LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.

ULTIMAS ORIENTACIONES
JURISPRUDENCIALES.

Jess Ernesto Peces Morate

Magistrado de la Sala Tercera
del Tribunal Supremo.

SUMARIO

I.

La responsabilidad como principio general del derecho.

II.

Diferencia entre la responsabilidad administrativa y las

prestaciones o ayudas de carcter social.

III.

La objetivacin de la responsabilidad administrativa.

IV.

Compatibilidad de prestaciones.

V.

La responsabilidad administrativa en las relaciones de sujecin

especial.

VI.

El nexo causal.

VII.

Caracteres del nexo causal.

VIII.

La prueba del nexo causal.

IX.

La responsabilidad patrimonial derivada de la inactividad

administrativa.

X.

Responsabilidad patrimonial derivada de festejos populares

organizados o autorizados por los Ayuntamientos.

XI.

La responsabilidad administrativa y el caso fortuito o la fuerza

mayor.

XII.

Las transferencias de servicios y la responsabilidad patrimonial de

la Administracin.

XIII.

Un conflicto en vas de solucin; la competencia para conocer de

las acciones por responsabilidad patrimonial de la Administracin.

XIV.

El plazo para ejercitar la accin frente a la Administracin.

LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. ULTIMAS ORIENTACIONES

JURISPRUDENCIALES.

Jess Ernesto Peces Morate

Magistrado de la Sala Tercera
del Tribunal Supremo

I. La responsabilidad como principio general del derecho:

La causa de la reparacin o indemnizacin de los daos y perjuicios

producidos por un acto ilcito o culposo, e incluso por la actividad sin culpa o
negligencia, est en el principio de responsabilidad, de manera que, aun
contemplada y regulada por la Ley, tiene su fuente o raz en un principio
general del derecho, cual es que cada uno debe responder de sus propios
actos.

II. Diferencia entre la responsabilidad administrativa y las prestaciones o

ayudas de carcter social:

El principio inspirador de estas ayudas es el de solidaridad, de manera que

el Estado o las Administraciones Pblicas se hacen cargo de la reparacin de
daos y perjuicios causados por terceros.

El significado de las ayudas pblicas a determinadas vctimas o

perjudicados debe distinguirse del concepto de indemnizacin en sentido
estricto, pues la Administracin no puede asumir sustitutoriamente las debidas
por el culpable o responsable de un hecho, razn por la que aqullas solo
existen cuando la norma las establece con los criterios de preferencia o
moderacin que la propia ley seala, de manera que existe una diferencia
sustancial entre las indemnizaciones reparatorias y las prestaciones
asistenciales, lo que justifica su diferente tratamiento jurdico, y, en concreto,
un diverso rgimen para los titulares del derecho.

Las ayudas estatales a determinados ciudadanos o colectivos, afectados

por ciertas limitaciones o carencias, as como las previstas para las vctimas o
perjudicados de algunos hechos (como los delictivos), aunque en los textos
legales se denominen indemnizaciones, no pierden su genuino significado de
prestaciones basadas en el principio de solidaridad y no en el de
responsabilidad, pues, de lo contrario, se desnaturalizara el sistema jurdico
de la reparacin, arraigado en los principios de responsabilidad personal y de
autonoma de la voluntad, quedando sustitudo por otro determinista y de
responsabilidad universal, en el que la sociedad asumira todos los riesgos
generados en su seno y la Administracin se constituira en su aseguradora.

No cabe, pues, equiparar la obligacin de resarcimiento que pesa sobre el

responsable de un hecho, aunque lo sea con carcter objetivo o por el
resultado, a la ayuda de quien, sin responsabilidad alguna, asume reparar un
dao o perjuicio.

Para fijar esas ayudas o prestaciones de carcter social, el legislador

dispone de un amplio margen de libertad en la apreciacin de las
circunstancias socioeconmicas de cada momento a la hora de administrar
recursos limitados para atender a las necesidades sociales (Sentencia del
Tribunal Constitucional de 15 de noviembre de 1990-cuestin 1419/88).

Mientras que para la concesin de estas ayudas o prestaciones es

suficiente acreditar que concurren las circunstancias legalmente previstas,
4

para ser acreedor de una indemnizacin por responsabilidad patrimonial de la

Administracin se requiere probar la existencia de un nexo causal entre la
actuacin administrativa y el resultado daoso o lesivo producido.

III. La objetivacin de la responsabilidad administrativa:

Su justificacin, conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, se asienta en

la exigencia de que un ciudadano (administrado) no soporte las consecuencias
lesivas o daosas de la actuacin administrativa, que tiene como finalidad el
inters general (por todas, Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo
de fecha 14 de octubre de 1994), con significado equivalente a lo que en la
doctrina iusprivatista se denomin socializacin de los riesgos.

Por

consiguiente,

las

Administraciones

responden

tanto

si

el

funcionamiento del servicio pblico ha sido normal como anormal, si bien el

incorrecto funcionamiento de dicho servicio puede incidir, de forma decisiva,
en la conclusin sobre la relacin de causalidad, como despus veremos, o en
la apreciacin de la antijuridicidad del dao o perjuicio, requisitos ambos para
que nazca la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas.

La Administracin, sin embargo, no es responsable de cualquier resultado

lesivo o daoso originado en el transcurso de su actividad sino slo de
aqullos que sean consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, del
servicio pblico, de modo que la jurisprudencia (Sentencia de 27 de julio de
2002 recurso de casacin 4012/98) se ha hecho eco de la perturbacin que
pudiera suponer para la correcta realizacin y progresiva ampliacin de los
servicios pblicos una interpretacin laxa del requisito de nexo causal, pues el
principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad
patrimonial de la Administracin con el fin de lograr un mejor reparto de los
beneficios y cargas sociales, podra verse frustrado con interpretaciones
extensivas del aludido requisito.

Ello no es obstculo a que si la prestacin del servicio genera un riesgo por

el modo en que se organiza, se haya declarado por la jurisprudencia la
responsabilidad patrimonial de la Administracin, como en el caso de las
lesiones causadas por funcionarios de polica, francos de servicio, con el arma
reglamentaria que portan (Sentencia de fecha 8 de febrero de 2005 recurso
de casacin 2177/2001).

IV. Compatibilidad de prestaciones:

Es doctrina jurisprudencial consolidada que las prestaciones devengadas

por

aplicacin

del

ordenamiento

sectorial

son

compatibles

con

las

indemnizaciones procedentes de la responsabilidad patrimonial de la

Administracin por tener su causa en ttulos diferentes y ser exigencia de
dicha responsabilidad la plena indemnidad de la vctima, que no se lograra
con el percibo de las prestaciones prefijadas en las normas sectoriales
(Sentencias de 2 de marzo, 20 de mayo y 28 de noviembre de 1995, 17 de
abril y 12 de mayo de 1998, 5 de febrero, 2 de marzo y 10 de abril de 2000, 29
de junio de 2002 y 1 de febrero de 2003 recurso de casacin 7061/2001).

V. La responsabilidad administrativa en las relaciones de sujecin

especial:

La jurisprudencia se ha planteado la cuestin de si el servidor pblico est

o no amparado por el derecho que los particulares tienen a ser indemnizados
por las Administraciones Pblicas como consecuencia de las lesiones que
puedan sufrir en cualquiera de sus bienes o derechos cuando aqullos ejercen
las funciones propias de su cargo, o, por el contrario, al asumir
voluntariamente los riesgos inherentes al concreto servicio pblico que
prestan, tienen el deber jurdico de soportar los daos o perjuicios
connaturales a dicho servicio, de modo que no se podran calificar de
antijurdicos, no generando por ello derecho a una indemnizacin por el
concepto de responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica sino
6

como meros acreedores de las prestaciones derivadas de su relacin

estatutaria.

Este conflicto fue resuelto en el recurso de casacin 7061/2001 por la

Sentencia de fecha 1 de febrero de 2003, cuya doctrina se reitera en la
Sentencia de 14 de octubre de 2004 (recurso de casacin 2282/2000),
corrigindose en sta la tesis mantenida por la Sala de instancia.

En aquella primera sentencia, que sirve de precedente a la segunda, se

declara que la clave para resolver dicha cuestin est en la normalidad o
deficiencia en la prestacin del servicio y, en su caso, ha de tenerse en cuenta
si sta es o no imputable al funcionario o servidor pblico.

En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor pblico ha asumido

voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la ley, tiene el deber jurdico de
soportar, por lo que el dao no sera antijurdico y la Administracin no vendra
obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial sino
tan solo con las prestaciones previstas en el ordenamiento jurdico aplicable a
su relacin estatutaria, siendo este el criterio que mantuvo la Sentencia de 10
de abril de 2000 (recurso de casacin 9147/95).

