Apostila - Convenios e Consorcios Públicos

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO ESPRITO SANTO
CONVNIOS E CONSRCIOS
PBLICOS
Ficha tcnica:
EQUIPE DE PRODUO
COORDENAO DE PRODUO DO MATERIAL PEDAGGICO
Avante Brasil Informtica e Treinamentos Ltda.
DIRETOR DE PLANEJAMENTO
Carlos Henrique Ferraz
DIRETOR COMERCIAL
Rmulo Moura Afonso
CONTEDO
Avante Brasil
COORDENADORA DE EDUCAO DISTNCIA
Gislene Alves
DESIGN INSTRUCIONAL
Cludia Vasconcelos
DIAGRAMAO E PROJETO GRFICO
Alissom Lzaro
CONES ORGANIZADORES
DEFINIO - utilizado ao denir conceitos e signicados.
SAIBA MAIS- Aprofundamento de ideias, curiosidades, links de sites e textos complementares.

v
REFLEXO - Momento para reetir sobre as questes apresentadas e aprofundar pontos relevantes.
c
EXEMPLO - Utilizado no momento em que exemplica contedo ou ideias.
APRESENTAO
Objetivos da disciplina:
Apresentar aos participantes as bases tericas e conceituais relacionadas ao tema
Convnios e Consrcios Pblicos.
Mdulo 01: Convnios
GESTO DE PROJETOS NO
SETOR PBLICO
Sumrio
Mdulo 01: Do Estado Liberal ao Estado Subsidirio
1. Introduo:...............................................................................................................................7
1.2 Consideraes sobre o federalismo brasileiro..................................................................... 11
Mdulo 02: Convnios

2.1. Corte metodolgico.............................................................................................................15
2.2. Conceito de convnio..........................................................................................................15
2.3. Natureza jurdica dos convnios: distino entre contratos e convnios............................18
2.4. Distino entre convnios, contrato de repasse, termos de execuo descentralizada
(termos de cooperao), termos de parceria e contrato de gesto. .........................................21
2.5. Bases jurdicas dos convnios............................................................................................22
2.6. Sujeitos dos convnios........................................................................................................25
2.7. Origens dos recursos financeiros........................................................................................27
2.8. Fases dos convnios...........................................................................................................30
2.8.1 Proposio........................................................................................................................31
2.8.2 Chamamento pblico........................................................................................................34
2.8.3 Celebrao........................................................................................................................36
2.8.5. Execuo do convnio.....................................................................................................42
2.8.6. Prestao de contas.........................................................................................................43
2.8.7. Tomada de contas especial..............................................................................................45
2.8.8. Extino dos convnios....................................................................................................46
Mdulo 01: Consrcios Pblicos Parte 1

1. Introduo:.............................................................................................................................49
1.1. Conceito de consrcios pblicos.........................................................................................51
1.2. Bases jurdicas dos consrcios pblicos.............................................................................52
1.3. Objetivos ............................................................................................................................54
1.4. Personalidade jurdica.........................................................................................................56

2.1. Regime Jurdico..................................................................................................................60
2.2. Constituio dos consrcios pblicos.................................................................................62
2.3. Extino...............................................................................................................................66
Bibliografia Referenciada............................................................... 69
Convnios e Consrcios Pblicos

Mdulo 01: Convnios
Mdulo 01: Do Estado Liberal ao Estado Subsidirio

1. Introduo:
Para comear o estudo tanto dos convnios celebrados pela Administrao como dos
consrcios pblicos deve-se, antes de tudo, analisar as bases histricas e jurdicas que fizeram
com que esses dois instrumentos assumissem, nos dias atuais, importantes papis na gesto
da coisa pblica.
Ainda que brevemente, faz-se necessrio entender como se deu a transformao e a
evoluo da forma com que o Estado atua e se relaciona com a sociedade e com os indivduos
nela inseridos. Isso , quais foram as causas e de que modo o Estado abrandou (mas sem
abandonar por completo) sua faceta no intervencionista, tornando-se um Estado subsidirio.
Objetivos do mdulo:
Abordar as bases histricas e jurdicas dos convnios da Administrao Pblica.

Mdulo 01: Convnios
O marco inicial dessa anlise o chamado Estado liberal, modelo surgido no sculo XVIII,
inspirado nos ideais liberais e burgueses, que foi posto prova aps a queda dos governos
absolutistas na Europa continental. Carvalho (2009, p.814) explica quais so as bases tericas
daquele modelo de Estado:
(...) a doutrina do liberalismo tinha como inteno conter, pelo direito, o Estado, um mal
necessrio a ser conservado dentro dos limites mais restritos possveis, dentre os quais se
destacam o princpio da absteno estatal, a ideia bsica de no ingerncia, a noo de Estado
Mnimo e a mxima laissez faire, laissez passer.
Ou seja, com o fim de evitar o ressurgimento dos governos absolutistas, optou-se por adotar
um modelo de Estado em que o Poder Pblico tivesse como papel primordial, seno nico, o
de proteger a ordem pblica, garantindo o exerccio da atividade econmica pelo setor privado.
No entanto, o que era visto como soluo para os problemas decorrentes do absolutismo
tornou-se um verdadeiro entrave para o desenvolvimento do Estado no sculo XIX. A liberdade
excessiva e a ausncia de controle pblico sobre a economia e sobre as demais atividades
privadas acabaram por gerar forte concentrao de renda e crescimento das desigualdades
sociais.
Se por um lado o liberalismo propiciou o surgimento de novas tecnologias por meio da
revoluo industrial, por outro fez crescer a misria e a diviso de classes na sociedade.
Sobre esse tema, vejam-se os ensinamentos de Di Pietro (2011, p.8):
Em meados do sculo XIX, comearam as reaes contra o Estado
Liberal, por suas consequncias funestas no mbito econmico e social;
as grandes empresas tinham se transformado em grandes monoplios
e aniquilado as de pequeno porte; surgira uma nova classe social o
proletariado em condies de misria, doena, ignorncia, que tenda a
acentuar-se com o no intervencionismo estatal pregado pelo liberalismo.
Passou-se a exigir do Estado no mais a postura liberal abstencionista. A sociedade ansiava

por um provedor de recursos bsicos sobrevivncia, de modo que o Estado deveria assumir
papeis antes reservados exclusivamente s entidades privadas. Dessa forma, assuntos como
educao, sade e moradia entraram na pauta de discusses e o Poder Pblico deixou de ser
somente liberal para adquirir tambm um carter social.
Com o intuito de buscar no apenas a igualdade formal, mas, tambm, a igualdade material,
diversos direitos e garantias sociais foram assegurados aos cidados. Essas prestaes
positivas, por bvio, demandaram vrias aes do Estado, o que levou ampliao da mquina
administrativa para suportar tais encargos.
8

Mdulo 01: Convnios
Reexo
Ocorre que o crescimento da mquina administrativa tambm se deu de forma
descontrolada. Nesse contexto, o atendimento s necessidades sociais tornouse uma tarefa ineficaz e insuficiente perante a demanda e a complexidade dos
problemas que deveriam ser solucionados. Alm disso, a lentido do aparelho
estatal e os mtodos arcaicos de controle no eram mais.
De acordo com Di Pietro (2011, p.13), era evidente que essa evoluo traria consequncias
inevitveis em matria de controle. Aquelas modalidades idealizadas para um Estado mnimo
tornaram-se inadequadas para um Estado que atua nos mais variados setores da ordem jurdica,
econmica e social.
Viu-se, ento, uma nova e inevitvel quebra de paradigma. O Estado Social deu lugar ao
chamado Estado Democrtico de Direito.
Sob esse novo modelo, a participao popular na tomada de decises do governo ganhou
maior relevncia e o prprio Estado assumiu que certas tarefas, anteriormente sob seu poder,
poderiam ser mais bem desenvolvidas em conjunto com particulares, ou mesmo diretamente
por eles, com o apoio e o auxlio do Poder Pblico.
Conforme ensina Ferraz (2011, p.5), esse movimento ensejou reformulao na estrutura
organizacional do Estado (Administrao Pblica) e tambm o estreitamento das relaes entre
Administrao e os cidados.
Ferraz (2011, p.6) ainda afirma que, atualmente, o Estado anuncia-se como regulador
(da atividade econmica em amplo sentido) e fomentador de atividades de interesse social
desempenhadas, o quanto possvel por organismos privados voltados persecuo de
finalidades pblicas.
Nessa mesma linha, na tentativa de reduzir a inchada mquina administrativa, o Estado
contemporneo passou a lanar mo do princpio da subsidiariedade, o qual explicado por
Tesserolli e Castro (2011, p.114) da seguinte forma:
Esse princpio tem como substrato material a regionalizao do exerccio das funes
essenciais realizao do bem comum. Dessa forma, o Estado atua quando materialmente
essencial, de forma subsidiria ao cidado, aquele que detm a competncia legal para agir
oficiosamente.
Dentre as vrias consequncias decorrentes do citado princpio e do prprio Estado
Democrtico de Direito (ou Estado Subsidirio), Di Pietro (2011, p.19) aponta uma que serve de
fundamento sociojurdico para os atuais convnios celebrados entre a Administrao Pblica
e as entidades privadas sem fins lucrativos: o fomento. Vejam-se as lies da referida autora:
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Mdulo 01: Convnios
A sociedade pluralista faz multiplicarem-se os interesses a serem protegidos; no se

fala mais em interesse pblico de que titular exclusivo o Estado, mas de vrios interesses
pblicos, representativos dos vrios setores da sociedade civil. A proteo do interesse pblico
deixou de ser prerrogativa do Estado, que no mais tem condies de assumir todas as novas
atividades de interesse geral. Como consequncia, h uma necessidade de ampliao da
atividade administrativa de fomento, significando, como uma das aplicaes do princpio da
subsidiariedade, o incentivo iniciativa privada de interesse pblico. O Estado deve ajudar,
estimular, criar condies para que os vrios grupos de interesses, representados por entidades
particulares, partam busca de seus prprios objetivos.
Di Pietro (2011, p.234) ainda faz outras consideraes:

[O fomento] uma tcnica muito comum no chamado Estado Subsidirio
que o atual Governo brasileiro pretende instituir em substituio ao Estado
do Bem estar social, prestador de servios; neste ltimo, o Estado assume
grande volume de atividades como servios pblicos; no Estado subsidirio,
o Estado s presta as atividades que o particular no pode desenvolver ou
ajuda o particular quando a iniciativa privada seja insuficiente.
O fomento s atividades de interesse pblico, realizadas pela iniciativa privada, uma das
principais aes da Administrao Pblica contempornea e tambm do Estado Democrtico
de Direito, o qual, conforme j visto, prima pela participao popular na tomada de decises
do governo. Essas parcerias entre o Estado e os particulares, via de regra, so formalizadas
por meio de convnios, termos de parceria ou contratos de gesto, conforme se ver ao longo
dessa explanao.
Em suma, a evoluo e a mutao do Estado podem ser resumidas da seguinte forma: nos
meados do sculo XIX, o Estado Liberal deu lugar ao chamado Estado Social, uma vez que a
absteno do Poder Pblico acabou gerando graves desigualdades sociais e aumentando o
nmero de cidados miserveis. O Estado Social, por sua vez, foi obrigado a ampliar a mquina
administrativa para conseguir atender s demandas da sociedade. Esse aumento, contudo,
tornou as aes do Poder Pblico ineficientes, lentas e demasiadamente burocrticas. Surgiu,
ento, o contemporneo Estado Democrtico Direito, calcado na submisso dos governantes
lei e ao Direito, bem como na participao popular e no princpio da subsidiariedade, o que
viabilizou o fomento, por parte do Estado, de atividades privadas de interesse pblico.
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Mdulo 01: Convnios
Saiba mais
Para melhor entender a atual organizao da Administrao Pblica no Brasil, a
qual adotou o princpio da subsidiariedade em suas relaes com entes pblicos
e privados, sugere-se o estudo do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado PDRAE disponvel no seguinte endereo:
http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf
1.2 Consideraes sobre o federalismo brasileiro

Outro ponto introdutrio de suma importncia para o estudo dos convnios e dos consrcios
pblicos a forma de Estado adotado pelo Brasil.
Da simples leitura do art. 1, da Constituio Federal, depreende-se que o Brasil um
Estado composto, organizado sob a forma de federao. De acordo com Boson (2000, p. 231),
Estado composto aquele em que o Governo central reparte com coletividades locais as
diversas competncias constitucionais: legislao, jurisdio e administrao. O poder central
monopoliza, no entanto, as competncias internacionais.
J Moreira Neto (2009, p.36), explica que a federao uma forma de Estado, cuja
caracterstica reside na reunio de Estados-Membros autnomos, que se submetem a um
poder central soberano.
Normalmente os Estados Federados possuem duas ordens internas de poder: a Unio
(poder central) e os Estados membros (poderes regionais). A Constituio Federal de 1988, no
entanto, adotou uma nova forma de federao que, at ento, no possua semelhana com
nenhuma outra conhecida.
Ao invs de dois nveis de poder, o constituinte originrio optou por atribuir aos Municpios
parcela de autonomia (e no soberania) na organizao poltico-administrativa brasileira. Ou
seja, o Brasil passou a ser um Estado Federado com trs esferas de poder: Unio, Estados
Membros e Municpios, alm de um Distrito Federal, o qual compartilha competncias estaduais
e municipais.
Veja-se o que dispem os artigos 1 e 18, do Texto Constitucional:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
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Mdulo 01: Convnios
V - o pluralismo poltico.
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.
Ao alar os Municpios ao nvel de ente federado, o constituinte atribuiu-lhes uma srie

de competncias executivas e legislativas, as quais esto elencadas nos artigos 23 e 30, da
Constituio:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios:
I - zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e
conservar o patrimnio pblico;
II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras
de deficincia;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e
cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;
IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros
bens de valor histrico, artstico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;
VII - preservar as orestas, a fauna e a ora;
VIII - fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;
IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies
habitacionais e de saneamento bsico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a
integrao social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e
explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios;
XII - estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito.
Art. 30. Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas,
sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos
fixados em lei;
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Mdulo 01: Convnios
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos
de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial;
VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao
infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento
sade da populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;
IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual.
Alm de atribuir competncias legislativas e executivas, o constituinte originrio tambm

outorgou aos Municpios o poder de instituir e arrecadar tributos. Nesse sentido, o artigo 156,
do Texto Constitucional, estabeleceu que os Municpios devem instituir impostos sobre a
propriedade predial e territorial urbana (IPTU), sobre a transmisso inter vivos, a qualquer
ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais
sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio (ITBI) e
sobre os servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, II, definidos em lei
complementar (ISSQN).
No entanto, considerando as diversas competncias executivas que foram atribudas ao
ente municipal, viu-se que apenas a arrecadao dos tributos previstos na Constituio no era
suficiente para a realizao das necessidades locais.
Dessa forma, previu-se a repartio das receitas tributrias dos outros entes federados. Isto
, o ente federado de maior abrangncia deveria repassar aos de menor abrangncia parcela
financeira dos impostos arrecadados no exerccio de sua competncia. Trata-se das chamadas
transferncias obrigatrias.
De acordo com as regras constitucionais dos artigos. 157, 158 e 159, a Unio repassar
aos Estados, Distrito Federal e Municpios parcela dos impostos por ela recolhidos. Igualmente,
os Estados repassaro aos seus Municpios uma parte dos impostos que ele arrecadou.
Ocorre que, mesmo com a previso de tributos prprios para os Municpios e com a repartio
das receitas tributrias entre os entes federados, a efetiva realizao das necessidades locais
pelas municipalidades ainda fica comprometida. Isso porque a concentrao de recursos
financeiros na Unio ainda significativa e os entes federados de menor abrangncia,
mesmo com as transferncias obrigatrias, no conseguem realizar, satisfatoriamente, suas
competncias executivas constitucionais.
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Mdulo 01: Convnios
Para solucionar esse problema de escassez de recursos, sem comprometer o pacto

federativo, surgiram duas solues: os convnios entre entes federados, o qual se opera
por meio de transferncias voluntrias para a realizao de atividades pblicas de interesse
recproco, e os consrcios pblicos, inseridos na rbita jurdica da gesto associada de servios
pblicos.
Tais solues propiciaram aos Municpios tanto a busca de novos recursos financeiros
junto Unio e aos Estados Membros para a realizao de projetos ou atividades de interesse
comum (alm das transferncias obrigatrias), como tambm a conjugao de esforos com
outros entes para a prestao de um servio pblico.
Feitas essas consideraes iniciais, passa-se ao estudo dos convnios e consrcios
pblicos, propriamente ditos.
Reexo
Ocorre que o crescimento da mquina administrativa tambm se deu de forma
descontrolada. Nesse contexto, o atendimento s necessidades sociais tornouse uma tarefa ineficaz e insuficiente perante a demanda e a complexidade dos
problemas que deveriam ser solucionados. Alm disso, a lentido do aparelho
estatal e os mtodos arcaicos de controle no eram mais.
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Mdulo 01: Convnios
Mdulo 02: Convnios

