EL PROBLEMA DE LA ELECCIN DE UNA POLTICA AMBIENTAL ADECUADA

Peter Lloyd.
INTRODUCCIN
Problema: transmisin de contaminantes y productos relacionados con el medio ambiente a
travs de las fronteras nacionales.
El primer efecto de una frontera nacional es limitar el nmero de instrumentos de que se dispone
para hacer frente a los problemas, ya que la jurisdiccin de los Gobiernos termina en la frontera
y no existe ningn derecho internacional que tenga las facultades que tiene un Gobierno
Nacional.
Hoy en da, muchos pases sufren una prdida neta como consecuencia de la trasmisin
internacional de los contaminantes, y si las medidas de carcter internacional no pueden
resolverlo, entonces crecen las presiones para la aplicacin de medidas nacionales. Las medidas
nacionales se utilizan tanto para lograr objetivos nacionales como para garantizar el
cumplimiento de las convenciones internacionales sobre el medio ambiente. A su vez, los
organismos internacionales como la OMC se preocupan cada vez ms por los efectos que las
medidas de poltica ambiental tienen sobre el comercio internacional.
Por todo esto es importante el anlisis de la eleccin de las polticas aplicables a los problemas
ambientales, para cada problema ambiental, hay muchsimos instrumentos que pueden utilizarse
para corregir las deficiencias del mercado.
Antes que nada, se debe entender que no hay un instrumento que sea superior a los dems, ya
que los problemas ambientales son muy diferentes y dependen de la regin de emisin, del
nmero de contaminadores y contaminados, del grado de incertidumbre, de la forma del dao, y
de la obligatoriedad de los instrumentos.
Sin embargo, a pesar de este problema, se pueden someter a los instrumentos a un proceso tal
que permita la jerarquizacin de los mismos. Se especifica la estructura del mercado, y el
mecanismo de transmisin, as se genera una lista de instrumentos disponibles. A partir de all
se pueden comparar y clasificar los instrumentos. Puede ocurrir que en algunos casos ninguno
de los instrumentos de la lista pueda resolver el problema sobre todo cuando de medio ambiente
se trata, en este caso se debe repetir el proceso.
3.1 COMPARACIN DE INSTRUMENTOS
Para la comparacin de instrumentos se debe tener en cuenta la EQUIVALENCIA, nos ayuda a
jerarquizar los instrumentos. Es una relacin existente entre dos o ms instrumentos, que se
basa en la solucin de mercado que ofrecen. La solucin de mercado est compuesta por una
serie de variables endgenas: cantidades de produccin; el consumo y las importaciones; los
precios; los ingresos fiscales recaudados por el Gobierno mediante el instrumento.
Idntico: Dan la misma solucin de mercado.
Equivalente: dan la misma solucin de mercado, excepto en lo referente a los ingresos de los
agentes, dan diferentes series de ingresos reales para los agentes, puede afectar negativamente
a algunos sectores de la poblacin.
Cuasi equivalente: Dan el mismo valor para una de las variables endgenas.

Las clasificaciones son mutuamente excluyentes.

3.2 LA JURISDICCIN DEL GOBIERNO
Hasta hace unos aos, todos los estudios sobre el medio ambiente se relacionaban con
problemas nacionales, limitados por la jurisdiccin de un Gobierno Nacional, quien era el nico
que poda seleccionar el instrumento de poltica a aplicar.
La transmisin internacional de contaminantes y de productos cuya produccin o consumo es
contaminante, complica la solucin debido a la limitacin de la jurisdiccin de los gobiernos, que
solo pueden aplicar polticas nacionales dentro del mbito de sus fronteras.
Por lo tanto, el presente anlisis se efecta en base a una economa cerrada, determinada por
una poblacin de personas, una poblacin de agentes, con una ubicacin geogrfica fija, y
donde solo un Gobierno tiene jurisdiccin.
3.3 DOS PROBLEMAS AMBIENTALES TPICOS
Existen dos arquetipos de problemticas ambientales que sirven para analizar el tema. Son
problemas de contaminacin, entendiendo que el trmino contaminacin incluye todos los
problemas ambientales.
3.3.1