Cuando el funcionamiento del servicio pblico hubiese sido incorrecto, se

debe discernir si la deficiencia o anormalidad es consecuencia exclusivamente
de la propia actuacin del empleado pblico, en cuyo caso su misma conducta
sera la nica causante del dao o perjuicio por l sufrido faltando el requisito
del nexo causal para que surja la responsabilidad patrimonial de la
Administracin, o si aqulla obedece a otros agentes con o sin la concurrencia
de la conducta del propio perjudicado.

En el caso de que ninguna participacin hubiese tenido el servidor pblico

en el resultado producido, debe ser cabalmente resarcido e indemnizado por la
Administracin Pblica de todos los daos y perjuicios que se le hubiesen
irrogado hasta alcanzar su plena indemnidad, pero en el supuesto de que
hubiese

cooperado

en

la

inadecuada
7

actuacin

administrativa,

la

indemnizacin en su favor habr de moderarse atendiendo a su grado de

participacin.

VI. El nexo causal:

Es este el elemento o factor clave para declarar o no una responsabilidad

extracontractual por el resultado.

Al haber desplazado este requisito al elemento culpabilstico en el rgimen

de responsabilidad objetiva de la Administracin, el juzgador no tiene que
inquirir si hubo negligencia del personal a su servicio sino que habr de llegar
a la conviccin de si hay relacin de causalidad entre la actuacin
administrativa y el resultado, aunque para obtener tal conclusin tenga
relevancia si el funcionamiento del servicio pblico fue norma o anormal, se
incurri o no en algn error y si la prctica se ajust a la lex artis.

El perjudicado, segn la doctrina jurisprudencial tradicional, debe soportar

la carga de probar el dao o perjuicio y la relacin de causalidad entre stos y
la actuacin de la Administracin (Sentencias, por todas, de 25 de enero de
2003 recurso de casacin 7926/1998- fundamento jurdico octavo- y 6 de
abril de 2004 recurso de casacin 3560/1999, fundamento jurdico quinto D,
prrafo decimosexto-).

Tal carga ha dado pie a la doctrina (Lpez Menudo: Responsabilidad

administrativa y exclusin de los riesgos del progreso: un paso adelante en la
definicin del sistema. Revista Andaluza de Administracin Pblica, n 36,
octubre, noviembre y diciembre de 1999) para indicar certeramente que el
sistema de responsabilidad objetiva que rige para la Administracin pblica,
tan pretendidamente generoso en abstracto por el efecto deslumbrador que a
primera vista produce el hecho de basarse en la pura relacin causal, tiene la
gran asignatura pendiente de afinar lo relativo a la carga de la prueba, porque
a veces los pronunciamientos enfatizadores de la generosidad del sistema,
que suelen lucir las sentencias de nuestros tribunales contencioso8

administrativos, quedan en la nada o en muy poco si todo ello queda rebajado

en la prctica con un desplazamiento del onus probandi , a veces
materialmente imposible.

La proteica realidad ha propiciado que la jurisprudencia repita que el

concepto de relacin causal se resiste a ser definido apriorsticamente con
carcter general, y se reduce a fijar qu hecho o condicin puede ser
considerado como relevante por s mismo para producir el resultado final como
presupuesto o conditio sine qua non, esto es, como acto o hecho sin el cual es
inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del
precedente, aunque es necesario, adems, que resulte normalmente idneo
para determinar el concreto evento o resultado teniendo en consideracin
todas las circunstancias del caso (Sentencias de 22 de octubre y 20 de
diciembre de 2004 recursos de casacin 6777/2000 y 3999/2001).

VII. Caracteres del nexo causal:

Con una cierta inercia, carente de lgica, alguna jurisprudencia contina

con un viejo estribillo (Sentencias de fechas 22 de octubre, 9 de noviembre y
20 de diciembre de 2004 y 4 de febrero de 2005 recursos de casacin
6777/2000, 7834/2000, 3999/2001 y 1070/2001), segn el cual la relacin de
causa a efecto ha de ser directa, inmediata y exclusiva, cuando lo cierto es
que la propia doctrina jurisprudencial ha declarado hasta la saciedad que la
relacin de causalidad, determinante de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin,

puede

aparecer

bajo

formas

mediatas,

indirectas

concurrentes (Sentencias de 25 de enero de 1997, 21 de junio de 2001, 18 de

julio de 2002, 5 de mayo, 14 y 22 de octubre de 2004 y 20 de abril de 2005,
entre otras muchas), caractersticas estas que pueden dar lugar o no a
moderar la reparacin a cargo de la Administracin.

En algunas de las Sentencias que aluden a la nota de la exclusividad del

nexo causal, como las de fechas 22 de octubre de 2004 (recurso de casacin
6777/2000) y 9 de noviembre de 2004 (recurso de casacin 7834/2000), se
9

viene despus a reconocer que sta debe ser entendida en sentido relativo y
no absoluto, especialmente en los casos de funcionamiento anormal de los
servicios pblicos o inactividad de la Administracin, en los que la
concurrencia de concausas imputables unas a la Administracin y otras a
personas ajenas, e incluso al propio perjudicado, imponen criterios de
compensacin o de atemperar la indemnizacin a la caractersticas o
circunstancias concretas del caso examinado.

No obstante, la culpa exclusiva de la vctima o la de terceros suprime de

raz la responsabilidad patrimonial de la Administracin, como se ha declarado
en Sentencias de 17 de abril de 2001, 19 de noviembre de 2002, 10 de
octubre de 2003, 3 de mayo de 2004, 8 de julio de 2004, mientras que la culpa
concurrente de la vctima ha sido tenida en cuenta para disminuir la
indemnizacin (Sentencias de 29 de enero y 22 de octubre de 2004 y 20 de
abril de 2005) y otro tanto sucede cuando concurre con la de la Administracin
la de un tercero (Sentencia de 14 de octubre de 2004).

El funcionamiento anormal del servicio pblico no genera inexorablemente

responsabilidad patrimonial para la Administracin cuando no se acredita la
existencia de nexo causal entre ese incorrecto funcionamiento y el resultado
lesivo o daoso producido (Sentencia de 26 de febrero de 2004 recurso de
casacin 8656/99), pero no se puede negar que una actuacin anormal de la
Administracin permite, en ocasiones, construir una presuncin favorable al
perjudicado siempre que entre aqulla y el resultado daoso producido pueda
establecerse un enlace preciso y directo segn las reglas de la lgica (artculo
386 de la Ley 1/200 de Enjuiciamiento civil), modo de proceder para deducir la
conclusin de que existe nexo causal cuando se incurre en error o se infringen
las reglas de la lex artis (Sentencias de 30 de octubre de 1999, 14 de julio y 22
de diciembre de 2001), de aqu que el elemento culpabilstico continua siendo
de gran trascendencia para declarar la responsabilidad aunque sta venga
anudada al resultado y no sea preciso tericamente investigar si fue correcto
el empleo de la tcnica.

10

VIII. La prueba del nexo causal:

Ya aludimos en el apartado sexto a que esta carga pesa sobre el

perjudicado reclamante, pero tambin advertamos del riesgo que el
desplazamiento del onus probandi conlleva, cuando se hace materialmente
imposible para aqul demostrarlo.

Por tal razn, el artculo 217.6 de la Ley de Enjuiciamiento civil 1/2000,

recogiendo la prctica jurisprudencial, ha consagrado el principio favor
probationis, al establecer que el tribunal deber tener presente la
disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes
en litigio.

La complejidad en el establecimiento de la imprescindible relacin de

causalidad entre la conducta del agente y el dao sufrido ha propiciado
mltiples teoras, que tienen reflejo en la jurisprudencia, y que van desde la
equivalencia de condiciones hasta la de la probabilidad estadstica, pasando
por la causalidad adecuada, la prdida de oportunidad, los cursos causales no
verificables y la creacin culposa de un riesgo.

Ser siempre la lgica o la sana crtica el medio que utilizar el juzgador

para llegar a la conclusin de si concurre o no la insustituible relacin de
causalidad entre la actuacin del servicio pblico y el resultado producido, lo
que permitir, dejando plena constancia del razonamiento o juicio realizado, al
juez o tribunal de instancia aceptar o rechazar el resultado de las pruebas y al
de casacin enmendar o no las conclusiones sobre el nexo causal a que lleg
la Sala sentenciadora, operacin discursiva que, en ocasiones, lleva a aceptar
las conclusiones acerca del nexo causal de la sentencia recurrida, como en las
Sentencias de 6 de octubre de 2001, 19 de noviembre de 2002, 30 de octubre
de 2003, 16 de diciembre de 2003, 27 de mayo de 2004, y 2 de noviembre de
2004, o, por el contrario, a rechazarlas, como en las Sentencias de 30 de
octubre de 1999, 12 de marzo, 27 de julio y 14 de octubre de 2002, 19 de
11

octubre de 2004 (recurso de casacin 7286/2000), 8 de febrero de 2005

(recurso de casacin 2177/2001) y 10 de febrero de 2005 (recurso de casacin
1112/2001).

