 78, 80 e 81 do requerimento inicial para os quais remete
na pg. 45.
61 - Ao contrrio do sustentado pela recorrente C na pg. 14 da sua alegao o requisito do
periculum in mora no foi dado por preenchido apenas porque o tribunal considerou que existe
uma dvida sobre os riscos aqui em causa, mas sim porque foram dados como provados os
factos supra-enunciados que permitiram concluir pela existncia do fundado receio da
constituio de uma situao de facto consumado e da produo de prejuzos de difcil reparao
para os interesses que os recorridos visam assegurar no processo principal e bem assim de que
no manifesta a falta de fundamento da pretenso formulada ou a formular nesse processo ou a
existncia de circunstncias que obstem ao seu conhecimento de mrito.
62 - Quanto questo da constituio de uma situao de facto consumado, invocada pela
recorrente C nas pg.s 14 a 16 da sua alegao, sem indicar qual a questo em concreto a ser
apreciada pelo STA, reitera-se a afirmao de que o recurso excepcional de revista previsto no art.
150 1. do CPTA no serve para levar o STA a clarificar este ou aquele conceito jurdico, mas sim a
apreciar questo ou questes concretas que, pela sua relevncia jurdica ou social, se revista ou
revistam de importncia fundamental e tenham sido decididas pelo Tribunal recorrido.
63 - O Tribunal a quo no considerou que eventuais e no provados danos no ambiente
provocados pela co-incinerao pudessem (na dvida) constituir uma situao de facto
consumado pg. 18 da alegao da C), tendo-se baseado sim em factos concretos e provados,
que revelam a produo de significativos e irreversveis danos na sade pblica e no meio
ambiente, para concluir pela verificao do fundado receio da constituio de uma situao de
facto consumado.
64 - A questo da dvida existente sobre os riscos aqui em causa a que se alude na pg. 45 do
douto Acrdo recorrido) reporta-se ao fundado receio da produo de prejuzos de difcil
reparao e no ao periculum in mora na vertente da constituio duma situao de facto
consumado (pg. 45).
65 - O juiz na dvida deve decidir pro salute ou pro ambiente, como refere Carla Amado Gomes
in Cadernos de Justia Administrativa 63, pg 55.
O Exm. Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer:
1. Nos termos dos arts. 146, n 1 e 90, n 2 do C.P.T.A. o M.P. deve intervir quando esto em
causa direitos fundamentais dos cidados e de interesses pblicos especialmente relevantes, tais
como a sade pblica, ambiente, qualidade de vida, urbanismo, ordenamento do territrio e
outros.
A questo dos presentes autos respeita ao ambiente, sade pblica qualidade de vida pelo que,
dvidas no h, que ao M.P., neste caso cumpre emitir parecer.
2. O processo cautelar, como por demais sabido, destina-se assegurar a utilidade da lide, isto ,
de um processo que normalmente mais ou menos longo, porque implica uma cognio plena. No
fundo destina-se a assegurar que a sentena que vier a ser proferida no processo principal tenha
efeito til (1- Vieira de Andrade, A Justia Administrativa, 335 e Carlos Cadilha Dicionrio
Contencioso Administrativo, 543)
Alis, o art. 112, n 1 do CPTA dispe quem possua legitimidade para intentar um processo
junto das tribunais administrativos pode solicitar a adopo da providncia ou das providncias
cautelares antecipatrias ou conservatrias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade
da sentena a proferir nesse processo.
Contudo, como se trata de um processo cuja deciso sempre provisria urgente
exige-se ao Juiz um juzo de prognose devendo o mesmo colocar-se na situao futura de uma
hipottica sentena de provimento, para concluir se h, ou no, razes para recear que tal
sentena venha a ser intil, por entretanto se ter consumado uma situao de facto incompatvel
com ela, ou por se terem produzido prejuzos de difcil reparao para quem dela deveria
beneficiar, que obstem reintegrao especfica da sua esfera jurdica (2 - Vieira de Andrade, ob.
10

cit.). A deciso de um processo cautelar pois, muito delicada j que tomada necessariamente,
com base em informao insuficiente para uma deciso de fundo do processo principal, as mais
das vezes sob grande presso do factor tempo e, por isso, no admira que o legislador tenha
procurado regular minuciosamente os critrios de tomada da deciso judicial (3 - Joo Caupers,
Introduo ao Direito Administrativo, 9 ed. 407).
Da que o julgador tenha que ter em muito devida ateno ao disposto principalmente, no art.
120, ns. 1 e 2 do CPTA.
Nos termos do art 120, n 1 - b) do CPTA e sem prejuzo do disposto nos nmeros seguintes, as
providncias cautelares so adoptadas Quando, estando em causa a adopo de uma
providncia conservatria, haja fundado receio da constituio de uma situao de facto
consumado ou da produo de prejuzos de difcil reparao para os interesses que o requerente
visa assegurar no processo principal e no seja manifesta a falta de fundamento da pretenso
formulada ou a formular nesse processo ou a existncia de circunstncias que obstem ao seu
conhecimento de mrito.
Por sua vez, dispe o n2 do mesmo preceito legal, que Nas situaes previstas nas alneas b) e
c) do nmero anterior, a adopo da providncia ou das providncias ser recusada quando,
devidamente ponderados os interesses pblicos e privados, em presena, os danos que
resultariam da sua concesso se mostrem superiores queles que podem resultar da sua recusa,
sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopo de outras providncias.
So, assim, trs os requisitos de que depende a concesso de uma providncia conservatria
(como o caso da suspenso de eficcia do acto) e cuja verificao cumulativa:- o fumus boni
iuris, na sua formulao negativa (fumus non malus iuris);- o periculum in mora;- a superioridade
dos danos resultantes da sua concesso, relativamente aos que podem resultar da sua recusa,
sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopo de outras providncias.
