Irregularidades Del Ministerio de Salud Por 979.790.000.00

Ministerio de Salud DGA-533-2009
Dirección General de Auditoría

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INFORME DGA-533-2009
ESTUDIO SOBRE EL BLOQUE DE LEGALIDAD DE

LAS CONTRATACIONES EFECTUADAS CON LA
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA EN RELACIÓN
CON EL DESARROLLO ORGANIZACIONAL
Diciembre 2009
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Indice
Número Descripción Pag

1 Introducción 3
1.1 Objetivos 3
1.1.1 Objetivos específicos 3
1.2 Alcance 4
1.3 Normativa Aplicable 5
1.4 Cooperación 5
1.5 Ley de Control Interno 5
1.6 Comunicación de Resultados 6
2 Resultados 7
2.1 Aspectos Generales 7
2.1.1 Sobre la excepción de trámites 7
A Contrataciones directas por excepción 7
B Oferente Único 11
C Servicios de Capacitación 15
D Interés Manifiesto de Beneficiar 15
2.1.2 Sobre las contrataciones directas 17
2.1.3 Contrataciones directas sin la 19
presentación del cartel
2.1.4 Refrendo de la Comisión Interna de 21
Aprobación de Contratos
2.1.5 Contratos versus convenios 25
2.1.6 Equilibrio y razonabilidad 28
2.1.7 Girar pagos a Ente Privado 32
2.1.8 Pago Anticipado 33
2.1.9 Contraparte Institucional 34
2.2 Sobre los expedientes de contratación 35
2.2.1 Fecha y hora de documentos 35
2.2.2 Sin certificación de contenido 36
presupuestario
2.2.3 Adelanto de pagos sin tener la 37
aprobación de la Contraparte
Institucional
2.2.4 Contrataciones sin presentación de 37
ofertas
2.2.5 Contratos firmados antes de confección 37
de Solicitud de Materiales
2.3 Contratación Directa CD-000062-2009 38
2.4 Advertencias realizadas en el 2009 40
3 Conclusiones 41
4 Recomendaciones 42
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Informe DGA-533-2009
ESTUDIO SOBRE EL BLOQUE DE LEGALIDAD DE LAS CONTRATACIONES

EFECTUADAS CON LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA EN RELACIÓN
CON EL DESARROLLO ORGANIZACIONAL
1- INTRODUCCIÓN
El presente estudio se realiza a solicitud de la Señora Ministra de Salud Dra. María

Luisa Ávila Agüero conforme con el Oficio DM-7356-2009 y de acuerdo al Plan de
Trabajo de la Dirección General de Auditoría para el año 2009.
1.1 Objetivo:
Verificar el bloque y cumplimiento de la normativa legal y reglamentaria de los

contratos y convenios entre la Universidad de Costa Rica y el Ministerio de Salud.
1.1.1 Objetivos específicos:
1. Verificar que los procedimientos establecidos entre ambas instituciones se

encuentren apegados a la normativa vigente y aplicable.
2. Verificar que exista una concordancia entre el cartel como reglamento

específico de la contratación, la oferta formulada y el ordenamiento jurídico.
3. Verificar el cumplimiento de todas las cláusulas cartelarias, por parte de la

oferta adjudicataria.
4. Verificar el alcance y la naturaleza del refrendo (requisito de eficacia

jurídica).
5. Verificar que las cláusulas del contrato administrativo se ajuste

sustancialmente al ordenamiento jurídico.
6. Verificar que las acciones que se ha realizado la Administración de acuerdo

a las advertencias realizadas en el 2009 por parte de esta Auditoría Interna,
referente a este tema.
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1.2 Alcance.
Para alcanzar el cumplimiento de los anteriores objetivos, se analizó los

siguientes Trámites de Contratación:
• Expediente CD-0158-2006. Según Solicitud de Materiales DA-SM-039-

2006, denominada Contratación de una Consultoría para el ajuste y diseño
organizacional para el MS Nivel Central, Regional y Local.
• Expediente Contratación Directa CD-036-2007. Según Solicitud de

Materiales DA-226-2007, designada Desarrollo de Instrumentos para el
fortalecimiento de habilidades y competencias de los funcionarios del MS.

Materiales DA-0026-2006, denominada Contratación de una consultoría
para el ajuste y diseño organizacional para el MS. Nivel Central, Regional,
Local.

Materiales DA-099-2008. Implementación del Cambio Organizacional en el
MS.
• Expediente Contratación Directa CD-00006-2009. UPIMS. Según Solicitud

de Materiales DGS.13B-09, nombrada Acompañamiento en la
consolidación del cambio organizacional del Ministerio de Salud..
• Expediente Contratación Directa CD-00007-2009. UPIMS. Según Solicitud

de Materiales DGS-007-2009, denominada Acompañamiento en el
Proceso de elaboración del Plan Nacional y el Plan Estratégico de Salud y
Desarrollo Social..
• Expediente Contratación Directa CD-00005-2009 UPIMS. Según Solicitud

de Materiales DGS-0005-2009, designada Curso de Capacitación bajo la
modalidad de aprovechamiento en Rectoría de la Producción Social de la
Salud por varios módulos.
• Expediente CD-000062-2009-63000, Convenio de Cooperación Para la

Asesoría para el Acompañamiento en la implementación del Cambio
Organizacional.
Se aclara que aspectos concernientes a los respectivos presupuestos no fueron

analizados, así como las financiaciones correspondientes.
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1.3 Normativa aplicable.
Ley Nº 7494 de Contratación Administrativa y su Reglamento.

Ley Control Interno 8292
Ley No. 8131 de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y
su Reglamento.
Manual de Normas Generales de Control Interno para la Contraloría
General de la República y las Entidades y Órganos sujetos a su
Fiscalización.
R-CO-33. Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la
Administración Pública.
R-CO-44-2007. Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la
Administración Pública.
1.4 Cooperación.
• Coordinación con la Contraloría Universitaria de la Universidad de Costa

Rica, entidad de la cual se obtuvo colaboración sobre consultas realizadas
referente a este estudio.
• Asesoría por parte de la Licenciada Lidia Fallas Cascante, funcionaria del

Área de Servicios Sociales de la Contraloría de la República.
1.5 LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO
Este informe queda sujeto a lo estipulado en la Ley Nº 8292, denominada “LEY

GENERAL DE CONTROL INTERNO” específicamente en los artículos 36, 37 y 38
que a continuación se citan:
Artículo 37. — Informes dirigidos al jerarca.
Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al

titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta
días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la
implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones,
dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que
motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la
auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.
Artículo 38. — Planteamiento de conflictos ante la Contraloría General de la

República.
Firme la resolución del jerarca que ordene soluciones distintas de las

recomendadas por la auditoría interna, esta tendrá un plazo de quince días
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hábiles, contados a partir de su comunicación, para exponerle por escrito los

motivos de su inconformidad con lo resuelto y para indicarle que el asunto en
conflicto debe remitirse a la Contraloría General de la República, dentro de
los ocho días hábiles siguientes, salvo que el jerarca se allane a las razones
de inconformidad indicadas.
La Contraloría General de la República dirimirá el conflicto en última

instancia, a solicitud del jerarca, de la auditoría interna o de ambos, en un
plazo de treinta días hábiles, una vez completado el expediente que se
formará al efecto. El hecho de no ejecutar injustificadamente lo resuelto en
firme por el órgano contralor, dará lugar a la aplicación de las sanciones
previstas en el capítulo V de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994.
Asimismo se cita el párrafo primero del artículo 39 del capítulo sobre

responsabilidades y sanciones:
“Artículo 39— Causales de responsabilidad administrativa.
El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad

administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente
los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas
en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.”
1.6 Comunicación de resultados
El Manual de Normas generales de Auditoría para el Sector Público

(M-2-2006-CO-DFOE), aprobado mediante Resolución del Despacho de la
Contralora General de la República, Nº R-CO-94-2006 del 17 de noviembre
de 2006, establece en su norma 2.05 lo que a continuación se transcribe:
“Las instancias correspondientes deben ser informadas, verbalmente o

por escrito, sobre los principales, las conclusiones y las disposiciones o
recomendaciones producto de la auditoría que se lleve a cabo, lo que
constituirá la base para el mejoramiento de los asuntos examinados.”
En cumplimiento de la supracitada norma el día 10 de diciembre del 2009

se procedió a realizar la exposición del presente informe en la sala de
sesiones del Despacho de la Señora Ministra de Salud, para lo cual se giró
invitación a Dra. Rossana García, Licda Cinthya Jiménez Gómez.
Por parte de la Dirección General de Auditoría estuvieron presentes la
Licda. Bernardita Irola, Directora General de Auditoría Bonilla, MBA Mauren
Navas Orozco, Subauditora, y los Auditores, Lic . Gerardo Calderón Castro,
Licda. Marcela Bogantes R., Lic. José Angel Artavia González y Lic. Martín
Solano Calderón.
6
______________________________________________________________________
2- RESULTADOS.
Con el fin de introducir al lector sobre el tema a tratar, se procede a incorporar

alguna terminología utilizada en las contrataciones de estudio.
2.1 Aspectos Generales
2.1.1 Sobre la excepción de trámites de contratación directa.
Todas las contrataciones realizadas a la Universidad de Costa Rica están

amparadas a la modalidad contractual de Contratación Directa, de acuerdo al
Artículo 2 de la Ley sobre Contratación Administrativa, según lo determinado por la
Administración, los cuales fueron denominados:
a) Contratos por excepción y

b) Convenios
Expuesto lo anterior, es relevante efectuar un análisis de estas figuras.
a. Contrataciones Directas por excepción.
De acuerdo con la revisión de contrataciones directas realizadas por la

Administración, las mismas se rigen por la excepción de procedimientos según se
expresa en el Oficio DGS-1455-09 de 19 de agosto del año 2009, por parte de la
Directora General de Salud, Dra. Rossana García, del cual se transcribe lo
siguiente:
“Como será de su amplio conocimiento, los “estudios de mercado” se

realizan únicamente cuando existan varios potenciales oferentes para
realizar una contratación; sin embargo, en el caso que nos ocupa, la
celebración de contratos y convenios entre el Ministerio de Salud y la
Universidad de Costa Rica se ha realizado de manera directa, en el
marco de lo que establece el artículo 2 de la Ley de Contratación
Administrativa que a la letra dice:
“ Artículo 2.- Excepciones:
Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en

esta ley las siguientes actividades:
(…)
c) La actividad desarrollada entre entes de derecho público”
7
______________________________________________________________________
Como complemento, en el Reglamento a la Ley de Contratación

Administrativa, oficializado mediante el Decreto Ejecutivo Nº 33411-H
del 27 de setiembre del 2006, se establece lo siguiente:
“ Art. 130.- Actividad contractual desarrollada entre sujetos de

derecho público.
Los sujetos de derecho público, podrán celebrar entre sí
contrataciones sin sujeción a los procedimientos de
contratación, siempre y cuando la actividad desplegada por
cada uno se encuentre habilitada dentro de sus respectivas
competencias. En sus relaciones contractuales, deberán
observar el equilibrio y la razonabilidad entre las respectivas
prestaciones.(…)”
Este punto de vista, según entrevista realizada, concuerda con la opinión de la