La valoracin de las pruebas en la instancia es tan imprescindible como

decisiva, pues, si bien es cierto que el artculo 88.3 de la Ley de esta
Jurisdiccin permite la integracin de los hechos admitidos como probados por
el Tribunal de instancia, no autoriza, sin embargo, a apartarse de ellos,
habiendo declarado tambin la doctrina jurisprudencial que, por ms que el
nexo causal constituya una apreciacin jurdica susceptible por ello de ser
revisada en casacin, se ha de partir de los hechos declarados probados por
el Tribunal a quo (Sentencias de 14 de mayo de 1998, 13 de febrero, 13 de
marzo, 26 de marzo, 6 de abril, 24 de mayo, 30 de octubre y 27 de diciembre
de 1999, 26 de febrero, 9 de mayo de 2000, 22 de diciembre de 2001, 27 de
julio, 21 de octubre y 16 de diciembre de 2002, 30 de octubre y 16 de
diciembre de 2003, 16 de diciembre de 2004 y 10 de febrero de 2005).

A pesar de que los hechos declarados probados por la Sala sentenciadora

sirven de base fctica para discutir en casacin si concurre o no el nexo
causal, por ser esta una apreciacin jurdica susceptible de ser revisada, sin
embargo cabe tambin en casacin discutir la valoracin de las pruebas
llevada a cabo por el Tribunal a quo mediante la demostracin de que aqulla
resulta ilgica o arbitraria y tambin por haber conculcado los principios
generales del derecho o las reglas sobre la prueba tasada, que en caso de
prosperar permite al Tribunal de Casacin apartarse de los hechos declarados
probados por aqul (Sentencia de 2 de noviembre de 2004 -recurso de
casacin 6372/2000- y 10 de febrero de 2005 recurso de casacin
1112/2001-).

Cuando los hechos determinantes de la relacin de causalidad han sido

declarados probados por cualquier otra jurisdiccin con carcter definitivo,
tales

conclusiones

fcticas

vinculan

la

jurisdiccin

contencioso-

administrativa, y as se ha recogido, entre otras, en la Sentencia de 29 de junio

de 2002 (recurso de casacin 1635/1998), al declarar, de acuerdo con la
12

doctrina constitucional, plasmada en Sentencias 77/1983, 67/1984, 58/1988,

207/1989, 189/1990, 171/1991 y 182/1994 del Tribunal Constitucional, que
los principios de igualdad jurdica y de legalidad en materia procesal (artculo
9.3 y 173.3 de la Constitucin) vedan a los jueces y tribunales, fuera de los
casos previstos en la ley, revisar el juicio efectuado en un caso concreto si
entendieran con posterioridad que la decisin no se ajusta a la legalidad,
puesto que la proteccin jurisdiccional carecera de efectividad si se permitiese
reabrir el anlisis de lo ya resuelto por sentencia firme en cualquier
circunstancia, cuyo efecto no slo se produce con el desconocimiento por un
rgano judicial de lo resuelto por otro en supuestos en que concurran las
identidades propias de la cosa juzgada, sino que tambin se da cuando se
desconoce lo resuelto por sentencia firme en el marco de procesos que
guardan con aqulla una estricta dependencia aunque no sea posible apreciar
el efecto recogido en el artculo 1252 del Cdigo civil, ya que no se trata de
una cuestin que afecte a la libertad interpretativa de los rganos
jurisdiccionales sino de salvaguardar la eficacia de una resolucin judicial que,
habiendo adquirido firmeza, ha conformado la realidad jurdica de una forma
cualificada, que no puede desconocerse por otros rganos juzgadores ni
reducir a la nada la propia eficacia de aqullos.

Sigue afirmando el Tribunal Constitucional en esas sentencias que la

intangibilidad de lo decidido en resolucin judicial firme, fuera de los casos
legalmente establecidos, es un efecto ntimamente conectado con la
efectividad de la tutela judicial tal como se consagra en el artculo 24.1 de la
Constitucin, de tal suerte que ste es tambin desconocido cuando aqulla lo
es, siempre y cuando el rgano jurisdiccional conociese la existencia de la
resolucin firme que tan profundamente afecta a lo que haya de ser resuelto.

Si bien la relacin de causalidad, como se ha indicado anteriormente, es

considerada por la jurisprudencia una apreciacin jurdica, susceptible por ello
de ser revisada en casacin, no cabe, sigue diciendo la Sentencia de la Sala
Tercera del Tribunal Supremo de fecha 29 de junio de 2002, apartarse de los
hechos declarados probados en la sentencia de instancia, que, a su vez, se
limit, como era procedente, a reproducir las declaraciones y apreciaciones de
13

la sentencia pronunciada por la jurisdiccin penal, criterio seguido por la

misma Sala y Seccin del propio Tribunal Supremo en su Sentencia de 9 de
octubre de 2003 (recurso de casacin 2291/1999), al declarar que del
examen de la sentencia de instancia resulta que el Tribunal a quo considera
acreditado, as resulta de lo que se afirma en el fundamento jurdico cuarto de
la sentencia recurrida, el deficiente funcionamiento del vertedero de basuras y
la trascendencia que para el entorno comporta, de lo que se deja, dice la Sala
a quo, suficiente constancia en la documentacin aportada al proceso penal
que se ha trado a autos, al tiempo que asume la declaracin de hechos
probados del proceso penal y considera justificadas las consecuencias que el
funcionamiento del basurero produca sobre la propiedad recurrente en va
contenciosa, todo ello como consecuencia de que la sentencia penal afirma, y
as lo asume tambin expresamente la Sala de instancia, teniendo en cuenta
documentacin aportada en el proceso penal que se ha trado a este recuro
contencioso, que la instalacin del vertedero conlleva el esparcimiento de
residuos en las proximidades de la zona.......

La prueba del nexo causal dando validez a la practicada en otro proceso,

en el que la relacin de causalidad result acreditada, ha sido expresamente
admitida en la Sentencia de 6 de febrero de 1996 (recurso de apelacin
13862/91), que sigue el criterio fijado en las de 24 de diciembre de 1994, 18 de
abril de 1995 y 8 de noviembre de 1995, declarando que el respeto del
principio de igual trato en la aplicacin de la ley aconseja, a fin de evitar
cualquier discriminacin, incorporar en los diferentes pleitos, que puedan
versar sobre idntico objeto, el informe o informes periciales emitidos
contradictoriamente en los primeros procesos sustanciados para evitar la
contradiccin con los precedentes que resolvieron litigios entre las mismas
partes u otras diferentes en situacin equivalente y en mrito a hechos,
fundamentos y pretensiones esencialmente iguales, que no pueden conducir,
a no ser que se vulnere el derecho a la igualdad en la aplicacin de la ley, a
pronunciamientos distintos salvo que se justificase suficientemente el
apartamiento de la anterior doctrina en virtud de slidas razones para ello.

14

Nos referimos antes a la vinculacin con los hechos declarados probados

en otras jurisdicciones, singularmente por la del orden penal, pero lo mismo
cabe decir cuando la propia jurisdiccin contencioso-administrativa se hubiese
pronunciado previamente acerca de la concurrencia del nexo causal respecto
de una concreta actuacin o inactividad administrativa y el resultado
producido. As se procedi en la Sentencia ya citada de 6 de febrero de 1996
(recurso de apelacin 13862/91), al haberse dictado previamente otra
Sentencia con fecha 11 de septiembre de 1995 (recurso de apelacin 1362/90)
relativa al perjuicio causado por efecto de la inundacin producida con la
apertura de las compuertas de un pantano.

