COMPETENCIA POR COMPARACION EN EL SECTOR DE

DISTRIBUCIN ELCTRICA:
EL PAPEL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

DIEGO BONDOREVSKY, DIEGO PETRECOLLA, CARLOS ROMERO Y CHRISTIAN RUZZIER

CENTRO DE ESTUDIOS ECONMICOS DE LA REGULACIN

(UNIVERSIDAD ARGENTINA DE LA EMPRESA)

AGOSTO DE 2001

Resumen: En este trabajo, abordamos en primer lugar el problema de la interaccin entre

las polticas regulatorias y de defensa de la competencia en relacin a la potencial
implementacin del mecanismo regulatorio de competencia por comparacin en el sector de
distribucin elctrica en Argentina. En segunda instancia se estudia la concentracin
accionaria en distribucin y sus posibles riesgos con la integracin vertical de la industria y
la futura desregulacin de la venta minorista de electricidad.

I. Introduccin
En las ltimas dos dcadas se ha dado un proceso de privatizaciones a nivel mundial que
no registra precedentes. En muchos casos, este proceso tuvo como objetivo lograr una
mayor eficiencia en la economa, mientras que en otros, especialmente en Latinoamrica,
respondi, en cambio, a necesidades fiscales en el contexto de lanzamientos de planes de
estabilizacin.
En Argentina, el proceso privatizador ha sido, en muchos aspectos, exitoso. Sin embargo,
este proceso todava presenta algunas debilidades importantes. Una de ellas es que no
estuvo debidamente acompaado por medidas adecuadas para monitorear el
funcionamiento de las empresas una vez privatizadas. No slo no se establecieron
mecanismos idneos de regulacin, sino que tampoco se disearon mecanismos de
coordinacin entre la poltica regulatoria y la de defensa de la competencia.
Tanto la regulacin como la defensa de la competencia son instrumentos de poltica
pblica que tienen por objetivo que el resultado del funcionamiento de los mercados se
asemeje al que surgira de un proceso competitivo. En el caso de la regulacin,
estableciendo en forma explcita algunas variables como precios o rentabilidades,
adoptando esquemas de incentivos apropiados y promoviendo la competencia donde sea
posible. En el caso de la defensa de la competencia, evitando que los agentes econmicos
abusen de posiciones de dominio en los mercados o se comporten de manera colusiva o
impidiendo fusiones de empresas que faciliten tales conductas. Estas dos polticas son
necesariamente complementarias, por lo que se hace imprescindible que haya estrecha
coordinacin entre las mismas.
La evaluacin del resultado del proceso de privatizaciones y del proceso de concentracin
econmica que se produjo durante la dcada del 90 revelan la necesidad de implementar
una efectiva poltica de competencia en varios sectores de la economa nacional y en
particular en el sector de servicios pblicos. Para ello, es fundamental la interaccin entre
los reguladores de los servicios pblicos y las autoridades de defensa de la competencia.
Petrecolla (2000) ha abordado el problema de la coordinacin entre las agencias
encargadas de la defensa de la competencia y los entes reguladores de servicios pblicos
suscitados en pases de Europa, en Estados Unidos, en Australia y, ms recientemente, en
Brasil. En Europa y en Estados Unidos se crearon mecanismos de colaboracin entre
ambas instituciones. El caso ingls merece una consideracin especial. En una reforma
reciente se determin que los reguladores tienen como objetivo prioritario la introduccin de
competencia y la defensa de los consumidores, y que los dems objetivos deben
subordinarse al objetivo prioritario. De esta forma, las decisiones regulatorias slo pueden
ser apeladas ante las autoridades de competencia para que stas evalen si se est o no
cumpliendo con el objetivo establecido. En Australia rige un sistema en el cual las
autoridades regulatorias estn subordinadas a las autoridades de competencia. En Brasil, el
debate sobre la superposicin de atribuciones entre los organismos de defensa de la
competencia y los entes reguladores se plantea simultneamente con el desarrollo del
proceso de privatizaciones. Paradjicamente, en la Argentina, pas que ya realiz sus
privatizaciones ms importantes, este debate nunca fue planteado y slo fue
razonablemente bien resuelto recientemente con la sancin de la nueva ley de Defensa de
la Competencia, ley 25.156, en septiembre de 1999.
En este trabajo, abordamos el problema de la interaccin entre las polticas regulatorias y
de defensa de la competencia en relacin a la potencial implementacin del mecanismo
regulatorio de competencia por comparacin en el sector de distribucin elctrica en
Argentina. El recurso a este mecanismo en todo el pas no ha sido previsto por ninguna de
las diferentes regulaciones jurisdiccionales.1 Por otro lado, la nueva ley de Defensa de la
Competencia tampoco ha explicitado la necesidad de contar con criterios de comparacin
entre diferentes monopolios regionales regulados de forma de promover la competencia por
comparacin.
2

La implementacin de tal mecanismo concierne a la defensa del consumidor. Por lo tanto,

es competencia del regulador en cada jurisdiccin el implementar la competencia por
comparacin. Existiendo tan slo una empresa en la mayora de las jurisdicciones, el
recurso de cada regulador individual a la competencia por comparacin se ve imposibilitado.
Existe aqu espacio para, al menos, la opinin de la Secretara de Defensa de la
Competencia y del Consumidor de la Nacin, y para una colaboracin ms estrecha entre
sta y los distintos reguladores, como discutimos en el presente trabajo. En cuanto al efecto
de la concentracin de la propiedad sobre la efectividad del mecanismo de competencia por
comparacin, la inexistencia de un ente con jurisdiccin sobre todo el mercado de
distribucin imposibilita el control de ese fenmeno. Nuestra propuesta en este trabajo es
que ese rol sea cubierto por el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia (la
Comisin Nacional de Defensa de la Competencia hasta que se constituya el Tribunal).
De lograrse esta interaccin entre agencias regulatorias y de defensa de la competencia,
se podra comenzar a homogeneizar el actual sistema regulatorio, de carcter
descentralizado, que tiene como consecuencia serias divergencias en los mtodos, la
coherencia, la predictibilidad, la eficacia y la transparencia del sistema regulatorio en su
conjunto.
En la seccin II de este trabajo encaramos la discusin sobre el mecanismo de
competencia por comparacin, los requisitos para su aplicacin, y las posibilidades de
implementarlo en el sector de distribucin elctrica en Argentina. La seccin III trata algunos
problemas adicionales del proceso de concentracin, mientras que la seccin IV presenta
nuestras conclusiones y recomendaciones.
II. Marco Conceptual y Diagnstico de Situacin
Existen al menos cuatro objetivos de la regulacin basada en incentivos:2 i) crear fuertes
incentivos a la minimizacin de costos, ii) promover una inversin en capital eficiente, iii)
asegurar el recupero de los costos razonables de las empresas y un retorno justo sobre la
inversin, y iv) incentivar la revelacin de informacin para mitigar la asimetra de
informacin entre regulado y regulador.
Baldwin y Cave (1999) manifiestan que dada la asimetra de informacin entre el regulador
y la empresa, los reguladores pueden recurrir a mejores fuentes de informacin sobre el
potencial productivo de la empresa. La importancia de contar con estimaciones confiables
del potencial productivo de la empresa regulada ha sido enfatizada por la discusin sobre
cmo se determinan y revisan los precios mximos. Los precios se determinan de modo de
permitirle a un operador eficiente3 cubrir todos los costos econmicos de prestacin del
servicio a lo largo, o al final, del perodo tarifario. Si el regulador sobreestima el nivel
eficiente de costos, la empresa puede reducir sus costos al nivel eficiente, y recibir as
beneficios extraordinarios dentro del perodo tarifario, o bien puede disimular todo o parte de
su potencial productivo, de modo de obtener mayores precios en la siguiente revisin
tarifaria. En la primera opcin, el nivel eficiente de los costos es rpidamente revelado, y el
regulador cuenta as con una base ms firme para determinar los precios en la siguiente
revisin. En la segunda, las ineficiencias pueden mantenerse por largos perodos de tiempo.
Todos los objetivos planteados anteriormente pueden ser alcanzados ms fcilmente
cuando el regulador puede contar con mltiples empresas entre las cuales realizar
comparaciones. Para hacer operativa la comparacin, el regulador puede recurrir al
benchmarking o a la competencia por comparacin. Uno de los beneficios clave de estas
metodologas es que promueven la revelacin de informacin de parte de quien mejor la
conoce: la empresa.
En muchos casos, existen buenas razones por las cuales algunas empresas no operan
eficientemente, pero una vez que el regulador ha efectuado una primera seleccin de la
informacin relevante para la comparacin, la carga de la prueba debera recaer sobre las
empresas: si efectivamente estn realizando su mejor esfuerzo por minimizar los costos, y
3