Proveedora Institucional Sra. Vanessa Arroyo, al señalar que las contrataciones
directas realizadas a la Universidad de Costa Rica, están amparadas al Artículo 2
de la Ley de Contratación Administrativa.
Además sigue indicando la Dra. García en el oficio antes mencionado que:
“Además, me parece procedente informarle que, para mayor

seguridad, previo a finiquitar las primeras contrataciones entre la
Universidad de Costa Rica y este Ministerio, realizamos consultas a
expertos de la Contraloría General de la República e incluso, como
usted recordará, el contrato de la primera fase del Proyecto de
Desarrollo Organizacional del Ministerio de Salud 2006- 2010 fue
refrendado por ese mismo ente contralor”.
Si bien este contrato fue refrendado por el Ente Contralor, no se ubica ningún
documento sobre consulta realizada a la Contraloría General de la República
sobre este tema, es importante que dichas consultas a este ente queden
debidamente documentadas y adjuntas en los expedientes como respaldo,
aspecto que favorece el cumplimiento de la norma que indica que todo lo realizado
con respecto a la contratación debe ser custodiado en el expediente respectivo. El
punto referido al refrendo es analizado más adelante.
Se debe indicar que existe una responsabilidad asignada a la Administración por

parte de este mismo artículo 2 Bis, cuando manifiesta en sus párrafos finales lo
siguiente:
“La solicitud que dirija la administración deberá contener una

justificación detallada de las circunstancias que motivan la aplicación
de las excepciones establecidas en este artículo, así como el detalle
de la forma que se ha previsto para seleccionar al contratista. “
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______________________________________________________________________
Lo anterior se fortalece con lo estipulado en el Reglamento, cuando se indica:
“Artículo 127.—Decisión de contratar directamente. La determinación

de los supuestos de prescindencia de los procedimientos ordinarios,
es responsabilidad exclusiva del Jerarca de la Institución o del
funcionario subordinado competente, el cual en la decisión inicial
deberá hacer referencia a los estudios legales y técnicos en los que se
acredita que, en el caso concreto, se está ante un supuesto de
prescindencia de los procedimientos ordinarios.
Para cada contratación se deberá confeccionar un expediente físico o
electrónico, el cual estará encabezado por la decisión inicial y en el
cual se ha de incorporar constancia de todas las actuaciones que se
realicen.” (El subrayado es nuestro).
Esta situación es igual a la anterior, ya que no se localiza la justificación detallada

por parte de la Administración en los expedientes de contratación, solo se indica
como lo mencionó el Oficio DGS-1455-09, que los “estudios de mercado” se
realizan únicamente cuando existan varios potenciales oferentes para
realizar una contratación, por lo tanto, no se conocen o encuentran documentos
que justifiquen las razones principales de catalogar estas contrataciones como
directas y bajo el título de Excepción, de acuerdo a la regulación citada.
Ante tal situación y de acuerdo con consulta realizada por esta auditoría ante el
ente rector en materia de Contratación Administración Dirección General de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa en el Oficio DGABCA-NP-
175-2009, del 11 de febrero del año 2009, el órgano rector comenta lo siguiente:
“Las excepciones al concurso o licitación –cuando se justifique-

deben contemplarse expresamente en una norma de rango legal. Son
de aplicación restrictiva. Por ello, en caso de duda debe prevalecer la
licitación. Las decisiones de aplicar determinada excepción a los
procedimientos concursales deben quedar debidamente
documentadas, según la causal expresa y concreta que se invoque
como fundamento, y determinar en que casos resultan aplicables los
supuestos de excepción, es responsabilidad exclusiva de la
Administración”. El subrayado es original.
Sigue mencionando:
“Ahora bien, si la Administración opta por la contratación directa,

sustentándose en el literal artículo 131 RLC, conlleva se deberá
cumplir con todos los requisitos establecidos que regula el
procedimiento de excepción, además la Administración tomará en
cuenta el precio o estimación de contraprestación, a fin de que no
exceda los límites razonables según los precios que rijan operaciones
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______________________________________________________________________
similares que sea en el mercado nacional o internacional. De previo a

suscribir la contratación específica la administración, debe acreditar la
idoneidad de quién va a ejecutar el contrato, al encontrarse estos
procedimientos excepcionados de los procesos ordinarios de
contratación deberá cumplirse estrictamente con los requisitos
descritos en la norma.” (El subrayado es nuestro)
Adicionalmente se extrae del oficio DGBCA-NP-797-051-18-I- del 18 de julio del

2005, el recordatorio de los procedimientos de Contratación Administrativa, lo
indicado en el párrafo del punto 2:
“Por otra parte, también se ha detectado que algunas Proveedurías

Institucionales cuando hacen uso de la figura de excepción que
contempla el artículo 2 de la Ley de Contratación Administrativa, no
dejan dentro del expediente la fundamentación suficiente para
acogerse a tal procedimiento, situación que debe corregirse, ya que es
responsabilidad de la Administración contar con el suficiente sustento
probatorio en el expediente”
Como puede desprenderse de lo citado, para que exista una Contratación Directa
debería estar plenamente justificada con la decisión administrativa, por parte del
Jerarca o del funcionario subordinado competente, amparada a los
correspondientes estudios técnicos, administrativos y de mercado entre otros, que
justifiquen apropiadamente su adopción, además debería justificarse la
razonabilidad de la decisión sobre la modalidad de excepción escogida, por
cuanto, la normativa es clara en indicar que solo en casos muy justificados se
podrá realizar una contratación directa, la cual debe fundamentarse de manera
apropiada con estudios suficientes, de modo que prime el interés público en apego
a los procedimientos respectivos y a los principios establecidos en la Ley de
Contratación Administrativa, regulación que es plenamente aplicable a los entes
de derecho público.
Esta consideración debe ser adoptada por la Proveeduría Institucional de modo

que para las contrataciones bajo la modalidad de excepción, cuenten en los
expedientes con las justificaciones respectivas, conforme lo ha externado por el
ente rector en el materia Dirección General de Bienes y Contratación
Administrativa, así como la normativa correspondiente a este tema:
• Sobre artículo 130 del Reglamento de Contratación Administrativa
En este mismo orden de ideas, se procede a analizar la figura del artículo 130 del
Reglamento de Contratación Administrativa, mismo que se aplica en las
contrataciones con la Universidad de Costa Rica, el cual se menciona con
anterioridad.
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Sobre este particular, es importante extraer lo siguiente:
-En sus relaciones contractuales, deberán observar el equilibrio y la

razonabilidad entre las respectivas prestaciones.
-No estarán sujetos a las disposiciones de la Ley de Contratación

Administrativa.
Como puede desprenderse de estas definiciones al indicar este artículo sobre el
equilibrio y la razonabilidad entre las respectivas prestaciones, es importante
manifestar que el análisis de razonabilidad de precios se realiza previo a iniciar el
trámite, con el fin de verificar que la institución con que se está contratando el
servicio, esta siendo razonable con el precio cotizado, por cuanto el artículo en
cita, lo que trata es de que ambas instituciones se beneficien y prevalezca un
principio de colaboración JUSTA y RAZONABLE.
Aunado a esto y con respecto a la no sujeción de las disposiciones de la Ley de

Contratación Administrativa, este artículo se refiere a la no
tramitación ordinaria de cualquier proceso de contratación administrativa, de
conformidad con lo establecido en el artículo 182 de nuestra Constitución
Política, al encontrarse exceptuado de los procedimientos ordinarios de
contratación, por cuanto se puede omitir:
La publicación
La participación de otros proveedores
Trato como oferente único.
Adjudicación
Pero no se debe obviar lo estipulado en la normativa de los artículos 7, 8 y 9 del

Reglamento, los cuales deben cumplirse aunque sea una actividad que se va a
desarrollar entre sujetos de Derecho Público.
b. Oferente Único.
De la entrevista realizada a la Señora Vanessa Arroyo, Proveedora Institucional

sobre la escogencia de la UCR como oferente único, indica:
“Desconocemos como se determino ésta situación. Esta Unidad solo

se avocó a realizar el trámite de acuerdo a lo establecido en el Artículo
N° 2, inciso C, de la Ley de Contratación Administr ativa y su
Reglamento.”
Se extrae del Oficio DGS-1455-09 de la Dirección General de Salud, que surge

como respuesta al Oficio DGA-356-2009 de la Dirección General de Auditoría al
referirse a la justificación de la escogencia de la Universidad de Costa Rica y el
nivel técnico que la respalda, indica lo siguiente:
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“La Universidad de Costa Rica es la única entidad del país, del sector
público y privado, que cuenta con dos unidades académicas –Escuela
de Salud Pública y Escuela de Ingeniería Industrial- con amplia
experiencia, consolidación y reconocimiento, nacional e internacional,
de su capacidad técnica y científica en los ámbitos de salud pública y
de desarrollo organizacional, con énfasis en temas de políticas
públicas en salud y rectoría de la salud.”
Dado lo citado, y para un mayor conocimiento, es conveniente transcribir el

concepto de Oferente Único de acuerdo a la normativa, así como la jurisprudencia
originada en la Contraloría General de la República, dado que existe ausencia en
estos expedientes de una adecuada justificación que sustente la modalidad de
oferente único, razón por la cual se amplía este punto:
El Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa, menciona lo siguiente:
“Artículo 131.—Objetos de naturaleza o circunstancia concurrente

incompatibles con el concurso. La Administración, podrá contratar de
forma directa los siguientes bienes o servicios que, por su naturaleza
o circunstancias concurrentes, no puede o no conviene adquirirse por
medio de un concurso, así como los que habilite la Contraloría
General de la República:
a) Oferente único: Los bienes o servicios en los que se acredite

que solamente una persona o empresa está en condiciones de
suministrar o brindar, sin que existan en el mercado alternativas que
puedan considerarse idóneas para satisfacer la necesidad
institucional. La procedencia de este supuesto ha de determinarse con
apego a parámetros objetivos en relación con la necesidad,
acreditando que la opción propuesta es la única apropiada y no sólo la
más conveniente.
Dentro de esta excepción se encuentra la compra de artículos
exclusivos, entendidos como aquellos que en razón de una patente de
invención sólo son producidos por determinada empresa, siempre que
no existan en el mercado artículos similares sucedáneos.” (El
subrayado es nuestro)
Cabe agregar, alguna jurisprudencia de la Contraloría General de la República,

referente a este tema, del cual se retoma lo siguiente:
“43. Contratación Directa. Único Oferente. Pautas

Esas pautas para una correcta aplicación de la excepción de oferente
único, son las siguientes: a) En primer lugar, la unicidad del oferente,
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está determinada por la naturaleza del bien que se trate, unicidad que
es tal, que en caso de no adquirirse ese tipo de bien, suministro o
servicio, la necesidad administrativa no se vería satisfecha. b) En
segundo lugar, debe comprobarse exhaustivamente y documentarse
en el respectivo expediente, que el bien o servicio que se alegue como
único, no dispone de sucedáneos en el mercado, esto es, bienes
similares por medio de los cuales pueda ser atendida la necesidad que
se propone satisfacer la Administración. c) De este modo, es relevante
que se deje indubitablemente acreditado por qué razón es necesario
adquirir el suministro que se propone, a fin de que para otro tipo de
proveedores quede absolutamente claro que la solución no brinda la
posibilidad de un eventual concurso público. d) Asimismo, es
necesario que se valore si el mercado ofrece otros bienes para los
fines propuestos; si los ofrece, es preciso que se indique, por qué no
son apropiados para el fin propuesto, pues en caso contrario, deberá
procederse a instaurar el procedimiento de concurso que
corresponda, de acuerdo con la ley (art. 27 Ley de Contratación
Administrativa). e) Tratándose de “contrataciones de servicios
profesionales”, la unicidad aplica de manera excepcional y
únicamente cuando se haya comprobado que el oferente posee
calificaciones o conocimientos con ese carácter; únicos en su campo
de especialización, en nuestro medio. En otras palabras, el grado de
experiencia o de conocimiento que determinado profesional posea,
sea en relación con su campo o de la institución a la que pretende
servir, no es causa suficiente para que se le contrate en forma directa,
es decir, su “idoneidad” no es sinónimo de “unicidad” del oferente.
La idoneidad es justamente lo que se valora mediante un concurso. F)
Es fundamental que se determine un mecanismo apropiado para
comprobar la razonabilidad del precio cotizado por ese oferente que
se alega único, para lo cual el precio cancelado debe corresponder a
prestaciones similares en el mercado. Oficio 107 de 7 de enero de
1998 (DGCA 21-98) (El subrayado es nuestro)
“Contratación directa. Oferente único. Requisitos.
Este Despacho ha venido estableciendo una serie de parámetros para

coadyuvar con la Administración en la correcta determinación de la
procedencia o no de la excepción bajo examen, en este caso un
“servicio”, tales como: a) Unicidad del oferente: Está determinada por
la naturaleza del bien de que se trate, unicidad que es tal, que en caso
de no adquirirse ese bien, la necesidad administrativa no se vería
satisfecha. b) Expediente levantado al efecto: En este expediente debe
comprobarse exhaustivamente y documentarse que el bien se alega
como único, para la satisfacción de la Administración. c) Acreditación
de la necesidad: Debe acreditarse la necesidad de adquirir ese bien o
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servicio, para que quede claro ante otros proveedores la imposibilidad

de un concurso público, aún cuando, como en este caso,
aparentemente no mostraron interés, por lo menos en los concursos
que hicieron las Municipalidades de Cartago y El Guarco. d) Es
necesario valorar si el mercado ofrece otras alternativas para los fines
propuestos, si las ofrece es importante que se indique por qué no son
apropiadas (...) Oficio 9717 del 4 de setiembre de 2003 (DAGJ-1249-
2003).”
Agrega la Contraloría General de la República sobre la posibilidad de seguir

contratando una sola empresa.
“Un último aspecto que debemos abordar está referido a la

