A poltica pblica de emprego, trabalho e renda

sentido e repercusses sociais

Rose Serra1
Resumo: Este artigo trata da Poltica Pblica de Emprego, Trabalho e Renda
na atualidade, a partir de suas determinaes e expresses econmicas,
referenciada pelas crises capitalistas dos anos 1970 e 2008. Apresenta a
estrutura dessa Poltica no Brasil no nvel federal e algumas iniciativas dos
governos e apoios de organismos internacionais no continente latino
americano. Finalmente sinaliza ilaes sobre a relao dessa Poltica com a
Aliana para o Progresso na dcada de 1960.
Palavras-chave: Poltica pblica; trabalho; emprego e renda; Amrica Latina;
aliana para o progresso.

Introduo
Neste artigo, abordarei a Poltica Pblica de Emprego,
Trabalho e Renda com o entendimento que essa uma Poltica
que adquiriu grande importncia na atualidade, a partir da crise
capitalista de 1970 e, mais ainda com essa nova crise de 2008.
Na primeira crise o desemprego (e suas derivaes) fez-se
presente como um problema central e de imensa envergadura, do
ponto de vista econmico e social. Nessa crise atual, novamente
o desemprego j apresenta nveis de ocorrncia muito grande nos
pases centrais e em parte da periferia do mundo, com uma
velocidade nunca ocorrida antes.
Com essa perspectiva, de incio, tratarei essa temtica em
termos dessa determinao econmica, focando, em linhas
gerais, algumas das suas caractersticas e expresses.
Apresentarei como segundo ponto, a estrutura dessa Poltica
Pblica, no Brasil, em nvel federal, apresentando os seus
principais programas, e problematizando alguns aspectos de sua
implementao alm de alguns limites no atual estgio do seu
1

Assistente social. Doutora em Servio Social. Professora adjunta da faculdade

de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro e
coordenadora do Programa de Estudos do Trabalho e Reproduo Social da
FSS. E-mail roseserra@gmail.com

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desenvolvimento. Como terceiro eixo, apresento algumas

iniciativas dessa Poltica, em nvel mais amplo, no continente
americano, com o objetivo de evidenciar as preocupaes nessa
regio dos governos e organismos internacionais na busca de
solues, de maneira articulada e de longa durao. Finalmente,
indicarei como pedra de toque e no terreno das hipteses,
algumas ilaes de carter ideo-poltico, relativas criao e
sustentao financeira dessa Poltica em pases da periferia do
mundo.
Destaco que essas reflexes presentes neste artigo esto
embasadas no desenvolvimento do meu projeto de Pesquisa no
Programa de Dedicao Exclusiva da UERJ- Programa de
Incentivo Produo, Tcnica, Cientfica e Artstica
(PROCINCIA) no perodo anterior, de 2005 a 2008, j
submetidas, portanto, ao crivo de avaliaes de rgos de
fomento como o CNPq e FAPERJ e da prpria UERJ, atravs
dos canais especficos do PROCINCIA. Tambm tais anlises
referem-se s minhas atuais preocupaes de investigao, objeto
do meu atual Projeto nesse Programa, tambm aprovados por tais
rgos para o perodo de 2008 a 2011.
Parece haver certo consenso em segmentos da tradio
marxista que o desemprego tornou-se o principal determinante
das graves expresses da questo social no contexto econmico e
scio-poltico, em vrias regies do mundo, a partir da dcada de
1970, resultante da instalao da nova crise capitalista quando as
economias centrais comearam a apresentar sinais de
esgotamento do padro de produo vigente, at ento.
Segundo SERRA (2000) em decorrncia dessa crise, o
reordenamento do capital na rea da produo e no mbito da
circulao, tendo em vista a busca de maiores taxas de lucro e
objetivando o enfrentamento dessa crise, resultou em novo
modelo de produo, a chamada reestruturao produtiva. A
substituio do modelo produtivo provocou alteraes os
processos de produo e o trabalho, o que resultou em mudanas
nas suas formas, condies e relaes de produo. No mbito do
mercado de trabalho ocorreram mltiplas alteraes, em escala
mundial, com a escalada de substituio dos empregos formais

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por emprego precarizado, o emprego em tempo parcial,

temporrio, subcontratado, em tempo parcial, subcontratado e
terceirizado, guardando, tal processo, diferenas e peculiaridades
entre os pases centrais e os pases perifricos como o Brasil.
Ao lado dessas ocorrncias tambm houve o aumento do
contingente do exrcito industrial de reserva, a excluso precoce
de trabalhadores do mercado de trabalho, considerados velhos
pelo capital, a baixa absoro de jovens e a insero cada vez
mais cedo de crianas no mercado de trabalho. Por outro lado, a
forte incorporao da mulher nesse mercado de trabalho tem
provocado o crescimento da populao economicamente ativa
(PEA), pressionando as taxas de desemprego.
Em que pese o aumento dos postos de trabalho no
mercado de servios na dcada de 1980 e grande parte da dcada
de 1990, fato que tais postos continuam dependendo muito do
setor industrial, ainda que de forma indireta, uma vez que muitos
dos novos servios esto ligados s empresas de transformao.
Portanto, h uma relao direta entre os setores secundrio e
tercirio no tocante oferta de postos de trabalho. Segundo
Pochmann (2001) para que se tenha uma apreenso adequada da
situao ocupacional brasileira, mister registrar que o Brasil
tem diferenas marcantes, se comparada sua situao com a dos
pases desenvolvidos. Devido ao seu ingresso tardio na fase de
industrializao, no obteve os efeitos positivos ocorridos
naquelas sociedades, da a forte presena de ocupaes no setor
primrio e depois, cada vez maior, no setor tercirio da
economia. Diante dessas alteraes macro societrias, a partir de
1990, o Brasil passou a registrar novas tendncias nas ocupaes
profissionais, como resultado do processo de reconverso
econmica. Da que compreender a questo do emprego no
Brasil exige, necessariamente, que se proceda a uma anlise do
tipo de ocupao.
Nessa tica, a grande alterao foi a dramtica queda de
empregos industriais e o forte crescimento de postos de trabalho
nos servios, setor em que o informal mais tpico. De acordo
com Mattoso (1999, p. 17-8), o Brasil perdeu nessa conjuntura
3,3 milhes de postos de trabalho formais numa realidade de