En la aludida Sentencia de 6 de febrero de 1996, la Sala Tercera del

Tribunal Supremo tuvo ocasin de expresar que el derecho a la igualdad en
la aplicacin de la Ley, protegido por el artculo 14 de la Constitucin,
relacionado con el principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes
pblicos, que consagra el artculo 9.3 de sta, y en conexin tambin con el
derecho a la tutela judicial efectiva, contemplado por el artculo 24 de la
Constitucin, nos obliga a seguir el criterio acogido en la citada sentencia de la
Seccin Tercera de esta Sala, al no existir razones para apartarnos del mismo,
pues el indicado derecho fundamental, como declaramos en nuestras
Sentencias de 18 de abril de 1995 (recurso de casacin 1785/92, fundamento
jurdico undcimo) y de 8 de noviembre de 1995 (recurso de casacin 954/92,
fundamento

jurdico

duodcimo),

siguiendo

la

doctrina

del

Tribunal

Constitucional expuesta, entre otras, en sus Sentencias 49/1982, 63/1984,

73/1988, 108/1988, 185/1988, 200/1989, 200/1990, 201/1990, 202/1990,
2/1991,

201/1991,

202/1991,

140/1992,

71/1993,

90/1993,

160/1993,

246/1993, 269/1993 y 306/1993, significa que un mismo Juez o Tribunal en el

ejercicio de la potestad jurisdiccional no puede modificar el sentido de sus
decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente idnticos.

La jurisprudencia ha entendido que el incumplimiento de ciertos deberes o

normas por el perjudicado no rompe el nexo causal entre la actuacin de la
Administracin y el resultado producido, sealando que el instituto de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas se arrumbara si
15

el incumplimiento de cualquier norma reguladora de la convivencia situase al

ciudadano ante el deber jurdico de soportar las consecuencias del
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos cuando la
prestacin de stos tenga relacin con la obligacin incumplida por el
perjudicado (Sentencias de 7 de noviembre de 1994 recurso de apelacin
5100/91- y 6 de febrero de 1996 recurso de apelacin 13862/91).

En esta ltima Sentencia se declar que la infraccin de una norma, que

impone determinadas obligaciones a los ciudadanos o administrados,
conllevar el reproche o sancin que legalmente vengan establecidos al
respecto, pero no exonera a la Administracin de responsabilidad patrimonial
por los daos o perjuicios causados a aqullos como consecuencia del
funcionamiento normal o anormal del servicio pblico, salvo los casos de
fuerza mayor o cuando no exista vnculo alguno de causalidad entre la
actuacin administrativa y el resultado producido, pues dicha responsabilidad
ha sido configurada legal y jurisprudencialmente como una responsabilidad
objetiva o por el resultado, en cuyos efectos reparadores podr tener ms o
menos trascendencia la propia conducta del perjudicado como concausa del
dao producido, hasta, en ocasiones, llegar a romper el exigible y aludido nexo
causal con la subsiguiente excusa para la Administracin.

A pesar de ser la valoracin de los hechos realizada por los tribunales de

instancia la base sobre la que el Tribunal de Casacin decide acerca de la
existencia o inexistencia del nexo causal, dado que se trata de una cuestin
estrictamente jurdica la relativa a la relacin de causalidad, salvo los
supuestos de haberse combatido eficazmente tal valoracin (Sentencia citada
de 10 de febrero de 2005 recurso de casacin 1112/2001), lo cierto es que la
posible integracin de los hechos, permitida ahora por el artculo 88.3 de la
Ley de esta Jurisdiccin 29/1998, de 13 de julio, y ya utilizada antes por la
jurisprudencia (Sentencias de 14, 23 y 29 de enero de 1998, 9 de febrero, 4 de
marzo, 4 de mayo, 3 de junio y 21 de diciembre de 1999, 6 de abril, 3 de
mayo, 19 de julio y 5 de octubre de 2000, 31 de mayo, 28 de julio y 27 de
octubre de 2001, 18 de mayo, 15 y 29 de junio, 27 de julio, 28 de septiembre,
14 de octubre y 9 de diciembre de 2002 y 18 de enero de 2003), ha abierto la
16

posibilidad de que el Tribunal de Casacin, sin discutir la valoracin de los

hechos realizada por los tribunales sentenciadores, examine pruebas no
apreciadas por stos para llegar a unas conclusiones fcticas diferentes, que
permiten una distinta conclusin jurdica acerca de la existencia o no del nexo
causal o de su ruptura.

As, por ejemplo, en las Sentencias de la Sala Tercera (Seccin Sexta) del
Tribunal Supremo, de fechas 25 de enero de 2003 (recurso de casacin
7926/1998), 16 de febrero de 2004 (recurso de casacin 5567/1999), 1 de
junio de 2004 (recurso de casacin 2491/2000) y 20 de diciembre de 2004
(recurso de casacin 3999/2001), se lleva a cabo la oportuna integracin de
los hechos para llegar a una conclusin distinta a la realizada por la Sala de
instancia en cuanto al nexo causal, pero hay que reconocer que el Tribunal de
Casacin se muestra, habitualmente, renuente a practicar dicha integracin,
como lo demuestran las Sentencias de fechas 6 de octubre de 2003 (recurso
de casacin 1822/1999), 6 de abril de 2004 (recurso de casacin 3560/1999) y
27 de mayo de 2004 (recurso de casacin 556/2000), aunque las partes lo
hubiesen solicitado expresamente, siendo la prctica general, segn hemos
indicado, la de partir de los mismos hechos declarados probados por el
Tribunal a quo, aun considerando que su conclusin jurdica, en cuanto a la
existencia o no de nexo causal, es desacertada, por lo que sealar otra
diferente, como en la reciente Sentencia de 10 de febrero de 2005 (recurso de
casacin 1112/2001, fundamento jurdico tercero) o en la ms antigua de 27
de julio de 2002 (recurso de casacin 4012/1998).

IX.

La

responsabilidad

patrimonial

derivada

de

la

inactividad

administrativa:

Es pacfica la doctrina jurisprudencial acerca de la posible existencia de

responsabilidad patrimonial de la Administracin derivada de sus omisiones o
inactividad (Sentencias de 18 de octubre y 27 de noviembre de 1993, 4 de
junio de 1994, 30 de abril , 31 de julio, 26 de octubre y 12 de noviembre de
1996, 25 de enero de 1997, 15 de junio de 2002 recurso de casacin
17

453/1997-, 29 de junio de 2002 recurso de casacin 1635/1998- y 20 de

diciembre de 2004 recurso de casacin 3999/2001-), exigindose siempre,
como es lgico, que entre esas omisiones o inactividad y el dao producido
exista nexo causal, que puede aparecer tambin, como en los supuestos de la
actividad administrativa, bajo formas mediatas, indirectas o concurrentes.

Entre lo casos enjuiciados por inactividad de la Administracin podemos

hacernos eco de los resueltos por las Sentencias de la Sala Tercera del
Tribunal Supremo de fechas 9 de abril de 2002 (recurso de casacin
6338/1998), por dejar de prestar servicio de vigilancia martima, 15 de junio de
2002 (recurso de casacin 453/1997), ante la falta de exigencia al propietario
de un edificio de sus deberes urbansticos y del incumplimiento por el
Ayuntamiento de la ejecucin sustitutoria, y 20 de diciembre de 2004 (recurso
de casacin 3999/2001), en que, adems de proceder el Tribunal de Casacin
a integrar los hechos, consider que hubo nexo de causalidad entre la cada
de un escolar perseguido por sus compaeros de Instituto y la desidia de los
encargados del Centro, que no evitaron la novatada de que fue objeto el
menor lesionado.

En la primera sentencia citada, aceptando los hechos declarados probados

en la sentencia recurrida, se considera evidente que existi nexo causal entre
la inactividad en la prestacin del servicio de vigilancia de la navegacin
martima y el dao producido, porque debera la Administracin haber
impedido la presencia de unas embarcaciones en el canal de acceso al puerto,
circunstancia que oblig al capitn del buque a realizar un viraje, que
determin la colisin con la escollera y el subsiguiente naufragio, rechazando
la ruptura del nexo causal en atencin a la conducta de tercero por ser la
conducta de stos la que debi evitarse con una correcta prestacin del
servicio de vigilancia.

En el segundo caso, la Sala de instancia haba declarado inadmisible el

recurso contencioso-administrativo, cuya decisin fue anulada, por lo que el
Tribunal de Casacin formul declaracin de hechos probados a la vista de las
pruebas practicadas.
18

A partir de tales hechos, se examinaron los deberes que el ordenamiento

urbanstico impone a los propietarios de edificios, en orden a conservarlos en
condiciones de seguridad, y los del Ayuntamiento para requerir a aqullos a tal
fin, ejercitando, si preciso fuere, sus potestades sancionadoras, pero si el
propietario no ejecuta las obras, es el Ayuntamiento quin las debe realizar a
cargo del obligado a travs del procedimiento de ejecucin subsidiaria.

Como el Ayuntamiento demandado no cumpli esos deberes, no obstante

haberle hecho patente los perjudicados tal situacin, se considera que la
actuacin municipal fue incorrecta, declarando su responsabilidad para
resarcir a aqullos, quedando a salvo su derecho para repetir contra el
propietario incumplidor.