se sienten daadas por la omisin de una variable particular, insistirn en que sta sea
medida e incluida en la regla regulatoria. Para ello, debern proporcionar al regulador
informacin que se halla bajo su exclusivo control, que demuestre que estn operando de
manera eficiente. Esta informacin debera luego ser incorporada en todo anlisis
comparativo posterior, y transformarse en parte de los requisitos de informacin estndar
que el regulador impone a todas las empresas.4 Al crear un fuerte vnculo entre la regla
regulatoria y las diferencias entre empresas, el benchmarking y la competencia por
comparacin proveen a las empresas de mayores incentivos a revelar informacin sobre s
mismas y sobre el resto al regulador.
Siguiendo a Baldwin y Cave, podemos decir que el benchmarking implica la recoleccin y
anlisis de informacin sobre un grupo de empresas, con el objeto de obtener conclusiones
sobre lo que sera una meta realista para el nivel de costos de una empresa eficiente. El
regulador utiliza la informacin para obtener una meta de costos que la empresa puede
razonablemente alcanzar, y fija los precios sobre esta meta de costos. Esta metodologa ha
sido utilizada extensamente en la distribucin de electricidad y en agua y saneamiento en el
Reino Unido. Esto es as porque estn organizadas regionalmente, con cada empresa
sirviendo un rea especfica. El regulador ha intentado identificar, sobre la base de
observaciones de costos comparados, y tras ajustar por factores ambientales, cules
empresas son relativamente eficientes y cules son relativamente ineficientes.
Por otro lado, la competencia por comparacin involucra situar a empresas similares en
competencia unas con otras respecto de sus niveles de costos, aun cuando no compitan
efectivamente en el mismo mercado. Representa as una implementacin ms formalizada
del benchmarking. En el caso extremo en el que los costos permitidos a una empresa son el
promedio de los costos de todas las dems, dicha empresa tiene incentivos a reducir sus
costos por debajo del promedio, ya que puede apropiarse de la diferencia. Pero este
incentivo es igual para todas las empresas; por lo que si todas tienen incentivos a estar por
debajo del promedio, el promedio mismo debe estar cayendo hacia el nivel eficiente de
costos, sobre la base del cual se fijarn los precios.
Para ilustrar el mecanismo de competencia por comparacin, recurrimos a un sencillo
ejemplo hipottico. Existen N regiones idnticas, servidas por igual nmero de empresas
idnticas de distribucin de electricidad (cada una con un monopolio regional en una
regin). Si existe un regulador comn a todas, ste podra (i) recolectar informacin de cada
una de las N empresas sobre los costos incurridos en la provisin del servicio, y (ii)
permitirle a cada compaa cobrar una tarifa igual al costo promedio de las otras N-1
empresas. El atractivo de este procedimiento es que cada empresa recibe un precio que no
depende de sus costos, sino de los costos de otros operadores, de modo que se le brindan
mximos incentivos a la minimizacin de costos.
El ejemplo referido, a pesar de su sencillez, permite identificar requisitos esenciales para
el buen funcionamiento de la metodologa de competencia por comparacin: i) un buen
nmero de empresas (suponiendo que N es grande), ii) que sean comparables (en el
ejemplo hacamos el supuesto extremo de que las N empresas tenan idnticas funciones
de costos); iii) con un regulador comn, iv) que cuente con informacin de las empresas.
En lo que sigue, realizamos un diagnstico del cumplimiento (o incumplimiento) de estos
requisitos bsicos en el sector de distribucin de electricidad en Argentina, as como un
anlisis del impacto probable de las fusiones, adquisiciones y el control conjunto en el sector
sobre la aplicabilidad de esta metodologa de competencia por comparacin. Tambin
analizamos el rol que podra jugar la Secretara de Defensa de la Competencia y del
Consumidor en las futuras revisiones tarifarias.

a. Nmero de empresas
En el ao 1992 el monopolio estatal elctrico, compuesto por Segba SA, Hidronor SA y
Agua y Energa Elctrica SE, fue desmembrado y sus empresas divididas en tres
segmentos diferenciados: generacin, transmisin y distribucin.
En ese mismo ao, el Estado nacional entreg en concesin las tres empresas de
distribucin que conservaba bajo su rbita en la zona metropolitana de Buenos Aires:
Edesur, Edenor y Edelap. Por su parte, la mayora de las distribuidoras provinciales, que
haban sido transferidas a las provincias en la dcada del 80, han ido paulatinamente
dndose en concesin a partir del ao 1993.
La Tabla 1 muestra el cronograma de las concesiones mencionadas por jurisdiccin, as
como los actuales accionistas principales de las empresas, y la ley regulatoria
correspondiente a cada jurisdiccin concedente.
Tabla 1: Distribuidoras de electricidad concesionadas por jurisdiccin
INICIO DE

ACCIONISTA
PRINCIPAL EN LA
ACTUALIDAD

LEY REGULATORIA

JURISDICCIONES

CONCESIONES
Edesur

9/1992

Endesa

24065

Ciudad de Bs.As, Gran Bs.As

y La Plata

Edenor

9/1992

EDF

24065

Edelap

11/1992

AES

24065

San Luis

Edesal

3/1993

GPU

4966

Santiago del Estero

Edese

1/1995

Houston Power

6054

Formosa

Edefor

2/1995

IATE

1121

Entre Ros

Edeer

5/1995

PSEG

8916

La Rioja

Edelar

6/1995

GPU

6036

ACTIVIDADES

JURISDICCIONAL

Tucumn

Edet

8/1995

Cartellone

6608

Catamarca

Edecat

1/1996

IATE

4834
6668

San Juan

Esjsa

1/1996

Emec

Ro Negro

Edersa

8/1996

Camuzzi

2902

Salta

Edesa

8/1996

GPU

6819

Jujuy

Ejesa

12/1996

Cartellone

4888

Edes

6/1997

AES

11769

Eden

6/1997

AES

11769

Edea

6/1997

Camuzzi

11769

Edemsa

7/1998

EDF

6497, 6498

Prov. de Buenos Aires

Mendoza

Fuente: Bondorevsky (2001)

Desde que comenzara la reestructuracin del sector elctrico, se observa en el mercado

de distribucin la presencia de firmas inversoras con participaciones simultneas en varias
concesiones, tanto provinciales como del mbito nacional. Estas firmas no slo han ido
adquiriendo las nuevas empresas que se licitaban, sino que se observan tambin
importantes cambios de manos en las acciones de las empresas en operacin (nicamente
seis empresas no modificaron nunca su composicin accionaria en el perodo analizado).
Evidencia de estos fenmenos se recoge en la Tabla 2, la cual muestra la evolucin de las
tenencias accionarias de las empresas de distribucin.

Tabla 2:Evolucin de la propiedad en distribuidoras de electricidad

Empresa

Edenor

Inicio de
actividades

1992

Edemsa

1998

Edesur

1992

Edelap

1992

Eden

1997

Edes

1997

Edea

1997

Edersa

1996

Edeer

1995

Edesal

1993

Edelar

Edesa

Edet

Ejesa

1995

1996

1995

1996

Edefor

1995

Edecat

1996

Edese

1995

Esjsa

1996

Accionistas al inicio

% part.

Astra CAPSA
EDF-SAUR (a)
Endesa-Santander (b)
Emp.Hid. Ribagorzana
PPP
EDF-SAUR
Credit Lyonnais
IADESA
Pcia.de Mendoza
PPP
Prez Companc-PCI
Dist. Chilectra Metrop.
Enersis-Chilectra (c)
Endesa de Chile
TAICO
PPP
COINELEC
Estado Nacional
PPP
AES
PSEG Operating Arg.
PPP
AES
PSEG Operating Arg.
PPP
United Utilities Inter. Lim.
Camuzzi
Loma Negra
CEI
PPP
SAESA
Camuzzi
CEI-Citicorp
Cemento Portland
Prov. Ro Negro
CMS Energy
Astra CAPSA
Banco de Galicia
Otros
PPP

20%
34%
25%
10%
10%
31%
14%
6%
39%
10%
21%
10%
49%
6%
5%
10%
51%
39%
10%
57%
33%
10%
57%
33%
10%
41%
30%
10%
10%
10%
45%
27%
9%
9%
10%
43%
19%
11%
17%
10%

Union Fenosa
Exxel
PPP
Union Fenosa
Grupo Exxel
PPP
Union Fenosa
Exxel
PPP
Jos Cartellone Const.
Com.N. Fuerza Elct (CNFE)
Cia Gen. De Elect.(CGE)
PPP
Jos Cartellone Const.
Cia Gen. De Elect.(CGE)
Com.N. de Fuerza Elct.
FATLyF
PPP
IATE
Argon
ELEPRINT

9%
81%
10%
9%
81%
10%
9%
81%
10%
65%
13%
13%
10%
30%
18%
12%
30%
10%
30%
30%
30%

PPP
IATE
PPP
Houston Power Corp.
PPP
EMEC Chile
GENER
PPP

10%
90%
10%
90%
10%
63%
27%
10%

Accionistas a mayo de 2001

% part.

