Agenda metropolitana

Santa Fe-Paran

Consejo Asesor
Coleccin Ciencia y Tecnologa:
Hugo Quiroga, Cristbal Lozeco, Gonzalo Sozzo, Humberto Occhi,
Gustavo Menndez

Coordinacin editorial: Ivana Tosti

Correccin: Luca Bergamasco
Diseo de interiores: Anala Drago
Mirta Soijet, 2011.

Secretara de Extensin,
Universidad Nacional del Litoral,
Santa Fe, Argentina, 2011.
Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723.
Reservados todos los derechos.
9 de julio 3563 (3000)
Santa Fe, Argentina.
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editorial@unl.edu.ar
www.unl.edu.ar/editorial
Impreso en Argentina
Printed in Argentina

Agenda metropolitana
Santa Fe-Paran

Mirta Soijet

ndice
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Prlogo
Captulo 1
reas Metropolitanas y Ciudades Intermedias.
Visin integral del Territorio
1. Introduccin
2. Grandes ciudades en el proceso de urbanizacin mundial
3. Algunas notas sobre el futuro urbano de nuestro planeta
4. Bases del concepto histrico de la intermediacin urbana
5. Relacionar reas metropolitanas y ciudades intermedias
6. Conclusiones
Captulo 2
Las ciudades y su Hinterland en el marco
de las prcticas metropolitanas
1. El sistema microregional
2. Ciudad de Santa Fe
3. Ciudad de Paran
4. Estrategias de desarrollo compartidas
Captulo 3
La construccin del territorio.
Proyectos (infra) estructurales de integracin
1. Qu es construir el territorio?
2. La problemtica metropolitana. rea metropolitana
y regin metropolitana
3. El rea metropolitana Santa FeParan: su existencia
4. El rea metropolitana Santa FeParan: su reconocimiento
5. Problemticas
6. Conclusiones
Captulo 4
Gestin del riesgo en el rea Metropolitana Santa Fe Paran:
caractersticas y configuracin en un rea interjurisdiccional
1. Introduccin

2. Algunas consideraciones acerca de los cambios polticos institucionales

en relacin a la gestin del riesgo en los 90: problemticas observadas
a escala provincial, municipal y comunal.
3. La importancia de la consideracin de la gestin del riesgo
a partir de los compromisos asumidos en la comunidad internacional
4. A modo de cierre

105

109
114

Captulo 5
Normativa urbana y territorial en el rea
Metropolitana Santa Fe Paran
1. Introduccin.
2. El marco normativo
3. La solucin de los problemas metropolitanos
4. Reflexiones finales

119
119
121
130
133

Captulo 6
Vivienda social en la configuracin urbana
del rea Metropolitana Santa Fe Paran
1. Los inicios: primeras manifestaciones de la problemtica y su abordaje
2. La cuestin de la vivienda social: el derecho ciudadano
y la responsabilidad estatal
3. El producto construido: procesos dictatoriales y recuperacin democrtica
4. La consideracin del problema en clave neoliberal:
soluciones habitacionales de los 90
5. La vivienda social y el proceso pos 2001
6. Conclusiones

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142
146
149
151
153

Captulo 7
Delimitacin del rea metropolitana desde
la perspectiva del Marketing
1. Introduccin
2. Conceptos preliminares
3. Las reas comerciales
4. Naturaleza de la compra interurbana
5. Modelos de gravitacin comercial para la determinacin
de reas comerciales
6. Comentarios finales

159
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160
161
165
167
176

Captulo 8
Los observatorios urbansticos como herramientas
para la gestin del territorio
1. Introduccin
2. Los observatorios hoy
3. Reflexiones finales

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181
184
197

Prlogo
Artemio Pedro Abba*

Esa histrica relacin entre organizacin social y territorio tuvo fases muy
marcadas que acompaaron los procesos de sedentarizacin de la poblacin
vinculada a los cambios econmicosproductivos. En esa lnea se van desarrollando instalaciones temporarias o permanentes que adaptan el soporte fsico
natural, pero tambin requieren la formacin de una institucionalidad.
Entendido en el marco de la distincin entre dos dimensiones diferentes de
la ciudad, lo que los antiguos romanos denominaban cvitas y urbs, la cvitas es
la institucin, la reunin y los problemas de los ciudadanos entre s, la urbe
es el escenario fsico, lo material. Segn Fustel de Coulanges no hay que imaginar que la urbe antigua se construa como las actuales, por la acumulacin
progresiva de casas y gente, como decan los antiguos romanos, una ciudad
no era tal si al crecimiento de las estructuras fsicas no se lo completaba con
la organizacin poltica de ese grupo social (Coulanges, F. de, 1864).
En el mbito de los estados nacionales o protonacionales se originaron luchas locales de burguesas comerciales urbanas que produjeron la incipiente
institucionalidad de esos asentamientos humanos. Se trat del reconocimiento
Investigador y Coordinador General de Progra-

Urbanismo, Universidad de Buenos Aires y res-

ma Observatorio Urbano Local Buenos Aires

ponsable del Observatorio de la Institucionalidad

Metropolitana, Centro de Investigaciones Hbitat

Metropolitana de Buenos Aires.

y Municipio, Facultad de Arquitectura, Diseo y

de formas de institucionalidad jurdicoadministrativa subnacionales que podan tener o no un nivel intermedio (provincia) con diferentes competencias
y grados de autonoma.
Esa particin del territorio contina an hoy con sucesivas reformas que
fueron adaptando ese soporte organizacional a los cambios socioterritoriales.
Pero esas lentas adaptaciones en muchos de los casos no fueron suficientes
para contener las tremendas transformaciones que devienen de los procesos
demogrficos, ambientales y tecnolgicos que las revoluciones agrcolas e
industriales originaron.
En cada estado nacin existen, de acuerdo a su propia evolucin institucional, diferentes niveles de gobierno y autonomas con un particular esquema de
reparto de competencias y recursos. Existiendo genricamente el nivel nacional
y de 1 a 3 niveles subnacionales (provincial, regional y local).
En el caso de la regin urbana Santa FeParan se presenta un tipo particular de proceso de metropolizacin en el que se conurban dos aglomeraciones
muy prximas geogrficamente pero separadas por la friccin ejercida por
un accidente geogrfico que las mantuvo como sistemas urbanos autnomos
en toda su historia. Las obras de interconexin mediante un tnel subfluvial
que datan de aproximadamente 4 dcadas y el propio crecimiento de ambas
ciudades cabeceras, y sus respectivos hinterlands, hicieron emerger un nuevo
sistema urbano interprovincial bi-nuclear.
Este proceso de metropolizacin, de tipo funcional (muy semejante al caso de
CorrientesResistencia), presenta un alto grado de interjurisdiccionalidad que
dificulta la gestin coordinada de las debilidades y oportunidades emergentes
de esta nueva escala del fenmeno. Sin embargo, y a partir de los proyectos
complementarios de interconexin vial y ferroviaria, el proceso asociativo se
fue acelerando y result imprescindible incorporar el nivel metropolitano
como una escala de conocimiento y gestin socioterritorial.
Por este motivo el trabajo del Observatorio Metropolitano Santa Fe
Paran es un aporte fundante para el futuro de ambas ciudades. El avance
alcanzado, que se refleja en esta obra, muestra desde diferentes abordajes un
proceso de indagacin y reflexin de un alto grado de madurez que para m
es muy grato comentar.
El primer captulo: reas metropolitanas y ciudades intermedias. Visin
integral del territorio, ensaya una revisin polemizadora de aquel deslum-

bramiento de los investigadores urbanos en el siglo XX con las grandes

ciudades, que asociaron esa dimensin con el destino urbano de la sociedad
contempornea. Opuesta a esa visin el autor propone poner la atencin en
el importante rol de las ciudades medias en el sistema urbano mundial y su
creciente peso relativo en los sistemas urbanos nacionales.
Frente a la definicin clsica, de tipo cuantitativo y jerrquico, propone el
concepto de ciudad intermediaria por su rol de vincular el sistema urbano con
el mbito local y rural del territorio. Esta visin sin embargo no es planteada
de manera excluyente, se postula que las reas metropolitanas y ciudades
intermedias son conceptos que se solapan y se necesitan mutuamente para
ser plenos.
El anlisis denominado: Las ciudades y su hinterland en el marco de las
prcticas metropolitanas, hace un recorrido exhaustivo por los rasgos estructurantes de las ciudades cabeceras de la hipottica metrpolis interprovincial.
El anlisis comprende desde el soporte fsico (natural y construido), y las
actividades y organizacin social de ambas ciudades.
Se hace especial nfasis en la gestin urbana y el marco normativo, su
evolucin y situacin actual, resaltando aquellos antecedentes en los cuales
se considera la escala supramunicipal y/o metropolitana. Por otra parte en el
tercer captulo se hace una recopilacin histrica de las estrategias de desarrollo compartidas, tanto a escala local como metropolitana, subnacional y
supranacional, en las que ambas ciudades estuvieron involucradas.
Es predominante en la histrica relacin de Paran y Santa Fe la cuestin
estratgica de la vinculacin que tal como se expresa en el estudio surge de la
particular situacin geogrfica de la microregin. Pero tanto en los antecedentes normativos o planes, as como en las estrategias de desarrollo compartidas
se agregan una serie de temas comunes que sin duda debern encontrar un
espacio compartido de resolucin.
Postulando finalmente que, si bien, el reconocimiento de esta particular
realidad metropolitana ha trascendido el mbito estrictamente acadmico
para convertirse en una preocupacin poltica que debe ser debidamente
abordada desde el aspecto tcnico, y de los acuerdos entre ambos municipios
y provincias, sin duda el complejo tema de la gobernabilidad metropolitana
que debe resolver no slo la conexin fsica sino la creacin de canales de
dilogo y de espacios estables que trasciendan temporalmente los perodos
de las gestiones, para arribar a estrategias concertadas no encuentra an

implementacin concreta en el rea metropolitana Santa Fe-Paran, pero s un

escenario favorable de potenciacin recproca con la consecuente redefinicin
de su rol a nivel nacional e internacional.
El captulo La construccin del territorio. Proyectos (infra)estructurales
de integracin, puede considerarse un captulo aglutinador de la propuesta
de trabajo. En el texto se abordan las diferentes miradas sobre el fenmeno en
estudio, el espacio metropolitano interprovincial Santa FeParan sintetizado
en el interrogante sobre la existencia de la cosa.
Se identifican las dimensiones fundantes de los rasgos asociativos presentes
y potenciales: un territorio que condiciona y a su vez es una oportunidad,
compartir un punto nodo de la red subcontinental de flujos econmicos, la
gran potencialidad de la fusin y el cambio de escala del mercado de consumo
y de capacidades de produccin de bienes y servicios. Una dimensin apoyada
por el eje histrico central de las obras de interconexin, pero pensada como
construccin del territorio y no solamente como una pieza de la infraestructura econmica regional.
Se apunta a la gestin conjunta de esta vocacin asociada, apoyndose en
la incipiente institucionalidad preexistente y planteando posibles maneras de
acrecentarla en relacin con los desafos que se debern enfrentar. El nuevo
rol potencial de la metrpolis alternativa, regin urbana interprovincial bi
nuclear, de alto protagonismo a nivel nacional y subcontinental, est ligado
a esa condicin metropolitana.
En la Delimitacin del rea metropolitana desde la perspectiva del
Marketing (captulo 7), se intenta definir el mbito geogrfico de influencia
comercial de una de las cabeceras. Para ello se revisan los avances histricos de
la disciplina, una rama de la economa espacial y diferentes tcnicas disponibles
para abordar el caso en estudio.
Se parte de postular la dificultad para utilizar modelos de aplicacin universal, y la necesidad de incorporar las caractersticas especficas de la oferta y
la demanda local. Siguiendo ese camino metodolgico se realiza un ejercicio
de aproximacin a los alcances de la centralidad de Santa Fe respecto de su
entorno urbano rural, definiendo un radio de influencia que adopta un comportamiento esperable en una regin bipolar. Mientras hacia el este, hacia
la otra cabecera (Paran), slo alcanza 14 km. hacia el arco norteoestesur
vara entre 200 y 66 km.

10

Este resultado remarca la singularidad del caso estudiado que denota el

fenmeno de la bipolaridad contigua, producto de un crecimiento en ambas
orillas que tardamente supera la friccin espacial original. La situacin actual
y los proyectos de interconexin en curso ameritan repensar la regin urbana
como de una potencial bipolaridad asociada modificando fuertemente su
protagonismo en el sistema urbano nacional y regional.
En La vivienda social y su impacto en la configuracin de las localidades
del rea Metropolitana Santa FeParan, se hace un anlisis histrico del
tema. Efectundose una periodizacin que diferencia cuatro etapas claves de
esa interrelacin, especificando los tipos morfolgicos predominantes y su
incidencia en la estructuracin de la regin urbana.
En la primera mitad del siglo XX las actuaciones en materia de vivienda
social, por su pequea escala y baja densidad, se integraron a los procesos de
suburbanizacin en las ciudades cabeceras y del entorno urbano inmediato.
Desde los 70 al presente en cambio la problemtica habitacional se agudiza
y las intervenciones adoptan mayor escala, generando rupturas con el tejido
social y el soporte de servicios urbanos.
Primero en la etapa Fonavi con conjuntos habitacionales con densidades
altas e intermedias y en las ltimas dcadas las tipologas de baja densidad y
con patrones de localizacin dispersa intercaladas con asentamientos irregulares. Esta problemtica obliga a repensar la cuestin desde una perspectiva
urbana, que no puede eludir la dimensin metropolitana en la que el mercado
habitacional comienza a funcionar, pensando la vivienda no como un objeto
aislado sino como una configuracin de servicios (Yujnovsky, O., 1984).
En Planificacin territorial y gestin de riesgo en el rea metropolitana
Santa FeParan se presenta el estado de situacin de una dimensin fuertemente presente en la regin, como lo demuestran los recurrentes eventos
de desastres registrados. El rea se describe como un territorio altamente
dinmico y cambiante, producto en parte de las particularidades hdricas y
geomorfolgicas que lo distinguen de otras reas metropolitanas: las ciudades
capitales se encuentran enfrentadas y unidas por uno de los corredores hdricos
ms importantes del mundo: el ro Paran y su valle de inundacin, por lo
tanto existen amenazas o peligrosidades de ndole natural que generan riesgos
y condiciones de vulnerabilidad en la poblacin y sus actividades.
Sin embargo el planeamiento, debido a que los eventos de desastre registran una aleatoria variabilidad temporal (y por lo tanto un bajsimo grado

11

de predictibilidad), los considera como un hecho aparte: hay una respuesta

al evento y no la consideracin del riesgo. sta parece ser la gran dificultad
que est trabando la incorporacin real de los avances en el conocimiento
de la problemtica y la adopcin de medidas tanto estructurales como no
estructurales.
Una visin regional de la cuestin constituye el camino para mejorar la
sostenibilidad ambiental entendida como la posibilidad de que la dinmica del desarrollo avance en armona con la dinmica de los ecosistemas
(WilchesChaux, G., 2007). Sin embargo la realidad descripta muestra un
tratamiento fundamentalmente submetropolitano y enfocado ms a respuestas
a las contingencias que a una verdadera incorporacin del riesgo a la planificacin territorial.
El captulo La normativa urbana territorial en el rea Santa FeParan,
si bien hace una exhaustiva recopilacin y anlisis crtico de las normativas
urbanas y edilicias que tuvieron y tienen vigencia en la regin, va mas all
reflexionando sobre la cuestin de las problemticas supralocales y su grado
de institucionalidad. En materia de normativas se registran, con ciertas asincronas, etapas que coinciden con la evolucin del pensamiento urbanstico
en el pas.
En general se produjeron cambios en la segunda mitad del siglo XX con la
emergencia las de tipologas que intentan la renovacin urbana y el aumento
de densidades (torres), en muchos casos asociadas a visiones higienistas, de
las reas centrales y ejes estructurantes de las ciudades. El impacto fue, en
general, de una fuerte segmentacin (Diez, F. E., 1969), ocasionando rupturas
morfolgicas y distorsiones con el soporte infraestructural.
El anlisis se encamina, finalmente, a rastrear las reas problema interjurisdiccionales tanto a nivel de las aglomeraciones como de la potencial metrpolis binuclear. Frente a la postura de las autoridades de ir enfrentando las
cuestiones a medida que emerjan como obstculos al desarrollo urbano, los
autores proponen adoptar una visin anticipatoria que aproveche las ventajas
del anlisis multiescalar y la dimensin de los recursos de ambas orillas del
Paran, que al superar las barreras fsicas, se potencian mutuamente.
Finalmente en Los Observatorios Urbansticos como herramientas para la
gestin del territorio. Apuntes sobre el estado de la cuestin, se hace un anlisis
de las diferentes modalidades adoptadas por este medio de acercamiento a la

12

realidad urbana tan difundido en las ltimas dcadas. Se registran diferentes

orgenes y trayectorias, desde las iniciativas de las ciudades de la CEE a la
propuesta de UNHbitat, y se consideran desde las coordenadas e intereses
del propio desarrollo local de este instrumento (Observatorio Urbanstico del
rea Metropolitana de Rosario, Observatorio Urbanstico de la Regin Rosario
y Observatorio del rea Metropolitana Santa FeParan).
El relevamiento de casos recorre el nivel internacional, latinoamericano y
nacional sistematizando los marcos conceptuales y procedimientos desarrollados, diferenciando sesgos ms cuantitativos o cualitativos, el nfasis es mayor o
menor en la dimensin espacial o en el abordaje multidisciplinar. Es destacable
como se va construyendo, a partir de una postura adoptada, la metodologa de
seleccin y tratamiento de la informacin que permite el pasaje buscado de los
datos duros al conocimiento de los fenmenos urbanos y territoriales.
Se afirma que los procesos que responden a causas naturales, sociales y culturales ocurren diferencialmente en el espacio, y la bsqueda de explicaciones
y de comprensin de los lugares y acontecimientos en un contexto espacial es
central. Este modo de abordar los fenmenos urbanos y territoriales coincide
con el concepto de anlisis socioterritorial que desarrolla Horacio Torres, en sus
trabajos sobre el rea Metropolitana de Buenos Aires, donde encuentra cabida
un consistente conjunto de hiptesis que reivindican la naturaleza interactiva
de las relaciones sociales y las estructuras espaciales (Abba, A. P., 2006).

Tambin se analiza la situacin real en materia de disposicin de diferentes

tipos de informacin en el pas valorando en especial la accesibilidad a las
fuentes de informacin geogrfica, estadstica y los registros administrativos.
Por otra parte, se destaca la importancia en materia de herramientas de procesamiento y anlisis de la informacin de las nuevas tecnologas aportadas
por los sistemas de informacin geogrfica.
Finalmente, se define una postura referente a la funcin de los Observatorios Urbanos como instrumentos capaces de realizar un monitoreo continuo
y la construccin de series cartogrficas georreferenciadas que permitan la
comprensin de los procesos de construccin social del territorio. Esta forma
de abordaje propuesta se manifiesta elocuentemente en el trabajo desarrollado por el Observatorio del rea Metropolitana Santa FeParan, cuya
produccin se ha compilado en esta obra.

13

Bibliografa
Abba, Artemio Pedro (2006): Regin metropolitana
de Buenos Aires: el legado de Horacio Torres en
Summa+, N 78, Buenos Aires.
Coulanges, Fustel de (1864): La antigua ciudad: un
estudio de la religin, el derecho, las instituciones de
Grecia y Roma, Pars, Durand.
Diez, Fernando E. (1969): Buenos Aires y algunas
constantes en las transformaciones urbanas, Editorial Belgrano.

14

Wilches-Chaux, G. (2007): Lo local-municipal como

unidad de gestin. Medio Ambiente y Urbanizacin.
IIED-AL. N 67, pp. 113-126.
Yujnovsky, Oscar (1984): Claves polticas del problema habitacional argentino, 1955/1981, Grupo
Editor Latinoamericano.

Captulo1
reas Metropolitanas y Ciudades Intermedias.
Visin integral del territorio
ArquitectoUrbanista Josep Maria Llop Torne*

1. Introduccin

Un ttulo con estos dos conceptos juntos puede llevar a una conclusin previa precipitada: que se planteen o vean como dos conceptos dicotmicos u
opuestos. Este artculo intenta aportar elementos de definicin y criterios de
interpretacin para entender esos conceptos como elementos concurrentes e
interconectados, en un espacio hbrido de interseccin, o lo que es lo mismo
verlos como contradictorios y complementarios a la vez. Puesto que consideramos que ambas concepciones ligadas han de permitir una mirada ms
integral del territorio. S y slo s se combinan y solapan y se combinan para
entender fenmenos que coexisten en las formas urbanas y sobre todo en la
escala de tipo territorial de las ciudades del mundo.
En primer lugar, mirando hacia lo global, voy a apuntar que los actuales
procesos territoriales y urbanos no tienen sentido sino se ven en relacin al
amplio espacio planetario. Donde se desarrollan las relaciones cotidianas,
funcionales ms intensas, ms all, no slo de los mbitos municipales sino
tambin e incluso de los lmites urbanos. La ciudad real es un ente en red,
* Director Programa Internacional UIACIMES
y Ctedra UNESCO Ciutats intermdies.

15

fsico y virtual, que supera las jerarquas, de las tallas o de los tamaos de
poblacin, de las ciudades para abarcar gran parte del territorio del planeta.
Ello puede producir un deslumbramiento de las miradas sobre lo urbano, tal
vez por una observacin demasiado amplia y poco centrada. Aunque como se
ver justificada, por la realidad de los grandes focos de lo urbano, las grandes
ciudades, que por cierto son nicas. Si son nicas porque emergen con logo
especialmente en los medios de comunicacin de masas por encima siempre
de las ciudades menores.
En segundo lugar, hacia lo local, creo que necesitamos una atencin mucho
ms focalizada y precisa de los procesos que se dan en otros tipos de asentamientos, que no son los de las grandes ciudades. Puesto que en las ciudades
menores vive la mayora de la gente, las vamos a definir como ciudades intermedias y con el acrnimo de CIMES.1 En particular porque el concepto se
refiere y contiene en s mismo un nuevo papel de lo urbano, a escala mundial
del proceso de urbanizacin, su rol de intermediacin.
Frente a las funciones de centralidad y singularidad de las grandes ciudades,
las CIMES ofrecen tambin otras, diversidad e intermediacin, mucho ms
prximas a la realidad urbana integrada a sus territorios.
Por ello vamos a ir bajando la escala de nuestra mirada, desde las grandes
ciudades, megalpolis y reas metropolitanas, al nivel de la intermediacin
urbana. Para mejorar la visin del proceso de urbanizacin de nuestro planeta.
Y en funcin de las nuevas miradas mejorar nuestras ideas y sus acciones, a
favor de una urbanizacin ms rica, igualitaria, sostenible, pero sobre todo
mucho ms diversa.
No slo las tendencias ms divulgadas de usar el concepto de aglomeracin
y, relacionado con l, de reas metropolitanas, como tpico para interpretar
los fenmenos urbanos, son suficientes para entender la urbanizacin actual.
Habr que ver las nuevas formas urbanas del siglo XX como los procesos, no
mirando siempre hacia adentro de las ciudades, para verlas desde los centros
o centralidades. Habr que verlas mucho caso polarizadas como es el caso
de los grandes ncleos urbanos. Sin embargo, estn fuertemente conectados
funcionalmente con otros ncleos de menor entidad o menor tamao. En
esa relacin de red y/o trama urbana. Sobre todo en las reas metropolitanas
europeas que ms que en Amrica tienen una continuidad fsica de sus tramas
urbanas. Consecuentemente con modelos ms densos urbanos pero tambin
con reas municipales menores. Pensemos que para los ms de 16.000 municipios de los poco ms de 20 estados latinoamericanos hay casi 100.000
municipios en los 27 estados de la Europa Unida.
Entendiendo que el proceso de urbanizacin mundial es tan amplio, pero
sobre todo tan diverso, que no puede ser slo entendido desde los tpicos
de la cultura urbanstica y geogrfica al uso. Puesto que si se mira tanto el

16

volumen (ms del 60 % de la poblacin urbana vive en ciudades menores

de 1 milln de habitantes) como la diversidad de este conjunto, amplio de
ciudades, puesto que hay casi 9.000 ciudades de ms de 50.000 habitantes y
adems hay casi 19.000 ncleos urbanos de ms de 10.000 habitantes y casi
168 millones de ncleos humanos de todo tipo.2 Por ello los conceptos de
aglomeracin y de rea metropolitana no son suficientes. Y mucho menos el
conjunto de los conceptos que miran hacia las escalas mayores de las formas
urbanas del planeta. Nos referimos a los conceptos siguientes, que vamos
a citar no de un modo exhaustivo solo a modo de ejemplo, como Ciudad
Global (Saskia Sassen y otros) o Ciudad Mundial, Metrpolis, Megalpolis y
Meta polis (de Jean Gottmann y otros), Urban Field o campo urbano que
se liga al de Broadcare City de Wright, o Edge Cities de Joel Garreau,
entre otros, pasando por las crticas ms directas al modelo de urbanizacin
de gran escala, efectuadas por Eduard Soja (Soja, 2008) o por Franois Archer
(Archer, 2005). En que manifiestan la superacin de las formas clsicas del
siglo pasado de entender la constitucin de lo urbano.
Pero si miramos ms all, del espacio urbano constreido, los componentes
de las redes urbanas y territoriales, ligado por flujos con infraestructuras y
ampliamos el espacio de la mirada de las formas urbanas, entrando en esos
espacios del mbito rural que estn conectados y forman parte del espacio
urbanizado actual los conceptos de las grandes escalas de la urbanizacin son
poco o nada operantes. Necesitando mirar adems el amplio y diverso conjunto
de ciudades, que estn en medio, que son medias o intermedias. No slo de
talla, sino porque han de relacionar o intermediar entre los procesos derivados de la urbanizacinglobalizacin y sus territorios. Este amplio conjunto
tiene dimensiones mucho ms diversas que no pueden ser interpretadas por
esos conceptos. Por ello hay que entrar las dimensiones ambientales en la red
de flujos y sus relaciones. Ser y estar intermedio proponemos otro concepto
el de ciudades intermedias. Es como mirar hacia fuera desde lo urbano
construido hasta los espacios conectados. Las relaciones de intermediacin
y/o de conexin son claves.

2. Grandes ciudades en el proceso de urbanizacin mundial

El actual proceso de gran concentracin urbana y de urbanizacin extensiva

e intensiva del mundo, especialmente en pases en desarrollo, as como los
fuertes desequilibrios regionales, que estn ligados al mismo, requieren de un
cambio de ptica en los anlisis y en las propuestas urbansticas y de gestin
de las polticas urbanas.