Apreciemos ento:
Quanto ao fumus bonus iuris: Resulta dos citados preceitos legais, que a suspenso de eficcia do
acto, como providncia conservatria, no se basta com o periculum in mora e a ponderao de
interesses. O CPTA, diferentemente do que acontecia face LPTA com a tradicional suspenso de
eficcia, exige tambm o requisito do fumus bonus iuris, embora na sua formulao negativa, ou
seja, exige-se agora tambm aqui a aparncia do bom direito, tendo-se, porm, por satisfeito este
requisito, com a inexistncia de elementos que tomem manifesta a improcedncia ou a
inviabilidade da pretenso do requerente, o que, tratando-se de factos negativos, transfere para a
entidade requerida o nus de provar a existncia desses elementos (art 344 do CC), sem
prejuzo da sua apreciao oficiosa, necessriamente perfunctria, dentro do juzo de prognose
possvel nesta sede.
E, assim sendo, uma vez demonstrado o periculum in mora e sem prejuzo da ponderao a que
se refere o art 120, n 2, a providncia de suspenso de eficcia ser sempre concedida, a
menos que seja manifesta a falta de fundamento da pretenso formulada ou a formular (no
processo principal) ou a existncia de circunstncias que obstem ao conhecimento do mrito, o
que, pelas razes referidas, no cabe ao requerente demonstrar.
E isto assim, porque tratando-se de uma providncia conservatria, a mesma
destina-se a manter o status quo, pelo que se justifica uma menor exigncia quanto aparncia
do bom direito do que nas providncias antecipatrias previstas na alnea c) do n 1 do mesmo
preceito e que visam alterar o status quo, da que nestas ltimas, o fumus boni iuris intervm na
sua formulao positiva, ou seja, s podem ser concedidas quando seja de admitir que a
pretenso formulada ou a formular (no processo principal) pode vir a ser julgada procedente (4Ac. de 14.7.08, n0381/08 do STA).
3. Exige-se, pois, ao Juiz que atravs dos elementos de facto que lhe so apresentados e tambm
atravs daqueles que entenda necessrio ainda recolher possa decidir sumria e rapidamente
(este tipo de processo urgente) sobre o deferimento ou no da providncia cautelar verificados
que estejam ou no aqueles requisitos. No se exige uma prova total para a deciso como e
deve ser exigida para a deciso da aco principal que como bvio, exige uma avaliao e uma
indagao muito mais cuidadas. Assim, no caso concreto, de aceitar que o tribunal no tenha
inquirido as testemunhas apresentadas pelas partes j que do processo, no seu entendimento,
constavam elementos suficientes para decidir. O Juiz decisor no se encontra vinculado s provas
que tenham sido carreadas pelas partes. Nos termos do disposto no art. 265, n 3 do C.P.C.
subsidiariamente aplicvel ao contencioso administrativo por fora do disposto no art. 42, n 1
do CPTA incumbe ao juiz realizar ou ordenar, mesmo oficiosamente, todas as diligncias
11

necessrias ao apuramento da verdade e justa composio do litgio, quanto aos factos que lhe
lcito conhecer. E, no fundo, a enunciao do princpio do inquisitrio (5 - Como escreve Carla
Amado Gomes, in CJA, a co-incinerao nas malhas da precauo, no mbito dos processos
intentados por autores investidos em legitimidade popular, em virtude da natureza dos bens em
jogo cabe ao juiz a iniciativa prpria em matria de provas, sem vinculao iniciativa das partes,
art. 17 da Lei n83/95 de 31/8.). E tambm o art. 118, n 3 do CPTA dispe que o juiz pode
ordenar as diligncias de prova que considere necessrias. Com as limitaes impostas pelo art.
264 do CPC o juiz tem uma grande amplitude na recolha da prova dos factos e, certo , que no
se verificam os pressupostos dos arts. 729 e 730 do C.P.C para que este STA amplie a matria
de facto cada como provada.
4. O Ac. recorrido do TCAN deu por adquirido que a suspenso da eficcia no pode ser concedida
luz do requisito constante da alnea a) do art. 120, n 1 do CPTA. E concluiu que se verificava o
requisito constante na alnea b) do mesmo nmero e artigo, ou seja, que se verificava o requisito
do periculum in mora na vertente da constituio duma situao de facto consumado por haver
fundado receio de que se a providncia for recusada se tornar impossvel a reintegrao no
plano dos factos da situao conforme legalidade uma vez decidido o processo principal com
deciso favorvel pretenso do requerente cautelar.
Depois, fazendo a anlise dos interesses em jogo (no cumprimento do imposto pelo
n 2 do art. 120 referido) concluiu que os danos causados com a recusa da providncia so
superiores aos danos causados com a sua concesso e que o princpio da precauo (a considerar
no mbito do direito do ambiente) aconselha, mesmo em caso de dvida, que seja concedida a
providncia salvaguardando em primeiro lugar a sade e o bom ambiente (6- vide fls. 1045/53 do
Ac. Recorrido).
4.1. Porm, no resulta da matria de facto dada como assente (7 - Vide fls. 1028/30 e 1041 do
Ac recorrido) que se possa considerar verificado o requisito do periculum in mora na vertente de
constituio de uma situao de facto consumado, tal como ali foi entendido. Como tribunal de
revista este STA limita-se a aplicar o direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido,
acatando, em princpio, a matria de facto fixada de acordo com o disposto no art. 150 ns. 3 e 4
do CPTA e no art. 729 do CPC.
4. 2. Por outro lado, a verificao do requisito positivo periculum in mora para o decretamento de
uma providncia cautelar pressupe a existncia de fundado receio da ocorrncia de
determinadas circunstncias geradoras de uma situao de facto consumado ou de prejuzos de
difcil reparao para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal. A
anlise dos factos concretos dever permitir concluir que a situao de risco efectiva e no
uma mera conjectura, de verificao apenas eventual (8- Comentrio ao CPTA, Aroso de
Almeida/Cadilhe, Almedina, 2005, 606).