En el tercero, el Tribunal de Casacin, despus de integrar los hechos,

declara, en contra de lo estimado por el Tribunal de instancia, que la primera
cada ocurrida en el Centro Escolar, al tratar de huir el menor de unos
compaeros que pretendan hacerle una novatada, es imputable a la
Administracin educativa por no haber prestado los profesores la debida
atencin, vigilancia y cuidado para evitar la persecucin de la que el joven fue
objeto por parte de otros alumnos cuando se encontraba en el propio Instituto.

Pero el Tribunal de Casacin no se para en esta declaracin sino que llega

a estimar que, al no haber quedado el menor debidamente curado de las
lesiones producidas con aquella cada, la segunda claudicacin que sufri, al
haberle fallado la pierna no restablecida, cuando suba por la escaleras del
Centro, es tambin imputable a la Administracin titular del referido Centro
Escolar, declarando textualmente que las lesiones y secuelas ocasionadas al
menor ....tienen su origen en la primera cada al ser perseguido por sus
compaeros del Instituto, que no fue evitada por los responsables del centro y
que le gener unas lesiones y fallos en la pierna derecha, que fueron los que
determinaron la segunda cada, que le agudiz las lesiones padecidas,
terminando con la conclusin de que existe un nexo causal que comporta la
responsabilidad de la Administracin.
19

X.

Responsabilidad

patrimonial

derivada

de

festejos

populares

organizados o autorizados por los Ayuntamientos:

Es muy numerosa la jurisprudencia construda sobre las reclamaciones de

indemnizacin a los entes municipales como consecuencia de los perjuicios
sufridos en el curso o transcurso de festejos organizados o autorizados por los
Ayuntamientos, de la que no podemos hacernos eco por lo casustica que
resulta, pero nos parece til recordar alguna y, ante todo, transcribir la doctrina
fijada en la Sentencia de 12 de julio de 2004 (recurso para unificacin de
doctrina 98/2004), que, a su vez, se hace eco de la establecida en la sentencia
invocada como de contraste y dictada por la misma Sala con fecha 17 de
noviembre de 1998 (recurso de casacin 3489/1994).

En

el

recurso

de

casacin

3106/1997,

el

Ayuntamiento,

cuya

responsabilidad patrimonial se haba declarado como consecuencia de las

heridas y secuelas sufridas por el demandante en un tradicional festejo por
aqul organizado y vigilado, plante la infraccin cometida por la Sala
sentenciadora de los preceptos reguladores de la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones Pblicas y de la jurisprudencia que los interpreta, por
entender que los daos y perjuicios fueron causados con ocasin de la
realizacin de dicho festejo popular pero no por causa de los servicios
municipales que lo organizaron y vigilaron, sino, antes bien, debido al mal uso
que de ellos hizo el perjudicado y por la inadecuada conducta que observ, de
modo que, a su parecer, no exista relacin de causalidad alguna entre la
prestacin de dicho servicio y el resultado daoso producido, afirmando
tambin que ni siquiera desde la perspectiva de la creacin de un riesgo cabe
atribursele responsabilidad patrimonial, ya que se adoptaron las adecuadas
medidas de seguridad y vigilancia, sin que, dado el carcter tradicional de la
fiesta, el Ayuntamiento pudiera eludir organizarlo.

El Tribunal de instancia haba condenado al Ayuntamiento a indemnizar al

perjudicado y el de Casacin consider en su Sentencia, de fecha 28 de julio
20

de 2001, improsperables los motivos alegados por aqul para pedir la

anulacin de la sentencia recurrida, rechazando, en primer lugar, que el festejo
organizado no crease riesgos, ya que no era la primera ocasin en se haban
producido daos y perjuicios semejantes, que dieron lugar a otros procesos
anteriores, en que se dict sentencia condenatoria contra el mismo
Ayuntamiento.

Las razones para rechazar los motivos de casacin, aparte de los propios
hechos declarados probados en la sentencia recurrida y no combatidos en
casacin, se centran en que no slo no hubo culpa exclusiva de la vctima sino
que tampoco concurri concausa alguna que a l pudiera serle imputada para
llegar a la consecuencia de que tuviese que compartir la proyeccin
econmica del resultado lesivo, para cuya conclusin fctica el Tribunal
sentenciador realiz un anlisis pormenorizado y lgico de la prueba, sin que
la participacin en la fiesta pueda considerarse un hecho ajeno o extrao a la
accin administrativa, al estar promovida y organizada por el Ayuntamiento
con el fin de lograr la participacin de los ciudadanos en ella, y que la posible
conducta imprudente del perjudicado careca de relevancia para interferir el
nexo causal puesto que los servicios de vigilancia municipales no impidieron o
evitaron, como deban, la posible actuacin culposa de aqul, con lo que, en
definitiva, la Administracin gener un riesgo cuyas consecuencias debe
soportar.

Con idntico criterio se haba pronunciado la Sentencia de 13 de

septiembre de 1996 (recurso de casacin 7725/1996).

Esta tesis del riesgo creado por la Administracin es la misma sostenida en

la Sentencia de fecha 8 de febrero de 2005 (recurso de casacin 2177/2001),
al considerarse en sta que el modo como la propia Administracin organiza el
servicio policial crea un riesgo que comporta que deba soportar los daos
causados por los funcionarios de polica con el arma reglamentaria aunque se
encuentren francos de servicio, a la que aludimos en el captulo III de este
estudio, dedicado a la objetivacin de la responsabilidad administrativa.

21

En la Sentencia de fecha 12 de julio de 2004 la Sala Tercera del Tribunal

Supremo estima un recurso de casacin para unificacin de doctrina porque la
Sala de instancia se apart claramente de la doctrina establecida en la previa
Sentencia de la misma Sala Tercera de fecha 17 de noviembre de 1998,
dictada en el recurso de casacin 3489/1994.

Se fija como doctrina jurisprudencial en ambas Sentencias de la Sala

Tercera del Tribunal Supremo que, a efectos de determinar si existe
responsabilidad patrimonial de la Administracin por los daos causados, se
deben integrar en el mbito del funcionamiento de los servicios pblicos las
fiestas populares organizadas por los Ayuntamientos o patrocinadas por ellos,
aun cuando la gestin de las mismas se haya realizado por comisiones o por
entidades con personalidad jurdica independiente pero incardinadas en la
organizacin municipal (Sentencias de 25 de octubre de 1996, 15 de diciembre
de 1997, 4 de mayo de 1998 y 19 de junio de 1998).

Se declara tambin en una y otra Sentencias que, frente a la relevancia

causal absolutamente prioritaria de la omisin por el Ayuntamiento de
elementales medias encaminadas a evitar el riesgo de manipulacin por los
menores de los restos de los fuegos de artificio, la conducta de stos, de
carcter previsible, consistente en acudir al lugar a retirar o manipular los
residuos del castillo de fuegos artificiales disparado el da anterior, se presenta
como ausente de relevancia suficiente no ya para determinar la ruptura del
nexo de causalidad, sino para imponer siquiera una moderacin de la
responsabilidad.

Vuelve la jurisprudencia a dar total y definitiva relevancia a la creacin de

riesgos tanto para apreciar la concurrencia del nexo causal cuanto para
considerar que la conducta del perjudicado carece de relevancia a fin de
moderar la responsabilidad administrativa.

En el mismo sentido, la reciente Sentencia, de fecha 24 de mayo de 2005

(recurso de casacin para unificacin de doctrina 275/2004) anula la de
instancia porque no puede excusarse el Ayuntamiento en el hecho de que la
22

comitiva la organizaba una entidad privada, pues, una vez que se hizo cargo
de la custodia de la marcha, lo fue con todas sus consecuencias y no a los
meros efectos de cortar la circulacin, ya que conoca o deba conocer que los
participantes, que componan la comparsa, portaban artefactos explosivos,
uno de los que estall y caus las lesiones que padeci el recurrente.

XI. La responsabilidad administrativa y el caso fortuito o la fuerza mayor:

Es sta excluyente de responsabilidad patrimonial de la Administracin por

expresa disposicin legal, y as lo ha recogido unnimemente la jurisprudencia
(Sentencias, por todas, de 20 de diciembre de 2004 y 10 de febrero de 2005),
aplicando estrictamente lo dispuesto en los preceptos reguladores de la
misma.

