Resumo
O direito moradia um direito fundamental e social, porm ainda no efetivado no
Brasil. A efetivao desse direito est sempre ligada propriedade, que tambm
protegida pela Constituio Federal e pela Declarao Universal dos Direitos do
Homem. As polticas pblicas no pas no priorizam a posse ao estudar formas de
implantar o direito moradia e muitas normas urbansticas inviabilizam o acesso das
classes baixas da sociedade moradia regular e prpria. Alguns avanos devem ser
reconhecidos, como a exigncia do cumprimento da funo social da propriedade e o
Estatuto da Cidade que prev modos de valorizao da posse, mas ainda falta muito
para o Brasil reduzir a taxas mnimas os ndices do dficit habitacional, que so mais
altos nas reas urbanas, especialmente nas regies metropolitanas.
Palavras chave: moradia propriedade posse direitos humanos polticas pblicas
Abstract
The right to housing is a fundamental and social right, but still not effective in Brazil.
The realization of this right is always connected to the property, which is also protected
by the Constitution and the Universal Declaration of Human Rights. Public policies in
the country do not prioritize the possession when studying ways to deploy the right to
housing and many others urban standards makes impracticable the access off the lower
classes of society to regular and own housing. Some progress must be recognized, such
as a requirement to fulfill the social function of property and the City Statute that
provides ways to value the possession, but still missing a lot for Brazil to reduce the
minimum rates the content of the housing deficit, which are higher in urban areas,
especially in metropolitan regions
Key words: housing property possession human rights public politics
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O art. I da mesma declarao que afirma que todos os seres humanos nascem
livres e iguais em dignidade e direitos, so dotados de razo e conscincia e devem agir
em relao uns aos outros com esprito de fraternidade. Para o fiel cumprimento desse
preceito necessria a efetivao do artigo mencionado acima e a relativizao do
disposto a seguir:
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Artigo XVII
1.Todo ser humano tem direito propriedade, s ou em sociedade com
outros.
2. Ningum ser arbitrariamente privado de sua propriedade.
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meio ambiente est inserido no Ttulo da Ordem Social, enquanto a poltica urbana est
no Ttulo da Ordem Econmica, apesar de ser diretamente ligado com as deficincias
sociais e a desigualdade. Essa representao se d dessa forma porque o legislador est
mais preocupado com o vis econmico da propriedade do que com o vis social da
mesma.
A propriedade teve sua concepo construda a partir do mercantilismo.
Conforme Mars (2003, p.18), com o desenvolvimento do mercado e da burguesia, as
pessoas passaram a ser valorizadas no pela sua nobreza, mas pelo valor dos seus bens
acumulados e sua capacidade de acumular cada vez mais.
As terras so vistas como bem de produo e poder de troca, no como bem e
poder de uso. Por um vis patrimonialista, no h o que se questionar quanto
intensidade, o tamanho e o modo do exerccio do direito da propriedade, j que ser
proprietrio implica em poder de compra. Se pago por alguma coisa, tenho tambm o
direito de fazer com ela o que quiser. A dominao explcita nesse contexto, pois a
grande maioria do povo pobre e por isso no pode comprar. No havendo a
possibilidade de compra, no h o que se falar em propriedade. No existindo
propriedade no h segurana. Segurana existe para o direito adquirido (pela compra)
que se torna direito conservado.
O Cdigo Civil Brasileiro, em seu artigo 1228 descreve o direito de propriedade
como a faculdade do proprietrio de usar, gozar, dispor da coisa, e de reav-la do poder
de quem injustamente a detenha. A posse, para Pereira (2005, p.17) o exercer sobre
uma coisa poderes ostensivos, conservando-a e defendendo-a como se sua fosse, mesmo
no tendo propriedade sobre a coisa. Observando os conceitos acima podemos concluir
que na prtica, existe uma linha muito tnue que separa a posse da propriedade. Todo
proprietrio pode exercer a posse, mas nem todo possuidor pode exercer a propriedade,
dispor da coisa.