17

La aceleracin del proceso de urbanizacin mundial, en las ltimas dcadas,

consolida un modelo de concentracin desigual de la poblacin, que genera,
sobre todo en mbitos regionales de menor tradicin urbana y en reas con
sistemas urbanos poco articulados o poco descentralizados, problemas de
desequilibrio territorial. La polarizacin de estos crecimientos ha dado lugar
a un grupo limitado, pero muy visible, de megapolis y/o las grandes metrpolis mundiales, que deben ser vistas ms como elementos singulares de las
aglomeraciones urbanas o asentamientos humanos, con sus grandes problemas de congestin, ambientales, sociales y urbansticos. Estos problemas en
determinados mbitos, sobre todo en pases en desarrollo, son muy difciles
de paliar, ya que se suman a ellas poblacin de otros ncleos y/o son fruto
del xodo rural. Aunque hay que contraponer que estas ciudades que se han
dado en llamar globales (Saskia Sassen, 2000) tienen sus grandes ventajas,
como generar unas economas de aglomeracin y de atraccin por variedad
(Fujita y Krugman, 1995), que tiran del modelo de desarrollo econmico de
los pases. Por ejemplo, la ciudad de New York en el ao 1997 tena un PIB
equivalente a Suiza o Blgica.
La concepcin de las ciudades como centros de focalizacin urbana, cultural,
econmica y de los flujos de informacin, del mundo actual es un hecho, que
larvado en pleno siglo XX se proyecta en el siglo XXI. En muchos de los foros
y debates internacionales la proyeccin de la luz, ms que las sombras, de las
grandes ciudades est muy presente. Pongamos como ejemplo la Cumbre de
Berln del 4 al 6 de julio del 2000, en la Conferencia Global sobre el Futuro
Urbano URBAN 21.3 En la misma las grandes ciudades se destacaron
con claridad (Hall Peter y Pfeiffer Ulrico, 2000).
stas se destacan no slo por sus magnitudes socioeconmicas, histricas y
geogrficas, sino tambin por algunas razones simblicas, que estn en la base
de la interpretacin de esa realidad. No de la ficcin de las imgenes urbanas
que proyectan. En esa lnea, como ejemplos, podemos citar las imgenes
contradictorias pero en todos los casos deslumbrantes: desde la fascinacin
no disimulada, por la luz urbana, del cineasta Lus Buuel, hasta las imgenes dramticas de la pelcula de Metrpolis de Fritz Lang (1929). Posiciones
distantes pero siempre fuertes en la cultura urbana.
Estas notas o pistas explican, en gran parte, que en las organizaciones
internacionales y en mbitos acadmicos o profesionales se hayan tambin
concentrado los estudios, anlisis, y debates de las propuestas en torno a
las grandes ciudades. Casi olvidando de los otros niveles de las ciudades del
mundo. Excepto en el concurso denominado Celebracin de las ciudades,
realizado entre 2002 y 2005, en el marco de la Unin Internacional de Arquitectos, a instancia de su entonces Presidente, el Arquitecto Jaime Lerner,

18

ex Prefeito de la ciudad Brasilea de Curitiba. Hegemona meditica de esas

grandes urbes que sigue aunque, en los anlisis de la Unidad de Poblacin de
la ONU (HABITAT), se den datos que reflejan que la mayora de poblacin
urbana del planeta viva, a finales del siglo XX, y vivir en el XXI, en ciudades
de tamao medio y pequeo (Ver la figura).
No obstante, la potencia y fascinacin de las grandes ciudades son determinantes en la cultura urbana mundial. Aunque tambin se anoten los grandes
problemas ambientales y de pobreza urbana que ellas contienen o en algn
caso generan. As hay que citar que ellas concentran gran parte de la pobreza
urbana, y que a principios de siglo XXI Daniel Biau, Director Ejecutivo de
UNHABITAT de Naciones Unidas, adverta que contenan en slums o
asentamientos informales unos 900 millones de personas, casi la tercera parte
de la poblacin urbana del planeta. Pero todo ello forma parte de la mixta,
compleja, y contradictoria realidad, entre sus potencialidades y problemas.
En las grandes ciudades se incuba una realidad que vamos describir con los
rasgos siguientes:
Ciudades, muy complejas, potentes y policntricas, diferentes de las otras
ciudades siempre con ms de un centro funcional y simblico, fruto de
procesos histricos en contextos geogrficos concretos (Concentracin).
Ciudadesaglomerada, densas y/o diversas y nicas, en algunas zonas regionales determinadas, que concentran funciones especializadas, drenando
incluso la poblacin de otras ciudades, de sus zonas de influencia y sus zonas
rurales, fruto del proceso de absorcin territorial (Hinterlands).
Ciudades foco de grandes flujos globales y regionales, flujos de todo tipo,
transporte, movilidad, financieros y de informacin (Telecomunicaciones).
Ciudades de centralidad mundial y con hitos globales, fruto del marcaje
simblico y de la concentracin de funciones especializadas (Globales).
Podran servir este conjunto de cuatro rasgos genricos como una definicin
marco. Fruto del combinado de varias formulaciones tericas, que van desde
las del gegrafo Peter Hagget (Hagget, 1994) a otros estudiosos.
Esta formulacin general y descriptiva requiere de una separacin de las
ciudades de mayor tamao, las megalpolis, para visualizar mejor dichos
rasgos. Sabemos que a finales del siglo XX haba casi unas 300 ciudades
mayores de 1 milln de habitantes, de ellas solo 9 o 10 tenan ms de 10
millones. Esas mega ciudades eran: ciudad de Mxico, Tokio, Sao Paulo,
New York, Shangai, Los ngeles, Calcuta, Buenos Aires, Bombay y Beijing.
Nos referimos a un grupo, ordenado, que podra ser ms amplio, pero que
puede ilustrar ese conjunto.

19

Pero en crecimiento puesto que la proyeccin hacia el 2025 cifra en 27

ese grupo, esas ciudades tienen las caractersticas siguientes:
Reflejan fuertes tendencias de aglomeracin, superando los mbitos del municipio y tambin de lo urbano. Ocupando espacios regionales. Son ejemplos
de aglomeraciones urbanas: las litorales a lo largo de los Water Front como
BostonNew YorkBaltimore o como TokioYokohamaNagoyaOsaka.
Tambin las conectadas por unas potentes redes de transporte, por ejemplo
la del EUROSTAR de la red ferroviaria entre LondresLillePars.
Generan un gran impacto y/o huella ecolgica, ya que la huella que dejan,
sobre el espacio territorial que nutre esas ciudades, es inmensa. Abarcando
una dimensin supra urbana y territorial. Generando un gran reto, en el
camino de la aplicacin de las Agendas 21, en desarrollo de la Cumbre de
Ro de Janeiro de 1992, pero tambin en su gobierno.
Acentan la crisis de gobernabilidad mundial, dado que su fragmentacin
y su poli centrismo, no est exenta de una fuerte segregacin espacial y/o
social en su espacio residencial. Acentuada por la gran magnitud o tamao
de esas reas urbanas con graves problemas. Lo que obliga a buscar ms
formulas de gobernabilidad, gestin y administracin descentralizada.
Cristalizan y combinan una crisis sociocultural, que se puede describir en
mltiples facetas, pero que quisiramos concretar en la dimensin espacial,
ya que la fragmentacin social y el poli centrismo fsico determinan tambin
una dispersin simblicomonumental. En especial, en los niveles de los
instrumentos de planificacin, gestin y de proyecto, esa dispersin obliga o
faculta para acentuar una cultura tcnica del proyecto puntual, que oculta
o enmascara las dimensiones estructurales. Olvidando las formulaciones ms
generales, en que una parte es slo si lo es en relacin al todo. Esa dispersin
simblica genera una confusin cultural sobre la identidad local.
Constituyen muy complejos sistemas funcionales, que para conocerlos se
deben analizar y tratar en mltiples dimensiones, compuestas de variables no
jerrquicas, las complejas redes de servicios urbanos y su gestin, las pautas
de movilidad y sus intensidades, pero tambin los horarios y los ritmos
urbanos. Las imgenes y smbolos derivados del uso publicitario y cintico
del espacio urbano, los nuevos lugares, llamados no lugares, derivados de
las relaciones fruto de los flujos modernos y de los espacios de las nuevas
tecnologas, entre otros.
Son ciudades vivas durante 24 horas.
Son grandes escenarios de transformacin urbana, que se expresan en las
oportunidades formales y funcionales de las grandes piezas urbanas, como
son los grandes espacios obsoletos de la industria de la era pos industrial.
Esos espacios a remodelar, fruto del no uso de las grandes infraestructuras y
similares, ofrecen grandes oportunidades de proyectos (Bclarida, 1990) de
reutilizacin, substitucin, renovacin o transformacin en suma.
20

Todas esas lneas de definicin y/o de acotacin de las grandes ciudades,

megalpolis o metrpolis, no estn exentas de una necesaria matizacin, ya que
ellas son el fruto de la acumulacin histrica, de largos procesos en el tiempo
y en el espacio fsico, de formaciones de naturaleza social, con una cultura
concreta dentro de un modelo socioeconmico dominante, en una determina sociedad y sobre un lugar geogrfico. De ah que ellas sean el escenario
especfico de la globalizacin mundial. Y que concentren no slo economas
de escala de aglomeracin, sino tambin las derivadas de las ventajas de la
variedad del mercado, que aportan las sinergias de los flujos de informacin
y financieros internacionales. Ah est su hegemona.
Sin embargo, tambin hay que comentar que la mayora de esas ciudades
est creciendo en el hemisferio sur (ver Ciudades del Sur: la atraccin de la
urbe CORREO DE LA UNESCO, N 246 de julio de 1999). Por ello su
anlisis debe someterse a los nuevos conceptos interpretativos, que muy bien
plante el gegrafo brasileo Milton Santos (Santos, 1985) del tiempo social,
propio de la dimensin cultural de lo urbano, y del tiempo espacial, propio
de esos lugares diferentes, que contextualizan las afirmaciones ms genricas,
antes ofrecidas como referentes. Y tambin Henry Lefebre (Lefebre, 1974) les
aplica el criterio del anlisis de la prctica espacial de cada formacin social.
No slo queremos decir que la definicin de las ciudades no est sujeta a teoras
universales, aplicables automticamente, sino que es importante encontrar
otros elementos definitorios, que sean ms operativos para la orientacin de
su mejora mediante la gestin urbana.
Pero si todo ello produce un cierto deslumbramiento inmediatamente
hay que avisar y advertir que esas ciudades, las megas y las metrpolis, no
son uniformes (Paquot, et al., 1996), son todo lo contrario son nicas. Si
consideramos las grandes ciudades, por encima de 1 milln de habitantes, son
ms de un centenar y menos de 300. Sin embargo, no son ni las ms numerosas
ni son universales, ya que no estn presentes en todas las regiones urbanas del
planeta. Tampoco son uniformes, pero lo que s, insisto, son: nicas. Como
luego veremos, sta es una de las caractersticas que no pueden tener el resto
de ciudades, de menor talla, que aunque son casi 10 veces ms, en nmero que
aqullas y contienen mayor nmero de habitantes urbanos, y adems aunque
son ms diversas no son nicas. Veamos sino los datos globales aproximados
de la poblacin urbana del planeta hacia el 2009 en base a estadsticas de la
ONU. La poblacin urbana, aunque slo en las ciudades ms visibles, aquellas
de ms de 100.000 habitantes, en base a una muestra de 2.695 ciudades, se
concentra en un nmero de ciudades pequeas y/o intermedias que resulta ser
el 90 % en las ciudades menores al milln de habitantes (ver el cuadro).

21

la Comisin de Descentralizacin de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, Barcelona.

Santos, Milton (1985): Espao e Metodo, Editorial Nobel, Sao Paulo.
Soja, Eduard (2008): Postmetrpolis; Estudios crticos sobre las ciudades y las
regiones, Ed. Traficantes de sueosMapas, Madrid.
Paquot,
Thierry (et al.) (1996): Le monde des villes. Panorama urbain de la plante,
Figura
Edition
Complexe,
Evolucin
de laPars.
poblacin urbana segn la dimensin del ncleo

2.000.000

millones de habitantes

1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1970

1980

1990

10 millones o ms

De 5 a 10 M.

De 500.000 a 1 M.

Menos de 500.000

2000

2010

De 1 a 5 M.

Fuente: Elaboracin propia a partir de UNITED NATIONS (2002), World urbanization prospects: The 2001
14
revision

Cuadro:* Cities

Developed World

Developing World

Total+%

SMALL CITIES 100.000500.000

1127

912

2039

INTERMEDIATE 500.0001 M

95

284

379

PARCIAL

1222

1196

2418=90%

BIG CITIES 15 M (millions)

61

193

254

LARGE CITIES +5 M (million)

19

23

PARCIAL

65

212

277=10%

TOTALES

1287

1408

2.695=100%

* Informacin elaborada por el autor, a partir de la muestra de 2.695 ciudades. Ver el libro State of the
Worlds Cities 2008/2009Harmonious Cities UNHABITAT, 2008 (pginas 12 y 17). Dato de ciudades
en la dcada de los 90. La clasificacin es igual a la que ofrece la fuente citada. Aunque no se est
de acuerdo con esta clasificacin. Dado que entendemos que las ciudades menores de unos 500.000
habitantes y mayores de 100.000 habitantes no son ciudades pequeas. De 10.000 habitantes o ms hay
unos 150.000 ncleos urbanos en el mundo. Ello da la dimensin e importancia de las ciudades medias
y/o intermedias, que con una mirada internacional, clasificaramos entre 50.000 y 1 milln de habitantes
(son casi unas 9.000 en todo el mundo).

22

3. Algunas notas sobre el futuro urbano de nuestro planeta

Nuestro aporte quiere abrir una nueva mirada hacia los procesos de urbanizacin mundial en especial las perspectivas que sta ofrece si se observa el grupo
mayoritario de ciudades menos visibles y solitarias, las ciudades medianas o
mejor intermedias. Como ya hemos dicho, son las ms numerosas y las que
mayor cantidad de poblacin urbana contienen. Adems, en mayor grado que
las grandes tienen una dimensin universal y una relacin con el territorio ms
estrecha y directa. Son el grupo de la diversidad local universal. Para lograr
esta nueva mirada, iremos bajando puntos de vista para acercarlos a las escalas
intermedias de la urbanizacin mundial, intentado dejar claro: el reconocimiento desde abajo de la inexistencia de la homogeneidad.4 Para que quede
explcito que la diversidad es local, tiene una dimensin universal y adems
est en las escalas intermedias de la urbanizacin mundial.
En primer lugar, queremos sealar como punto de partida del documento, antes citado, titulado como Informe Mundial sobre el Futuro Urbano
URBAN 21, que sirvi de base para la Conferencia Global sobre el Futuro
Urbano URBAN 21 y la Declaracin de Berln del 6 de julio del 2000. Estos
trabajos se hallan recopilados en el libro citado (VER NOTA 3) y se pueden
consultar en una versin en espaol (*). En esos documentos de trabajo, consultados para esta presentacin, se insiste en la previsin de un planeta urbano,
para este siglo XXI, y se centra en las alternativas polticas para la mejora del
proceso de urbanizacin mundial. Nuestro inters va ms all de las consideraciones generales, sobre este proceso, y acepta el reto de poner en relacin las
grandes ciudades, las megas y/o tambin las grandes metrpolis, con las redes
de ciudades intermedias. Aquellas ciudades, pequeas, medianas y grandes, en
su talla y tamao, que realizan funciones de mediacin o de intermediacin
entre los territorios donde estn situadas y los procesos globales. Intentando
dejar claro que no slo es la dimensin cuantitativa, de sus poblaciones urbanas
y de sus magnitudes superficiales y de otro tipo, la cuestin clave. Siendo ellas
importantes, hay que pensar en otras dimensiones, como las relativas a las
formas urbanas y su articulacin con el territorio, el medio o milieu, donde
esas ciudades se inscriben. Porque la dimensin de la urbanizacin supera
al mbito de lo urbano y puede intermediar con las dimensiones rurales y
naturales, y por supuesto territoriales de cada regin. Por ello, las ciudades
que intermedian son ms universales, de mayor grado de diversidad y pueden
influir en los procesos de globalizacin, que la extensin del fenmeno urbano
genera para mejorar la urbanizacin de nuestro mundo.
El debate de esa conferencia dio lugar a una declaracin cuyo comienzo
expresaba: Reunidos en Berln del 4 al 6 de julio de 2000, en la Conferencia
Global sobre el Futuro Urbano URBAN 21, hacemos pblica esta decla-

23

racin como una contribucin a la Sesin Especial de la Asamblea General de

las Naciones Unidas Estambul + 5; ella conclua con una nota optimista:
Estamos entrando en un milenio urbano. Las ciudades, que siempre han sido
motores de crecimiento econmico y cunas de civilizacin, estn afectadas en la
actualidad por cambios ingentes. Millones de hombres, mujeres y nios afrontan
esfuerzos diarios para sobrevivir. Podemos cambiar esta realidad? Podemos ofrecer a la gente la esperanza de un futuro mejor? Creemos que si aprovechamos las
fuerzas positivas de la educacin y del desarrollo sostenible, la globalizacin y las
tecnologas de la informacin, la democracia y el buen gobierno, el fortalecimiento
de la mujer y de la sociedad civil, podremos construir realmente ciudades hermosas,
ecolgicas, con desarrollo econmico y justicia social.
Asimismo, en dicho informe se dice: Justo despus del milenio, otro gran
hito humano ser superado: por primera vez en la historia, la mayor parte de
los seis mil millones de habitantes del planeta vivirn en las ciudades. Entre
el ao 2000 y el 2025, la poblacin urbana del mundo se doblar desde los
2.4 mil millones (en 1995) hasta los 5 mil millones; los habitantes urbanos
crecern desde el 47 % hasta alcanzar ms del 61 % de la poblacin mundial
(Naciones Unidas, 1988, 1996). La mayor parte de este crecimiento explosivo
se producir en las ciudades del mundo en desarrollo. La poblacin urbana
en su conjunto se doblar entre el 2000 y el 2025 en Amrica Latina y en el
Caribe, en Asia y en frica, sobre todo en frica, donde la poblacin crecer
un 5 % cada ao, doblndose cada 13 aos. La ONU predice que en el ao
2015 habr 358 ciudades millonarias, con ms de un milln de habitantes,
de las que al menos 135 estarn en Asia. Y que de las 27 mega ciudades,
con ms de diez millones de habitantes, 18 estarn en Asia. Es aqu, en las
explosivas ciudades de algunos de los pases ms pobres del mundo, donde se
encuentra el reto principal.
Este reto debe ser afrontado localmente, mediante la gestin del crecimiento
espacial y de sistemas de transporte eficientes. Tambin, ha de ser afrontado
globalmente, mediante el suministro de energas renovables como una condicin previa para la supervivencia, y a travs del crecimiento del reciclaje para
vencer carencias de otra forma insuperables. Un enorme reto, sin duda, pero
tambin un enorme espacio de mayor libertad y ms oportunidades para el
desarrollo, mientras la gente abandona sus tradicionales vnculos con la tierra
y el dominio total de la lucha diaria por la comida.
Pero esta reflexin es muy genrica. Luego veremos que el proceso de urbanizacin es mayor en las escalas menores de ciudades. Y adems es de menor
amplitud que la pronosticada en las escalas mayores. Lo que nos enva a una
observacin de los niveles urbanos, ms cercanos al territorio, a los lugares

24

concretos, y nos permite aportar una reflexin con una mirada ms cercana a
las escalas menores de la urbanizacin.
Creo del todo punto necesario bajar de nivel o mejor dicho aumentar la
escala del anlisis. Por ello considero que es muy importante bajar hasta las
ciudades pequeas y medias del mundo. O an mejor mirar hacia las ciudades que siendo de tamao o talla mediana tienen funciones de mediacin e
intermediacin entre los territorios, donde ellas estn ubicadas, y las redes,
flujos, ciudades, y procesos de mayor escala, que hoy estn condicionados por
la globalizacin o mundializacin econmica, cultural y poltica del mundo. Y
as acercar el anlisis y fruto de l las propuestas de actuacin, a los territorios y
sus pobladores. Ampliar el campo de visin del mundo y de su urbanizacin,
viendo ms all de la escala urbana, ya que son esas ciudades las ms ligadas
a los espacios rurales, naturales, y territoriales en suma. Por ello creo que es
importante hablar de las ciudades intermedias.

4. Bases del concepto histrico de la intermediacin urbana

Durante la dcada del 50 y principios de los 70, los gobernantes europeos desarrollaron una serie de polticas y medidas destinadas a resolver los problemas
ocasionados por los desequilibrios territoriales. Tal vez el caso paradigmtico
fue el desarrollado en Francia, en que las ciudades medianas o viles moyennes
estaban destinadas a resolver los problemas de diferencias de rango. Partiendo
de la base de que con su fortalecimiento se producira un crecimiento, que por
efectos multiplicadores se extendera a su hinterland territorial.
Este hecho incidira en la construccin de una red urbana ms equilibrada,
que podra permitir parar o moderar el fuerte crecimiento de las grandes metrpolis urbanas. Se trataba, por tanto, de emprender una serie de medidas
planificadas externamente, y realizadas an con perspectivas muy centralistas,
que reaccionaban frente a los problemas surgidos en las grandes ciudades y
frente una cierta tendencia a la desertizacin de buena parte del territorio.
Las polticas de bienestar incidan tambin en el papel que las ciudades
medianas podan jugar con relacin a las grandes metrpolis urbanas. La
inversin en equipamientos y servicios sociales haba de permitir calificar
suficientemente estas ciudades, para llegar a una alternativa a las otras.
En este marco, el concepto de ciudad mediana tena un fuerte componente
cuantitativo. El peso demogrfico de una ciudad determinaba la jerarqua
de ese asentamiento y su clasificacin, dentro de una red urbana regional,
nacional y/o estatal. La crisis de mediados del 70 produjo, sin embargo,
un cambio significativo, tanto en la orientacin de las polticas territoriales,
como en el papel y concepto de la ciudad mediana. Las polticas de desarrollo regional pasaron a incentivar la inversin promoviendo el desarrollo
25

endgeno y buscando una ms gran articulacin entre los objetivos locales y

los nacionales. En consecuencia, y para llevar a cabo esta tarea, se opt por
una estrategia descentralizadora.
Los cambios econmicos, sociales y espaciales que se fueron produciendo
desde mediados de los 70 incidieron tambin en la transformacin del
concepto de ciudad mediana. La reorganizacin del sistema productivo
produjo un cambio en la estructuracin y funcionamiento del territorio, que
pas del modelo jerrquico (de los lugares centrales de Christaler) a un modelo
de organizacin mucho ms flexible, en forma de red de geometra variable,
al que se refiere Dematteis en sus estudios (Dematteis, 1991). La dimensin
geogrfica en este nuevo modelo de organizacin del espacio pierde peso
enfrente de las estrategias y polticas desarrolladas en el mbito local, por tal
de situarse en esta nueva red, que poco a poco supera los mbitos regionales
y estatales para devenir una red urbana mundial. Es en ese perodo cuando el
concepto de ciudad mediana pasa a convertirse en el de ciudad intermedia.
El nuevo concepto introduce el componente cualitativo, que hoy define mucho ms que los criterios cuantitativos de las ciudades. El nuevo concepto, tal
como apuntaba Gault, sublima la importancia de los aspectos ms dinmicos,
la nocin de estrategia de un lugar a conquistar, de un espacio a construir, de
una posicin a ocupar, de un papel de intermediacin entre los hombres y los
capitales, de sinergia a desarrollar. Las ciudades intermedias, ya no medianas,
desarrollan un papel fundamental en la estructuracin topolgica del territorio,
ya que realizan funciones de intermediacin entre los grandes centros de decisin (las ms grandes metrpolis nacionales y mundiales o globales) y amplias
reas rurales, incluso urbanas. Las nuevas lgicas de organizacin territorial
en red favorecen la capacidad, que estos tipos de asentamientos presentan, en
la integracin y articulacin de amplias reas territoriales.
La ciudad intermedia no viene condicionada ni definida por la cantidad
de poblacin que alberga (talla o tamao), sino ms bien por las estrategias
desarrolladas por la conciencia de ciudad. En definitiva por la capacidad de
articular los agentes y los recursos locales y/o territoriales en las polticas
desplegadas, as como en buena medida por la voluntad de querer ser una
ciudad intermedia.

5. Relacionar reas metropolitanas y ciudades intermedias

El concepto de rea metropolitana no es nuevo. Pero, es ms reciente y

menos usado internacionalmente el de ciudad intermedia. Para ponerlos
en relacin y sacar conclusiones vamos a recorrer un espacio de definiciones
y entre sacar de ellas sus intersecciones.

26

a) rea Metropolitanas: veamos, por ejemplo, la definicin clsica de rea

Metropolitana de Peter Hagget (Geografa una sntesis moderna: 371 y 372):
Como resultado de este problema internacional, y desde luego intranacional,
se estn estandarizando las definiciones de los asentamientos humanos. Una
definicin de las reas metropolitanas del mundo enunciada por el demgrafo
Kingsley Davis abarca 12 pginas, incluyendo 2 pginas a la descripcin de
casos difciles. En Estados Unidos el concepto de la Standard Metropolitan Statistical Area (SMSA, rea Estadstica Metropolitana Estndar) fue introducido
en 1960 de modo que las reas metropolitanas puedan definirse de un modo
realista utilizando tres criterios. En primer lugar, un criterio de poblacin: cada
SMSA debe incluir una ciudad central con una poblacin superior a los 50.000
habitantes. Normas especiales permiten que las ciudades contiguas (es decir,
aquellas que se hallan directamente adyacentes entre s) y las ciudades cercanas
(separadas por no ms de 32 km o 20 millas) puedan fusionarse. En segundo
lugar se tiene presente el carcter metropolitano de un rea. Por lo menos un 75
% de la fuerza de trabajo de la regin debe emplearse en actividades no agrcolas.
Otros criterios sobre la SMSA se relacionan con las densidades de poblacin,
con las tasas entre las fuerzas de trabajo no agrcolas de los condados que forman
la unidad. Por ltimo, la integracin de las reas que constituyen la SMSA se
tiene tambin en cuenta. Los condados se integran con el condado que tiene
la unidad central si el 15 % de los trabajadores, que viven en l se desplazan a
dicha ciudad. Esta medida de integracin puede suplementarse con otras medidas basadas en el rea de mercado para las suscripciones a peridicos, ventas
al detalle, transporte pblico y similar. A pesar de su aparente globalidad, las
definiciones de SMSA no han solucionado todava completamente el problema de los lmites urbanos. Continan buscndose definiciones mejoradas que
utilicen grupos de condados y datos relativos a las personas que diariamente se
desplazan a su puesto de trabajo en la ciudad y los gegrafos estn trabajando
para hallar un modo de establecer comparaciones internacionales entre ciudades.
No tan solo las reas metropolitanas, sino tambin las pequeas poblaciones
pueden resultar difciles de definir.
Esta es una definicin clara y sencilla que advierte del problema clsico de los
lmites; la siempre frecuente separacin del lmite de lo urbano con los lmites
organizativosadministrativos de cada entidad local.
Junto a un tema colateral, la necesidad o no, segn la cultura urbana de cada
pas, de que las formaciones metropolitanas tengan continuidad fsica entre los
ncleos y/o los espacios urbanizados y/o construidos. Y por ello se acerquen al
concepto de aglomeracin muy usado, por ejemplo en Francia, para la organizacin de niveles supra locales o inter municipales de gestin y/o de gobierno
territorial. Siendo en todas ellas comunes la referencia a un ente central, una
ciudad de un cierto tamao, y a un sistema de relaciones que construyen la forma

27

de metrpolis. Aunque esa forma y ese sistema no estn ligados al concepto

de mayor tamao que en la cultura urbana internacional han adoptado este
tipo de ciudades. Las reas metropolitanas son ms un sistema de integracin
y de relaciones funcionales y simblicas de un conjunto de ncleos urbanos
y sus espacios vinculados.
Esta definicin ofrece un amplsimo campo de accin al concepto metropolitano. Y sin embargo no resuelve problemas base de este tipo de entidad
urbana cuando se usa para la mejora de la visin (y gestin) integral del
territorio. Estos problemas son los siguientes: el problema de la delimitacin
de sus lmites y en funcin de ello el mbito de la organizacin de gestin;
la trampa de mirar ms hacia dentro o hacia la ciudad unidad central, en
palabras de Pierre Hagget, que hacia el sistema de relaciones que construye
esa centralidad, o sea una cierta obsesin centrpeta; la dificultad derivada de
la dispersin administrativa y poltica de lo local o municipal, que dificulta la
construccin de los recursos y de las competencias, de un ente metropolitano
centralizado; la propia definicin base que tiene un criterio tan laxo que permite la identificacin metropolitana demasiado fcilmente pero sin ayudar a
construir conexin.
Enunciados estos conceptos crticos, a partir de una de las definiciones ms
clsicas de rea metropolitana, debemos pasar a la definicin de ciudades
intermedias (miren que se formula en plural).
b) Ciudades intermedias: en uno de nuestros trabajos (Bellet y Llop, 2008),
junto a la gegrafa Carmen Bellet, para la revista Geocrtica, usamos esta definicin de ciudades intermedias:
La delimitacin del objeto de estudio con rgidos criterios de cantidad
resultara totalmente infructuosa. Las ciudades se consideran intermedias no
slo con arreglo a tallas demogrficas y dimensiones determinadas (coherentes
con su contexto geogrfico), sino, sobre todo, con relacin a las funciones que
desarrollan: el papel de mediacin en los flujos (bienes, informacin, innovacin, administracin, etc.) entre los territorios rurales y urbanos de su rea
de influencia y los otros centros o reas, ms o menos alejados. Funciones de
intermediacin entre los espacios locales/territoriales y los espacios regionales/
nacionales e, incluso, globales.
El adjetivo intermedio/intermediario, cuyo empleo se inici en los medios
acadmicos a mediados de los 80, dilata el significado de la denominacin
a la que sustituye: ciudad media (Gault, M, 1989; Bolay, J.C., et al., 2003).
La dimensin, la talla demogrfica y la extensin fsica eran las variables que
contribuan mayormente, en la delimitacin/definicin de ciudad media,
variables que actualmente se consideran demasiado rgidas y estticas. Por el
contrario, intermedio/intermediario introducen tres nuevas dimensiones:

28

 Aaden la idea de que el potencial e importancia de la ciudad no dependen

tanto de su talla demogrfica como del modo en que sta se articula con el
resto de elementos del sistema: la capacidad de crear relaciones y tejer una
red, as como las caractersticas de las mismas.
Dan valor e introducen aspectos ms dinmicos y estratgicos que incorporan nuevas posibilidades para la autoafirmacin, el reforzamiento de la
ciudadregin y la apertura/consolidacin a otros niveles: regional, nacional
e incluso, internacional.
Suponen la sustitucin del sentido esttico y notablemente jerarquizado
que otorgaban las teoras ms clsicas al concepto de sistema urbano por una
nueva idea ms abierta, dinmica e interactiva (Dematteis, G., 1991).
Resulta curioso que un concepto que slo podemos definir vagamente sea
una realidad prcticamente universal: donde existe una mnima armadura urbana, hay ciudades intermedias. Suponen realidades diversas, muy extendidas
y presentes en todos los contextos, pero considerablemente menos visibles
que las que configuran las grandes aglomeraciones urbanas. Ante la presencia
global, poderosa y meditica de estas, hallamos la presencia, ms discreta y
sigilosa, de las ciudades intermedias.
Se trata de asentamientos que descubrimos cuando observamos el territorio
a escalas ms concretas. Son las otras ciudades. Las ciudades tranquilas que
contrastan, con viveza, con la imagen de ritmos frenticos de las ciudades
globales y las grandes aglomeraciones urbanas. Presencia discreta y sigilosa
(no aislada) que las convierte en menos visibles, menos presentes, a no ser que
exista un observatorio adecuado o, en ausencia de ste, un observador eficaz.
Y sta es, precisamente, una de las finalidades del proyecto CIMES (Ciudades
Intermedias y Urbanizacin Mundial): conseguir que estas ciudades sean ms
visibles y presentes, destacando las caractersticas y los elementos transversales
y comunes a la vez que considerando su diversidad.
Esa definicin entra en campos ms funcionales as:
La ciudad mediaintermedia no puede definirse slo por su tamao o talla
demogrfica. Tan o ms importante es el papel y la funcin que la ciudad juega
en su territorio ms o menos inmediato, la influencia y relacin que ejerce y
mantiene en ste y los flujos y relaciones que genera hacia el exterior. Algunas
de las caractersticas que ayudan a definir el rol que una ciudad media/intermedia juega en su territorio, en una escala local/regional:
- Centros servidores de bienes y servicios ms o menos especializados para la
poblacin del mismo municipio y de otros municipios (asentamientos urbanos y rurales), ms o menos cercanos sobre los que ejerce cierta influencia.