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cerca de 18 milhes de assalariados num total de 70 milhes de

populao economicamente ativa. A principal concluso a que se
chega que numa dcada, houve uma alterao da ocupao do
mercado de trabalho, do tipo formal para o tipo flexvel, havendo
uma exploso do trabalho informal ou flexvel nas metrpoles
brasileiras. pertinente (re)afirmar que tanto o desemprego
quanto o subemprego so resultantes da implantao desse novo
modelo de produo, associado s polticas de ajustes definidas
pelo capital para os pases perifricos. Relacionado a esse
quadro, a dcada de 1990 demarca o rompimento com o antigo
paradigma do mercado de trabalho, em virtude da significativa
queda de 26% do nmero de empregos com carteira assinada
registrados nesse perodo. Na verdade, a partir de 1986, a
categoria conta prpria passa a ser o principal gerador de
postos de trabalho, chegando a 68% acima da dcada de 1980,
cabendo a vrios tipos de trabalhadores desde taxistas,
ambulantes at profissionais liberais (Dupas, 2001, p.47). De
outra parte, os trabalhadores sem carteira ganharam 45% de
postos de trabalho, tendo um perfil mais homogneo, neles se
incluindo empregados domsticos e trabalhadores da pequena
indstria e servios (ibid, p. 148). Nos anos de 1990, os servios
passaram a absorver mais postos de trabalho, configurando j a
alterao no setor industrial, em termos de seu encolhimento
inicial. Nos anos iniciais do sculo vinte e um, o aumento do
desemprego refletiu justamente a incapacidade da economia
brasileira de gerar expressivos postos de trabalho, no obstante o
setor de servios continua absorvendo uma parte dos
trabalhadores que anualmente ingressam no mercado de trabalho
ou que so demitidos dos setores industrial e agropecurio. Para
Pochmann (2001, p. 60-1):
A classe de servios que aumentou fundamentalmente a
sua participao relativa no Brasil foi a de distribuio, j
que os servios sociais mantiveram sua participao
relativa e as classes de produo e de servios pessoais
regrediram relativamente (...) na classe de servios de
produo, que deveria expressar os esforos de adoo do
novo paradigma tcnico-produtivo, h queda na

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participao
ocupacional.
Isso
parece
ocorrer
fundamentalmente porque o enfraquecimento do setor
industrial, com a desintegrao e desnacionalizao de
algumas cadeias de produo, inviabiliza o avano dos
servios de produo.

A atual crise capitalista, em escala internacional,

desencadeada nos Estados Unidos em 2008, e que se espalhou
pelos pases centrais chegou aos pases perifricos, com
conseqncias previsveis em termos de reduo acentuada de
postos de trabalho.
Para Serra (2009) essa crise que ora vivenciamos, pode
ser entendida como resultante imediata da insolvncia do sistema
de hipotecas imobilirias nos Estados Unidos da Amrica,
provocada pela expanso generalizada do crdito, o que levou a
um grande crescimento da demanda em vrios setores e, em
grande monta, no setor imobilirio, seja no financiamento
habitacional, seja no investimento para ganhos, face
principalmente baixa de juros. Situao essa que provocou altos
nveis de descontrole e enorme rentabilidade dos agentes
financeiros, sobretudo, os bancos de investimento. Quando o
descontrole suplantou a rentabilidade, o quadro se inverteu,
resultando na inadimplncia generalizada dos compradores de
imveis e, consequentemente, dos bancos de investimento.
Frente a esse quadro, h muitas implicaes que afetam o sistema
capitalista, sendo a mais importante, a que atingiu duramente o
seu ncleo bsico- o sistema produtivo, o que implicou quase que
de pronto, na desacelerao do desenvolvimento econmico, com
reduo da produo, implicando como conseqncia, em forte
reduo da oferta e do corte de empregos, provocando a
implantao da recesso econmica, fantasma temida pelos
pases, em razo dos efeitos que provoca em termos econmicos
e sociais.
Ora, recesso significa falta e perda de emprego,
aumento da informalidade e do sub-emprego, baixa dos salrios,
entre outros. Em tempos de globalizao, essas crises se
apresentam com mltiplas faces, com uma extensividade muito