EDF-SAUR
PPP

90%
10%

EDF-SAUR
Credit Lyonnais
IADESA
Pcia.de Mendoza
PPP
Prez Companc-PCI
Endesa Internacional
PPP

31%
14%
6%
39%
10%
28%
72%
1%

AES

90%

PPP
AES
PSEG Operating Arg.
PPP
AES
PSEG Operating Arg.
PPP
B.. A. Energy (Camuzzi)
United Utilities Inter. Lim.

10%
57%
33%
10%
57%
33%
10%
50%
40%

PPP
Camuzzi
SAESA

10%
50%
50%

PSEG
CMS Energy
Astra CAPSA
Banco de Galicia
Ca.de Inv.En.Elec
L. Amer. El. Fund
WILLIAMS Invest.
PPP
GPU Arg. Holdings, Inc

44%
18%
10%
6%
7%
3%
3%
10%
90%

PPP
GPU Arg. Holdings, Inc

10%
90%

PPP
GPU Arg. Holdings, Inc

10%
90%

PPP
Jos Cartellone Const.
Com.N. Fuerza Elct (CNFE)
Cia Gen. de Elect.(CGE)

10%
50%
25%
25%

Jos Cartellone Const.

Cia Gen. de Elect.(CGE)
Com.N. de Fuerza Elct.

45%
26%
20%

PPP
IATE
TOTALGAZ S.A.
ELEPRINT
Coop.Clorinda
ENERCON
PPP
IATE
PPP
Houston Power Corp.
PPP
EMEC Chile
HIDROANDES
PPP

10%
37%
17%
17%
9%
10%
10%
90%
10%
90%
10%
63%
27%
10%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE).
Notas: Los % de participacin pueden no sumar exactamente 100% debido al redondeo de las cifras. /( a) EDF se adjudic un
19% del capital de Edenor mediante la compra de acciones clase B en 1996. / (b) Estas empresas se adjudicaron un 20% del
capital de Edenor mediante la compra de acciones clase B en 1995. / (c) Estas empresas se adjudicaron un 20% del capital de
Edesur mediante la compra de acciones clase B en 1995.

Dentro del mapa de compaas de distribucin concesionadas encontramos a un puado

de empresas con participacin en varias distribuidoras. Entre los principales inversores se
ubican EDF (Edenor, Edemsa), AES (Edelap, Eden, Edes), Grupo Cartellone (Edet, Ejesa),
GPU (Edelar, Edesa, Edesal), IATE (Edecat, Edefor), PSEG (Edeer, Eden, Edes) y Camuzzi
(Edea, Edersa).
En trminos generales, los procesos de concentracin dados por fusiones, adquisiciones,
uniones o cambios de control entre empresas que son actuales o potenciales competidoras
en el mercado de un mismo producto redefinen la estructura de mercado en el que stas se
desenvuelven y pueden determinar el cambio del tipo de competencia entre ellas. Por
ejemplo, la fusin entre dos o ms empresas en un mercado disminuye el nmero de
competidores efectivos y de ese modo puede facilitar, en caso de ausencia de polticas de
defensa de la competencia, la aparicin de prcticas concertadas tendientes a fijar precios o
repartir cuotas de mercado.
Algo similar ocurre con la competencia por comparacin. Si el nmero de empresas
involucradas en la comparacin es pequeo (y con perspectivas de reducirse), existe aqu el
riesgo de colusin: si los operadores se ponen de acuerdo en mantener sus costos en
niveles innecesariamente altos, cada uno acceder a un precio mayor. Sin embargo, como
en otros contextos, uno espera que el riesgo de colusin sea menor cuanto mayor sea el
nmero de empresas.
Otro inconveniente relativamente obvio surge cuando existen demasiado pocas empresas
como para permitir un anlisis estadstico razonable, impidiendo de tal modo el recurso a
tcnicas avanzadas de anlisis (como por ejemplo los cada vez ms difundidos estudios de
fronteras de eficiencia) que permitan extraer ms informacin de los datos con los que se
cuenta.
Un punto a tener en cuenta es que la escasez de empresas en una muestra de corte
transversal puede mitigarse si se cuenta con series temporales para cada una de ellas, de
modo de constituir un panel. Un reducido nmero de empresas observadas durante varios
aos podran ser suficientes para alcanzar un nmero razonable de observaciones sobre las
cuales basar el anlisis. En este sentido, el problema del reducido nmero de comparadores
se va diluyendo con el simple transcurso del tiempo.
Otra solucin que se ha intentado en casos en los que se cuenta con pocos comparadores
es la utilizacin de informacin de otras jurisdicciones o pases. Sin embargo, esta ltima
alternativa agudiza el problema de la comparabilidad (que se discute ms adelante).
En el caso, por ejemplo, del agua en el Reino Unido, la cuestin del benchmarking y la
competencia por comparacin afecta las decisiones sobre fusiones y adquisiciones. Toda
fusin significativa es evaluada por el regulador (OFWAT) y la agencia de defensa de la
competencia, y uno de los factores a tener en consideracin es el impacto que la prdida de
un comparador tendr sobre la efectividad de la regulacin y de las metodologas de
comparacin. El rechazo reciente de una fusin en agua se basaba parcialmente en este
argumento: la Competition Comission (agencia de defensa de la competencia) vet, en
octubre de 1996, la adquisicin de South West Water Plc por parte de Wessex Water Plc,
debido al detrimento que esta fusin causara al mecanismo de competencia por
comparacin. South West Water era la ms pequea de las 10 empresas de agua y
saneamiento bajo la rbita de OFWAT. En concreto, el fallo5 expresaba:
We conclude that the acquisition of South West Water by Wessex Water may be expected to
operate against the public interest, with the particular adverse effects of prejudice to the
6
Director General of Water Services' ability to make comparisons between different water
enterprises and that future opportunities for cross-border competition between water
enterprises would be reduced.

En el mbito domstico, la potencial aplicacin de la competencia por comparacin fue

una de los argumentos que sustentaron la decisin del Ente Nacional Regulador de la
Electricidad (ENRE) de ordenar a la empresa Endesa (o sus controladas) que se
7

desprendiera de la titularidad de todas las acciones de su propiedad en una de las dos

sociedades controlantes de las distribuidoras Edenor y Edesur (Res. ENRE No. 0480/2000).
El ENRE recogi las recomendaciones efectuadas en un informe no vinculante por la
Secretara de Defensa de la Competencia y del Consumidor, entre las que se aparecen: i)
mantener una separacin plena entre los controladores y operadores de ambas reas
geogrficas (las atendidas por Edenor y Edesur); ii) evitar que una empresa participe,
directa o indirectamente, de las dos empresas de distribucin; iii) prohibir que, mediante
acuerdos de gerenciamiento y operacin, un mismo grupo econmico participe de las
decisiones fundamentales y del diseo de las polticas comerciales de ambas empresas.
La decisin del ENRE encontraba sustento tambin en el decreto 714/92, que en uno de
sus considerandos consigna:
Que resulta conveniente delimitar y definir, dentro de la zona cuyos servicios pblicos de
electricidad se encuentran sujetos a jurisdiccin nacional [...], las reas de concesin para
cada una de los dos (2) unidades de negocio independientes a constituir, a los efectos de
permitir la existencia de criterios de comparacin de las condiciones de prestacin del
servicio pblico de electricidad en cada rea, provocando como reflejo de ello que el
concesionario preste un servicio de mayor calidad a sus usuarios.