Ha declarado, sin embargo, que para que pueda apreciarse la concurrencia

de fuerza mayor el suceso ha de ser ajeno al servicio pblico (Sentencias de
23 de febrero, 30 de septiembre y 18 de diciembre de 1995, 6 de febrero de
1996, 31 de julio de 1996 recurso de casacin 6935/94, fundamento jurdico
cuarto-, 26 de febrero de 1998 recurso de apelacin 4587/91 -, 10 de octubre
de 1998 recurso de apelacin 6619/92, fundamento jurdico primero-, 13 de
febrero de 1999 recurso de casacin 5919/94, fundamento jurdico cuarto-,
16 de febrero de 1999 recurso de casacin 6361/94, fundamento jurdico
quinto-, 11 de mayo de 1999 recurso de casacin 9655/95, fundamento
jurdico sexto-, 25 de noviembre de 2000- recurso 7541/96-, y las que
mantuvieron su mismo criterio de fechas 10 de febrero, 19 de abril, 11 de
mayo, 19 y 21 de junio de 2001, 1 de diciembre de 2003 y 26 de abril de
2004).

Es doctrina tambin consolidada la que declara que, para exonerarse de su

responsabilidad, la Administracin debe acreditar la existencia de fuerza
mayor, recayendo as la carga de probarla sobre la propia Administracin
(Sentencias de 2 de febrero de 1988, 13 de febrero de 1990, 11 y 30 de
septiembre de 1995, 6 de febrero de 1996 y 9 de abril de 2002, entre otras).
23

Responde la Administracin del caso fortuito, que la jurisprudencia ha

definido como aquel suceso indeterminado e interior al servicio, indeterminado
porque la causa productora del dao es desconocida (una falta de servicio que
se ignora), pero es interior a dicho servicio por tratarse de un evento en
relacin con la organizacin en cuyo seno se produjo el dao, y ello porque
est directamente conectado al funcionamiento mismo de la organizacin
(Sentencias de 23 de septiembre de 2004 -recurso de casacin 6716/2000- y
28 de octubre de 2004 recurso de casacin 5564/2000-).

En estas mismas Sentencias se declara que la fuerza mayor, en cambio,

representa una determinacin irresistible y exterior, pues, aun prevista, no se
habra podido evitar, y exterior porque la causa productora de la lesin es
ajena al servicio y al riesgo que ste representa, en las que se citan como
precedentes de la doctrina sobre la fuerza mayor las Sentencias de 23 de
mayo de 1986 y 19 de abril de 1997.

Un planteamiento doctrinal de la cuestin se encuentra en el trabajo del

Magistrado del Tribunal Supremo Fernando Martn Gonzlez (Cuadernos del
Derecho Judicial, N VIII, 1994, pginas 221-273) sobre la Responsabilidad
de la Administracin y de los Funcionarios Pblicos, en el que se puede leer
que los daos ocasionados por caso fortuito s quedan a cargo de la
Administracin titular del servicio o actividad en cuyo marco se producen, lo
que impone deslindar los conceptos de caso fortuito y de fuerza mayor, porque
slo es sta ltima la que excluye la responsabilidad de la Administracin. Por
ello se configura como un requisito negativo, que no ha de concurrir, para que
opere tal clase de responsabilidad.
Parece que ambos conceptos vienen confundidos en el art. 1.105 del
Cdigo civil cuando establece que fuera de los casos expresamente
mencionados en la ley... nadie responder de aquellos sucesos que no
hubieran podido preverse o que, previstos, fueran inevitables.
Pero entre los conceptos de caso fortuito y fuerza mayor hay alguna
diferencia.
El caso fortuito se caracteriza por la indeterminacin y la interioridad.
24

 La indeterminacin supone que la causa del dao es desconocida.

La interioridad hace referencia a la relacin del evento daoso con la
organizacin en que se presenta el dao: se trata de un evento ntimamente
conectado con el funcionamiento de la actividad o del servicio.
En la fuerza mayor lo que hay es una causa extraa a la organizacin y a
la actividad. El art. 1.575 del Cdigo civil alude a supuestos extraordinarios:
incendio, guerra, peste, inundacin inslita, langosta, terremoto u otro
igualmente desacostumbrado y que no se haya podido racionalmente prever.
Tal concepto de fuerza mayor viene a entroncar con la idea de lo
extraordinario, catastrfico o desacostumbrado y se destaca en aqul la
excepcional gravedad o inevitabilidad de un acontecimiento normalmente
inslito y, por tanto, no razonablemente previsible.
Por el contrario, integran el caso fortuito aquellos eventos internos,
intrnsecos, nsitos al funcionamiento de los servicios pblicos, producidos, por
la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, por su
mismo desgaste, con causa desconocida. Estos eventos no son un obstculo
para la declaracin de responsabilidad administrativa, como se indic.

XII. Las trasferencias de servicios y la responsabilidad patrimonial de la

Administracin:

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de

fechas 6 de mayo de 1997 (recurso de apelacin 9013/92), 10 de febrero de
2001 (recurso de casacin 6806/96) y 2 de abril de 2004 (recurso de casacin
6279/1999) que las transferencias de bienes, derechos y obligaciones
comporta que la Administracin a la que se transfieren deba soportar las
consecuencias de la responsabilidad patrimonial de la Administracin aunque
el hecho del que dimana hubiese acontecido con anterioridad a la concreta
transferencia y con independencia de que hubiese sido o no declarada dicha
responsabilidad en va administrativa o en sede jurisdiccional.

25

XIII. Un conflicto en vas de solucin; la competencia para conocer de las

acciones por responsabilidad patrimonial de la Administracin:

La disposicin adicional duodcima de la Ley 30/1992, aadida por Ley

4/1999, de 13 de enero, no hizo sino afianzar, en materia sanitaria, la orientacin
plasmada en el artculo 2 e) de la nueva Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de
julio, y en la Ley Orgnica 6/1998, de 13 de julio, que modific el artculo 9.4 de la
Ley Orgnica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio.

Tanto la citada Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa como la Ley

Orgnica del Poder Judicial defieren el conocimiento de las acciones dimanantes
de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que derive, a la Jurisdiccin del
orden

contencioso-administrativo,

no

pudiendo

ser

demandadas

las

Administraciones Pblicas ante los rdenes jurisdiccionales civil o social, de

manera que si a la produccin del dao hubiesen concurrido sujetos privados, el
demandante deber deducir tambin frente a ellos su pretensin ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.

A partir de la sentencia dictada por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo con
fecha 19 de abril de 1999 en un recurso de casacin para unificacin de doctrina,
se ha reconocido por la jurisdiccin social que, una vez que entr en vigor la Ley
29/1998, de 13 de julio, la jurisdiccin competente para conocer de las cuestiones
de responsabilidad patrimonial derivada de una defectuosa o negligente
asistencia sanitaria a los beneficiarios de la Seguridad Social es la jurisdiccin
contencioso-administrativa. El apartamiento de esta tesis, que pudiera representar
la sentencia de la misma Sala de 6 de marzo de 2000, ha quedado
definitivamente zanjado por la Sentencia de 29 de octubre de 2001 de la Sala
Cuarta, en que se declara abiertamente que las instituciones y centros sanitarios
de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la
Seguridad Social, en las que stas llevan a cabo las prestaciones de asistencia
sanitaria de la Seguridad Social que les corresponde asumir, tienen la condicin
de entidades del Sistema Nacional de Salud y, en consecuencia, la exigencia de
responsabilidad por los daos causados por o con ocasin de tal asistencia
26

sanitaria se ha de regir por lo que ordena la Ley de Rgimen Jurdico de las

Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn redactada
por la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Esta doctrina ha sido reiterada en el ltimo prrafo del fundamento jurdico

sexto de la Sentencia de la misma Sala de fecha 24 de septiembre de 2003
(recurso 2347/2002), si bien resuelve el caso concreto a favor de la competencia
del orden social por tratarse de una lesin sufrida por personal estatutario en el
cumplimiento de sus funciones.

Su razn de ser es que las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades

profesionales constituyen entidades del Sistema Nacional de Salud, por lo que los
perjuicios causados por la asistencia sanitaria prestada en los centros
dependientes de ellas sigue el rgimen de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin y su conocimiento corresponde al orden jurisdiccional contenciosoadministrativo, como establece la Disposicin Adicional duodcima de la Ley
30/92, redactada por Ley 4/1999, 13 de enero.

En cuanto a si la decisin administrativa corresponde a la Administracin del

Estado o a la Autonmica, de una interesante sentencia de la Audiencia Nacional,
de fecha 30 de julio de 2004, conociendo de una reclamacin por asistencia
prestada en un centro sanitario de la Mutua Fraternidad-Muprespa, Mutua 275,
cuyos fundamentos jurdicos resumen perfectamente la evolucin jurisprudencial y
el ordenamiento jurdico aplicable, pudiera deducirse, indirectamente, que los
daos o perjuicios causados en centros asistenciales de las Mutuas debe
reclamarse su reparacin o indemnizacin a la Administracin General del Estado
y no a la Autonmica, sin duda por integrarse aqullas en el Sistema Nacional de
Salud, si bien sobre tal cuestin no he encontrado pronunciamientos alguno de la
Sala Tercera del Tribunal Supremo.