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grande e, tambm, com uma grande verticalidade nos estragos

que provoca. Razo pela qual a ecloso dessa crise na Amrica
do Norte atingiu velozmente outros pases do primeiro mundo e,
em grande parte os pases perifricos, em particular na Amrica
do Sul e adjacncias.
De fato, percebe-se que h muitos pontos de interseco
dessa atual crise com a crise anterior, principalmente em termos
de suas determinaes, destacando-se a falta de regulamentao
do capital financeiro, capital este que viaja pelo mundo, sem
controle, na rota da especulao, sendo-lhe conferido o privilgio
de protecionismo estatal, ao invs do controle pblico possvel,
no interior do sistema capitalista. No por acaso, representantes
do capital, em pronunciamentos recentes em vrios paises, em
final de 2008 e incio de 2009, apontaram os efeitos dessa falta
de regulamentao como um problema a ser enfrentado, com
sugestes para que esse seja um dos pontos de mudana no
enfrentamento dos efeitos que vivemos, com uma velocidade
incrvel, a partir do desencadeamento dessa crise de 2008, com
indicaes de longa durao, segundo anlises econmicas de
respeitveis especialistas, inclusive dos Estados Unidos.
Frente ao exposto, qual a repercusso das Polticas de
Emprego, Trabalho e Renda, enquanto estratgia governamental
para o problema do emprego, desemprego/ emprego precarizado?
Penso que tais polticas adquirem cada vez mais relevncia e
enquanto preocupao e objeto de aes de diferentes setores em
diversos pases: governo, empresariado, organizaes de
trabalhadores e movimentos sociais. Tais polticas precisam ser
vistas, para efeito de estudos, investigaes e anlises, num
contexto global. Um ponto de destaque que essas polticas
interagem com vrios campos de gesto pblica, entre elas, a
mais importante, a poltica econmica, a poltica de assistncia
tributria, a poltica de assistncia social e outras.
De todo modo, as mudanas na situao de emprego
precisam ter como carro chefe a poltica de desenvolvimento
nacional, geradora de emprego e, nesta, a poltica de gerao de
trabalho e renda deveria ser uma estratgia daquela, em termos
da criao de emprego e de efetiva qualificao e colocao de

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trabalhadores no mercado formal. Na verdade, no o que se

constata com os dados da realidade dos programas dessa poltica
e seus resultados, computados em relatrios oficiais
governamentais e pesquisas recentes de estudiosos do tema.
2. Estrutura da poltica pblica de emprego, trabalho e renda
importante sinalizar que a legislao pblica no Brasil
na rea do trabalho teve alguns recortes histricos importantes,
foi o caso da criao do Ministrio do Trabalho em 1930; da
Consolidao das Leis Trabalhistas em 1943; do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio em 1966, do Sistema Nacional
de Emprego em 1976 e do Seguro Desemprego em 1986.
A interveno estatal de flego deu-se na dcada de 1990
com a regulamentao do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT). O FAT um fundo especial, de natureza contbilfinanceira, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego,
destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, ao
Abono Salarial e ao financiamento de Programas de
Desenvolvimento Econmico, esses ltimos a cargo do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Socia (BNDES).
gerido pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao
Trabalhador - CODEFAT, rgo colegiado, de carter tripartite e
paritrio, composto por representantes dos trabalhadores, dos
empregadores e do governo. A principal fonte de recursos do
FAT composta pelas contribuies para o Programa de
Integrao Social PIS e para o Programa de Formao do
Patrimnio do Servidor Pblico PASEP. As principais aes de
emprego financiadas com recursos do FAT esto estruturadas em
torno de dois programas: o Programa do Seguro-Desemprego
(com as aes de pagamento do benefcio do seguro-desemprego,
de qualificao e requalificao profissional e de orientao e
intermediao de mo-de-obra) e os Programas de Gerao de
Emprego e Renda (com a execuo de programas de estmulo
gerao de empregos e fortalecimento de micro e pequenos
empreendimentos. A estruturao atual dessa Poltica Pblica se
d por meio de um Sistema Pblico de Emprego, em trs reas:

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a) A primeira so as polticas de carter compensatrio, de apoio

ao desempregado, atravs do seguro desemprego .2) A segunda
diz respeito Qualificao Profissional e Intermediao de
mo-de-obra ou Colocao Profissional, que busca inserir no
mercado os desempregados.3) A terceira rea o conjunto de
polticas de crdito dirigidas aos diversos setores produtivos
capazes de gerar emprego e renda.
O governo Lula no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007
situa como centro do mesmo a estratgia de desenvolvimento
com incluso social e a desconcentrao de renda com
crescimento do produto e do emprego. Entre seus objetivos, est
o crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda. No
mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) para
enfrentar o desemprego o referido plano pretende fortalecer o
Sistema Pblico de Emprego na tica do desenvolvimento
sustentvel, com gerao de mais e melhores empregos, trabalho
e renda, com o fortalecimento do trabalho estvel, polticas ativas
de emprego e economia solidria e um sistema democrtico de
relaes de trabalho.
Os operadores do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho
e Renda so diversos. O Seguro Desemprego operado pela
Caixa Econmica Federal (CEF), pelos Postos de Delegacia
Regional do Trabalho (DRTs) e Postos do Sistema Nacional de
Emprego (SINE), que so a maior porta de entrada do Sistema. O
Programa de Intermediao (Colocao) de mo-de-obra e o
Programa do Primeiro Emprego so operados pelo SINE nos 26
Postos de Estados e Distrito Federal por meio de Convnios com
as Secretarias Estaduais do Trabalho que, por sua vez,
conveniam com as Prefeituras Municipais (1097 postos) e
Centrais Sindicais (21 Postos) Cabe um destaque para o SINE,
pelo seu papel extensivo e sua cobertura nacional. Seu objetivo,
segundo o MTE, fazer a intermediao da mo de obra no setor
formal, prestando informao e orientao sobre a oferta e
procura de emprego e subsidiar o sistema educacional e o de
formao de mo de obra para elaborao de polticas. Seu
funcionamento coordenado por esse Ministrio e operado por
Estado e Municpios. Os Programas de Crdito do FAT so