La estructura regional de la industria de distribucin de energa elctrica en Argentina

permitira el recurso a la competencia por comparacin entre empresas regionales. En la
actualidad existen 18 empresas de distribucin de energa elctrica en manos privadas, y 7
en manos de las provincias, para un total de 25 (sin contar cooperativas). Dadas las
posibles diferencias de objetivos, y de marco legal en el que se desenvuelven, entre las
empresas privadas y las pblicas, la muestra podra ser reducida a las 18 empresas
concesionadas. Este nmero parece, a priori, suficiente. Basta citar como antecedente un
estudio de competencia por comparacin realizado en el Reino Unido en 1990, previo a la
privatizacin de la distribucin elctrica de Inglaterra y Gales (Weyman-Jones, 1992). En el
aquel estudio, la muestra se reduca a 12 empresas.
Dado que la mayora de las 18 distribuidoras privadas de Argentina llevan ya varios aos
en operaciones, aparece la posibilidad discutida previamente de trabajar con datos de
panel. Haciendo uso de esta posibilidad, el nmero de observaciones sobre las cuales basar
el anlisis se incrementa a 85, contando slo a partir del primer ao completo de operacin
privada. El detalle se muestra en la Tabla 3.
Tabla 3: Nmero de observaciones para el anlisis comparativo
Jurisdiccin
Nacional

Buenos Aires

Ro Negro
Tucumn
Jujuy
Entre Ros
Mendoza
San Juan
Salta
San Luis
La Rioja
Santiago del Estero
Formosa
Catamarca

Compaa
Edesur
Edenor
Edelap
Eden
Edes
Edea
Edersa
Edet
Ejesa
Edeer
Edemsa
Esjsa
Edesa
Edesal
Edelar
Edese
Edefor
Edecat
18

1993

1994

1995

Nmero de empresas

1996

1997

1998

1999

2000

Nmero de observaciones

Total
8
8
8
3
3
3
4
5
4
4
2
4
4
7
5
4
5
4
85

Fuente: Elaboracin propia.

Nota: cada recuadro sombreado corresponde a un ao completo de operacin privada.

Dado el proceso reseado antes de concentracin de la propiedad de las empresas de

distribucin elctrica en nuestro pas, cabra preguntarse en qu medida los grupos
inversores pueden manipular la informacin de sus firmas controladas, ms all de lo que
8

estara a su alcance de tratarse de propiedades separadas. En el caso extremo en que se

considerara una sola empresa por grupo inversor, esto reducira fuertemente el nmero de
comparadores. Si, por ejemplo, escogemos para cada grupo inversor la empresa controlada
con menos aos de operacin (un escenario de mnima), el nmero de empresas se reduce
a 10 (considerando el lmite mnimo del caso de la adquisicin en agua prohibida en el
Reino Unido citado anteriormente). Claro que si se cuenta con datos de panel, el nmero de
observaciones, si bien cae a 40, aparece como suficiente para un estudio serio. Por lo tanto,
en un escenario de informacin que podramos llamar pesimista, la situacin actual del
sector de distribucin elctrica parece cumplir con el primer requisito esencial para la
implementacin de la competencia por comparacin. La Tabla 4 muestra el ejemplo
reseado. En una seccin posterior, analizaremos la situacin hacia delante, en vista de las
prximas concesiones en las provincias y de futuras revisiones tarifarias.
Tabla 4:Nmero de observaciones para el anlisis comparativo: Escenario de mnima
Jurisdiccin

Compaa

Inversor

Nacional

Edesur

Endesa

Buenos Aires

Eden

AES

Edea

Camuzzi

Jujuy

Ejesa

Cartellone

Entre Ros

Edeer

PSEG

Mendoza

Edemsa

EDF

San Juan

Esjsa

Emec

Salta

Edesa

GPU

Santiago del Estero

Edese

Houston

Catamarca

Edecat

IATE

10

1993

1994

Nmero de empresas

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Total

4
Nmero de observaciones

40

Fuente: Elaboracin propia.

Nota: cada recuadro sombreado corresponde a un ao completo de operacin privada.

b. Comparabilidad
Un regulador rara vez tiene la buena fortuna de tener bajo su jurisdiccin un gran nmero
de empresas similares. Las empresas suelen diferir en ampliamente en tamao y
caractersticas, como muestra la Tabla 5 para el caso de la distribucin de energa elctrica
en Argentina. La cuestin que surge naturalmente es: cmo hacerlas comparables?
Existen factores externos que pueden influir sobre el desempeo relativo de las empresas,
factores sobre las cuales stas no tienen control directo. En la literatura aplicada, estas
variables que escapan al control de las empresas reciben el nombre de variables
ambientales. Suelen incluir conceptos tales como diferencias en la propiedad (p.ej.,
pblica/privada), y caractersticas geogrficas y de localizacin (toda vez que stas suelen
estar dadas en el contrato de concesin de los monopolios regionales).7

Tabla 5: Datos bsicos de las distribuidoras de electricidad

Jurisdiccin

Compaa

Ventas
(miles de MWh)

rea de
Servicio (km2)

Nmero de
Clientes

Densidad
(client./km2)

Nacional

Edenor

11,385

4,637

2,237,266

482.48

Nacional

Edesur

10,522

3,309

2,105,623

636.33

Santa Fe

Epesf

5,481

133,007

863,985

6.50

Crdoba

Epec

4,757

165,321

620,339

3.75

Buenos Aires

Eden

2,553

109,141

276,089

2.53

Buenos Aires

Edea

2,214

106,222

427,364

4.02

Mendoza

Edemsa

1,971

148,827

298,672

2.01

Entre Ros

Edeer

1,367

78,781

232,644

2.95

Tucumn

Edet

1,282

22,524

306,197

13.59

Nacional

Edelap

1,266

5,780

284,092

49.15

Corrientes

DPEC

992

88,199

177,310

2.01

Chaco

SECHEEP

955

99,633

220,524

2.21
1.26

Salta

Edesa

782

155,488

195,409

Misiones

Emp. Elect.de Misiones

725

29,801

116,654

3.91

San Juan

Esjsa

724

89,651

142,749

1.59

Buenos Aires

Edes

706

76,259

137,400

1.80

Ro Negro

Edersa

619

203,013

137,132

0.68

Mendoza

Energa de Mendoza

566

148,827

298,672

2.01

San Luis

Edesal

541

76,748

101,178

1.32

Santiago del Estero

Edese

474

136,351

119,786

0.88

La Rioja

Edelar

454

89,680

70,578

0.79

Formosa

Edefor

424

72,066

73,030

1.01

Jujuy

Ejesa

347

53,219

115,783

2.18

Catamarca

Edecat

296

102,602

79,594

0.78

Fuente: Informe del Sector Elctrico, Ao 1999, Secretara de Energa y Minera.

Toda vez que no se tengan en cuenta explcitamente las diferentes restricciones

inherentes a las empresas, puede llegarse a una evaluacin errnea de los niveles relativos
de eficiencia de las mismas. Pero debe tenerse cuidado a la hora de seleccionar las
variables ambientales a incluir en el anlisis, ya que existe el riesgo de cometer el error
opuesto: incluir un nmero excesivo de variables. Si el regulador falla en identificar aquellos
factores externos (y slo aquellos) que afectan el desempeo (o los costos), aparece una
oportunidad para un comportamiento estratgico de las empresas, consistente en tratar de
justificar ineficiencias especficas como ajenas a su accionar. Las empresas tienen un
incentivo a destacar sus diferencias y a argumentar que las mismas justifican sus mayores
costos. Esta prctica incrementa las chances de que las empresas sean declaradas
eficientes por default. Es decir, en una muestra de empresas, una gran proporcin de las
mismas podra aparecer con un nivel de costos eficiente en la comparacin, no porque
efectivamente hayan logrado tal nivel de costos, sino debido a la ausencia de empresas
similares con las cuales realizar la comparacin. El problema se agrava cuando el nmero
de dimensiones de comparacin crece. Aparece entonces un tradeoff entre los beneficios
de una mayor comparabilidad y los costos de la eficiencia por default.
Una herramienta natural para incorporar estas caractersticas especficas de las empresas
en la comparacin, de manera no arbitraria, es el anlisis de regresin (Baldwin y Cave,
1999). Si el regulador est interesado, por ejemplo, en los costos medios dado un conjunto
de caractersticas, entonces puede recurrir a una regresin de mnimos cuadrados
ordinarios, la metodologa de regresin ms comn y mejor entendida. En el otro extremo
del abanico de opciones, el regulador podra utilizar las ya mencionadas fronteras de
eficiencia, en todas sus alternativas, las cuales permiten corregir los resultados por las
diferencias ambientales de manera sencilla y natural.
10

c. Regulador comn
Una caracterstica particular de la transformacin del sector de distribucin elctrica en
Argentina es la intervencin de mltiples jurisdicciones en el otorgamiento de las
concesiones para operar el servicio. Adems del ENRE y la ley 24065 en el mbito nacional,
existe en cada provincia que ha privatizado su distribucin elctrica un ente regulador y una
legislacin provinciales. Si bien las distintas legislaciones siguen lineamientos generales,
pueden existir diferencias entre jurisdicciones, y sigue siendo cierto que no existe un ente
con poder sobre toda la distribucin de electricidad capaz de aplicar el mecanismo de
competencia por comparacin entre todas las empresas. A modo de ilustracin,
presentamos a continuacin un cuadro resumen con las limitaciones accionarias a la
integracin, tanto horizontal como vertical, en las diferentes jurisdicciones concedentes.
Tabla 6:Limitaciones a la propiedad segn jurisdiccin concedente
JURISDICCIN