Ora, atravs do providncia cautelar requerida, os requerentes propem-se defender o direito ao
ambiente e o direito sade das populaes residentes nas povoaes de Souselas e limtrofes
que eventualmente podero ser postos em causa com a co-incinerao dos resduos considerados
perigosos. Mas, jamais da prova produzida e assente se pode concluir que a queima de tais
resduos na fbrica de cimento de Souselas provoque uma situao de efectivo risco e da
produo provvel dos danos invocados em fundamento do pedido de providncia cautelar. Dos
factos dados como provados no resulta evidente nem fundadamente provvel que a coincinerao de resduos industriais perigosos acarrete, actualmente, prejuzos para o ambiente e
para a sade das populaes.
Como assim, fica desde logo afastado o fundado receio de produo de uma situao de facto
consumado, lesiva dos interesses que os requerentes visam assegurar na aco principal. E
sabido que o requisito periculum in mora se mostra preenchido sempre que os factos concretos
alegados pelo requerente permitam perspectivar a criao de uma situao de impossibilidade de
restaurao natural da sua esfera jurdica, no caso de o processo principal vier a ser julgado
procedente (9- Parecer do M.P. no proc. 0471/07 deste STA). Logo, perante a ausncia de prova
indubitvel (que incumbia aos requerentes nos termos do art. 114 -g) do CPTA) de que no caso
concreto h prejuzo para o ambiente e para a sade das populaes com a co-incinerao,
jamais se poder configurar a existncia do periculum in mora e, assim, a providncia cautelar
ter que ser indeferida Acresce que, como se escreveu no douto Ac. de 31.10.2007, rec. n
0471/07 deste STA e num caso concreto quase igual ao deste processo - Numa acepo lata,
todo o facto acontecido se consuma qua tale, dada a irreversibilidade do tempo; mas no
obviamente esse o sentido da expresso da lei. Na economia do preceito, o facto ser havido
12

como consumado por referncia ao fim a que se inclina a lide principal, de que o meio cautelar
depende; e isto significa que s ocorre uma situao de facto consumado quando, a no se
deferir a providncia o estado de coisas que a aco quer influenciar ganhar entretanto a
irreversvel estabilidade inerente ao que j est terminado ou acabado ficando tal aco
inutilizada ex ante. Ora, mesmo que encarssemos a aco principal como tendente a eliminar
de vez prticas de co-incinerao entretanto licenciadas, teramos de lhe reconhecer a utilidade
de suprimir essas prticas para o futuro e isso, por si s excluiria qualquer ideia de um anterior
facto consumado. Afastada a tal situao de facto consumado, claudica imediatamente tudo
o mais, que em torno disso gravitava designadamente o trecho do aresto que dessa situao
infere o periculum in mora.
E assim sendo, diremos ns, no faz qualquer sentido chamar colaco o denominado princpio
da precauo em matria ambiental j que no h qualquer dvida quanto situao de facto
consumado e por demais duvidoso que tal princpio seja aqui de aplicar enquanto princpio
jurdico (10 - Sobre o Princpio da Precauo em matria ambiental Carla Amado Gomes, ob.
Cit. 56/9).
5. Sendo certo, que tambm no existe matria de facto suficientemente provada que permita a
concluso na ponderao de interesses a que chegou a deciso sob recurso. Bem pelo contrrio,
da prova produzida parece at resultar que os danos com a suspenso da eficcia das licenas
so muito superiores aos danos que resultariam da recusa de tal suspenso. Basta ler a
fundamentao da RESOLUO FUNDAMENTADA do MAOTDR a fls. 297/8. De qualquer modo, no
se consubstanciando o requisito do periculum in mora da alnea b) do art. 120, n 1 do CPTA
como ficou demonstrado acima, tal questo nem se deve colocar.
6. Por tudo o expendido e no seguimento diz jurisprudncia que vem sendo fixada por este STA no
que respeita a estas questes de co-incinerao (Acs. de 10.1.07 e de 31.10.07, respectivamente,
recursos ns 0675/0 7 e 0471/07) somos de parecer que o presente recurso de revista merece
provimento.
Os recorridos, notificados de tal parecer, responderam suscitando a questo da ilegitimidade do
Ministrio Pblico para intervir no processo e reiterando as posies assumidas nas contra
alegaes no sentido da improcedncia do recurso (1302/1312).
II. A deciso recorrida considerou assentes, e com relevncia para os autos, os seguintes factos
fixados em 1 instncia:
A - Foi aprovada a Lei n 20/99, de 15 de Abril que imps a criao pelo Governo de um Plano
Estratgico Nacional de Gesto de Resduos, por via de Decreto-Lei, tendo determinado a
suspenso do Decreto-Lei n 273/98, de 2 de Setembro no que respeitava s operaes de coincinerao de resduos industriais perigosos e determinado a constituio de uma Comisso
Cientfica Independente, por via de Decreto-Lei, o que veio a suceder atravs do DL n 120/99, de
16 de Abril, que institui a Comisso Cientfica Independente (CCI) de controlo da co-incinerao,
tendo a CCI elaborado, em Maio de 2000, o parecer que constitui documento n 2, junto pela
entidade requerida e onde se refere no ponto 9.4 Concluso Em concluso, para efeito do
disposto no n. 4 do artigo 5 da Lei n. 22/2000, de 10 de Agosto, e uma vez asseguradas as
condies anteriormente enunciadas, entende-se, tendo em ateno o estado actual dos
conhecimentos e os resultados de estudos realizados noutros pases em situaes similares, dar
parecer positivo ao desenvolvimento das operaes de co-incinerao de resduos industriais.