2.1. Corte metodolgico
Para os fins desse trabalho prope-se a realizao de um corte metodolgico para analisar e
abordar apenas as normas jurdicas da Unio que versem sobre os convnios. Este corte faz-se
necessrio tendo em vista que cada ente federado possui normas especficas para regulamentar
os convnios que participam, seja na qualidade de concedente, seja como convenente.
2.2. Conceito de convnio

Os convnios, conforme j dito brevemente no item 2, so espcies do gnero transferncia
voluntria. Embora a doutrina se divida quanto sua natureza, a maioria dos administrativistas
concorda entre si quanto s caractersticas bsicas desse negcio jurdico.
Com o objetivo de identificar os pontos comuns e as divergncias doutrinrias, vejam-se os
conceitos apresentados por alguns administrativistas brasileiros.
Meirelles (2013, p.464), em seu magistrio, entende que convnios administrativos so
acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes
particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.
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Mdulo 01: Convnios
Moreira Neto (2009, p.212), por sua vez, conceitua convnio como o ato administrativo
complexo em que uma entidade pblica acorda com outra ou com outras entidades, pblicas
ou privadas, o desempenho conjunto, por cooperao ou por colaborao, de uma atividade de
competncia da primeira.
Note-se que os dois autores no incluram em seus respectivos conceitos a expresso
sem fins lucrativos ao se referirem aos acordos firmados com as entidades privadas pela
Administrao Pblica. Alm disso, os doutrinadores, ao tratarem do Poder Pblico como
partcipe do convnio, utilizaram apenas a expresso entidades, o que excluiria a possibilidade
de rgos administrativos sem personalidade jurdica celebrarem tais acordos. Ocorre que, de
um modo geral, admite-se que tais rgos celebrem convnios.
De forma sinttica, Mello (2008, p.654) explica que convnios so contratos realizados
entre Unio, Estados Distrito Federal e Municpios, sem que deles resulte a criao de pessoas
jurdicas o que os faz distintos dos consrcios. Apenas com a leitura do conceito proposto pelo
autor, pode-se imaginar que ele no admite a celebrao de convnios com entidades privadas.
No entanto, ao discorrer sobre o tema em sua obra, o referido administrativista esclarece que
o Poder Pblico pode firmar convnios com entidades privadas, desde que estas no possuam
fins lucrativos.
Segundo Di Pietro (2011, p. 231), o convnio um dos instrumentos de que o Poder
Pblico se utiliza para associar-se quer com outras entidades pblicas que com entidades
privadas. Nessa definio cabe a mesma ressalva j feita quanto natureza da entidade privada
convenente, isto , no pode ser qualquer pessoa jurdica de direito privado, mas to somente
aquela que no possuir fins lucrativos. Alm disso, importante advertir que o termo associar
no significa que os partcipes formaro uma nova pessoa jurdica sob a forma de associao.
Em nenhuma hiptese h formao de nova pessoa jurdica por meio de convnios.
Ao dissertar sobre o tema, Medauar (2011, p. 244) apresenta a seguinte definio: convnio
pode ser conceituado como o ajuste entre rgo ou entidade do poder pblico ou entre estes
e entidades privadas, visando realizao de projetos ou atividades de interesse comum, em
regime de mtua cooperao.
De acordo com Carvalho Filho (2010, p. 243), consideram-se convnios administrativos os
ajustes firmados por pessoas administrativas entre si, ou entre estas e entidades particulares,
com vistas a ser alcanado determinado objetivo de interesse pblico.
Para Ferraz (2009, p.268), os convnios so ajustes pautados pela mtua colaborao
entre entes pblicos com interesses convergentes aos de outras entidades pblicas ou privadas
para consecuo de tarefa de proveito comum.
Bicalho (2011, p.359) conceitua convnio administrativo como o acordo firmado por
entidades pblicas ou entre estas e organizaes privadas, para a consecuo de objetivos
comuns dos partcipes, de natureza associativa e cooperativa.
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Mdulo 01: Convnios
Alm dos conceitos doutrinrios j citados, a Portaria Interministerial n 507/11 estabelece,

no artigo 1, 2, inciso VI, o conceito de convnio para os seus prprios efeitos:
Art. 1, 2, VI - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a
transferncia de recursos financeiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal
e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade
da administrao pblica federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade
da administrao pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda,
entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execuo de programa de governo,
envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de
interesse recproco, em regime de mtua cooperao.
Embora cada doutrinador ressalte um aspecto importante em seus respectivos conceitos

de convnio e ainda que a tcnica legislativa no considere apropriada a positivao de
conceitos em normas legais, tem-se que a citada Portaria Interministerial n 507/11 apresenta
uma definio mais completa e abrangente deste importante instrumento.
Decompondo a definio de convnio presente na referida Portaria e analisando-a em
conjunto com a dos demais doutrinadores, pode-se chegar a um ponto de interseo quanto
aos elementos bsicos dos convnios administrativos:
a) Acordo, ajuste ou instrumento congnere;
b) Transferncia de recursos;
c) Execuo de projetos, atividades, servios ou aquisio de bens de interesse comum
dos partcipes;
d) Mtua cooperao;
e) Tendo como concedente um rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta
de qualquer dos entes federados, ou mesmo um consrcio pblico que seja pessoa
jurdica de direito privado, e como convenente outro rgo ou entidade da Administrao
Pblica direta ou indireta de qualquer dos entes federados, desde que no componha a
estrutura administrativa do concedente, ou mesmo entidade privada sem fins lucrativos1.
Conquanto no haja meno formalizao dos acordos em nenhum dos conceitos acima
citados, deve-se esclarecer que os convnios somente podem ser celebrados por escrito. O
Tribunal de Contas da Unio, em voto da lavra do Ministro Marcos Bemquerer, assim decidiu:
infundada a alegao de que o convnio pode ser firmado tanto na forma escrita
como verbal, haja vista que o art. 60, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/1993, aplicvel
aos convnios por fora do art. 116 da mesma Lei, estabelece expressamente que
nulo o contrato verbal com a administrao. (...)
Deve ser realizada a formalizao de termo de convnio, por ocasio da celebrao
de parceria com rgos/entidades pblicas, mesmo nas hipteses de no estarem
envolvidos recursos financeiros (AC-2522-28/07-1, Sesso: 21/08/07).
1
O conceito de concedente e convenente ser abordado mais adiante.
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Mdulo 01: Convnios
Alm disso, importante esclarecer que a Portaria Interministerial n 507/11, somente se aplica
aos convnios onerosos, isto , apenas queles acordos em que houver transferncia de recursos
financeiros, conforme j entendeu o Tribunal de Contas da Unio no Acrdo 1.406-06/11-1.
Nada impede, contudo, que sejam celebrados convnios no onerosos, como por exemplo,
um convnio de cooperao para acesso base de dados entre o Estado Membro e um de
seus Municpios. Nesse caso, o acordo no ser regido pelas normas aplicveis aos convnios
onerosos, mas por dispositivos legais especficos.
Importante destacar, por fim, que o convnio no o meio adequado para a delegao de
servios pblicos a entidades privadas, servindo, apenas, como modalidade fomento. Di Pietro
(2011, p. 235) tambm faz essa ressalva:
O convnio no se presta delegao de servio pblico ao particular, porque essa delegao
incompatvel com a prpria natureza do convnio; na delegao ocorre a transferncia de
atividade de uma pessoa para outra que no a possui; no convnio, pressupe-se que as duas
pessoas tm competncias institucionais comuns e vo prestar mtua colaborao para atingir
seus objetivos.
2.3. Natureza jurdica dos convnios: distino entre contratos e convnios

Quando o assunto a natureza jurdica do convnio, a doutrina se divide. Embora no haja
grandes consequncias prticas, parte dos administrativistas entende que os convnios so
espcies do gnero contrato administrativo, enquanto outros afirmam que aqueles so acordos
de vontade que no podem ser confundidos com contratos.
Dentre os autores que defendem que os convnios no so espcies de contrato, mas sim
instrumentos autnomos, pode-se destacar Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
Vejam-se, inicialmente, as lies de Meirelles (2013, p.465):
Convnio acordo, mas no contrato. No contrato as partes
tm interesses diversos e opostos; no convnio os partcipes
tm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras:
no contrato h sempre duas partes (podendo ter mais de dois
signatrios), uma que pretende o objeto do ajuste (a obra, o servio
etc.), outra que pretende a contraprestao correspondente (o
preo, o qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre
no convnio, em que no h partes, mas unicamente partcipes
com as mesmas pretenses. Por essa razo, no convnio a
posio jurdica dos signatrios uma s, idntica para todos,
podendo haver apenas diversificao na cooperao de cada
um, segundo suas possibilidades, para a consecuo do objetivo
comum desejado por todos.
18

Mdulo 01: Convnios
Na mesma linha, Di Pietro (2011, p.231) esclarece que o principal elemento que se costuma
apontar para distinguir o contrato e o convnio o concernente aos interesses que, no contrato,
so opostos e contraditrios enquanto no convnio so recprocos.
A referida doutrinadora (2011, p.232) ainda enumera sete pontos de distino entre contratos
e convnios, so eles:
a) Enquanto no convnio os partcipes possuem objetivos institucionais comuns, no contrato,
geralmente, estes no se assemelham;
b) os partcipes do convnio tm competncias institucionais comuns; o resultado alcanado
insere-se dentro das atribuies de cada qual;
c) Enquanto no convnio o resultado pretendido o mesmo para os partcipes, no
contrato este diferente (por exemplo, o contratante quer a obra e o contratado quer a
remunerao);
d) Tendo em vista a mtua cooperao entre os partcipes, no se fala em preo ou
remunerao, mas sim em transferncia de recursos, no caso dos convnios;
e) Nos contratos as vontades so antagnicas, enquanto nos convnios elas se somam;
f) No contrato fala-se em partes (interesses distintos) e no convnio em partcipes
(interesses comuns);
g) No convnio no h vinculao contratual, o que permite a denunciao do instrumento
antes do prazo de vigncia.
Representando a linha de que os convnios esto inseridos dentro do gnero contrato,

pode-se citar Celso Antnio Bandeira de Mello e Odete Medauar. Aquele autor (2008, p. 653)
explica sua posio da seguinte forma:
O contrato, como instituto da Teoria Geral do Direito, compreende duas modalidade bsicas: a
dos contratos em que as partes se compem para atender a interesses contrapostos e que so
satisfeitos pela ao recproca delas e os contratos em que, inversamente, as partes se compem
pela comunidade de interesses, pela finalidade comum que as impulsiona. Estes ltimos so os
contratos que originam as associaes, as sociedades. Os do primeiro tipo so todos os demais
contratos. A Lei de Contratos Administrativos cogita dessa ltima espcie. J os convnios e os
consrcios correspondem a contratos do segundo tipo ou seja, daqueles em que as partes tm
interesses e finalidades comuns.
Sustentando essa mesma posio, Medauar (2011, p.245/246) apresenta uma srie
de argumentos em contraposio aos defendidos por aqueles que entendem que os
convnios no possuem natureza jurdica de contratos:
Quanto natureza, parte da doutrina publicista ptria distingue os convnios e os
consrcios dos contratos. Para facilidade de redao se invocam a seguinte, os
convnios, aplicando-se o exposto, quanto natureza, aos consrcios pblicos.
19

Mdulo 01: Convnios
Segundo essa linha doutrinaria, diferenciam-se do seguinte modo, em essncia: a) no

contrato h interesses opostos; no convnio h interesses convergentes; b) o contrato
realiza composio de interesses opostos; o convnio realiza conjugao de interesse;
c) no contrato h partes: uma que pretende o objeto (exemplos: obra, servio) e
remunera; a outra que visa ao preo; no convnio no h partes, mas partcipes com
as mesmas pretenses; d) nos contratos h obrigaes recprocas, o que falta nos
convnios.
Vrios argumentos em oposio a tais diferenas poderiam ser expostos. Sero
mencionados somente alguns. Quanto aos interesses, presena do poder pblico
num dos polos levaria a raciocinar que o interesse pblico necessariamente ser o
fim visado pelos convnios e contratos administrativos; por outro lado, no caso de
convnios celebrados com particular poder-se-ia argumentar que este no atua com
fim de interesse publico, havendo, ento, interesses contrapostos; por um e outro
raciocnio, no se fixa a distino.
(...)
No tocante remunerao, nem sempre nos contratos administrativos uma das
partes remunera a outra, como ocorre na concesso de servio pblico, na concesso
desservio antecedida de obra, em que inexiste preo como contraprestao recproca.
(...)
Parece igualmente difcil raciocinar em termos de existncia ou inexistncia de
obrigaes recprocas para diferenciar os contratos dos convnios e consrcios. Os
convnios implicam claramente encargos recprocos; por exemplo: num convenio
entre uma Secretaria Estadual de Educao e uma Prefeitura para construo de uma
escola, cabendo primeira a obra e segunda o oferecimento do terreno, h encargos
recprocos para ser atingido o resultado.
A dificuldade de fixar diferenas entre contrato, de um lado, e convnio e consrcio, de outro,
parece levar a concluir que so figuras da mesma natureza, pertencentes mesma categoria, a
contratual. A caracterstica dos convnios e consrcios est na sua especificidade, por envolver
duas ou mais entidades estatais, ou pelo tipo de resultado que pretendem atingir com o acordo
firmado.
Embora no haja consenso entre os doutrinadores quanto a este tema, tem-se que os
problemas atinentes a essa discusso se restringem rbita terica. O importante para o
aplicador do direito verificar se h interesse recproco dos partcipes, mtua cooperao e os
demais requisitos descritos no item 3.2 para classificar o instrumento como convnio.
20

Mdulo 01: Convnios
2.4. Distino entre convnios, contrato de repasse, termos de execuo

descentralizada (termos de cooperao), termos de parceria e contrato de
gesto.
O ordenamento jurdico brasileiro est repleto de instrumentos que se assemelham aos
convnios, mas que possuem campos prprios de aplicao e diferenas pontuais entre si.
O primeiro desses instrumentos congneres o contrato de repasse. De acordo com o
art. 1, 1, II, do Decreto n 6.170/07, o contrato de repasse o instrumento administrativo,
de interesse recproco, por meio do qual a transferncia dos recursos financeiros se processa
por intermdio de instituio ou agente financeiro pblico federal, que atua como mandatrio
da Unio. Conforme explica o Tribunal de Contas da Unio (2013, p.17), a instituio que mais
fortemente vem operando essa modalidade de transferncia a Caixa Econmica Federal.
No caso de contratos de repasse, a Unio, ou o rgo ou entidade integrante da Administrao
Pblica direta ou indireta federal celebra, inicialmente, um contrato de prestao de servio com
a mandatria, o qual dever conter as atribuies delegadas, as limitaes do mandato e a
forma de remunerao pelos servios, nos termos dos artigos 1, 2, V e 5, 1, da Portaria
Interministerial n 507/11.
Somente aps a celebrao do contrato de prestao de servios que poder ser firmado
o contrato de repasse com o interessado. Nesse caso, o rgo ou entidade da administrao
pblica federal figurar como contratante, a instituio financeira pblica federal como mandatria
e o interessado como contratado.
O art. 8, do Decreto n 6.170/07, estabelece, ainda, que a execuo de programa de
trabalho que objetive a realizao de obra ser feita, exclusivamente, por meio de contrato de
repasse, salvo quando o concedente dispuser de estrutura para acompanhar a execuo do
convnio.
Outra figura que se assemelha ao convnio, mas com ele no se confunde, o termo
de execuo descentralizada, que pode ser conceituado como o instrumento por meio do
qual ajustada a descentralizao de crdito entre rgos e/ou entidades integrantes dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, para execuo de aes de interesse
da unidade oramentria descentralizadora e consecuo do objeto previsto no programa de
trabalho, respeitada fielmente a classificao funcional programtica (art. 1, 1, III, do Decreto
6.170/07).
At 30/12/13, o termo de execuo descentralizada era tratado pelo Decreto 6.170/07
como termo de cooperao, no entanto, o Decreto n 8.180/13 alterou a nomenclatura deste
instrumento. Em virtude dessa recente alterao, a Portaria Interministerial n 507/11 ainda no
foi adaptada e ainda trata se refere a ele como termo de cooperao.
A distino entre o convnio e o termo de execuo descentralizada est justamente nos
sujeitos da relao jurdica. Enquanto este somente pode ser celebrado entre rgos e/ou
21