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agenciados pelos Bancos Pblicos Oficiais: Banco do Brasil,

Caixa Econmica Federal, Banco do Nordeste e Banco Nacional
do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) por meio de
sua rede de agncias bancrias. O Plano Nacional de
Qualificao Profissional (PNQ) operado pelas Secretarias
Estaduais de Trabalho, grandes Municpios e consrcios
Intermunicipais (Planteqs) e por Entidades Nacionais (Proesqs).
As Polticas de Qualificao Profissional no Brasil e, em mbito
internacional, as Polticas de Educao Profissional passaram a
ser fundamentadas na noo de competncia, que articula
habilidades bsicas, especficas e de gesto, deslocando-se da
noo de qualificao tradicional que associa um saber, uma
carreira e um salrio.Essas polticas ganharam materialidade no
Plano Nacional de Formao do Trabalhador (PLANFOR),
criado pelo governo Fernando Henrique e desenvolvido de 1996
a 2002, e no Plano Nacional de Qualificao (PNQ), criado em
2003, no inicio do governo Lula. O conceito de competncia,
subjacente nessa poltica privilegia o trabalhador com aptido
para elaborar conexes, criar e desenvolver conceitos e operar
em grupo. Este deslocamento no campo do trabalho configura
se, consequentemente, em demanda para o campo educacional
que passa a formar o trabalhador polivalente.
Segundo Hirata (1994, p. 133), na noo de competncia
est ausente a perspectiva da relao social, uma vez que o novo
modelo de relaes profissionais se associa crise da noo dos
postos de trabalho, visto que quanto menos estveis so os
empregos e mais caracterizados por objetivos gerais, mais as
qualificaes so substitudas por saber ser. A competncia
remete ento, a um sujeito e a uma subjetividade, deslocando
para o mbito do privado uma relao que no modelo anterior era
social. Nesse contexto, tudo no campo profissional passa ser de
responsabilidade individual. E a configurao do mundo do
trabalho no pas difere da idia de emprego de carreira estvel,
ou seja, est articulada com as idias da empregabilidade,
condicionando o trabalhador que deseja acessar os postos de
trabalho existentes competncia profissional, disposio para
aprender e capacidade para empreender. Assim, o trabalhador

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convive hoje com a preocupao no s de acessar o emprego,

mas de permanecer nele, mantendo-se competitivo em um
mercado de trabalho em constante mutao. O trabalhador, ento,
deve se preparar para vrias carreiras e diferentes trabalhos.
Com o segundo governo Lula, segundo dados oficiais,
teve incio uma alterao da situao de emprego, a partir da
iniciante retomada de crescimento econmico. No entanto,
embora se anuncie o aumento de postos de trabalho no setor
produtivo, responsvel mais diretamente pela criao de novos
empregos, ainda prematuro para chegar-se a qualquer
concluso mais sustentada dessa mudana, principalmente
porque o aumento de postos de trabalho precisa estar
acompanhado de crescimento da renda do trabalho em nveis
contnuos, este, sim, um quadro muito difcil de reverso porque
implica em alterar os ndices alarmantes da desigualdade social
brasileira, o que abarca muitos aspectos, no s econmicos, mas
fatores de ordem poltica, cultural e institucional. Por outro lado,
os novos empregos precisam ser, de fato, novos e no, como em
muitos casos, a formalizao em carteira de trabalhadores em
postos de trabalhos j existentes, resultante da efetiva ao dos
fiscais do trabalho do MTE, o que alteraria os ndices de oferta
real de emprego.
Relacionado a isso um dado que no aparece nas
estatsticas e anlises oficiais o aspecto da rotatividade no
emprego, prpria da lgica atual econmica. Quer dizer, quando
h criao de novos postos de emprego numa ponta, na outra h
demisses e/ou fechamento de postos de trabalho, portanto os
dados reais de novos empregos ficam mascarados. Sem falar
tambm na correlao dos ndices de novos empregos com
aqueles do crescimento contnuo da populao economicamente
ativa, quer dizer, a proporo de novos empregos precisa estar,
necessariamente respondendo proporo dos ndices de
insero de novas demandas ao emprego, ou seja, dos novos
contingentes de pessoas que chegam ao mercado, continuamente.
Para efeito de ilustrao da importncia dessa Poltica
Pblica, como referncia mais ampla, em nvel do continente
americano do sul, apresento, a seguir, indicaes do seu