A propriedade j foi considerada como um direito absoluto, no susceptvel a
qualquer interferncia. Atualmente, a Constituio Federal prev no art. 5 o que todos so
iguais perante a lei, garantindo-se a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no pas
a inviolabilidade do direito propriedade, nos termos dos incisos do mesmo artigo. No
inciso XXII assegurado o direito de propriedade e o XXIII afirma que a propriedade
atender a sua funo social. Com a assuno da funo social o exerccio do direito de
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propriedade passou a ter limites determinados por lei (art. 1128 do Cdigo Civil, arts. 2 o
e 8o do Estatuto da Cidade) e pela prpria Constituio Federal (arts. 182 e 183).
Obrigaes de no-fazer, restringindo as faculdades do proprietrio, so comuns
no direito civil, especialmente nas leis de uso e ocupao do solo, delimitando a altura
de prdios, o coeficiente de aproveitamento de terrenos, impondo como limite o direito
dos vizinhos. Obrigaes de fazer so mais recentes no campo jurdico, derivam do
Estatuto da Cidade e da funo social. Um dos objetivos das obrigaes de fazer a
conteno da especulao imobiliria, responsvel por boa parte do problema da
insuficincia de moradias populares e dos altos custos da habitao.
A desigualdade social tem influenciado novas e mais solidrias concepes da
posse e da propriedade. Fachin (2006, p.42) afirma que esse processo proporciona a
socializao do direito, sendo que esse carrega em si a idia de funo social inerente
estrutura das instituies jurdicas, em especial, a propriedade que funcionalizada ao
interesse social.
Para Mars (2003, p.121) a funo social se baseia no cumprimento de alguns
requisitos: o aproveitamento racional da terra, a preservao do meio ambiente, a
obedincia s obrigaes trabalhistas e uma explorao que favorea o bem estar de
todos os envolvidos. A funo social impe ao direito de propriedade alguns deveres,
cujo no cumprimento implica na perda da proteo da propriedade, impe limites ao
poder absoluto do proprietrio, relevando a importncia do direito de igualdade e o
princpio da dignidade da pessoa humana. O direito de propriedade remete ao dever do
exerccio efetivo da posse sobre a coisa. O proprietrio deve fazer valer os seus poderes
e faculdades no sentido do bem comum (Leal, 1998, p.127).
Ocorre que a idia da funo social da propriedade no surgiu apenas para o
alcance da realizao dos interesses coletivos, mas tambm porque uma terra ociosa no
serve para o capitalismo e a concepo de propriedade surgiu exatamente, mediante
desenvolvimento mercantil.
Enfim, a funo social da propriedade um instituto que visa garantir o
exerccio da posse sobre um imvel, de modo que esse no seja apenas objeto da
especulao imobiliria. Uma forma de exercer a posse residir no imvel, esse
inclusive um dos requisitos para a usucapio especial e para a concesso especial de
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uso, ambos previstos no Estatuto da Cidade. A funo social, como possvel observar,
no visa a limitao da propriedade, mas a garantia do exerccio desse direito conforme
o interesse coletivo da sociedade.
A propriedade vista sob esse ngulo da funo social no deve ser entendida
como a soluo dos problemas relacionados moradia ou como uma inimiga desses.
A concesso especial de uso sobre imveis pblicos, no passveis de usucapio,
uma forma de se efetivar o direito moradia viabilizando a segurana da posse. Os
beneficiados pela concesso no se tornam proprietrios de imvel nenhum e requisito
desse instituto que o requerente do mesmo no seja proprietrio de nenhum imvel
urbano ou rural. Sendo assim, imprescindvel compreender que a moradia depende da
posse, no da propriedade.
3 O Dficit Habitacional e a Pobreza Urbana
Conforme Gita Verna (Davis, 2006, p. 103) a causa bsica da favelizao urbana
parece ser no a pobreza urbana, mas a riqueza urbana.