LIMITACIONES A LA
INTEGRACIN VERTICAL

LIMITACIONES A LA INTEGRACIN
HORIZONTAL

LIMITACIONES A LA VENTA DE
ACCIONES

Ley 24065, art. 33: Si las

Ley 24065, art. 31: Ningn
sociedades que se dediquen al
generador, distribuidor, gran usuario
transporte y distribucin de
ni empresa controlada por algunos
energa elctrica fueran
de ellos o controlante de los mismos
sociedades por acciones, su
podr ser propietario o accionista
capital deber estar representado
mayoritario de una empresa
por acciones nominativas no
transportista o de su controlante [...]
Ley 24065, art. 32: Slo mediante la
endosables.
expresa autorizacin del ente dos o ms
Ciudad de Bs.As, Gran
En todos los concursos se
transportistas, o dos o ms distribuidores,
Bs.As y La Plata
Dec. 1398/92: El titular de una
establecieron limitaciones a la
podrn consolidarse en un mismo grupo
concesin de distribucin no puede
trasferencia de acciones clase A
empresario o fusionarse
ser propietario de unidades de
correspondientes a la voluntad
generacin. De ser ste una forma
mayoritaria del capital social de
societaria, s pueden serlo sus
las empresas, para los primeros
accionistas, como personas fsicas o
cinco aos desde las
constituyendo otra persona jurdica
concesiones, slo pudindose
con ese objeto
realizar transferencias con la
autorizacin del ENRE

Prov.de Buenos Aires

Mendoza

San Juan

Ley 11769, art. 1: La actividad de

transporte de energa elctrica en la Ley 11769, art. 27: El Poder Ejecutivo a
provincia de Buenos Aires, hasta pedido de dos o ms poderes concedentes
tanto se determine su carcter de
La ley provincial no la contempla
municipales [...] podr autorizar la
intra o inter-jurisdiccional, quedar unificacin de los servicios prestados por
sujeta a las previsiones de la ley
dos o ms distribuidoras
nacional vigente en la materia
Ley 6497, art. 38: Si las
Ley 6497, art. .37, inc. (a): El titular
sociedades que se dediquen al
de una concesin para generacin o
transporte y distribucin de
distribucin [...] no podr tener una
energa elctrica fueran
posicin controlante de la gestin o
sociedades por acciones, su
del capital de una empresa
capital deber estar representado
por acciones nominativas no
concesionaria de transporte [...]; inc
Ley 6497, art. 37, inc. (d): Slo mediante endosables; Ley 6498, art. 15:
(b): Sin embargo, en casos
autorizacin expresa del Poder Ejecutivo, Sin perjuicio de lo dispuesto en
excepcionales y por razones
dos o ms distribuidores podrn
debidamente fundadas, el Poder
la ley de Marco Regulatorio
consolidarse en un mismo grupo
Ejecutivo [...] podr otorgar
Elctrico, los pliegos de bases y
condiciones para la venta por
concesiones que renan en un
empresario o fusionarse. Tambin ser
mismo concesionario las funciones necesaria la autorizacin expresa para que licitacin pblica de las acciones
de transporte y distribucin [...]; inc. un distribuidor pueda adquirir la propiedad clase A de EDEMSA, debern
(e): El titular de una concesin de
de acciones de otro distribuidor.
prever: [...] la prohibicin
distribucin, no puede ser propietario
estatutaria de transmisibilidad de
de unidades de generacin. De ser
las acciones de los adquirentes
ste una forma societaria, s pueden
iniciales de las acciones clase
serlo sus accionistas, como
A, durante los primeros cinco (5
aos de vigencia de la concesin
personas fsicas o constituyendo otr
sin previa autorizacin del Poder
persona jurdica con ese objeto
Ejecutivo [...]
Contrato de Concesin, art. 14:
[...] En el caso de resultar
adjudicataria en el Concurso
Contrato de Concesin, art. 40: Sin
Pblico Internacional para la
perjuicio de las limitaciones
Venta del Paquete Mayoritario de
establecidas en el Artculo 32 de la
las Acciones de la Empresa una
Ley No. 24.065 [...] LA
La ley provincial no la contempla
Sociedad Inversora integrada po
DISTRIBUIDORA, [...] podr ser
varias personas fsicas o jurdicas
propietaria o accionista mayoritaria
asociadas, los accionistas de la
de una empresa TRANSPORTISTA
referida Sociedad Inversora no
podrn durante el trmino de
CINCO (5) desde la entrada en

11

JURISDICCIN

LIMITACIONES A LA
INTEGRACIN VERTICAL

LIMITACIONES A LA INTEGRACIN
HORIZONTAL

LIMITACIONES A LA VENTA DE
ACCIONES

vigencia modificar sus

participaciones o vender acciones
de dicha Sociedad Inversora en
una proporcin y cantidad que
exceda del CUARENTA Y
NUEVE POR CIENTO (49%) de
total de las acciones
representativas del capital de la
Sociedad Inversora o signifique
modificacin del control societario
de la misma
La Rioja

La ley provincial no la contempla

La ley provincial no la contempla

La ley provincial no la contempla

Tucumn

Ley 6608, art. 16: La Sociedad

controlante de un transportista que
intervenga en el Mercado Elctrico
Regional o sus Sociedades
controlantes o controladas, no
podrn adquirir la propiedad de
acciones de la concesionaria
(distribuidora). En caso de tratarse
de un generador, solo podrn
acceder a un porcentaje minoritario
del paquete accionario de la
mismas

La ley provincial no la contempla

La ley provincial no la contempla

La ley provincial no la contempla

Ley 6819,art. 27: Los

concesionarios de acciones Clase
A (51%) no pueden cambiar por
los primeros 5 aos. Asimismo no
podrn transferir el control de la
Concesionaria sin previa
autorizacin del Poder Ejecutivo
Provincial

Salta

La ley provincial no la contempla

Jujuy

Contrato de Concesin, Anexo II, art

Contrato de Concesin: Los
38: Sin perjuicio de las limitaciones
accionistas de la empresa
establecidas en el Art. 32 de la Ley
designada para actuar como
24.065, ni LA DISTRIBUIDORA, ni
Participante o Integrante y la
ninguna empresa CONTROLANTE
empresa Controlante del
El contrato de concesin no la contempla
de la misma, ni ninguna empresa
Conjunto o Grupo Econmico
CONTROLADA por la misma podr
debern mantener el carcter de
ser propietaria o accionista
tales durante CINCO (5) aos
mayoritaria de una empresa
contados a partir de la Toma de
TRANSPORTISTA
Posesin

Catamarca

Ley 4834, art. 24: Slo mediante la

Ley 4834, art. 24: Slo mediante la
expresa autorizacin del ENRE. un expresa autorizacin del ENRE, dos o ms
transportistas o distribuidores podrn La ley provincial no la contempla
transportista o distribuidor podr
consolidarse en un mismo grupo
adquirir la propiedad de acciones de
otro transportista o distribuidor.
empresario o fusionarse

Santiago del Estero

Ley 6054, art. 42: [...] Tambin ser

necesaria la autorizacin (del Ente)
Ley 6054, art. 42: Slo mediante la
para que un transportista,
autorizacin expresa del Ente dos o ms
distribuidor o generador pueda transportistas, distribuidores o generadoresLa ley provincial no la contempla
adquirir la propiedad de acciones de podrn consolidarse en un mismo grupo
otro transportista, distribuidor o
empresario o fusionarse
generador

Ro Negro

San Luis

Ley 2902, art.38, inc. (b): Que los

generadores, distribuidores [...] no
puedan ser propietarios o
accionistas mayoritarios de una
empresa transportista o de su
Ley 2902, art..38, inc. (c): Que dos o ms
controlante; inc. (d): Que un
transportistas, o dos o ms distribuidores
transportista o distribuidor no pueda
La ley provincial no la contempla
no puedan consolidarse en un mismo
adquirir la propiedad de acciones de
grupo empresario o fusionarse
otro transportista o distribuidor,
respectivamente; inc. (e): Que un
distribuidor no pueda ser propietario
de unidades de generacin de
jurisdiccin provincial
Ley 4966, art. 8: Son aplicables a
los subtransportistas todas las
La ley provincial no la contempla
La ley provincial no la contempla
disposiciones relativas a
transportistas de la Ley Nacional N
24.065