29

- Centros de interaccin social, econmica y cultural. El corazn econmico de amplias reas rurales en las ciudades del Tercer Mundo apuntaban
Hardoy y Satterhtwaite (Hardoy y Satterhtwaite, 1986).
- Centros ligados a redes de infraestructuras que conectan las redes locales,
regionales y nacionales e incluso, algunas, con fcil acceso a las internacionales (como en el caso de las ciudades medias de las periferias metropolitanas). Son nodos que articulan flujos, puntos de referencia y de acceso a
otros niveles de la red.
- Centros que suelen alojar niveles de la administracin de gobierno local
y regional a travs de los cuales se canalizan las demandas y necesidades de
amplias capas de la poblacin. La descentralizacin administrativa y gubernamental a estos niveles, a estas escalas, lleva consigo una mejor compresin
del medio sobre el cual desarrollar proyectos y medidas ms acordes con la
realidad y necesidades del propio medio.
Otras caractersticas, tambin muy generales, hacen referencia a su propia
escala y a sta en relacin con asentamientos urbanos mayores:
- Sistemas ms equilibrados y sostenibles (por razones de escala) que ejercen
relaciones ms equilibradas con su territorio, aunque algunas, sobre todo
en reas del Tercer Mundo ejercen como centros de explotacin de amplias
reas rurales o explotaciones de los recursos naturales y humanos de su rea
de influencia. Por su escala pueden, en principio, mantener relaciones ms
armnicas, relaciones ms abiertas y equilibradas con su territorio.
- Centros ms fcilmente gobernables, ms gestionables y controlables que
permiten en principio una mayor participacin ciudadana en el gobierno
y gestin de la ciudad.
- Asentamientos con escales ms humanas y aprehensibles que ayudan al
ciudadano a identificarse ms con su ciudad, ciudades a las que les es relativamente fcil tener una identidad propia (aunque ello sea ms difcil en
el caso de ciudades medias o intermedias en el rea de influencia de una
metrpoli).
- No tienen los problemas medioambientales que presentan las megaciudades
y ello se convierte en un claro potencial, en una importante baza a jugar de
cara al xito social y econmico y proyeccin de la ciudad.
- Presenta menos conflictividad social y acarrean menores costos sociales.
- Menor diversidad social y cultural, se produce lo que podramos llamar
cierta endogamia social.
- Menor competitividad econmica frente a la metrpoli que tiende a concentrar las funciones superiores del sistema.
- Mayor dificultad de acceso a los principales flujos de informacin y capital.

30

Hasta ahora hemos hecho referencia, tan solo, a las caractersticas y definicin de la ciudad media/intermedia en relacin a su propio territorio y regin.
Estaramos trabajando por lo tanto a escalas ms o menos locales y regionales
sobre las cuales se desarrolla la gestin urbana y territorial diaria. Pero debe
tambin hacerse mencin de los cambios que se suceden a otras escalas. Los
procesos de mundializacin han implicado una profunda reestructuracin de la
jerarqua urbana planetaria que ha tendido a su simplificacin, tal como muestran los estudios del gegrafo italiano Giussepe Dematteis, antes citado.
Esta definicin es forzosamente muy amplia porque la realidad y dimensin
en nmero y en poblacin de este conjunto es mucho mayor que el anterior.
Debe entenderse esa doble condicin de estar en medio y ser intermediario.
Lo que conduce la misma a tener un inters mayor hacia el sistema de relaciones que une, no slo los elementos urbanos del conjunto, sino tambin y
mucho ms expresamente las funciones de intermediacin, o de integracin
y los elementos del territorio tambin integrado. As todos los elementos
menos densos y centrales, como el paisaje, lo ambiental, y los flujos sern
objeto de esta definicin. Las ciudades intermedias lo sern si estn ejerciendo activamente de centros, o mejor dicho nodos, para romper la jerarqua
territorial, de un sistema de relaciones de unas muy variadas dimensiones y
naturaleza. Ah en esta amplitud y flexibilidad est la debilidad de esta definicin pero a su vez la potencia que slo podr construirse en cada lugar o en
cada territorio. Esto enva a pensar ms lo local y en la descentralizacin, y
en los conceptos del desarrollo endgeno, que se ligan a esta filosofa urbana
y territorial. Los potenciales que definan esas realidades diversas son parte de
una definicin que no quiere organizar ese territorio de un modo ordenando
jerrquicamente, desde un centro, sino que quiere entenderlo y mirarlo mejor
para potenciarlo, desde sus propias condiciones. Las ciudades intermedias son
y sern el verdadero universo de la diversidad local y, por ello, el espacio de
construccin de las condiciones endgenas de desarrollo humano. Pensamos
esta definicin como una construccin colectiva y abierta ms que como un
concepto neutro. Fruto de la red de profesionales de la ciudad del Programa
de trabajo internacional de la UIA5 como desde la Ctedra UNESCO, que
desde la Universidad de Lleida, coordina a 8 universidades (4 de Amrica
Latina, 3 Europeas y 1 Egipcia).

31

6. Conclusiones

Todo lo dicho nos puede llevar a un conjunto de lneas de reflexin y a

una conclusin.
reasmbitosLmites: el problema principal de la aplicacin de estos
conceptos en la gestin y la poltica urbana es el del lmite, entre lo urbano
funcional y los mbitos de administracin. Tema clsico para las reas metropolitanas. Pero esto tambin es difcil para las ciudades intermedias. Por
ello debemos dejarnos llevar a unas definiciones, que tanto Milton Santos
como otros, han calificado de una geometra variable (Llop, 2010).
AglomeracinContinuidad: esa observacin ha estado superada por el
criterio laxo de definicin, americano, de reas metropolitanas, centrndolas
hacia la ciudad central. Aunque el concepto de aglomeracin europeo
sea ms complejo porque en l se incluye implcitamente la continuidad
construida o urbanizada del rea metropolitana.
ConcentracinCongestin: en muchos casos este par, que califica uno
de los rasgos de la urbanizacin mundial, no se incluye en sus definiciones.
Ello ofrece una cierta inoperancia al obviar el problema de la congestin.
Puesto que una definicin a partir de criterios de concentracin y de relaciones funcionales, que se traducen en flujos de todo tipo, sin incluir los
costes y disfunciones de la congestin, es ms neutra que operativa. Ah,
en esta dimensin est la importancia de integrar las relaciones territoriales
de interconexin o de intermediacin, en esa mirada hacia a fuera, est la
fuerza y amplitud operativa de las ciudades intermediarias.
CentralidadesProximidad: por ello frente a la definicin, digamos que,
hacia adentro de las reas metropolitanas y de sus funciones de centralidad
como uno de los valores o de los paradigmas que estn organizado la teora
del urbanismo moderno. Hay que oponer, de un modo hbrido, es decir
complementario y contradictorio a la vez, los valores de proximidad. No
slo en su acepcin de base social de cercana, sino tambin en su dimensin funcional y tcnica. Pues la proximidad ofrece no slo centralidad, de
menor intensidad y diversidad en reas metropolitanas o ciudades mayores,
s ofrece tambin centralidad por cercana. Pero ofrece menores costes de
congestin, con todo tipo de valores aadidos. sta es una oportunidad de
integracin de los valores de la intermediacin urbana y territorial. Ello nos
fuerza a pensar en una definicin cualitativa y a incrementar el inters de la
misma en potenciar algunos de los valores urbanos siguientes:
- De accesibilidad universal y criterios de diseo para todos.
- De habitabilidad bsica y prioridad de las infraestructuras.
- De sostenibilidad urbana y social en la urbanizacin.
- De armona en los criterios de diseo urbano.

32

 IntermediacinIntegralidad: este criterio de mirada hacia afuera de las

ciudades intermedias. Incluye una mayor atencin hacia los territorios del
entorno. Forzando de entrada una mirada ms interesada y necesitada de una
visin integral del territorio. Y por ende hacia ms integracin de factores
de mediacin territorial y prioridad en la definicin de las redes. Este tema
es clave para mejorar el nexo entre la ciudad y territorio.
UrbanizacinDescentralizacin: por dos grandes motivos estratgicos, del
proceso de urbanizacin mundial, integrar ambos conceptos, en sus espacios
de interseccin es clave porque hay un mayor crecimiento de las ciudades
intermedias, medias y pequeas (un 4.87 % anual). Frente a un menor
crecimiento de las reas metropolitanas y de las grandes ciudades.
En ambos espacios urbanos se encuentra una mayora no slo de poblacin
sino especialmente del monto de las economas de sus pases. Por ello y por
la relacin entre desarrollo y descentralizacin con la libertad de accin y
de iniciativa de las personas, pensar en trminos de ms calidad de vida por
la incorporacin de los actores y sus acciones (Carta Derecho a la Ciudad).
Estos dos criterios nos acercan a la necesaria articulacin de los procesos de
urbanizacin con los de descentralizacin.17 Las reas metropolitanas y ciudades intermedias son conceptos que se solapan y se necesitan mutuamente
para ser plenos.

Notas
1

Acrnimo utilizado en el programa de trabajo UIA

Informe mundial y Declaracin de Berln sobre

CIMES (Unin Internacional de los Arquitectos) so-

el futuro urbanoURBAN 21. Traduccin al espa-

bre ciudades intermedias (www.paeria.es/cimes).

ol de Jos Manuel Rodrguez lvarez, y revisin

Segn los datos para 1980 de Franois Moriconi

Ebrad (1993): LUrbanisation du Monde!, Anthro-

de Jos Manuel Canales Aliende, Ed. Fundacin

Carles Pi i Sunyer, Barcelona, 2000.

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33

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34

Captulo 2
Las ciudades y su hinterland en el marco
de las prcticas metropolitanas
Arq. Mgter. Mirta Soijet
Colaboradora: Victoria Garca (estudiante FADU UNL), bsqueda y
actualizacin de informacin

Presentacin

El presente documento tiene por objeto describir aspectos diversos de las

localidades del sistema microregional focalizado en las ciudades de Santa Fe
y Paran, particularizando en las principales caractersticas de estas ciudades
cabeceras y en los antecedentes que dan cuenta de su vocacin de definir
estrategias de desarrollo compartidas.
Ha sido desarrollado como una sntesis y se ha basado para ello en una serie
de documentos que se mencionan al pie.

1. El sistema microregional
1.1 Reconocimiento

Plantear la perimetracin de este fenmeno identificable a partir de la unitariedad que le imprimen ciertos procesos y tan particular a la luz de la complejidad de las situaciones reconocibles,1 requiere decidir previamente cules

35

son las variables que van a permitir percibir y cuantificar las interrelaciones
que lo definen como tal.
En ese sentido puede recurrirse a informacin que de cuenta de la continuidad fsica de la urbanizacin, de las interacciones que caracterizan el comportamiento del fenmeno en las distintas escalas o niveles de aproximacin,
como as tambin de las acciones que, en un marco de estrategias compartidas,
se propongan los actores sociales o polticos involucrados.2
Si consideramos cada uno de esos aspectos en forma aislada habr de resultar difcil reconocer en lo que se ha denominado rea Metropolitana Santa
FeParan, su condicin de tal, dado que las aglomeraciones que responden
a las ciudades centrales tienen lgicas de crecimiento propias y particulares.
Tampoco conforman un mercado de trabajo unitario pero son mercados de
actividades productivas complementarios que han comenzado a ser mensurados estadsticamente, ya que la Encuesta Permanente de Hogares en su
cuestionario aplicado a partir de 2003 incluy la pregunta referida al lugar de
trabajo fuera de la ciudad (y de la provincia) solo en los casos de 7 ciudades
entre las que se incluyen las de Paran y Santa Fe para cuantificar movimientos
interurbanos diarios relacionados al trabajo.
Se puede reconocer que ambas cumplen funciones en forma conjunta y
solidaria en el tramo medio del Corredor Biocenico Central y se ha incorporado la denominacin de rea Metropolitana Santa FeParan en el escenario
territorial regional (Mercosur).
Sin embargo, el problema comn es el destino, proyecto y gestin del rea
insular intermedia: un espacio de frgil geografa (insular y valle de inundacin)
que no admite un proceso de urbanizacin tradicional pero se constituye en
el espacio potencial y fundacional para la integracin.
Se cuenta entonces, por un lado, con un conjunto de rasgos que le imprimen
su carcter metropolitano y que, en sus similitudes, habilitan al estudio de
muchos de sus aspectos como parte de una misma realidad. Por otro lado, se
presentan aquellos que hacen del fenmeno un hecho especialmente singular
-siendo su geografa y bipolaridad los ms destacados- y aquellos otros rasgos
que caracterizan a cada aglomeracin por separado sin resultar extensibles a
la totalidad del territorio. Frente a este contexto complejo, se procede a un
desglose particularizado de las variables y caractersticas intervinientes, a los
fines de arribar a un panorama completo de las condiciones dadas, en tanto
bases necesarias para posteriores abordajes analticos y esbozos de posibles
directrices o acciones de desarrollo.

36

1.2 El medio geogrfico

El mbito territorial se extiende atravesando el Valle Aluvial del Paran que es

una cubeta sedimentaria de gran extensin longitudinal con ancho variable
entre 15 y 30 km, que comprende no slo el canal principal del ro, recostado
en esta zona sobre su margen izquierda, sino tambin cursos menores, islas y
lagunas, emergentes en perodos de aguas bajas y normales.
La margen derecha (Santa Fe) es baja, y por lo tanto inundable en perodos
de aguas altas, la margen izquierda (Entre Ros) es alta, y est conformada
por la barranca.
Los suelos son heterogneos y las coberturas vegetales son de la formacin
del espinal en el rea continental y el bosque en galera en el rea insular y el
borde fluvial.
Santa Fe es una extensa llanura que debido a su planicie, hace difcil el
escurrimiento de las aguas, con la correspondiente formacin de lagunas,
arroyos y baados.
Paran se encuentra sobre una barranca viva elevada sobre la lnea de ribera.
Una particularidad de los arroyos interiores es que sus cauces, a medida que se
dirigen a su desembocadura en el Ro Paran, se ahondan rpidamente entre
paredes cada vez ms altas y verticales.
Un crculo de 50 km de dimetro con epicentro en las ciudades centrales
permite cuantificar un 50 % de tierra y una cifra similar de islas, baados y
cursos de agua.
Este mbito se reconoce como el valle ocupado por inundaciones peridicas e incluye diversas islas y bancos, con cursos y lagunas interiores,
desarrollndose el llamado albardn costero por el lado santafesino (eje de
la RP N 1).

1.3. Delimitacin

Dado que se cuenta a priori con ciertos antecedentes3 al respecto, el proyecto

Observatorio rea Metropolitana Santa FeParan ha establecido una perimetracin para Santa Fe, abarcando completo el departamento La Capital
siendo los distritos integrantes: Emilia, Cabal, Llambi Campbell, Campo
Andino (o San Pedro) Nelson, Laguna Paiva, Arroyo Aguiar, Recreo, Arroyo
Leyes, Montevera, Santa Fe, San Jos del Rincn, Santo Tom y Sauce Viejo.
En el caso de Entre Ros es el departamento Paran particularizado en los
distritos Espinillo, Quebracho, Sauce y Antonio Toms.4
Dada la extensin del fenmeno y las condiciones dismiles que relacionan
cada ncleo incluido en la delimitacin, es posible efectuar una aproximacin

37

que podemos denominar multiescalar a partir de ciertas categoras referidas a:

la regin metropolitana, los mbitos diferenciados dentro de ella: aglomerado,
anillo intermedio y centros terminales, y los corredores de carcter metropolitano que vinculan a nivel interno y con el resto de la regin y el pas.
Puede entonces referirse a la presencia de una Regin Metropolitana:5 en
tanto mbito urbanorural que reconoce la relacin con ncleos urbanos
diferenciados internos a la delimitacin definida por los centros terminales.
La categora aglomeracin/conglomeracin se corresponde con la aplicacin de informaciones estadsticas en general y censales en particular a las que
se agregan consideraciones geogrficas como la nocin de continuidad. Esa
situacin se ve dificultada o casi impedida por las caractersticas del territorio:
la presencia de un gran ro y la conexin lineal materializada sobre una franja
de escaso ancho y de frgil estabilidad.
Es por eso que en funcin de la definicin del concepto que requiere de la
persistencia fsica adems del funcionamiento como unidad de trabajo con
flujos cotidianos, esta aproximacin habr de considerarse en forma autnoma para cada una de las ciudades centrales. Se configuran como expansiones
a lo largo de los corredores de comunicaciones que han alcanzado centros
menores preexistentes.
La regin metropolitana

Esquema de conectividad vial

actual y potencial

Referencias:

Referencias:

Centros terminales

Nuevo puerto de Santa Fe

Ciudades centrales

Sistema viario existente

Ciudades anillo intermedio

Viario en ejecucin

Corredores metropolitanos

Alternativas de enlace fsico

Fuente: Elaboracin propia

38

Fuente: Elaboracin propia

El Gran Santa Fe (como rea ampliada establecida por el INDEC y de uso

habitual) est conformado para Santa Fe incluyendo reas identificables por
sus particularidades como La Guardia y Colastin por Santo Tom y Sauce
Viejo con Villa Adelina (como expansin sur), Recreo (expansin norte), San
Jos del Rincn (expansin este) y Arroyo Leyes. El gran Paran por Paran,
San Benito, Colonia Avellaneda y Sauce Montrull (expansin este) y Oro
Verde (como expansin sur).
stos constituyen espacios de descentralizacin y de desborde de usos especializados, adems de vivienda permanente y finisemanal: reas industriales y
aeropuerto en Sauce Viejo, facultades y escuelas agrotcnicas en Oro Verde y
cementerio y actividades recreativas en San Benito, etc.
En relacin a la interaccin entre ambos, resulta interesante mencionar que
un operativo censal significativo como lo es el Censo Nacional de Poblacin,
Hogares y Vivienda en 2001 reconoci a Santa FeParan entre los aglomerados binucleares aplicando para ellos un formulario especfico con el objeto
de medir la intensidad de las interrelaciones, indagando sobre la poblacin
que reside en la ciudad y trabaja en la otra. Los resultados pueden no resultar
significativos de la vinculacin ya que la cuestin laboral constituye tan solo
una de las motivaciones de los desplazamientos.
La categora correspondiente a Corredores troncales metropolitanos se
relaciona con un fenmeno complejo y singular de extensin lineal en general
vinculado a particularidades territoriales (que comprende situaciones vinculadas a la singular geografa del rea, tendencias a la localizacin de espacios
interurbanos de actividades especficas a lo largo de ejes infraestructurales viales,
fluviales y ferroviarios). Estos ejes se definen en las componentes jerrquicas
infraestructurales de conexin que convergen radio concntricamente a las
ciudades centrales y consolidan las expansiones mencionadas anteriormente.
El anillo intermedio (entre el aglomerado y los centros terminales) se encuentra conformado en forma predominante por pequeas localidades de
base eminentemente rural, que han generado en los ltimos aos servicios a
la ciudad central y a los centros terminales vinculados al turismo.
Se agrupan en este anillo alrededor del aglomerado e internamente a la ronda
de ciudades terminales: Santa Rosa de Calchines y Cayast en el dpto. Garay,
Arroyo Aguiar, Candioti, Llambi Campbell, Campo Andino y Candioti,
Constituyentes y Campo Crespo en el dpto. La Capital, Empalme San Carlos,
San Jos, San Agustin, Franck, San Jeronimo Norte, Las Tunas, San Carlos
Norte, Matilde, San Carlos Sud y Pujato Norte en el dpto. Las Colonias y en
el dpto. San Jernimo Desvio Arijon, todos de de Santa Fe; y El Palenque,
Villa Urquiza, La Picada, Sauce Pinto, Aldea Mara Luisa, Villa Fontana, Villa
Gobernador Luis F. Etchevehere, Tezanos Pinto, Pueblo General San Martin,
Aldea Santa Maria, Aldea San Rafael, Aldea Santa Rosa Sosa , Cerrito, Va. Li-

39

bertador San MartnEstacin Puigari en el dpto. Paran de Entre Ros, Aldea

Valle Mara, Aldea Brasilera, Aldea Protestante, Colonia Ensayo, Aldea Salto,
Aldea Spatzenkutter, Aldea San Francisco, General Racedo, General Alvear,
Paraje La Virgen y Estacin Camps en el dpto. Diamante de Entre Ros.
La denominacin Centros o aglomeraciones terminales se corresponde
con la estructuracin urbanoterritorial en su dimensin regional. Se trata
de fenmenos significativos de polarizacin que dan lugar a concentraciones
urbanas de magnitudes significativas que van de los 8.000 a ms de 30.000
habitantes localizados radialmente en una constante de distancia/accesibilidad/tiempo respecto a la ciudad central (entre 50 y 70 km) y fuertemente
conectadas a travs de rutas consolidadas.
Se listan Coronda, San Carlos Centro, Esperanza, NelsonLaguna Paiva y
Helvecia en Santa Fe y las localidades de la R N 32 en Entre Ros: Diamante,
Crespo, Segu, Viale, Mara Grande, Hasemkamp, Hernandarias.

Superficies detalladas en hectreas consideradas

en un dimetro de 50 km
Superficie total
rea de ros, islas, lagunas y baados
rea remanente
rea urbanizada del remanente

196.250 has.
100.424 has.
95.826 has.
16.393 has.

Fuente: elaboracin propia del proyecto en base a la lectura de la imagen satelital

Evolucin poblacional absoluta y relativa

de cada centro y del aglomerado
Gran Santa Fe
Santa Fe (1)
Santo Tom
Recreo (2)
San Jos del Rincn (3)
Sauce Viejo con Villa Adelina (4)

1991
348.325
43.928
7.626
4.738
2.641
407.258

2001
368.369
58.104
10.643
7.963
6.492
451.571

Fuente: Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda 1991 y de Poblacin, Viviendas y Hogares 2001

40

Gran Paran
Paran
San Benito
Colonia Avellaneda
Oro Verde
Sauce Montrull

1991
207.041
2.788
1.045
804
285
211.936

2001
235.931
6.472
2.658
2.106
420
247.587

1-Incluye Alto Verde, Colastin Norte, Colastin Sur y La Guardia

2-Incluye loteo Ituzang San Cayetano
3- En el Censo 1991 San Jos del Rincn formaba parte de Santa Fe
4- Sauce Viejo (4703 Hab) y Villa Adelina (1789 Hab). En el censo 1991 Sauce Viejo figuraba como
localidad separada y Villa Adelina integra parte del Gran Santa Fe

1.4 Poblacin

Enmarcado en el objetivo de dar cuenta de las caractersticas y lgicas de interactuacin sociales, y con la limitacin de la disponibilidad de datos referidos
especficamente a los aglomerados capitales de provincia, se presenta una
seleccin de cuadros6 de los resultados publicados por el programa Encuesta
Permanente de Hogares (EPH) que se realiza en forma conjunta por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) y la Direccin e Instituto
Provincial de Estadstica de Entre Ros y Santa Fe respectivamente.
Cuadro 1. Evolucin anual de las tasas de actividad y de desocupacin
La tasa de actividad econmica muestra la proporcin de la poblacin que
trabaja y que busca activamente trabajo sobre la poblacin total de un determinado lugar geogrfico, en el caso que nos ocupa: los aglomerados urbanos
Gran Paran y Gran Santa Fe.7
A lo largo de todo el perodo excepto en el inicio y el final y hacia los aos
1998/99 la tasa de actividad econmica es superior en el Gran Santa Fe que
en el Gran Paran. Y en la mayora de los momentos este mayor valor est
afectado por una mayor proporcin de desocupados en la capital santafesina.
En efecto, salvo los dos primeros aos del perodo (1974 y 1975) la tasa de
desocupacin en el Gran Santa Fe es superior en todas las ondas de octubre
y segundos semestres de ao a la del Gran Paran.
Cabe destacar que en el aglomerado urbano que contiene a la capital entrerriana se registra un pico que alcanza los dos dgitos (11,0 %) en octubre de
1989, ao en que tiene lugar en el pas una crisis por hiperinflacin. Luego
desciende a valores de un dgito y vuelve a tomar valores iguales o superiores

41

al 10 % desde 1995 ao de la crisis financiera internacional denominada

efecto tequila hasta el 2 semestre de 2003. En el 2 semestre de 2004 la
tasa de desocupacin desciende por debajo de ese umbral (8,6 %) luego de
nueve aos consecutivos por encima.
En el Gran Santa Fe la tasa de desocupacin tiene valores superiores al 10
% en octubre de 1985 y 1988 y luego desde 1990 hasta el final del perodo
analizado; llegando a superar el 20 % en octubre de 1995, 2001 y 2002 (stos
ltimos fueron los aos de mayor crisis en la ltima dcada en el pas).
Una de las razones que pueden explicar estas diferencias son las caractersticas
propias de cada aglomerado respecto a su perfil productivo y la confirmacin
de la mayor dinmica econmica de Santa Fe que, en sus vaivenes determina,
tambin, mayor cantidad de desocupados.

Evolucin
tasas
actividad.
Aglomerados
urbanos
Paran y Gran
Evolucin
tasasde
de actividad.
Aglomerados
urbanos Gran
Paran yGran
Gran Santa
Fe. 1974-2004
Santa Fe. 1974-2004
40,0
38,0
36,0
34,0
32,0
30,0
1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988
Gran Paran

GranSantaFe

Evolucin
tasas
dededesocupacin.
Aglomerados
Gran
Evolucin
tasas
desocupacin. Aglomerados
urbanosurbanos
Gran Paran
y GranParan y
Gran Santa Fe. 1974-2004Santa Fe. 19742004
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988
Gran Paran

42

Gran Santa Fe

43

38,6

37,2

37,0

36,1
36,9

36,1

35,7
36,4

37,0

35,6
38,5

36,0

34,9
38,3

38,5

35,4
38,5

38,8
37,3

34,0

33,7
37,9

37,1

35,9
37,1

38,3

35,5
36,9

37,2

36,3
37,3

37,7

36,7
37,6

39,4

35,8
37,0

38,6

34,3

41,3

39,5

34,7

39,3

39,0

40,2

40,2

36,6
41,0

39,9

34,3
40,8

41,3

34,5
38,0

39,1

36,0

36,5
37,8
38,9

36,3
35,6
37,8

38,3

36,9

37,8

38,6

39,5

37,5

44,6

41,6

Total aglomerados
del interior

5,9

37,2

3,6
4,0

5.7

3,7
3,5

5,5

2,2
3,0

3,1

2,1
3,2

4,1

4,1
5,8

8,3

5,8
6,0

9,0
5,8

4,5

4,2
6,0

8.6

8,4
7,5

10,5

5,4
6,5

9,6

5,3
6,6

8,6

7,5
6,8

10,6

11,0
7,2

9,6

5,6

11,2

7,0

8,7

11,1

6,7

7,6

12,3

7,1
8,7

14,9

7,5
10,8

15,4

8,8
15,5

20,6

13,2

12,2
16,2
12,8

10,7
16,7
15,0

11,3

13,5

10,0

12,8

13,4

13,3

14,6

15,7

13,5

17,1

20,3

17,7

16,6

20,1

15,4

13,8

17,1

16,3

11,4

10,9

8,6

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre 2 Semestre 2 Semestre

5,8

35,8

4,2

5,2

4,4

8,7

Gran Paran

Gran Santa Fe 5,5

43,2

40,3

Entre Ros

43,2

43,0

Santa Fe

39,8

39,1

1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre

39,6

39,0

Aglomerado
urbano

40,0

39,1

Provincia

38,8

36,1

39,3

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre 2 Semestre 2 Semestre

39,0

35,7

Evolucin de la tasa de desocupacin por aglomerado. EPH Puntual. Onda

Octubre Aos 1974 - 2002. EPH Continua. 2 Semestre 2003 y 2004.

Total aglomerados
del interior

35,8

36,6

37,2

36,6

39,2

Gran Paran

Gran Santa Fe 36,1

Entre Ros

Santa Fe

37,0

1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre Octubre

Aglomerado
urbano

Provincia

Cuadro 1
Evolucin de la tasa de actividad por aglomerado. EPH Puntual. Onda
Octubre Aos 1974 - 2002. EPH Continua. 2 Semestre 2003 y 2004.