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significado e iniciativas dos governos da Amrica Latina sobre a

mesma nos anos 1990.
3. Iniciativas acerca da poltica de emprego, trabalho e renda
na Amrica Latina
A questo scio laboral inscreve-se na pauta do
Mercosul, a partir de 1991,o que deu origem ao Sub-grupo de
Trabalho - SGT 10: Assuntos Trabalhistas, Emprego e
Seguridade Social, rgo tripartite de apoio tcnico do Conselho
do Mercado Comum - CMC. Entre os feitos do SGT 10, cabe: o
Repertrio de Recomendaes Prticas sobre Formao
profissional e o Glossrio de Formao Profissional, meios para
possibilitar o desenho e a implementao de polticas e aes
nacionais sobre bases metodolgicas comuns (SANT ANA,
2003, p. 122)
O tema emprego, dada sua funo estratgica, atravessa
todos os temas tratados pelas memrias nacionais de pases da
Amrica Latina, mas alvo especfico daquela relativa ao art. 14
do Conselho do Mercado Comum - CMC: Fomento do emprego,
que dispe:
Os Estados Partes comprometem-se a promover o
crescimento econmico, a ampliao dos mercados
interno e regional e a executar polticas ativas referentes
ao fomento e criao do emprego, de modo a elevar o
nvel de vida e corrigir os desequilbrios sociais e
regionais. A isso se soma o art. 15, Proteo dos
desempregados, cujo contedo afirma: Os Estados Partes
comprometem-se a instituir, manter e melhorar os
mecanismos de proteo contra o desemprego
compatveis com as legislaes e as condies internas de
cada pas, a fim de garantir a subsistncia dos
trabalhadores afetados pela desocupao involuntria e,
ao mesmo tempo, facilitar o acesso a servios de
recolocao e a programas de requalificao profissional
que facilitem seu retorno a uma atividade produtiva.
(idem, op.cit, p.125)

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Tal problemtica atinge na atualidade, inclusive, e de

maneira continuada, as Centrais Sindicais de vrios pases incluindo-se a CUT aqui no Brasil, que tambm junto com a
organizao da luta coletiva contra o desemprego utilizam verbas
do Fundo de Amparo ao trabalhador (FAT) para montar cursos
profissionalizantes. As Centrais justificam que esses processos
so necessrios em funo de uma nova sociabilidade requerida
face s profundas transformaes no mundo do trabalho (id.,
ibid, p. 33).
Em 2003, em Salvador no Brasil, aconteceu a XIII
Conferncia Interamericana de Ministros do Trabalho- CIMT,
que contou com a presena dos ministros do Trabalho dos 34
pases membros da OEA e de representantes de organismos
internacionais .
A declarao de Salvador afirma: (...) O dilogo social a
maneira de lograr os indispensveis acordos para
assegurar o trabalho decente e o respeito dos direitos
inerentes dignidade das pessoas (...) O documento
aponta a pretenso de buscar a cooperao de organismos
regionais e internacionais que atuam no campo do
desenvolvimento e do trabalho nas Amricas,
principalmente a Organizao Internacional do
trabalho(OIT),
a
Organizao
dos
Estados
Americanos(OEA), a Comisso Interamericana de
Mulheres(CIM), a Comisso Econmica para a Amrica
latina e o Caribe(CEPAL), o Banco Interamericano de
desenvolvimento(BID), o Banco A XIII CIMT principiou
com a reunio ministerial celebrada em Salvador, de 24 a
26 de setembro de 2003.
Os ministros tambm aprovaram o Plano de Ao de
Salvador, documento que junto com a Declarao
traduzem os valores, aspiraes e iniciativas comuns em
torno de um projeto de desenvolvimento continental que
tem por base a promoo do trabalho decente, segundo o
conceito da OIT (...) h a nfase quanto necessidade de
se aprofundar a integrao entre as polticas econmicas e
as polticas laborais (...) que exige um novo modelo de
polticas pblicas capaz de harmonizar crescimento e

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incluso social de Desenvolvimento do Caribe (BDC), a

Corporao Andina de Fomento (CAF), o Banco Centro Americano de Integrao Econmica (BCIE) e o Banco
Mundial. (ibidem, p.133).

Essas transformaes societrias, a partir de 1990,

trazem tona a necessidade de adequar as Polticas Pblicas de
Emprego, Trabalho e Renda, elaboradas e implementadas desde
ento, exigncia de incluso social, novo mote nos discursos do
capital e dos governos, daqueles que ficaram excludos do acesso
a condies dignas de sobrevivncia, isso, num contexto de
crescente desemprego e crescimento da atividade informal. Para
tanto, a verdadeira incluso social no deve ser encarada como
algo decorrente dessas aes; mas sim, como algo que ocorre
quando os contingentes dos chamados excludos, atravs da
participao em aes coletivas, recuperam sua dignidade e
conseguem alm de emprego e renda,- acesso moradia decente,
a equipamentos e atividades culturais e servios pblicos, como
educao, sade, habitao e transporte. Estas necessidades, no
entanto, no so proporcionadas por polticas pblicas universais,
mas vm cada vez mais, adquirindo uma conotao assistencial
focalizada, e no de direitos garantidos constitucionalmente. Em
consonncia com essa lgica, a concepo de poltica pblica em
vigor no Brasil, est atrelada estruturao da democracia social
no mundo contemporneo, principalmente no que se refere s
principais economias capitalistas ocidentais. Nessa perspectiva,
pelo que se tem acesso e informaes a respeito, tais polticas
no tm correspondido ao discurso oficial, uma vez que seus
programas no contemplam a prerrogativa de busca de empregos
formais, o que s poder ocorrer, na medida em que houver nos
vrios pases, polticas econmicas governamentais que
enfatizem o desenvolvimento na busca dessa condio. Portanto,
polticas de trabalho e de renda que pretendam responder de
maneira pontual a situao de desemprego sem uma articulao
orgnica com polticas desenvolvimentistas, no podem alcanar
os seus propsitos de proporcionar trabalho decente e, portanto,
uma real e efetiva integrao social.