12

LIMITACIONES A LA
INTEGRACIN VERTICAL

JURISDICCIN

Entre Ros

Formosa

LIMITACIONES A LA INTEGRACIN
HORIZONTAL

LIMITACIONES A LA VENTA DE
ACCIONES

Decreto 1300/1995, art. 9: El titular

de una concesin de distribucin no
puede ser propietario de unidades
de generacin. De ser ste una
La ley provincial no la contempla
La ley provincial no la contempla
forma societaria, si pueden serlo sus
accionistas, como personas fsicas o
constituyendo otra persona jurdica
con ese objeto."
Ley 1121, art. 17: Solo mediante la
Ley 1121, art. 17: Solo mediante la
expresa autorizacin del Poder
expresa autorizacin del Poder Ejecutivo, Ley 1121, art. 19: A fines de este
Ejecutivo, la sociedad controlante de
la sociedad controlante de un transportista ttulo, si las sociedades que se
un transportista o un distribuidor
o un distribuidor podr adquirir la
ocupan de la distribucin fueran
podr adquirir la propiedad de
propiedad de acciones de la sociedad
sociedades por acciones, las
acciones de la sociedad inversora
inversora titular de la concesin del servicio acciones controlantes debern
titular de la concesin del servicio de
de distribucin. En ningn caso esta
ser acciones nominativas no
distribucin. En ningn caso esta
adquisicin podr implicar el control de la
endosables
adquisicin podr implicar el contro
sociedad distribuidora
de la sociedad distribuidora."

Fuente: Bondorevsky (2001)

Dado que la competencia por comparacin es en ltima instancia un mecanismo de

revelacin de informacin tendiente a mitigar la asimetra de informacin entre el regulador y
la empresa, asimetra que perjudica en ltima instancia a los usuarios de la empresa, la
implementacin de tal mecanismo concierne a la defensa del consumidor. Por lo tanto, es
competencia del regulador en cada jurisdiccin el implementar la competencia por
comparacin. Sin embargo, el problema de las mltiples jurisdicciones plantea un
inconveniente a la aplicacin de la competencia por comparacin en cada una de ellas, ya
que en la mayora de las provincias slo existe una empresa regulada. Una solucin para
estas jurisdicciones en que existen demasiado pocas empresas como para permitir un
anlisis estadstico razonable es el anlisis de la informacin de otras jurisdicciones. Tal
prctica se vera facilitada de existir un ente con jurisdiccin en todo el pas. Existe aqu
espacio para, al menos, la opinin de la Secretara de Defensa de la Competencia y del
Consumidor de la Nacin, y para una colaboracin ms estrecha entre sta y los distintos
reguladores.
En cuanto al efecto de la concentracin de la propiedad sobre la efectividad del
mecanismo de competencia por comparacin, la inexistencia de un ente con jurisdiccin
sobre todo el mercado de distribucin imposibilita el control de ese fenmeno. Nuestra
propuesta es que ese rol sea cubierto por el Tribunal Nacional de Defensa de la
Competencia (la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia hasta que se constituya
el Tribunal), en virtud de lo establecido en la nueva Ley de Defensa de la Competencia, la
ley 25156, mediante el anlisis ex ante de los efectos que sobre la eficacia de la
competencia por comparacin tendran las adquisiciones y cambios de control propuestos.
La nueva Ley de Defensa de la Competencia, la ley 25156, derog toda atribucin de
competencia relacionada con el objeto y finalidad de esta ley otorgada a otros organismos o
entes estatales (art. 59), y estableci en su artculo 16 que:
ARTICULO 16. Cuando la concentracin econmica involucre a empresas o personas
cuya actividad econmica est reglada por el Estado nacional a travs de un organismo de
control regulador, el Tribunal Nacional de Defensa de Competencia, previo al dictado de su
resolucin, deber requerir a dicho ente estatal un informe opinin fundada sobre la
propuesta de concentracin econmica en cuanto al impacto sobre la competencia en el
mercado respectivo o sobre el cumplimiento del marco regulatorio respectivo. El ente estatal
deber pronunciarse en el trmino mximo de noventa (90) das, transcurrido dicho plazo se
entender que el mismo no objeta operacin.
La opinin se requerir dentro de los (TRES) 3 das de efectuada la solicitud. El plazo para
su contestacin ser de (QUINCE) 15 das, y no suspender el plazo del artculo 13. (Prrafo
incorporado por art. 5 del Decreto N 396/2001 B.O. 5/4/2001.- Vigencia a partir del
9/4/2001).

13

En el caso de la distribucin de energa elctrica, tambin los distintos entes reguladores

deberan tener en consideracin los efectos probables de la concentracin en la operacin y
regulacin de ese mercado a la hora de elevar su informe al Tribunal Nacional de Defensa
de la Competencia, quien decide en ltima instancia. Una cooperacin como sta entre la
agencia de defensa de la competencia y los reguladores no carecera de antecedentes: el
caso paradigmtico quizs sea el del Reino Unido, donde la agencia de defensa de la
competencia (la Competition Comission) acta como regulador de ltima instancia en
cuestiones de conducta de las empresas reguladas, y donde buena parte del poder de los
reguladores sectoriales deviene de la posibilidad que stos tienen de someter determinadas
decisiones que afectan a las empresas a la Competition Comisin (Armstrong, Cowan y
Vickers, 1994).
En los mercados que se van abriendo a la competencia, suele argirse que, dadas las
ventajas de las empresas establecidas en la industria, es necesario brindar asistencia
(adicional a la proteccin frente a prcticas anticompetitivas) a los entrantes. En el caso que
nos ocupa, una forma de asistencia adicional sera alentar la participacin de nuevos grupos
inversores en las licitaciones por venir, de modo de contar con nuevos competidores (por
comparacin).
d. Informacin
Una condicin necesaria para que la implementacin de la competencia por comparacin
aporte resultados confiables es la existencia de informacin detallada y abundante.
Las perspectivas de generacin de informacin til a los fines regulatorios debera ser un
importante argumento en las decisiones de un gobierno sobre la estructura de una industria
y la naturaleza del rgimen regulatorio (Beesley y Littlechild, 1989). Cuando el cambio
tecnolgico es lento, existirn ventajas en trminos de informacin de crear y mantener
varias empresas (requisito a) similares (requisito b) con fines comparativos.8 Una
pregunta que surge naturalmente en el contexto del benchmarking y la competencia por
comparacin es si una cierta empresa verticalmente integrada debera ser dividida
regionalmente a fin de reducir el monopolio de la empresa sobre la informacin y recurrir as
a dichas metodologas comparativas. La respuesta depende de varios factores. Por ejemplo,
un grado de correlacin alto entre los ambientes de operacin de las empresas har
relativamente ms deseable la separacin regional (Armstrong, Cowan y Vickers, 1994).
La separacin horizontal de algunos segmentos de un monopolio natural permite obtener
informacin comparativa sobre niveles relativos de eficiencia de las empresas. Esta
informacin puede luego ser usada para fijar tarifas para las compaas reguladas, y para
trasladar algunas de las ganancias de eficiencia a los usuarios, al tiempo que se preservan
los incentivos para las firmas para que reduzcan sus costos. En otras palabras, el regulador
en su rol de principal prefiere tener varios agentes (empresas) a fin de reducir la asimetra
de informacin existente. Por supuesto, la desintegracin regional slo es eficiente desde un
punto de vista econmico cuando se espera que los beneficios de contar con ms
informacin superen a las economas de escala y de alcance perdidas al separar
horizontalmente. Es ms probable que esto ltimo sea as cuando una industria regulada es
bsicamente una suma de varios monopolios locales (como en el caso de las redes de
distribucin de electricidad en Argentina). En trminos generales, existe un tradeoff entre la
mayor efectividad de la regulacin cuando existen varias empresas y la posible prdida de
economas de escala o de alcance acarreada por la separacin.
Como expresa Yatchew (2001), desde el punto de vista del regulador es altamente
deseable el contar con una buena base de informacin intra-jurisdiccional. Esto requiere la
definicin cuidadosa de las variables y de una metodologa que aseguren la comparabilidad
de las empresas. La fusin de empresas que no reduzca sustancialmente los costos, pero
que deteriore la informacin disponible para el regulador puede no ser deseable. En algunas
jurisdicciones en que existen demasiado pocas empresas como para permitir un anlisis
14