Cuadro 2. Composicin de la poblacin ocupada por rama de actividad

La insercin de cada localidad en la dinmica de la economa difiere por
mltiples factores aunque ambas reflejan su condicin de capitales provinciales
y un porcentaje importante de poblacin ocupada en el rea administrativo
o tcnicoestatal.
En el periodo 19742004 puede observarse cambios que explicaran las diferencias y la continuidad de mayores tasas de desocupacin en el aglomerado Gran
Santa Fe respecto a Paran, desde 1977 hasta el final del perodo analizado.
Las cifras de 1994 y 2004 permiten apreciar una cada constante de la participacin de la poblacin ocupada en la Industria Manufacturera en ambos
aglomerados urbanos respecto al total, as como el crecimiento (aunque en
mucha menor proporcin) de la rama de Servicios Financieros, Bienes Inmuebles y Servicios a Empresas.
Las ramas de actividad que muestran fluctuaciones a lo largo de la etapa y
que tienen un mayor peso relativo en Paran son Actividades Primarias, Construccin (excepto el ltimo momento seleccionado) y Servicios Comunales,
Sociales y Personales. sta ltima rama nuclea en el Gran Paran a casi la mitad
de la poblacin ocupada en las ondas de octubre de 1984 y 1994.
La rama Comercio, Restaurantes y Hoteles mantienen siempre una mayor
proporcin de ocupados en el Gran Santa Fe que en el Gran Paran, con una
participacin porcentual que vara en valores cercanos al 20 %.
En ambos aglomerados la rama Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones concentran ms trabajadores en el perodo inicial y final de las
fechas seleccionadas.

44

0,8%
42,5%
9,0%
22,6%
9,4%

6,3%

1,2%

0,0%
41,7%

46,6%
7,5%

7,5%
4,2%

6,9%

26,0%

22,3%

8,4%

8,1%

1,8%

3,2%

0,8%
43,4%

49,3%
5,3%

3,1%
5,4%

4,8%

24,4%

20,0%

5,9%

8,6%

8,5%

11,4%

6,3%

16,7%

8,8%

22,9%

10,9%

14,3%

Silvicultura y Pesca y Explotacin de Minas y Canteras.

Industria Manufacturera tambin incluye Electricidad,
Gas y Agua.

0,8%

0,7%

1,1%

0,3%

1,3%

0,8%

0,3%

Servicios Comunales, Sociales y Personales comprende

1,8%

a Administracin Pblica, Defensa y Seguridad Social,

Enseanza, Servicios Sociales y de Salud, Servicios

100,0%
Gran Santa Fe

Referencias de Grficos:
1: Actividades Primarias
2: Industria Manufacturera
3: Construccin
4: Comercio, Restaurantes y Hoteles
5: Transporte, Almacenaje y Comunicaciones
6: Servicos Financieros, Bienes Inmuebles y Servicios a
Empresas
7: Servicios Comunales, Sociales y Personales

2004

100,0%

100,0%
Gran Santa Fe

Gran Paran
2 Semestre

100,0%

100,0%
Gran Santa Fe

Octubre 1994 Gran Paran

100,0%
Gran Santa Fe

100,0%

Comunales y Sociales y Servicio Domstico.

Octubre 1984 Paran

especificadas

1,3%
40,0%

49,9%
4,5%

3,1%
6,3%

4,9%

20,1%

20,0%

5,4%

6,3%

Para posibilitar una comparacin entre todos los perodos

Actividades Primarias incluye: Agricultura, Ganadera, Caza,

100,0%

y Ramas no bien

Otras Ramas

7,7%
43,2%
3,2%
6,4%
16,6%
6,9%

Nota:
se realizaron los siguientes agrupamientos:

Octubre 1974 Paran

Personales
a Empresas
Comunicac.
Manufacturera Construccin y Hoteles
Primarias
Total Ocupados
Aglomerado
Perodo

Inmueb y Serv. Sociales y

Almac. y
Restaurantes

Serv. Finan., B. Comunales,

Transporte,
Comercio,

Actividades Industria

Servicios
Rama de actividad econmica

Cuadro 2
Aglomerados urbanos Gran Paran y
Gran Santa Fe. Poblacin ocupada por
rama de actividad (valores relativos).
Onda Octubre 1974, 1984 y 1994 y 2
semestre de 2004.

8: Otras Ramas y Ramas No Bien Especificadas

45

Cuadro 3. Poblacin ocupada segn escalas de ingreso

Los resultados publicados referidos al ingreso de la poblacin ocupada tienen
la limitacin de no poder compararse por tener distintas presentaciones.
En octubre de 1974 se aprecia la ms alta diferencia entre los ingresos de
la poblacin ocupada de Paran y del Gran Santa Fe. Se hace la salvedad que
en el primero de los aglomerados se registra un porcentaje muy alto de No
Respuesta (8,9 %) en relacin al segundo (1,8 %). En ese momento ms del
50 % de los ocupados en Paran tena ingresos por debajo de los $ 1801 (pesos
ley), mientras que en el Gran Santa Fe dentro de dicho rango haba un 40
% del total. En el tramo de los $ 1801 a $ 3500 se concentraba en Paran el
29,5 % de los ocupados y en el Gran Santa Fe el 42,1 %. Slo el 10,6 % de
los ocupados de Paran integraba el tramo de $ 3501 y ms; en el Gran Santa
Fe haba un 14,9 % de ocupados en este tramo superior de ingresos.
En esta diferencia podra estar incidiendo el mayor grado de formalidad
de las relaciones laborales de la Industria Manufacturera, que como vimos
anteriormente tena un peso especfico en dicho ao que no volvi a repetirse
en perodos posteriores.
En octubre de 1984 sigue la tendencia en el aglomerado de Paran a concentrar ms poblacin en los niveles de ingreso ms bajos (27,3 % frente a
24,3 % en el Gran Santa Fe en las escalas 1 a 4); con una leve diferencia en
las escalas 5 y 6 y tambin en las ms altas 7 y 8, aunque en stas ltimas la
mayor proporcin de ocupados corresponde al Gran Santa Fe.
En octubre de 1994 las diferencias relativas entre los dos aglomerados tienden a disminuir hasta casi desaparecer en los deciles de ingreso ms altos (7
y 8), pero contrariamente al inicio de la etapa, ahora es en el Gran Santa Fe
donde se registran los mayores niveles de No Respuesta (14,8 %) y el Gran
Paran alcanza el 6 %.
La importante cuota de No Respuesta podra deberse a que los estratos
ms altos se niegan a declarar sus ingresos, lo que podra afectar la situacin
relativa descripta. Esta variable podra complementarse con los niveles de
jerarqua laboral.

46

Cuadro 3
Aglomerados urbanos Gran Paran y Gran Santa Fe. Poblacin ocupada
por escala de ingresos (pesos ley). Octubre 1974.
Escala de ingresos (en pesos ley)
Aglomerado
urbano
Paran

Total
Hasta
Ocupados 1200

1201 a 1501 a 1801 a 2401 a 3501 a ms de Sin

1500
1800
2400
3500
5000
5000
ingresos Desconocido

47.927

11.690 6.205

6.342

6.719

7.421

3.115

1.988

189

4.258

100,0%

24,4%

13,2%

14,0%

15,5%

6,5%

4,1%

0,4%

8,9%

Gran Santa Fe 89.407

100,0%

12,9%

14.423 8.789

12.705 17.939 19.673 7.989

5.352

884

1.653

16,1%

14,2%

6,0%

1,0%

1,8%

9,8%

20,1%

22,0%

8,9%

Nota: los valores absolutos inferiores a 5.000 tienen un coeficiente de variacin superior al 10 %.
Fuente: INDEC - DEC de Entre Ros e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

Aglomerados urbanos Gran Paran y Gran Santa Fe. Poblacin ocupada

por escala de ingresos. Octubre 1984.
Aglomerado
urbano

Escala de ingresos
Total
Ocupados 1
2
3

Paran

55.364

5.547

100,0%

10,0% 5,1%

Gran Santa Fe 117.084

100,0%

2.799 2.673 4.119 12.215 13.069 6.011

4,8%

7,4%

Sin
ingresos Desconocido

6.496

700

22,1% 23,6% 10,9% 11,7% 1,3%

1.735
3,1%

10.721 7.193 2.692 7.817 25.273 27.329 14.315 14.225 1.297

6.222

9,2%

5,3%

6,1%

2,3%

6,7%

21,6% 23,3% 12,2% 12,1% 1,1%

Nota: los valores absolutos inferiores a 5.000 tienen un coeficiente de variacin superior al 10 %.
Fuente: INDEC - DEC de Entre Ros e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

Aglomerados urbanos Gran Paran y Gran Santa Fe. Poblacin ocupada

por ingreso total individual. Octubre 1994
Aglomerado
urbano
Paran

Total
Ocupados Deciles 1 a 4

Deciles 5 a 8

Sin
Ingresos parciales
Deciles 9 a 10 ingresos y NS/NR

66.604

19.248

28.060

12.215

922

4.018

100,0%

28,9%

42,1%

22,1%

1,4%

6,0%

Gran Santa Fe 134.405

100,0%

S/D

S/D

S/D

S/D

S/D

24,2%

39,0%

21,0%

0,9%

14,8%

Nota: los valores absolutos inferiores a 5.000 tienen un coeficiente de variacin superior al 10 %.
Fuente: INDEC - DEC de Entre Ros e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

47

Cuadro 4. Ingreso total familiar de los hogares

(ver cuadros y grficos anexo 4)
Otra perspectiva de la relacin entre los ingresos de la poblacin lo da la
publicacin de la escala de ingresos Total Familiar, que comienza a publicarse
en la dcada de 1990.
En octubre de 1994 se aprecia que en los deciles ms bajos de ingreso (1 a
4), casi igual porcentaje en el ingreso en el Gran Paran hay mayor proporcin de personas; en el extremo de los deciles ms altos de ingreso (9 y 10)
es el Gran Santa Fe quien lleva la delantera tanto en proporcin de personas
como de ingresos.
Hacia el 2 semestre de 2004 los valores relativos son muy parecidos en
ambos aglomerados, con un mayor porcentaje de personas en el estrato bajo
(deciles 1 a 4) que en el perodo descripto anteriormente.
Cuadro 4
Aglomerados Gran Paran y Gran Santa Fe.
Hogares segn escala de ingreso Total Familiar (valores relativos).
Octubre 1994.
Aglomerados
Gran Santa Fe

Gran Paran

5a8

% de personas % de ingresos % de personas % de ingresos

30,8
33,4
15,5
15,1
44,1
44,1
37,7
37,4

9 y 10

22,6

Hogares con Ingresos

91,8

80,0

Hogares SIN Ingresos

1,7

3,3

Escala de deciles
1a4

46,8

25,0

47,6

16,6

Hog. Ing. Parciales y NS/NR 6,5

Fuente: INDEC - DEC de Entre Ros e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

Hogares segn escala de ingreso Total Familiar (valores relativos).

2 semestre 2004.
Aglomerados
Gran Santa Fe

Gran Paran

5a8

% de personas % de ingresos % de personas % de ingresos

36,8
36,2
16,2
15,6
41,0
41,8
39,1
37,2

9 y 10

22,091,8

Escala de deciles
1a4

44,6

22,2

Hogares con Ingresos

99,5

Hogares SIN Ingresos

0,5

Hog. Ing. Parciales y NS/NR

47,1

Valor cero
Fuente: INDEC - DEC de Entre Ros e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

48

Se pretende determinar las caractersticas de la poblacin econmicamente

activa en los aglomerados urbanos Gran Paran y Gran Santa Fe entre 1974
y 2004 con informacin de la poblacin ocupada, la proporcin de trabajadores por rama de actividad y por escala de ingresos, y las tasas de actividad
y de desocupacin.
En el caso analizado el contexto presentado se verifica por las mayores inequidades en la distribucin de la riqueza que se da a partir de los aos 1996/97.
Decrece el ingreso de los grupos ms carenciados y crece el porcentaje de
poblacin en ellos. La media de los ingresos ms altos muestra crecimiento.
En ambos aglomerados la distribucin del ingreso, que pareca haber mejorado para los estratos ms bajos entre los 70 y 80, ofreca bajo el sistema de
la convertibilidad un cierto bienestar con un crecimiento sostenido del PBI a
nivel nacional y provincial, un mercado de trabajo que asomaba con demanda
de mano de obra y que luego inicia un proceso de estancamiento.
Detrs de estas cifras es posible asociar que el desarrollo econmico no es
homogneo, ni sostenido, por el contrario las diferencias son una forma ms de
atestiguar las desigualdades en las condiciones de vida de ambos aglomerados.
Se reconoce adems que hay una pobreza arraigada, falta de oportunidades
econmicas y de un acervo de activos adecuado, factores que, por s solos, estn
frenando el crecimiento. A esto se agregan otras dimensiones como son la subocupacin, la precarizacin del empleo, la terciarizacin, el cuentapropismo,
la desocupacin, son los umbrales en una cada que refleja la vulnerabilidad
y la prdida de integracin social.
Otra ltima cuestin significativa es el perfil de Santa Fe vinculado a la industria manufacturera (a pesar del peso del empleo vinculado a su condicin
de capital provincial) y al rea de servicios en Paran.

2. Ciudad de Santa Fe

La ciudad de Santa Fe de la Vera Cruz, capital de la provincia de Santa Fe, es

cabecera del departamento La Capital y se ubica en el sector centroeste de
la Repblica Argentina, a orillas del ro Salado y de la laguna Setbal, ambos
tributarios del ro Paran.
Los lmites del municipio son mayoritariamente fluviales: al este y al oeste los
mencionados ro Paran y ro Salado al norte limita con la ciudad de Recreo;
y al sur comprende el territorio entre el riacho Santa Fe y su confluencia con
el ro Salado y las islas adyacentes hasta el Paran.
Un rasgo a destacar en relacin a la jurisdiccin territorial del municipio es
que si bien sta se aproxima a un total de 25.800hectreas, por sus mencionadas particularidades geogrficas, alrededor del 65 % de su superficie constituye

49

suelo prcticamente no apto para urbanizaciones ni construcciones tradicionales, estando en buena parte conformado por ros, lagunas y baados.
Pertenece a la regin geogrfica llamada llanura pampeana y a la zona del Litoral, por lo que presenta una disponibilidad de recursos naturales que le permite
integrarse fuertemente a los procesos econmicoproductivos del pas.
El clima, de caractersticas mediterrneas, definido como templado pampeano, se caracteriza por la inexistencia de cuatro estaciones bien delimitadas,
arrojando una temperatura media anual estimada en 19 C y temperaturas
promedio prximas a los 12 C en invierno y 26 C en verano. En el marco
de estas franjas promedio, se desarrollan altas temperaturas 3036 C en la
temporada estival, con un elevado porcentaje de humedad que se mantiene
a lo largo del ao.
La ciudad de Santa Fe est sometida a montos de precipitaciones abundantes,
decrecientes de noreste a sudoeste y con distribucin casi regular durante el
ao. El promedio anual de precipitaciones que se registra es de 990,3 mm. El
mes de mayor aporte es marzo, con un valor de 138,6 mm.

2.1 Aspectos Econmicos8

Santa Fe y su zona debieron originariamente su produccin de riqueza a la
explotacin de la actividad ganadera, agrcola y forestal en las tierras que la
rodean, a la industria frigorfica y posteriormente alimenticia. A partir de los
aos 60, con antecedentes en los 50, se genera en la ciudad un desarrollo
industrial sostenido (particularmente de la manufacturera) en el marco de
la segunda etapa de industrializacin por sustitucin de importaciones, que
implica al igual que en el resto del pas una redefinicin de la estructura
econmica y social que impacta estructuralmente en los centros urbanos.
Paralelamente en su rea de influencia inmediata (hinterland) se desarrolla la actividad de la cuenca lechera, de importancia tanto para el mercado
interno como en la participacin en el Mercosur. Se desarrolla asimismo un
cinturn verde frutihortcola, actividades apcolas, avcolas, cultivos granarios
y actividad pecuaria.
Por otra parte, en muchos de los centros poblados prximos a la ciudad
central tienen lugar importantes actividades industriales que venden su produccin en el pas y en el extranjero, como en el caso del parque industrial
de Sauce Viejo que constituy un sustancial polo de desarrollo industrial y
contina, actualmente, operando como tal bajo decisiones polticas orientadas a reforzar esta tendencia.

50

Ms all de las grandes firmas empresarias, en general Santa Fe y su regin

se caracteriza por la prevalencia de un tejido empresario con fuerte presencia
de pequeas y medianas empresas.
Un rasgo que no puede omitirse con respecto a las actividades en la ciudad
es que, adems de ser un importante centro financiero evidenciado en la
presencia de numerosas entidades bancarias y sitio de un considerable
desarrollo de la actividad comercial, como capital polticoadministrativa de
la provincia posee un fuerte desarrollo del sector pblico en todos sus niveles
que garantiza un nivel bsico de actividades administrativas y de control, es
decir, de actividad econmica estable generada a partir de la administracin
del Estado Provincial. Esto produce un ingreso a nivel estadual que resulta
una ventaja significativa en momentos de recesin econmica, fijando un
piso de flujo econmico para el consumo que el sector privado no siempre
est en condiciones de garantizar.
Dentro de este espacio econmico que puede describirse como polinuclear con cabecera en el conurbano de Santa Fe, la ciudad, adems de su
rol administrativo, se constituye en el centro ms importante de la zona
como proveedor de servicios comerciales, mdicoasistenciales, educativos,
financieros y bancarios.
El producto bruto geogrfico de la provincia de Santa Fe es aproximadamente del 8 %.
Para el ao 2003, el censo econmico (2004/2005) reconoce cerca de
10.000 locales industriales en la provincia.

2.2 Poblacin

El Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Vivienda 2001, establece un

total de 368.369 habitantes: habiendo registrado una tasa de crecimiento del
5,8 % en el perodo intercensal 19912001 para la ciudad capital. Sin embargo, varias de las localidades del conglomerado indican un sostenido incremento intercensal que ronda entre el 20 y casi el 90 %.9 Sobre esta dinmica
de crecimiento, la poblacin estimada al 30 de junio de 2009 asciende a un
total de 385.044 habitantes.10
Considerando el mencionado fenmeno de conurbacin que la ciudad encabeza, el Aglomerado Gran Santa Fe estara conformado por 451.571 habitantes,
de acuerdo al Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Vivienda 2001.
Se debe tener en cuenta en relacin a la dinmica demogrfica que, como
ciudad central, Santa Fe es receptora de migrantes de los territorios del norte
y oeste de la provincia y de otras provincias del noroeste e incluso de pases
limtrofes, rasgo que inevitablemente incide en la conformacin de su po-

51

blacin, en la oferta de mano de obra no calificada (que se incrementa) y en

las demandas de salud, vivienda, educacin, infraestructura urbana, entre
otras, a las que debe atender el gobierno local.
Asimismo, Santa Fe recibe cotidianamente poblacin que trabaja en ella
pero reside en otra localidad, es decir un importante flujo de personas que
ingresan y salen de la ciudad, pero que durante su permanencia utilizan
sus servicios.
La Encuesta Permanente de Hogares en su onda del segundo semestre
de 2004 seala que ms de la mitad de la poblacin residente ocupada lo
est en Servicios Comunales, Sociales y Personales (42,5 %) y en Comercio,
Restaurantes y Hoteles (22,6 %) y que el 22 % de la poblacin de mayores
ingresos percibe el 47,1 % del ingreso.
La poblacin con necesidades bsicas insatisfechas detectadas en las localidades del aglomerado por el Censo 2001, suman unas 64.833 personas,
afectando aproximadamente a un 14,03 % del total poblacional de las
localidades involucradas. Dicho registro refiere a una condicin anterior al
fuerte perodo de crisis post 2001 evidenciado en todo el pas y con un
especial nfasis en el Gran Santa Fe que sin duda incrementa su dimensin. En este sentido, y segn datos del Instituto Nacional de Estadsticas y
Censos, un 36 % de la poblacin del Gran Santa Fe se encontraba bajo la
lnea de pobreza y un 17,1 % bajo la de indigencia en el segundo semestre
del ao 2003. Dichos valores se redujeron en los ltimos aos alcanzando
cifras de un 5,2 % en lo referido a indigencia y un 14,8 % a pobreza en el
primer semestre 2009.11

2.3 Equipamientos de salud y educacin

La ciudad de Santa Fe cuenta con 33 centros de salud de atencin en medicina

general de dependencia provincial, 6 hospitales y 2 policlnicos.12
En materia de salud pblica, implica un gran aporte la firma con fecha
22/04/2009 del contrato para la construccin de la primera etapa del
nuevo Hospital Iturraspe de la ciudad de Santa Fe, instalacin regional de
alta complejidad a emplazarse en el norte de la misma. La red de atencin
integral de la salud que busca materializar el gobierno provincial se completa por un lado, en el marco del segundo nivel de atencin a la salud,
con el proyecto para el Centro de Especialidades Mdicas Ambulatorias de
Santa Fe (CEMAFE, con convocatoria a licitacin firmada el 20/11/2009),
establecimiento destinado a atender a las prcticas de alta complejidad que
puedan desarrollarse en el mbito ambulatorio con emplazamiento en el
sector cntrico de la ciudad; por otro lado, en lo que respecta a Atencin

52

Primaria de la Salud, se prev la construccin de cinco Centros de Atencin

Primaria de la Salud (CAPS) dispersos en la planta de la ciudad.
La informacin del censo 2001 seala que un 58,8 % de la poblacin residente en la ciudad de Santa Fe cuenta con algn tipo de cobertura por obra
social y/o plan de salud privado o mutual, porcin de la poblacin que a su
vez es representativa del 44,4 % del total del departamento La Capital (que
posee casi un 58 % de su poblacin con cobertura) y reflejo de la situacin a
nivel departamental y provincial (con un porcentaje levemente superior al 58
% de la poblacin con cobertura).
La educacin pblica se encuentra extendida en los niveles inicial, medio y
superior a travs de numerosos establecimientos educativos, a los que se suma
una serie de instituciones privadas, en su mayora confesionales catlicas.
La ciudad cuenta con 73 jardines de infantes, 110 escuelas primarias comunes diurnas, 14 escuelas primarias comunes nocturnas, 11 centros educativos
de nivel primario para adultos, 40 escuelas de enseanza media, 10 escuelas
de enseanza media privadas transferidas, 3 escuelas de enseanza media
transferidas, 13 escuelas de enseanza media para adultos, 17 escuelas de educacin tcnica, 4 escuelas tcnicas transferidas, 3 escuelas de educacin tcnica
privadas transferidas, 3 ex escuelas tcnicas, 2 escuelas normales y centros de
nivel superior transferidas, 3 escuelas privadas con nivel medio y superior
transferidas, 14 escuelas especiales, 2 escuelas especiales transferidas, 2 escuelas de artes visuales, 3 organismos musicales, 6 centros de educacin fsica, 1
centro de perfeccionamiento tcnico docente (educacin fsica), 11 centros de
capacitacin laboral, 1 centro de formacin profesional transferido, 31 centros
de alfabetizacin y 26 talleres de educacin manual independientes.13
Como complemento de la formacin obligatoria, funcionan diversas instituciones con una amplia oferta acadmica, entre los cuales se destaca el Liceo
Municipal y una serie de institutos de educacin terciaria nouniversitaria
pblicos y privados.
Funcionan en la ciudad 3 universidades, 2 de las cuales son pblicas y de
acceso libre y gratuito. La Universidad Nacional de Litoral cuenta con 9 facultades, 1 Instituto Superior, 4 Escuelas Universitarias y diversos Institutos
cientficotecnolgicos, abarcando con sus 33 carreras de pregrado, 46 de
grado a las que se suman posgrados y carreras a distancia la formacin
en todas las ramas de las Ciencias, en Humanidades y Tecnologa; y la Universidad Tecnolgica Nacional, donde se estudian ms de 26 carreras de grado
Ingenieras y un nmero importante de carreras cortas y de posgrado;
ms una tercera de gestin privada que es la Universidad Catlica de Santa
Fe con sus 7 facultades.
La UNL recibe alrededor de 25 mil alumnos de los cuales 11.000 provienen
de localidades que no pertenecen al departamento La Capital de la provincia

53

de Santa Fe y se encuentra asimismo preparada para albergar a estudiantes

de diversas latitudes. En la UTN concurren algo ms de 2.600 estudiantes
de los cuales 500 son del interior del pas.
Un rasgo a destacar en tanto fortaleza de la ciudad es la presencia de
centros de investigacin de los ms prestigiosos del pas, tanto en nmero
como en calidad de investigadores y programas, dependientes del Consejo
de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET).
El nivel superior universitario rene alrededor de 41.400 alumnos en
distintas disciplinas, de lo que deriva casi un 9 % de la poblacin que asiste
o ha asistido a una casa de altos estudios.14
Estos equipamientos definen un rol de la ciudad vinculado a las actividades
culturales y educativas de mximo nivel que la posicionan como un polo
cientficotecnolgico capaz de brindar servicios para el sector productivo
estatal y privado e inciden en su base econmica.

2.4 Urbanizacin e infraestructuras

La ciudad, fundada por Juan de Garay en 1573, se desarrolla a partir la localizacin asociada al puerto que define su emplazamiento inicial y se extiende
segn la conformacin en damero continuo, jerarquizado por la secuencia de
bulevares de ronda. El tejido en su morfologa, no obstante, muestra las particularidades propias de las ciudades de reciente formacin:15 heterogeneidad
tipomorfolgica, presencia de fragmentos segregados, alta incidencia de las
infraestructuras econmicas, procesos de reconversin de grandes usos parcelarios obsoletos y procesos incipientes de expansin suburbana. Las obras
vinculadas a la defensa hdrica resultan condicionantes de esa expansin que
se ha visto acelerada por conjuntos habitacionales gestionados desde el Estado
con posterioridad a los dos grandes eventoscatstrofe de 2003 y 2007.
Su rea interior est delimitada por la circunvalacin Mar Argentino (RN
N A007). En la actualidad, el trazado de esta avenida llega hasta el hipdromo
de las Flores, donde se prev el nudo vial de enlace con la RP N 70.
El soporte infraestructural en materia de rutas y autopistas se materializa
en una vasta red que garantiza la conexin de la ciudad con el resto de las
ciudades de la provincia y del pas.
La RN N 168 es la conexin entre los dos polos metropolitanos, salvando la
distancia de 25 km entre Santa Fe y Paran. Constituye el vnculo con la Mesopotamia Argentina y es una va vital en la ruta comercial esteoeste (interseccin
del eje central biocenico) y nortesur del Mercosur, siendo por ello foco de
importantes intervenciones, como la ya emprendida transformacin en autova
de la RN N 168, entre el Ro Colastin y el acceso hasta el tnel subfluvial

54

UrangaSylvestre Begnis, con fecha de finalizacin para septiembreoctubre

del ao 2010.
Esta obra realizada con fondos provinciales sobre jurisdiccin nacional, se
propone la optimizacin de las condiciones del trnsito en el mencionado
tramo de la RN N 168 que, adems de formar parte del Corredor Biocenico
Central, es la nica va de ingreso y egreso a Santa Fe desde el cardinal este.
En el sector comprendido entre La Guardia y el acceso al puente sobre el ro
Colastin la ruta pas a tener cuatro carriles en lugar de dos. Por otro lado, el
acceso a Colastin sur desde Santa Fe, que tena doble sentido de circulacin,
ahora tendr sentido nico. Como va de salida se construy un puente a alto
nivel que cruza la R N 168 y tiene doble sentido, hacia Santa Fe y Paran,
quedando as definido el enlace.
Si bien el puente de mayor envergadura 526 metros de luz que contempla la obra se encuentra sobre el Ro Colastin, el proyecto involucra una serie
de trabajos adicionales posteriores que consisten en: tres puentes aliviadores
ms (N 9, N 10 y N 11), puentes auxiliares (aliviador N 9 norte y sur),
construccin de la segunda calzada, repavimentacin de la existente, ejecucin
de banquinas pavimentadas, iluminacin y sealizacin.
Continuando con la descripcin de los principales ejes conectores, la RN
N 19 llega a la ciudad desde Crdoba que dista 340 km atravesando
importantes ciudades de la provincia santafesina. Actualmente se encuentra en
construccin el proyecto para la autova sobre la R N 19, conexin estratgica
que beneficia a los departamentos La Capital, Castellanos y Las Colonias. Esta
transformacin en autova entre las ciudades de Santo Tom y Frontera, obra
totalmente a cargo del Gobierno Provincial, tendr como resultado estimada
su conclusin para fines del ao 2010 una va de dos carriles por mano,
que beneficiar a una importante regin productiva de Santa Fe, adems de
contribuir a la mejora en la circulacin y a la agilizacin del trnsito en el
corredor biocenico, punto clave en el crecimiento de la Regin Centro y la
Comunicacin con el Mercosur.
La RN N 11 conecta, hacia el Norte, con el noreste santafesino y las
provincias argentinas de Chaco y Formosa (y desde stas con la Repblica
de Paraguay), y hacia el sur, con el Aeropuerto de Sauce Viejo y la ciudad de
Rosario, manteniendo en este tramo un trazado paralelo al de la autopista Brigadier Lpez. sta ltima comunica tambin Santa Fe y Rosario, permitiendo
continuar hacia el sur por la RN N 9 y arribar a la ciudad de Buenos Aires.
La RP N 1 se extiende hacia el noreste de la provincia hasta la ciudad Reconquista y de all a Chaco; y la RP N 70 comunica la ciudad con Esperanza
y Rafaela.
La Estacin Terminal de mnibus Gral. Manuel Belgrano funciona como
puerta de acceso a todo el litoral argentino y a los pases de su lmite oriental.