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Nesta perspectiva, as Polticas Pblicas Emprego,

Trabalho e Renda na atual conjuntura de crise econmica e de
ndices restritos de emprego formal emergem como soluo para
atender populao carente dessa proteo social, uma vez que o
contexto atual exige dos trabalhadores novas competncias,
como a capacidade de interpretar instrues, de utilizar
equipamentos mais sofisticados, de aes polivalentes, de
capacidade de comunicao oral e escrita, de resoluo de
problemas, criatividade, necessidades essas que vo muito alm
de suas competncias ocupacionais. Assim, cria-se como pano de
fundo a iluso de que tais mecanismos podem atender s
demandas de qualificao, que viabilizem a insero no mercado
de trabalho formal.
No Brasil, desde os anos 1990 passou-se a orquestrar um
movimento liderado pelo governo federal visando valorizao
da educao brasileira, no contexto das reunies organizadas pela
UNESCO, BID e BIRD. Tais encontros desencadearam o Plano
Decenal de Educao para Todos, assumido pelo Brasil como
orientador das polticas pblicas para educao que resultou na
reforma educacional brasileira, no contexto de preparao
poltica para as mudanas das estruturas sociais capitalistas
exigidas pela universalizao do capital.
Diante da realidade das reformas do Estado e da
educao, os deveres do Estado no que tange aos direitos sociais
e subjetivos do cidado so transferidos para a sociedade civil.
Nessa perspectiva, a populao antes usuria do Estado passa a
ser cliente de instituies. Nesse contexto, as relaes sociais so
transformadas, em consonncia com as mudanas econmicas
ocorridas a partir de 1970, o que ocasiona uma ressignificao do
conceito de cidadania.
Por outro lado, o campo das polticas pblicas de
emprego no pas segue a mesma lgica de outras polticas da rea
de poltica sociais, apresentando, em geral, algumas
caractersticas similares como: a descentralizao para os nveis
local; a participao de rgos da sociedade civil, principalmente
nos programas de Qualificao e Intermediao; a focalizao
sobre os segmentos da populao mais vulnerveis: mulheres;

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trabalhadores mais velhos, acima de 40 anos; trabalhadores com

baixa escolaridade, trabalhadores domsticos; afrodescendentes e
os jovens. Ainda h outro elemento muito importante e mais
estratgico que a falta de uma efetiva integrao com as
polticas de desenvolvimento econmico.
Da presencia-se que sua atuao est muito centrada no
terreno da assistncia, como estratgia da sobrevivncia da
populao atingida por essa refrao social, tendo como
referncia para tal posio, o fato de seu pblico-alvo prioritrio
ser composto por segmentos da populao desprotegidos
socialmente ou em vias dessa condio. Tal similitude de
pblico-alvo no implica em integrao entre essas polticas nem
mesmo a devida articulao, o que vem acontecendo mesmo
um paralelismo em seus programas e aes governamentais.
Portanto, o Sistema de Poltica de Emprego, Trabalho e Renda
foi criado desde 1995, representando um grande avano na
estruturao de polticas pblicas destinadas ao mercado de
trabalho, mas os seus resultados em termos de insero efetiva
das pessoas no mercado de trabalho ou na criao de
empreendimentos foi pouco significativo frente grande
demanda. Alguns exemplos podem aqui ser apontados. O
funcionamento do SINE no demonstra a devida integrao com
outros programas, conforme apregoada na sua dinmica, pelo
contrrio, apresenta descontinuidade e suas aes so muito
heterogneas nos diferentes Estados brasileiros. O Programa de
Crdito, por exemplo, ainda de pouco alcance no sentido de
beneficiar os mais pobres, em razo das exigncias para obteno
do crdito, isto porque o crdito operado por instituies
financeiras que priorizam as atividades e empreendimentos de
menor risco e de maior lucratividade. O Primeiro Emprego
outro exemplo que teve pouco alcance. Os seus objetivos
atenderiam s necessidades desse segmento, mas a sua
efetividade no atingiu a consecuo dos mesmos. O Seguro
Desemprego, apesar da sua ampla destinao tem um alcance
limitado, uma vez que sua cobertura no atinge os trabalhadores
sem carteira assinada e, ainda, tem como exigncia determinado
tempo de contribuio previdenciria alm de prazo definido

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para a sua vigncia. Alm de no cobrir os demais segmentos do

mercado de trabalho.
Em sntese, essas Polticas so ainda pouco eficazes para
o enfrentamento da heterogeneidade e precariedade do mercado
de trabalho no Brasil e, tambm, no esto centradas na efetiva
busca de emprego, mas sim, no desemprego, o que faz toda
diferena, acabando por focar-se em aes sobre os efeitos
daquele, o que configura uma relao direta com programas que
visam, na prtica, enfrentar os efeitos do desemprego e no a
alterao da situao de emprego das pessoas, implicando em
aes focalistas.
E para arrematar tais limites, destaco que, face a essas
caractersticas, os determinantes de desemprego no esto sendo
contemplados pelas atuais polticas de trabalho e emprego,
ressaltando que o centro de suas aes a oferta via
intermediao e qualificao que so incapazes de gerar novas
vagas, apesar da tentativa de dotar o trabalhador com ferramentas
na disputa de novas vagas de emprego. No priorizam, portanto,
o atendimento s demandas da mo de obra, aspecto esse que vai
ao encontro da efetiva feio das polticas dessa natureza nas
realidades dos pases perifricos a partir da implantao das
polticas neoliberais. Ainda que se afirme hoje que vivemos o
ocaso de vigncia dessa doutrina, o que questionvel, no se
pode esquecer que as mudanas provocadas por essa orientao
alteraram de maneira profunda as estruturas do tecido social, seja
pelo arcabouo institucional, seja pelas atuais condies de vida
das populaes dos pases envolvidos, o que levar muitos anos
para a reverso dos seus efeitos, ainda que possa haver a
mudana de rumo e de orientao nas polticas governamentais, a
partir de agora.
No item seguinte apresento, guisa de especulao
analtica, ilaes acerca de uma possvel relao entre essa
Poltica Pblica e a Aliana para o Progresso nos anos 1960.