“temporalidad” o “transitoriedad” que podría comportar la
consideración de una empresa como “oferente único”, por parte de la
Administración. La dinámica del mercado, así como el hecho de que
nuevas empresas puedan habilitarse e inscribirse como potenciales
oferentes, recomienda que las contrataciones que se efectúen
invocando esta causal se concerten por plazos muy razonables,
vencidos los cuales, la Administración debe verificar si subsiste o no la
“inopia” del mercado, y en caso contrario, proceda (obligatoriamente) a
promover el concurso o licitación que corresponda, conforme a una
adecuada estimación del negocio y según los términos previstos en los
artículos 31 de la Ley de Contratación Administrativa y de su
Reglamento General. Cualquier otro proceder, no se ajustaría a la regla
constitucional (artículo 182) y haría que una excepción, como lo es el
trato directo o contratación directa, se convierta en la regla, con la
consiguiente infracción de nuestra Constitución.” Oficio número 10123
del 20 de agosto de 1997 (DGCA-1074-97).
Con toda la normativa anteriormente citada, queda claro que la unicidad del
oferente debe quedar demostrada de modo que se justifique su contratación
pensando en alcanzar los objetivos fijados por la Administración. Esta normativa
es enfática al indicar que debe comprobarse “exhaustivamente” y documentarse
que no existen bienes o servicios sucedáneos o similares.
Considera como relevante no dejar duda sobre la razón por la cual se adquiere el
servicio. Además, considera la valoración en el mercado de bienes y servicios que
eventualmente puedan llenar las expectativas de la Administración. En caso de
darse esta última posibilidad se debe tomar la determinación de un cambio en la
modalidad de contratación. Además señala que esta modalidad debe ser
abordada como “temporalidad” o “transitoriedad”, dada la dinámica del
mercado, así como el hecho de que nuevas empresas puedan habilitarse e
inscribirse como potenciales oferentes.
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c- Servicios de Capacitación.
Con respecto a este tema, aplicado en la contratación por excepción realizada por
el Ministerio de Salud con el fin de capacitar a sus funcionarios, es importante
considerar algunos aspectos indicados en la normativa y la jurisprudencia y que
se incluye en el Artículo 131 en el inciso e del Reglamento a las Contrataciones
Administrativas, de la siguiente forma:
e) Servicios de capacitación: Los servicios de capacitación

únicamente en los supuestos de capacitación abierta, entendida
como aquella en la que se hace invitación al público en general y no
es programada en atención a las necesidades puntuales de una
Administración y en la cual se justifique su necesidad en función del
cumplimiento de los fines institucionales.
Las necesidades de capacitación específicas de cada entidad y que

requieren de una contratación para esos fines deberán concursarse
atendiendo a la estimación que se haga, a excepción del supuesto
en el que la empresa y el instructor sean extranjeros, idóneos y por
su especialidad, se considera fuera de competencia, en cuyo caso
podrá hacerse de manera directa.
De lo anterior, se desprende que esta modalidad de contratación solo se realiza en

el caso de ser abierta con la correspondiente invitación al público, de modo que
no es posible la capacitación específica que permita alcanzar ciertos fines propios
de la Administración, ya que esta estará regida bajo el concurso en la modalidad
de licitación pública, en donde se vea satisfecho el interés público.
d- Interés manifiesto de beneficiar a la administración
Se hace referencia a este asunto, por cuanto parte de la justificación de la

administración se basa en el artículo 131 del Reglamento de Contratación
Administrativa, por lo que es de nuestro interés extraer lo citado en el inciso i de
este reglamento, el cual muestra lo siguiente:
i) Interés manifiesto de colaborar con la Administración. Los contratos de

servicios y suministros con personas físicas, organizaciones no
gubernamentales o entidades privadas que evidencien su afán de ayuda
desinteresada a la Administración y su ausencia de ánimo de lucrar en la
respectiva operación. Se entiende que se está en los supuestos
anteriores, cuando el precio fijado por el particular a la Administración
Pública resulte inferior al valor real mínimo de mercado en 30% o más. El
valor real mínimo será determinado por los estudios de mercado que se
hagan o, cuando la naturaleza del objeto lo permita, mediante una
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valoración hecha por peritos idóneos según sea ordenado por la propia
Administración.
Si se tratara de bienes inmuebles dicha valoración deberá hacerla un
funcionario de la propia entidad o en su defecto la Dirección General de
Tributación.”
Al respecto y con el fin de ampliar este tema se plasma la siguiente jurisprudencia

localizada, la cual aporta bases para que la institución discuta sobre el posible
beneficio o no, de los servicios contratados con la Universidad de Costa Rica:
“ 1. 10. Contratación Directa. Animus benefacendi. Comprobar

ausencia de lucro.
Por ende, para aplicar la excepción es necesario acreditar en el
expediente abierto al efecto, que efectivamente la operación no
comporta lucro y conlleva beneficio negociar en los términos que le
sean propuestos, sea por medio de una estimación de mercado,
mediante un avalúo u otro mecanismo que la Administración estime
idóneo para probar el precio real. A ese precio real del objeto
contractual, se le debe aplicar una reducción sustancial, que evidencie
el animo de beneficiar, para lo cual debe tenerse presente el parámetro
tan razonable que establecía el artículo 204 del Reglamento de la
Contratación Administrativa, que disponía de la reducción de al menos
un tercio del precio real. Oficio 107 de 7 de enero de 1998 (DGCA 21-
98). (El subrayado es nuestro)
1. 11. Contratación Directa. Animo de Beneficiar debe quedar

documentado
Así pues, debe quedar claro que a partir de lo establecido en la ley de
Contratación Administrativa y su Reglamento General, el sólo hecho
de que por su naturaleza, la entidad con quien se pretenda contratar
no persiga fines de lucro, no sustenta y justifica la aplicación de la
norma en referencia, ya que, es indispensable, según lo expuesto, que
se corrobore en cada caso concreto que media el “animus
benefacendi”, para lo cual se debe determinar al menos, que no
existirá ganancia (utilidades) para aquella, de modo que se haya
advertido que al precio normal de mercado se ha procedido a aplicar
una reducción sustancial que evidentemente beneficiará a la
Administración. Oficio 7761 de 9 de julio de 1999 (DGCA- 811-99). (El
16
______________________________________________________________________
2. 12. Contratación Directa. Animo de Beneficiar. Requisitos

En este orden, este Despacho ha señalado que para la correcta
aplicación de esta excepción a los procedimientos licitatorios (artículo
79.3), deben quedar “absolutamente acreditados en el expediente los
siguientes elementos: A) Que la Administración haya comprobado el
valor de mercado efectivo, sobre parámetros muy razonables, para
determinar que efectivamente el particular no va a lucrar con la
operación. Por ejemplo, si se trata de adquirir bienes o servicios,
deberá efectuarse un estudio de mercado para obtener su valor, para
que sobre esa base real sea posible comparar el precio con el de esa
persona o entidad privada del caso, y entonces determinar que ese
particular u organización no va a tener ganancia. En los casos en que
por la naturaleza del objeto así sea procedente, deberá practicarse el
correspondiente avalúo, sea por parte de la Dirección General de
Tributación Directa o por parte de un perito valuador idóneo de la
Administración. B) El objeto de la contratación debe estar previamente
definido, de modo que sobre esas bases se pueda verificar al
momento de la ejecución contractual, que efectivamente no hubo
ánimo de lucro en la operación. C) El objeto ofrecido por el particular
debe resultar idóneo para la satisfacción de la necesidad pública que
se trate, visto que siempre compromete la erogación de fondos
públicos, no obstante que esa erogación sea menor. Oficio 7761 de 9
de julio de 1999 (DGCA- 811-99).
De lo anteriormente expuesto, no se demuestra en ningún expediente de las

contrataciones en estudio con la Universidad de Costa Rica, estudios técnicos, de
mercado u otros, que faciliten la interpretación de las circunstancias por las cuales
se ha elegido la contratación directa con esta institución, aunado a lo anterior, no
se documenta dentro de los expedientes un deseo manifiesto por parte de la
Universidad de Costa Rica de beneficiar a la administración, en donde se indique
al menos, que no existirá ganancia (utilidades), de modo que se haya advertido
que al precio normal de mercado se ha procedido a aplicar una reducción
sustancial que evidentemente beneficiará a la Administración.
2.1.2 Sobre las Contrataciones Directas.
De los expedientes de contratación en estudio, no se localiza justificación que

permita conocer las razones por las cuales se utilizo la modalidad de contratación
directa.
Es importante ampliar aspectos generales sobre la contratación administrativa, el

cual consiste en la identificación de términos que definen el concepto de licitación
pública y el ámbito relacionado con la contratación directa. Por tal motivo, se
extrae lo indicado por la Procuraduría General de la República en la Opinión
Jurídica 227-J del día 11 de noviembre del 2003, el cual indica en el Punto A, lo
17
______________________________________________________________________
siguiente:
“La contratación administrativa se realiza por procedimientos

contractuales determinados. Una de sus características es,
precisamente, la sujeción a los concursos públicos, en que los
principios de publicidad, igualdad de oportunidades, de participación
y, por ende, la idea de competencia constituyen los principios
rectores.”
Menciona además la Procuraduría General de la República, con respecto a las

contrataciones directas, lo sucesivo:
“… la contratación directa encuentra su justificación en el orden

público e interés general que debe satisfacer la Administración
Pública, puesto que su principal característica es que precede en
determinadas circunstancias muy calificadas, en las que resulta
imposible o sumamente difícil convocar a un proceso licitatorio
ordinario, bajo la grave amenaza de ver comprometido el interés
público”,
“De los antecedentes jurisprudenciales citados hasta aquí ha quedado

suficientemente claro que el régimen constitucional establece como
regla de principio el procedimiento concursal formal, es decir, la
licitación, como el mecanismo idóneo para garantizar la más amplia
participación de los proveedores en condiciones que permitan a la
Administración seleccionar la mejor oferta del mercado, en aras de la
más sana administración de los fondos públicos y el principio de
eficiencia.” (El subrayado el nuestro)
Agrega:
“La licitación entraña un mecanismo restrictivo de la libre elección del

cocontratante, pero también de la competencia de la autoridad
administrativa. La Administración no es libre para contratar con quien
desee. Debe hacerlo buscando la satisfacción del interés público, pero
con apego al procedimiento que legalmente corresponda. Se parte de
que la satisfacción del interés público no se logra si no se propicia la
libre concurrencia en condiciones de igualdad de participación.”
Dentro de esta perspectiva, la Administración debió justificar la elección, en primer

lugar de la escogencia de este tipo de modalidad de contratación directa, por
cuanto la misma precede en circunstancias muy calificadas, y porque era difícil
realizar un proceso licitatorio ordinario, dado que se puede estar bajo la grave
amenaza de ver comprometido el interés público. Es importante aclarar que dentro
18
______________________________________________________________________
de los expedientes de contratación no se ubica dicha justificación situada de

acuerdo a la normativa.
2.1.3 Contrataciones directas sin la presentación de un cartel de

contratación.
Los expedientes analizados pertenecientes a las contrataciones realizadas con la