estadstico razonable, adquiere mayor relevancia el anlisis de la informacin de otras

jurisdicciones, como expusiramos anteriormente.
Al inicio de esta seccin, expresamos que una condicin necesaria para que la
implementacin de la competencia por comparacin aportara resultados tiles a los fines
regulatorios era la existencia de informacin detallada y abundante. Actualmente, esta
condicin no es satisfecha en lo que atae al sector de distribucin de energa elctrica en
Argentina. Si se desea utilizar la metodologa de benchmarking y competencia por
comparacin, resulta imperativa la construccin de una base de datos confiable y
homognea. Esta base de datos, en el sector analizado, debe incluir, entre otros, datos de
costos, salarios, empleados, kilmetros de red, rea servida, capacidad de transformacin,
factor de carga, demanda punta, duracin y frecuencia de los cortes, variaciones de tensin,
nmero de reclamos, clientes y ventas. De estas variables, actualmente existe una serie
homognea y detallada de clientes y ventas. Esta informacin es recopilada por la
Secretara de Energa a travs del Formulario de Servicio Pblico. Dicho Formulario,
debidamente auditado, podra resultar una buena herramienta para obtener informacin
sobre el resto de las variables para el conjunto de empresas distribuidoras del territorio
nacional.
Pensando en la utilizacin de empresas comparables de otros pases, debe enfatizarse la
importancia de tener bases de datos homogneas en los diferentes pases, a fin de poder
realizar las comparaciones. En este sentido, es importante destacar el trabajo de la
Comisin de Integracin Elctrica Regional (CIER) en la recopilacin de informacin sobre
muchas variables de un gran nmero de empresas de Sudamrica.
III. Otros Problemas Derivados de la Concentracin
De acuerdo a Frankena y Owen (1994), la relevancia del anlisis de la concentracin en el
segmento de distribucin est dada por sus implicancias en la estructura integral de la
industria elctrica, las cuales exceden los efectos de propia concentracin horizontal del
segmento. Es necesario discutir tambin los efectos de la integracin vertical de la industria
y las potenciales consecuencias para la futura desregulacin de la comercializacin.
a. Integracin Vertical.
En determinadas situaciones firmas reguladas con poder de mercado en distribucin o
transmisin pueden ser capaces de cobrar tarifas por arriba de los niveles competitivos,
pagando precios inflados a filiales de generacin. En un mercado con empresas que ocupan
posiciones en los tres segmentos de la industria (como el argentino), el poder de mercado
en el mercado cautivo, y por ello regulado, de distribucin corre el riesgo de trasladarse al
mercado no regulado de generacin mediante el mecanismo de leverage.
La teora del leverage se funda en la idea que una firma con poder en un mercado puede
explotar ese poder para obtener o preservar un poder en un segundo mercado. Esta
conducta puede perjudicar a los competidores y crear un poder de monopolio en un
mercado que es naturalmente competitivo. Costello (1998) argumenta que una firma
regulada puede evadir las restricciones regulatorias impuestas en el mercado cautivo
operando en un mercado desregulado y, de esta forma, obtener ventajas indebidas en una
lnea de negocios que es susceptible de fuerzas competitivas.
La consolidacin de empresas de distribucin puede desincentivar la competencia en el
sector desregulado dado que las empresas fusionadas pueden tener la habilidad de hacer
uso del mecanismo de leverage y fomentar la concentracin en el sector de generacin. La
competencia aguas arriba en generacin es la que garantiza en ltima instancia que el
precio de la electricidad se mantenga a un valor similar al de su costo marginal. La posible
concentracin de la etapa de generacin como consecuencia de la habilidad de las

15

empresas distribuidoras consolidadas de comprar a sus filiales afecta fundamentalmente al

usuario final en mayores precios de la electricidad.
En lo referente a la integracin entre distribucin y generacin, las leyes nacionales la
aceptan, pero imponiendo una separacin de orden jurdico. De esta forma se separa
contablemente las empresas y se controla la posibilidad de internalizar la compra y venta de
energa. En la experiencia argentina de concesin de empresas distribuidoras han existido
mecanismos favorables a la utilizacin del leverage; por ejemplo, los contratos de compra
de energa de las distribuidoras nacionales con Central Trmica, Costanera y San Nicols,
que han posibilitado la transferencia de rentas extraordinarias desde el segmento de
distribucin al de generacin controlado generalmente por empresas filiales.
Por ltimo, se debe recalcar que aunque la comercializacin mayorista de electricidad hoy
regulada por CAMMESA restringe los negocios verticales entre filiales, los mercados
mayoristas en el mundo estn tendiendo hacia mecanismos ms descentralizados, como el
NETA en el Gran Bretaa y Gales, que permitiran la posibilidad del leverage. En el
mercado britnico por ejemplo, la Competition Comission ha confiado en los mecanismos
de este nuevo sistema de comercializacin, una vez que fue garantizada la atomizacin de
la generacin de electricidad.
La ley nacional, sin embargo, es ms estricta en lo referente a la separacin de las redes
de transmisin de las otras etapas. Las causas de esta restriccin se deben al potencial
conflicto de intereses que surgira para el propietario de este cuello de botella a servir a
clientes competidores en otras etapas de la industria.
b. Liberalizacin en comercializacin
Este ltimo punto es una posibilidad a tener en cuenta ya que ha sido el camino seguido
por similares procesos de reestructuracin en otros pases como Inglaterra y Gales. Hasta la
fecha, en Argentina, la competencia sobre las redes de la distribuidora est restringida a
aquellos consumidores con consumos de energa mayores a 30kW.
El cambio cualitativo que implica esta liberalizacin es que delimita fuertemente el poder
de mercado de las distribuidoras. La competencia sobre las redes de distribucin para una
mayor cantidad de usuarios implica que estos pueden prescindir de los servicios de agente
de compra exclusivo con que la distribuidora actualmente cuenta.
La posibilidad de que la empresa distribuidora cumpla tambin el papel de
comercializadora puede sostener el mantenimiento del monopolio pero ahora en un
mercado desregulado. Los poseedores de estas empresas probablemente intentarn
conservar su mercado cautivo a travs de conductas anticompetitivas. Dado que la
distribuidora brinda los servicios de distribucin en forma monoplica,9 algunas de las
conductas oportunsticas que puede realizar son10:
(i) Reducir la calidad del servicio ofrecido a las empresas competidoras: por ejemplo,
privilegiar a sus clientes ante eventuales desperfectos de la red, arreglando primero los
cables que conectan a estos y luego a los de la competencia.
(ii) Aumentar los peajes por sobre los costos reales de distribucin: dada la informacin
asimtrica con respecto a los costos siempre persistir algn grado de discrecin que puede
potencialmente ser utilizado para elevar los peajes.
(iii) Utilizar la informacin privilegiada obtenida del proceso de negociacin de las
condiciones de acceso para obtener beneficios en la etapa de comercializacin: la empresa
poseedora de los cables puede ofrecerle a los clientes de las empresas comercializadoras
que compiten sobre sus redes trminos ms favorables una vez que tiene esta informacin
comercial.

16

(iv) Manipulacin de la informacin contable: en caso de que la distribuidora est integrada