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4. Ilaes sobre uma possvel relao

Tendo em vista a centralidade que o desemprego ocupou
nessa crise contnua do capitalismo, desde o final dos anos 1970,
uma das hipteses que levanto a relao dessas Polticas de
Emprego, Trabalho e Renda com a Aliana para o Progresso
(ALPRO), guardadas as devidas propores e diferenas, em
termos dos objetivos especficos e da conjuntura da poca. Eu me
refiro s intervenes orquestradas que sempre o regime
capitalista promove para assegurar a sua manuteno, quando se
configuram problemas que o ameaam, de alguma maneira.
Aqui, o que aponto, em especial, so os objetivos de cunho
econmico-ideolgico, onde o social entra como estratgia
chave.
O que me despertou para essa relao foi uma
experincia que eu vivenciei, enquanto coordenadora da Parceria
Acadmica da Faculdade de Servio Social da UERJ com a
extinta Secretaria de Estado de Integrao Governamental do Rio
de Janeiro, entre 2004 e 2005, na assessoria ao Projeto de
Gerao de Trabalho e Renda daquela Secretaria, integrante do
Programa Nova Baixada (SERRA, 2006). Ali pude conferir a
vultosa ajuda financeira de organismos internacionais do capital,
no somente nesse projeto, como em outros tantos, de sade,
infraestrutura, educao, meio ambiente e outros, que
compunham, poca, esse grande Programa Nova Baixada,
realizado pelo governo do Estado do Rio de Janeiro, com
financiamento de 60% do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e 40% de recursos prprios
(contrapartida local), na. regio metropolitana dos municpios da
Baixada Fluminense, na periferia do municpio do Rio de
Janeiro, que teve vigncia por dez anos, na sua primeira etapa,
de 1995 a 2005. Ressalto que esse Programa abrangeu vrios
governos estaduais e tambm outros organismos internacionais,
como no caso do PGTR, que teve recursos do BID e da
UNESCO. Realizamos ao final desse trabalho duas grandes
pesquisas, uma para a definio do perfil scio-econmico do
pblico da qualificao profissional e a outra sobre os impactos

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desses cursos nas condies de vida dessas pessoas, em destaque,

a situao de emprego e renda
Pois bem, a Aliana para o Progresso foi um Programa
de Cooperao, criado em 1961, para ajudar o desenvolvimento
econmico e social de mais de vinte pases latino americanos,
com o injetamento de vultosos recursos por organismos do
capital e por pases do capitalismo central, frente os Estados
Unidos, junto a governos e organismos da sociedade civil. Esse
Programa foi mantido pela Organizao dos Estados Americanos
(OEA), que coordenava muitas de suas atividades. O contexto da
Guerra Fria de suma importncia para se entender a lgica
dessa iniciativa. A bipolarizao do mundo entre dois blocos
antagnicos regeu os rumos da poltica externa dos lderes de
ambos os blocos. A revoluo cubana provocou no governo
Kennedy uma alterao da postura estadunidense em relao
Amrica Latina. A ALPRO apelava para a resoluo de
problemas estruturais dos pases latino americanos,
principalmente a pobreza e o analfabetismo, vistos como
catalisadores de idias radicais de esquerda, ou seja, a misria e a
ignorncia do grosso das populaes americanas facilitavam a
penetrao dedo comunismo no continente.
Penso, como exerccio de anlise que, a exemplo do que
aconteceu no passado com a Aliana para o Progresso, cujo
objetivo era essa ao preventiva junto aos pases pobres para
evitar revolues socialistas como a cubana, hoje, essas polticas
de emprego, trabalho e gerao de renda podem ter como um dos
seus objetivos atenuar os efeitos sociais do desemprego e da
ausncia da proteo social formal, prevenindo aes
organizativas sindicais e de movimentos sociais, proporcionando
algum tipo de assistncia focalista a essas populaes sem
emprego ou com perspectivas restritas de conseguirem um
emprego formal ou um negcio estvel, em razo do seu perfil
social. No por acaso, esses protagonistas de lutas e aes sociais
esto envolvidos atualmente, em programas e projetos dessa
poltica pblica, em muitos casos, criados especificamente para
sua insero. Alis, este aspecto reclama outras anlises, pela
complexidade que envolvem tal insero do movimento