Mdulo 01: Convnios
entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, aquele no

pode ser utilizado para formalizar este tipo de acordo.
Alm dessas duas figuras, ainda existem outros dois tipos de negcios jurdicos que
envolvem a transferncia de recursos pblicos para entidades privadas, como forma de fomento
s atividades de interesse pblico. So eles o termo de parceria e o contrato de gesto.
Reexo
O termo de parceria est previsto na Lei n 9.790/99, a qual estabeleceu os critrios
para a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos,
como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPS. De
acordo com o artigo 9 da citada norma, o termo de parceria o instrumento
passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como
OSCIPS destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o
fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3o da
referida Lei.
Ou seja, ainda que guarde semelhana com o convnio, o termo de parceria possui campo
de aplicao prprio e somente pode ser utilizado nos casos previsto na Lei n 9.790/99.
Essa mesma lgica aplica-se ao contrato de gesto, o qual, nada mais do que o
instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como Organizao Social,
com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades
relativas s reas relacionadas no art. 1 da Lei n 9.637/98. Da mesma forma que o termo de
parceria, o contrato de gesto se assemelha ao convnio, no entanto, ele apenas utilizado
quando h qualificao de uma entidade privada como Organizao Social.
2.5. Bases jurdicas dos convnios

A disciplina dos convnios na Constituio Federal de 1988 bastante superficial. Poucos
so os dispositivos que tratam dessa matria e, mesmo aqueles que fazem alguma referncia,
no trazem os elementos necessrios para definir o campo de aplicao desse instrumento
administrativo.
Poder-se-ia citar o art. 241, o qual prev que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao
entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade
dos servios transferidos.
22

Mdulo 01: Convnios
No entanto, tal dispositivo est muito mais atrelado aos consrcios pblicos do que aos
convnios, at mesmo porque os convnios no se prestam, em regra, gesto comum de
servios pblicos, mas sim execuo de projetos ou atividades de interesse comum.
O art. 23 da Constituio Federal tambm se refere norma de cooperao entre os entes
federados, mas sem tratar especificamente dos convnios.
Interessante notar que a Constituio de 1967 fazia expressa referncia aos convnios
administrativos no art. 13, 3:
Art. 13, 3 - a Unio, os Estados e os Municpios podero celebrar convnios para execuo de
suas leis, servios ou decises, por intermdio de funcionrios federais, estaduais ou municipais.
De toda forma, ainda que no haja dispositivo especfico na Constituio para autorizar
a celebrao de convnios, a doutrina pacfica no sentido de que o silncio do constituinte,
neste caso, no constitui proibio para a formalizao do ajuste.
Tanto que o Decreto-Lei n 200/67, o qual foi recepcionado pela atual Constituio, traz
um dispositivo especfico para tratar da matria:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente
descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:
(...)
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam
devidamente aparelhadas e mediante convnio;
Tambm em nvel infraconstitucional, o art. 116, da Lei n 8.666/93 Lei Geral de Licitaes
e Contratos prev que as disposies daquela Lei aplicam-se aos convnios, acordos, ajustes
e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao, no que
couber.
J no nvel infralegal, cada ente federado deve estabelecer as condies e os requisitos
para a celebrao de convnios.
Na esfera federal, a Secretaria do Tesouro Nacional editou, em 15 de janeiro de 1997,
a Instruo Normativa n 01/97, a qual disciplinou a celebrao de convnios de natureza
financeira que tivessem por objeto a execuo de projetos ou a realizao de eventos.
Posteriormente, em 25 de julho de 2007, entrou em vigor o Decreto n 6.170/07, que disps
sobre normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos
de repasse. Alm das normas especficas quanto aos convnios, o referido Decreto ainda
23

Mdulo 01: Convnios
estabeleceu, no art. 18, que os Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Oramento

e Gesto e do Controle e da Transparncia deveriam editar ato conjunto para execuo do
disposto naquela norma.
Foi elaborada, ento, a Portaria Interministerial n 127, de 29 de maio de 2008, que tratou
com mais profundidade dos diversos temas relativos apresentao de propostas de convnios,
chamamento pblico, execuo fsica e financeira dos acordos e prestao de contas dos
convnios.
No entanto, nem o Decreto n 6.170/07 e nem a Portaria Interministerial n 127/08 disseram
expressamente se a Instruo Normativa n 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional estaria
revogada.
Foi necessria a formulao de Consulta ao Tribunal de Contas da Unio, por meio do
Ministro da Defesa poca, para que a matria fosse esclarecida e a possvel antinomia sanada.
Em resposta, a Corte de Contas Federal consignou o seguinte:
I - A IN/STN n 01/97 ressalta o aspecto relativo formalizao dos instrumentos de
transferncia de recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio para
a execuo de projetos. O Decreto n 6.170/2007 e a citada Portaria dispem sobre
a transferncia em si, estabelecendo vedaes e requisitos para a celebrao desses
convnios, alm de instituir novas modalidades de descentralizao de crdito, tais
como o contrato de repasse e o termo de cooperao.
II - O Decreto de 2007 instituiu procedimentos como a padronizao, que consiste no
estabelecimento de critrios a serem seguidos nos convnios ou contratos de repasse
com o mesmo objeto, definidos pelo concedente ou contratante, especialmente quanto
s caractersticas do objeto e ao seu custo (art. 1, 1, inciso XI), ou, ainda, o
chamamento pblico, que, buscando por meio de critrios objetivos selecionar projetos
ou entidades que tornem mais eficaz o objeto visado, poder preceder a celebrao de
convnio com entidades privadas sem fins lucrativos (art. 4).
III - Verifica-se, pois, que o referido Decreto e seu regulamento estabeleceram
procedimentos com o objetivo de conferir mais transparncia ao processo de
transferncia de recursos da Unio por meio de convnios. Esses instrumentos
normativos modificaram, tambm, alguns conceitos especficos definidos na norma
anterior, a exemplo daqueles enunciados no 1 do art. 1 da IN/STN n 01/97 e
reproduzidos nas normas supervenientes.
IV - Nem o citado Decreto, nem aquela a Portaria declaram expressamente a revogao
da IN de 1997. Alm disso, poucos so os dispositivos que regulam de forma distinta
matria tambm tratada nessa Instruo Normativa. Houve, portanto, revogao
somente de dispositivos especficos cujo objeto foi regulado de forma diversa (AC1937-36/08-P, Ministro Benjamin Zymler, Sesso do dia 10/09/08).
24

Mdulo 01: Convnios
Em virtude da resposta dada pelo Tribunal de Contas da Unio, tratou-se de editar uma nova
Portaria para declarar expressamente quais seriam as normas aplicveis aos convnios federais.
Assim, menos de dois meses aps a deciso do TCU, foi publicada a Portaria Interministerial
n 342/08, a qual acrescentou o art. 74-B Portaria Interministerial n 127/08 com a seguinte
redao:
Art. 74-B - A Instruo Normativa n 01, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do
Tesouro Nacional, no se aplica aos convnios e contratos de repasse celebrados sob
a vigncia desta Portaria.
Aproximadamente trs anos aps a entrada em vigor da Portaria Interministerial n

127/08, sobreveio a Portaria Interministerial n 507/11, a qual, junto com o Decreto n 6.170/11,
regulamenta, atualmente, os convnios e contratos de repasse celebrados pela Unio Federal
com rgos e/ou entidades pblicas ou privadas. Essas duas normas sero objeto de anlise
ao longo deste trabalho.
importante que se diga, mais uma vez, que todas essas normas federais citadas aplicamse, exclusivamente, aos convnios onerosos, ou seja, queles em que h transferncia de
recursos financeiros. Elas no incidem sobre convnios em que no h repasse de recursos
financeiros para rgos ou entidades pblicas privadas.
2.6. Sujeitos dos convnios

Ao contrrio dos contratos administrativos em que se usa a expresso partes para definir os
sujeitos da relao jurdica, nos convnios opta-se por empregar o termo partcipes, conforme
explica Meirelles (2013, p. 464):
No contrato h sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatrios), uma que
pretende o objeto do ajuste (a obra, o servio etc.), outra que pretende a contraprestao
correspondente (o preo, o qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre
no convnio, em que no h partes, mas unicamente partcipes com as mesmas
pretenses.
A nomenclatura utilizada para definir cada partcipe do convnio tambm diferente

daquela empregada nas relaes contratuais. Enquanto no contrato as partes so chamadas
de contratante e contratado, no convnio a nomenclatura bsica concedente e convenente,
podendo haver, ainda, outras figuras especiais.
O concedente conceituado pela Portaria Interministerial n 507/11 como o rgo ou
entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, responsvel pela transferncia dos
recursos financeiros e pela descentralizao dos crditos oramentrios destinados execuo
do objeto do convnio.
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Mdulo 01: Convnios
J o convenente definido como o rgo ou entidade da administrao pblica direta

ou indireta, de qualquer esfera de governo, consrcio pblico ou entidade privada sem fins
lucrativos, com a qual a administrao pblica federal pactua a execuo de programas, projetos
e atividades de interesse recproco.
Antes de se tornar convenente, ou seja, antes de firmar o convnio, pode-se chamar esse
sujeito de interessado ou proponente (caso j tenha apresentado a proposta de trabalho para o
concedente).
Em todos os convnios haver, necessariamente, pelo menos um convenente e um
concedente.
No caso dos contratos de repasse, a nomenclatura segue a mesma regra dos contratos
administrativos: contratante e contratado, permanecendo, contudo, a denominao partcipes
para tratar dos dois sujeitos em conjunto.
Ainda que haja semelhana entre os termos empregados no contrato de repasse e no
contrato administrativo, interessante que se tenha conhecimento de qual foi a definio dada
pelo Decreto n 6.170/07 a cada um desses termos.
Para a citada norma, contratante o rgo ou entidade da administrao pblica direta
e indireta da Unio que pactua a execuo de programa, projeto, atividade ou evento, por
intermdio de instituio financeira federal (mandatria) mediante a celebrao de contrato de
repasse.
J o contratado, por sua vez, definido como o rgo ou entidade da administrao pblica
direta e indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos,
com a qual a administrao federal pactua a execuo de contrato de repasse.
Alm dessas figuras, merecem destaque, tambm, o interveniente, a mandatria da Unio
e a unidade executora. Esses sujeitos so figuras excepcionais e nem sempre aparecero nos
convnios e contratos de repasse.
O interveniente, de acordo com a Portaria Interministerial n 507/11, o rgo ou entidade
da administrao pblica direta ou indireta de qualquer esfera de governo, ou entidade privada
sem fins lucrativos que participa do convnio para manifestar consentimento ou assumir
obrigaes em nome prprio.
O art. 1, 6, da referida Portaria exemplifica um caso em que obrigatria a presena do
interveniente no convnio:
Art. 1, 6, Na hiptese de o convnio vir a ser firmado por entidade dependente ou
rgo de Estado, do Distrito Federal ou de Municpio, o Chefe do Poder Executivo
desse ente dever participar no instrumento a ser celebrado como interveniente, caso
no haja delegao de competncia.
26

Mdulo 01: Convnios
A mandatria da Unio a instituio ou agncia financeira controlada pela Unio que

celebra e operacionaliza, em nome da Unio, os instrumentos jurdicos de transferncia de
recursos aos convenentes. A mandatria deve, obrigatoriamente, estar presente em todos os
contratos de repasse e, facultativamente, nos convnios.
Via de regra, a Caixa Econmica Federal a mandatria da Unio na maioria dos contratos
de repasse.
Por fim, a unidade executora definida como o rgo ou entidade da administrao
pblica, das esferas estadual, distrital ou municipal, sobre o qual pode recair a responsabilidade
pela execuo dos objetos definidos nos instrumentos de que trata esta Portaria, a critrio
do convenente, desde que aprovado previamente pelo concedente, devendo ser considerado
como partcipe no instrumento.
SUJEITOS DOS CONVNIOS
Ordinrios
Extraordinrios
Presentes em todos os convnios
Presentes apenas em alguns convnios
Concedente;
Convenente.
Mandatria da Unio (no caso de

contrato de gesto, ela considerada sujeito ordinrio);
Interveniente;
Unidade executora.
2.7. Origens dos recursos financeiros

Conforme j visto, nos convnios onerosos, ou seja, naqueles em que h transferncia de
recursos financeiros, o rgo ou a entidade federal atuar como concedente e repassar verbas
que integram o seu oramento geral, aprovado, anualmente, por meio da Lei Oramentria.
Atualmente, existem trs formas para o convenente receber tais recursos por meio de
convnio:
a) Previso nominal expressa do convenente na Lei Oramentria Anual da Unio;
b) Proposio, pelo interessado, de convnio a ser firmado, o qual tomar como base
programas federais que destinem recursos financeiros para a sua regio, rea ou campo
de atuao;
c) Proposio direta pelo Ministrio ou entidade federal de convnio com rgos ou
entidades pblicas ou privadas.
27

Mdulo 01: Convnios
A primeira hiptese, qual seja, previso nominal na Lei do Oramento, ocorre quando
a prpria Unio, diretamente no projeto de lei do Executivo, ou por meio de Emendas
Parlamentares, insere na previso do oramento dotao especfica para suportar as despesas
com determinado convnio. Nesse caso, o convenente j previamente conhecido.
Publicada a Lei Oramentria Anual j haver previso dos recursos financeiros para o
convnio em questo. No entanto, a liberao da quantia especificada no imediata. Esta
ocorrer de acordo com o planejamento do Executivo, conforme a realizao da receita estimada
e de acordo com o cenrio econmico-financeiro do pas.
Exemplo: A Lei Oramentria Anual para o exerccio financeiro de 2013

Lei n 12.798/13 previu, no volume V, a destinao de R$500.000,00
(quinhentos mil reais) para obras de infraestrutura para a Educao
Bsica, na Escola Municipal Elzinha Lizardo Nunes, localizada no
Municpio de Alto Taquari, no Estado do Mato Grosso.
Quanto a este tema, importante destacar, ainda, a recente introduo do chamado

oramento impositivo. Aps diversas discusses no parlamento, foi aprovada a Lei de Diretrizes
Oramentrias para o exerccio de 2014 Lei n 12.919/13 que trouxe a previso de que o
Executivo ficaria obrigado a pagar as Emendas Parlamentares inseridas no oramento anual,
de acordo com as regras estabelecidas no artigo 52 da citada norma. Veja-se a redao do
polmico dispositivo legal:
Art. 52. obrigatria a execuo oramentria e financeira, de forma equitativa,
da programao includa por emendas individuais em lei oramentria, que ter
identificador de resultado primrio 6 (RP-6), em montante correspondente a 1,2% (um
inteiro e dois dcimos por cento) da receita corrente lquida realizada no exerccio
anterior, conforme os critrios para execuo equitativa da programao definidos na
lei complementar prevista no 9, do art. 165, da Constituio Federal.
1 As emendas individuais ao projeto de lei oramentria sero aprovadas no limite
de 1,2% (um inteiro e dois dcimos por cento) da receita corrente lquida prevista no
projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual ser
destinada a aes e servios pblicos de sade.
2 As programaes oramentrias previstas no caput deste artigo no sero de
execuo obrigatria nos casos dos impedimentos de ordem tcnica; nestes casos,
no empenho das despesas, que integre a programao prevista no caput deste artigo,
sero adotadas as seguintes medidas:
28

Mdulo 01: Convnios
I - at cento e vinte dias aps a publicao da lei oramentria, os Poderes, o Ministrio

Pblico da Unio e a Defensoria Pblica da Unio enviaro ao Poder Legislativo as
justificativas do impedimento;
II - at trinta dias aps o trmino do prazo previstos no inciso I deste pargrafo, o
Poder Legislativo indicar ao Poder Executivo o remanejamento da programao cujo
impedimento seja insupervel;
III - at 30 de setembro, ou at trinta dias aps o prazo previsto no inciso II, o Poder
Executivo encaminhar projeto de lei ao Congresso Nacional sobre o remanejamento
da programao cujo impedimento seja insupervel; e
IV - se, at 20 de novembro, ou at trinta dias aps o trmino do prazo previsto no
inciso III, o Congresso Nacional no deliberar sobre o projeto, o remanejamento ser
implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei oramentria.
3 Aps o prazo previsto no inciso IV do 2o deste artigo, as programaes
oramentrias previstas no caput deste artigo no sero consideradas de execuo
obrigatria nos casos dos impedimentos justificados na notificao prevista no inciso I
do 2o deste artigo.
4 Os restos a pagar podero ser considerados para fins de cumprimento da execuo
financeira prevista no caput deste artigo, at o limite de 0,6% (seis dcimos por cento)
da receita corrente lquida realizada no exerccio anterior.
5 Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poder resultar no no
cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes oramentrias,
o montante previsto no caput deste artigo poder ser reduzido em at a mesma
proporo da limitao incidente sobre o conjunto das despesas discricionrias.
6 Para fins do disposto no caput deste artigo, a execuo da programao ser:
I - demonstrada no relatrio de que trata o art. 165, 3o da Constituio Federal;
II - objeto de manifestao especfica no parecer previsto no art. 71, I da Constituio
Federal; e
III - fiscalizada e avaliada quanto aos resultados obtidos.
7 Considera-se equitativa a execuo das programaes de carter obrigatrio que
atenda de forma igualitria e impessoal as emendas apresentadas, independente da
autoria.
A segunda hiptese ocorre quando o prprio interessado (Estado, Municpio, Organizao

no Governamental etc.) identifica na Lei Oramentria Anual da Unio um programa federal que
destine, de forma genrica, recursos para a sua rea de atuao. Com base neste programa, o
interessado formular, por meio do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse
SICONV proposta de trabalho para o concedente.
29