La tesis favorable a la competencia de la Jurisdiccin del orden contenciosoadministrativo fue mantenida por los autos de la Sala de Conflictos de
Competencia de 27 de marzo de 1998, 29 de junio de 1998, 11 de julio de 2000 y
14 de junio de 2001.
27

Es unnime la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo declarando la

competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de
las demandas por responsabilidad patrimonial de la Administracin sanitaria,
como se recoge en sus Sentencias de 27 de noviembre de 1999 (recurso de
casacin 6526/96), 14 de diciembre de 1999 (recurso de casacin 7692/96), 9 de
mayo de 2000 (recurso 7499/97), 31 de marzo de 2001 (recurso de casacin
8965/96), 18 de mayo de 2001 (recurso de casacin 8201/96), 16 de junio de
2001 (recurso de casacin 560/97), 3 de julio de 2001 (recurso de casacin
3243/97) y 2 de enero de 2002 (recurso de casacin 10327/97).

Finalmente, se pueden considerar pacificados los conflictos de competencia

entre el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y el orden jurisdiccional
social, pero subsisten entre aqul y la jurisdiccin civil a pesar de lo establecido
en los citados preceptos, como lo demuestra la decisin adoptada por la Sala
Especial de Conflictos de Competencia en su auto de 27 de diciembre de 2001
(conflicto 41/2001).

En un estudio sobre acciones de responsabilidad patrimonial contra la

Administracin y contra sujetos privados que hubieran concurrido a la produccin
del dao Garber Llobregat (Actualidad Jurdica Aranzadi, ao XI, n 485, de 10
mayo de 2001) opinaba que no hay solucin expresa para dicha cuestin en el
derecho positivo y slo en el alero de los tribunales podrn darse, da a da y caso
a caso, soluciones puntuales con la justicia material por toda justificacin.

La

derivacin

de

responsabilidad

patrimonial

directamente

haca

la

Administracin (artculo 145.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, modificada

por Ley 4/1999) ha descargado de tensin al personal a su servicio, dado que
existe una diferencia sustancial entre el rgimen jurdico de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones pblicas y el tradicional rgimen de
responsabilidad civil contractual o extracontractual. Mientras ste se asienta en el
principio de la culpabilidad, aqul prescinde de este elemento para destacar,
como requisitos fundamentales, el nexo de causalidad entre el servicio pblico y
el dao producido, as como la antijuridicidad de ste. Al servidor pblico slo le
28

ser exigible por la propia Administracin, una vez indemnizados los terceros
perjudicados, responsabilidad por dolo o culpa grave en la forma establecida por
el artculo 145.2 de la Ley 30/1992, redactada por Ley 4/1999.

La Sala Especial de Conflictos de Competencia del artculo 42 de la Ley

Orgnica del Poder Judicial, en un conflicto entre la Jurisdiccin civil y la
contencioso-administrativa, en que se demandaba a la empresa pblica RENFE y
a la entidad aseguradora MAPFRE, dict el auto, antes aludido, de 27 de
diciembre de 2001, en el que, despus de recoger la doctrina sobre la
competencia exclusiva de la Jurisdiccin contencioso-administrativa para conocer
de las demandas por responsabilidad patrimonial contra las Administraciones
Pblicas, includas las entidades de derecho pblico que actan en rgimen de
empresa mercantil, consider que el ejercicio conjunto de la accin nacida del
contrato de seguro frente a la aseguradora, segn permite el artculo 76 de la Ley
de Contrato de Seguro 50/1998, de 8 de octubre, defera la competencia para
conocer de la accin conjunta de responsabilidad patrimonial de la Administracin
pblica a favor de la Jurisdiccin del orden civil conforme a la doctrina tradicional
y clsica de la vis atractiva de la Jurisdiccin Civil reconocida en el artculo 9.2 de
la Ley Orgnica del Poder Judicial, pues, de lo contrario, se obligara al
perjudicado a entablar dos procesos distintos ante dos jurisdicciones diferentes, la
Civil para la compaa aseguradora, y la Contencioso-Administrativa para la
Administracin, alternativa que, al margen de los problemas de economa
procesal y riesgo de resoluciones no del todo acordes en ambos ordenes
jurisdiccionales, provocara una merma de garantas para el ciudadano y, en
ltimo trmino, un debilitamiento de su derecho constitucional a la tutela judicial
efectiva.

Esta resolucin atribuyendo la competencia en el caso concreto examinado a

la Jurisdiccin del orden civil, a pesar de no conformar doctrina jurisprudencial
segn la definicin de sta contenida en el artculo 1.6 del Cdigo civil, tiene una
indudable trascendencia, sobre todo si se reitera su misma solucin por las Salas
Primera y Tercera del Tribunal Supremo.

29

De mantenerse una orientacin jurisprudencial en el sentido del referido auto

de la Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, estara de ms lo
establecido categricamente en los aludidos artculos 9.4 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial, 2 e) de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, y
Disposicin Adicional duodcima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aadida
por Ley 4/1999, de 13 de enero.

La razn por la que la mencionada Sala Especial se inclin por la solucin a

favor de la Jurisdiccin Civil parece estar en que, a diferencia de lo que ocurre
con los sujetos concurrentes a la produccin del dao, los preceptos de la Ley
Jurisdiccional y de la Ley Orgnica del Poder Judicial no contemplan, de forma
expresa, la presencia de las Compaas Aseguradoras en el proceso contenciosoadministrativo, pero a este argumento cabra replicar que, precisamente por no
venir expresamente contemplada en la norma tal eventualidad, sera preciso
hacer uso de la doctrina jurisprudencial relativa a la responsabilidad directa y
solidaria de la entidades aseguradoras frente al perjudicado y de la facultad de
resolver con carcter prejudicial aquellas cuestiones que, sin pertenecer su
conocimiento

al

orden

contencioso-administrativo,

estn

directamente

relacionadas con un recurso de esta naturaleza (artculos 10.1 de la Ley Orgnica

del Poder Judicial y 4 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa
29/1998, de 13 de julio).

La doctrina recogida en el referido auto fue reiterada por otro de la misma Sala
de fecha 21 de octubre de 2002.

En un documentado trabajo, que recoge el razonado parecer de otros juristas,

Julio Cesar Galn Corts (Responsabilidad civil mdica, Cuadernos de
Derecho Judicial n VII, 2003, pginas 139 a 155) llega a la conclusin de que la
competencia para conocer de las reclamaciones interpuestas por responsabilidad
patrimonial frente a la Administracin Pblica y su entidad aseguradora o frente a
sta ltima exclusivamente corresponde al orden jurisdiccional civil.

La cuestin, sin embargo, puede considerarse definitiva zanjada con la

redaccin dada por la Disposicin Adicional decimocuarta de la Ley Orgnica
30

19/2003, de 23 de diciembre, al artculo 2.e de la Ley 29/1998, de 13 de julio,

reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, al establecer, que el
orden contencioso-administrativo conocer de las cuestiones que se susciten en
relacin la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas,
cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que
derive, no pudiendo ser demandadas aqullas por este motivo ante los rdenes
jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin del dao concurran con
particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

Lo cierto es que, hasta ahora, la Sala Tercera del Tribunal Supremo no ha

encarado la aplicabilidad de esta ltima reforma, sin duda porque, aun planteada
la cuestin ante las Salas de instancia, no ha sido objeto de recurso de casacin
ni tampoco se ha suscitado en procesos de los que, en nica instancia, conoce
dicha Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Solamente he encontrado la Sentencia de fecha 20 de abril de 2005 (recurso

de casacin 3856/2001), en la que, enjuiciando hechos ocurridos con anterioridad
a la referida Ley Orgnica 19/2003, de 23 de diciembre, se admite a trmite un
recurso de casacin interpuesto por la entidad aseguradora de la Administracin
condenada a resarcir al perjudicado y que fue tenida por parte en la instancia, sin
que su legitimacin se hubiese discutido.

XIV. El plazo para ejercitar la accin frente a la Administracin:

El categrico precepto, contenido en el artculo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, acerca del plazo de prescripcin de un ao para ejercitar la accin
de responsabilidad patrimonial de la Administraciones Pblicas no deja de
suscitar problemas cuando se trata de daos o perjuicios duraderos, tanto
respecto del da inicial del cmputo cuanto de su interrupcin.