Universidad de Costa Rica, no se localiza la presentación de un cartel por parte
del Ministerio de Salud sobre la contratación respectiva.
En el caso que nos ocupa, las contrataciones a la Universidad de Costa Rica, la

Administración la ha definido y catalogado bajo el Artículo 2 de la Ley de
Contrataciones, la cual se refiere a la “Excepción”, según criterio incorporado en
el siguiente inciso:
“c) La actividad contractual desarrollada entre entes de derecho

público”.
Mediante entrevista, menciona la Señora Vanessa Arroyo Chavarría, Proveedora

Institucional, sobre la presentación del cartel, lo siguiente:
“En el caso de la Universidad de Costa Rica no, al ser un producto

muy específico y por tratarse de una contratación basada en una
excepción a los procedimientos ordinarios.
Nuestra labor se limita a la aplicación del Artículo N° 2, inciso C, de la
Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento.”
La importancia del cartel se da en el Artículo 10, de la Ley sobre la Contratación

Administrativa, el cual indica:
“ARTICULO 10.-
Sumisión a la normativa administrativa.
En cualquier procedimiento de contratación administrativa, el oferente

queda plenamente sometido al ordenamiento jurídico costarricense,
en especial a los postulados de esta Ley, su Reglamento Ejecutivo, el
reglamento institucional correspondiente, el cartel del respectivo
procedimiento y, en general, a cualquier otra regulación administrativa
relacionada con el procedimiento de contratación de que se trate”. (El
Para ampliar la importancia de este requisito, se transcribe el concepto de cartel

señalado en Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa, el cual indica
lo siguiente:
19
______________________________________________________________________
El Cartel
Artículo 51.—Concepto. El cartel, constituye el reglamento
específico de la contratación que se promueve y se entienden
incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios
constitucionales aplicables al respectivo procedimiento.
Deberá constituir un cuerpo de especificaciones técnicas, claras,
suficientes, concretas, objetivas y amplias en cuanto a la
oportunidad de participar. Para su confección, la Administración
podrá contratar o solicitar la asistencia de personas físicas o
jurídicas, especializadas en la materia de que se trate, siempre que
no tengan ningún interés particular directo ni indirecto en el
negocio, cuando no tuviere en su organización los recursos
técnicos necesarios para ello.”
Se continúa ampliando sobre el mismo y su importancia, lo siguiente:
“En aquellas contrataciones de excepción a los procedimientos

ordinarios de contratación, la Administración, facultativamente podrá
elaborar un cartel con los elementos esenciales atendiendo al objeto
contractual, en armonía con los principios de contratación
administrativa.”
En las funciones establecidas para las proveedurías, se estipula lo siguiente:
Artículo 10.—Funciones específicas de las Proveedurías Institucionales. Las

Proveedurías Institucionales tendrán las siguientes funciones específicas:
“d) En licitaciones y compras directas, confeccionar el cartel o pliego

de condiciones y tramitar el procedimiento hasta la emisión del
pedido”.
*(REFORMADO por artículo 14 del Decreto Ejecutivo No 31483 de 19

de agosto de 2003, publicado en La Gaceta No 230 de 28 de noviembre
de 2003.)”
La normativa deja claro la importancia de tener en cada contratación un cartel en

donde se especifiquen condiciones “claras, suficientes, concretas, objetivas”
que permitan a la Administración protegerse adecuadamente de cualquier
desviación o no entrega del bien o servicio contratado, por cuanto es un elemento
de comparación entre solicitado con lo ofrecido, así mismo, constituye el
reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden
incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios
constitucionales aplicables al respectivo procedimiento. Este cartel puede tener
alguna variación, siempre considerando mantener ciertas reglas necesarias para
20
______________________________________________________________________
su acatamiento. Algunas de estas se pueden observar en al Artículo 52 del

Reglamento sobre el contenido de un cartel o se pueden incorporar las que la
Administración considere necesarias.
La figura de “Excepción” acogido por la Administración para contratar directamente

con la Universidad de Costa Rica ha permitido que la institución no aplique cierta
normativa y procedimientos propios de un proceso regular de contratación tal
como está normado, con es este caso con la figura del cartel, instrumento
necesario para planificar y controlar requerimientos muy importantes sobre estas
contrataciones, de tal modo que exige su existencia y no lo excluye de su
presentación a las contrataciones directas, aunque estas sean de excepción.
De lo mencionado en este apartado se desprende que al no existir el cartel, no es

posible comparar las necesidades reales del Ministerio de Salud dirigidas al
cumplimiento de sus objetivos, con las opciones presentadas mediante la oferta
del proveedor, lo que podría ocasionar la aceptación de requerimientos
específicos que no van a cubrir la solicitud inicial.
La presentación del cartel es un instrumento que permite controlar a los

proveedores con el fin de someterlos jurídicamente, sean estos Proveedores del
Sector Privado, o bien, Sujetos de Derecho Público, lo substancial de este
instrumento es el apoyo jurídico y de principios constitucionales el cual respalda a
la Administración en caso de algún desacuerdo entre las partes.
2.1.4 Refrendo de la Comisión Interna de Aprobación de Contratos.
Las contrataciones directas que se han realizado con la Universidad de Costa Rica
han sido refrendadas por la Comisión Interna de Aprobación de Contratos, a
excepción del trámite CD-007-2007, el cual fue refrendado por la Contraloría
General de la República según Oficio 00178-2007.
Dentro de esta perspectiva, es importante citar lo estipulado en la Resolución R-

CO-44-2007 específicamente en su Artículo 2 sobre la Naturaleza del Refrendo,
cuyo rige es a partir del 1 de enero del 2008, donde se estipula lo siguiente:
“El Refrendo es un acto de aprobación, por lo que funge como un

requisito de eficacia del contrato administrativo y no como un medio
por el cual la Contraloría General de la República pueda anular de
forma indirecta el acto adjudicado ni el contrato administrativo. Por
medio del refrendo la Contraloría General de la República examina y
verifica que el clausulado del contrato administrativo se ajuste
sustancialmente al ordenamiento jurídico, en los términos previstos
en el artículo 8 del reglamento.” (El subrayado es nuestro)
21
______________________________________________________________________
Para el presente estudio se adjunta la siguiente tabla, dado que las contrataciones
en revisión no reflejan el mismo grupo de aprobación,
Conformación de la Comisión Interna de Aprobación de Contratos

según consultoría.
Número Descripción Comisión Interna

CD-0158- Contratación de una Consultoría Licda. Sandra Barrientos
2006 para el ajuste y diseño Escobar, Lic. Ronny
organizacional para el MS Nivel Stanley Muñoz, Lic.
Central, Regional y Local Marco Tulio Sandoval,
Ing Denny Ramirez
CD-036- Desarrollo de Instrumentos para el Licda. Sandra Barrientos,
2007 fortalecimiento de habilidades y Lic. Ronny Muñoz y Lic.
competencias de los funcionarios Marco Sandoval.
del MS
CD-007- Contratación de una consultoría Licda. Sandra Barrientos,
2007 para el ajuste y diseño Lic. Ronny Muñoz y Lic.
organizacional para el MS. Nivel Marco Sandoval.
Central, Regional, Local
CD-0061- Implementación del Cambio Licda. Sandra Barrientos,
2008 Organizacional en el MS Lic. Ronny Muñoz, Lic.
Marco Sandoval, Ing.
Orlando Muñoz Gómez
CD-00005- Curso de Capacitación bajo la MBA. Sandra Barrientos,
2009 modalidad de aprovechamiento en Lic. Ronny Muñoz, Lic.
Rectoría de la Producción Social de Jorge Araya Madrigal,
la Salud por varios módulos.
CD-00006- Acompañamiento en la MBA. Sandra Barrientos,
2009 consolidación del cambio Lic. Ronny Muñoz y Lic.
organizacional del Ministerio de Marco Sandoval.
Salud
CD-00007- Acompañamiento en el Proceso de MBA. Sandra Barrientos,
2009 elaboración del Plan Nacional y el Lic, Ronny Muñoz, Lic.
Plan Estratégico de Salud y Jorge Araya Madrigal.
Desarrollo Social
CD-000062- Convenio de Cooperación Para la MBA. Sandra Barrientos,
2009-63000 Asesoría para el Acompañamiento Lic, Ronny Muñoz, Lic.
en la implementación del Cambio Marco Tulio Sandoval,
Organizacional Ing Orlando Muñoz
Gómez.
La Señora Ministra de Salud ante una solicitud de la Dirección General de

Auditoría sobre legalidad del nombramiento de esta Comisión, indica en el Oficio
DM-10624-2009 del 16 de noviembre del 2009, lo siguiente:
22
______________________________________________________________________
“ En respuesta al oficio DGA-492-2009, de fecha 4 de noviembre del

2009, le comunico que de acuerdo con información suministrada por
la Dirección General de Asuntos Jurídicos, en su momento la
Comisión Interna de Aprobación de Contratos fue designada por el
Dr. Rogelio Pardo Evans, Ministro de Salud en el periodo 1998-2002
debido a los años transcurridos no se ha podido localizar el
documento.”
En el análisis realizado por la Contraloría General de la República en la

Referencia al oficio N° 02798, numerado como DAGJ-0 370-2009 del 11 de marzo
de 2009, indica lo siguiente:
“Al respecto el Oficio Reglamento R-CO-33-2006, de la Contraloría

General de la República en su artículo 10, inciso 3, indica:
“La unidad interna a la que se hace referencia en el párrafo primero de

este artículo será la unidad de asesoría jurídica institucional y solo en
su defecto, el jerarca designará aquella que resulte idónea, la cual
deberá tener total independencia con respecto a la proveeduría…”
Continúa indicando:
“4. En todo caso, será responsabilidad exclusiva de la Administración

adoptar las medidas para el desarrollo del sistema de control interno,
de forma que en su actividad contractual sean atendidos a cabalidad
los objetivos dispuestos en el artículo 8 de la Ley General de Control
Interno Nº 8292. Para tales efectos, se deberá considerar con especial
énfasis la necesidad de instaurar las medidas de control interno
alternativas para la actividad contractual excluida tanto del refrendo
contralor como de la aprobación de la unidad interna a la que hace
referencia este artículo.”
“De lo anterior queda claro que corresponde, en principio, a las

asesorías jurídicas institucionales otorgar la aprobación a las
contrataciones no sujetas al refrendo contralor. Dicha labor en ningún
caso puede recaer en la auditoría institucional.”
El oficio No.12442 (DAGJ-1573-2008) señala sobre el anterior numeral

que del mismo:
“… se desprende con meridiana claridad que la existencia de una

responsabilidad muy concreta a cargo de la asesoría jurídica de
realizar el acto de aprobación interna de los contratos administrativos
que así lo requieran conforme al artículo 17 de dicho reglamento, no
constituye en modo alguno un impedimento o obstáculo para evitar
23
______________________________________________________________________
dar la asesoría jurídica que la Administración activa requiera en las

etapas del procedimiento de contratación previas a dicho trámite de
aprobación, y que por el contrario tal intervención es garantía de
calidad de los respectivos productos asociados a la misma.”
Insiste la Contraloría General de la República con aclaraciones y funciones sobre

la Comisión Interna de Aprobación de Contratos, en el siguiente texto:
“Aprobación interna. Instancia especializada. Idoneidad. Carencia de