Mdulo 01: Convnios
Aps a anlise de necessidade e viabilidade, caso aprovada a proposta e cumpridos os

demais trmites legais, o concedente celebrar o convnio e destinar uma parcela dos recursos
previstos naquela dotao oramentria genrica para suportar as despesas especficas com
o convnio.
Conforme ser demonstrado ao longo deste trabalho, nessas hipteses, o concedente
pode (e, em alguns casos, deve) abrir um chamamento pblico para a escolha da(s) melhor(es)
proposta(s) de trabalho a fim de celebrar convnio(s).
Exemplo: Em 2013, a Secretaria de Polticas para as Mulheres, rgo
integrante da Administrao Pblica federal, abriu o chamamento
pblico n 001/13 para a celebrao de convnio com o objetivo de
promover a autonomia econmica das mulheres, prioritariamente
s mulheres de baixa renda, com apoio a iniciativas que ampliem a
participao e formalizao das mulheres no mercado de trabalho, nas
reas urbanas e rurais. Dentre as propostas de trabalho que foram
aceitas, a referida Secretaria firmou o convnio n 782.467/2013 com
o SOF Servio de Orientao da Famlia prevendo o repasse de
R$350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais), oriundos do Oramento
Geral da Unio, para a realizao de atividades de interesse comum
dos partcipes fundadas no Programa federal de incentivo autonomia
econmica e ao empreendedorismo das mulheres.
A terceira e ltima hiptese ocorre quando o prprio Ministrio ou outro rgo ou entidade
que integre a Administrao Pblica federal detecta necessidades regionais ou locais e entram
em contato diretamente com os stakeholders daquela localidade para propor a celebrao
de convnios. Nesse caso, cabe quele que foi procurado pelo Ministrio aceitar, ou no, a
celebrao do convnio.
2.8. Fases dos convnios

Normalmente os convnios so divididos em 4 partes: a) proposio, b) celebrao, c)
execuo e d) prestao de contas. Essas quatro fases possuem vrias etapas internas e
especificidades que iro variar de acordo com a realidade e o ordenamento jurdico de cada
ente federado.
No caso da Unio, todas as quatro fases so processadas por meio do Sistema de Gesto
de Convnios e Contratos de Repasse SICONV -, um sistema informatizado, institudo pelo
Decreto n 6.170/07, com o objetivo de modernizar e aperfeioar a gesto dos convnios
federais.
30

Mdulo 01: Convnios
Com a implantao do SICONV, o processo de celebrao e anlise formal dos convnios

ficou mais gil, eficaz e transparente, uma vez que o sistema aberto consulta pblica,
disponibilizando diversas informaes relevantes para a sociedade. Alm disso, houve
uma sensvel reduo dos custos envolvidos em todo o processo e no tempo gasto com a
administrao de tais acordos.
Para acessar o SICONV, basta entrar no seguinte stio eletrnico: https://www.convenios.
gov.br/portal.
Feita esta breve introduo sobre as fases dos convnios, passa-se a analisar cada uma
delas separadamente.
2.8.1 Proposio
A fase inicial de um convnio a proposio. Nessa etapa, o interessado analisa a realidade
socioeconmica regional ou local e identifica as necessidades de determinada comunidade ou
mesmo da coletividade. Importante ressaltar que, embora na maioria das vezes o interessado
seja o rgo ou entidade privada ou pblica (estadual, distrital ou municipal), nada impede que
o rgo ou a entidade federal tambm figurem nessa posio.
Isso porque, conforme visto no item 3.7, em alguns casos, o prprio Poder Pblico federal
poder identificar uma determinada necessidade social e entrar em contato com os agentes
regionais ou locais propondo a celebrao de convnios.
A fase da proposio dividida em trs etapas: o credenciamento, o cadastramento e a
apresentao da proposta de trabalho.
O credenciamento pode ser entendido como o procedimento realizado pelo interessado,
diretamente no SICONV, para a obteno de um nome de usurio e uma senha, que o habilite
a apresentar propostas de trabalhos.
De acordo com o art. 18, da Portaria Interministerial n 507/11, ser exigido que o interessado
informe os seguintes dados no ato do credenciamento:
a) rgos ou entidades pblicas: nome, endereo da sede, endereo eletrnico e nmero
de inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas - CNPJ, bem como endereo
residencial do responsvel que assinar o instrumento;
b) Entidades privadas: razo social, endereo, endereo eletrnico, nmero de inscrio
no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas - CNPJ, transcrio do objeto social da
entidade atualizado, relao nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com
endereo, nmero e rgo expedidor da carteira de identidade e CPF de cada um deles.
31

Mdulo 01: Convnios
Aps o credenciamento, tem-se incio a etapa do cadastramento. Este procedimento, por

sua vez, consiste na validao dos dados includos no credenciamento, no caso dos rgos
e entidades pblicas, e, na apresentao dos documentos referentes qualificao jurdica,
fiscal, previdenciria, e na capacidade tcnica e operacional, no caso de entidades privadas.
O cadastramento ter validade de um ano, conforme o disposto no art. 21, da Portaria
Interministerial n 507/11, e ser realizado no rgo ou entidade concedente ou nas unidades
cadastradoras do Sistema de Cadastro Unificado de Fornecedores - SICAF a ele vinculadas.
Importante frisar que a pessoa que for realizar o cadastramento dever comprovar o vnculo
com a entidade interessada em celebrar o convnio, de acordo com as exigncias constantes
na Portaria Interministerial n 507/11.
Alm disso, para as entidades privadas, exige-se a apresentao dos seguintes documentos
no ato do cadastramento:
a) Cpia do estatuto ou contrato social registrado no cartrio competente e suas alteraes;
b) Relao nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com Cadastro de Pessoas
Fsicas - CPF;
c) Declarao do dirigente mximo da entidade acerca da inexistncia de dvida com o
Poder Pblico e de inscrio nos bancos de dados pblicos ou privados de proteo ao
crdito;
d) Declarao da autoridade mxima da entidade informando que nenhuma das pessoas
relacionadas no inciso II agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, tanto
quanto dirigente de rgo ou entidade da administrao pblica, de qualquer esfera
governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, at o segundo grau (ressalte-se que, para os fins da Portaria
Interministerial n 507/11, dirigente aquele que possua vnculo com entidade privada
sem fins lucrativos e detenha qualquer nvel de poder decisrio, assim entendidos os
conselheiros, presidentes, diretores, superintendentes, gerentes, dentre outros.
e) Prova de inscrio da entidade no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas - CNPJ pelo
prazo mnimo de 3 (trs) anos, quando vier a celebrar o instrumento;
f) Prova de regularidade com as Fazendas Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municipal
e com o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS, na forma da lei; e
g) Comprovante do exerccio nos ltimos 3 (trs) anos, pela entidade privada sem fins
lucrativos, de atividades referentes matria objeto do convnio ou contrato de repasse
que pretenda celebrar com rgos e entidades da administrao pblica federal.
32

Mdulo 01: Convnios
Realizado o cadastramento, o interessado j estar apto apresentao de propostas.

Tais propostas devero conter, no mnimo, a descrio do objeto a ser executado, a
justificativa contendo a caracterizao dos interesses recprocos, a relao entre a proposta
apresentada e os objetivos e diretrizes do programa federal, a indicao do pblico alvo, do
problema a ser resolvido e dos resultados esperados, a estimativa dos recursos financeiros,
discriminando o repasse a ser realizado pelo concedente e a contrapartida prevista para o
proponente, especificando o valor de cada parcela e do montante de todos os recursos, na
forma estabelecida em lei, a previso de prazo para a execuo e as informaes relativas
capacidade tcnica e gerencial do proponente para execuo do objeto.
Em algumas hipteses admitir-se- a apresentao de propostas apenas com o
credenciamento do interessado, sem que ele esteja previamente cadastrado no SICONV.
Recebida a proposta de trabalho, o concedente proceder sua anlise quanto viabilidade
e adequao dela aos objetivos do programa federal, notadamente no que diz respeito
existncia de interesses recprocos entre os futuros partcipes. Tambm ser verificada a
qualificao tcnica e a capacidade operacional do proponente para a consecuo dos objetivos
do convnio.
Caso o concedente aceite a proposta de trabalho, o proponente ser comunicado para
incluir o plano de trabalho, aps sanar as pendncias constatadas e regularizar as exigncias
assinaladas pelo Poder Pblico. Alm disso ser realizado o pr-empenho dos recursos
vinculado proposta.
J na hiptese de recusa da proposta, o concedente registrar o indeferimento no SICONV,
comunicar ao proponente e cancelar o empenho, caso este j tenha sido realizado.
O plano de trabalho aceito pelo concedente dever conter, no mnimo, os seguintes dados:
a) Justificativa para a celebrao do instrumento;
b) Descrio completa do objeto a ser executado;
c) Descrio das metas a serem atingidas;
d) Definio das etapas ou fases da execuo;
e) Cronograma de execuo do objeto e cronograma de desembolso; e
f) Plano de aplicao dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e da
contrapartida financeira do proponente, se for o caso.
Alm do plano de trabalho, o proponente apresentar, tambm, o projeto bsico ou o termo
de referncia relacionado ao objeto do futuro convnio. A definio de projeto bsico e de termo
de referncia, para os fins da Portaria Interministerial n 507/11, encontra-se em seu artigo 1,
2, incisos XXI e XXVI:
33

Mdulo 01: Convnios
Projeto bsico: conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso

adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios,
elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a
viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento,
e que possibilite a avaliao do custo da obra ou servio de engenharia e a definio
dos mtodos e do prazo de execuo;
Termo de referncia: documento apresentado quando o objeto do convnio, contrato
de repasse envolver aquisio de bens ou prestao de servios, que dever conter
elementos capazes de propiciar a avaliao do custo pela Administrao, diante de
oramento detalhado, considerando os preos praticados no mercado da regio onde
ser executado o objeto, a definio dos mtodos e o prazo de execuo do objeto
Embora a apresentao desses documentos seja realizada juntamente com o plano de

trabalho, poder o concedente exigi-los em momento posterior, desde que antes da liberao
da primeira parcela dos recursos. O projeto bsico ou o termo de referncia ainda podero
ser dispensados no caso de padronizao do objeto, a critrio da autoridade competente do
concedente, em despacho fundamentado.
Aps a aprovao da proposta de trabalho, feitas as adequaes solicitadas pelo concedente,
aquela, automaticamente, converter-seno plano de trabalho do convnio.
2.8.2 Chamamento pblico
Embora no constitua uma fase autnoma do procedimento de celebrao de convnios,
no h como analisar a fase de proposio sem abordar o chamamento pblico.
O artigo 116, da Lei n 8.666/93, estabelece que as disposies daquela Lei aplicam-se,
no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados
por rgos e entidades da Administrao. Em razo dessa norma, poder-se-ia imaginar que os
convnios deveriam ser precedidos de procedimento licitatrio, assim como os contratos.
No entanto, a doutrina unssona no sentido de que, no caso dos convnios, a realizao
de licitao para a celebrao do acordo desnecessria, em regra. De toda forma, o Decreto
n 6.170/07, regulamentado pela Portaria Interministerial n 507/11, instituiu o chamamento
pblico, que, nada mais do que uma etapa de competio, na qual o concedente selecionar
a melhor proposta apresentada para a celebrao do convnio.
No se trata de nova modalidade licitatria, mas sim de procedimento administrativo formal
realizado por meio do SICONV em atendimento aos princpios da moralidade, impessoalidade
e eficincia.
Ao deagrar o chamamento pblico, o rgo ou entidade federal dever divulgar o edital,
com antecedncia mnima de 15 dias da apresentao das propostas, na primeira pgina do
seu stio eletrnico, bem como, no Portal dos Convnios.
34

Mdulo 01: Convnios
Ressalte-se que, na esfera federal, o chamamento pblico facultativo para a celebrao

de convnios com rgo e entidades pblicas e obrigatrio no caso de figurar como convenente
uma entidade privada.
Na primeira hiptese, qual seja, o chamamento pblico visando celebrao de convnios
com rgos ou entidades pblicas, a Portaria Interministerial n 507/11 estabelece que o edital
de convocao dever conter, no mnimo, a descrio dos programas a serem executados de
forma descentralizada e os critrios objetivos para a seleo do convenente ou contratado, com
base nas diretrizes e nos objetivos dos respectivos programas.
J no caso de convnios com entidades privadas, o edital de chamamento pblico dever
apresentar, ao menos, as seguintes informaes:
a) Especificao do objeto da parceria;
b) Datas, prazos, condies, local e forma de apresentao das propostas;
c) Datas e critrios objetivos de seleo e julgamento das propostas;
d) Exigncia de declarao da entidade proponente de que apresentar, para celebrao do
instrumento, comprovante do exerccio, nos ltimos 3 (trs) anos de atividades referentes
matria objeto do convnio ou termo de parceria que pretenda celebrar com rgo ou
entidade, nos termos do 7 deste artigo;
e) Valor previsto para a realizao do objeto da parceria; e
f) Previso de contrapartida, quando cabvel.
Recebidas as propostas, o concedente ir analis-las de acordo com os critrios objetivos
previamente estabelecidos no edital de chamamento pblico, os quais devero levar em conta
a capacidade tcnica e operacional do proponente para a execuo do objeto da parceria
e a adequao da proposta apresentada ao objeto da parceria, inclusive quanto aos custos
cronograma e resultados previstos.
Conquanto o chamamento seja obrigatrio para os convnios a serem celebrados com
entidades privadas, o artigo 9, da Portaria Interministerial n 507/11, estabeleceu trs hipteses
em que ele poder ser dispensado:
Art. 9 O titular do rgo ou da entidade concedente poder, mediante deciso
fundamentada, excepcionar a exigncia prevista no art. 8 nas seguintes situaes:
I - nos casos de emergncia ou calamidade pblica, quando caracterizada situao que
demande a realizao ou manuteno de convnio, termo de parceria ou contrato de
repasse pelo prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos,
contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao da
vigncia do instrumento;
II - para a realizao de programas de proteo a pessoas ameaadas ou em situao
que possa comprometer sua segurana; e
35

Mdulo 01: Convnios
III - nos casos em que o projeto, atividade ou servio objeto do convnio ou contrato de
repasse j seja realizado adequadamente mediante parceria com a mesma entidade
h pelo menos cinco anos e cujas respectivas prestaes de contas tenham sido
devidamente aprovadas.
2.8.3 Celebrao
A segunda fase dos convnios a celebrao. Uma vez aprovado o plano de trabalho, o
concedente ir verificar se o futuro convenente apresenta todas as condies para a celebrao
do acordo e se ele no se enquadra em qualquer das vedaes expressamente previstas nos
normativos aplicveis espcie.
Com o intuito de garantir a lisura do convnio a ser celebrado e resguardar o patrimnio
pblico, o art. 38, da Portaria Interministerial n 507/11, estabeleceu uma srie de condies a
serem cumpridas pelos convenentes para que seja celebrado o acordo. De forma sinttica, tais
condies so as seguintes:
a) Demonstrao do exerccio da Plena Competncia Tributria;
b) Regularidade Previdenciria;
c) Regularidade quanto a Tributos e Contribuies Federais e Dvida Ativa da Unio;
d) Regularidade quanto a Contribuies Previdencirias;
e) Regularidade perante o Cadastro Informativo dos Crditos no Quitados do Setor Pblico
Federal (CADIN);
f) Regularidade quanto a Contribuies para o FGTS;
g) Regularidade quanto Prestao de Contas de Recursos Federais Recebidos;
h) Regularidade em relao Adimplncia Financeira em Emprstimos e Financiamentos
concedidos pela Unio, e administrados pela Secretaria do Tesouro Nacional;
i) Aplicao mnima de recursos na rea da Educao;
j) Aplicao mnima de recursos na rea da Sade;
k) Publicao e remessa tempestivas ao Tribunal de Contas do Relatrio de Gesto Fiscal
e do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria;
l) Inexistncia de vedao ao recebimento de transferncia voluntria por descumprimento
dos limites de despesa total com pessoal, dos limites das dvidas consolidada e mobiliria,
do limite de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita e do limite de
inscrio em Restos a Pagar, aplicvel para o ltimo ano do mandato;
m)Encaminhamento das Contas Anuais para a consolidao das contas dos Entes da
Federao relativas ao exerccio anterior;
36

Mdulo 01: Convnios
n) Comprovao de que as Despesas de Carter Continuado Derivadas do Conjunto das