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organizado em polticas dessa natureza, o que no me proponho a

fazer, nesse momento, em razo dos objetivos deste texto.
De acordo com as crticas de segmentos mais esquerda,
a nica mudana realmente estrutural presente nesse Programa de
Cooperao era a reforma agrria, de resto a ALPRO s proporia
solues superficiais para a fome e a pobreza. O programa foi
extinto na final da dcada de 1960, o mesmo teve uma enorme
abrangncia naquela poca e participaes de todo tipo mesmo
entre segmentos de esquerda
Portanto, em termos das Polticas Pblicas de Emprego,
Trabalho e Renda e demais Poltica de cunho social, o que est
no centro como problema, em lugar da ameaa vermelha no
continente americano so os efeitos do desemprego, que se
configuram como graves expresses da questo social. Efeitos
esses de vrios naipes, sendo a principal delas a falta de
emprego, como tambm aspectos da maior importncia, como a
falta de qualificao tcnica, a grande insuficincia ainda de
educao formal, a desestruturao familiar, a perda da autoestima, o enfraquecimento da organizao sindical e dos
movimentos sociais, em geral, alm de um ponto que dificulta a
busca de solues coletivas que a presena de competitividade
acirrada, em razo da relao entre o crescimento da demanda e a
diminuio da oferta.
Considerando tais premissas, poder-se-ia indagar
hipoteticamente se o apoio dos organismos internacionais do
capital s Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda junto
a governos de pases perifricos, no representaria, sobretudo,
uma estratgia de reduo dos efeitos sociais da crise do emprego
e sub-emprego, sem a preocupao com polticas de
desenvolvimento de gerao de empregos formais. Fica aqui a
sugesto para outras anlises e concluses sobre essa questo.
Evidentemente, tal discusso por se d no terreno das
suposies, reclama um caminho de confirmao e de
possibilidade de investigao, exatamente porque so aspectos de
natureza valorativa e de intencionalidade ideolgica, e para que
suas concluses, sempre aproximativas, possam ter validao
analtica.

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5. Concluso
No Brasil, como foi aqui apontado aqui, o Sistema de
Emprego, Trabalho e Renda foi criado tardiamente nos anos
1990 (embora alguns programas isoladamente j existissem nos
anos 1970 e 1980), quando nos pases centrais tais programas j
davam sinais de esgotamento, a partir do incio dos anos 1980,
em razo dos efeitos da crise capitalista internacional, que alterou
a situao de emprego. Em meados dessa dcada, no Brasil, j se
configurava o agravamento da realidade de emprego e trabalho, e
na dcada seguinte, com o aprofundamento das polticas
neoliberais no houve uma poltica de desenvolvimento
econmico, que teria enfrentado tal situao social.
Tendo em vista a situao crnica de desigualdade da
realidade nacional tambm o mercado de trabalho brasileiro
expressa um perfil tambm crnico de heterogeneidade,
precariedade e desigualdade. Segundo SERRA (2009) face a esse
contexto, a criao do Sistema de Emprego, Trabalho e Renda foi
implantado com polticas ativas tendo como base a demanda e
no a oferta do mercado de trabalho, com a focalizao dessas
polticas sobre grupos mais vulnerveis socialmente, o que
implicou no carter compensatrio dos seus programas, com
respostas de alcance limitado s necessidades da fora de
trabalho demandante das mesmas.
Enfim, como nos alerta o documento do IPEA (2006,
p.438):
(...) no existem no Brasil medidas que permitam a
dinamizao do mercado e a gerao de trabalho e renda
para segmentos expressivos da populao em idade ativa
que esteja ou desempregada por longo perodo (...) ou
subempregada em condies precrias (...). As polticas
tradicionais do SPETR so pouco eficazes para enfrentar
essa situao de heterogeneidade e precariedade do
mercado de trabalho nacional e esse justamente o
desafio para a nova gerao de polticas de programas
governamentais no campo do trabalho.

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Nessa perspectiva, os programas desse Sistema de

Emprego devem estar integrados com as demais polticas
pblicas, especialmente as de Desenvolvimento Econmico e
Social para que possam ter provocar maior efetividade na
consecuo de seus objetivos e racionalizao dos gastos
pblicos. A poltica federal econmica atual s mais
recentemente teve uma gerao de empregos significativa, mas
ainda longe de atender a imensa demanda dos contingentes da
Populao Economicamente Ativa alm da rotatividade no
mercado, o que nem sempre computado nos ndices de criao
de empregos. De outro lado, as polticas pblicas de gerao de
renda no tem amplitude para atender aos segmentos dessa
populao necessitada dessa proteo social.
Finalizando as minhas anlises neste artigo sobre essa
Poltica Pblica, penso que as mesmas adquirem atualmente uma
considervel importncia, pois constituem um meio de atender s
necessidades das demandas da populao, em termos de um
atendimento emergencial e compensatrio para enfrentar o
desemprego e o sub-emprego, propiciando a possibilidade, ainda
que restrita e/ou temporria, de insero ou reinsero do
trabalhador no mercado de trabalho, alm de poder ser um meio
de subsistncia, pois tambm podem contribuir para a gerao de
renda, mesmo que de forma provisria.

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SITE: www.2guerra.combr/sgm/index.php.Acesso em vrias
datas.
Recebido em 15/06/2010 e
aceito em 22/10/2010

Abstract: This article deals with the current Public Politics of Job, Work and
Income, from their economic determinations and expressions, referenced by the
capitalist crisis of the 1970 and 2009. It presents the structure of this Politics in
Brazil at the federal level, and some International Organizations support in
Latin America. Finally, it signals conclusions about the relationship between
this Politics and the Progress Alliance in the 1960s.
Keywords: Public Politics; job; work and income; Latin America; progress
alliance

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