profesionales en derecho. “Ahora bien, toda vez que el refrendo
responde a un análisis de legalidad de lo actuado, a efecto de
establecer la conformidad del procedimiento de contratación
administrativa con el ordenamiento jurídico, este Despacho aclara que
en cuanto al refrendo o aprobación interna de los contratos, la
idoneidad para emitirlo debe estar restringido necesariamente a un
acto que solo puede emanar cuando medie el criterio de un
profesional en Derecho, dado que es el único profesional con
suficiente conocimiento de las reglas jurídicas y técnicas aplicables al
concurso como para calificar su ajuste al bloque de legalidad que le
resulte aplicable. / De igual forma, a falta de profesionales en Derecho
dentro de la institución, y a efecto de precisar las afirmaciones en esta
materia, considera este Despacho que es necesario dimensionar la
exigencia anteriormente señalada, en los siguientes términos: / 1.
Como regla de principio, el refrendo o aprobación interna debe ser
emitida por la unidad jurídica de la respectiva institución. / 2. A falta de
una unidad jurídica en la entidad, esa aprobación puede ser emitida
por una unidad distinta designada al efecto por el jerarca. Esa unidad
no puede ser en ningún caso la auditoría interna, y actualmente,
tampoco puede serlo la proveeduría institucional. / 3. La aprobación
contractual interna debe ser emitida ya sea por la unidad jurídica
como se dijo, o en su defecto, en el caso en el que se acuda a una
unidad que la sustituya, el análisis debe hacerlo un funcionario
público que sea profesional en Derecho, respaldado eventualmente
por la respectiva jefatura que se responsabiliza por dicho criterio. / 4.
En el caso en el cual la aprobación interna la emita una unidad distinta
a la unidad jurídica, se debe procurar que quien emita ese refrendo, no
sea la unidad o el funcionario que tramitó el procedimiento de
contratación respectivo, salvo que se compruebe y se acredite una
imposibilidad material para cumplir con esta regla. En este último
caso, quien emite el refrendo está supeditado a los principios de
probidad y objetividad en el ejercicio de esa función particular…”
Oficio No. 11855 del 5 de octubre de 2007.”
Como puede desprenderse de estas definiciones, el refrendo de las

contrataciones directas debería quedar bajo la responsabilidad de la Dirección de
24
______________________________________________________________________
Asuntos Jurídicos en primera instancia y en caso de no existir esta, se procedería

a conformar una comisión interna, pero en ningún momento se puede delegar
esta actividad. Dado que el profesional en Derecho es el único profesional con
suficiente conocimiento de las reglas jurídicas y técnicas aplicables al concurso
como para calificar su ajuste al bloque de legalidad que le resulte aplicable.
Asimismo debería existir un Reglamento Interno de Aprobación Interna que
indique los aspectos mínimos que se deben revisar por parte de esta Comisión.
2.1.5 Contrato versus Convenio
Las contrataciones realizadas a la Universidad de Costa Rica se dan bajo dos

modalidades contractuales, unas corresponden a la realización de contratos y
las otras a los convenios. Para ampliar este tema se transcribe algunos
conceptos relacionados con estas características para poder determinar cual
de ellas se adecua a estas asesorías.
Es necesario tener presente que en los contratos de las contrataciones

administrativas, lo que se presenta es la venta de un servicio por parte de una
entidad a otra. Es claro que en estos casos, las Administraciones se
encuentran en la posibilidad de contratar en forma directa según lo dispuesto
en la Ley de Contratación Administrativa, sin embargo no omitimos señalar
que tanto la acción de la venta como la adquisición del servicio, deben estar
enmarcadas dentro del principio de legalidad, al cual todas las entidades
públicas se encuentran sujetas. En el supuesto de que no se busque un
objetivo común existiendo un equilibrio entre lo que se da y lo que se recibe
en las condiciones señaladas, estaremos en la presencia de una mera
contratación administrativa suscrita entre dos administraciones públicas
Del oficio DI-AA-1413 del 25 de mayo del 2001 (ref. 05651) de la Contraloría
General de la República se extraen los siguientes conceptos dirigidos a
diferenciar contratos y convenios:
“2. De los convenios de cooperación interinstitucional

No todo documento suscrito por dos sujetos de la Administración
Pública va a constituir por este único motivo un convenio de
cooperación, por lo que es necesario establecer qué entendemos por
esta figura, sobre el particular la doctrina señala que:
“Los convenios interadministrativos constituyen una de las
técnicas de carácter bilateral que se emplean para conseguir la
coordinación interadministrativa a través de las relaciones de
colaboración y cooperación entre distintos sujetos públicos.”1
25
______________________________________________________________________
De hecho, tal y como su mismo nombre lo indica, la clave para

establecer si nos encontramos ante un convenio o un auténtico
contrato va a estar en el objeto de la negociación, en la
“cooperación” que efectivamente se esté brindando entre sí ambas
entidades.
En el tanto ambas instituciones busquen un objetivo común,

cuando haya un equilibrio entre lo que se da y lo que se recibe a
cambio, si efectivamente se trata de conseguir juntos un interés
igual, entonces podríamos hablar de un convenio de cooperación.
En el supuesto en que no se dieran todas y cada una de las
condiciones señaladas, estaremos en la presencia de una mera
contratación administrativa suscrita entre dos administraciones
públicas.
En este orden de ideas, es criterio de este Órgano Contralor que

para que efectivamente sea jurídicamente viable un convenio de
cooperación necesariamente han de reunirse estas determinadas
condiciones:
1. En primer lugar, con base en el Principio de Legalidad

contemplado en el artículo 11 de nuestra Constitución Política, así
como en los numerales 11, 59 y siguientes de la Ley General de
Administración Pública, resulta indispensable que exista una clara
vinculación entre el objeto del convenio y los objetivos propios de
las instituciones contratantes, es precisamente en este interés
conjunto en donde vamos a encontrar reflejada la satisfacción del
interés público. Es este el punto en el cual dos o más
administraciones ven realizado su cometido a través de la
cooperación, de manera que el convenio en última instancia viene a
permitir el correcto desarrollo de las competencias que
originalmente le fueron asignadas al ente.
2. Como consecuencia de lo anterior, y aunado al Principio de
Eficiencia de la Administración (ordinales 140.8 y 191 de la
Constitución Política)2 toma particular importancia el hecho de que
la ejecución del Convenio no debe interferir con el normal
desarrollo de las actividades propias de la institución.
3. Por otra parte, el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública expresamente señala que “en ningún caso
podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o
de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o
conveniencia”. De manera que resulta evidente que en casos de
26
______________________________________________________________________
esta naturaleza, un requisito básico para la suscripción del

convenio es la capacidad técnica (idoneidad) que tenga y demuestre
una institución para ejecutar determinados proyectos, toda vez que
resultaría abiertamente contradictorio al Principio de Razonabilidad
el que posteriormente la entidad se viera obligada a llevar a cabo un
proceso de subcontratación para realizar las labores a las que se
comprometió por este medio.
Por último el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa al
establecer el principio de eficiencia en esta materia, desarrollado
además con amplitud por la jurisprudencia de la Sala
Constitucional (v.gr., Resolución No. 998-98), nos reitera la
importancia de seleccionar la oferta que más convenga a la
satisfacción del interés general y al cumplimiento de los fines y
cometidos de la Administración; aspecto que se encuentra
íntimamente relacionado con la problemática de la estipulación de
costos, ya que para que un convenio resulte provechoso para
ambas instituciones, es necesario que se acredite que los costos
propuestos resultan razonables en términos comparativos de
mercado.”
Del análisis de esta normativa y su aplicación a los convenios realizados entre la
Universidad de Costa Rica y el Ministerio de Salud se debería observar lo
siguiente:
Aunque existe una correspondencia con respecto a las competencias de cada

institución, se debería indicar cual es la importancia que motiva a la Universidad
de Costa Rica, ya sea para fines de investigación o educativos en los cuales se
aplicará el resultado del convenio. Aparte del aporte de los profesionales por parte
de la Universidad no es posible conseguir otra mención de cooperación contenida
en los contratos y no se estipula la razonabilidad de los costos, que en esta
oportunidad, por ser convenios se consideraría costos ventajosos para el
Ministerio de Salud.
La figura de los contratos por excepción mantiene ciertas cláusulas que se

incorporan a la figura de convenios, como es el caso de Claúsula 6.2, que indica
lo siguiente:
““ De la aceptación del MS.- Una vez que el PROIDII presente el informe

señalado en la Cláusula 6.1 de este CONVENIO, el MS tendrá como
máximo quince días hábiles para realizar las observaciones o
correcciones que requiera, según sea el caso. Transcurrido el plazo
anteriormente señalado, el PROIDII no se compromete a realizar
correcciones y observaciones ya que asumirá como aceptado el
respectivo informe. Por otra parte, la aceptación del trabajo por parte
del MS, y los ajustes que se recomienden sobre los avances del estudio
27
______________________________________________________________________
serán de carácter técnico para evitar juicios encontrados en perjuicio

de la UCR.”
Sobre este particular, llama la atención que esta condición contractual, indica
aspectos que dejan en desventaja al Ministerio de Salud, entre los cuales se citan:
Máximo de 15 días para realizar observaciones o correcciones,
transcurrido este plazo se asumirá como aceptado el informe.
Restricción para las correcciones respectivas.
No se manifiesta la ventaja de los costos
Otro texto incluido en estos documentos dentro de las consideraciones iniciales

de estos convenios y contratos, llama la atención, por cuanto lo indicado, es
contrario a la realización de un convenio, se extrae unas líneas de lo establecido
en dicho documento:
“ El presente convenio se formaliza con base en las competencias que

los jerarcas de ambas instituciones tienen en el artículo 2, c); 74 y 75
de la Ley de Contratación Administrativa…”.
Texto que tiene su explicación en la normativa contenida en el oficio DI-AA-1413

citado con anterioridad, al considerar que existe una diferencia significativa entre
un convenio de cooperación y cualquier actividad contractual que se lleve a cabo
bajo el artículo 2, por ejemplo la venta de servicios, el cual se transcribe
textualmente:
“Así las cosas, es particularmente importante reiterar que existe

una significativa diferencia entre un convenio de cooperación entre
instituciones y cualquier otra actividad contractual que se lleve a
cabo al amparo del artículo 2 inciso c) de la Ley de Contratación
Administrativa, verbigracia la venta de servicios que eventualmente
pueda hacer una entidad a otra, que funciona en los términos
expuestos en el apartado anterior.”
Al observarse los contratos realizados por medio de las contrataciones directas

bajo la modalidad de excepción y los contratos por convenios no es factible
determinar diferencias entre uno y otro. No es posible conocer las relaciones de
colaboración y cooperación de los convenios con respecto a los contratos por
contratación directa al considerarse cláusulas comunes en ambos. Lo anterior de
acuerdo con la normativa expuesta en la cual es también necesario acreditar los
costos y su razonabilidad.
2.1. 6. Equilibrio y razonabilidad.
Un aspecto que es necesario considerar sobre las contrataciones realizadas bajo

la modalidad de “excepción” amparadas al artículo 2 de la Ley de Contrataciones,
28
______________________________________________________________________
corresponde a la referencia que se hace sobre el equilibrio y la razonabilidad de la

contratación.
A este respecto la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación

Administrativa, en el Oficio DGABCA-NP-175-2009, menciona lo siguiente:
“Para una adecuada aplicación de esta modalidad de excepción,

deben estar presentes tres pilares elementales para su escogencia
como procedimiento de excepción a saber: a) que se trate de sujetos
de Derecho Público; b) que ambas instituciones se comprometan
dentro del ámbito de sus respectivas competencias y c) que exista una
razonabilidad en el precio de la contraprestación que se pretende
adquirir. “
Continua:
“… además la Administración tomará en cuenta que el precio o

estimación de la contraprestación, a fin de que no exceda los límites
razonables según los precios que rijan operaciones similares ya sea
en el mercado nacional o internacional.”
La Procuraduría General de la República en su opinión jurídica O.J-151-2001

del 17 de octubre del 2001, es más específica cuando indica:
“2) El equilibrio de que habla la ley está referido a que una sola parte
no cargue con la totalidad o la mayoría de los recursos que sean
requeridos para cumplir el objeto del contrato. La razonabilidad, como
criterio no sólo de oportunidad sino de legalidad (artículo 16 de la Ley
General de la Administración Pública), obliga a que el reparto de
obligaciones y derechos diseñado en el respectivo contrato aparezca
como una relación proporcionada y justa, y como un medio para que
cada ente realice los cometidos que legalmente hayan sido
establecidos.”
Como no existe evidencia en los expedientes de estudios técnicos que permitan

verificar la razonabilidad de precios o comparación establecidos para las
contrataciones en estudio, se recurrió a solicitar información sobre este tema a la
Oficina de Contraloría Universitaria de la Universidad de Costa Rica, la cual nos
aportó según oficio OCU-593-2009 la siguiente documentación:
Distribución de los ingresos sobre las siguientes contrataciones:
29
______________________________________________________________________
Descripción CD-0061-2008 % Convenio 062- 2009 %