55

58 empresas de transporte con una amplia cobertura geogrfica aseguran un

movimiento constante de pasajeros y visitantes.
El enlace ferroviario desde y hacia la ciudad, est constituido por las lneas
del ex ferrocarril General Bartolom Mitre (trocha ancha) y del Ferrocarril
General Manuel Belgrano (trocha mtrica). La red Belgrano cargas, operada en forma estatal, une Buenos Aires con Santa Fe y se extiende hasta
ResistenciaBarranqueras hacia el norte, y hacia La Quiaca por el noroeste
hasta llegar a Chile y Bolivia (habilitacin de la bitrocha San Francisco
Santa Fe, mediante). La lnea del ex ferrocarril Mitre comunica a la ciudad
con el resto del centro y norte del pas y con Buenos Aires. En cuanto a
transporte de cargas, la totalidad de la lnea est concesionada a la empresa
Nuevo Central Argentino (NCA), siendo el mayor transportador de cargas
en el pas. La infraestructura existente del sistema ferroviario en buena
parte desmantelado durante los aos 90 significa una valiosa logstica para
cualquier estrategia de desarrollo de la regin, por lo que su reactivacin o
refuncionalizacin resulta an una cuestin pendiente.
El acceso areo se realiza a travs del aeropuerto de Sauce Viejo, que ha sido
desde su origen en 1955 la estacin area tanto para Santa Fe capital, a pesar
de encontrarse bajo jurisdiccin de otro municipio no aledao, como para
sus localidades vecinas y el Gran Paran. Ubicado a aproximadamente 15 km
al sudoeste de Santa Fe, recibe vuelos de Aerolneas Argentinas y Sol Lneas
Areas, provenientes de la Capital Federal y Rosario.

2.5 Gestin urbana y marco normativo. Proyectos16

El rea a cargo de la ordenacin territorial en el Municipio de Santa Fe es la
Secretara de Planeamiento Urbano, una de las ocho que integran el Departamento Ejecutivo Municipal.
El gobierno de la ciudad propone actualmente emprender sus acciones
encuadradas en el nuevo modo de gestin que instala el Plan de Desarrollo
Santa Fe Ciudad bajo la premisa de la participacin ciudadana y la construccin colectiva de las polticas de Estado. Este mecanismo se puso en prctica
en casos como la consulta participativa que involucr a la ciudadana en la
discusin sobre los lineamientos del Plan Urbano, y la implementacin del
presupuesto participativo, herramienta orientada a realizar obras propuestas por los actores implicados para resolver problemas especficos o para
desarrollar actividades de inters comunitario (polideportivos, centros de
salud, puesta en valor de barrios).
El Plan de ordenacin vigente es el Plan Director de la Ciudad de Santa Fe
(Ordenanza N 7871/80) que data de 1980 y constituye el ms antiguo de

56

los instrumentos regulatorios en vigencia con que cuenta la municipalidad en

materia de planificacin urbanstica, planteando entre otras determinaciones
de zonificacin y ordenamiento de usos, una tendencia de crecimiento hacia
el este de la estructura urbana.
No obstante la necesidad de revisin y adecuada actualizacin de normas,
debe reconocerse su importancia relativa considerando que la normativa
urbana referida a la ciudad fsica (Reglamentos de loteos y subdivisiones del
suelo, de zonificacin y de edificaciones privadas) halla su marco de referencia en este instrumento. A manera de avance en la materia, est presente
la aspiracin a generar nuevos elementos legales tendientes a la redaccin
a mediano plazo de un Cdigo UrbanoAmbiental integrado del que
ya se conoce una nueva zonificacin, que introduce un conjunto de modificaciones a la normativa existente bajo los conceptos rectores de desarrollo y
consolidacin material y simblica del espacio pblico y de ambiente
urbano sobre el cual el espacio pblico se concreta, y se encuentra en una
primera etapa de aplicacin.

2.5.1 El Plan Urbano Santa Fe Ciudad.

Municipalidad de Santa Fe (2008)
Si bien las normas urbansticas ms antiguas y an vigentes no contemplan el
establecimiento de acuerdos con municipios implicados en temas comunes,
en planes de ordenamiento territorial ms recientes empieza a observarse un
inters creciente por integrar a sus bases conceptuales la dimensin metropolitana y la resolucin de las problemticas que le son propias.
El Plan Urbano Santa Fe Ciudad se inscribe en el segundo de los cinco
ejes propuestos por El Plan de Desarrollo Santa Fe Ciudad referido al
planeamiento Urbano Ambiental y se alinea a favor de una continuidad con
las elaboraciones anteriores, reconociendo adems del Plan Director y del
cuerpo normativo producido por el Concejo Deliberante y el Ejecutivo municipal una serie de documentos como antecedentes de su formulacin:
Plan Estratgico para la ciudad de Santa Fe (199899, 2001). Tuvo un
desarrollo acorde con las metodologas de participacin ciudadana consideradas vlidas en su momento, avanzando en la instancia de diagnstico y
proposicin de ejes generales de desarrollo para la ciudad, es un instrumento
que al proponerse flexible en su propia concepcin puede ser asimilable a
las necesidades actuales.
El Informe del PROCIFE (Programa de Cooperacin Interinstitucional
Frente a la Emergencia, 200405). Constituye la primera parte del plan de
ordenamiento territorial y determinacin de criterios urbansticos bsicos
para el proceso de reconstruccin de la ciudad de Santa Fe que el Poder

57

Ejecutivo Municipal comenzara a elaborar por instruccin del Consejo

Municipal de la ciudad en el marco de la pos crisis hdrica de 2003. El
mismo fue elaborado de manera integrada por universidades e instituciones
acadmicas de la ciudad y la regin, y constituye un documento central
de referencia al brindar importantes elementos diagnsticos y elementos
tcnicos vlidos en el presente.
El Plan Urbano Santa Fe 2010. Visin de la ciudad y Plan Urbano. Publicado y difundido en el ao 2007, es el antecedente ms prximo en el
tiempo en materia de planificacin. Desarrollado en gran medida sobre
las bases conceptuales sentadas por el informe del PROCIFE, delinea en
uno de sus apartados una serie de cuestiones que hacen a la integracin
metropolitana.
El Plan Urbano Santa Fe Ciudad, dentro del apartado Pautas para el
desarrollo y ordenamiento de la ciudad, establece como una de las tres
dimensiones bsicas de anlisis definitorias de ejes de trabajo especficos a la
dimensin geopoltica, la cual atiende a las relaciones urbanoterritoriales con
especial consideracin de la construccin de espacios polticos de escala supra
urbana y regional, debiendo considerar la articulacin interjurisdiccional
con distintos organismos estatales y actores privados tanto nacionales como,
eventualmente, internacionales. Se define en el eje de trabajo Metropolizacin
y articulacin territorial.
En cuanto a programas de accin de direccin autnoma pensados
para compatibilizar las demandas sociales con las sistematizaciones propias del
Plan, el Programa 1 denominado Escala Metropolitana, incluye una serie
de temas cuyo tratamiento deber realizarse entre las autoridades polticas de
un rea que abarca al menos a los centros urbanos del conglomerado Gran
Santa Fe, con posibilidades de extenderse hasta alcanzar la ciudad de Paran
y la regin segn la temtica a abordar:
- Nuevo Puerto y articulacin ferrourbanstica de escala urbana y regional.
- Parque Comercial y zona de Actividad Logstica Sauce Viejo. Puerto Seco.
rea Intermodal de Cargas (vial, ferroviaria, Aeropuerto Sauce Viejo, Nuevo
Puerto) en articulacin con el Parque Industrial de Sauce Viejo y al rea
Industrial de Santo Tom.
- Corredores urbanoterritoriales (viales, ferroviarios, fluviales): RN N 19,
11, 168, 70 y la RP N 1. Puertas de ingreso a la ciudad.
- reas Productivas: a) de Relocalizacin Industrial (Av. Tte. Loza y
Circunvalacin Oeste); b) Parque Productivo Orientado en Recreo; c)
Parque Tecnolgico Industrial (al sur de la RP N 70 entre RN N 11 y
Circunvalacin Oeste). Fortalecimiento del Polo Cientfico Tecnolgico de
CONICETUNL (Parque Tecnolgico Litoral Centro).

58

- Conexin vial Santa FeSanto Tom y Santa FeParan.

- Ronda ferroviaria y reactivacin: a) Ramal Laguna PaivaSanta Fe; b)
Ramal Belgrano Cargassistematizacin urbana del ferrocarril.
- Circuitos tursticorecreativos.
- reas de Actividad Logstica: Nodo Norte (rea Industrial) y Sur (Av. Mar
Argentino y Varadero Sarsotti). Nodo Este (La Guardia).
- Reserva Natural islea Ro Coronda.
- Desarrollo urbanoambiental del Noroeste (Humedales de la Laguna Setbal). Equipamientos especficos: Nuevo Hospital Iturraspe, CENASFE,
Molino Lupotti, Molino Marconetti.
- Planes de viviendas y equipamientos varios.
Si bien an existen dificultades para afrontar en forma conjunta superando
los lmites municipales o comunales los problemas y potencialidades comunes, algunos intentos significativos pueden observarse en proyectos como el
puente Santa FeSanto Tom, incluido dentro de los proyectos del gobierno
provincial,17 y el Tren urbano Metropolitano propuesto desde el Municipio.
La propuesta de un Tren Urbano Metropolitano de trascendental impacto
en la reactivacin de los circuitos econmicos locales y el descongestionamiento
de los accesos a la ciudad y las rutas dentro del AM involucra decisiones
municipales, provinciales y nacionales, al estar planteado en una escala metropolitana y un armado interjurisdiccional.
El Gobierno Municipal maneja la posibilidad de que el ferrocarril funcione
dentro de la planta urbana bajo la hiptesis de tres lneas de penetracin: una
desde el oeste, procedente de Santo Tom (Ferrocarril Mitre) y dos desde el
norte procedentes de Recreo y Laguna Paiva (Ferrocarril Belgrano).
La posibilidad de contar con un tren de estas caractersticas se articula
con otros proyectos ya impulsados desde la Provincia en conjunto con el
Municipio, como la reconstruccin del molino Franchino bajo funciones
culturales y educativas, la restauracin del edificio ferroviario popularmente
conocido como La Redonda en las inmediaciones del Parque Federal y la
inauguracin de obras en ste ltimo.
Un paso fundamental en este ordenamiento de la infraestructura ferroviaria
es la firma, con fecha 16/12/2009, del Convenio Municipio de Santa Fe
ADIF,18 que permitir dar nuevos destinos a los bienes en desuso y obtener
recursos econmicos para reactivar ramales o crear nuevas conexiones.
El nuevo servicio ferroviario debera orientarse, bsicamente, al servicio de
pasajeros de larga, media y corta distancia, mientras el transporte de cargas
quedara subordinado a la demanda que origine el futuro puerto, ya que la
nueva estacin fluvial deber ser alimentada desde la ronda ferroviaria.

59

Otro de los grandes proyectos de impacto regional es el Nuevo Puerto de

Santa Fe, que contempla la accin convergente de distintas jurisdicciones del
Estado y de particulares en pos de una obra de alta incidencia geopoltica en
el marco de un proceso de reposicionamiento territorial de la ciudad.
La localizacin prevista es la interseccin del corredor biocenico Porto
AlegreCoquimbo y la Hidrova ParaguayParan, en lnea con el Aeropuerto, el Parque industrial y el proyectado polo comercial y logstico de Sauce
Viejo (en el PEP Santa Fe) y la ciudad de Paran.

2.5.2. El Plan Estratgico Provincial19

Adems de su histrica funcin poltica y administrativa, el rol de la ciudad
a nivel provincial se ve potenciado al identificarse como sede de uno de los
cinco nodos que establece el Plan Estratgico Provincial vigente, basado en
una nueva modalidad de organizacin territorial a partir de la regionalizacin
provincial, que incluye descentralizacin, planificacin estratgica e instancias
de participacin ciudadana y concertacin. Su diseo asume el formato de
cinco regiones que se reconocen dentro de lmites dinmicos atendiendo a las
particularidades de sus escenarios correspondientes e incorporan los mencionados nodos, materializaciones del Estado ahora territorializado, entendidos
como ncleos de articulacin, concentracin, distribucin y redistribucin
de capacidades, informacin y recursos.
El Plan se estructura segn tres lneas estratgicas con sus correspondientes
conjuntos de programas cuatro por cada una que contienen a su vez
proyectos provinciales y proyectos regionales, segn su naturaleza y alcance.
El Nodo Santa Fe junto con la Regin 3 a la que representa (del sector
centro de la provincia, abarcando los departamentos de San Justo, sur de
San Javier, Garay, Las Colonias, La Capital y parte de San Jernimo), son
actualmente destinatarios de un total de 36 proyectos regionales, algunos
de ellos ya mencionados y de impacto altamente positivo para la ciudad,
encuadrados en los distintos programas transversales a todo el Plan.
Dentro de la Lnea I denominada Territorio Integrado, el Programa
Santa Fe conectada y accesible, involucra los proyectos de:
- Reconversin Portuaria de Santa Fe.
- Autova RN N 11 y continuacin autova RN N 19: En tanto encrucijada de escala continental, ambas rutas desempean un rol jerrquico en
la estructuracin del territorio. La transformacin en Autova de la R N
11 busca ampliar la capacidad del corredor desde Santa Fe hacia el norte
mediante la incorporacin de una nueva calzada de rodamiento de dos carriles, paralela a la existente. La obra, que supera los lmites de la regin, se
proyecta en tres etapas: la primera vincula RecreoSan Justo, la segunda San
JustoReconquista y la tercera ReconquistaFlorencia. El proyecto en actual
60

ejecucin de continuacin de la autova RN N 19 consiste en la ampliacin

de la capacidad del corredor desde Santo Tom hacia el oeste mediante la
incorporacin de una nueva calzada de dos carriles al norte de la existente.
- Autova RP N 70: estructura la zona oeste de la Regin 3 conectando
el ncleo de la produccin regional del departamento Las Colonias con las
rutas nacionales y con la Hidrova Paran Paraguay a travs del puerto de
Santa Fe. Una primera etapa del proyecto comprende la ejecucin de una
nueva calzada paralela a la existente entre la RN N 34 y su interseccin con
la RN N11, correspondiendo 63 km a la regin 3 de los 80 km totales.
- Autova RN N 168: Conexin interprovincial Santa FeParan: adems
de la Autova RN N 168 incluye la nueva vinculacin vial y ferroviaria entre
las dos provincias, cuyas obras complementarias se extienden a los accesos
urbanos a Santa Fe, las conexiones intermodales con el Puerto de Santa Fe y
las obras de mitigacin de impacto ambiental correspondientes. Si bien las
propuestas an no se han desarrollado con precisin por parte de la Provincia de Santa Fe, Entre Ros ha avanzado con mayor definicin en estudios
preliminares e hiptesis de localizacin.
- Nueva conexin vial Santa FeSanto Tom.
- Reactivacin del flujo de cargas en el Aeropuerto Sauce Viejo: al poseer
vinculacin directa a los corredores estructurales de la Regin 1, la RN N
11, la Autopista RosarioSanta Fe y el Ferrocarril General Belgrano, el aeropuerto cuenta con la potencialidad de transformarse en un nodo multimodal
de transporte.
El Programa Calidad Ambiental contempla dos proyectos: El Plan de
manejo de islas y delta (orientado al ordenamiento ambiental del territorio
a travs del Plan Estratgico Integral para la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paran PIECAS, en el marco de
acuerdos entre Buenos Aires, Entre Ros y Santa Fe) y El Plan de cuidado
medioambiental.
Dentro del Programa redes para el desarrollo territorial integrante la
Lnea III, Economa del desarrollo, la planificacin del rea metropolitana
est contemplada en uno de sus proyectos: consolidacin del rea Metropolitana Gran Santa Fe explicita la necesidad de abordar un conjunto de temas
y problemticas (gestin del riesgo hdrico, tratamiento de residuos slidos
urbanos, gestin conjunta del sistema de transporte pblico, sistematizacin
de la prestacin de servicios pblicos, gestin de temas ambientales) desde la
planificacin conjunta del rea metropolitana y el emprendimiento de obras
en forma asociativa. Si bien no abarca la regin metropolitana, resulta significativo que esboce dos alternativas para definir el formato jurdico de esta
planificacin: la conformacin de un ente de planificacin supramunicipal
de escala metropolitana o la configuracin de mbitos operativos especficos
a una o varias problemticas en cuestin.
61

3. Ciudad de Paran

La ciudad de Paran, capital de la Provincia de Entre Ros, se encuentra ubicada sobre la margen izquierda del ro Paran, a 31 43 de L.S. y a 60 32 de
L.O, en la Mesopotamia argentina. Es asimismo cabecera del departamento
homnimo, que dista unos 470 km de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
capital federal del pas, y unos 25 km de la vecina ciudad de Santa Fe.
El ejido municipal tiene como lmites al norte y oeste al ro Paran y el ro
Paracao, al sur el arroyo Los Berros y al este el arroyo Las Tunas; abarcando
una superficie de 137 km2.
Se trata de una zona surcada por arroyos y de relieve irregular que conforma
una llanura ondulada con diferencias mximas de nivel de 40 m aproximadamente, con la caracterstica presencia de las barrancas cercanas al ro Paran,
respecto del cual alcanza un nivel mximo de 85 m. La cota IGM varia entre
98,15 m y 16,14 m en su punto mas bajo.
Su clima pampeano fuertemente influido por el entorno fluvial tambin
definido como hmedo mesotermal arroja una temperatura promedio anual
de 18,3 C, con mximas/mnimas de 33 C/18 C en verano, y 18 /7 C
en invierno, llegando en ocasiones a valores extremos que superan los 40 C
en verano y valores por debajo del cero en invierno. La precipitacin media
anual es de 1024 mm, concentrndose en el semestre que va de octubre a
marzo el 70 % del total, y los vientos son suaves y moderados como los que
caracterizan a la regin en general.

3.1 Aspectos econmicos

Las caractersticas econmicas de Paran en la actualidad contienen rasgos
de la gran diversidad de actividades que en distintos momentos de su
historia motorizaron el crecimiento de su economa.
En el mapa econmico actual aparecen actividades primarioextractivas
y de produccin y servicios vinculadas a la ganadera. En el mismo orden
se verifica la existencia de servicios a la produccin agrcola originados en
el proceso de expansin de la agricultura desplegado a partir de mediados
del siglo XIX.
La actividad industrial, por su parte, se reconoce en algunos establecimientos relativamente grandes, impulsados por el proceso de sustitucin de
importaciones, numerosos establecimientos pequeos y medianos, desarrollados como servicios propios del proceso de urbanizacin y por ltimo la
industrializacin promovida por va del asentamiento promocional en el
parque industrial.

62

Sin embargo, el rasgo dominante en la configuracin de las particularidades econmicas de la ciudad est dado por su rol poltico e institucional.
La dinmica cotidiana de la ciudad est fuertemente ligada a la intensa vida
relacionada a la administracin pblica, dado que Paran, como capital provincial, centraliza el funcionamiento de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, con un peso significativo en trminos ocupacionales. De este modo
Paran se perfila actualmente como una ciudad proveedora de servicios, con
fuerte peso de la actividad pblica.
En cuanto al turismo, de carcter eminentemente receptivo interno y recreacionista, convoca a visitantes atrados por el atractivo natural y su borde
costero, y por ser sede de diversos eventos (deportivos, convenciones, etc.)
que contribuyen a dinamizar el sector. La creciente toma de conciencia del
gran potencial turstico de Paran derivado, entre otros aspectos, de su privilegiada localizacin frente al ro, ha orientado la planificacin a identificar
a esta actividad como uno de los principales vectores para su desarrollo.
El producto bruto geogrfico de la Provincia de Entre Ros es de aproximadamente el 2 %.
Para el ao 2003, el Censo econmico reconoce aproximadamente 2.700
locales industriales en la provincia.

3.2 Poblacin

Los datos oficiales obtenidos a partir del Censo 2001 sealan un total de
235.931 habitantes, habiendo registrado una tasa de crecimiento del 12,25
% en el perodo intercensal 19912001. Representa un 74,2 % del total
departamental, el cual al mismo tiempo concentra un 27,5 % de la poblacin total a nivel provincial. La proyeccin para la ciudad estima 300.105
habitantes en el ao 2010.
Como toda capital de provincia, Paran participa del fenmeno de la migracin intraprovincial, siendo foco de atraccin de los migrantes del interior
y a la vez expulsora de poblacin, particularmente juvenil.
Considerando el fenmeno de conglomeracin que la ciudad encabeza,
el Aglomerado Gran Paran estara conformado por 247.587 habitantes, de
acuerdo al Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Vivienda 2001.
La Encuesta Permanente de Hogares en su onda del segundo semestre de
2004 seala que ms de la mitad de la poblacin ocupada lo est en Servicios
Comunales, Sociales y Personales (46,6 %) y en Comercio, Restaurantes y
Hoteles (22,36 %).y que el 22 % de la poblacin de mayores ingresos percibe
el 44,6 % del ingreso.

63

El ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas revela en esta ciudad la

existencia de 25.762 habitantes con NBI, cifra que representa el 10,9 % de
su poblacin total, porcentaje inferior al que corresponde al Departamento
Paran (11,3 % de la poblacin con NBI) y que revela una situacin de la
poblacin en su conjunto ms favorable que la del total de la provincia (17,6
% de la poblacin con NBI).20

3.3 Equipamientos de salud y educacin

La ciudad de Paran es sede de dos Hospitales Provinciales de Alta Complejidad

(generaladultos y maternoinfantil) que son referentes y reciben derivaciones

del interior de la provincia; un Hospital Provincial Neuropsiquitrico; un
Hospital Geritrico y un Hospital Militar con alcance Regional.
Se encuentra en proceso de construccin (compra de terreno y licitacin)
un nuevo hospital polivalente de mediana complejidad en la zona sur de la
ciudad, que se convertir en un centro de referencia regional y contribuir a
descomprimir el actual sistema de prestadores de salud de la ciudad capital.
Habindose realizado la firma del Convenio para su construccin y dotacin
de equipamiento con fecha 20/03/2009, se prev la inauguracin de sus instalaciones en un plazo de entre 24 y 30 meses.
En cuanto a la Atencin Primaria de la Salud (APS) se encuentran, distribuidos
en diferentes zonas de la ciudad, 22 Centros de Salud y un Hospital de baja
complejidad que dependen de la Secretara de Salud de la Provincia; dos Postas
sanitarias y un hospital de da (general) dependientes de la Municipalidad.
Por otra parte, en la actualidad un 63,8 % de la poblacin residente en la
ciudad de Paran cuenta con algn tipo de cobertura por obra social y/o plan de
salud privado o mutual, porcin de la poblacin que a su vez es representativa del
77,12 % del total del departamento Paran (que posee un 61,6 % de poblacin
con cobertura), ndices que estn reflejando una cobertura satisfactoria dentro
de la ciudad central,21 considerablemente superior a la situacin de la provincia
(51,3 % de al poblacin con cobertura).
En el aspecto educativo la ciudad cuenta con Instituciones que abarcan los
distintos niveles de enseanza: Nivel Inicial, Nivel Primario, Nivel Medio con
diversas especificidades, Nivel Terciario, formacin a Nivel de grado y posgrado,
as como numerosos centros de educacin formal y no formal para adultos.
Para el ao 199722 se registraban en la ciudad 9 establecimientos de educacin comn y 2 artsticos (danzas y artes visuales) en el mbito estatal, y 6
establecimientos en el orden privado.
La propuesta de formacin a nivel de grado y posgrado ms convocante es
la de la Universidad Nacional de Entre Ros (UNER) a travs de sus cinco

64

unidades acadmicas en Paran y su asentamiento en Oro Verde, con una oferta

acadmica que incluye 8 carreras de grado y dems posgrados y maestras.
Asimismo, la Universidad Tecnolgica Nacional (Facultad Regional Paran)
ofrece un importante programa de capacitacin en diferentes ramas de la
Ingeniera a travs de 4 tecnicaturas, 3 carreras de grado y carreras y cursos
de posgrado. La oferta acadmica queda completa, dentro de su jurisdiccin,
por la Universidad Catlica Argentina (UCASede Paran), que implementa
en dos facultades y un instituto las reas disciplinares humansticas como
Psicologa, Educacin y Derecho y, en forma reciente, con la Universidad
Autnoma de Entre Ros (UAdER) que cuenta con 3 facultades en Paran y
una en Oro Verde, con una amplia oferta acadmica que se aproxima a las 80
opciones de estudio entre tecnicaturas, profesorados, traductorados y licenciaturas. Esta Universidad est gestionando el proyecto y la construccin de
un campus al sur de la ciudad.
Adems de esta estructura acadmica propia, resulta relevante la oferta
educativa a nivel regional dentro de la cual se destaca la Universidad Nacional del Litoral, que cumple un rol no menospreciable en la formacin de los
profesionales de la ciudad de Paran y zonas aledaas.
En Paran se registra una cifra de 78.065 habitantes (32,8 % del total de
la ciudad) que acceden a algn nivel educativo, siendo los niveles terciario y
universitario concentradores del 13,4 % de la poblacin alfabetizada, con lo
que se alcanza una tasa que se aproxima a la de la ciudad de Rosario, una de
las ms altas del pas.23

3.4 Urbanizacin e infraestructura

Se puede referir al proceso de conformacin de la ciudad en relacin a las

caractersticas del medio natural, en particular a las cuencas de los arroyos y
las barrancas ribereas que permite resumir una suerte de dialctica entre esas
barreras fsicas que imposibilitaban la continuidad y obras de infraestructura
que la restablecan. Esto no implica desconocer fenmenos tpicos de agregacin, pero con notables discontinuidades sumado a procesos de extensin a
lo largo de los ejes de conexin territorial.
La presencia del ro Paran ha operado, tanto histricamente como en
la actualidad, como un factor determinante en el desarrollo de la ciudad
permitiendo el abastecimiento confiable de agua, la utilizacin con fines
de navegacin, turismo, pesca y recreacin. Los arroyos como sistemas de
escurrimiento naturales insertos en la trama, implican factores favorables y
desfavorables para la calidad de vida de su poblacin. Al tiempo que su valor
morfolgico caracteriza reas con fuerte contenido paisajstico y recreativo,

65

pudiendo eventualmente constituir pulmones dentro de la mancha urbana,

que por causas de diversa ndole han devenido en focos con distintos niveles
de degradacin. Resultan particulares en esta ciudad la localizacin de reas de
precariedad urbana a lo largo de los cursos de agua, en sectores centrales como
tambin en un cordn perifrico definido por conjuntos habitacionales.
Grandes e importantes equipamientos urbanos se encuentran en proceso de
refuncionalizacin por inversin privada destacando el hipdromo para centro
comercial, la fbrica de cemento y la playa Los Arenales para barrios privados.
Merecen destacarse las gestiones de urbanizacin en trmite de grandes
vacancias urbanas como son las tierras adquiridas en 1996 para extender el
parque ribereo y los terrenos del Ejrcito Argentino, al sur de la ciudad que
podran absorber la capacidad de crecimiento por 50 aos.
El esquema de rutas que confluyen a la ciudad de Paran, configura un buen
sistema jerarquizado de vnculos territoriales que se despliegan en abanico
relacionando a la ciudad a distintas escalas: con toda su rea de influencia (en
la que conforma un esquema radiocntrico de poblaciones a una distancia
entre 40 y 60 km) y con importantes centros departamentales, provinciales
y nacionales como Corrientes, Santa Fe y Capital Federal, e internacionales
como la Repblica Oriental del Uruguay y el sur de Brasil.
Dentro de los accesos y enlaces que soportan la integracin y potencian la
relevancia centralizadora de la ciudad se destacan:
La RP N 11, que comunica Paran con DiamanteVictoriaGualeguay.
Constituye el acceso a la ciudad desde Buenos Aires y Rosario (por Brazo
Largo y el Puente RosarioVictoria respectivamente), atraviesa Oro Verde para
finalmente, dentro del casco urbano, articularse con Av. Ramrez: la ronda
del macrocentro urbano y principal eje conector intraurbano nortesur atravesando reas totalmente consolidadas.
La ex RP N 131 une Paran con Nogoy y atraviesa todo el centro de la
Provincia de Entre Ros, eslabonando en su recorrido asentamientos menores
que se hallan en el rea de influencia de la ciudad de Paran y a San Benito
en el entorno inmediato.
La RN N 18 nace sobre la traza de Avenida Almafuerte, importante eje
vertebrador central de la extensin este del rea urbana de Paran. Esta ruta
conecta Paran con Villaguay en el centro de la Provincia, pasando por Viale
y Concordia, la segunda ciudad de la Provincia. Ms adelante, se abren la
R N 12 que conduce a la Paz y a la capital correntina, y la R N 127 que
se dirige a Federal.
El acceso Norte atraviesa una zona de chacras y conecta directamente con
Avenida de Circunvalacin y la salida del tnel subfluvial, constituyndose
como nexo importante en la agilizacin del trnsito regional y del Mercosur.