Houve um voto de vencido onde se refere ...Apesar da controvrsia, h suspeitas de
perigosidade no tocante co-incinerao... Face s dvidas de natureza cientfica, informo que
no subscrevo o relatrio do grupo mdico;
B - Foi ainda aprovada a Lei n 22/2000, de 10 de Agosto, onde se estabeleceu que o impacto
sobre a sade pblica dos processos de queima de resduos industriais perigosos (RIP), tendo em
conta a sua localizao, junto de zonas habitadas, ser objecto de relatrio especfico, a elaborar
pela Comisso Cientifica Independente, na sequncia da qual foi criado o Grupo de Trabalho
Mdico que, por relatrio datado de 11 de Dezembro de 2000, entendeu dar parecer positivo ao
desenvolvimento das operaes de co-incinerao de resduos industriais - cfr. doc. n 1 anexo
oposio e que aqui se d como inteiramente reproduzido;
C - Na sequncia da deciso do Governo de fazer cessar a suspenso do Decreto-Lei n 273/98,
de 2 Setembro, no que respeita s operaes de co-incinerao de resduos industriais perigosos,
atravs do Decreto-Lei n 154-A/2001, de 8 de Maio, e na senda das recomendaes da CCI,
foram realizados no Centro de Produo de Souselas os testes referidos no documento junto pela
contra-interessada, concluindo-se, em Outubro de 2001, nos termos a expressos, que os testes
13

realizados permitem confirmar a adequao da co-incinerao em unidades cimenteiras para o

tratamento de resduos industriais perigosos e que a co-incinerao no implica emisses
acrescidas de dioxinas/furanos;
D - Em 2001 foi realizado Miniteste de Co-incinerao em Souselas cujos resultados constam do
relatrio de fls. 521-533 e que aqui se d como inteiramente reproduzido (- O relatrio apresenta
o seguinte comentrio final e concluses (fls. 532): O miniteste da queima de Resduos
Industriais Perigosos levado a cabo no forno 2 da cimenteira de Souselas, de 16 a 27 de Julho de
2001, permitiu confirmar a adequao da opo da co-incinerao em unidades cimenteiras para
o tratamento de resduos industriais perigosos cujo destino final requer a destruio trmica. Mais
permitiu adquirir experincia e conhecimentos que facilitaro grandemente a realizao dos
testes definitivos no futuro prximo.
No que concerne destruio trmica dos resduos verifica-se que o processo de co-incinerao
em cimenteiras satisfaz os requisitos crticos para a destruio trmica de RIP. Os nveis de
emisso de efluentes so os normais para uma cimenteira a funcionar com combustvel clssico e
bastantes baixos para dioxinas e metais. Com Combustvel Alternativo (CA), e
independentemente das quantidades de CA admitidas ao forno, no h acrscimo das emisses
de dioxinas/furanos. As emisses de dioxinas/furanos so inferiores ao limite de deteco de 10
pg 1-TEQ/m3, que dez vezes inferior ao limite mximo permitido de 100 pg 1-TEQ/m3. Conforme
repetidamente a CCI havia afirmado nos seus relatrios e em declaraes pblicas, no h
emisses acrescidas de dioxinas/furanos pela combusto de RIP at ao mximo permitido para a
percentagem de substituio do combustvel normal.
O mesmo se verifica para os metais pesados, cujas concentraes so indistinguveis, dentro da
variabilidade natural do processo de produo de cimento, entre o processo de co-incinerao e o
funcionamento com combustvel normal.
O sistema de associao de filtros electrostticos e de mangas revela-se muito eficiente, para
alm de evitar descargas peridicas de enormes quantidades de partculas quando, devido a
instabilidade dos fornos, era necessrio desligar os filtros electrostticos. Para o processo de coincinerao os valores medidos so em mdia 20 vezes mais baixos do que os impostos pela
legislao nacional e 8 vezes inferiores aos indicados pela Directiva Europeia.
As restantes emisses de efluentes encontram-se igualmente dentro dos limites fixados pela
legislao vigente.
)
E - Com data de 15 de Novembro de 2006 foi emitida Licena ambiental ao operador C (fls. 2873);
F - Com data de 24-11-2006 foi notificada a C da Licena de instalao referente coincinerao de resduos perigoso e no perigosos (fls. 74-84);
G - Com data de 24 de Janeiro de 2008 foi emitida a Licena de Explorao n. 2/2008/DOGR (fls.
87-96);
H - Em Dezembro de 2005 foi elaborado Relatrio de actualizao dos processos de Coincinerao de resduos em articulao com os CIRVER (doc. n. 4 anexo oposio da entidade
requerida MA e que aqui se d como inteiramente reproduzido);
1- Nos termos do Decreto-Lei 78/2004 foi realizado o autocontrole das emisses atmosfricas do
Centro de Produo de Souselas (Doc. N. 3 anexo oposio da entidade requerida e que aqui se
d como inteiramente reproduzido);
O acrdo recorrido considerou, ainda, como assentes os seguintes factos:
J- D-se aqui por rep. o parecer da Quercus Anlise dos Resultados dos Testes de Co-Incinerao
realizados em Souselas de Julho de 2001 (doc. 1 anexo)
L) D-se aqui por rep. o parecer dos mdicos e .
M) D-se aqui por rep. o Relatrio do Prof. Doutor .
N) D-se aqui por reproduzida a Resoluo Fundamentada proferida pelo Ministro do Ambiente em
12/6/08 e junta aos autos de fls 278 a 287.