Salarios 79.090.376.71 67.04 158.508.890.39 63.41
Fondo 23.600.000.00 20.00 50.000.000.00 20.00
Institucional
EII, PROIDII 13.259.623.29 11.22 15.997.389.04 6.40
Otros 2.050.000.00 1.74 25.493.720.57 10.19
Total ¢118.000.000.00 ¢250.000.000.00
En la totalidad de los contratos realizados tanto en contrataciones directas como

convenios, los textos correspondientes no indican cual es el aporte
correspondiente por parte de la Universidad de Costa Rica, por cuanto dicha
contratación se basa en un grupo de profesionales de esa institución, a diferencia
del Ministerio de Salud quien aporta lo correspondiente a personal, herramientas
tecnológicas, materiales, entre otros, para el desarrollo de estos
contratos/convenios, así como el pago pactado con la Universidad.
Al contratarse de acuerdo a una modalidad de excepción a un Ente Público en

donde el equilibrio de la contratación debe darse, no es explicable como estas dos
contrataciones cuyo monto corresponde a ¢ 368.000.000.00 (Trescientos sesenta
y ocho millones de colones), el rubro más alto corresponde al pago de los
funcionarios que participan en éstas el cual corresponde aproximadamente a
¢238.000.000 (doscientos treinta y siete millones de colones. colones), quedando
de aporte para la Universidad en el Fondo Institucional, la Escuela de Ingeniería
Industrial, al PROIDII y otros gastos la suma de ¢130.000.000.00 (ciento treinta
millones de colones), esta información fue facilitada por la Contraloría Universitaria
de la Universidad de Costa Rica.
Aunado a lo anterior, se transcribe la siguiente tabla firmada por la Ingeniera

Carolina Vásquez Soto MBA. Directora Facultad de Ingeniería Industrial de la
Universidad de Costa Rica de fecha 14 de diciembre de 2006, en donde señala
que los precios de cobro son relacionados con el mercado, a continuación lo
citado:
REFERENCIAS DE PAGO DE HONORARIOS

NOVIEMBRE 2006
FUENTE MONTO CARACTERÍSTICAS

Colegio $25 la hora profesional Es una recomendación de
Federado de $200 el día profesional honorarios mínima a cobrar por
Ingenieros y los agremiados publicado en el
Arquitectos diario oficial la Gaceta. Con
de Costa Rica grado mínimo de bachiller
universitario, que es mínimo
grado para colegiarse
INCAE $400 el día profesional Para consultor junior, entre 5 y
30
______________________________________________________________________
10 años de experiencia, y
generalmente con un grado
académico mínimo de MSc.
INCAE Entre $400 y $1000 por día Según experiencia y atestados
profesional académicos.
INCAE $1000 a $1500 día Para consultor senior con más
profesional de 10 años
OPS $150- $300 día profesional No se contrata menos de 20
$3000-6000 mes días.
profesional
BID $300 a $500 día profesional Dependiendo de expertis y
y hasta $200 de viáticos grado académico, con
diarios si es fuera del país preferencia con maestría o
doctorado.
Banco De $500 a $1500 día Dependiendo expertis y grados
Mundial profesional académicos, de preferencia
maestrías y doctorado. Se
adjunta una guía que utiliza el
BM para evaluar los atestados
de los oferentes y así asignar la
tarifa de honorarios a cada
consultor.
EII $ 500 mes profesional Estudiantes con 4to año
concluido o por concluir.
EII $600 mes profesional Estudiantes cursando o
concluyendo 5to año
EII $800 mes profesional Recién graduados.
EII $200 día profesional De 5 a 10 años de experiencia y
grado académico.
EII $400 día profesional Más de 10 años de experiencia,
grado académico, y según el
grado de responsabilidad.
EII $500 día profesional Más de 20 años de experiencia
y grado académico o de
régimen académico, y según el
grado de responsabilidad.
Visto lo antepuesto, no queda claro, el estudio utilizado para contratar a la

Universidad de Costa Rica bajo la modalidad de excepción, por cuanto, los montos
utilizados en el cobro corresponden según manifiesto de la Ing. Carolina Vásquez
Soto, son precios de mercado así como los acordados por la Escuela de
Ingeniería, lo que llama la atención de este documento es ver que el Organismo
Panamericano de la Salud (OPS) muestra el precio menor por día consultor.
31
______________________________________________________________________
Y de acuerdo a documentación facilitada por la Contraloría Universitaria el pago

de cada consultor establecido por la Universidad de Costa Rica es de $500 para el
coordinador y de $400 para otros profesionales.
Por lo visto anteriormente, queda la interrogante sobre el fondo de la aplicabilidad

de la regulación en el tema de excepción, siendo uno de los pilares el inciso c que
indica “que exista una razonabilidad en el precio de la contraprestación que se
pretende adquirir”.
2.1.7 GIRAR PAGOS A ENTE PRIVADO. (FUNDEVI)
Existe un convenio con Universidad de Costa Rica, para desarrollar un

programa de capacitación, según los siguientes datos:
Expediente Contratación Directa CD-00005-2009 UPIMS. Curso de Capacitación

bajo la modalidad de aprovechamiento en Rectoría de la Producción Social de la
Salud por varios módulos. ¢200.000.000.00. Según Solicitud de Materiales DGS-
0005-2009.
Presenta en la Cláusula VII sobre las responsabilidades del Ministerio de Salud en

su párrafo final indica: “… Los cheques de pagos, tanto parciales como el
total, deberán ser dirigidos a nombre de la FUNDACIÓN DE LA
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA PARA LA INVESTIGACIÓN (FUNDEVI),” esta
situación que llama la atención, al tener que depositar los recursos de
contrataciones entre entes públicos, a una entidad privada. Al respecto, la
Procuraduría General de la República de acuerdo con su jurisprudencia
menciona:
“Opinión Jurídica : 1 51 – J del 17/10/2001
“Por otra parte, de conformidad con el numeral 8 de la Ley n.° 8131, el

presupuesto de ingresos debe comprender los generados por la
recaudación de tributos, la prestación y venta de bienes y servicios, las
transferencias, donaciones y otros. Mientras que el presupuesto de
gasto implica la presupuestación de los egresos previstos para cumplir
los objetivos y las metas de la entidad.
Por último, el artículo 12 de la Ley n.° 8131 estab lece la prohibición a las
entidades del sector público de girar transferencias hasta tanto el
presupuesto de la entidad perceptora que las incorpora no haya sido
aprobado, de conformidad con el ordenamiento jurídico.
32
______________________________________________________________________
Con base en lo anterior, un ente público no puede depositar

directamente los dineros por concepto de pago de sus servicios a un
ente privado (fundación), sino que esos ingresos deben ser
debidamente incorporados en su presupuesto. Una vez que el
presupuesto haya sido aprobado por la Contraloría General de la
República y, con base en el medio de pago que haya elegido, en
procura de la mayor conveniencia para las finanzas públicas, y
atendiendo a los principios de eficiencia y seguridad (numeral 10 de la
Ley n.° 8131), es que jurídicamente está habitado p ara pagar los
servicios que ha recibido de una entidad privada (fundación). “
En este sentido, es clara la indicación del contrato de girar los recursos a Fundevi,
situación que al parecer va contra de lo indicado en la Ley, por cuanto, se podría
estar eventualmente, ante la posibilidad de que la Universidad de Costa Rica no
haya presupuestado este ingreso, situación que involucra indirectamente al
Ministerio de Salud, al indicar dentro de los contratos el pago a esta Fundación.
Si bien se considera que las fundaciones son organizaciones de derecho privado

creadas por las universidades se constituyen como entes de carácter instrumental
para la Universidad de Costa Rica. En el presente caso solo se le gira el recurso
contratado mediante el convenio, no participa con las obligaciones contractuales
originadas en el mismo. Por otro lado, es responsabilidad de los Jerarcas de la
Administración adoptar las medidas necesarias para garantizar el control interno y
que estas obligaciones se apeguen a la normativa vigente.
2.1.8 Pago anticipado.
Las contrataciones realizadas con la UCR, presentan en sus contratos

específicamente los denominados convenios cláusulas que indican:
• Convenio CD-0005- 2009 UPIMS, cláusula 6.1 El MS se compromete a

girar: “Un primer tracto del 25% al firmar el convenio (cincuenta millones de
colones)”
• Convenio CD-0006-2009 UPIMS, clásula 6.1 indica: …” Un primer tracto

del 20% al firmar el convenio (treinta y ocho millones de colones…)”
• Convenio CD-0007-2009-UPIMS, cláusula6.1 menciona: “…Un primer

tracto del 25% al firmar el convenio (diez y ocho millones setecientos
cincuenta mil colones)”.
Dado lo citado, se extrae del Reglamento a la Ley de Contratación lo siguiente:
“Artículo 35.—Pago anticipado. El pago al contratista procede una

vez recibido a satisfacción el bien o servicio. No obstante, podrán
33
______________________________________________________________________
convenirse pagos por anticipado cuando ello obedezca a una costumbre

o uso derivado de la práctica comercial, debidamente comprobado; una
consecuencia del medio de pago utilizado o las condiciones de mercado
así lo exijan, como en el caso de suscripciones periódicas o alquileres.
En todo caso, la Administración dará seguimiento a la contratación y
tomará todas las medidas posibles a fin de garantizar una correcta
ejecución de lo pactado; en caso contrario deberá adoptar de inmediato
cualquier acción legal que resulte pertinente para recuperar lo pagado o
para reclamar alguna indemnización.
Lo anterior sin perjuicio de los adelantos de pago por concepto de

materiales, aplicable a contratos de obra pública.”
Tal pareciera ser que estos pagos no se realizaron conforme a lo indicado en la

normativa al indicar dentro de estos convenios un adelanto por solo firmar el
mismo, situación que no corresponde a una práctica comercial por condiciones del
mercado.
2.1.9 Contraparte institucional.
El rol de la contraparte institucional dentro de los contratos/convenios tiene un fin

específico con respecto a las contrataciones que se esta desarrollando, dado que
este grupo de profesionales deben cumplir con lo estipulado en la Clausula VIII, la
cual cita:
“Las partes del presente Convenio/Contrato designan como

contrapartes técnicas para el control de cumplimiento de las
obligaciones asumidas…” (El subrayado es nuestro)
Se puede interpretar de lo anterior, que la revisión de este equipo es fundamental

para respaldar la inversión que esta haciendo el Ministerio de Salud, este equipo
es garante del cumplimiento de los requerimientos contratados.
Sin embargo, no se evidencia en la revisión de las contrataciones indicios de que

la contraparte institucional actuara de acuerdo a la sana práctica de
administración, en defensa de los intereses del Ministerio de Salud, al no
localizarse actas de las reuniones realizadas.
En este orden de ideas, es importante que al discutirse asuntos propios de

revisión, verificación y aprobación de lo contratado, se evidencie en el expediente
lo actuado por este equipo, por cuanto, su conformidad, tiene efectos sobre los
recibidos conformes de la contratación cuya resultado es la aprobación de pagos,
por lo tanto, estas reuniones y discusiones deben contar con la suficiente
evidencia de su revisión, así como la incorporación en el expediente de la
contratación que resguarda la Proveeduría Institucional.
34
______________________________________________________________________
2.2 Sobre los expedientes de contratación
Se analizan algunos aspectos relativos al estudio de los de los expedientes de

contratación, los cuales se refieren a omisiones a procedimientos normados y que
son necesarios identificar para corregirlos.
La siguiente tabla muestra las contrataciones analizadas en el presente estudio

con la denominación y el monto correspondiente.
Contrataciones a la Universidad de Costa Rica.
Número Descripción Monto