66

El vnculo de mayor intensidad del sistema se establece a travs del tnel

subfluvial entre Santa Fe y Paran, concentrando un fuerte intercambio diario
de personas, actividades, bienes y servicios.
Dada la vital importancia de ste ltimo, todos los Planes que se fueron
formulando tratan en forma apartada la reformulacin del vnculo con la
ciudad de Santa Fe correspondiente a la ya tratada RN N 168, eje
en el que la superposicin de escalas despliega una situacin especialmente
problemtica cuya resolucin se torna ineludible. Si bien las antes descriptas
obras en la ciudad de Santa Fe sobre la ruta en cuestin implican una mejora
considerable, el sistema continuara siendo deficitario principalmente en
referencia al tnel, cuya capacidad operativa podra verse colmada. En este
complejo contexto, se plantea como propuesta considerando la ubicacin
del Nuevo Puerto de Santa Fe en un punto cercano al canal de navegacin
y el nuevo cruce con Santo Tom y de all hacia las autopistas a Rosario y
Crdoba la ubicacin de la cabecera de una nueva conexin vial (puente
Santa FeParan) en el borde oeste de la ciudad, cuya factibilidad debe ser
integralmente estudiada. La posibilidad de que la conexin sea de carcter
ferrovial aporta mayores ventajas para el desarrollo econmico de la regin
al multiplicar las opciones modales de trasporte, permitiendo en un radio
de escasas distancias la intermodalidad de los transportes viales, ferroviarios,
fluviales y areos, por la cercana de esta conexin con dos equipamientos
aeroportuarios. En cuanto a los avances sobre el nuevo puente, por decreto
provincial se conform en noviembre de 2009 una Unidad Especial de Proyecto para llevar adelante los estudios necesarios en la Provincia de Entre
Ros, integrando a Paran como cabecera provincial de la regin.
El servicio ferroviario en la Mesopotamia, anteriormente efectuado por el
Ferrocarril Nacional General Urquiza, fue concesionado a Amrica Latina
Logstica en el ao 1998 y limitado en sus servicios, funcionando actualmente
el transporte de carga.
En 2008 se formaliz la creacin de la Unidad Ejecutora Ferroviaria de Entre
Ros (UEFER), destinada a recuperar y mejorar la infraestructura ferroviaria
en la provincia, generando las condiciones para que la operacin de redes
ferroviarias, tanto de pasajeros como de carga, mejoren su eficiencia.
En lo referente al transporte areo, la ciudad cuenta con el Aeropuerto General Justo Jos de Urquiza, de primera categora, ubicado a 10 km al sureste
del centro de la ciudad de Paran, sirviendo a la Provincia de Entre Ros y al
rea del AMSFP. Su operacin es de cabotaje y realiza mayoritariamente vuelos
directos a Aeroparque Buenos Aires, algunos a Crdoba y el ltimo servicio
incorporado a parir de enero de 2010 hacia Mar del Plata, reservando
los vuelos internacionales slo para aquellos de carcter oficial. Actualmente
slo la lnea area LAER (Lneas Areas de Entre Ros) opera en forma regular

67

y LADE (Lneas ereas del Estado) con vuelos semanales a Buenos Aires y al
sur del pas que utiliza las instalaciones militares.
La actividad fluvial se caracteriz histricamente por la presencia de dos
puertos importantes como lo fueron el de Bajada Grande y el Puerto Nuevo,
que actualmente se encuentran inactivos.
Finalmente, la utilidad del modo automotor de pasajeros se desarrolla en
la Estacin Terminal de mnibus de la ciudad, equipamiento trasladado y
construido a fines de los aos 80.

3.5 Gestin urbana y marco normativo. Proyectos24

La Secretara de Planificacin e Infraestructura es la reparticin del Municipio de Paran encargada del planeamiento urbano de la ciudad. Vinculada
a la Secretara de Planificacin e Infraestructura a travs de algunos de sus
proyectos, aparece la Secretara de Medio Ambiente.
El Cdigo Urbano, con antecedentes en las Ordenanzas N 6538 y N
6348, fue sancionado, promulgado y publicado por Ordenanza N 7933,
enunciando su intencin de poner en prctica los objetivos contenidos en
el Plan de Ordenamiento de 1978, con vigencia slo formal. En el perodo
20002002 fue sometido a revisin por parte de la Comisin Revisora del
Cdigo, accin que pone de manifiesto la voluntad de alcanzar la eficientizacin del instrumento normativo superando el desajuste entre ste y las
circunstancias reales de la ciudad. Como resultado de este trabajo se promulga
su actualizacin por Ordenanza N 8563 Decreto 1886/05 (publicado en
2006), que fija sus objetivos generales en: definir mediante las disposiciones
en materia de tejido urbano la configuracin de la ciudad con una imagen
riberea, volcada al ro, acorde a sus condiciones morfolgicas y resaltando
sus potencialidades paisajsticas; controlar la extensin hacia el interior del
territorio y a lo largo de las vas de acceso y penetracin a la misma; favorecer
la ocupacin hacia el norte, noreste y oeste, y de piezas urbanas en desuso;
promover la consolidacin de la trama incorporando reas vacantes carentes
de servicios y equipamientos; y revalorizar las reas correspondientes a los
arroyos que surcan la planta urbana.
Otros antecedentes de esta formulacin se reconocen expresamente en:
- Apoyo Tcnico a la Gestin urbana. Arqs. Soijet, Caballero, Bielsa. Ao
1991.
- Desarrollo Turstico del borde Costero. CFI. Lic. Isabel Sendn y Arq.
Roberto Bullone. Ao 1991.
- Propuesta de Desarrollo Territorial del rea Periurbana. C.f.i. Arq. Enriqueta Sagastizabal. Aos 19931994.
68

- Borde Costeronormativa urbana. CFI Dres. Graciela Siede, Jorge Daneri.

Ao 1994.
- Relevamiento y Propuesta del Arbolado urbano. Convenio UNER Facultad de Ciencias Agropecuarias - Municipalidad de Paran.
- Propuesta Conjunta del Colegio de la Agrimensura de Entre Ros y Cmara
de empresas inmobiliarias de entre ros.
- Jornadas de la Ciudad de la Regional Oeste del Colegio de Arquitectos
de Entre Ros.
- Plan estratgico de Desarrollo de Paran (PEDEP).

3.5.1 El Plan Urbano Paran se proyecta

La vocacin del rea de planificacin se propone en este completo trabajo que
intenta recoger y articular propuestas que definan los borradores de un Plan.
El Plan expresa esos lineamientos y desarrolla programas que delinean y
representan la estrategia, y propuestas concretas en tanto objetivos particulares, en pos de un desarrollo equilibrado y consensuado con los sectores
pblicos y privados en un encuadre estratgico y participativo.
De los cinco programas que lo integran ciudad metropolitana, ciudadro,
ciudadbarrios, ciudad vital e infociudad el primero se propone, bajo una
visin integral que reconoce la escala ampliada de la ciudad y sus desafos,
lograr la insercin territorial de Paran fortalecindola a partir de las ventajas
que le brinda un desarrollo concertado con otras localidades de su entorno.
Se pueden definir dos niveles de aproximacin en la posicin de Paran
dentro de esta escala de insercin. La primera, con las ciudades del hinterland que se constituyen como espacios de descentralizacin y de desborde
de determinados usos y la segunda con Santa Fe, en funcin de consabidas
y muy activas interrelaciones productivas, de servicios, etc.
Resulta necesario dar cuenta de la existencia de problemticas metropolitanas que requieren una atencin conjunta e integral, lo que plantea avanzar
en la maduracin de nuevas formas de gestin que permitan articular estos
asuntos comunes.
Para ello, deben abordarse distintos ejes de actuacin que potencien la
capacidad estructurante y vertebradora del sistema, entre los que se destacan
las infraestructuras de conexin. Este tema es abordado detalladamente en
el Programa Ciudad Metropolitana, que desarrolla en diferentes tems una
serie de proyectos orientados a optimizar la conectividad vial de la ciudad,
equilibrando y reforzando las interrelaciones con el sistema de red territorial
y con la propia estructura urbana, tales como:
- Acceso NorteOeste: cruce a distinto nivel en nodos RP N 132 (circunvalatoria microregional) con cruce RN N 12 y N 18.

69

- Acceso Este: cruce a distinto nivel en nodos circunvalacincalles de

conexin.
- Cruce a distinto nivel en nodos RP N 32 RN N 127.
- Mejoramiento de RN N 12 hasta cruce con RN N 27.
- Cruce a distinto nivel en nodo Acceso Norte Gdor. Hctor Maya.
- Nueva traza de tramo RN N 12 (norte) a RN N 18 Acceso Norte.
Duplicacin de traza existente en Acceso Norte desde circunvalacin hasta
Gdor. Hctor Maya.
- Nueva traza de camino costero.
- Acceso OesteSur: mejoramiento de la calle Juan Bez.
- Acceso EsteSur: nueva traza de tramo circunvalacin de RN N 18 a
RN N 12 (sur).
- Acceso Sur: nueva traza de circunvalacin.
- Duplicacin de traza existente en RN N 12, tramo ejido de la ciudad
de Paran.
- Acceso Oeste: nueva traza de costanera.
- Nueva traza y obras complementarias conexin con nuevo puente a
Santa Fe.
- Obras complementarias. Sistematizacin funcional del trnsito pesado.
Otro de los proyectos que trasciende los lmites de la ciudad, dentro del
propsito de crear mbitos adecuados para encarar proyectos conjuntos, es la
Agencia de Desarrollo Metropolitana, como una de las formas de afrontar la
actual exigencia de consolidar el territorio y sus comunidades como un nico
espacio logstico de proyecciones estratgicas; que se completa en Algunas
propuestas sobre el rea Metropolitana intermedia Santa FeParan con el
planteo de posibles programas para relacionar los componentes urbanos del
rea Santa FeParan: gestin portuaria, integracin ferroviaria, optimizacin de la conectividad en la escala metropolitana y del transporte pblico,
Mercado Comn por complementacin de hinterlands productivos y
programacin/proyectacin de los grandes equipamientos compartidos.

3.5.2 El Plan Estratgico Territorial

En Entre Ros se han establecido las bases conceptuales para la formulacin de
un Plan Estratgico Integral de Desarrollo Sustentable en pos de un abordaje
de los principales ejes temticos inherentes a la planificacin de la provincia
en trminos infraestructurales y de desarrollo y ordenacin territorial.
Gran parte de las provincias participan, asimismo, del Plan Estratgico
Territorial (PET), impulsado desde el Gobierno Nacional como uno de los
tres procedimientos25 destinados a instrumentalizar la Poltica Nacional de

70

Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PNDT) del ao 2004. A los efectos

de realizar las tareas vinculadas al Plan, se crea en diciembre de 2004 por
decreto N 1824 la Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica perteneciente al mbito del Ministerio de Planificacin Federal,
Inversin Pblica y Servicios.
El Avance 2008 del PET, 18162016 Argentina del Bicentenario, se fundamenta en la advertencia de las diferencias y los desequilibrios territoriales
y la emergencia de reas perifricas u olvidadas como deuda a asumir y
transformar mediante la planificacin apoyada principalmente en el desarrollo de las infraestructuras necesarias para el bienestar popular. Parte del
convencimiento que el desarrollo de la infraestructura implica una inversin
rentable a la vez que se comporta como uno de los principales motores de
la economa.26
Al hacer explcita su bsqueda de consenso para el despliegue territorial de
la inversin pblica, una convocatoria institucional por parte del gobierno
nacional a los gobiernos provinciales oper como plataforma de trabajo
entre los equipos tcnicos de las dos jurisdicciones aunque, salvo un par
de casos, no han sido implementados mediante mecanismos o instancias
participativas27 a fin de arribar a la formulacin de modelos actuales y
modelos deseados de territorio.

4. Estrategias de desarrollo compartidas

4.1 Escala local
En buena medida los antecedentes que se exponen estn vinculados antes
y ahora, al afianzamiento de la conexin fsica entre ambas ciudades. Esta
claro: de no mediar el ro, la existencia de este fenmeno no se discutira.
Los puentes resultan construcciones que suscitan profunda atraccin por
las sugerencias que despiertan: a lo resistente, a lo esttico y simblico, a lo
funcional, a lo cultural e histrico, a lo estratgico, a lo defensivo.
Indagaciones recientes en la prensa, fundamentalmente en medios
grficos,28 han permitido dar cuenta de una serie de gestiones que, desde
la segunda dcada del siglo XX, apuntaban a formalizar el proyecto y la
construccin de un puente entre Paran y Santa Fe. El mismo se plantea
como carretero y ferroviario y las iniciativas estn avaladas tanto desde el
sector pblico como desde las fuerzas vivas y permiten traslucir lo que el
trmino comporta: unin, comunicacin, continuidad, seguridad, dominio
y desafo.

71

4.2 Escalas rea Metropolitana Regin Metropolitana

El reconocimiento de un espacio metropolitano por parte de Paran y Santa

Fe y sus respectivas provincias, se ha hecho presente en una serie de instrumentos tcnicos y gestiones de tipo poltico, efectuados bajo enfoques ms
bien estratgicos que dan cuenta del inters histricamente presente de crear
nexos entre ambas ciudades.
En 1956 se origina la Comisin Interprovincial ProTnel, conformada
por entidades empresarias de ambas provincias a favor de la construccin de
la obra.
La Declaracin de Sauce Viejo (1960) es un acuerdo entre los gobernadores
Uranga y Silvestre Begnis para la ejecucin de la obra. Luego de una sucesin
de leyes de ambas provincias queda aprobado el Tratado interprovincial para
Tnel Subfluvial Hernandarias, inaugurado en 1969.
En la Declaracin de Santa Fe (1998), los gobernadores Obeid y Busti
garantizan las vas de comunicacin entre Paran, Santa Fe y sus zonas de
influencia por su valor estratgico regional como alternativa complementaria
y no competitiva con RosarioVictoria, e instrumentan la planificacin del
desarrollo regional estratgico.
El Convenio Ente Interprovincial Tnel Subfluvial HernandariasUniversidad
Nacional de Crdoba (1999) define un proyecto para la nueva conexin fsica
ParanSanta Fe en el marco de un informe de estudios realizados por el Instituto
Superior de Ingeniera de Transporte sobre el uso del tnel y sus perspectivas.
Mediante la Declaracin de Paran (1999), los gobernadores Obeid,
Mestre y Busti garantizan tomar las medidas para lograr terminar la autova
ParanSanta Fe e iniciar estudios para la localizacin de un Centro Intermodal de Transferencia de Cargas.
El Convenio para la integracin y el desarrollo de Santa Fe y Paran
(2000) propone un marco para el accionar eficiente para una mejor calidad
de vida a partir de la competitividad del conjunto. Asimismo, se constituye
el Comit de Coordinacin y se definen objetivos de trabajo.
La Agencia de Planificacin rea Metropolitana Santa FeParan (2005)
implica el reconocimiento de un rea aglomerada de localidades ms pequeas y diferenciadas jurisdiccionalmente que ameritan la consideracin de esa
escala de planificacin. As lo entendieron las Secretaras de Planeamiento
de ambos municipios, la Corporacin para el Desarrollo de Paran y el
Foro de Santa Fe (entidades no gubernamentales) para definir la creacin
de esta Agencia. Se trata de una entidad de polticotcnica de integracin
voluntaria, pblicoprivada y permanente, que posee un Comit Ejecutivo
y vocalas, en un nmero flexible de forma de permitir incorporaciones en
el futuro. Su principal objetivo instrumental es el de elaborar las bases de un

72

Plan Maestro Conceptual de Desarrollo para el rea que posibilite la convocatoria a los estamentos pblicos, tcnicos y comunitarios para consensuar
sus actuaciones futuras sobre el sector en beneficio de la consolidacin de
esta rea metropolitana binuclear incipiente.
Hasta el momento no tuvo implementacin. Sin embargo, es claro que
no se han desarrollado las herramientas que permitiran su concreto abordaje dado que la mayora de los problemas de las ciudades integrantes del
aglomerado, y especialmente los de la ciudad central, siguen resolvindose
dentro de sus propios lmites municipales o comunales.
Desde el punto de vista de los actores privados y en lo que hace a la
integracin regional, posiblemente el hecho ms abarcativo lo constituy
en 1996 la constitucin del llamado Foro para el Desarrollo de la Ciudad
de Santa Fe y la Regin, iniciativa que reuni a las ms representativas
entidades empresarias, a municipios, rganos legislativos locales, entidades
de profesionales y organismos del quehacer acadmico. En este mbito y
teniendo como encuadre los acuerdos institucionales, los sectores privados
han llevado adelante un interesante proceso de discusin e identificacin de
los temas centrales a desarrollar, en el que han participado activamente tanto
las entidades del rea metropolitana, como tambin las entidades empresarias
del lado entrerriano.29
La Constitucin de la Provincia de Entre Ros reformada en 2009 avala la
integracin de los municipios en organismos de carcter regional, pudiendo
realizar gestiones y celebrar acuerdos en el orden internacional respetando
las facultades de los gobiernos federal y provincial (Art. 242).

4.3 Escalas Subnacional Supranacional

En la escala que se suele denominar macroregional, se debe considerar dos
espacios subnacionales de integracin que permiten potenciar la cooperacin entre Estados prximos, que comparten profundos vnculos histricos,
promoviendo adems un espacio de competitividad y oportunidad conjuntas. Por una parte, la creacin de la CRECENEA (Comisin Regional de
Comercio Exterior del Noreste Argentino) en junio de 1984 por las provincias de Corrientes, Chaco, Formosa, Misiones, Entre Ros y Santa Fe a
fin de impulsar la integracin del NEA con los estados fronterizos vecinos,
cuya primera propuesta concreta tiene lugar en 1988 con el Programa de
Integracin y Cooperacin Econmica entre Argentina y Brasil, que da
comienzo a la elaboracin de planes de trabajo conjunto con los estados del
sur de Brasil (Mato Grosso do Sul, Paran, Ro Grande do Sul y Santa Cata-

73

rina, nucleados en la CODESUL) dando origen al nico pacto subregional

que antecede al MERCOSUR, reconocido en 1995 por las presidencias de
Argentina y Brasil como instrumento regional apropiado para la integracin
conformndose en ese mismo ao el Foro Permanente de Gobernadores del
CRECENEACODESUL y diversos Grupos de Integracin Temtica. Por
otra parte, el Tratado de Integracin Regional suscripto el 15/08/1998 por
los Gobiernos de las provincias de Santa Fe y Crdoba, fue constitutivo de
la Regin Centro de la Argentina, al cual posteriormente, el 06/04/1999,
adhiere el Gobierno de la Provincia de Entre Ros. Este proyecto regional
entre las tres provincias encuentra su marco institucional a partir de la reforma constitucional de 1994, que sienta las bases para la conformacin de
regiones dentro de la organizacin poltica del territorio nacional. En el orden
provincial de Santa Fe el antecedente jurdico se encuentra en la Ley 10975
que, aunque en una concepcin no integral, no deja de ser un dato a tener
en cuenta para cualquier estrategia de carcter regional. La Regin Centro
plantea un nuevo esquema para la concrecin de la obra pblica, basado
en la articulacin interregional y la integracin por el Corredor Biocenico
con los pases del Mercosur que desde 1991 integra a Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay en pos de la ampliacin de sus respectivos mercados
nacionales y la comunidad andina.
Como antecedente institucional tambin es necesario destacar la constitucin, en el ao 1998, del Comit de Seguimiento del Corredor Biocenico
Central EsteOeste, Porto Alegre (Brasil)Coquimbo (Chile), foro al que
se sum la Provincia de San Juan, junto a los estados provinciales de Santa
Fe, Crdoba y Entre Ros.
Para finalizar, es preciso mencionar que si bien el reconocimiento de esta
particular realidad metropolitana ha trascendido el mbito estrictamente
acadmico para convertirse en una preocupacin poltica que debe ser debidamente abordada desde el aspecto tcnico, y de los mencionados acuerdos
entre ambos municipios y provincias, sin duda el complejo tema de la gobernabilidad metropolitana que debe resolver no slo la conexin fsica
sino la creacin de canales de dilogo y de espacios estables que trasciendan
temporalmente los perodos de las gestiones, para arribar a estrategias concertadas no encuentra an implementacin concreta en el AMSFP, pero
s un escenario favorable de potenciacin recproca con la consecuente
redefinicin de su rol a nivel nacional e internacional que permite pensar
en un futuro promisorio.

74

Notas
Esta diversidad presenta dos niveles de aproxi-

reunan 922.519 personas de los 5.000.0000 de

macin. Por un lado, las distintas denominaciones

habitantes del Bajo Nervin que no se organizan en

y caracterizaciones que los fenmenos urbanos

el esquema metropolitano tradicional (continuidad

complejos e interjurisdiccionales reciben a partir

de urbanizacin y mercado de trabajo comn).

de la generalizacin de aportes tericos particu-

larizados (constelacin, ciudad regin, galaxias

metropolitano fue desarrollada con anterioridad

metropolitanas, archipilagos urbanos) y, por otro,

por el equipo de trabajo de la UNL a cargo del pro-

las mltiples situaciones derivadas de la necesidad

fesor Arq. Adrin Caballero y explicitada en el libro

de abarcar y compatibilizar un fenmeno fsico

Especulaciones sobre Urbanismo y Ciudad (1996).

materializado, que en algunos aspectos desarrolla

Se optaba all por omitir cualquier perimetracin

procesos comunes, prcticamente unitarios con

establecida a partir de indicadores tradicionales

una divisin polticojurisdiccional que lo frag-

para definir la conveniencia de establecer en

menta y que agrega a la tradicional circunstancia

torno al ncleo bipolar una zona delimitable y

de varios distritos, la instancia de encontrarse en

redelimitable en coincidencia con problemticas

territorios de dos provincias.

y circunstancias de desarrollo. Lo interesante de

El caso de Bilbao Metrpoli 30 es interesante en

aquella postura es la posibilidad de no reducir la

este sentido: la regin de Bilbao pretende posicio-

mirada a la verificacin basada en los indicadores

narse como metrpoli de servicios avanzados que

clsicos y tradicionales sino apuntar a una visin

difunda conocimiento e innovacin y rentabilice

estratgica basada en la capacidad del rea para

proyectos regionales en el Arco Atlntico. Por ello

poner en acto proyectos. Asimismo, otros equipos

se ha conformado bajo esta denominacin para

de trabajo bajo su direccin aportaron en este

instalar un plan de revitalizacin completo para la

sentido a travs de Un problema de planificacin

coordinacin, ejecucin y promocin de proyec-

fsica. El conglomerado urbano del Gran Santa

tos estratgicos que integre actores pblicos y

Fe ficha de la UCSF, 1978 y de la produccin

privados. Lo integran 30 municipios que a 1997

del Convenio SSPyCG de la Provincia de Santa

La aproximacin al tratamiento del fenmeno

75

Fe CFIFAPyD (UNR): Extensin metropolitana

que tienen un presidente. Las localidades meno-

de Rosario. Proceso de formacin y dinmica de

res son gobernadas por Juntas de Gobierno que

transformacin, 1991.

originalmente constituan una instancia delegada

La divisin poltico jurisdiccional. La Provincia de

de la administracin provincial, con designacin

Santa Fe est dividida en departamentos y cada

poltica de su presidente, pero a partir de 2002

uno de ellos en distritos. Ambos niveles tienen

la Ley 9480 establece la eleccin por sufragio

colindancia de lmites y no tienen una autoridad

universal, secreto y obligatorio de los ciudadanos

ejecutiva de la que estn a cargo. Cada distrito

domiciliados en la jurisdiccin para integrar la

puede estar constituido por reas rurales y centros

Junta, cuyos miembros estn a cargo del Gobierno

urbanos. La mayora tiene un solo centro (cabecera

de la misma.

del distrito) pero algunos de ellos cuentan con

La organizacin poltico institucional de la Provincia

ms de uno.

de Entre Ros est definida por la Constitucin Pro-

En cuanto a los gobiernos locales, la provincia

vincial y la Ley 3001 o de Municipios. Establecen

de Santa Fe establece, a travs de sus leyes

que todo centro de poblacin que tenga ms de

y de acuerdo a la cantidad de habitantes que

1500 habitantes y 75 km2 de superficie ser

poseen, a qu poblaciones se las administrar

considerado Municipio. Por su lado la Ley 7555

como municipios y a cules como comunas. Esta

es la que define los Centros Rurales de Poblacin

clasificacin se plasma en dos leyes provinciales:

como extensiones territoriales con una poblacin

Ley 2756: Ley Orgnica Municipal y la Ley 2439:

superior a 200 habitantes. Los Municipios tienen

Ley Orgnica Comunal.

entre sus diversas atribuciones aquellas vinculadas

En el nivel de gobierno local existen los Municipios

al desarrollo y ordenamiento del territorio.

de 1 (ms de 200.000 hab.) y de 2 categora (de

10.000 a 200.000 hab.) y las comunas (menos de

haban sido considerados, para Santa Fe, en el

10.000 hab.). Slo los municipios tienen autono-

antecedente mencionado de 1996 definindolo

ma, ya que las Comunas estn sujetas a controles

como un nivel de ncleos urbanos diferenciados

del Gobierno Provincial. Los municipios tienen un

perimetrales a la aglomeracin. El presente trabajo

intendente y un Consejo Municipal. Las Comunas

utiliza esta idea a partir de la necesidad de ampliar

una Comisin Comunal elegida por los vecinos.

y mejorar la nocin tradicional de rea metropoli-

La Provincia de Entre Ros se organiza poltico

tana al fenmeno expansivo de la bipolaridad con

Este concepto, al igual que el de aglomeracin

administrativamente dividiendo su territorio en

las mismas categoras.

Departamentos sin poder Ejecutivo ni Judicial,

pero representados en las Cmaras de Senadores

de la indagacin realizada, a pedido de la autora,

La informacin de estos cuadros es el resultado

y Diputados provincial por legisladores. Los Depar-

por el Sr. Claudio Garca.

tamentos se subdividen en Distritos.

En el nivel de gobierno local existen los Municipios

sentido dinmico, ya que la superficie de rea

de 1 y de 2 categora. Ambos tienen autonoma

se ajusta al crecimiento urbano. En trminos

para dictar sus propias cartas orgnicas y definir

urbansticos est definido por un conjunto de

presupuestos y reciben coparticipacin provincial

jurisdicciones que tienen un comportamiento uni-

segn su tamao. Los municipios de 1 tienen un

tario y cuyos problemas slo se pueden abordar

presidente municipal y un Consejo Deliberante, los

con la participacin del conjunto. En trminos es-

de 2 son gobernados por Juntas de Fomento, las

tadsticos estn vinculados a la envolvente censal

76

El concepto de aglomerado urbano tiene un

que abarcan reas urbanas aledaas a la que se

eros avances en AAVV: Observatorio Urbanstico

considera central y que se supone interactan con

rea Metropolitana Santa Fe Paran, nmero 02,

una movilidad demogrfica permanente. Se les

FADU UNL, Santa Fe.

antepone el vocablo gran.

17

El P.E.P. Santa Fe detalla a propsito de este

Basado en Plan Estratgico Santa Fe Siglo XXI.

proyecto de articulacin entre ciudades que la

Prediagnstico. Documento de Trabajo. Munici-

traza seleccionada tendr lugar al sur del Puente

palidad de la Ciudad de Santa Fe. Cap. 2 y Cap.

Carretero, contando con cuatro carriles dos en

5, 1998.

cada sentido preparados para absorber trnsito

A modo de ejemplo de esta disparidad entre ciu-

de cargas y de pasajeros, y enlazar el sistema de

dad cabecera y conurbacin, pueden mencionarse

circunvalacin de Santa Fe con la costanera sur

los incrementos poblacionales de Monte Vera en

de Santo Tom, en cuya rea urbana las obras

un 26,6 %, Recreo en un 30,58 %, Santo Tom

contemplarn, adems de la remodelacin de su

32,65 %, Arroyo Leyes 40,15 % o Sauce Viejo

costanera para resolver los accesos a la nueva

con un 87,96 %.

conexin vial, la sistematizacin de los enlaces

10

INDEC (2001): Poblacin estimada al 30 de

con las RN N 11 y N 19.

junio de cada ao segn tasa de crecimiento

18

intercensal 1991/2001 por localidad.

responsable de los bienes transferidos desde el

11

INDEC, Encuesta permanente de hogares.

Administracin de Infraestructuras Ferroviarias,

ONABE Por Decreto 752 y Res. 1413 que comple-

Lnea Histrica de Pobreza e Indigencia (2003

tan la Ley Nacional 26352 de febrero de 2008

en adelante).

19

Basado en el Plan Estratgico Provincial Santa

12

INDECIPEC. Ao 2000.

Fe, Cinco Regiones, una sola provincia, Gobierno

13

Datos extrados del sitio web del Gobierno de la

de la Provincia de Santa Fe, ao 2008.

ciudad de Santa Fe. rea educacin.

20

INDEC, 2001:

INDECIPEC. Mximo nivel de alfabetizacin

Provincia de Entre Ros segn departamento,

alcanzado segn Censo 2001. Poblacin urbana

municipios y juntas de gobierno. Hogares y po-

y rural de 15 aos o ms, segn departamentos

blacin: total y con Necesidades Bsica Insatis-

y grupos de edad.

fechas (NBI).

14

Este concepto es usado por la Arq. Isabel

Provincia de Entre Ros segn departamento.

Martnez de San Vicente, en La naturaleza arqui-

Hogares y Poblacin: total y con Necesidades

tectnica de las ciudades de reciente formacin,

Bsicas Insatisfechas (NBI).