No cabe duda que el precepto contenido en el segundo inciso del artculo

142.5 de dicha Ley ha venido a clarificar la cuestin del dies a quo, pero, aun
as, se continan realizando interpretaciones divergentes.

31

La doctrina jurisprudencial es unnime al entender que el cmputo del ao no

se inicia sino cuando han concludo o se han consolidado los daos y cuando se
conocen definitivamente los efectos del quebranto (Sentencias de la Sala Tercera
de 7 de febrero y 11 de noviembre de 1997, 5 y 31 de octubre de 2000, 11 de
mayo de 2001, 19 de junio de 2001, 17 de octubre de 2001 y 25 de enero de
2002), lo que tiene una gran trascendencia en el caso de secuelas de carcter
permanente, pues dicha doctrina declara que el cmputo del ao debe hacerse a
partir de la determinacin del alcance de las secuelas.

Ms dudas ha suscitado en algunos tribunales de instancia, concretamente en

la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por ejemplo en
sus Sentencias de 13 de octubre de 1999 (recurso 203 de 1998) y 30 de mayo de
2000 (recurso 506/99), la interrupcin del plazo prescriptivo debido a la incoacin
o sustanciacin de un proceso penal por los mismos hechos.

La regla general, impuesta por el carcter prejudicial de la Jurisdiccin penal,

establecido por los artculos 10.2 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, 114 de la
Ley de Enjuiciamiento criminal y 4.1 de la Ley de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa 29/1998, es la de que la incoacin y sustanciacin del proceso
penal interrumpe el plazo de prescripcin de la accin de responsabilidad
patrimonial de la Administracin, que comienza a correr de nuevo cuando finaliza
dicho proceso, y as se recoge, en entre otras, en Sentencias de la Sala Tercera
del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1990, 21 de enero de 1991, 8 de junio de
1993, 4 de octubre de 1999, 23 de enero de 2001, 2 de octubre de 2001 (recurso
de casacin 6097/97) y 25 de enero de 2002 (recurso de casacin 8212/97).

Ahora bien, el conflicto se plante con la primitiva redaccin del artculo 146.2
de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn 30/1992, de 26 de noviembre, al establecer
que la exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas no suspender los procedimientos de reconocimiento
de responsabilidad patrimonial que se instruyan ni interrumpir el plazo de
prescripcin para iniciarlos, salvo que la determinacin de los hechos en el orden
jurisdiccional penal sea necesaria para la fijacin de responsabilidad patrimonial.
32

Felizmente, este ambiguo precepto fue objeto de nueva redaccin por la Ley
4/1999, de 13 de enero, que suprimi la referencia a la interrupcin del plazo de
prescripcin.

No

obstante,

mientras

dur

su

vigencia,

ha

provocado

interpretaciones contrarias a la doctrina tradicional sobre la interrupcin del plazo

de prescripcin como consecuencia de la incoacin de un proceso penal, como lo
demuestran, entre otras, las dos sentencias antes aludidas de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

Ambas provocaron la interposicin de sendos recursos de casacin para

unificacin de doctrina con diferente suerte, dado que en el primer caso slo se
invocaron como sentencias de contraste, dictadas por la Sala Tercera del Tribunal
Supremo, las que haban declarado la eficacia interruptiva del proceso penal en
contemplacin del ordenamiento anterior a la vigencia del mencionado artculo
146.2 de la Ley 30/1992, y concretamente en atencin a lo establecido en el
artculo 40 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de
1957, mientras que en el segundo se aleg como contradictoria una sentencia de
la Sala Tercera, concretamente la ya citada de 4 de octubre de 1999, que
mantuvo la tesis tradicional de la interrupcin de la prescripcin, a pesar de
tratarse de un hecho ocurrido cuando estaba en vigor el artculo 146.2 de la Ley
30/1992 en su primitiva redaccin.

En la Sentencia de la Sala Tercera de 3 de mayo de 2001 (recurso para

unificacin de doctrina 2472/2000) se considera, como razn para declarar que no
haba lugar al recurso de casacin interpuesto, que no concurren las identidades
de fundamento jurdico requeridas por el artculo 96 de la Ley de esta Jurisdiccin,
pues las sentencias de contraste se pronunciaron en contemplacin de la
normativa anterior a la Ley 30/1992, por lo que, en definitiva, no examinan la
cuestin planteada por los recurrentes en orden a la interrupcin del plazo
prescripcin a pesar de lo establecido por el artculo 146.2 de la mencionada Ley
30/1992.

A esta Sentencia se formul un voto particular por entender que proceda

entrar a conocer del fondo de la cuestin que se centraba en si la causa penal
33

sobre los mismos hechos interrumpa el plazo de prescripcin para exigir

responsabilidad patrimonial a la Administracin, llegando a la conclusin de que,
siempre que el proceso penal, como en el caso enjuiciado, versase sobre los
mismos hechos, se produca la interrupcin de la prescripcin porque el
pronunciamiento de la jurisdiccin penal, en cuanto a los hechos declarados
probados y los daos o perjuicios causados por ellos, tiene manifiesta relevancia
para decidir sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad patrimonial de la
Administracin y su alcance.

Este criterio ha sido recogido en la Sentencia de la Sala Tercera de 16 de

mayo de 2002 (recurso de casacin para unificacin de doctrina 7591/2000)
porque en este caso se invoc como contradictoria una Sentencia de la propia
Sala, de fecha 4 de octubre de 1999, en que se haba seguido la doctrina
tradicional de la interrupcin del plazo de prescripcin por efecto del proceso
penal sobre los mismos hechos estando aun vigente el citado artculo 146.2 de la
Ley 30/1992 en su primitiva redaccin, por entender que la pendencia del
proceso penal abre un interrogante sobre el alcance de dicha responsabilidad
susceptible de condicionar el alcance de la reclamacin de responsabilidad
patrimonial para la Administracin.

La doctrina jurisprudencial, a pesar de la vigencia del citado artculo 146.2 de

la Ley 30/1992, es la tradicional de la interrupcin del plazo de prescripcin hasta
tanto finaliza el proceso penal sobre los mismos hechos, dado el aludido carcter
prejudicial de la Jurisdiccin del orden penal.

En la Sentencia, de fecha 15 de noviembre de 2002 (recurso de casacin

4314/1998), se anul la sentencia de instancia, que apreci la prescripcin de la
accin, por considerar interrumpido el plazo debido al ejercicio de la accin de
responsabilidad patrimonial frente a una Administracin, que no era la
competente, computndose el plazo del ao a partir de la firmeza de la sentencia
que as lo declar. Se recoge en ella una antigua doctrina jurisprudencial
favorable al examen de la accin aunque se hubiese dirigido previa y
errneamente frente a otra Administracin (Sentencias de 4 de julio de 1980, 7 de

34

julio de 1982, 6 de marzo de 1984, 11 de abril de 1987 y 27 de diciembre de

1989).

Me parece de sumo inters transcribir la doctrina recogida en esta ltima

Sentencia (27 de diciembre de 1989): debe entenderse que el ejercicio de la
oportuna accin ante la jurisdiccin correspondiente, penal, civil o contencioso
administrativa, produce efectos interruptores de acuerdo con lo prevenido en el
artculo 1.973 del Cdigo Civil, como ha venido sosteniendo con reiteracin el
Tribunal Supremo, que al declarar que el principio general de la responsabilidad
objetiva y patrimonial de la Administracin Pblica, que tiene su inicio en la Ley de
Rgimen Local y se eleva a principio de una mxima jerarqua en el artculo 106,
prrafo 2, de la Constitucin, constituye una pieza fundamental de nuestro Estado
de derecho, aade que ello impide en su aplicacin toda interpretacin que
obstaculice su plena realizacin material, debiendo seguirse el criterio
hermenutico ms favorable al administrado, dando preferencia a aqul que
conduzca al examen de la accin (Sentencias de 4 de julio de 1.980, 7 de julio de
1.982, 6 de marzo de 1.984 y 11 de abril de 1.987), por lo que, siendo as, resulta
obligado declarar que la accin ejercitada en el caso de autos fue formalizada
dentro del plazo legalmente sealado, sin que se oponga a lo expuesto el hecho
de que el hoy actor se dirigiera errneamente, en primer trmino, al Ayuntamiento
de Aller, beneficiario de las obras de saneamiento de la parroquia de Caborana,
principalmente cuando dicha corporacin, al resolver sobre la peticin a la misma
formulada en sus acuerdos de 6 de septiembre y 13 de diciembre de 1.964, para
nada aleg que los daos no le fueran imputables.

Barcelona, a 18 de noviembre de 2005.

Jess Ernesto Peces Morate

Magistrado de la Sala Tercera
del Tribunal Supremo.

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