El problema Ro Arriba-Ro Abajo

El problema comprende un productor de acero rio arriba que produce contaminante, y un

productor pesquero rio abajo que es perjudicado por el contaminante. sta es la forma ms
simple de externalidad de productor a productor unilateral o no recproca, que incluye solo dos
agentes.
ste problema se denomina uno a uno donde el primer uno se refiere al nmero de
contaminadores, y el segundo uno al nmero de partes contaminadas o afectadas.
La contaminacin se transmite por el agua y llega directamente a la pesquera. El objetivo social
es la suma de beneficios de ambas actividades, ya que los dos agentes son productores
competitivos.
En un mercado no regulado los productores de acero aumentan su produccin sin considerar los
efectos que generan en la produccin pesquera como consecuencia de la contaminacin del rio.
Esto tiene como consecuencia una escasa produccin de pesquera.
Soluciones:

Impuestos a la contaminacin, se fija en funcin a la emisin total

Gravamen de contaminacin, se basa en la contaminacin emitida y se fija en relacin a la

prdida del producto pescado.

Empleo de insumos de reduccin: cuando no existe esta posibilidad, solo se puede reducir
la contaminacin mediante la reduccin de la produccin, pero cuando existe la posibilidad de
reduccin mediante el empleo de dichos insumos hay dos mrgenes de reduccin:
a) impuesto por contaminacin (puede exigir la no utilizacin de insumos si la tecnologa es
costosa)

b) Trasladar la acera a otro lugar donde los impuestos por contaminacin sean ms bajos

Cesin de derechos de propiedad, a la acera equivale a una subvencin por reduccin de

contaminacin, y a la pesquera equivale a un impuesto al contaminante
El impuesto ptimo es aquel que se fija directamente a la propia emisin relacionada
directamente con el dao causado.
Ni el impuesto a la produccin, ni una subvencin basada en insumos de reduccin son
incentivos para disminuir la produccin.
Podemos distinguir entre instrumentos directos (eficientes) o indirectos (ineficientes) para
reducir la contaminacin. Generalmente los instrumentos indirectos traen consigo costos
accesorios elevados que en vez de aumentar el bienestar social lo disminuyen.
El modelo puede hacerse extensivo a una versin muchos en uno del modelo. En este caso si
son muchos los agentes contaminantes ser difcil identificar la contribucin de cada uno de
ellos a la emisin agregada, con lo cual todos los instrumentos resultarn menos eficientes. ste
modelo puede utilizarse para analizar el principio de quien contamina paga, el cual tiene una
gran aceptacin. Es una forma eficiente de hacer frente al problema, pero no la nica. Se puede
otorgar una subvencin al propietario de una fbrica para que reduzca la contaminacin, lo cual
es equivalente al gravamen por contaminacin.
Se prefiere la aplicacin del impuesto ya que moralmente es injusto que un agente cause un
dao a otros agentes, pero este argumento es falso, ya que es un problema de carcter recproco
entre productores. El problema es evitar el dao mayor. Determinar ste problema no es fcil.
Los gravmenes o impuestos en defensa de los intereses de los perjudicados, solo en pocas
ocasiones los indemnizan devolviendo los ingresos as recaudados a los agentes que han sufrido
el dao. El principio de quien contamina paga indica quien debe pagar pero no especifica quien
debe recibir los ingresos.
3.3.2 El problema de mltiples fuentes de contaminacin y mltiples zonas de
recepcin
En el caso de muchos problemas de contaminacin, la ubicacin precisa de la fuente de dicha
contaminacin es importante. Esto puede ocurrir porque hay muchas fuentes de contaminacin y
el dao se produce en alguna zona de recepcin distinta del punto de emisin.
En efecto, puesto que las zonas difieren en funcin de los agentes que las habitan y sus
preferencias y actividades, esta variacin del dao es una caracterstica universal de los
problemas con zonas de recepcin mltiples.
Muchos problemas de contaminacin cobran esta forma, por ejemplo, la descarga de aguas
negras o de desechos industriales en sistemas fluviales, o la contaminacin marina y atmosfrica
con deposicin en muchas zonas. Estas situaciones pueden representarse por un modelo de
muchos-en-muchos, es decir un modelo con "muchas" fuentes de descarga y "muchas" zonas de
recepcin.
Se presupone que hay una medicin monetaria de estos daos y se conoce la funcin de dao.
Los costos son los costos de reduccin de la contaminacin en la fuente y se supone conocida la
funcin de costo.