a otras etapas y aprovechando la informacin asimtrica con respecto a los reguladores,
parte de los costos de las otras etapas pueden ser traspasadas a las tarifas de peaje de
distribucin.
(v) No cumplir ex post los contratos de acceso de terceros a su red: esto depender
decisivamente de las penalidades que contemplen estos contratos.
Estas posibles estrategias por parte de la empresa distribuidora poseedora de los cables,
sumadas a que la electricidad es un insumo bsico y generalmente insustituible, pueden
ocasionar, en un mercado desregulado, altos costos de cambio de compaa (switching
costs) para los clientes. Es por ello que es necesario un estricto control sobre la calidad del
servicio de distribucin y sobre los compromisos de acceso abierto a la red, para de esta
forma garantizar la competencia sobre sta.
La concentracin en generacin y/o comercializacin en un mercado totalmente
desregulado podra conducir a problemas de abusos de poder de mercado que deberan ser
consideradas, como en otros mercados, por la autoridad de defensa de la competencia.
IV. Resumen y Conclusiones
Uno de los objetivos fundamentales de la regulacin basada en incentivos es promeover la
revelacin de informacin para mitigar la asimetra de informacin entre regulado y
regulador, de manera de mejorar la determinacin y revisin de las tarifas.
En este trabajo hicimos hincapi en las metodologas de benchmarking y competencia por
comparacin, herramientas regulatorias tiles que el regulador puede aplicar cuando cuenta
con mltiples empresas entre las cuales realizar comparaciones. Uno de los beneficios clave
de estas metodologas es, precisamente, que promueven la revelacin de informacin de
parte de quien mejor la conoce: la empresa.
Los requisitos esenciales para el buen funcionamiento de la metodologa de competencia
por comparacin son (i) contar con un buen nmero de empresas, (ii) que sean
comparables, y (iii) bajo un regulador comn, (iv) que cuente con informacin de las
empresas.
Desde que comenzara la reestructuracin del sector elctrico en Argentina, se observa en
el mercado de distribucin una concentracin de la propiedad de las empresas en un
nmero reducido de firmas inversoras. Cabra entonces preguntarse en qu medida la
reduccin en el nmero de comparadores independientes afecta la efectividad de
mecanismo de competencia por comparacin.
Se analiz en el trabajo que en el caso extremo en que se considerara una sola empresa
(un comparador independiente) por grupo inversor actual en la distribucin elctrica en
Argentina, esto reducira fuertemente el nmero de comparadores (de 18 a 10 si slo se
incluyen las distribuidores privadas; de 25 a 17 si se cuentan tambin las empresas de
propiedad pblica).
La analoga con el caso del agua en el Reino Unido estudiado, donde la Competition
Comission (agencia de defensa de la competencia) vet la fusin entre dos empresas
debido al detrimento que esta operacinn causara al mecanismo de competencia por
comparacin, invita a prestar mayor atencin a la evolucin de la propiedad en el sector,
dado el proceso de concentracin que se ha verificado desde la reestructuracin del mismo,
y dadas las perspectivas de que este proceso contine.
La restriccin sobre el nmero de empresas puede aligerarse con el recurso a los datos de
panel, dado que la mayora de las 18 distribuidoras privadas de Argentina llevan ya varios
aos en operaciones, por lo que se cuenta con series temporales para cada una de ellas.
Haciendo uso de esta posibilidad, el nmero de observaciones sobre las cuales basar el
anlisis (en el caso de considerar slo comparadores independientes) se incrementa a 40.
17

Adems, con cada ao que pasa se agrega una observacin adicional por cada comparador
independiente. En el caso analizado de la adquisicin en el Reino Unido, sin embargo, el
recurso a los datos de panel no parece haber pesado a la hora de la decisin final de la
agencia de defensa de la competencia sobre la misma. Una explicacin posible es que el
recurso a los datos de panel para solucionar el problema de contar con pocas empresas
comparables tiene que tener un lmite: basta pensar el caso extremo en el que slo hay una
empresa observada durante muchos aos; claramente, no hay comparacin posible. Una
explicacin alternativa (o complementaria) sera que la agencia de defensa de la
competencia quisiera poner un freno a algn proceso probable de adquisiciones futuras, que
reducira an ms el nmero de comparadores independientes.
Otro problema a considerar para la aplicacin de la competencia por comparacin en
Argentina tiene que ver con la comparabilidad de las empresas. Coexisten en el pas
distribuidoras elctricas que suelen diferir en sus caractersticas particulares de rea de
servicio, densidad de poblacin, estructura de demanda, entre otros.
Toda vez que no se tengan en cuenta explcitamente las diferentes restricciones
inherentes a las empresas, puede llegarse a una evaluacin errnea de los niveles relativos
de eficiencia de las mismas. Pero debe tenerse cuidado a la hora de seleccionar las
variables ambientales a incluir en el anlisis, ya que existe el riesgo de cometer el error
opuesto: incluir un nmero excesivo de variables; lo que se plantea bsicamente aqu es un
tradeoff entre los beneficios de una mayor comparabilidad y los costos de la eficiencia por
default.
Un tercer problema tiene que ver con la existencia de mltiples jurisdicciones en la
regulacin del servicio de distribucin de electricidad. La inexistencia de un ente con
jurisdiccin sobre todo el mercado de distribucin imposibilita el control de la concentracin
de la propiedad sobre la efectividad del mecanismo de competencia por comparacin.
Nuestra propuesta es que ese rol sea cubierto por el Tribunal Nacional de Defensa de la
Competencia (la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia hasta que se constituya
el Tribunal), en virtud de lo establecido en la nueva Ley de Defensa de la Competencia, la
ley 25156 (especialmente en sus artculos 16 y 59), mediante el anlisis ex ante de los
efectos que sobre la eficacia de la competencia por comparacin tendran las adquisiciones
y cambios de control propuestos. Tal anlisis debera considerar, entre otras cosas, los
puntos discutidos en este informe.
En el caso de la distribucin de energa elctrica, tambin los distintos entes reguladores
deberan tener en consideracin los efectos probables de la concentracin en la operacin y
regulacin de ese mercado a la hora de elevar su informe al Tribunal Nacional de Defensa
de la Competencia, quien decide en ltima instancia. Una cooperacin como sta entre la
agencia de defensa de la competencia y los reguladores no carecera de antecedentes: el
caso paradigmtico quizs sea el del Reino Unido, donde la agencia de defensa de la
competencia (la Competition Comission) acta como regulador de ltima instancia en
cuestiones de conducta de las empresas reguladas, y donde buena parte del poder de los
reguladores sectoriales deviene de la posibilidad que stos tienen de someter determinadas
decisiones que afectan a las empresas a la Competition Commision.
En los mercados que se van abriendo a la competencia, suele argirse que, dadas las
ventajas de las empresas establecidas en la industria, es necesario brindar asistencia
(adicional a la proteccin frente a prcticas anticompetitivas) a los entrantes. En el caso que
nos ocupa, una forma de asistencia adicional sera alentar la participacin de nuevos grupos
inversores en las licitaciones por venir, de modo de contar con nuevos competidores (por
comparacin).
El ltimo problema que discutimos para la aplicacin de la competencia por comparacin
en nuestro pas es la escasez de informacin detallada y abundante del sector de
distribucin de energa elctrica en Argentina. Si se desea utilizar la metodologa de
benchmarking y competencia por comparacin, resulta imperativa la construccin de una
18

base de datos confiable y homognea. Esta base de datos, en el sector analizado, debe
incluir, entre otros, datos de costos, salarios, empleados, kilmetros de red, rea servida,
capacidad de transformacin, factor de carga, demanda punta, duracin y frecuencia de los
cortes, variaciones de tensin, nmero de reclamos, clientes y ventas. De estas variables,
actualmente existe una serie homognea y detallada slo de clientes y ventas. Esta
informacin es recopilada por la Secretara de Energa a travs del Formulario de Servicio
Pblico. Dicho Formulario, debidamente auditado, podra resultar una buena herramienta
para obtener informacin sobre el resto de las variables para el conjunto de empresas
distribuidoras del territorio nacional.
Finalmente, observamos que la relevancia del anlisis de la concentracin en el segmento
de distribucin est dada por sus implicancias en la estructura integral de la industria
elctrica, las cuales exceden los efectos de propia concentracin horizontal del segmento, y
estimamos que era necesario discutir tambin los efectos de la integracin vertical sobre la
estructura de la industria y las potenciales consecuencias de la concentracin sobre la
futura desregulacin de la comercializacin.

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Bibliografa
Armstrong, Mark, Simon Cowan y John Vickers (1994), Regulatory Reform: Economic
Analysis and British Experience, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts.
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Yatchew, Adonis (2001), Incentive Regulation of Distribution Utilities Using Yardstick
Competition, The Electricity Journal, January/February 2001, pp. 56-60.

20

Slo la jurisdiccin nacional ha previsto la utilizacin de este mecanismo, pero limitada a la

comparacin entre Edenor y Edesur.
2

Ver Yatchew (2001).

Ver, por ejemplo, los artculos 40 y 41 de la Ley 24.065 (nacional).

Pueden encontrarse ms detalles en Rossi y Ruzzier (2000).

Monopolies and Mergers Commision, Wessex Water Plc and South West Water Plc, Cm. 3840
(London, Oct. 1996).
6

Director General of Water Services: la cabeza del organismo regulador del sector (OFWAT).

Para una discusin ms profunda, consultar Rossi y Ruzzier (2000).

Al tratar de las fusiones, la Ley de Agua del Reino Unido de 1989 incorpora instrucciones precisas
a la agencia de defensa de la competencia respecto a este punto.
9

Solo pueden prescindir aquellos clientes que realizan by pass fsico.

10

Ideas basadas en Gmez-Lobo, A. (2000): Integracin Vertical en la Industria Elctrica: La

Experiencia Chilena y Argentina. Seminario realizado en la UADE en marzo del 2000.

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