III - O Tribunal Central Administrativo Norte, revogando a sentena do Tribunal Administrativo e
Fiscal de Coimbra, deferiu o pedido de suspenso de eficcia dos actos de licenciamento
identificados pelos recorridos no seu requerimento inicial, a saber:
actos de concesso da:
a) licena ambiental, emitida em 15.11.2006, fabrica da C de Souselas, denominada Centro
de Produo de Souselas para a co-incinerao de resduos;
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b) licena de instalao, emitida em 24.11.2006, fabrica da C de Souselas, denominada

Centro de Produo de Souselas para a co-incinerao de resduos perigosos e no perigosos;
e) licena de explorao nr. 2/2008/DOGR, emitida em 24.01.2008, fbrica da C de Souselas,
denominada Centro de Produo de Souselas para a co-incinerao de resduos perigosos.
O TAF, considerando que no foi feita qualquer prova sobre os concretos prejuzos decorrente da
queima de resduos perigosos na cimenteira de Souselas resultava uma emisso txica de
dioxinas ou furanos superiores ao legalmente permitido, julgou no verificado o requisito do
periculum in mora e, em consequncia, indeferira os pedidos de suspenso de eficcia formulados
pelos requerentes.
IV. O Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional
imputa ao acrdo recorrido nulidade por omisso de pronncia sobre a questo da violao do
princpio do contraditrio relativamente ao pedido de intimao.
A nulidade de sentena por omisso de pronncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se
pronunciar sobre questes sobre as quais deveria ter-se pronunciado art. 668, n. 1, alnea d),
do CPC, aplicvel por fora do disposto no art. 1. do CPTA].
Esta nulidade est relacionada com os deveres de cognio do Tribunal, previstos no art. 660.,
n. 2, do CPC, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questes que
as partes tenham submetido sua apreciao, exceptuadas aquelas cuja deciso esteja
prejudicada pela soluo dada a outras.
No caso em apreo, o Tribunal Central Administrativo Norte referiu-se a essa questo na parte
final da sua pgina 52 (fls. 1059 do processo), a propsito do pedido de intimao, dizendo o
seguinte:
O conhecimento deste pedido fica prejudicado j que o contedo do mesmo est absorvido pelas
consequncias do provimento do pedido cautelar. Pelo que, carece de relevncia aferir se
estamos ou no perante um lapso evidente por o pedido carecer de sentido se no fosse
entendendo-se que se reportava fbrica da C de Sousela; da cumulao de um processo de
intimao como este, previsto no art. 109 do CPTA, que um processo principal com um
processo cautelar e ainda se foi ou no cumprido o princpio do contraditrio.
evidente, assim, por ser dito de forma expressa, que o Tribunal Central Administrativo Norte
entendeu estar prejudicada a questo de saber se havia sido violado o princpio do contraditrio.
Como tem vindo a ser jurisprudncia uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo se o
Tribunal no conhece de uma questo suscitada pelas partes por entender que est prejudicado o
seu conhecimento, poder estar-se perante um erro de julgamento, se tal entendimento for
errado, mas no se est perante uma nulidade por omisso de pronncia.
Isto , a nulidade por omisso de pronncia s ocorre em casos em que o Tribunal no toma
posio sobre qualquer questo colocada sua apreciao, inclusivamente no decidindo
explicitamente que no pode dela tomar conhecimento.(Neste sentido, entre muitos outros, podem
ver-se os acrdos deste Supremo Tribunal Administrativo de 18-2-1998, recurso n. 21665,
publicado em Apndice ao Dirio da Repblica de -DR de 8-11-2001, pgina 496; de 13-5-98,
recurso n. 21901, publicado em Apndice ao Dirio da Repblica de 30-11-2001, pgina 1701; e
de 18-12-2002, recurso n. 1634/02, publicado em Apndice ao Dirio da Repblica de 12-3-2004,
pgina 2979.
No mesmo sentido, pronuncia-se ALBERTO DOS REIS, em Cdigo de Processo Civil Anotado,
volume V, pgina 143, dizendo: uma coisa o tribunal deixar de pronunciar-se sobre questo
que devia apreciar, outra invocar razo, boa ou m, procedente ou improcedente, para justificar a
sua absteno.)
Por isso, no caso dos autos, no ocorre a nulidade invocada pelo MAOTDR.
V. QUESTO DA ILEGITIMIDADE DO MP - fls. 1302
suscitada a questo da legitimidade do Ministrio Pblico para intervir no presente processo.
O art. 9., n. 2, do CPTA atribui ao Ministrio Pblico legitimidade para e o Ministrio Pblico
intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados defesa de
valores e bens constitucionalmente protegidos, como a sade pblica, o ambiente....
O art. 146., n. 1, do mesmo Cdigo permite ao Ministrio Pblico, quando no se encontre na
posio de recorrente ou recorrido, pronunciar-se sobre o mrito do recurso, em defesa dos
direitos fundamentais dos cidados, de interesses pblicos especialmente relevantes ou de algum
dos valores ou bens referidos no n. 2 do artigo 9..

15

Destas normas decorre que o Ministrio Pblico tem legitimidade global para intervir em
processos em que estejam em causa valores ambientais, como manifestamente o caso do
presente processo.
Por outro lado, no presente recurso excepcional de revista, como est j decidido no acrdo de
7-5-2009, que admitiu o recurso e transitou em julgado, est em causa matria que interessa a
todos os cidados pela necessidade geral de dar destino a resduos industriais perigosos,
matria essa que foi qualificada como de relevncia social especialmente qualificada pelo que
de concluir que est-se tambm perante interesses pblicos especialmente relevantes para
efeitos do citado art. 146., n. 1, do CPTA.
E, quando tem legitimidade para intervir processualmente, o Ministrio Pblico pode faz-lo ou
no, e, quando o faz, pode faz-lo conforme entender, como corolrio do seu estatuto de
autonomia, constitucionalmente reconhecido (art. 219., n. 2, da CRP).