Se supone que el dao causado en cada zona de recepcin depende solamente del total de la
contaminacin recibida en esa zona.
Las reducciones de la descarga por debajo de los niveles iniciales son las variables de la poltica.
Esencialmente esta regla considera el problema a partir de la situacin en que hay un nivel
excesivo de descargas. Por consiguiente, el problema consiste en reducir estas descargas al nivel
ptimo y en la forma ptima, puesto que una determinada reduccin agregada puede lograrse
de muchas maneras.
Suponiendo que la funcin objetiva es cncava y diferenciable, es decir, las reducciones en cada
fuente debern ser de tal magnitud que el costo marginal de cada reduccin sea igual al
beneficio social marginal. Este ltimo beneficio es la suma de los beneficios en cada zona que
recibe la contaminacin de esta fuente.
Las reducciones no son de proporcin equivalente en todas las fuentes.
Las reducciones deben ser mayores en las zonas donde sus costos marginales son menores o los
beneficios marginales de la reduccin son mayores.
Por lo general el agente es un productor del cual se supone que aumenta las utilidades de la
empresa cuando las actividades dan lugar a un contaminante como subproducto de una
actividad de produccin.
El nivel inicial es el que aumenta al mximo el bienestar de los agentes privados. En este caso,
el ptimo social puede alcanzarse mediante una serie de gravmenes aplicables a la descarga o
emisin en cada fuente. Los gravmenes son especficamente aplicables a un lugar, puesto que
la ubicacin es importante porque afecta a la contribucin a la cantidad de sustancia perjudicial
que llega a la zona de recepcin o porque el dao depende de la zona de recepcin. La tasa del
gravamen debera ser igual al dao marginal causado.
La serie de impuestos por concepto de descargas es equivalente a una serie de subvenciones
por reduccin de las descargas en los mismos niveles. Este ltimo sistema no se suele utilizar, al
parecer por la adhesin al principio de quien contamina paga.
Histricamente, el primer modelo de muchas fuentes de contaminacin fue un modelo de
sistema fluvial.4 Este modelo es importante porque gran parte del debate sobre gravmenes y
compensacin en materia de derechos de emisin deriva de l. El modelo era uno en que haba
una sola zona de recepcin o, de manera equivalente, una serie no especificada de agentes que
sufran daos como consecuencia de la eliminacin de desechos.
La forma como se plantea el problema lleva a la adopcin de polticas que minimizan el costo de
la reduccin de la contaminacin mientras que, en un modelo ms general, se deben tener en
cuenta tambin los beneficios marginales en cada fuente.
La dificultad que se plantea tanto con un sistema controlado como con un sistema de
gravmenes es que el organismo gubernamental de control debe poseer una informacin
completa sobre los factores de ubicacin y las funciones de costos de cada fuente (salvo en el
caso de hiptesis sumamente restrictivas que arrojan un gravamen fijo nico). Con un sistema
de permisos comercializables el organismo del gobierno fija el total de los desechos o residuos
en algn punto, asigna este total en forma de permisos entre distintas fuentes y despus
autoriza el intercambio de permisos entre las fuentes. En la prctica, los permisos no
intercambiables, especificados en trminos de lmites de descarga o especificaciones tcnicas,

son los instrumentos de poltica ms comunes en materia de poltica sobre el medio ambiente.
La novedad estriba en permitir el intercambio de estos derechos. La ventaja es que el gobierno
no necesita conocer las diferencias en cuanto a la ubicacin ni los costos de reduccin en cada
fuente. En ciertas condiciones, el intercambio de permisos los determinar y producir el nivel
deseado al menor costo, siempre que los derechos intercambiados se definan como el derecho a
causar una contaminacin de una determinada magnitud en el punto de control.
Dales (1968) fue el primero que sugiri el intercambio de permisos de emisin. Montgomery
(1972) ofrece una prueba de eficiencia que es vlida para cualquier asignacin inicial.