Davis (2006, p.103) afirma que a desigualdade urbana do Terceiro Mundo
visvel at mesmo do espao, pois ao ser realizado um monitoramento de Nairbi por
meio de fotografias tiradas por satlite foi revelado que mais da metade da populao
local morava em apenas 18% da rea da cidade. Em Daca estima-se que 70% da
populao ocupa 20% da rea urbana. Na Amrica Latina, cerca de 76% da populao
vive em cidades. Desses 76%, pode-se considerar que a cada 100, apenas 60 possuem
moradia adequada, enquanto 22% vivem em casas que requerem melhoramentos e 18%
precisam de novas casas1. Na regio metropolitana de Belo Horizonte o dficit
habitacional de cerca de 152.623 domiclios e inversamente proporcional renda
mensal dos habitantes.
O dficit habitacional composto pelos seguintes indicadores: habitaes
precrias, coabitao familiar e nus excessivo com aluguel. Desses, o grande
responsvel pelos altos ndices brasileiros de ausncia de moradia a coabitao
familiar e esse fato observado em todas as regies do pas, principalmente em So
Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Cear e Pernambuco. As habitaes precrias so
1
Cities in a Globalizing World: global reporto n human settlements 2001. London: United
Nations Centre for Human Settlements (Habitat), 2001, p.197.
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mais comuns na zona rural e o nus excessivo com aluguel caracterstico das reas de
grande adensamento urbano, em destaque o estado de So Paulo. Esse ltimo indicador
reflexo direto das dificuldades do mercado imobilirio em se adequar s necessidades
da populao (Fundao Joo Pinheiro, 2008, p.36)
Dados da Fundao Joo Pinheiro (2008, p.28) demonstram que mais de 90%
das famlias que demandam por moradia detm uma renda mdia mensal de at trs
salrios mnimos. Essas somadas s famlias na faixa de renda imediatamente superior,
entre trs e cinco salrios mnimos, representam quase a totalidade do dficit
habitacional no Brasil. Interessante dado que entre os anos 2000 e 2006 houve
significativa reduo do dficit habitacional para as famlias de renda mensal de trs a
cinco salrios mnimos (na Regio Metropolitana de Fortaleza essa diferena foi de
quase 50%). Essas informaes demonstram que as polticas pblicas de financiamento
de casas populares apoiaram principalmente as pessoas cuja renda de mais de trs
salrios mnimos, permanecendo sem atingir as classes mais baixas da sociedade (entre
essas os ndices de dficit habitacional aumentaram do ano 2000 ao ano de 2006).
A favelizao um sintoma interessante que surge junto com a ausncia de
moradia. Atua no Brasil uma ONG italiana conhecida como AVSI Associao
Voluntria para o Servio Internacional. Essa ONG entende que as favelas so
patrimnios da comunidade, devendo ser respeitadas. Para isso a AVSI atua em
metrpoles, como Belo Horizonte no sentido de proporcionar moradia saudvel e
urbanizao aos aglomerados urbanos, impedindo a remoo das favelas para locais
cada vez mais distantes, remoo que realizada como forma de ignorar a presena da
misria nas cidades2.
O surgimento de cidades-dormitrio tambm um sintoma comum da
desigualdade social, principalmente nas regies metropolitanas, circundadas por cordes
de residncias de pessoas de baixa renda que se locomovem quilmetros at atingir a
rea nobre da cidade capaz de absorver a mo de obra barata existente nesses cordes.
Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, as cidades que mais crescem so as
cidades-dormitrio como Ribeiro das Neves e Esmeraldas.
Disponvel em:
Acesso: 26/02/2008
scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200010
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Art. 183: Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e
cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirirlhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel
urbano ou rural.
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quele que exerce a posse sobre o mesmo, o que torna essa poltica muito cara,
dispendiosa (esse mtodo foi muito utilizado em Belo Horizonte). A usucapio
ordinria, prevista no cdigo civil e a especial, prevista no Estatuto da Cidade tambm
so formas legais de se efetivar a moradia atravs da garantia direta do exerccio do
direito de propriedade, mas uma ao de usucapio pode demorar anos, principalmente
a ordinria. Conforme Edsio Fernandes (VALENA, 2008, p.40) a ideologia sobre a
importncia dada propriedade ao se discutir a efetivao direito moradia ainda
muito forte e a base da incapacidade dos operadores do direito e dos administradores
de entender que existem outras estratgias jurdicas, menos elitistas e mais
progressistas, que podem ser utilizadas.