Nestes termos, improcede a questo prvia suscitada pelos requerentes a fls. 1302.
VI. QUESTO DO PRINCPIO DA PRECAUO
O acrdo recorrido escreve:
Ora, no caso sub judice, resulta do mini-teste de queima de RIP realizado no teste 2 da
cimenteira de Souselas de 16 a 27/7/01 junto aos autos e matria de facto, que no h
emisses acrescidas de dioxinas/furanos pela combusto de RIP at ao mximo permitido para a
percentagem de substituio de combustvel normal ...
Por outro lado so feitos uma srie de alertas quanto a testes futuros que devero ser em
melhores condies.
Este mini-teste feito pela CCI na sequncia do parecer de Maio de 2000 que conclui que a
emisso de dioxinas/furanos devida queima de RIP em co-incinerao por cimenteiras em
Portugal no tem relevncia ambiental a nvel local regional ou global.
Contudo, o parecer do grupo de trabalho mdico junto de fls 460 a 470 dos autos conclui que: A
evidncia cientfica disponvel quanto co-incinerao aponta no sentido de que a substituio de
uma parte combustvel convencional por resduos no se traduzir num acrscimo de emisses
nocivas Nestas condies a co-incinerao no contribuir para uma exposio acrescida de
substncias prejudiciais sade nem atravs de emisses para a atmosfera nem atravs do
cimento produzido.
No entanto dever-se- acautelar a eventualidade de riscos acrescidos a nvel das localizaes nas
quais o processo de tratamento de resduos em co-incinerao possa vir a ocorrer atravs da
prvia caracterizao detalhada das condies ambientais de cada local em causa e das
posteriores monotorizao ambiental e vigilncia epidemiolgica. Devem por isso esses
procedimentos ser assegurados em conjugao com os propostos no relatrio diz CC tendentes a
garantir a segurana das populaes
Em concluso, para efeito do disposto no n4 do artigo 5 da Lei 22/2000 de 10 de Agosto, e uma
vez asseguradas as condies anteriormente enunciadas...( A frase continua com o seguinte
teor: ... entende-se, tendo em ateno o estado actual dos conhecimentos e os resultados de
estudos realizados noutros pases em situaes similares, dar parecer positivo ao
desenvolvimento das operaes de co-incinerao de resduos industriais - cfr. ponto A. da
matria de facto.).
Um dos mdicos deste grupo, o Dr. , em voto de vencido diz:
No caso de no haver tratamento ou destino alternativo para alguns resduos a eliminao dos
mesmos dever ocorrer em condies apropriadas quer sob o ponto de vista tcnico (incineradora
dedicada) e geogrfica, de modo a no causar riscos acrescidos para as comunidades
envolventes
Apesar da controvrsia, h suspeitas de perigosidade no tocante a co-incinerao. As concluses
esto elaboradas de forma a permitir a aceitao da co-incinerao de resduos industriais
perigosos
Face s dvidas de natureza cientfica informo que no subscrevo o relatrio do grupo mdico.
Por outro lado os recorrentes vm invocar neste processo cautelar as condies geogrficas
especficas de Souselas, j que a cimenteira est em cima da populao de Souselas e a 4,5 Km
de Coimbra.
Para tanto invocam nos artigos 40 a 44 da petio, entre outros, factos no sentido da existncia
de um risco de concentrao de poluentes susceptveis e aumentar o risco de contrair certas
doenas por parte de quem vive nas proximidades de uma cimenteira em co-incinerao de
16

resduos industriais perigosos, nomeadamente face situao crtica, desde logo, da cidade de
Coimbra.
Como supra referimos, a necessidade de concretizao da situao geogrfica concreta j vem
alertada no referido relatrio mdico junto matria de facto.
Por outro lado, no art. 112 da petio vem invocado que a fbrica da C no est dotada de
mecanismos de monotorizao capazes de aferir da qualidade do ar envolvente da regio e ainda
que nada foi feito sobre a prvia caracterizao detalhada das condies ambientais apontadas
pelo Grupo de Trabalho Mdico (arts 77, 78, 80 e 81 da petio).
Ora, no obstante se possa e deva entender que est em causa matria de cariz essencialmente
tcnico e por isso sujeita a prova pericial, entendemos que a dvida existente sobre os riscos aqui
em causa tal como foram definidos na causa de pedir justifica que se valorize esta dvida de
forma a julgar verificado o requisito do periculum in mora, por estarem em causa prejuzos
plausveis de difcil reparao.
Assim, a mera prolao do despacho ora posto em crise tem a virtualidade de ser susceptvel de
implicar a produo de danos para o ambiente ou para a sade pblica, no caso concreto das
localidades aqui em causa.
Para alm de que a imediata execuo dos acto suspendendos com a extenso de todos os
efeitos potenciais e legais decorrentes da no suspenso da pretenso cautelar susceptvel de
gerar uma situao de periculum in mora na vertente da constituio duma situao de facto
consumado.
Na verdade, e quanto situao de facto consumado, cotejando todo o regime legal decorrente
dos diplomas em referncia nos autos, em particular da conjugao do regime decorrente do DL
n. 85/05, de 28/04, do DL n. 69/2000 e suas sucessivas alteraes nomeadamente a do DL n.
197/05, de 08/11, do DL n. 194/00, de 21/08 (com alteraes igualmente) o no deferimento da
pretenso cautelar permitir que, prosseguindo a explorao da unidade industrial em crise com
os inerentes actos materiais de co-incinerao, caso se vier a obter procedncia na aco
principal na qual se discutir a legalidade do acto suspendendo, a reintegrao daquela deciso
no se conseguir obter na sua integralidade, frustrando-se a tutela jurisdicional principal e sua
utilidade que se visava obter com a deduo da presente providncia cautelar.
certo que a procedncia da aludida aco principal ir implicar, face sua execuo integral, a
nulidade dos actos consequentes, eliminando-se o acto de licenciamento de explorao, mas o
que no se conseguir reconstituir e se torna impossvel evitar, frustrando-se, desta forma, o
efeito til da tutela a obter a ttulo principal e da satisfao dos eventuais interesses e direitos
que estejam na base quer daquela pretenso, so os actos materiais de co-incinerao que no
podero ser eliminados por efeito da prolao da sentena na aco principal e em
execuo/reconstituio da situao fctico-jurdica, sem a emisso do acto ilegal.