Parcerias Pblico-Privadas j contratadas no ano anterior limitam-se a 3% (trs por
cento) da receita corrente lquida do exerccio e se as despesas anuais dos contratos
vigentes nos 10 (dez) anos subseqentes limitam-se a 3% (trs por cento) da receita
corrente lquida projetada para os respectivos exerccios;
o) Comprovao da regularidade quanto ao Pagamento de Precatrios Judiciais,
p) Comprovao de divulgao da execuo oramentria e financeira por meio eletrnico
de acesso ao pblico e de informaes pormenorizadas relativas receita e despesa;
q) Inexistncia de situao de vedao ao recebimento de transferncias voluntrias.
Alm dessas condies para celebrao, o art. 10, da citada Portaria Interministerial, ainda
estabelece diversas situaes em que vedada a celebrao de acordos com o rgo ou
entidade federal. Tais vedaes dizem respeito tanto pessoa do proponente como ao objeto
do convnio:
Art. 10. vedada a celebrao de convnios:
I - com rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta dos Estados,
Distrito Federal e
Municpios cujo valor seja inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais) ou, no caso de
execuo de obras e servios de engenharia, exceto elaborao de projetos de
engenharia, nos quais o valor da transferncia da Unio seja inferior a R$ 250.000,00
(duzentos e cinquenta mil reais);
II - com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente
poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, tanto quanto dirigente de rgo ou entidade
da administrao pblica, de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge
ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o
segundo grau;
III - entre rgos e entidades da Administrao Pblica federal, casos em que devero
ser firmados termos de cooperao;
IV - com rgo ou entidade, de direito pblico ou privado, que esteja em mora,
inadimplente com outros convnios celebrados com rgos ou entidades da
Administrao Pblica Federal, ou irregular em qualquer das exigncias desta Portaria;
V - com pessoas fsicas ou entidades privadas com fins lucrativos;
VI - visando realizao de servios ou execuo de obras a serem custeadas,
ainda que apenas parcialmente, com recursos externos sem a prvia contratao da
operao de crdito externo;
VII - com entidades pblicas ou privadas cujo objeto social no se relacione s
caractersticas do programa ou que no disponham de condies tcnicas para
executar o convnio; e
37

Mdulo 01: Convnios
VIII - com entidades privadas sem fins lucrativos que no comprovem ter desenvolvido,
nos ltimos trs anos, atividades referentes matria objeto do convnio; e
IX - com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham, em suas relaes anteriores
com a Unio, incorrido em pelo menos uma das seguintes condutas:
a) omisso no dever de prestar contas;
b) descumprimento injustificado do objeto de convnios, contratos de repasse ou
termos de parceria;
c) desvio de finalidade na aplicao dos recursos transferidos;
d) ocorrncia de dano ao Errio; ou
e) prtica de outros atos ilcitos na execuo de convnios, contratos de repasse ou
termos de parceria.
Vale ressaltar que uma das vedaes diz respeito ao valor do convnio. Atualmente, o
concedente federal somente firmar convnios, cuja transferncia da Unio seja superior
a R$100.000,00 ou, no caso de execuo de obras e servios de engenharia, superior a
R$250.000,00.
Uma vez constatado que o interessado cumpre todas as condies de celebrao e no se
enquadra em nenhuma hiptese de vedao, passa-se formalizao do termo de convnio
entre o rgo ou entidade federal e o rgo ou entidade pblicos ou privados.
Para tanto, a Portaria Interministerial n 507/11 estabelece algumas clusulas que,
necessariamente, devero constar em todos os convnios. No prembulo, por exemplo, a
referida norma prev que haver meno numerao sequencial no SICONV, a qualificao
completa dos partcipes e a finalidade do acordo.
J no corpo do convnio, as clusulas obrigatrias so aquelas previstas no artigo 43, da
Portaria Interministerial n 507/11:
Art. 43. So clusulas necessrias nos instrumentos regulados por esta Portaria as
que estabeleam:
I - o objeto e seus elementos caractersticos, em consonncia com o Plano de Trabalho,
que integrar o termo celebrado independentemente de transcrio;
II - as obrigaes de cada um dos partcipes;
III - a contrapartida, quando couber, e a forma de sua aferio quando atendida por
meio de bens e servios;
IV as obrigaes do interveniente, quando houver, sendo vedada execuo de
atividades previstas no Plano de Trabalho;
V - a vigncia, fixada de acordo com o prazo previsto para a consecuo do objeto e
em funo das metas estabelecidas;
38

Mdulo 01: Convnios
VI - a obrigao de o concedente prorrogar de ofcio a vigncia do instrumento antes

do seu trmino, quando der causa a atraso na liberao dos recursos, limitada a
prorrogao ao exato perodo do atraso verificado;
VII - a prerrogativa do rgo ou entidade transferidor dos recursos financeiros assumir
ou transferir a responsabilidade pela execuo do objeto, no caso de paralisao ou da
ocorrncia de fato relevante, de modo a evitar sua descontinuidade;
VIII - a classificao oramentria da despesa, mencionando se o nmero e data da
Nota de Empenho ou Nota de Movimentao de Crdito e declarao de que, em
termos aditivos, indicar-se-o os crditos e empenhos para sua cobertura, de cada
parcela da despesa a ser transferida em exerccio futuro;
IX - o cronograma de desembolso conforme o Plano de Trabalho, incluindo os recursos
da contrapartida pactuada, quando houver;
X - a obrigatoriedade de o convenente ou contratado incluir regularmente no SICONV
as informaes e os documentos exigidos por esta Portaria, mantendo-o atualizado;
XI - a obrigatoriedade de restituio de recursos, nos casos previstos nesta Portaria;
XII - no caso de rgo ou entidade pblica, a informao de que os recursos para atender
s despesas em exerccios futuros, no caso de investimento, esto consignados no
plano plurianual ou em prvia lei que os autorize;
XIII - a obrigao do convenente de manter e movimentar os recursos na conta bancria
especfica do convnio ou contrato de repasse em instituio financeira controlada
pela Unio, quando no integrante da conta nica do Governo Federal;
XIV - a definio, se for o caso, do direito de propriedade dos bens remanescentes
na data da concluso ou extino do instrumento, que, em razo deste, tenham
sido adquiridos, produzidos, transformados ou construdos, respeitado o disposto na
legislao pertinente;
XV - a forma pela qual a execuo fsica do objeto ser acompanhada pelo concedente,
inclusive com a indicao dos recursos humanos e tecnolgicos que sero empregados
na atividade ou, se for o caso, a indicao da participao de rgos ou entidades
previstos no 2 do art. 67 desta Portaria;
XVI - o livre acesso dos servidores dos rgos ou entidades pblicas concedentes e
os do controle interno do Poder Executivo Federal, bem como do Tribunal de Contas
da Unio aos processos, documentos, informaes referentes aos instrumentos de
transferncias regulamentados por esta Portaria, bem como aos locais de execuo
do objeto;
XVII - a faculdade dos partcipes rescindirem o instrumento, a qualquer tempo;
XVIII - a previso de extino obrigatria do instrumento em caso de o Projeto Bsico
no ter sido aprovado ou apresentado no prazo estabelecido, quando for o caso;
XIX - a indicao do foro para dirimir as dvidas decorrentes da execuo dos
convnios, contratos ou instrumentos congneres, estabelecendo a obrigatoriedade
39

Mdulo 01: Convnios
da prvia tentativa de soluo administrativa com a participao da Advocacia-Geral

da Unio, em caso de os partcipes serem da esfera federal, administrao direta ou
indireta, nos termos do art. 11 da Medida Provisria n 2.180-35, de 24 de agosto de
2001;
XX - a obrigao de o convenente ou o contratado inserir clusula nos contratos
celebrados para execuo do convnio ou contrato de repasse que permitam o livre
acesso dos servidores dos rgos ou entidades pblicas concedentes, bem como dos
rgos de controle, aos documentos e registros contbeis das empresas contratadas,
na forma do art. 56 desta Portaria;
XXI - a sujeio do convnio ou contrato de repasse e sua execuo s normas do
Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, bem como do Decreto n 93.872, de 23 de
dezembro de 1986, e a esta Portaria;
XXII - a previso de, na ocorrncia de cancelamento de Restos a Pagar, que o
quantitativo possa ser reduzido at a etapa que apresente funcionalidade;
XXIII - a forma de liberao dos recursos ou desbloqueio, quando se tratar de contrato
de repasse;
XXIV - a obrigao de prestar contas dos recursos recebidos no SICONV;
XXV - o bloqueio de recursos na conta corrente vinculada, quando se tratar de contrato
de repasse;
XXVI - a responsabilidade solidria dos entes consorciados, nos instrumentos que
envolvam consrcio pblico;
XXVII - o prazo para apresentao da prestao de contas; e
XXVIII - as obrigaes da unidade executora, quando houver.
Antes, contudo, da assinatura do convnio, o concedente submeter a minuta do acordo

para a anlise e manifestao dos rgos tcnico e jurdico integrantes de sua estrutura
administrativa.
No ato da assinatura importante observar que, na hiptese de convnios com entidades
privadas, o acordo dever ser assinado diretamente pelo Ministro de Estado ou pelo dirigente
mximo da entidade da administrao pblica federal concedente, sendo expressamente
vedada a delegao dessa atribuio.
O convnio assinado seguir, ento, para a publicao no Dirio Oficial da Unio, que ser
providenciada pelo concedente, no prazo de at 20 (vinte) dias a contar de sua assinatura. Alm
disso, o concedente notificar, no prazo de at 10 (dez) dias, a celebrao do instrumento
Assemblia Legislativa ou Cmara Municipal do convenente, conforme o caso.
E mais: o convenente dever dar cincia da celebrao ao conselho local ou instncia de
controle social da rea vinculada ao programa de governo que originou a transferncia, quando
houver.
40

Mdulo 01: Convnios
2.8.4 Contrapartida
Um dos elementos presentes na maioria dos convnios a contrapartida. Embora as
normas federais no apresentem um conceito para este elemento, a contrapartida o aporte de
recursos, financeiros ou no, do convenente para a execuo do objeto do convnio de sada.
Na prtica, a contrapartida do convenente corresponde a um valor financeiro, previamente
definido no convnio, proveniente do seu patrimnio e destinado execuo dos objetivos
acordados pelos partcipes.
No entanto, o art. 60, da Lei de Diretrizes Oramentrias para o exerccio de 2014,
novamente disps que as transferncias voluntrias para outros entes da federao dependero,
exclusivamente, de contrapartida. Dessa forma, no exerccio financeiro de 2014, a Unio no
poder celebrar convnios com outros entes federados sem a previso expressa de contrapartida
do convenente.
Para as entidades privadas permanece sendo facultativa a fixao de contrapartida.
O valor da contrapartida depender do valor total do convnio. A Lei de Diretrizes
Oramentrias da Unio para o exerccio de 2014 estabeleceu uma margem percentual da
contrapartida tomando como base o valor do repasse, a capacidade financeira do convenente
e o seu ndice de Desenvolvimento Humano:
Art. 60, 1 - A contrapartida, exclusivamente financeira, ser estabelecida em termos
percentuais do valor previsto no instrumento de transferncia voluntria, considerandose a capacidade financeira da respectiva unidade beneficiada e seu ndice de
Desenvolvimento Humano - IDH, tendo como limite mnimo e mximo:
I - no caso dos Municpios:
a) 0,1% (um dcimo por cento) e 4% (quatro por cento) para Municpios com at
cinquenta mil habitantes;
b) 0,2% (dois dcimos por cento) e 8% (oito por cento) para Municpios acima de
cinquenta mil habitantes localizados nas reas prioritrias definidas no mbito da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR, nas reas da Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, da Superintendncia do Desenvolvimento
da Amaznia - SUDAM e da Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste
- SUDECO; e
c) 1% (um por cento) e 20% (vinte por cento) para os demais;
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal:
a) 0,1% (um dcimo por cento) e 10% (dez por cento) se localizados nas reas
prioritrias definidas no mbito da PNDR, nas reas da SUDENE, SUDAM e SUDECO;
e
b) 2% (dois por cento) e 20% (vinte por cento) para os demais; e
III - no caso de consrcios pblicos constitudos por Estados, Distrito Federal e
Municpios, 0,1% (um dcimo por cento) e 4% (quatro por cento);
41

Mdulo 01: Convnios
2.8.5. Execuo do convnio

Uma vez celebrado o convnio, tem-se incio a sua execuo, a qual compreende a gesto
financeira do acordo, o pagamento de despesas pelo convenente e a execuo fsica do objeto
do convnio, conforme previsto no plano de trabalho j aprovado.
A primeira questo a ser analisada quanto a este ponto a necessidade de abertura de
uma conta bancria especfica para o depsito dos valores relativos transferncia financeira
do concedente e a contrapartida do convenente, quando houver.
Essa conta bancria especfica do convnio dever ser aberta em instituio financeira
oficial, dos estados, ou em instituio financeira controlada pela Unio, no caso dos acordos
federais.
Os valores nela constantes somente podero ser utilizados para arcar com despesas
estritamente vinculadas ao objeto do convnio ou para aplicao no mercado financeiro no
intuito de fazer frente inao. Nos convnios federais, a Portaria Ministerial n 507/11 definiu
de que forma ser realizada esta aplicao:
a) Em caderneta de poupana de instituio financeira pblica federal, se a previso de seu
uso for igual ou superior a um ms; e
b) Em fundo de aplicao financeira de curto prazo, ou operao de mercado aberto
lastreada em ttulo da dvida pblica, quando sua utilizao estiver prevista para prazos
menores.
importante deixar claro que o convnio dever estar vinculado a apenas uma conta
especfica. Obviamente, tambm no poder haver mais de um convnio por conta bancria. A
movimentao de recursos fora da conta vinculada ao convnio constitui irregularidade grave e
poder ensejar, inclusive, a rejeio das contas do convenente.
Outro ponto atinente execuo do objeto quanto necessidade de realizao de
licitaes para a aquisio de bens ou servios de terceiros pelos convenentes. Ora, quando
este for um rgo ou entidade pblica, no h dvida a respeito: o art. 37, XXI, da Constituio
Federal deixou bem claro que as obras, servios, compras e alienaes sero contratados
mediante processo de licitao pblica.
J no caso das entidades privadas, no se exige a realizao de procedimento licitatrio
formal, nos termos da Lei n 8.666/93 ou das normas relativas ao Prego. No entanto, a Portaria
Interministerial n 507/11 estabeleceu que para a aquisio de bens e contratao de servios,
as entidades privadas sem fins lucrativos devero realizar, no mnimo, cotao prvia de preos
no mercado, observados os princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade.
42

Mdulo 01: Convnios
De forma sinttica, a Portaria Interministerial n 507/11 dispe que os pagamentos de

fornecedores sero realizados mediante crdito em suas prprias contas bancrias. No entanto,
facultada a dispensa deste procedimento nos seguintes casos:
a) Por ato da autoridade mxima do concedente;
b) Na execuo do objeto pelo convenente por regime direto; e
c) No ressarcimento ao convenente por pagamentos realizados s prprias custas
decorrentes de atrasos na liberao de recursos pelo concedente e em valores alm da
contrapartida pactuada.
Em tais hipteses o crdito poder ser realizado em conta bancria de titularidade do prprio
convenente, devendo ser registrado no SICONV o beneficirio final da despesa.
Por fim, deve-se deixar claro que dever do convenente a fiscalizao da execuo fsicofinanceira do objeto do convnio. Somente com o acompanhamento constante e contnuo
que se poder verificar se a obra, o servio ou o fornecimento de bens pelo terceiro est sendo
realizada de acordo com o plano de trabalho previamente aprovado pelo concedente.
Ao realizar a fiscalizao rigorosa do convnio, atentando-se para o cronograma de
desembolso, para a sua gesto financeira e para a adequao deste ao plano de trabalho,
dificilmente o convenente ter suas contas rejeitadas.
No caso dos acordos federais, a execuo do convnio ser acompanhada por um
representante do concedente, especialmente designado e registrado no SICONV, que anotar
em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas consecuo do objeto, adotando as
medidas necessrias regularizao das falhas observadas.
Esse representante do concedente verificar, dentre outros aspectos, a comprovao
da boa e regular aplicao dos recursos, na forma da legislao aplicvel, a compatibilidade
entre a execuo do objeto, o que foi estabelecido no Plano de Trabalho, e os desembolsos
e pagamentos, conforme os cronogramas apresentados, bem como a regularidade das
informaes registradas pelo convenente no SICONV e o cumprimento das metas do Plano de
Trabalho nas condies estabelecidas.
2.8.6. Prestao de contas
A ltima fase dos convnios a prestao de contas. Trata-se de obrigao constitucional
inserida no art. 70, pargrafo nico, o qual dispe que prestar contas qualquer pessoa fsica
ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigaes de natureza pecuniria.
43