O Dec. 2220/01 dispe sobre a concesso especial de uso para fins de moradia.
Esse instrumento possui um diferencial na efetivao do direito em questo pois no
trata da propriedade, mas da posse, ou seja, proporciona segurana da posse sobre
imvel usado como moradia. A partir da regulamentao da concesso especial de uso
so esperados novos avanos na legislao brasileira quanto proteo da posse.
A reduo do dficit habitacional est diretamente ligada ao desenvolvimento de
polticas pblicas. O ordenamento jurdico tem evoludo muito na matria dos direitos
humanos, direito urbanstico, direitos reais (posse e propriedade) e no acesso moradia
adequada. Infelizmente as campanhas polticas no tm evoludo na mesma proporo
nem se adaptado s novas condies legais. Para a implementao dos instrumentos de
reforma urbana necessrio o comprometimento dos gestores pblicos.
Segundo Zaluar (2000, p.64), a idia central, tanto dos estudos acadmicos
quanto das polticas pblicas destinadas populao de baixa renda, era a de que o
crescimento urbano deu-se no Brasil por um aumento constante do processo de
urbanizao sem que o crescimento industrial pudesse acompanh-lo. O foco desses
estudos seria a habitao marginalizada, as favelas. Desse pensamento surgiu a
concepo de que a remoo dos favelados para casas populares resultaria na
incorporao desses sociedade.
A resoluo do problema da moradia no Brasil sempre esteve muito ligada
formao de favelas. As polticas habitacionais variam entre remoo de favelados para
conjuntos de casas populares e a revitalizao ou regularizao de favelas, sendo essas
influenciadas pelo momento poltico, pelas grandes empresas de engenharia civil
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Concluso
No Brasil as polticas pblicas precisam acompanhar os avanos jurdicos que
esto ocorrendo quanto efetivao do direito moradia. As leis ainda precisam
avanar mais e se tornarem mais inclusivas, existe uma relao direta entre a ilegalidade
urbana e a ordem jurdica em vigor. O dficit habitacional deve ser tratado desde sua
origem, interdisciplinarmente, para que o Estado no tenha sempre que remediar o
problema da moradia e outros tantos dele derivados. Os programas habitacionais no
devem produzir muitos encargos para as famlias beneficiadas ou restar fadado ao
insucesso e na no reduo da pobreza, geradora do problema da moradia (VALENA,
2008, p.57). A posse precisa ganhar espao nos debates para que sejam criados mais
instrumentos de segurana da mesma.
Um princpio estruturante da nova ordem jurdico-urbanstica o da
indissociabilidade do direito e da gesto urbana. Conforme Edsio Fernandes
(VALENA, 2008, p.69) so os eixos de mudanas necessrias para uma reforma
integrada entre poltica e direito:
(...) a renovao da democracia, atravs da afirmao do direito
coletivo a uma ampla participao popular na gesto das cidades; a
descentralizao dos processos decisrios, no sentido no apenas do
fortalecimento dos governos locais, mas tambm do enfrentamento da
questo
metropolitana
da
necessidade
de
articulao
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Cdigo Civil. Vade Mecum Acadmico em Direito. Anne Joyce Angher (org.) 4
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unhabitat.org/downloads/docs/2649_61742_03.05.20.Anali sis%20Brasil%202003.doc
Acesso em 20/02/2008
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Declarao
Universal
dos
Direitos
do
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em:
onu-
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Fabris, 2003
MILAR, dis. Direito do Ambiente: a gesto ambiental em foco. 6a Edio, So
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SCIELO.
Disponvel
em:
scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
VALENA, Mrcio Moraes (org.). Cidade (I)legal Rio de Janeiro: Mauad X, 2008.
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