Cuaderno del CURDIUR N 6 en alusin a la confor-

21

macin o profunda transformacin que se produce

Departamento Paran, Provincia de Entre Ros.

como consecuencia de los cambios en el sistema

Poblacin por cobertura por obra social y/o plan

productivo que marca del ingreso de Argentina

de salud privado o mutual segn sexo y grupos

en los mercados internacionales, en las ltimas

de edad.

dcadas del siglo XIX cuando evolucionan desde la

Provincia de Entre Ros. Por departamento,

ciudad instrumento de la conquista o asiento del

Municipios y Juntas de gobierno. Poblacin por

poder a su condicin de ciudad como instrumento

cobertura por obra social y/o plan de salud privado

de puesta en produccin del territorio.

o mutual segn sexo y grupos de edad.

15

16

Para ampliar recurrir a: Bertuzzi, Ma. Laura

(2009): Normativa del rea Metropolitana. Prim-

22

Porcentajes en base a datos del INDEC, 2001.

Segn la Estadstica Censo escolarRelevamien-

to Anual 1997Direccin Planeamiento Educativo

Pcia. de Entre Ros.
77

23

INDEC, 2001.

25

24

Basado en Cdigo Urbano del Municipio de

(Sistema de Informacin, Vinculacin y Asisten-

La trada est constituida por el PET, el SIVAT

Paran, Ordenanza N 8563, Subsecretara de

cia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial) y un

planificacin y gestin del desarrollo, Municipa-

Proyecto de Ley Nacional de Desarrollo y Ordena-

lidad de Paran, Paran, Entre Ros, 1 Edicin

miento Territorial.

2006; Paran se proyecta, apuntes para el Plan

26

Urbano, Subsecretara de planificacin y gestin

de las polticas territoriales segn los modelos his-

del desarrollo, Municipalidad de Paran, Paran,

tricos de Estadoen Argentina desde la segunda

Entre Ros, versin 2007.

mitad el siglo XX, trabajo monogrfico de doctorado

Extractado de Soijet, Mirta (2009): La evolucin

Para ampliar recurrir a: SOIJET, Mirta Anteceden-

en Ciencias Sociales.

tes de un reconocimiento normativo institucional

27

dem.

del AM para el caso Gran Paran, en AAVV Obser-

28

Realizadas por la Arq. C. Mariana Melhem en el

vatorio Urbanstico rea Metropolitana Santa Fe

marco de sus actividades de investigacin.

Paran, Santa Fe, octubre 2009, nmero 03.

29

Datos extrados del Plan Estratgico Santa Fe

Siglo XXI. Prediagnstico. Cap. 3. 2008.

78

Fuentes
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Ediciones UNL, Unidad F., autor Miguel Rodriguez.
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Soijet, Zamateo, Rodriguez y Melhem, (2008):
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913X. Observatorio Urbanstico rea Metropolitana
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Soijet, Mirta (2009): Segundo avance en la lectura de imgenes. Universidad Nacional del Litoral.
VOLUMEN 2. Santa Fe. 1851913X. Observatorio
Urbanstico rea Soijet, Mirta (2009) El Observatorio Urbanstico rea Metropolitana Santa FeParan.
Universidad Nacional del Litoral. VOLUMEN 2. Santa
Fe. 1851913X. Observatorio Urbanstico rea Metropolitana Santa FeParan.

79

Artculos periodsticos

Sitios web

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en la Ruta 168, publicacin on line LT10 Digital,
Santa Fe, diciembre de 2009. Disponible en: http://
www.lt10digital.com.ar/home/index.php?acc=ns_
fa&id=76691&id_s=28.
Ruta 168: En agosto quedara inaugurada, publicacinon line Sin Mordaza noticias, Santa Fe, diciembre
de 2009. Disponible en: http://www.sinmordaza.com/
noticia.php?id_noticia=79959
Binner inaugura un tramo de autova en la Ruta
168, diario El Litoral, Santa Fe, julio de 2008.
Disponible en: http://www.ellitoral.com/index.php/
diarios/2008/07/23/politica/POLI-03.html
Avanza la autova sobre la ruta 19, 5 Regiones,
rgano de difusin del Gobierno de la Provincia de
Santa Fe, Santa Fe, septiembre de 2009.
Un tren urbano para integrar el rea Metropolitana,
Santa Fe, agosto de 2009. Disponible en: http://www.
elsantafesino.com/la-region/2009/08/10/8300
Luz verde para ordenar y utilizar toda la infraestructuraferroviaria, diario El Litoral, Santa Fe, diciembre
de 2009. Disponible en: http://www.ellitoral.com/
index.php/diarios/2009/12/17/metropolitanas/AREA01.html

Crecenea LitoraL: http://www.crecenea.org.ar/

Gobierno de la Provincia de Santa Fe: http://www.
santafe.gov.ar/
Hemeroteca digital Fray Francisco de Paula Castaeda. Archivo de la Provincia de Santa Fe: http://www.
hemerotecadigital.gov.ar/
INDEC: http://www.indec.mecon.gov.ar/
Ministerio del Interior: http://www.mininterior.gov.ar/
Municipalidad de Santa Fe: http://www.santafeciudad.
gov.ar/
Nmina de Establecimientos Educativos en http://educacion. santafe.gov.ar/escuelas/establecimientos.xls

80

Captulo 3
La construccin del territorio. Proyectos (infra)
estructurales de integracin.*
Arq. Mgter. Mirta Soijet

El presente trabajo intenta dar cuenta del fenmeno metropolitano Santa

FeParan, panorama socioterritorial especialmente complejo a partir de los
componentes, las problemticas y los procesos de desarrollo que lo definen
como tal, dentro del cual habr de reconocer las interacciones que caracterizan el comportamiento de los actores sociales y polticos involucrados, en las
distintas escalas o niveles de aproximacin, como as tambin de las acciones
que se propongan, en un marco de estrategias concertadas.

1. Qu es construir el territorio?

La idea de construccin de un espacio conlleva el hecho de seleccin, de

modelacin, de configuracin, de ordenamiento y de montaje de sus elementos constituyentes, estructurados todos en funcin de una serie de estrategias
previamente definidas. Los materiales elementales son las actividades y sus
relaciones y los mbitos fsicos donde stas se desarrollan.
* Sntesis de una serie de trabajos propios o

C. Mariana Melhem, Miguel Rodrguez y Gastn

desarrollados en coautora con los Arqs. Adrin

W. Grand.

Caballero, Mximo Melhem, Mara Laura Bertuzzi,

81

Pero la verdadera construccin del espacio requiere, sin dudas, de decisiones y gestiones activas de los habitantes y sus representantes hacia un fin: el
de comprender, en todos los niveles, que un desarrollo concertado aporta
beneficios pero necesita instancias previas de maduracin de las reflexiones a
travs de la formacin de recursos humanos, de la definicin de problemticas
comunes, del estudio de las mismas, de la definicin de su marco normativo
y polticojurisdiccional.
La definicin de proyectos y su gestin, la integracin de propuestas del
mbito privado, la contemplacin de situaciones imprevistas y efectos no
deseados, la definicin de prioridades, habrn de constituir la agenda como
listado de puntos a ser debatidos y actividades previstas en un cronograma
consensuado y coherente.
Asimismo, la particular estructura de este espacio, deber incorporar el monitoreo de su proceso de conformacintransformacin, de las contribuciones
en materia de ordenamiento integral y de gestin sobre bases consensuadas
que asegurarn, finalmente, convertir en hechos las potencialidades del rea
y asegurar su sustentabilidad.

1.1 Qu particularidades tiene este territorio?

Puede referirse a la historia regional en la que se rescatan algunas peculiaridades

distintivas. Sin embargo la precisin disciplinar lo encuadra en la geografa histrica porque es el problema el que delimita el territorio (o los territorios).
En particular, los elementos que se rescatan de esa historia regional son:
Su condicin de ciudades intermedias, eminentemente administrativas
(del sector pblico).
La estrecha vinculacin con el ro Paran y sus potencialidades y, en
particular, la presencia de un vasto territorio insular ubicado entre las dos
grandes ciudades del sistema (Santa FeParan).
La condicin (histrica, actual y potencial) del sector como encrucijada
de transportes terrestres y fluviomartimos.
La singular situacin de proximidad de los dos principales centros urbanos de la regin y la muy consolidada y reciente interaccin entre ambos,
particularmente en trminos de residencia, empleo y servicios.
La confluencia de varias representaciones polticas de las cuales hay 4 principales: los gobiernos municipales de las 2 ciudades centrales y los gobiernos
provinciales, lo que implica que rijan diversas legislacin y normativa.
Asimismo se deben reconocer grandes cambios en el contexto (los nuevos
escenarios) que inciden decisivamente y con distinto signo en el comportamiento de la regin, lo que a su vez exige una redefinicin de aquellos
elementos de la denominada historia regional.
82

 La memoria del agua: que anega las tierras bajas santafecinas y asla las
barrancas entrerrianas.
Dicho reconocimiento sealara los siguientes aspectos.
El tan discutido pero al parecer inevitable proceso de globalizacin de la
economa (en particular, dentro de rasgos ms amplios y abarcativos), dicha
globalizacin implica tanto para la escala nacional como para la local, una
creciente adaptacin y ajuste a reglas globales, en simultaneo con una
creciente necesidad de establecer presencias protagnicas en mbitos ms
vastos y complejos.
El rol catalizador y dinamizador que dentro de este cuadro de situacin, tienden a asumir las aglomeraciones urbanas a partir de cierta magnitud crtica.
La presencia y consolidacin de proyectos, dentro de inevitables vicisitudes
y vaivenes.
La integracin (econmica) de escala subcontinental, para el caso especfico del denominado Mercosur, para el cual esta microregin presenta una
posicin sugestivamente atractiva y estratgica.
Los nuevos circuitos econmicos tambin derivados de los procesos anteriormente descriptos y en particular la definicin en la dcada de los 90, de
los denominados corredores biocenicos, una de cuyas alternativas encuentra
en la conexin Santa FeParan una de sus rtulas decisivas.
Se trata, en sntesis, de reconocer la necesidad y asumir el compromiso de
desplegar un entramado de carcter social y urbano: empleo, salud, educacin,
vivienda, servicios, transporte, etc., que haga sustentable el desarrollo previsto
y ofrezca un progresivo aumento en la calidad de vida de sus habitantes.

1.2 La descripcin del rea

Las ciudades de Santa Fe y Paran, ambas capitales provinciales, reconocen

cada una la presencia de un rea aglomerada de localidades mas pequeas y
diferenciadas jurisdiccionalmente. Pero, a su vez, estas aglomeraciones urbanas
se encuentran separadas al tiempo que articuladas por un territorio insular de
una intrincada y singular geografa.

83

Ciudad central: en este caso particular el trmino aparece duplicado y remitido a Santa
Fe (369.589 habitantes) y Paran (237.968 habitantes). Estas ciudades le confieren
al rea ampliada su denominacin: Aglomerados Gran Santa Fe y Gran Paran, en el
primer nivel y rea o Regin Metropolitana Santa FeParan en el segundo.
Aglomerado: es el mbito que reconoce centros conurbados (continuidad fsica) y
funciona como unidad de trabajo con flujos cotidianos.
El Gran Santa Fe est conformado para Santa Fe por Santo Tom, Recreo, San Jos
del Rincn, Arroyo Leyes y Sauce Viejo con Villa Adelina (454.238 habitantes) y el
Gran Paran por Paran, San Benito, Colonia Avellaneda, Sauce Montrull y Oro Verde
(247.310 habitantes).1
Constituyen espacios de descentralizacin y de desbordde usos especializados adems
de vivienda permanente y finisemanal: reas industriales y aeropuerto en Sauce Viejo,
facultades y escuelas agrotcnicas en Oro Verde y cementerio y actividades recreativas
en San Benito, etc.
Regin Metropolitana: es un mbito urbanorural que reconoce la relacin con
ncleos urbanos diferenciados perimetrales a la aglomeracin. Cada localidad tiene su
mercado laboral propio y la vinculacin se instala en torno a las infraestructuras y las
actividades econmicas.En la Regin de Paran la demarcacin considera a (mencionando slo municipios y Juntas de Gobierno de primera categora) Villa Urquiza, Cerrito,
Hasenkamp, Mara Grande, Tabossi, Viale, Segu, Crespo, Villa Libertador San Martn,
las Aldeas Mara Luisa, Valle Mara, Protestante y Diamante, y la de Santa Fe agrega los
distritos ubicados entre el aglomerado (Santo Tom, Sauce Viejo, Recreo, Monte Vera,
Arroyo Leyes y San Jos del Rincn) y Coronda, San Carlos, Esperanza y Helvecia.

2. La problemtica metropolitana. rea metropolitana

y regin metropolitana

Las nociones de metrpoli y rea metropolitana se originan a principios del

siglo XX,2 en referencia a los dinmicos y potentes procesos de crecimiento
urbano presentes en las grandes ciudades europeas y norteamericanas.
El reconocimiento y estudio de los procesos de metropolizacin,3 determinar el avance de distintas disciplinas sobre la morfologa, la estructura
social, la base econmica, las reas de influencia de las metrpolis as como
la jerarqua de centros dominantes y subdominantes, entre otras cuestiones.
En este contexto la metrpolis estaba definida por una serie de indicadores
que referan a la dimensin poblacional y a la complejidad del asentamiento

84

en trminos de infraestructura fsica, dotacin de servicios e infraestructura

econmica4 y vena caracterizada por una cierta unidad y cohesin, al menos
fsicas. Estos conceptos tradicionales5 fueron posteriormente interpelados ya
que dejaban fuera la difusin de actividades en el territorio y la constitucin
de una dinmica que se independizaba de la contigidad material (Castells,
1974) sustentada en los cambios de los modos de produccin. Estos rasgos,
ignorados por los enfoques tradicionales, expresan claros atributos de las metrpolis contemporneas y quedan evidenciados por la extraordinaria difusin
de la urbanizacin, el crecimiento continuo y la extensin hacia la periferia
de los conglomerados urbanos, el aumento de la movilidad, el crecimiento
del policentrismo, la constitucin de redes y por los cada vez ms marcados
procesos de concentracin econmica y social.
Dentro de la extensa literatura que trata de comprender y explicar estos
procesos,6 interesa destacar en el marco de este escrito la distincin que realizan
(Borja y Fiori, 2003) entre aglomeracin y regin metropolitana. Entienden
a la primera como el rea metropolitana clsica, la ciudad central y su periferia, el continuo urbano, el rea de los desplazamientos cotidianos cuya
gestin (localsupramunicipal) vendra dominada por la organizacin de los
servicios, los proyectos sociales y de desarrollo urbano de pequea y mediana
escala. La segunda la regin metropolitana viene definida como una
geometra variable pero que requiere un territorio estable de concertacin
y est caracterizada por su discontinuidad, policentrismo y por la necesidad
de una mirada estratgica. Su gestin (que podra coincidir con los mbitos
departamentales o provinciales) necesitara la coordinacin entre los agentes
intervinientes y de los grandes proyectos metropolitanos (sobre todo infraestructurales), los esquemas de coherencia y la consecucin de un desarrollo
urbano equilibrado.
3. El rea metropolitana Santa FeParan: su existencia

En trabajos anteriores (Caballero y otros, 1998)7 se sostena que la ciudad de

Santa Fe y su extensin territorial se encuentran en el lmite de lo que podra ser
considerado una metrpoli tradicional ya que algunos de sus indicadores estn
por debajo de los umbrales determinantes para acceder a dicha condicin.
En su escala aglomeracin es decir, el rea con continuidad fsica e interdependencia funcional, el subsistema estara constituido por la ciudad central
Santa Fe y los ncleos urbanos de Santo Tom, Sauce Viejo, Recreo,
Monte Vera, Rincn y Arroyo Leyes. La ciudad central representaba en 1998
el 96 % del total poblacional del aglomerado evidenciando su notable peso
relativo con respecto al total de la aglomeracin.

85

Durante el estudio y en la escala ciudad territorio (o regin metropolitana), tom una especial importancia la relacin con la aglomeracin de
Paran. Esta inclusin modific fuertemente cualquier hiptesis inicial de
investigacin, establecindose entonces la posibilidad de sumar a la existencia
de la aglomeracin de la ciudad de Santa Fe y sus ncleos urbanos menores, la
entidad de un nivel de interaccin con la aglomeracin de Paran, definiendo
una metrpoli binuclear, con especiales caractersticas. Resulta necesario
entonces, recurrir a una nocin ms flexible definida como una zona gris,8
cuyos lmites seran ms imprecisos y estaran en concordancia con la escala,
pertinencia y posibilidad de determinados problemas o proyectos. Se trata de
un rea referida a un mercado elstico que puede incluir o excluir a las distintas localidades del aglomerado Santa FeParan, de acuerdo a los intereses
estratgicos que se definan.
Cabe aadir que la presencia de indicadores no convencionales que se
registraron durante el desarrollo del trabajo9 flexibilizan los umbrales referidos, acercando a Santa Fe y su aglomerado a la condicin metropolitana
contempornea, condicin de la cual participaran la ciudad de Paran y su
aglomerado (en la citada metrpoli binuclear). Estas observaciones, realizadas en los aos 199698 se ven hoy ratificadas por la continuidad de los
procesos mencionados.
En sntesis, se podra afirmar que el aglomerado Santa Fe se acerca sostenidamente hacia la condicin metropolitana (tradicional) registrando adems la
existencia de muchos de los indicadores no tradicionales. La ciudad de Paran
est ms lejos del concepto tradicional de metrpoli pero registra igualmente
indicadores no tradicionales. Cualquier incertidumbre respecto del ajuste de
estas ciudades a la referida condicin se ve subsanado al considerarlas como
integrantes del sistema binuclear de dos centros dominantes o como constitutivas indistintamente de la mencionada zona gris.
La escala de la reginmetropolitana (o ciudadterritorio) estara entonces
integrada por estas ciudades y los ncleos urbanos vecinos a ambas, cuestin
que nos interesa particularmente en funcin de este trabajo y las interpretaciones que devendrn del mismo.

4. El rea metropolitana Santa FeParan: su reconocimiento

Apoyados a fines de los 90 por un proyecto subsidiado por la Secretara de

Extensin de la UNL se mantuvo contacto sostenido con las oficinas municipales y provinciales de las ciudades de Santa Fe y Paran, avanzando sobre la
problemtica metropolitana que se presentaba como una preocupacin cientfica pero no tcnica ni poltica. Hoy, es posible sostener que esa desatencin
va en retroceso. El discurso poltico ha incorporado al rea metropolitana
86

a sus proyecciones10 y que igual situacin se verifica en las diversas oficinas

tcnicas vinculadas a estas cuestiones.11 Sin embargo, este proceso tiene an
muy poco sustento en el conocimiento concreto y sistemtico del rea.
Trascendiendo la escala local, la existencia de esta metrpoli bipolar est
definitivamente reconocida. Esta afirmacin se sustenta en la consideracin
de abundante literatura en donde ambas ciudades son tomadas en conjunto
y donde el enfoque de una unin estratgica se da por hecho, quiz ms por
su conveniencia, que por su obviedad.
Entre otros documentos12 interesa particularmente destacar el denominado
Una Visin Estratgica del Transporte en la Argentina,13 donde el Consejo
Interprovincial de Ministro e Obras Pblicas (CIMOP), ante la falta de una
planificacin estratgica y una poltica de transporte para la Nacin, lleva
adelante una produccin consensuada de estrategias coordinadas que buscan
lograr el desarrollo armnico y equilibrado de todas las regiones y de la insercin Argentina dentro del Mercosur.
En este contexto se sostiene que un territorio de futuro ms equilibrado
e integrado se funda en percibir hacia donde se supone que evolucionar la
organizacin del territorio con la apertura econmica, la integracin regional
MercosurChile y Bolivia, las privatizaciones, etc. Estas proyecciones ubican
a la ciudad de Buenos Aires (ciudad global y perteneciente al sistema mundial
de ciudades), a las metrpolis regionales y a las ciudades intermedias, como
claves de este escenario.
Las ciudades que nos ocupan (Santa Fe y Paran) conforman en conjunto
una de las diez metrpolis regionales y son as reconocidas como una unin
en trminos de planificacin e integracin urbanoterritorial.
As la existencia y oportunidad de considerar el rea metropolitana Santa
FeParan aparece mucho ms madura en los mbitos de la interpretacin y
planificacin nacional, que en los mbitos provinciales y locales respectivos,
con el peligro que conlleva una determinacin externa potente y autnoma
que no tenga contraparte en el autoreconocimiento local.
Podramos afirmar que la paulatina convergencia de las preocupaciones cientficas, tcnicas y polticas (con sus distintos grados de madurez) coadyuvan a la
superacin de lo que Bachellard definiera como el obstculo epistemolgico,
es decir que la capacidad de poder concebir y entender a estas dos ciudades
como una unin las ubica en un horizonte cognoscitivo y proyectual superador de la actual fragmentacin, permitiendo entender la fortaleza que esta
concepcin (urbana y territorial) significa en el escenario regional, nacional
e internacional.
Sin embargo, y para introducir una nueva instancia de cuestionamiento, los trminos asociados a lo metropolitano suelen seguir sonando ajenos para caracterizar
estas ciudades intermedias (con problemticas de tales) interrelacionadas

87

5. Problemticas

Por lo expuesto resulta necesario reconocer la existencia de cuestiones metropolitanas que requieren una atencin conjunta e integral y ello plantea avanzar
en la maduracin de nuevas formas de gestin que permitan articular estos
asuntos comunes.
Se trata de lograr la insercin de estas ciudades en un esquema interjurisdiccional que fortalezca las ventajas que le brinda un desarrollo concertado con otras
localidades de su entorno. Deben posicionarse, pero tambin acondicionarse
y por que no potenciarse, en funcin de las transformaciones del territorio en
el que estn insertas y por su condicin de pertenencia al corredor central del
Mercosur (reforzado por las propuestas de la Regin Centro y del Crecenea).
La comunidad de la regin enfrenta el desafo de definir una estrategia de
desarrollo y resulta imprescindible identificar el terreno sobre el cual apoyarla.
En ese sentido, es claro que las posibilidades de refundacin del modelo de
desarrollo para ese mbito territorial se asienta sobre la propia historia socio
productiva, si bien resignificada a partir de ciertas novedades de contexto, ya
anteriormente sealadas.
Se podran enunciar una serie de posibles programas y cuestiones tendentes
a definir un rea que debe complementarse internamente y, a su vez, como
producto de esa integracin, conformarse como una unidad que se proyecta
hacia afuera como un mercado competitivo. Cada uno de estos programas
apuntan prioritariamente a una de las cuestiones, a la otra o a ambas, y son
las atinentes a la gestin portuaria, la integracin ferroviaria, los cruces viales,
la actividad logstica y sus servicios complementarios, la conformacin de un
mercado comn por complementacin de hinterlands productivos, la programacin/proyectacin de los grandes equipamientos compartidos y sobre
todo la optimizacin de la conectividad y del transporte pblico en la escala
metropolitana.
Deben abordarse ejes de actuacin vinculados a:

5.1 El sistema territorialambiental

5.1.1 Gestin ambiental

El sistema infraestructural que vincula a Santa Fe14 y Paran atraviesa ntegramente el valle de inundaciones del ro Paran generando una barrera al
escurrimiento del agua mediante el trazado de la RN N 168, conexin que
se completa con varias obras de arte de gran porte.15 Este sistema infraestructural acta adems como catalizador de diversas actividades (fundamentalmente
residencia y servicios) localizadas a lo largo de su recorrido y anexas a la RP
N 1 que a su vez consumen suelo y lo consolidan por medio de rellenos y
88

defensas que ocupan an ms el valle de inundacin. Este proceso se ha visto

incentivado con la consolidacin del Corredor Biocenico Central del Mercosur, que coincide en un tramo con estas infraestructuras. Esta superposicin en
la misma traza de la R N 168 de las conexiones urbana e interurbana con el
recorrido del denominado corredor biocenico establece una problemtica
cuya criticidad (ambiental y funcional) deber ser cuidadosamente considerada, mxime cuando se instala sobre un territorio de extrema fragilidad
caracterizado por la erosin del ro, inundaciones, rellenos, etc.
Adems de la problemtica del sistema hdrico del Ro Paran, resulta prioritario atender las dificultades vinculadas especficamente a la cuenca de los Ros
Salado (en Santa Fe) y Paracao (en Paran) y a la profusin de arroyos en las
mismas plantas urbanas y fuera de ellas, con los efectos de riesgo, degradacin
fsica y marginalidad social que provocan.

5.1.2 Gestin de infraestructuras

La evolucin del sistema infraestructural debera sustentarse en un plan de
desarrollo estratgico a ser asumido desde la perspectiva de la construccin de
la regin metropolitana (atravesada por el corredor central biocenico), por
lo que tendra que requerir de una solucin poltica indita que integre las
capacidades de gestin de ambos gobiernos provinciales y de las principales
ciudades involucradas.
Portuaria
El proceso tecnoproductivo contemporneo ha hecho que los puertos de las
ciudades de Santa Fe y Paran de importante rol productivo y significativo
en el pasado resulten hoy obsoletos.
No es nuevo el debate sobre la definicin, localizacin e instalacin de un
puerto importante en el rea. Peridicamente toma fuerza alguna opcin en
detrimento de otras y se avanza en estudios que parecen resolverlo. An as,
el tema sigue abierto y posiblemente ello se deba a la ausencia de estudios
objetivos16 que sustenten la rentabilidad de la operatividad en cada caso. Y
esta cuestin se constituye en una vacancia importante para la definicin del
rol del rea que se debera atender, apuntndose en un principio a un estudio
integral de modalidades, logstica, cantidad, periodicidad de transporte de la
produccin de ambas provincias.17
Ambas provincias tienen, adems de la coordinacin de las reas de planeamiento, mbitos especficos sean pblicos o mixtos que deberan participar de
este debate: el Instituto Portuario de Entre Ros, la Coordinacin de Puertos,
la Direccin Gral. de Transporte Multimodal y de cargas de la Provincia de
Santa Fe, la Unidad Preparatoria proyecto de reconversin del Puerto de Santa
Fe y el Ente Administrador del Puerto de Santa FeDiamante.

89

En realidad el punto de partida esencial de ese debate radica, no tanto en

la localizacin de un puerto en alguna de las ciudades, sino en la necesidad
de que en el punto de la interseccin de la Hidrova con el cruce de un corredor vial central, se instale un adecuado equipamiento portuario de tipo
general.
Pero ese mismo punto es amplio y no se circunscribe a la dimensin urbana
(obviamente incluye a Paran y Santa Fe); en realidad como figura, el punto
tiene dimensin territorial y podramos representarlo esquemticamente
como un crculo de aproximadamente 50 km de dimetro en el que se ubican
como ciudades puertos tanto Paran como Santa Fe y aun Diamante.
Las preexistencias portuarias parecen poco consistentes: Santa Fe por obsolescencia; Paran por insuficiencia; Diamante por limitaciones funcionales
y territoriales.
Esta suerte de indeterminacin, debera poder superarse como cuestin decisiva para el destino de estas ciudades y la regin que las contiene reconocindose, adems de los requerimientos especficos propios de las infraestructuras
portuarias, la ubicacin de las posibles reas de transferencia, las incidencias
urbansticas de las nuevas demandas de accesibilidad, de atravesamiento, etc.
(que tanto para Santa Fe como para Paran histricamente han sido muy
graves), como tambin los mismos impactos sobre el frgil sistema ecolgico
de sustentacin.
Ferroviaria
Se podra pensar que un futuro positivo instalara la necesidad de establecer
conexiones regionales de escala subcontinental; dicho de otro modo, el uso
de la capacidad de aprovechamiento e integracin de las comunicaciones
ferroviarias existentes con Paraguay, Brasil y Uruguay.
Las dificultades presentes del sistema (diferente trocha, pendiente del tnel,
construccin de un puente vial o alternancias de paso imposibles de pensar
en un cruce ya saturado) hacen difcil imaginar una adecuada vinculacin
esteoeste.
Sin embargo, los mismos requerimientos permiten ingresar finalmente una
breve consideracin de la cuestin intermodal y de all la posibilidad de
radicar en estas ciudades o en su espacio intermedio empresas de logstica de
transporte, radicacin que justamente, por sus posiciones relativas tanto en
el territorio como en relacin con las infraestructuras existentes, contribuiran
a la construccin del espacio: su integracin, conexin, etc.