Mdulo 01: Convnios
No haveria necessidade de repetio dessa norma na legislao infraconstitucional, no

entanto, para reforar a obrigao e para estabelecer os meios como as contas sero prestadas,
as normas federal e estadual atinentes aos convnios previram procedimentos especficos para
essa ao.
De acordo com a Portaria Interministerial n 507/11, o prazo para apresentao das
prestaes de contas ser de ate 60 (sessenta) dias aps o encerramento da vigncia ou a
concluso da execuo do objeto, o que ocorrer primeiro.
Se aps esse prazo as contas no forem encaminhadas pelo convenente, o concedente
estabelecer o prazo mximo de 30 (trinta) dias para sua apresentao, ou recolhimento
dos recursos, includos os rendimentos da aplicao no mercado financeiro, atualizados
monetariamente e acrescidos de juros de mora.
Permanecendo omisso em seu dever de prestar contas, o concedente registrar a
inadimplncia no SICONV e comunicar o fato ao rgo de contabilidade analtica a que estiver
vinculado, para fins de instaurao de tomada de contas especial sob aquele argumento e
adoo de outras medidas para reparao do dano ao errio, sob pena de responsabilizao
solidria.
Conforme o art. 76, da Portaria Interministerial n 507/11, o concedente ter o prazo de
noventa dias, contado da data do recebimento, para analisar a prestao de contas encaminhada.
Caso reste demonstrada a boa e regular aplicao dos recursos transferidos, as contas
sero aprovadas. Por outro lado, se houver irregularidades nas contas, a autoridade do
concedente, inicialmente, dever exaurir todas as providncias cabveis para regularizao
das pendncias ou reparao do dano. Esgotadas essas medidas sem que tenham elas sido
exitosas, o concedente registrar o fato no SICONV e adotar as providncias necessrias
instaurao da Tomada de Contas Especial.
Analisadas as contas, o ordenador de despesas do concedente poder:
a) Aprov-las, se comprovadas, de forma clara e objetiva, a execuo do convnio de sada
e a regularidade na aplicao dos recursos;
b) Aprov-las com ressalva, quando evidenciada impropriedade ou qualquer outra falta de
natureza formal de que no resulte dano ao errio; e
c) Reprov-las, quando houver omisso no dever de prestar contas, falta de comprovao
total ou parcial da aplicao de recursos do convnio de sada, ou indcios de dano ao
errio.
44

Mdulo 01: Convnios
Na hiptese de aprovao com ressalvas, o ordenador de despesas autorizar a baixa

contbil e o concedente promover a representao ao Tribunal de Contas.
Cabe ressaltar, ainda, que a Smula n 230 do Tribunal de Contas da Unio prev o seguinte:
Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais
recebidos por seu antecessor, quando este no o tiver feito ou, na impossibilidade
de faz-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimnio pblico
com a instaurao da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de coresponsabilidade.
No entanto, na impossibilidade de prestar as contas (ex: o antigo responsvel sumiu com

os documentos da execuo do convnio), o prefeito sucessor dever demonstrar perante o
concedente que j tomou medidas que demonstrem o impedimento de prestar contas, bem
como o resguardo do patrimnio pblico.
A medida mais comum que os sucessores adotam o ajuizamento de aes judiciais em
face do responsvel pela execuo do convnio, visando restituio dos valores transferidos
e/ou a apresentao dos documentos que teriam desaparecido.
2.8.7. Tomada de contas especial
A tomada de contas especial, conforme estabelecido na Instruo Normativa n 71/12 do
Tribunal de Contas da Unio, um processo administrativo devidamente formalizado, com
rito prprio, para apurar responsabilidade por ocorrncia de dano administrao pblica
federal, com apurao de fatos, quantificao do dano, identificao dos responsveis e obter
o respectivo ressarcimento.
Aps a reprovao das contas pelo concedente, deve ele proceder instaurao da tomada
de contas especial, caso no seja possvel obter, por outros meios legais, o ressarcimento
dos valores transferidos. A tomada de contas , portanto, um procedimento excepcional e que
somente ser realizado aps o esgotamento das medidas internas.
Um dos pressupostos para a instaurao da tomada de contas a identificao de um dano
real ou potencial ao errio. O dano real ocorre quando a prpria documentao apresentada pelo
convenente demonstra que as verbas repassadas no foram aplicadas em conformidade com o
convnio e o plano de trabalho. O dano potencial aquele decorrente da omisso no dever de
prestar contas, hiptese em que no se sabe como se deu a aplicao dos recursos conveniados.
Alm disso, necessrio que fique claramente demonstrada a existncia de um responsvel
e a relao deste com a reduo patrimonial verificada pelo concedente.
Se ao trmino da instruo da tomada de contas especial ficar comprovada a ocorrncia de
dano ao errio e do responsvel pelo desfalque, a autoridade competente atestar a irregularidade
das contas e encaminhar o processo para a fase externa, que ocorre nos Tribunais de Contas.
45

Mdulo 01: Convnios
Cabe ressaltar que os Tribunais de Contas tm estabelecido valores de alada para o

encaminhamento das tomadas de contas especiais. Isto : valores mnimos do dano ao errio
apurado para a remessa do processo para julgamento. No caso da Unio, as tomadas de contas
inferiores a R$75.000,00 no sero enviadas ao rgo de controle externo.
Uma vez remetidas ao Tribunal de Contas, o rgo de controle externo julgar as contas
relativas as convnio e poder determinar o ressarcimento ao errio pelos responsveis, bem
como mult-los pelas irregularidades praticadas, alm de impor outras sanes previstas
expressamente em suas leis orgnicas.
2.8.8. Extino dos convnios
Trs so as hipteses clssicas de extino dos convnios: concluso, denncia e resciso.
A primeira delas, concluso, ocorre quando o objeto do convnio executado em sua
integralidade e o concedente atesta a regularidade das contas relativas quele acordo. Trata-se
do caminho natural e esperado de todo o convnio bem executado.
A denncia, por sua vez, decorre da prpria natureza consensual do convnio. Ou seja,
qualquer um dos partcipes pode optar por no dar mais continuidade ao convnio, sem que
tenha havido algum motivo para tanto.
De acordo com o art. 80, da Portaria Interministerial n 507/11, o convnio poder ser
denunciado a qualquer tempo, ficando os partcipes responsveis somente pelas obrigaes e
auferindo as vantagens do tempo em que participaram voluntariamente da avena, no sendo
admissvel clusula obrigatria de permanncia ou sancionadora dos denunciantes.
Sobre este tema, vejam-se os ensinamentos de Meirelles (2013, p.464/465):
Diante dessa igualdade jurdica de todos os signatrios do convnio e da ausncia
de vinculao contratual entre eles, qualquer partcipe pode denunci-lo e retirar sua
cooperao quando o desejar, s ficando responsvel pelas obrigaes e auferindo as
vantagens do tempo em que participou voluntariamente do acordo.
No entanto, importante notar que a referida norma estadual limitou os casos de denncia
do convnio supervenincia de impedimento que torne o acordo formal ou materialmente
inexequvel, o que no existe na regulamentao federal.
46

Mdulo 01: Convnios
J a resciso pode ser entendida como a extino do convnio em decorrncia de

irregularidades constatadas. O art. 81, da Portaria Interministerial n 507/11, enumera os casos
de resciso:
Art. 81. Constituem motivos para resciso do convnio:
I - o inadimplemento de qualquer das clusulas pactuadas;
II - constatao, a qualquer tempo, de falsidade ou incorreo de informao em
qualquer documento apresentado; e
III - a verificao que qualquer circunstncia que enseje a instaurao de tomada de
contas especial.
Cumpre esclarecer que, antes da resciso, dever ser instaurado processo administrativo,
garantindo ao convenente o direito ampla defesa e ao contraditrio em face das alegaes do
concedente.
47
Mdulo 02: Consrcios Pblicos
GESTO DE PROJETOS NO
SETOR PBLICO


1. Introduo:
Alm dos convnios, outro importante instrumento de cooperao entre os entes federativos
o consrcio pblico. Imaginado, inicialmente, como meio para aprimorar a articulao entre as
esferas de poder do Estado, o consrcio pblico , na atualidade, a principal ferramenta legal
cooperativa para a implementao, a gesto e a consecuo de diversos objetivos comuns
dos consorciados, tais como atendimentos hospitalares especializados e manejo de recursos
slidos, os quais no poderiam ser alcanados e/ou prestados individualmente, da forma
desejada, por cada ente federado.
O excesso de competncias atribudas aos Municpios, associado ao baixo volume de
recursos financeiros destes entes, fizeram com as transferncias obrigatrias, oriundas da
repartio tributria, no fossem suficientes para a plena satisfao das necessidades pblicas.
A autonomia poltica dos Municpios, adquirida por meio da Constituio de 1988, no veio
acompanhada dos adequados instrumentos para a efetiva realizao da misso constitucional
a eles atribuda.
Objetivos do mdulo:
Apresentar os conceitos, bases jurdicas, objetivos e regime jurdico dos Consrcios Pblicos.
49

Esse cenrio de deficincia na prestao de servios pblicos de interesse local e/ou

regional, que se tornou a realidade da grande maioria dos Municpios brasileiros, acabou
aproximando esses entes federados, que se encontravam em situao semelhante.
A soluo encontrada tomou como base o chamado federalismo cooperativo, no qual os
entes federados colaboram entre si para a realizao de objetivos comuns. Segundo essa linha
terica, os interessados identificam uma necessidade pblica comum, na esfera local, regional
ou mesmo nacional, e, de forma conjunta, os entes se unem para solucion-la, o que no seria
possvel se cada um atuasse isoladamente.
Nesse contexto, surgem os consrcios pblicos, com o intuito de otimizar a prestao
de servios pblicos, reduzindo a aplicao desnecessria de recursos financeiros em aes
isoladas ineficazes e aprimorando de forma quantitativa e qualitativa os servios essenciais a
serem prestados populao.
Sobre este tema, o Ministrio da Sade ressaltou o seguinte:
Nas reas de sade, educao, transporte, informtica, meio ambiente, agricultura e
outras, os problemas envolvem vrios municpios e os seus governos podem usar o
consrcio como instrumento operacional de grande valia para maior rendimento de
seus esforos, evitando a disperso de recursos financeiros, humanos e materiais e
maximizando o aproveitamento dos recursos municipais.
Ora, conforme j dito, os Municpios possuem carestia em recursos financeiros e humanos,

o que inviabiliza e at impede a realizao de programas sociais e a prestao de servios
pblicos de forma adequada aos usurios. Justamente por isso, passou-se a cogitar a idia de
gesto associada, por meio dos consrcios intermunicipais, como meio de solucionar problemas
comuns.
Nesse sentido, vejam-se as lies de Medauar (2006, p.13-14):
Tramitava no Congresso Nacional o Projeto de Lei 1.071/1999,
sobre normas gerais para celebrao de consrcios pblicos, de
autoria do Deputado Federal Rafael Guerra. Uma das justificativas
desta proposio legislativa era a de realizar uma uniformizao
normativa na implantao e no funcionamento dos consrcios,
dirimindo dvidas por vezes existentes entre os entes federados
quando da formao de um consrcio (Consrcios Pblicos:
Comentrios Lei 11.107/2005. Ed. RT. 2006. p.13-14).
Dessa forma, por meio da unio do Projeto de Lei do deputado mineiro com o que estava
sendo elaborado por um Grupo de Trabalho Interministerial, surgiu o PL 3.884/2004 que acabou
por ser convertido na Lei 11.107/05, a qual tornou-se o marco regulatrio dos consrcios pblicos.
Feita a nota introdutria, passa-se a expor os principais pontos acerca dos consrcios
pblicos.
50

1.1. Conceito de consrcios pblicos

Antes de adentrar na disciplina dos consrcios pblicos, necessrio que se estabelea
um conceito para os consrcios pblicos. Para tanto, passa-se a demonstrar as definies de
alguns administrativistas brasileiros.
Ao apresentar o seu conceito, Carvalho Filho (2010, p.247) explica as principais
caractersticas desse instrumento de cooperao federativa:
[O consrcio pblico] constitui negcio jurdico, porque as partes manifestam suas vontades
com vistas a objetivos de natureza comum que pretendem alcanar. plurilateral, porque
semelhante instrumento admite a presena de vrios pactuantes na relao jurdica, sem o
regime de contraposio existente nos contrato; por isso alguns o denominam de ato complexo.
de direito pblico, tendo em vista que as normas regentes se dirigem especificamente
para os entes pblicos que integram esse tipo de ajuste. Retratam cooperao mtua, numa
demonstrao de que os interesses no so antagnicos, como nos contratos, e sim paralelos,
reetindo interesses comuns.
Mello (2008, p.653), por sua vez, define os consrcios como contratos realizados entre as
pessoas de Direito Pblico de capacidade politica, isto , entre Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios, em vista da realizao de atividades pblicas de interesse comum e dos quais
resultar uma pessoa jurdica que os congregar.
De forma mais detalhada, Meirelles (2013, p.428) apresenta o seguinte conceito:
Consrcios pblicos so pessoas jurdicas de direito pblico, quando associao
pblica, ou de direito privado, decorrentes de contratos firmados entre entes federados,
aps autorizao legislativa de cada um, para a gesto associada de servios pblicos
e de objetivos de interesse comum dos consorciados atravs de delegao e sem fins
econmicos.
Moreira Neto (2009, p.213) entende que o consrcio pblico o ato administrativo complexo
em que uma entidade pblica acorda com outra ou com outras entidades pblicas da mesma
natureza o desempenho conjunto, por cooperao, de uma atividade cuja competncia lhes
comum.
J para Di Pietro (2011, p.244), os consrcios pblicos so associaes formadas por
pessoas jurdicas polticas (Unio, Estado, Distrito Federal ou Municpios), com personalidade
jurdica de direito pblico ou direito privado, criadas mediante autorizao legislativa, para a
gesto associada de servios pblicos.
51

Finalmente, resta saber como o Decreto n 6.017/07 definiu os consrcios pblicos. Tal
conceituao encontra-se em seu art. 2, inciso:
Consrcio pblico: pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na
forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa,
inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao
pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como
pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos;
De todas as definies citadas acima, pode-se retirar alguns elementos que permitem
identificar as principais caractersticas de um consrcio pblico. So eles:
a) Nova pessoa jurdica (direito pblico ou direito privado);
b) Criao por meio da livre vontade de entes federados aps autorizao legislativa;
c) Submetido, via de regra, ao regime jurdico de direito pblico;
d) Com o objetivo de realizar atividades ou prestar servios de interesse comum;
e) Por meio da cooperao e a gesto associada da atividade ou servio.
Esclarea-se que, embora os consrcios pblicos possam ser celebrados entre quaisquer
entes da federao, independente da esfera, o art. 1, 2, da Lei n 11.107/05 estabelece que
a Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os
Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados.
A doutrina diverge quanto natureza jurdica dos consrcios pblicos. Alguns entendem
que eles so espcie do gnero contratos administrativos (Celso Antnio Bandeira de Mello),
outros defendem que eles mais se aproximam dos convnios (Jos dos Santos Carvalho Filho),
uma terceira corrente tenta enquadr-los como atos administrativos complexos (Diogo de
Figueiredo Moreira Neto) e ainda h uma quarta posio no sentido de considerar os consrcios
associaes formadas por pessoas polticas (Maria Sylvia Zanella Di Pietro).
Em que pese toda essa divergncia, a Lei n 11.107/05 e o Decreto n 6.017/07, mesmo
sendo alvos de severas crticas doutrinrias, entenderam que os consrcios pblicos possuem
natureza jurdica contratual.
1.2. Bases jurdicas dos consrcios pblicos

A Constituio Federal de 1988 previu, expressamente, a possibilidade de os entes
federados disciplinarem, por meio de lei prpria, a criao de consrcios pblicos. O art. 241,
do Texto Constitucional, atualmente, possui a seguinte redao:
52

Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio
de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos.
No intuito de regulamentar a norma constitucional, foi publicada a Lei n 11.107/05, a

qual, segundo sua prpria ementa, dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios
pblicos e d outras providncias. Parte da doutrina, contudo, questionou a constitucionalidade
desta lei por dois motivos:
a) A Constituio no outorgou Unio competncia especfica para legislar sobre a gesto
associada de servios pblicos;
b) Ainda que fosse entendida como competncia comum de todos os entes federados, a
referida lei extrapola o limite de estabelecer normas gerais sobre consrcios pblicos.
Sobre essa suposta inconstitucionalidade, vejam-se as consideraes de Di Pietro (2011,
p.240):
Na realidade, a lei no trata de contratao de consrcios pela Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, mas de constituio de pessoa jurdica, o que se d por meio de todo um procedimento,
que abrande vrias fases, conforme se ver. O contrato corresponde a uma das fases do
procedimento de constituio da entidade.
Talvez o objetivo do legislador fosse o de dar a impresso de que a lei, dispondo sobre contrato,
insere-se na competncia da Unio para estabelecer normas gerais sobre contrato administrativo,
conforme previsto no art. 22, XXVII, da Constituio.
Meirelles (2013, p.428), por sua vez, tenta enquadrar a Lei n 11.107/05 na Constituio
Federal sustentando que os consrcios so modalidades de delegao de servio pblico:
A Lei 11.107/2005 tem base nos artigos 22, XXVI, e 241 da CF. Este art. 241 dispe
que os entes federativos disciplinaro por meio de lei os consrcios e os convnios de
cooperao entre si, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como
a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos. Trata-se, portanto, de modalidade de delegao
de servios pblicos distinta da autorizao, permisso ou concesso, por meio de
contrato. Assim, por ser contratual, a Unio tem competncia legislativa para editar
normas gerais (art. 22, XXVII, da CF).
53