3.4 LA COMPLICACIN DE LA TRANSMISIN TRANSNACIONAL

En esta parte vamos a hablar de los problemas que son de carcter transnacional pero no
mundial, y sobre la eficacia de los instrumentos internacionales y nacionales para hacer frente a
esos problemas.
El modelo de la ubicacin es importante y de muchos-en-muchos, tiene las caractersticas
esenciales de la contaminacin transnacional con la adicin de una caracterstica: que los
lugares de las fuentes y de las zonas de recepcin se encuentran en diferentes pases.
Dependiendo de la ubicacin de las fuentes y de las zonas de recepcin se generan cierto
nmero de casos. Uno de ellos es el de grupos separados de fuentes y zonas de recepcin que se
encuentran dentro de las fronteras de un solo pas. Por supuesto ac, no se produce ninguna
trasmisin transnacional y el gobierno nacional puede escoger los instrumentos que aplicara a
todas las fuentes.
Los casos restantes entraan una transmisin transnacional y pueden clasificarse cuando la
zona de la fuente se encuentra en un pas y por lo menos una zona de recepcin se encuentra en
otro pas. Estos casos pueden ser objeto de una clasificacin cruzada, segn que la transmisin
transnacional sea de una direccin o dos direcciones (reciproca) y que la zona de recepcin se
encuentre en uno o dos pases. Esta doble clasificacin se traduce en cuatro tipos. El TIPO 1: es
el de transmisin en una direccin en la que toda la deposicin se hace en el pas extranjero. El
TIPO 2: es una transmisin de una direccin en la que la deposicin se hace en ambos pases. El
TIPO 3: es una transmisin reciproca y la deposicin de las fuentes de cada pas se hace
enteramente en el pas extranjero. El TIPO 4: es una transmisin reciproca en la que la
deposicin de las fuentes de por lo menos un pas se hace parcialmente en el pas de origen de
la fuente y parcialmente en el pas extranjero.
La gran mayora de los pases experimentan corrientes de dos direcciones o reciprocas de
compuestos que producen lluvias acidas. Otra caracterstica notable es que la mayor parte de la
deposicin tiene lugar en realidad en el pas donde se encuentra la fuente. Se trata de un
ejemplo del tipo 4, en estos casos las polticas nacionales no sern suficientes.
En trminos de la poltica ms adecuada al respecto, el problema mundial no difiere del
problema de una economa cerrada. Un mundo de muchos pases, contiene diferentes fuentes y
zonas de recepcin y exige la imposicin de una serie de gravmenes diferenciados o
instrumentos equivalentes. La poltica globalmente ptima se traduce en una reduccin no
uniforme de la contaminacin por fuente y, por consiguiente, por pas. En la ausencia de
transferencias entre pases, algunos de estos sufrirn perdidas, en el sentido de que los

beneficios netos se reducirn. Incluso cuando el mundo en su conjunto saliera beneficiado de la