A plena execuo e eficcia dos actos suspendendos ir permitir assim a constituio duma nova
realidade material que tomar impossvel a reintegrao no plano dos factos da situao
preexistente emisso do despacho aqui em causa, obtida a procedncia da pretenso formulada
pelo aqui recorrido na aco principal.
Existe, pois, um risco fundado de constituio de uma situao de facto consumado por haver
fundado receio de que se a providncia for recusada se tornar impossvel a reintegrao no
plano dos factos da situao conforme legalidade uma vez decidido o processo principal com
deciso favorvel pretenso do requerente cautelar.
Nessa medida, ter de ter-se como preenchido, com esta fundamentao, o requisito do
periculum in mora na vertente da constituio duma situao de facto consumado, no se
acompanhando nesse ponto o juzo efectuado na deciso judicial em apreciao que, desta forma,
no pode manter-se.
Da alegao dos aqui recorrentes resulta como questo central por ambos colocada o facto do
TCA no acrdo recorrido, ao socorrer-se do designado princpio da precauo afastando por essa
via o nus de alegao e prova dos requerentes da providncia dos factos integradores do
periculum in mora, ter feito incorrecta interpretao e aplicao dos arts 174, do Tratado CE, do
art. 62, n.2, al. a), da CRP, do art. 3, al. a), da Lei de Bases do Ambiente, e do art. 120, n. 1,
al. b), 114, n. 3, al. g), e 118, n.s 2 e 4, todos Cdigo de Processo dos Tribunais Administrativos.
Vejamos.
Na Declarao de princpios sada da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro de 1992, foi adoptado o denominado princpio da
precauo, assim redigido no item 15 do texto:
17

De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser amplamente observado
pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou
irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo sara
postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
Aceitando a ideia de precauo como princpio jurdico, o que no pacfico na doutrina o qual
no tem consagrao na nossa Lei Constitucional nem no Tratado da Unio Europeia a sua
aplicao aos procedimentos cautelares no pode ter a extenso que o acrdo recorrido lhe d.
Tal entendimento levaria, como sustentam os recorrentes, a que bastaria uma mera alegao
genrica de que a cincia no garante que no h qualquer efeito danoso para o ambiente ou
sade, existindo, assim, sempre um risco potencial, para que qualquer deciso administrativa
fosse paralisada, implicando, assim, que, perante a dvida sobre a causa de um dano ou sobre a
sua possvel ocorrncia, o julgador devia decidir sempre contra o autor do acto administrativo
alegadamente causador de tal hipottico e eventual dano.
Como escreve Carla Amado Gomes, por sinal, na anotao referida no acrdo recorrido
(Cadernos de Justia Administrativa, n. 63, pg. 55 a 59), traduzir-se-ia na introduo de um
critrio material na ponderao dos interesses em jogo que desequilibra totalmente o balancing
process previsto no n. 2, do art. 120, do CPTA.
No tendo, tal princpio, consagrao expressa na Lei portuguesa, designadamente na CRP - que,
no artigo 66, n. 2, prescreve que, genericamente, incumbe ao Estado prevenir e controlar a
poluio e os seus efeitos e as formas prejudiciais de eroso , nem no Tratado da Unio
Europeia, - que no seu art. 174. define princpios gerais de preservao e proteco ambiental
no h suporte legal para o afirmar como princpio jurdico vigente na nossa ordem jurdica,
devendo antes ser entendido como mera orientao poltica dos Estados, que o devem ter em
conta nas suas opes polticas e legislativas. Da que aquele invocado princpio no tenha a
potencialidade, nem de se sobrepor ao critrio jurdico do CPTA no que respeita verificao dos
requisitos do deferimento das providncias cautelares, maxime do art. 120, n. 1, al. b), nem de
inverter a regra do nus da prova consignada no art. 342. do Cdigo Civil.
face do nosso ordenamento jurdico, o princpio da precauo no foi adoptado como critrio de
deciso da prova, no podendo com base na mera falta de certeza da no produo de danos
ambientais ou para a sade pblica o julgador concluir pela existncia de receio de produo de
danos ambientais e para a sade pblica, de difcil reparao ou irreversveis, quando no se
demonstra positivamente, mesmo de forma sumria, a existncia de uma probabilidade sria de
eles virem a ocorrer.
Trata-se de uma opo legislativa discutvel, em termos de poltica legislativa, mas que se
justificar pela ponderao da necessidade de prossecuo de outros interesses pblicos, que se
entendeu no dever ser obstaculizada por meros receios de danos eventuais ou hipotticos, que
no se demonstra com grau de probabilidade sria que possam vir a ocorrer.
Assim sendo, o acrdo recorrido ao resolver a dvida que diz existir sobre os riscos para a sade
pblica e ambiente da queima de resduos perigosos em Souselas no sentido da sua efectiva
verificao viola aquela regra do nus da prova.
VII. PERICULUM IN MORA DERIVADO DE PREJUZOS DE DIFCIL REPARAO
O acrdo recorrido, ponderando a prova produzida, chegou a uma situao em que entendeu
subsistirem dvidas sobre a existncia de riscos para a sade e para o ambiente derivados dos
actos suspendendos.