De toda forma, a lei est em vigor e, at o momento, no foi declarada inconstitucional pelo
Supremo Tribunal Federal, de modo que se aplica a todos os consrcios pblicos.
Dois anos aps a edio da Lei n 11.107/07, foi publicado o Decreto n 6.017/07, o qual
tratou de forma mais aprofundada sobre determinados temas, tais como o protocolo de intenes,
o contrato de rateio e o contrato de programa, alm de estabelecer regras especficas para os
consrcios em que a Unio venha a fazer parte.
Atualmente, portanto, os consrcios pblicos possuem matriz constitucional e so
regulamentados por meio de lei editada pelo Congresso Nacional que possui natureza de lei
nacional, uma vez que suas normas gerais so obrigatrias para todos os entes da federao.
No nvel infralegal, o Decreto n 6.017/07 tambm trata da matria, dividindo suas disposies
em regulamentos gerais, aplicveis a todos os entes federados, e normas especficas aplicveis
apenas Unio.
importante que se diga que, no caso da sade, alm das j citadas normas federais, a Lei
n 8.080/90 regulamenta certos aspectos atinentes aos consrcios pblicos dessa rea.
BASES JURDICAS DOS CONSRCIOS PBLICOS

Art. 241, da Constituio Federal
Lei n 11.107/07
Decreto n 6.017/07
1.3. Objetivos
Os objetivos dos consrcios pblicos podem ser divididos em imediatos e mediatos. Os
primeiros so comuns a todos os consrcios e derivam diretamente da Constituio Federal, j
os segundos so especficos para cada um e iro variar conforme o que pretendem os entes
consorciados.
Os objetivos imediatos, previstos no art. 241 da Constituio, decorrem do federalismo
cooperativo e consistem, de forma genrica, na gesto associada de servios pblicos, ou na
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens.
De acordo com o art. 2, IX, do Decreto n 6.017/07, a gesto associada de servios pblicos
foi definida da seguinte forma:
Exerccio das atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de servios pblicos
por meio de consrcio pblico ou de convnio de cooperao entre entes federados,
acompanhadas ou no da prestao de servios pblicos ou da transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos
54

Para a constituio de um novo consrcio, os entes federados devero, necessariamente,

enquadr-lo em pelo menos um desses objetivos genricos previstos no art. 241, da Constituio,
alm de satisfazer os outros requisitos legalmente previstos para a sua criao.
J os objetivos mediatos tomam por base esse enquadramento previamente realizado
pelos entes consorciados e consistem na definio de qual atividade ou servio ser prestado
pela nova pessoa jurdica.
O art. 3, do Decreto n 6.017/07, estabelece um rol exemplificativo dos objetivos mediatos,
a saber:
a) A gesto associada de servios pblicos propriamente dita;
b) A prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a execuo de obras e o
fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados;
c) O compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive
de gesto, de manuteno, de informtica, de pessoal tcnico e de procedimentos de
licitao e de admisso de pessoal;
d) A produo de informaes ou de estudos tcnicos;
e) A instituio e o funcionamento de escolas de governo ou de estabelecimentos
congneres;
f) A promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo do meio-ambiente;
g) O exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que lhe tenham
sido delegadas ou autorizadas;
h) O apoio e o fomento do intercmbio de experincias e de informaes entre os entes
consorciados;
i) A gesto e a proteo de patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum;
j) O planejamento, a gesto e a administrao dos servios e recursos da previdncia social
dos servidores de qualquer dos entes da Federao que integram o consrcio, vedado
que os recursos arrecadados em um ente federativo sejam utilizados no pagamento de
benefcios de segurados de outro ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V,
da Lei no 9.717, de 1998;
k) O fornecimento de assistncia tcnica, extenso, treinamento, pesquisa e desenvolvimento
urbano, rural e agrrio;
l) As aes e polticas de desenvolvimento urbano, scio-econmico local e regional;
e m) O exerccio de competncias pertencentes aos entes da Federao nos termos
de autorizao ou delegao.
55

Alm dos objetivos imediato e mediato, os entes federados devero definir, por bvio, qual
ser o campo de atuao1 do consrcio: sade, educao, saneamento, gesto de resduos
slidos etc. A lei permite, contudo, que os consrcios pblicos tenham um ou mais objetivos,
sendo que os entes consorciados podero se consorciar em relao a todos ou apenas a parcela
deles.
Com o intuito de bem executar as aes necessrias consecuo dos objetivos
preestabelecidos pelos consorciados, o art. 2, da Lei n 11.107/05 previu algumas medidas
que podero ser adotadas pelos consrcios pblicos:
a) Firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies
e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo;
b) Nos termos do contrato de consrcio de direito pblico, promover desapropriaes e
instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou
interesse social, realizada pelo poder pblico; e
c) Ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da federao consorciados,
dispensada a licitao.
d) Emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros
preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou outorga de uso de bens
pblicos por eles administrados ou, mediante autorizao especfica, pelo ente da
federao consorciado.
e) Outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos mediante
autorizao prevista no contrato de consrcio pblico, que dever indicar de forma
especfica o objeto da concesso, permisso ou autorizao e as condies a que dever
atender, observada a legislao de normas gerais em vigor.
Mais caractersticas e prerrogativas sero analisadas no tpico relativo ao regime jurdico
dos consrcios pblicos.
1.4. Personalidade jurdica

At a entrada em vigor da Lei n 11.107/05, os consrcios pblicos, assim como os convnios,
no eram dotado de personalidade jurdica. Tratava-se apenas de acordos celebrados entre os
entes federados para a gesto associada de servios pblicas, mas sem que disso resultasse
uma nova pessoa jurdica distinta dos consorciados.
1
No confundir campo de atuao com rea de atuao. Esta ltima denida no art. 2, inciso II, do Decreto n 6.017/07 como a rea
correspondente soma dos seguintes territrios, independentemente de gurar a Unio como consorciada: a) dos Municpios, quando
o consrcio pblico for constitudo somente por Municpios ou por um Estado e Municpios com territrios nele contidos; b) dos Estados
ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consrcio pblico for, respectivamente, constitudo por mais de um Estado ou por um ou
mais Estados e o Distrito Federal; e c) dos Municpios e do Distrito Federal, quando o consrcio for constitudo pelo Distrito Federal e
Municpios.
56

Conforme explica Di Pietro (2011, p. 242):

Antes da promulgao da Lei n 11.107/05, havia certo consenso doutrinrio em considerar o
convnio e o consrcio como acordos de vontade, sendo o consrcio utilizado quando os entes
consorciados eram do mesmo nvel (consrcio entre Municpios ou entre Estados) e o convnio,
quando se tratava de entidade de nveis diferentes, como por exemplo os convnios entre Unio e
Estados ou Municpios, ou entre Estados e Municpios.
No entanto, com a publicao da nova lei, em 2005, ficou estabelecido que os novos
consrcios, surgidos a partir da data da entrada em vigor da referida lei, no seriam apenas
acordos de vontade, mas sim novas pessoas jurdicas com todas as consequncias que da
advm.
Com efeito, a Lei n 11.107/05 facultou aos entes consorciados a definio da personalidade
jurdica do novo consrcio a ser criado por eles, isto , se ele ser pessoa jurdica de direito
pblico ou de direito privado.
No primeiro caso - pessoa jurdica de direito pblico - o artigo 6, I, da Lei n 11.107/05
previu que o consrcio se constituir sob a forma de associao pblica. Como no havia
conceito doutrinrio ou mesmo outra previso legal do que viria a ser associaes pblicas, foi
necessria a alterao do Cdigo Civil para incluir no rol das pessoas jurdicas de direito pblico
as associaes pblicas.
Ocorre que essa alterao do Cdigo Civil se deu da seguinte forma: ao invs de adicionar
um novo inciso ao artigo 41, que dispe sobre as pessoas jurdicas de direito pblico interno, o
legislador derivado preferiu alterar o inciso IV deste dispositivo para dispor que: So pessoas
jurdicas de direito publico interno: as autarquias, inclusive as associaes pblicas.
Essa alterao causou grande dvida na doutrina. No se sabia se os consrcios pblicos
de personalidade jurdica de direito pblico seriam novas autarquias, ou se o termo associaes
pblicas seria uma nova figura na organizao administrativa brasileira diferente de todas as
outras at ento conhecidas.
At o momento no h consenso na doutrina a respeito dessa questo. Para Mello (2008,
p.654), tais consrcios constituem-se em autarquias intergovernamentais, j para Meirelles
(2013, p.429) tratam-se de autarquias interfederativas.
Veja-se, ainda, que a Lei n 11.107/05 prev expressamente que, sendo pessoa jurdica
de direito pblico, o consrcio integrar a Administrao Pblica Indireta de todos os entes
consorciados. Nesse caso, conforme assinala Di Pietro (2011, p.242), ele ter todas as
prerrogativas e privilgios prprios das pessoas jurdicas de direito pblico, como imunidade
tributria, impenhorabilidade dos bens, processos especial de execuo, juzo privativo, prazos
dilatados em juzo, duplo grau de jurisdio etc.
57

Na hiptese de ser constitudo sob a forma de pessoa jurdica de direito privado, a Lei n
11.107/05 estabeleceu que ele ir adquirir personalidade mediante o atendimento dos requisitos
da legislao civil. Ou seja, somente aps a inscrio dos atos constitutivos do consrcio no
respectivo registro civil que ele se tornar nova pessoa jurdica.
Mello (2008, p.653) considera que os consrcios pblicos de direito privado so uma
verdadeira aberrao e atribui-lhes a natureza jurdica de empresa pblica integrante da
administrao pblica indireta daquele ente consorciado que detiver a maioria acionria. Esse,
contudo, um entendimento isolado.
Mesmo quando seja constitudo sob a forma de pessoa jurdica de direito privado, a Lei
n 11.107/05 estabeleceu que ele observar as normas de direito pblico no que concerne
realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal,
que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT.
Ou seja, neste caso, o regime jurdico prprio das pessoas de direito privado derrogado,
em partes, pelo regime jurdico de direito pblico.
Se por um lado a Lei n 11.107/05 expressamente estabeleceu que os consrcios pblicos
de personalidade jurdica de direito pblico integraro a Administrao Pblica Indireta de todos
os entes consorciados, por outro ela foi silente quanto aos de direito privado.
Esse silncio, provavelmente, indica que os consrcios pblicos de direito privado no
integraro a Administrao Indireta dos entes consorciados. No entanto, parte da doutrina
entende que, a despeito da Lei nada falar a respeito, os consrcios pblicos de direito privado
tambm integraro a Administrao Pblica Indireta dos consorciados.
A esse respeito, veja-se o que diz Di Pietro (2011, p.242): No h como uma pessoa
jurdica poltica (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) instituir uma pessoa jurdica para
desempenhar atividades prprias do ente instituidor e deixa-la fora do mbito de atuao do
Estado.
Por fim, veja-se que a Lei n 11.017/05 estabeleceu um marco temporal para sua aplicao:
Art. 19. O disposto nesta Lei no se aplica aos convnios de cooperao, contratos
de programa para gesto associada de servios pblicos ou instrumentos congneres,
que tenham sido celebrados anteriormente a sua vigncia.
58

Ou seja, os consrcios administrativos que existiam antes da entrada em vigor dessa norma
permanecero ativos, sendo que o art. 41, do Decreto n 6.107/07, previu que os consrcios
constitudos em desacordo com a Lei no 11.107, de 2005, podero ser transformados em
consrcios pblicos de direito pblico ou de direito privado, desde que atendidos os requisitos
de celebrao de protocolo de intenes e de sua ratificao por lei de cada ente da Federao
consorciado.
Trata-se, portanto, de faculdade (e no obrigatoriedade) de adaptar e transformar os
consrcios administrativos que ainda existam em consrcios pblicos.
Dessa forma, atualmente existem trs formas de consrcios: consrcios administrativos
(despersonalizados), consrcios pblicos com personalidade jurdica de direito pblico e
consrcios pblicos com personalidade jurdica de direito privado.
59


2.1. Regime Jurdico
Conforme j dito, o regime jurdico dos consrcios pblicos, inclusive os constitudos sob
a forma de pessoa jurdica de direito privado, o de direito pblico. Isso implica dizer que eles
possuem prerrogativas e sujeies prprias da Administrao Pblica. Dois temas especficos
sero analisados neste item: o controle e as licitaes.
Quanto ao controle, importante que se diga que este exercido sob os consrcios de trs
formas: a primeira pelos entes federados consorciados, a segunda pelo Tribunal de Contas e a
terceira pela sociedade.
O controle pelos entes federados toma como base o Decreto-Lei n 200/67 e parte do
pressuposto de que os consrcios (todos eles) integram a Administrao Pblica de todos os
entes consorciados e, por isso, possuem um vnculo de tutela com as pessoas polticas que
a criou. Cada ente consorciado tem o poder-dever de fiscalizar a boa gesto dos recursos
pblicos, bem como a conduo dos servios de gesto associada pelo consrcio pblico do
qual faz parte.
J o controle exercido pelo Tribunal de Contas decorre da prpria Constituio Federal.
Isso porque, conforme estabelece o art. 70, pargrafo nico, prestar contas qualquer pessoa
fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio, os Estados, o Distrito Federal, ou os
Municpios respondam, ou que, em nome destes, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
60

Relembre-se que os consrcios podem ter receitas prprias, decorrente de tarifas ou

preos pblicos cobrados diretamente do usurio dos servios, ou pode receber recursos
financeiros dos entes consorciados por meio de contrato de rateio. Independente da forma de
financiamento e da personalidade jurdica, os consrcios sujeitam-se ao controle do Tribunal
de Contas, devendo eles prestar contas quanto sua gesto ao rgo de controle externo,
conforme dispe o art. 9, da Lei n 11.107/05:
Art. 9o A execuo das receitas e despesas do consrcio pblico dever obedecer s
normas de direito financeiro aplicveis s entidades pblicas.
Pargrafo nico. O consrcio pblico est sujeito fiscalizao contbil, operacional
e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe
do Poder Executivo representante legal do consrcio, inclusive quanto legalidade,
legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renncia de receitas,
sem prejuzo do controle externo a ser exercido em razo de cada um dos contratos
de rateio.
O controle social, por sua vez, aquele exercido diretamente pela sociedade ou pelos
cidados, como o prprio nome j diz. Trata-se de hiptese de controle decorrente do paradigma
do Estado Democrtico de Direito e da chamada accountability democrtica. Todo rgo ou
entidade pblica tem a obrigao de prestar contas sociedade de sua gesto e a prpria
sociedade tem o direito de saber como so utilizados os recursos geridos pelo Poder Pblico.
Em decorrncia disso, os consrcios pblicos e seus representantes podem figurar no polo
passivo de aes civis pblicas, mandados de segurana ou mesmo aes populares.
No que se refere s licitaes, tem-se que as faixas de preos das modalidades o previstas
no artigo 23, da Lei 8.666/93, sofrero alteraes pela Lei n 11;107/05. Assim, no caso de
consrcios pblicos, aplicar-se- o dobro dos valores mencionados no caput do artigo 23, da
Lei n 8.666/93, quando formado por at 3 (trs) entes da Federao, e o triplo, quando formado
por maior nmero.
As tabelas abaixo demonstram de forma mais clara essa mudana de limites:
Contrataes de obras e servios de engenharia
Modalidade
Licitao comum
Consrcios com at 3 entes

federados
Consrcios com mais

de 3 entes federados
Convite
At R$150.000,00
At R$300.000,00
At R$450.000,00
Tomada de preos
At R$1.500.000,00
At R$3.000.000,00
At R$4.500.000,00
Concorrncia
Acima de R$1.500.000,00
Acima de R$3.000.000,00
Acima de R$4.500.000,00
61

Contrataes de bens e outros servios

Modalidade
Licitao comum
Consrcios com at 3 entes federados
Consrcios com mais

de 3 entes federados
Convite
At R$80.000,00
At R$160.000,00
At R$240.000,00
Tomada de preos
At R$650.000,00
At R$1.300.000,00
At R$1.950.000,00
Concorrncia
Acima de R$650.000,00
Acima de R$1.300.000,00
Acima de R$1.950.000,00
Alm disso, o art. 24, pargrafo nico, da Lei 8.666/93, introduzido pela prpria Lei
11.107/05, estabelece que os percentuais de dispensa de licitao por valor sero de 20% (e
no 10%) sobre o valor previsto para modalidade convite no caso de compras, obras e servios
contratados por consrcios pblicos. Dessa forma, aplicando-se o percentual de 20% aos novos
valores previstos para as modalidades de licitao, chega-se ao seguinte quadro:
Dispensa de licitao com base em valor (art. 24, I e II, Lei 8.666/93)
Tipo de servio
Valor normal
Valor das dispensas para consrcios
Servios de engenharia
R$15.000,00
R$90.000,00 (20% sobre R$ 450.000,00 - Art. 24, pargrafo

nico c/c Art. 23, 8, Lei 8.666/93).
Outros bens e servios
R$8.000,00
R$48.000,00 (20% sobre R$ 240.000,00 - Art. 24, pargrafo

nico c/c Art. 23, 8, Lei 8.666/93).
Ou seja, o consrcio formado por mais de 3 entes federados pode dispensar licitaes
quando a contratao de bens e servios for inferior a R$48.000,00 ou quando a obra for inferior
a R$90.000,00.
Por fim, ainda em relao s licitaes, a Lei n 11.107/05 estabelece que os consrcios
podero ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao
consorciados, dispensando-se a licitao.
2.2. Constituio dos consrcios pblicos