reduccin de la contaminacin.
La primera opcin normativa podra imponerse si existiera un organismo mundial con autoridad
suficiente para hacer obligatorios estos gravmenes, pero este organismo no existe. La
consecuencia de que cada pas tiene jurisdiccin solo sobre sus propios territorios, y que la serie
de instrumentos es limitada, es hacer inalcanzable la primera opcin ptima.
Esta limitacin ha hecho que los economistas traten de encontrar otras formas de accin
convenidas por los pases a fin de establecer la mejor poltica posible para la economa mundial.
Al comienzo del debate sobre la contaminacin transnacional, el principio de que el que
contamina paga, se hizo extensivo a todos los casos de contaminacin. En la conferencia de
Estocolmo de 1972, se declar que los Estados tienen la obligacin de asegurar que las
actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdiccin o bajo su control no perjudiquen al
medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdiccin nacional. Sin embargo,
luego se reconoci que no era posible aplicar obligatoriamente este principio entre pases, y que
era necesario dar cierta compensacin a los pases que son perdedores netos como
consecuencia de la reduccin de la contaminacin. Es necesario que exista una compensacin
que constituya un incentivo para obtener la cooperacin de los pases perdedores. La adhesin al
principio de el que contamina paga hara que estos pases no cooperaran.
En la prctica las dificultades de negociacin parecen haber dado lugar con frecuencia a la
regla simple de que los pases aceptan reducciones porcentuales uniformes. Por ejemplo, la
propuesta principal para reducir la emisin de carbono, es disminuir la emisin en todos los
pases a un porcentaje comn, por ejemplo, 80%. A este principio se lo denomina regla de tipo
Toronto.
En la actualidad se estn celebrando negociaciones para reducir las emisiones de carbono bajo
los auspicios de las Naciones Unidas. Sin embargo, subsiste el problema de persuadir a todos los
pases de que deben participar, ya que algunos de ellos no vern en qu forma las ganancias de
la reduccin del calentamiento de la atmosfera justifican la prdida de ingresos reales. .El
impuesto comn sobre el carbono necesario para reducir las emisiones mundiales de carbono al
80% de su nivel de 1990 tendra que ser aproximadamente de 150 dlares EE.UU por tonelada
de carbono en el ao 2020 con la comercializacin de derechos de emisin. Un impuesto de esta
ndole producir grandes ingresos.
En todos los modelos de dao ambiental con trasmisin internacional del contaminante o la
emisin, la poltica optima afecta al comercio internacional de ciertos productos. Un buen
ejemplo es la serie de impuestos ptimos sobre el carbono que disminuirn considerablemente
el precio de los combustibles para los productores, especialmente el del carbn, y aumentaran el
precio relativo de estos bienes para los usuarios.
3.5 EL USO DE INSTRUMENTOS BASADOS EN EL COMERCIO
Los instrumentos basados en el comercio son la subserie de instrumentos que se basan en las
corrientes de productos entre pases (los aranceles de importaciones, los impuestos de
exportacin, las prohibiciones de exportacin e importacin y las restricciones cuantitativas del
comercio) Estos instrumentos se usan ya para controlar algunos problemas ambientales.

Prcticamente en ningn caso el comercio internacional de productos es en s mismo la causa

efectiva de una deficiencia ambiental, aunque habr algunos problemas asociados con el
comercio de productos.
La mayora de los problemas ambientales que entraan la transmisin transnacional de
contaminantes, se realiza por conducto del agua o el aire. En esos casos no existe un vnculo
directo con el comercio de bienes y servicios y el instrumento escogido debera estar relacionado
con la actividad de produccin o de consumo o con la utilizacin de insumos, que son la fuente
del contaminante o de la emisin.
Un factor externo solo puede ser transmitido mediante la venta y transporte de algn
producto, pero las ventas pueden efectuarse en mercados internos y tambin en mercados de
pases extranjeros. Un ejemplo de este tipo puede ser la transmisin de enfermedades entre
plantas o animales. Es decir que las prohibiciones de las exportaciones e importaciones
constituyen una segunda lnea de defensa.
El argumento ms favorable para el uso de instrumentos basados en el comercio se presenta
en los casos en que la transmisin va asociada al comercio internacional de productos en todas
las ventas, es decir que no hay ventas internas del producto de que se trata.
Otra dificultad que plantean los instrumentos basados en el comercio es el problema de la
obligatoriedad. Una prohibicin total de las exportaciones y/o importaciones de determinados
pases constituyen un fuerte incentivo para los contrabandistas y los comerciantes ilegales. Es
decir, que los esfuerzos que se hagan por aplicar las disposiciones no siempre lograran detener
todo el comercio.