CD-0158- Contratación de una Consultoría para el ¢40.000.000.00
2006 ajuste y diseño organizacional para el MS
Nivel Central, Regional y Local
CD-036- Desarrollo de Instrumentos para el ¢28.350.000.00
2007 fortalecimiento de habilidades y
competencias de los funcionarios del MS
CD-007- Contratación de una consultoría para el ¢ 78.440.000.00
2007 ajuste y diseño organizacional para el MS.
Nivel Central, Regional, Local
CD-0061- Implementación del Cambio Organizacional ¢118.000.000.00
2008 en el MS
CD-00005- Curso de Capacitación bajo la modalidad de ¢200.000.000.00
2009 aprovechamiento en Rectoría de la
Producción Social de la Salud por varios
módulos.
CD-00006- Acompañamiento en la consolidación del ¢190.000.000.00
2009 cambio organizacional del Ministerio de
Salud
CD-00007- Acompañamiento en el Proceso de ¢75.000.000.00
2009 elaboración del Plan Nacional y el Plan
Estratégico de Salud y Desarrollo Social
CD-000062- Convenio de Cooperación Para la Asesoría ¢250.000.000.00
2009-63000 para el Acompañamiento en la
implementación del Cambio Organizacional
Total ¢979.790.000.00
2.2.1 Fecha y hora de recibo de documentos.
Las contrataciones realizadas no presentan fecha y hora de recibo de

documentos por parte de la Proveeduría Institucional, solo se cuenta con la CD-
158-2006 que presenta fecha del 27 de julio a la cual se le incorporó este
requisito al entregarse como un solo paquete de documentos: solicitud de
materiales, oferta, contrato.
35
______________________________________________________________________
Esta misma contratación sufre un cambio en los objetivos al no incorporarse en el

contrato y en la oferta la estimación contemplada en la Solicitud de Materiales
sobre el alcance al nivel local, situación que no se aclara en el expediente de
contratación.
Este tipo de omisión es regulado por el ente rector en esta materia la Dirección
General de Bienes y Contratación Administrativa en su oficio DGBCA-NP-797-051-
18-I- desde el 18 de julio del 2005, el cual cita
“ 2. Ausencia y omisión de requisitos.
De todos los documentos que recibe la Administración debe quedar

constancia de la fecha y hora de recibo, lo anterior para efectos de
establecer con precisión los plazos con que cuenta la Administración
para resolver, ya que de lo contrario se deja ésta en un estado de
inseguridad jurídica”.
2.2.2 Sin certificación de contenido presupuestario.
Se evidencia dos contrataciones sin el documento de la certificación de fondos, los

cuales tienen el siguiente trato:
CD-0158-2006, se firma el contrato sin contar con la certificación de fondos

correspondiente.
CD-0006-2009 solo presenta certificación por un monto de ¢89.000.000

quedan pendientes de reservar ¢101.000.000 (ciento un millones exactos),
en el expediente no se evidencia el atestado por el monto incompleto.
De tal manera que se extrae lo regulación atinente indicada en la Ley de

Contratación Administrativa al mencionar lo siguiente:
“ARTICULO 8.-
Disponibilidad presupuestaria.
Para iniciar el procedimiento de contratación administrativa, es
necesario contar con recursos presupuestarios suficientes para
enfrentar la erogación respectiva. En casos excepcionales y para
atender una necesidad muy calificada, a juicio de la Administración y
previa autorización de la Contraloría General de la República, podrán
iniciarse los procedimientos de contratación administrativa, para lo
cual se requiere la seguridad de que oportunamente se dispondrá de
la asignación presupuestaria. En estas situaciones, la Administración
advertirá, expresamente en el cartel, que la validez de la contratación
queda sujeta a la existencia del contenido presupuestario.
36
______________________________________________________________________
(Así reformado este párrafo por el artículo 1º, inciso c), de la ley Nº
7612 de 22 de julio de 1996)
En las contrataciones cuyo desarrollo se prolongue por más de un
período presupuestario, deberán adoptarse las previsiones necesarias
para garantizar el pago de las obligaciones. “ (El subrayado es nuestro).
Este aspecto es de enorme cuidado al considerarse el compromiso que debería de

existir por parte de la Administración en la reserva de recursos para la realización
de las contrataciones. En el caso de la contratación CD-0006-2009 solo una parte
se certificó según lo observado en el expediente de contratación, lo que motiva a
aclarar esta situación al no poseer este requisito las dos restantes solicitudes de
materiales.
2.2.3 Adelanto de pagos sin tener la aprobación de contraparte según

contrato
La aprobación por parte de la Contraparte Institucional de los productos según

los estipulado y establecido como requisito por medio de cláusula contractual para
el correspondiente pago a la Universidad de Costa Rica, no se dan en el momento
oportuno. Según los expedientes es la Dra. Rossana García quién procede con
este requisito, observándose un atraso en su presentación, de modo que existen
al menos dos contrataciones que se procede con el pago sin existir esta
aprobación. En el caso de la contratación CD-158-2006 de acuerdo a la
documentación del expediente se muestra el visto bueno un año después de
haberse realizado el pago, de igual forma la CD-007-2007 cuenta con el pago
respectivo dos meses antes de contar con la aprobación del producto, esta
situación contraviene lo estipulado en la normativa, además, compromete la
posibilidad de corregir productos a satisfacción por parte del Ministerio de Salud,
situación que está en contra de un efectivo control interno, por tal motivo la
Administración no debería permitir estas acciones.
2.2.4 Contrataciones sin la presentación de ofertas.
La normativa indica que deben mantenerse los expedientes de las contrataciones

con la documentación correspondiente. Al examinar los legajos de estas
contrataciones aparecen las siguientes sin la presentación de las respectivas
ofertas: CD-007-2007; CD-036-2007; CD-00061-2008; CD-005-2009.
2.2.5 Contrato firmado antes de la confección de la Solicitud de Materiales.
El procedimiento establecido para las contrataciones corresponde a la confección

y presentación de ciertos requisitos considerados como previos, de modo que sea
la Administración la que imponga los requerimientos y sus necesidades, punto
que no se cumple con la contratación CD-007-2007, la cual se presenta 3 meses
37
______________________________________________________________________
antes de iniciar cualquier procedimiento de contratación. Se incluye también la

CD-000062-2009-63000
2.3 Contratación Directa 000062-2009-63000
• Expediente CD-000062-2009-63000 Convenio de Cooperación Para la

Asesoría para el Acompañamiento en la implementación del Cambio
Organizacional. Por un monto de ¢250.000.000.00.
El contrato correspondiente a este convenio se firma el día 04 de junio del 2008.
En el Oficio DA-0874-08 dirigido a la señora Ministra de Salud la MBA. Sandra

Barrientos el día 02 de julio del 2008, indica lo siguiente:
“ …que, para el ejercicio económico 2009, se estará considerando la

suma de ¢250 millones (doscientos cincuenta millones exactos) para
cubrir la consultoría con la Universidad de Costa Rica,…”
Como puede observarse el contrato se firmó con anterioridad y la Solicitud de

Materiales DGS- 0017-09 tiene fecha 12-06-09, situación que a todas luces es
anómala. Se confecciona Orden de Compra Nº 001705 el día 03 de julio del 2009.
Es importante resaltar que antes de darse la aprobación interna de este convenio,

en este expediente existe un oficio sin número con fecha 01 de agosto 2008,
emitido por el Lic. Marco Sandoval donde manifiesta algunos aspectos
relacionados en esta contratación de los cuales se transcriben lo siguiente:
“ Sobre el ACTA Nº 036 del 31/07/08 de la Comisión Interna de Aprobación

de Contratos con respecto a la aprobación por contratación de asesoría
a la UCR por la suma de ¢250 millones, me permito dar las siguientes
observaciones para que sean aclaradas antes de su aprobación:
1. El acuerdo del Acta. no indica el Organismo Presupuestario que

asumirá el compromiso.
2. El plazo para su cancelación que indica el acta difiere con el que
indica el convenio.
3. En los registros de ésta Unidad en el año 2008 no aparece en
ningún organismo presupuestario la reserva administrativa
respectiva.
4. Según oficio DA-874-08 usted le indica a la señora Ministra que
para el presupuesto del año 2009 del CTAMS se estará incluyendo
dicho monto para cubrir la asesoría.
5. No se indica en el convenio si este es una prórroga de los que
ya se han firmado, debido a que los objetivos y productos en
38
______________________________________________________________________
buena cantidad se supone que fueron asumidos en los otros

contratos, tales como la estructura organizacional, lo referente al
CEN CINAI y a los recursos humanos, entre otros.
Por lo anterior, es conveniente que la aprobación del convenio y el

acta quede sujeta a contenido económico que se le dará en el año
2009 y que se firme el convenio hasta contar con los requisitos que
la Ley de Contratación Administrativa (Artículo 8) y su Reglamento
estipula, específicamente en cuanto al contenido presupuestario,
esto a pesar de que el Artículo 2 trata de las excepciones y en esta
misma materia del REGLAMENTO SOBRE REFRENDO DE LAS
CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, R-5-2007-
CO-DCA, en el Capítulo III, es clara en cuanto a que debe existir
contenido presupuestario.”
Un año después de firmado el contrato se da la certificación del contenido

presupuestario, con fecha 23 de junio del 2009 el Lic. Alvaro Camacho, Encargado
de Grupo Presupuestario y Contable indica que:
“ De acuerdo a la Solicitud de Materiales Nº DGS-0017-09, del

programa 631-00-512-013-1.04.99, por ¢250.000.000.00 no tiene
contenido presupuestario, por lo tanto, se procedió a darle contenido
por medio del programa 630-00, según detalle para registrar dicha
solicitud:
511-009-630-020-1-1-2-01-04-99 100.000.000.00
511-009-630-024-1-1-2-01-04-99 150.000.000.00
La ejecución de este convenio se inició con anterioridad a la fecha del contenido

presupuestario según se desprende de lo manifestado en el Oficio DVS-048-2009
del 13 de enero del 2009 emitido por parte de la Dra. María Ethel Trejos S.
Directora de la Dirección de Vigilancia de la Salud al indicar:
“ En relación con el Componente 3: Sistema de Vigilancia de la Salud, que

forma parte del “Convenio de Cooperación Universidad de Costa Rica y
Ministerio de Salud para el acompañamiento en la Implementación del
Cambio Organizacional”, me permito informarle que restan por concluir
únicamente los siguientes productos:
• Requerimientos mínimos de información para el inicio de las

operaciones del Sistema Nacional de Vigilancia de la Salud
(indicadores sobre los principales determinantes y eventos de salud
seleccionado); y
• Metodología de análisis de situación de salud (nivel nacional)”
39
______________________________________________________________________
Según el plan de trabajo inicial, se tenía programada la conclusión de

ambos productos para el mes de diciembre del 2008.”…
Se retoma lo mencionado en el Artículo 8 de la Ley de Contratación Administrativa

al indicar que en el cartel se debería incluir un párrafo en donde se especifique
que la contratación queda sujeta al contenido presupuestario, pero en este caso el
expediente no presenta cartel. Además, no se incluye en la cláusula del contrato
sobre las responsabilidades del Ministerio de Salud de acuerdo al contenido
presupuestario, situación que compromete al Ministerio de Salud.
Por otra parte, este contrato inicia su ejecución según lo manifestado por la Dra
Trejos, durante el año 2008, de lo cual se deduce que se ordenó su inicio sin
cumplir con los requisitos iniciales obligatorios como lo es la confección de la
Solicitud de Materiales y la certificación del contenido presupuestario, aún con
esta ausencia se firmó el contrato y se refrenda en el año 2008.
De acuerdo a la normativa se debe tener claridad en lo estipulado en el artículo 9

del Reglamento, el cual es claro al indicar que solo se puede iniciar la ejecución de
una contratación cuando se cuente con los recursos presupuestarios disponibles,
aunque este sea de un período a otro, ya que lo que pretende esta normativa es
flexibilizar el inicio de la tramitación hasta el análisis, y escogencia del Proveedor,
pero antes de adjudicar y sobre todo ejecutar debe existir el presupuesto. En
conclusión, no se puede brindar o iniciar un servicio sin que se cuente con los
recursos presupuestarios para el cumplimiento de las obligaciones que ello
genere a la Administración.
2.4 Advertencias realizadas en el 2009.
La Dirección General de Auditoría en el Oficio DGA-124-2009 del 04 de marzo del