A ponderao da prova produzida e o juzo sobre a subsistncia de dvidas inserem-se no
julgamento da matria de facto, pelo que est fora dos poderes de cognio deste Supremo
Tribunal Administrativo, em recurso de revista, apreciar tal juzo, uma vez que no se est perante
qualquer das situaes indicadas no art. 150., n.s 3 e 4, do CPTA.
O Tribunal Central Administrativo Norte valorizou essas dvidas de forma a julgar verificado o
requisito do periculum in mora, por estarem em causa prejuzos plausveis de difcil reparao
(fls. 1052).
Ao efectuar esta valorizao das suas dvidas, o acrdo recorrido fez aplicao do entendimento
que atrs referira sobre a inverso do nus da prova, resultante da aplicao do princpio da
precauo, decidindo que esse nus recai sobre os Requeridos. No sendo de adoptar este
entendimento sobre a inverso do nus da prova, como acima se viu, aplicvel a regra do art.
342., n. 1, do Cdigo Civil, que estabelece que quele que invocar um direito cabe fazer a
prova dos factos constitutivos do direito alegado, pelo que a situao de dvida quanto aos
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danos para a sade e para o ambiente tem de ser valorizada contra os requerentes (art 516, do
CPCivil), considerando no haver receio fundamentado de que esses danos venham a ocorrer.
Por isso, de concluir que no se verifica prejuzo de difcil reparao, referido no art. 120., n. 2,
alnea b), do CPTA como requisito da adopo de providncias cautelares conservatrias.
VIII. PERICULUM IN MORA DERIVADO DE CRIAO DE UMA SITUAO DE FACTO CONSUMADO
Como resulta do texto da alnea b) do n. 2 do art. 120. do CPTA, o requisito do periculum in
mora pode ser preenchido pela existncia de fundado receio da constituio de uma situao de
facto consumado.
No acrdo recorrido, concluiu-se tambm que se verifica o requisito do periculum in mora na
vertente da constituio de uma situao de facto consumado, por haver fundado receio de que
se a providncia for recusada se tornar impossvel a reintegrao no plano dos factos da
situao conforme legalidade uma vez decidido o processo principal com deciso favorvel
pretenso do requerente cautelar. (fls. 1053).
Quanto a esta vertente do periculum in mora, no se refere explicitamente no acrdo recorrido
que o Tribunal ficou perante uma situao de dvida, nem se faz apelo explcito ao princpio da
precauo ou outra regra de que resulte a inverso do nus da prova, pelo que no pode imputarse ao acrdo recorrido erro idntico ao cometido a propsito do receio de verificao de
prejuzos de difcil reparao.
H, no entanto, erro de direito na interpretao do conceito de facto consumado, como defende
o Recorrente Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento
Regional, nas suas alegaes, citando o acrdo deste Supremo Tribunal Administrativo de 31-102007, proferido no recurso n. 471/07.
Como se refere neste aresto
Numa acepo lata, todo o facto acontecido consuma-se qua tale, dada a irreversibilidade do
tempo; mas no obviamente esse o sentido da expresso da lei. Na economia do preceito, o
facto ser havido como consumado por referncia ao fim a que se inclina a lide principal, de
que o meio cautelar depende; e isto significa que s ocorre uma situao de facto consumado
quando, a no se deferir a providncia, o estado de coisas que a aco quer influenciar ganhar
entretanto a irreversvel estabilidade inerente ao que j est terminado ou acabado ficando tal
aco inutilizada ex ante. Ora, mesmo que encarssemos a aco principal como tendente a
eliminar de vez prticas de co-incinerao entretanto licenciadas, teramos de lhe reconhecer a
utilidade de suprimir essas prticas para o futuro e isso, por si s, excluiria qualquer ideia de um
anterior facto consumado.
Estas consideraes so transponveis para o caso dos autos pelo que, na linha desta
jurisprudncia, que se adopta, no tendo ficado demonstrado que a no adopo da providncia
torne intil a sentena a proferir no processo principal, designadamente quanto prtica de actos
de co-incinerao aps o seu trnsito em julgado, de concluir que o periculum in mora no se
verifica tambm nesta vertente de constituio de uma situao de facto consumado.
IX. CONCLUSO
Conclui-se, assim, que no se verifica um dos requisitos da adopo de providncias cautelares
conservatrias que a existncia de periculum in mora, em qualquer das suas modalidades, isto
, fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado ou da produo de
prejuzos de difcil reparao para os interesses que o requerente visa assegurar no processo
principal.
Sendo assim, no pode ser decretada a suspenso de eficcia dos actos suspendendos.
Pelo exposto, o acrdo recorrido tem de ser revogado, na parte em que, concedendo provimento
ao recurso jurisdicional interposto da sentena do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra,
julgou procedente o pedido de suspenso de eficcia dos actos aqui em causa.
Sendo improcedente o pedido de suspenso de eficcia dos actos suspendendos, fica prejudicado,
por ser intil, o conhecimento das outras questes colocadas nos recursos, designadamente a de
saber se podiam ser requeridas providncias dependendo de duas causas principais e a de saber
se a suspenso s se poderia justificar em relao ao acto que concedeu licena de explorao e
no tambm em relao aos actos que concederam licenas de instalao e ambiental.
X. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder a revista, revogando o
acrdo recorrido e fazendo subsistir a sentena do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra
que julgou improcedente o pedido de suspenso de eficcia dos actos aqui em causa.

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Custas pelos Requerentes, neste Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central

Administrativo Norte, fixando-se em 1/7 das que seriam normalmente devidas (art. 20., n. 3, da
Lei n. 83/95, de 31 de Agosto).
Lisboa, 2 de Dezembro de 2009. Jos Antnio de Freitas Carvalho (relator) Alberto Accio de S
Costa Reis Jorge Artur Madeira dos Santos.

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