Independentemente da personalidade jurdica de que o consrcio pblico se revestir,
algumas formalidades e alguns instrumentos so obrigatrios e indispensveis para a
constituio dessa nova pessoa.
Aps a definio dos objetivos e do campo de atuao do consrcio, os entes federados
devero subscrever um protocolo de intenes, o qual ser publicado na imprensa oficial. Tal
publicao poder se dar de forma resumida desde que indique o local e o stio eletrnico em
que se poder obter seu texto integral.
62

O protocolo de intenes no representa, por si s, a assuno de obrigaes pelos

entes federados. Trata-se, apenas, da fixao de clusulas de funcionamento para o futuro
consrcio pblico. A desistncia de assinar o protocolo no faz recair sobre o ente ou sobre seu
representante qualquer sano, uma vez que no h contrato formalizado at ento.
A Lei no 11.107/05 e o Decreto n 6.107/07 estabeleceram um rol de clusulas mnimas
que devero constar de todos os protocolos de intenes firmados pelos entes federados que
desejarem constituir um novo consrcio pblico. So elas:
a) A denominao, as finalidades, o prazo de durao e a sede do consrcio pblico,
admitindo-se a fixao de prazo indeterminado e a previso de alterao da sede
mediante deciso da Assembleia Geral;
b) A identificao de cada um dos entes da Federao que podem vir a integrar o consrcio
pblico, podendo indicar prazo para que subscrevam o protocolo de intenes;
c) A indicao da rea de atuao do consrcio pblico;
d) A previso de que o consrcio pblico associao pblica, com personalidade jurdica
de direito pblico e natureza autrquica, ou pessoa jurdica de direito privado;
e) Os critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio pblico a
representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de governo;
f) As normas de convocao e funcionamento da assembleia geral, inclusive para a
elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico;
g) A previso de que a assembleia geral a instncia mxima do consrcio pblico e o
nmero de votos para as suas deliberaes;
h) A forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio pblico
que, obrigatoriamente, dever ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federao
consorciado;
i) O nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados do consrcio
pblico;
j) Os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria
de excepcional interesse pblico;
k) As condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto, nos termos da Lei
no 9.649, de 1998, ou termo de parceria, na forma da Lei no 9.790, de 1999;
l) A autorizao para a gesto associada de servio pblico, explicitando as competncias
cuja execuo ser transferida ao consrcio pblico, os servios pblicos objeto da
gesto associada e a rea em que sero prestados, a autorizao para licitar e contratar
concesso, permisso ou autorizar a prestao dos servios, as condies a que deve
obedecer ao contrato de programa, no caso de nele figurar como contratante o consrcio
pblico e os critrios tcnicos de clculo do valor das tarifas e de outros preos pblicos,
bem como os critrios gerais a serem observados em seu reajuste ou reviso;
m)O direito de qualquer dos contratantes, quando adimplentes com as suas obrigaes, de
exigir o pleno cumprimento das clusulas do contrato de consrcio pblico.
63

Uma vez celebrado e publicado o protocolo de intenes, cada ente federado dever ratificlo em seu respectivo Poder Legislativo, mediante a publicao de lei especfica. Conforme dispe
o art. 5, 1, da Lei n 11.107/05, o contrato de consrcio pblico, caso assim preveja clusula,
pode ser celebrado por apenas uma parcela dos entes da Federao que subscreveram o
protocolo de intenes.
A ratificao pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores,
implicar consorciamento parcial ou condicional. No entanto, assim como no Direito Internacional
Pblico, a reserva no poder ser incompatvel com o objeto e a finalidade do prprio consrcio.
A Lei prev ainda que dispensado da ratificao o ente da Federao que, antes de
subscrever o protocolo de intenes, disciplinar por lei a sua participao no consrcio pblico.
Aps esses trmites, os entes federados j podero celebrar o contrato de consrcio pblico,
o qual nada mais ser do que a converso do protocolo de intenes em contrato propriamente
dito.
Cumpridos esses passos e obedecidas s formalidades relativas inscrio dos atos
constitutivos no registro civil, no caso de consrcios com personalidade jurdica de direito
privado, o consrcio pblico j estar vigorando.
Em relao organizao interna e ao funcionamento do consrcio, a Lei previu que estes
pontos sero regulamentados por meio de Estatuto aprovado pela assembleia geral, cujas
disposies, sob pena de nulidade, devero atender a todas as clusulas do seu contrato
constitutivo.
Outra questo importante de ser tratada o contrato de rateio. De acordo com o art. 2, VII,
do Decreto n 6.017/07, esse instrumento o contrato por meio do qual os entes consorciados
comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realizao das despesas do consrcio
pblico.
Ou seja, embora o consrcio possa cobrar tarifas ou preos pblicos com a simples previso
no contrato e no estatuto, a transferncia de recursos financeiros dos entes federados a ele
depender de prvia aprovao do contrato de rateio, conforme dispe o art. 13, do Decreto n
6.017/07.
De acordo com o 1 do citado dispositivo, o contrato de rateio ser formalizado em
cada exerccio financeiro, com observncia da legislao oramentria e financeira do ente
consorciado contratante e depender da previso de recursos oramentrios para suportarem
o pagamento das obrigaes contratadas.
Di Pietro (2011, p.248) aponta duas excees para a anualidade do contrato de rateio e das
dotaes que o suportam:
No caso de contratos, que tenham por objeto projetos contemplados em plano plurianual;
essa exceo corresponde hiptese prevista no art. 57, I, da Lei n 8.666/93, referente
64

execuo de projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano
Plurianual, quando o contrato pode ultrapassar o prazo de vigncia dos crditos oramentrios;
No caso de gesto associada de servios pblicos custados por tarifas ou outros
preos pblicos; justifica-se a exceo uma vez que, neste caso, os recursos no so
provenientes do oramento do ente consorciado.
Por fim, resta analisar apenas o contrato de programa, o qual se constitui no instrumento
pelo qual devem ser constitudas e reguladas as obrigaes que um ente da Federao, inclusive
sua administrao indireta, tenha para com outro, ou para com consrcio pblico, no mbito da
prestao de servios pblicos por meio de cooperao federativa.
Note-se, a princpio, que o contrato de programa no se restringe aos consrcios pblicos,
podendo ser celebrado entre entes federados que no tenham qualquer relao com algum
consrcio pblico. No entanto, a anlise a ser feita se restringir aos contratos de programa
envolvendo consrcios.
A gesto associada de servios pblicos, no mbito dos consrcios, pode se dar de duas
formas: diretamente pelo consrcio com a contratao de mo de obra e a prestao do servio
para o qual foi constitudo ou mediante a formalizao de contrato de programa com um dos
consorciados que assumir a obrigao de prestar o servio (diretamente ou por meio de
entidade da sua Administrao Indireta) para todos os demais componentes do consrcio.
De acordo com o art. 33, do Decreto n 6.017/07, o contrato de programa dever,
obrigatoriamente, possuir clusulas que estabeleam:
a) O objeto, a rea e o prazo da gesto associada de servios pblicos, inclusive a operada
por meio de transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios;
b) O modo, forma e condies de prestao dos servios;
c) Os critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade dos servios;
d) O atendimento legislao de regulao dos servios objeto da gesto associada,
especialmente no que se refere fixao, reviso e reajuste das tarifas ou de outros
preos pblicos e, se necessrio, as normas complementares a essa regulao;
e) Procedimentos que garantam transparncia da gesto econmica e financeira de cada
servio em relao a cada um de seus titulares, especialmente de apurao de quanto
foi arrecadado e investido nos territrios de cada um deles, em relao a cada servio
sob regime de gesto associada de servio pblico;
f) Os direitos, garantias e obrigaes do titular e do prestador, inclusive os relacionados
s previsveis necessidades de futura alterao e expanso dos servios e consequente
modernizao, aperfeioamento e ampliao dos equipamentos e instalaes;
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g) Os direitos e deveres dos usurios para obteno e utilizao dos servios;

h) A forma de fiscalizao das instalaes, dos equipamentos, dos mtodos e prticas de
execuo dos servios, bem como a indicao dos rgos competentes para exerc-las;
i) As penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita o prestador dos servios,
inclusive quando consrcio pblico, e sua forma de aplicao;
j) Os casos de extino;
k) Os bens reversveis;
l) Os critrios para o clculo e a forma de pagamento das indenizaes devidas ao
prestador dos servios, inclusive quando consrcio pblico, especialmente do valor dos
bens reversveis que no foram amortizados por tarifas e outras receitas emergentes da
prestao dos servios;
m)A obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestao de contas do consrcio pblico
ou outro prestador dos servios, no que se refere prestao dos servios por gesto
associada de servio pblico;
n) A periodicidade em que os servios sero fiscalizados por comisso composta por
representantes do titular do servio, do contratado e dos usurios, de forma a cumprir o
disposto no art. 30, pargrafo nico, da lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;
o) A exigncia de publicao peridica das demonstraes financeiras relativas gesto
associada, a qual dever ser especfica e segregada das demais demonstraes do
consrcio pblico ou do prestador de servios; e
p) O foro e o modo amigvel de soluo das controvrsias contratuais.
O Decreto n 6.017/07 prev, ainda, que o contrato de programa continuar vigente mesmo
quando extinto o contrato de consrcio pblico ou o convnio de cooperao que autorizou a
gesto associada de servios pblicos.
2.3. Extino
O Decreto n 6.017/07 prev trs hipteses de extino dos consrcios pblicos: recesso
(ou retirada), excluso e extino propriamente dita.
O primeiro caso, qual seja, a retirada, depender de ato formal do representante do ente
consorciado que desejar se retirar, na assembleia geral do consrcio, na forma previamente
disciplinada pela lei daquele ente federado.
66

Nesta hiptese, caso o consrcio seja formado por mais de dois entes, ele permanecer
existindo normalmente, embora com a rea de atuao reduzida. Por outro lado, a retirada
de um ente da Federao do consrcio pblico constitudo por apenas dois entes implicar a
extino do consrcio.
O art. 11, 1, da Lei n 11.107/05, prev que os bens destinados ao consrcio pblico
pelo consorciado que se retira somente sero revertidos ou retrocedidos no caso de expressa
previso no contrato de consrcio pblico ou no instrumento de transferncia ou de alienao.
A retirada um ato voluntrio, prprio da autonomia de cada ente federado, e decorrente
tanto do princpio federativo quanto do art. 5, XX, da Constituio que dispe que ningum
poder ser compelido a associar-se ou a permanecer associado.
A segunda hiptese a excluso. Trata-se de medida sancionatria imposta pelo consrcio
em face de um de seus membros que no cumprir as normas contratuais, estatutrias ou
regimentais da forma adequada.
De acordo com o Decreto n 6.017/07, a excluso somente se proceder aps prvia
suspenso do ente consorciado. O perodo de suspenso no foi definido na lei e dever constar
no contrato e no estatuto do consrcio. Neste perodo, o ente afastado poder ser considerado
reabilitado, hiptese em que deixar de enfrentar o processo de excluso.
Por fora do princpio do devido processo legal, a excluso de um ente consorciado dever
ser precedida de devido processo legal, assegurando-lhe ampla defesa e contraditrio. Alm
disso, somente ser possvel a excluso caso haja justa causa para tanto.
O Decreto n 6.017/07 exemplicou duas causas de excluso, sendo que outras podero
ser reconhecidas em procedimentos especficos:
a) No incluso, pelo ente consorciado, em sua lei oramentria ou em crditos adicionais,
de dotaes suficientes para suportar as despesas que, nos termos do oramento do consrcio
pblico, prev-se devam ser assumidas por meio de contrato de rateio;
b) Subscrio, sem autorizao dos outros entes consorciados, de protocolo de intenes
para constituio de outro consrcio com finalidades, a juzo da maioria da assembleia geral,
iguais, assemelhadas ou incompatveis.
Por fim, a ltima hiptese de trmino dos consrcios a extino propriamente dita.
Neste caso, no h sano e o consrcio se extingue em relao a todos os entes.
A extino pode decorrer de vrias causas: cumprimento do prazo estabelecido no contrato,
impossibilidade material de execuo dos objetivos do consrcio, cumprimento dos objetivos
previstos no contrato e mesmo vontade dos entes consorciados.
Conforme o art. 29, do Decreto n 6.017/07, a alterao ou a extino do contrato de consrcio
pblico depender de instrumento aprovado pela assembleia geral, ratificado mediante lei por
todos os entes consorciados.
67

O 1, do referido artigo, estabelece, ainda, em caso de extino, os bens, direitos, encargos

e obrigaes decorrentes da gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou
outra espcie de preo pblico sero atribudos aos titulares dos respectivos servios.
Alm disso, art. 29, 2, do citado Decreto, dispe que, com a extino, o pessoal cedido
ao consrcio pblico retornar aos seus rgos de origem, e os empregados pblicos tero
automaticamente rescindidos os seus contratos de trabalho com o consrcio.
O art. 12, 2, da Lei n 11.107/05, prev, finalmente, que at que haja deciso que indique
os responsveis por cada obrigao, os entes consorciados respondero solidariamente pelas
obrigaes remanescentes, garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou
dos que deram causa obrigao.
68

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(Coord.). Curso Prtico de Direito Administrativo. 3.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2011.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO ESPRITO SANTO

DEFINIO - utilizado ao denir conceitos e signicados.

SAIBA MAIS- Aprofundamento de ideias, curiosidades, links de sites e textos complementares.

EXEMPLO - Utilizado no momento em que exemplica contedo ou ideias.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO ESPRITO SANTO

Mdulo 01: Convnios

Mdulo 02: Convnios

Mdulo 01: Consrcios Pblicos Parte 1

Mdulo 02: Consrcios Pblicos Parte 2

Convnios e Consrcios Pblicos

Mdulo 01: Do Estado Liberal ao Estado Subsidirio

Convnios e Consrcios Pblicos

Passou-se a exigir do Estado no mais a postura liberal abstencionista. A sociedade ansiava

Convnios e Consrcios Pblicos

Convnios e Consrcios Pblicos

A sociedade pluralista faz multiplicarem-se os interesses a serem protegidos; no se

Di Pietro (2011, p.234) ainda faz outras consideraes:

Convnios e Consrcios Pblicos

1.2 Consideraes sobre o federalismo brasileiro

Convnios e Consrcios Pblicos

Ao alar os Municpios ao nvel de ente federado, o constituinte atribuiu-lhes uma srie

Convnios e Consrcios Pblicos

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;

Alm de atribuir competncias legislativas e executivas, o constituinte originrio tambm

Convnios e Consrcios Pblicos

Para solucionar esse problema de escassez de recursos, sem comprometer o pacto

Convnios e Consrcios Pblicos

Mdulo 02: Convnios

2.2. Conceito de convnio

Convnios e Consrcios Pblicos

Convnios e Consrcios Pblicos

Alm dos conceitos doutrinrios j citados, a Portaria Interministerial n 507/11 estabelece,

Embora cada doutrinador ressalte um aspecto importante em seus respectivos conceitos

O conceito de concedente e convenente ser abordado mais adiante.

Convnios e Consrcios Pblicos

2.3. Natureza jurdica dos convnios: distino entre contratos e convnios

Convnios e Consrcios Pblicos

Representando a linha de que os convnios esto inseridos dentro do gnero contrato,

Convnios e Consrcios Pblicos

Segundo essa linha doutrinaria, diferenciam-se do seguinte modo, em essncia: a) no

Convnios e Consrcios Pblicos

2.4. Distino entre convnios, contrato de repasse, termos de execuo

Convnios e Consrcios Pblicos

entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, aquele no

2.5. Bases jurdicas dos convnios

Convnios e Consrcios Pblicos

Convnios e Consrcios Pblicos

estabeleceu, no art. 18, que os Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Oramento

Convnios e Consrcios Pblicos

Aproximadamente trs anos aps a entrada em vigor da Portaria Interministerial n

2.6. Sujeitos dos convnios

A nomenclatura utilizada para definir cada partcipe do convnio tambm diferente

Convnios e Consrcios Pblicos

J o convenente definido como o rgo ou entidade da administrao pblica direta

Convnios e Consrcios Pblicos

A mandatria da Unio a instituio ou agncia financeira controlada pela Unio que

Presentes em todos os convnios

Presentes apenas em alguns convnios

Mandatria da Unio (no caso de

2.7. Origens dos recursos financeiros

Convnios e Consrcios Pblicos

Exemplo: A Lei Oramentria Anual para o exerccio financeiro de 2013

Quanto a este tema, importante destacar, ainda, a recente introduo do chamado

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