2009, dirigido a la Señora Ministra de Salud, en el cual se menciona que se han
realizado tres nuevas contrataciones que se numeran según las solicitudes de
materiales como: DGS-007-2009, DGS-006-2009, DGS-005-2009. Esta
advertencia indica lo siguiente:
“ Por lo anterior esta Auditoría advierte que es conveniente que se

analicen los precios aquí señalados a fin de que no excedan los
límites prudentes según los precios que se hayan cobrado en
operaciones similares en el mercado nacional, además adjuntar el
expediente de contratación, el documento con la decisión que señale
la procedencia y conveniencia de llevarla a cabo.”
“ Sobre la contratación del curso de capacitación en rectoría de la

producción social de la Salud, de acuerdo a lo indicado en el Oficio
DGS-108-2009 emitido por la Dra. Rossana García González, ya inicio y
no se visualiza en el expediente de la Proveeduría, contrato, pedido u
40
______________________________________________________________________
orden de compra que respalde la misma, lo que nuevamente llama la

atención de esta Dirección, ya que no puede iniciar la ejecución de
una contratación sin que exista un pedido u orden de compra.”
En esta última contratación correspondiente a la Contratación CD-005. 2009 tanto

el contrato como la solicitud de materiales se firmaron el día 10 de febrero del
2009, la orden de compra se confeccionó el día 11 de marzo del 2009.
Al observarse los expedientes de los convenios realizados no muestran los

estudios correspondientes sobre los costos o precios que se han cobrado en estos
convenios, de modo que a Diciembre del 2009 no se ha cumplido con esta parte
de la advertencia.
3. CONCLUSIONES.
• El Ministerio de Salud ha realizado una serie de contrataciones directas las

cuales han sido denominadas Contratos y Convenios, ambas amparadas a
la figura de excepción, sin evidenciar de manera sustancial y concreta dicha
aplicación, situación que debilita lo correspondiente al control interno.
• Aunado a lo anterior la documentación correspondiente a los expedientes

de las contrataciones realizadas con la Universidad de Costa Rica se
amparan al Artículo 2 inciso c de la Ley de Contratación Administrativa, sin
embargo, para ampliar el concepto de este artículo es necesario aplicar el
130 de su Reglamento, el cual afirma que en dicha relación contractual se
deberá observar el equilibrio y la razonabilidad entre las respectivas
prestaciones. No existe evidencia suficiente y competente que cobije a
cabalidad dicha aplicación.
• Otro aspecto que no se considero en estas contrataciones fue la no

sujeción de las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa, la
cual refiere a la no tramitación ordinaria de cualquier proceso de
contratación, de conformidad con lo establecido en el artículo 182 de
nuestra Constitución Política, al encontrarse exceptuado de los
procedimientos ordinarios de contratación, por cuanto se puede omitir la
publicación, la participación de otros proveedores, trato como oferente
único, pero no se debe obviar lo estipulado en la normativa de los artículos
7, 8 y 9 del Reglamento y los prerequisitos, los cuales deben cumplirse
aunque sea una actividad que se desarrolla entre sujetos de Derecho
Público.
• Existe ausencia de argumentación de las razones que se dieron para

contratar de forma directa a la Universidad de Costa Rica para desarrollar
una capacitación con el Ministerio de Salud, así como las necesidades
puntuales para obviar este trámite como un proceso licitatorio.
41
______________________________________________________________________
• La diferenciación entre lo indicado en los contratos así como en los

convenios, no se apega a lo indicado en la normativa correspondiente,
tampoco se evidencia cambios en las cláusulas de estas contrataciones, se
reitera, a pesar de ser dos modalidades diferentes
• No se visualiza de manera adecuada el accionar de la Comisión Interna de

Refrendos, la cual debe velar por la revisión de requisitos establecidos en la
normativa así como ser el filtro de protección de la Administración, función
que debe adoptar la Asesoría Legal.
• De acuerdo a la revisión efectuada a varios expedientes, no se ubica

ningún tipo de documento que respalde las acciones y revisiones realizadas
por la Contraparte Institucional, así como, algún documento que señale la
aprobación de lo contratado.
• Se evidencian dos pagos anticipados, ya que los mismos, en el momento

de su cancelación no contaba con la aprobación del recibido conforme,
escenario que no reúne los requisitos establecidos por el marco jurídico
aplicable.
• Al existir ausencia de precios de mercado, así como del análisis

correspondiente para contratar de manera directa con la Universidad de
Costa Rica, queda la incertidumbre si se esta contratando al mejor precio
del mercado y al mejor proveedor de este servicio.
• Lo sucedido con la contratación CD-000062-2009-63000 debe aclararse en

el menor tiempo posible, por cuanto el procedimiento de ejecutar una
contratación sin el contenido presupuestario no es permitido, no se puede
iniciar la ejecución de una contratación sin que exista pedido u orden de
compra.
• El pago por adelantado es la excepción y generalmente se pago contra

entrega, solamente se realiza en aquellos casos en que en el comercio en
general se dé esa práctica, pero se reitera esta es la excepción, si no se da
la condición indicada, debe pagarse contra entrega, independientemente si
es un procedimiento ordinario o de excepción como el de entes de derecho
público.
4. RECOMENDACIONES.
Como parte de las responsabilidades de la Dirección General de Auditoria de

prestar un servicio de asesoría constructiva y de protección a la Administración,
para que esta alcance sus metas y objetivos institucionales, con mayor eficiencia,
42
______________________________________________________________________
economía y eficacia, y en apego al marco normativo vigente, se emiten las

siguientes recomendaciones sobre los aspectos analizados en este informe.
La Señora Ministra, en calidad de superior del Ministerio de Salud deberá girar las
acciones correspondientes con el fin de velar por el cumplimiento de las
recomendaciones emitidas en el presente informe, con el propósito de que se
corrijan las debilidades encontradas en el transcurso del estudio realizado a
nuestra institución. Además, realizar un cronograma para el cumplimiento de las
recomendaciones que a continuación se detallan.
4.1 A LA SEÑORA MINISTRA DE SALUD
4.1.1 Girar las instrucciones necesarias a la Directora Administrativa a fin de

revisar el sistema de control Interno, el cual refleja y persiste un debilitamiento en
las actividades de Contratación Administrativa, en los aspectos tratados en las
contrataciones que se realizan con Entes Públicos. Esta solicitud se debe
complementar con una supervisión capacítate en la revisión de todos los procesos
realizados en la Proveeduría Institucional. Ver puntos 2.1.1 y 2.1.3
4.1.2 Es oportuno girar instrucciones al Director Jurídico con el fin de revisar el

accionar actual de la Comisión de Aprobación Interna, para emitir criterio sobre las
responsabilidades que tiene cada actuante, así como, realizar un reglamento
interno de refrendo que sirva como guía para las revisiones respectivas. Ver inciso
2.1.4
4.1.3 Es conveniente revisar el accionar de la Contraparte Técnica Institucional, a

fin de establecer sus funciones y responsabilidades en la revisión de lo contratado,
ante este compromiso es recomendable un equipo de funcionarios especialistas
en el servicio contratado, el mismo debe contar con pautas que permitan una
mejor revisión de productos. Lo anterior según los estipulado en el aparte 2.1.9
4.1.4 Girar las instrucciones necesarias para que no se vuelva a girar pago sin
contar con el recibido conforme del producto, situación que contraviene lo
estipulado en la normativa vigente y afecta el reclamo posterior. Según lo
comentado en los puntos 2.2.3.
4.1.5 Es recomendable revisar las cláusulas de los Contratos y Convenios en

forma exhaustiva, a fin de que dichas estipulaciones favorezcan al Ministerio de
Salud, en la protección en sus recursos, así como la información resultante,
además, velar por el equilibrio y la razonabilidad de las prestaciones. Se incluye
aquí el análisis sobre pagos a FUNDEVI y los pagos anticipados. De acuerdo a lo
analizado en los puntos 2.1.5 y 2.1.7
43
______________________________________________________________________
4.1.6 Ordenar el estudio correspondiente de la contratación CD-000062-2009,

dado que la misma se ejecutó sin cumplir con los requisitos exigidos por Ley, al
darse su ejecución sin contar con el contenido presupuestario correspondiente por
lo que es recomendable identificar al responsable de autorizar esta acción. Lo
anterior en concordancia con lo observado en el inciso 2.3
4.1.7 Girar las instrucciones convenientes a la Dirección Administrativa para

aclarar el procedimiento realizado en la contratación CD 007-2009, por cuanto en
el expediente de la misma no aparece el contenido económico suficiente para el
compromiso adquirido, una vez realizado lo anterior informar a esta Dirección
General de Auditoría sobre los resultados. Esto de acuerdo con lo mencionado en
el punto 2.2.2
Dadas las recomendaciones expuestas se le solicita a la Señora Ministra que en

un plazo no mayor a treinta días hábiles presente un cronograma el cual contenga
las actividades, responsables y los tiempos establecidos para la ejecución de las
mismas.
Diciembre-2009
DIRECCIÓN GENERAL DE AUDITORIA
_________________________ _________________________
MAI. Martín Solano Calderón MBA Mauren Navas Orozco.
Encargado estudio VºBº Subauditora.
44

Irregularidades Del Ministerio de Salud Por 979.790.000.00

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Ministerio de Salud DGA-533-2009

Dirección General de Auditoría

ESTUDIO SOBRE EL BLOQUE DE LEGALIDAD DE

Número Descripción Pag

ESTUDIO SOBRE EL BLOQUE DE LEGALIDAD DE LAS CONTRATACIONES

El presente estudio se realiza a solicitud de la Señora Ministra de Salud Dra. María

Verificar el bloque y cumplimiento de la normativa legal y reglamentaria de los

1.1.1 Objetivos específicos:

1. Verificar que los procedimientos establecidos entre ambas instituciones se

2. Verificar que exista una concordancia entre el cartel como reglamento

3. Verificar el cumplimiento de todas las cláusulas cartelarias, por parte de la

4. Verificar el alcance y la naturaleza del refrendo (requisito de eficacia

5. Verificar que las cláusulas del contrato administrativo se ajuste

6. Verificar que las acciones que se ha realizado la Administración de acuerdo

Para alcanzar el cumplimiento de los anteriores objetivos, se analizó los

• Expediente CD-0158-2006. Según Solicitud de Materiales DA-SM-039-

• Expediente Contratación Directa CD-036-2007. Según Solicitud de

• Expediente Contratación Directa CD-007-2007. Según Solicitud de

• Expediente Contratación Directa CD-0061-2008. Según Solicitud de

• Expediente Contratación Directa CD-00006-2009. UPIMS. Según Solicitud

• Expediente Contratación Directa CD-00007-2009. UPIMS. Según Solicitud

• Expediente Contratación Directa CD-00005-2009 UPIMS. Según Solicitud

• Expediente CD-000062-2009-63000, Convenio de Cooperación Para la

Se aclara que aspectos concernientes a los respectivos presupuestos no fueron

1.3 Normativa aplicable.

Ley Nº 7494 de Contratación Administrativa y su Reglamento.

• Coordinación con la Contraloría Universitaria de la Universidad de Costa

• Asesoría por parte de la Licenciada Lidia Fallas Cascante, funcionaria del

1.5 LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO

Este informe queda sujeto a lo estipulado en la Ley Nº 8292, denominada “LEY

Artículo 37. — Informes dirigidos al jerarca.

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1.6 Comunicación de resultados

El Manual de Normas generales de Auditoría para el Sector Público

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Con el fin de introducir al lector sobre el tema a tratar, se procede a incorporar

2.1 Aspectos Generales

2.1.1 Sobre la excepción de trámites de contratación directa.

Todas las contrataciones realizadas a la Universidad de Costa Rica están

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