90

 Cruces viales. Actividad logstica. Servicios complementarios

Se constituye en una problemtica central, ya que resulta decisiva como
factor de gestin de la va de conexin entre los centros conectados, considerando la creciente interaccin reconocible entre ambos (Santa Fe y Paran) y
sus respectivas dinmicas urbanas en situacin actual expansiva, y conlleva la
consideracin de las futuras capacidades colmatadas del tnel, de la construccin del nuevo puente, pero adems y como condicin urgente, la resolucin
integral del sistema de acceso y atravesamiento de ambas ciudades.
La conexin fsica vial que vincula a los dos centros atravesando el territorio
de este rea fluvial es la mencionada RN N 168 (junto a las obras complementarias que forman parte del esquema conectivo) con sus actuales problemticas de concentracin de actividades diversas atradas por las condiciones
de accesibilidad y de superposicin de trnsitos correspondientes a distintas
escalas: urbana, interurbana, regional y nacional.
La nueva conexin
Abordar esta cuestin supone la optimizacin del sistema de infraestructuras
conectivas (corredores viales y puente) entre Santa Fe y Paran, tomando como
objetivo prioritario la reduccin significativa de los actuales valores de friccin
del espacio entre ambos centros urbanos y sus respectivas aglomeraciones.
El fundamento de la necesidad de esta operacin infraestructural se debe
dirigir fundamentalmente a su consideracin como componente clave de la
consolidacin de la integracin fsica entre ambas aglomeraciones urbanas,
requerimiento a su vez decisivo en el proceso de conformacin de una dimensin metropolitana, como nueva jerarqua resultante de dicha integracin.
De dicha consideracin del proyecto se deriva otra argumentacin complementaria referida, en este caso, a la factibilidad de la ejecucin de un puente
en el sentido de que es necesario contar con una concentracin significativa de
poblacin (interconectada) y de actividades intercambiables que se comporten
como usuarios de alta frecuencia de la obra construida. Dicha condicin es obvio
que se cumple ampliamente para este caso de la conexin Santa FeParan.
Habr que considerar en la decisin de localizacin, los impactos derivados
del posible aumento de la presin de los sistemas artificiales sobre el frgil y
vulnerable sistema natural (fluvial e isleo), particularmente en ciertas posiciones donde si bien el estrangulamiento del valle fluvial acorta la distancia entre
las costas firmes, tambin por la misma razn aumenta considerablemente el
riesgo del drenaje, sobre todo en los momentos de creciente.
El planteo que aqu se expone se ubica en problemticas propias del ordenamiento territorial con vista a propuestas dirigidas al desarrollo regional
equilibrado e integrado. Su enfoque se instala desde una visin metropolitana
de las aglomeraciones urbanas incluidas hacia una formacin que denomina-

91

ramos red de ciudades, que involucra centros urbanos menores prximos

y complementarios a la concentracin metropolitana (Santa FeParan). En
trminos de unidad de anlisis, sta reconoce como campo prioritario o dominante al definido por las cuestiones de conectividad, cuya manifestacin
fsica se instala a su vez en las componentes (fsicas) infraestructurales de
movimiento y transporte.
Por ltimo el territorio de la observacin y de aplicacin de las propuestas se
establece en lo que podramos reconocer como una microregin comprometida, identificada y marcada por el recorrido de la conexin Santa FeParan
y los atravesamientos concomitantes y superpuestos a dicha conexin.
El inters primordial que el proyecto del territorio deposita en la forma
fsica del mismo se explica en que dicha forma es asumida como expresin
sinttica de esa complejidad multidimensional. Es as como resulta posible
afirmar que la forma fsica del territorio que nos ocupa esas porciones de las
provincias de Santa Fe y Entre Ros, separadas y unidas por el ro Paran, que
se extienden en un crculo de 100 km que tiene como epicentro las ciudades
de Santa Fe y Paran contiene, en un sentido no slo metafrico, la historia
socioeconmica y cultural de la comunidad que la construye y la habita.
Cabe preguntarse, ahora, cules son las partes relevantes, los elementos de esa
estructura espacial que se pretende proyectar (o, mejor: respecto de cuyas posibilidades de ser proyectada se pretende indagar en el curso de este trabajo).
Es posible reconocer tres componentes: el sistema ambiental, el sistema
infraestructural (en particular, de las infraestructuras de la movilidad) y el sistema de los asentamientos residenciales y productivos. En todos ellos huelga
decirlo ha incidido la voluntad conformadora del ser humano, ms all de
que en este especfico sistema ambiental sea posible hallar importantes reas
en las que dicha voluntad se expresa con liviandad y ligereza extremas.
Es evidente que ser el sistema de las infraestructuras (y en especial, como
queda dicho, el subsistema de las infraestructuras de la movilidad) el protagonista de relieve de la presente obra. Sin embargo, es oportuno sealar las
posibilidades que se entrevn en este caso para un coprotagonismo del sistema ambiental, siempre y cuando el mismo logre ser asumido como vehculo
para disear el territorio, para darle forma, para dotarlo de legibilidad; para
conferir una comprensibilidad al territorio (Secchi, 1996).
En el marco del presente trabajo, hablar de disciplina (o disciplinas) del
proyecto debera servir para resaltar aquello que esos distintos saberes tcnicos
tienen en comn, ms all de sus notorias diferencias de objeto: es decir, el
inters en la proyectualidad, precisamente; la voluntad de prefigurar y fijar
anticipadamente algunas de las condiciones de existencia de determinados
rdenes espaciales (los edificios, las ciudades, los territorios); en definitiva, la
aspiracin e incluso la utopa de disear el futuro (Balducci, 1991). Y
dicho sealamiento de continuidades y homogeneidades dentro de ciertos
92

lmites debera servir, a su vez, para potenciar un enfoque y una perspectiva

proyectuales del territorio, as como para alentar el uso de ciertas tcnicas
proyectuales en el manejo del mismo. En otras palabras, se trata de potenciar
la asuncin del territorio como un problema de proyecto.
La prefactibilidad de este nuevo enlace depender de los requerimientos de
vinculacin regional pero involucrar necesariamente estudios en cada ciudad
(particularmente en Paran, donde se ubicar una cabecera) que van ms all
de la red de accesos, cobrando especial inters la localizacin de grandes equipamientos e infraestructuras (portuarias, aeroportuarias, logsticas, etc.) y la
relacin con las reas urbanas involucradas, en las que la red de accesos deber
ser funcional al atravesamiento pero tambin evitar mayores fragmentaciones y
segregaciones urbanas. En esto las circunvalaciones constituyen todo un tema
a tomar en profundidad.
La evaluacin urbanstica de este tipo de operaciones, pensadas desde diferentes lgicas dominantes, como la ingenieril, la inmobiliaria, la geopoltica,
la ambientalista, la humana en relacin a la calidad de vida, etc., nos otorgara
valores muy variados y aun contradictorios, y adems imprescindibles de
considerar para poder a su vez trasladar esta evaluacin, a la justificacin del
territorio definido para la localizacin del proyecto.
En el despliegue de estos juicios valorativos, lo primero que habra que instalar
es el reconocimiento de que la intervencin infraestructural de acceso al enlace
fsico adems de cumplir su cometido especfico debera servir a las ciudades
internamente en su proceso de integracin y descubrir nuevos frentes urbanos,
totalmente expuestos, definiendo nuevos tramos y espacios articuladores.
El planteo de localizar este proyecto en la traza conceptual prevista, tanto por
la obra misma de cruce como por la inmediata accesibilidad al nuevo puerto,
a la circunvalacin de Santa Fe, evitando el recalentamiento de la actual traza
de la R N 168 y por ende su aprovechamiento tambin para usos tursticos,
supone una decisin que incluye una connotacin de alta potencialidad urbanstica local y regional.
Esto significa que la operacin de colocacin y construccin de un puente y
sus servicios complementarios pueden constituir en s mismos una significativa
porcin rehabilitada de territorio que va ms all de su significado especfico
funcional de conexin vial como respuesta a una problemtica de transporte,
podr adems exponerse como gestin fundacional del proceso de renovacin
y rehabilitacin urbano territorial.
Este conjunto de argumentaciones urbansticas parecen poder justificar
los esfuerzos y complicaciones tecnolgicos y los posibles mayores costos de
la localizacin pretendida. Una operacin de las caractersticas de la que se
propone aparece tal vez como la nica y gran oportunidad sustentable de
construir territorio.

93

5.2 El sistema socioeconmico

5.2.1 Mercado comn por complementacin de hinterlands productivos

El reconocimiento de las periferias de ambas ciudades con producciones primarias de consumo diario y la posibilidad de optimizarla en calidad, cantidad
e identidad en vistas al mercado interno y externo.

5.2.2 Programacin/proyectacin de los grandes

equipamientos compartidos
Se trata del reconocimiento de la sustentabilidad del territorio para la localizacin y explotacin de inversiones tanto en mbitos abandonados por la
industria, por los ferrocarriles, por los puertos, por el receso de actividades
como en espacios residuales, reas infrautilizadas, inaccesibles y por ello al
margen de operaciones inmobiliarias, con el objeto de identificar necesidades
y posibilidades de desarrollos de grandes contenedores con funciones acordes
a la escala metropolitana.
Conjuntamente se debera alentar el desarrollo de polticas de integracin
funcional y de usos del suelo desde las diferentes jurisdicciones para su compatibilizacin.
Refiere al tratamiento de las polticas de empleo, residencia, funciones la
isla como espacio recreativo. Este sistema puede ofrecer atractivos tursticos, de servicios ms all de la interaccin local a ciudades como Rosario,
Crdoba, Buenos Aires y es justamente en esta condicin que reside el ncleo
del desarrollo especfico de este Proyecto.

5.2.3 Dinmica poblacional
En muchos casos, como consecuencia de la falta de tratamiento integral de las
problemticas anteriores, emergen carencias relacionadas generalmente con
asentamientos de poblacin marginal, en reas no aptas por inundacin, desmoronamiento, en zonas de intercambiadores de trnsito vehicular, en sectores
contaminados, en reas de defensas, etc. con el consecuente riesgo que estas
vulnerabilidades significan para sus habitantes y la comunidad toda.
Tampoco pueden obviarse las problemticas derivadas de las carencias de
infraestructuras y servicios en vastas reas de las ciudades cabeceras y de sus
aglomerados que muchas veces contribuyen a la generacin de reas degradadas
o a la contaminacin ambiental.

94

5.3 Las instituciones: legislacin y gestin

5.3.1 Planificacin y gestin metropolitana.

Finalmente cabe considerar que las formas de planificacin y gestin vigentes
en las distintas localidades (y jurisdicciones) manifiestan muy diversos grados
de maduracin en cuanto a sus polticas urbanas y de gestin. El conocimiento
de estas situaciones constituye el primer paso para tender a conseguir una
gestin metropolitana integrada, una mejor articulacin en las decisiones
estratgicas del AMSFP.
Las problemticas sealadas que definen a este fenmeno urbanometropolitano se encuentran an a la espera de soluciones y proyecciones aptas
que debern ser ineludiblemente pensados para el conjunto de las localidades
integrantes. Esto significa que las localidades del rea metropolitana Santa
FeParan deben conformar un mercado interno en condiciones de pensar,
conciliar, gestionar y sostener propuestas el proyecto posible capaces
de operativizar y reflejar el cambio, garantizando su competitividad dentro
del panorama regional.
Bajo esta lnea de accin, en 2005 se formaliz una Agencia de Planificacin
Metropolitana cuyo desarrollo an se encuentra en estado incipiente. Se trata
de una entidad de polticotcnica18 de integracin voluntaria, pblico
privada y permanente. Tiene un Comit Ejecutivo y vocalas, en un nmero
flexible de forma de permitir incorporaciones en el futuro.

6. Conclusiones

Asumir, en cualquiera de las escalas presentadas, la condicin asociativa de

las localidades para su gobierno y gestin a futuro implica aprovechar la
oportunidad de potenciar y complementar recursos. Una gestin concertada
no slo significa economa de medios sino tambin conseguir un territorio
ms competitivo en relacin a la red de las ciudades existentes. Para esto es
necesario producir nuevas miradas, saltar el obstculo epistemolgico que nos
impide superar las connotaciones negativas de la metrpolis para pasar a ver
su poder como oportunidad diferencial.
Tres puntos para ese objetivo que deben sealarse son:
comprender un marco epistemolgico renovado en el cual las ciudades y
sus territorios se convierten en agentes activos de sus polticas de desarrollo
(o al menos en sujetos no pasivos en relacin a las polticas sectoriales que
los atraviesan);
producir nuevas miradas contando con datos actualizados y operativos
para la toma de decisiones en entornos que se vuelven ms previsibles a
partir de su conocimiento;
95

 generar nuevas formas de gestin ms inclusivas que no slo permitan

mejorar las decisiones sino que aseguren la concertacin entre actores sociales
y proyectos, planes y programas de distintas escalas.
El compromiso como docentes e investigadores refiere al sostenimiento de
un observatorio del rea como aporte concreto al objetivo de comprender,
proyectar y gestionar mejor nuestras ciudades en un entorno en transformacin
permanente y como contribucin hacia poder comprender ms cabalmente
nuestros propios procesos.

Notas
1

Todos los valores segn Censo Nacional de

difusin de la urbanizacin entre metrpolis que

Poblacin, Vivienda y Hogares 2001. INDEC.

se irn consolidando a partir de la segunda mitad

del siglo XX.

MECON.
2

En el contexto de Amrica del Norte, La Oficina

del Censo de EE.UU. reconoci distritos metropo-

Caballero, Soijet, Bertuzzi, Mntaras, Rodrguez

y otros (1998): Especulaciones sobre urbanismo

litanos en 1910, en 1921 se crea en Montreal la

y ciudad, Santa Fe, Ediciones UNL.

Comisin Metropolitaine como rgano poltico para

la gestin metropolitana. En el contexto europeo,

como H. Blummenfeld, H. Boskoff, A. Ardigo, W.

Otto Wagner present la conferencia Die Grosztadt

H Whyte, entre otros.

(dictada en 1911 en EE.UU.) tomando al caso de

Viena, e igualmente en los aos iniciales del siglo

para hacerlo son: urban sprawl (Whyte, 1958);

se realiz el concurso para el plan del Gran Berln

ciudad difusa (Indovina, 1990); ciudad dispersa

para seis municipios independientes. Capel, H.

(Moncls, 1998); ciudad regin (Delgado, 1998);

La Cosmpolis y la ciudad. Ediciones del Serbal.

ciudad sin confines (Nel.lo, 1998); hiperciudad

Barcelona, 2003.

(Corboz, 1995); metpolis (Ascher, 1995); mega-

Sostenidos en la dcada del 60 por autores tales

Algunos de los trminos y conceptos utilizados

Nos referimos a procesos tales como el creci-

lpolis (Gottman, 1957); galaxias metropolitanas

miento de reas periurbanas, la extensin de los

(Manzagol, Coffy et Chearmur, 2001), archipila-

movimientos pendulares diarios alrededor de las

gos urbanos (Ferro, 1998), metrpoli discontnua

grandes ciudades, la urbanizacin policntrica y la

(Font, 1997).

96

Caballero, Soijet, Bertuzzi, Mntaras, Rodrguez

y otros. Op. cit.

1991, y aplica a Santa FeParan un formulario

especfico para aglomerados binucleares en el

Esta idea puede entenderse como una modali-

ao 2001. En las oficinas tcnicas municipales es

zacin (por mayor proximidad) de la escala ciudad

posible acceder a planimetra y cierta informacin

territorio que incluye en la mayora de los casos a

del rea metropolitana Santa FeParan, aunque

los aglomerados de Santa Fe y a Paran y que se

con desigual grado de desarrollo; en Santa Fe,

asocia por inters a otros ncleos urbanos para

desde 1999 y en Paran, desde la realizacin del

hacerse ms fuerte.

Plan Estratgico.

Estos son: un alto grado de interrelacin entre los

12

Caben mencionar por su claridad en primer

centros urbanos del sistema metropolitano (entre

lugar la publicacin Desarrollo sustentable en el

s y la ciudad central); una cierta capacidad de

territorio argentino Perspectiva de Desarrollo Hu-

autogestin del rea para asumir emprendimientos

mano, publicada por la Fundacin Hernandarias

infraestructurales de magnitud (tnel subfluvial,

tratamiento (Circunvalacin oeste, megamercados,

y autores varios. Editorial Docencia. Buenos

Aires, 2002. En ella se incluyen como principios
orientadores para el desarrollo del territorio: su
consolidacin [...] en el espacio del Merco-

traslado y reconversin del rea del Puerto de

sur, potenciar la competitividad de ciudades y

SF); un aumento en la madurez metropolitana;

regiones y redefinir [...] y fortalecer los sistemas

la evolucin de la capacidad tributaria del rea;

urbanos en funcin de garantizar un desarrollo

la existencia de desbordes de alta especificidad

integrado y equilibrado entre los espacios cen-

funcional; el avance en articulaciones instituciona-

trales, semiperifricos y perifricos. Con relacin

les y administrativas entre distintas jurisdicciones

al sistema urbano bsico se propone el control

gubernamentales. Publicados en Caballero, Soijet,

y acondicionamiento de las reas metropolitanas

Bertuzzi, Mntaras, Rodrguez y otros. Op. Cit

regionales o en vas de metropolizacin [que

defensas, autopista SFP); la existencia de proyectos de escala metropolitana en ejecucin o

As lo atestiguan una serie de convenios firma-

constituiran el nivel siguiente inferior a el AMBA

dos entre distintos agentes desde el advenimiento

y la Regin Metropolitana de Buenos Aires] En

de los gobiernos democrticos, dentro de los cua-

este caso pueden mencionarse el Gran Crdoba,

les destacan la creacin de la Comisin de Estudio

Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran Tucumn, Gran

sobre la problemtica del rea Metropolitana del

La Plata, Mar del Plata, ResistenciaCorrientes,

Gran Santa Fe (1995); la Declaracin de Santa

Neuqun Cipolletti, ParanSanta Fe. En el

Fe (1998); el Convenio para el proyecto de una

mismo documento se sostiene que el desarrollo

nueva conexin fsica Santa FeParan (1999); la

de un sistema urbano policntrico que reviste

Declaracin de Paran (1999); el Convenio para

fundamental importancia para disminuir las inequi-

la Integracin y el desarrollo de Santa Fe y Paran

dades inter e intraregionales deber ser central

(2000) y el Acta Acuerdo de Cooperacin para

en las decisiones polticas e inversiones pblicas

la Integracin del rea Metropolitana Santa Fe

o privadas, que deben propender a desarrollar el

Paran (2004). En casi todos estos convenios han

atractivo de las Metrpolis Nacionales, entre las

participado funcionarios de los niveles provinciales

que se incluye a Santa FeParan.

y municipales de Santa Fe y Entre Ros.

En segundo lugar los documentos El territorio

10

El INDECIPEC considera a las localidades

argentino en escenarios de futuro. Una sinttica

censales de Gran Santa Fe y Gran Paran desde

visin prospectiva en el marco de una reflexin

11

97

estratgica y El espacio del Mercosur. Redes

16

La Provincia de Santa Fe cuenta con finan-

transnacionales de integracin. El sistema de

ciamiento convenido con el Fonplata (Fondo

transporte, ambos de autora de un reconocido

Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del

especialista en la problemtica territorial, el Dr.

Plata) por U$S 25,9 millones a los efectos de:

Juan A. Roccatagliata Miembro De la Academia

realizacin de los estudios de factibilidad tcnica,

Nacional de Geografa, funcionario por concurso

econmica, financiera, ambiental y legal que

de la Presidencia de la Nacin y funcionario de la

permitan determinar las reales posibilidades y

Secretara de Transporte de la Nacin.

conveniencia de readecuar y/o ampliar la actual

Una Visin Estratgica del Transporte en la

infraestructura del Puerto Santa Fe y para ejecu-

Argentina. Horizonte 2010. Consejo Interpro-

cin de los trabajos y obras. Fuente Portal de la

vincial de Ministros de Obras Pblicas. CIMOP.

Provincia de Santa Fe.

Buenos Aires.

17

13

14

Y tambin la propia ciudad de Santa Fe y su

referido a la problemtica de los corredores de

transporte en la provincia de Entre Ros, Conve-

aglomerado.
15

Existen antecedentes como el Estudio integral

Estas son: el tnel subfluvial en la llegada a

nio entre la ULN y el Gobierno de la Provincia de

Paran, los aliviadores en todo el recorrido, el

Entre Ros, 1998.

puente sobre el ro Colastin y el Puente Oroo en

18

el ingreso a la planta urbana de Santa Fe.

cin de sus respectivos cuadros tcnicos.

98

En esta etapa cada entidad aporta la produc-

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tursticos esarrollado por el siguiente equipo Directores Soijet, Mirta/Melhem, Maximo. Investigadores
Principales: Arq. Caballero, Adrin ngel, Ing. Pusineri,
Graciela, Arq. Rodrguez, Miguel Sergio, Dr. Rondina,
Homero, Arq. Tonini, Raul Jose, Arq. Melhem, Mariana, Ing. Barbagelata, Eduardo, Arq. Mansur, Osvaldo,
Arq. Carreras, Leonardo Estudiantes colaboradores:
Roda, Bruno; Yost, Debora; Monton, Andrea; Bassi,
Marina; Schauvinhold, Ivana; Stechina, Sebastian;
Slavner, Adrian; Chiossone, Valeria; Pallotti, Federico;
Lizzi, Federico; Amore, Diego; Alaluf, Diego.
PICT 2004 Observatorio Urbanstico del rea Metropolitana Santa FeParan. (AMSFP) Construccin de
un sistema de informacin continua y monitoreo permanente para la generacin de nuevos conocimientos
tcnicos con aplicacin a las problemticas urbano
territoriales del rea desarrollado por el siguiente
equipo Director: Dr. Floriani, hctor. Investigadores:
Dra. Martinez de San Vicente, Isabel, Arq. Soijet,
Mirta, Arq Rodriguez, Miguel Sergio, Arq. Tonini, Raul
Jose, Arq. Melhem, Mariana, Arq. Bagnera, Paola,
Arq. Mantovani, Graciela.
INDEC. DEC Encuesta permanente de hogares.
Ondas entre 1974 y 2004.

101

102

Captulo 4
Planificacin territorial y gestin de riesgos
en el rea metropolitana Santa FeParan
Arq. Valeria Gramaglia
y Prof. Ma. Laura Visintini

1. Introduccin

Aunque existe mayor consideracin hacia el tratamiento de los riesgos en el

nivel local, que podemos relacionar con los episodios de inundacin ocurridos
en los ltimos aos en la regin, hay razones vinculadas a la ocupacin del
territorio, a las nuevas formas de urbanizacin, y la conformacin poltico
institucional fragmentada del rea Metropolitana Santa FeParan, por las que
podemos decir que se verifica todava, en la gestin del riesgo y la planificacin
urbanoterritorial, la ausencia de una mirada hacia el conjunto del sistema,
donde la implementacin de soluciones parciales se transforman en nuevos
factores de riesgo de desastres (Herzer, 2003).
Desde distintos trabajos desarrollados en el marco del Observatorio Urbanstico rea Metropolitana Santa FeParan, la problemtica del riesgo
se aborda desde las dos facetas vinculadas a la temtica: por un lado, el
conocimiento de los riesgos, explorando algunos de los procesos y factores
fundamentales que intervienen en su construccin histrica; y por otro, la
gestin del riesgo en cuanto a dimensionar los desafos que enfrenta en un
mbito interjurisdiccional.

103

Tanto para el primer aspecto como para el segundo, en cuanto al anlisis

de los procesos que configuran los riesgos en el rea Metropolitana Santa
FeParan, se est trabajando desde una perspectiva que entiende al riesgo
como un concepto complejo, que incluye tanto dimensiones objetivas como
subjetivas. La nocin de riesgo1 se relaciona con la probabilidad de resultados
imprevistos o consecuencias poco anticipables, que se derivan de decisiones,
omisiones o acciones de grupos sociales. Natenzon (2000) plantea que para
una mejor estimacin del problema, el riesgo debe ser analizado en sus distintas
dimensiones: peligrosidad, vulnerabilidad, exposicin e incertidumbre. Esta
ltima implica inseguridad por falta de conocimiento o bien por la complejidad/inestabilidad del sistema emprico estudiado, dimensin entonces que se
relaciona directamente con la manera en que es tratado el tema en los mbitos
de poder institucional.
En lo que respecta al conocimiento de la gestin de los riesgos, nos referimos a la serie de tareas, acciones y decisiones de carcter poltico que tienen
incidencia sobre la poblacin y las actividades que organizan un mbito
territorial determinado. Las instituciones pblicas son para la sociedad moderna los organismos que pueden resolver determinadas necesidades sociales
y en funcin de ellas desarrollan sus prcticas. Cuando los objetivos no se
cumplen y la poblacin se encuentra ms expuesta, la vulnerabilidad social
frente a eventos extremos se incrementa y se amplifica por la propia prctica institucional (Natenzon, C; Viand, J., 2005). Por otra parte, el llamado
tercer sector, principalmente las ONGs, se suman en este proceso puesto
que tambin gestionan en y con la poblacin aspectos sociales, econmicos y
polticos, en la coordinacin de aquellos derechos tutelados y no respetados
por los poderes pblicos.
En esta presentacin entonces, prestamos especial inters sobre la consideracin de la relevancia y la complejidad de la gestin de riesgos en la planificacin
urbanoterritorial.
El rea Metropolitana Santa FeParan (AMSFP), en relacin con las
condiciones naturales del sitio en el que se emplaza, tiene caractersticas
muy particulares. Se trata de un territorio altamente dinmico y cambiante,
producto en parte de las particularidades hdricas y geomorfolgicas que lo
distinguen de otras reas metropolitanas. Las ciudades capitales se encuentran
enfrentadas y unidas por uno de los corredores hdricos ms importantes del
mundo: el ro Paran y su valle de inundacin, por lo tanto existen amenazas
o peligrosidades de ndole natural que generan riesgos y condiciones de vulnerabilidad en la poblacin y sus actividades.2
La mayor parte de las localidades que la integran se enfrentan a inundaciones
peridicas, producidas por diferentes causas: los desbordes ocasionados durante
la crecida de los ros y arroyos, anegamientos por lluvias, y otros procesos como
la erosin de mrgenes en el caso de la ciudad de Paran.
104

No obstante, desde la perspectiva del riesgo como una construccin social,3

y del ambiente4 como una categora social, se piensa en una relacin entre
sociedad y naturaleza construida histricamente: cada sociedad ha tomado
un ambiente para su desarrollo, como mbito del cual extraer recursos y como
lugar donde construir su propio hbitat. (Natenzon, C.; Bocero, S.: 2007:66).
Por lo tanto, entendemos que estas configuraciones ambientales particulares
no son suficientes para explicar las diferentes situaciones de desastres que han
afectado a la regin, sobre todo en los ltimos 30 aos. Brevemente podemos
sealar que la modalidad de ocupacin del territorio y las nuevas formas de
urbanizacin, el marco regulatorio, la organizacin productiva, la formulacin
de polticas pblicas y la planificacin del desarrollo son factores que han
modificado y potenciado las caractersticas de ese riesgo, y son algunos de los
elementos que en su complejidad, deben ser tenidos en cuenta a la hora de
comprender y abordar la gestin de riesgos desde una perspectiva integral en
la administracin de los territorios.

2. Algunas consideraciones acerca de los cambios polticos

institucionales en relacin a la gestin del riesgo en los 90:
problemticas observadas a escala provincial,
municipal y comunal

Es importante considerar el contexto poltico econmico en el que se desencadenan las ltimas situaciones de desastre en la regin. Durante la dcada del
80 el pas atraves primero un perodo de crisis que dio lugar en la dcada
siguiente a diversos cambios en la estructura organizativa del Estado que
implicaron fuertes reestructuraciones tanto en el sistema poltico como en el
econmico; la llamada Reforma del Estado bajo el modelo neoliberal iniciada
en los 70 y profundizada en los 90, produjo entre otras consecuencias desempleo y subocupacin, la descentralizacin de la administracin pblica y
la reestructuracin de la misma (Rodriguez, C., 2006).
Se puede entonces afirmar, que el neoliberalismo como modelo de gestin
y desarrollo contribuy en los procesos de reconfiguracin territorial y poltica en los que tambin entran en juego las condiciones y caractersticas de
la gestin del riesgo.
La dirigencia poltica de las provincias de Santa Fe y Entre Ros durante ese
perodo, acompaaron estos procesos, y su repercusin fue dispar segn las diferentes potencialidades y desarrollo de las distintas regiones. (Alonso, L., 2006)
Refirindonos especficamente al problema de las inundaciones, estas nuevas
modalidades de la gestin pblica se vieron reflejadas en algunos casos en
la organizacin institucional: el reordenamiento y a la vez achicamiento de
algunas dependencias segn las jerarquas verticales del gobierno, generaron
105

una delegacin de funciones a las comunas locales, que en algunos casos,

manifestaron incapacidad para operar y enfrentar problemas. Un ejemplo, es
la descentralizacin de Vialidad Nacional y luego Provincial, un rea clave en
materia de infraestructura vial y comunicacional con competencia interjurisdiccional. Vialidad Provincial traspasa parte de sus funciones a las comunas
con las que haba convenios concertados, como por ejemplo el mantenimiento
de las defensas con las maquinarias de stas. A su vez, a travs de los convenios
de coparticipacin, las comunas solicitan trabajos o actuaciones como ente
supervisor a Vialidad Provincial, provocando en determinadas situaciones la
confusin acerca de las responsabilidades de la actuacin expresada generalmente en las situaciones de emergencia. Otro ejemplo fue la desaparicin de
algunas estaciones del sistema alerta hdrico, situadas a diferentes niveles de los
cursos del ro, perdindose el registro y control de la situacin de las cuencas
aguas arriba. tambin resaltar las dificultades de municipios y comunas para
enfrentar los gastos de mantenimiento de las estaciones de bombeo o el sostenimiento del plantel de maquinarias para el mantenimiento de defensas.
Por otra parte, como sealramos ms arriba, se suma a esta dinmica el
crecimiento urbano de los centros del aglomerado de Santa Fe impulsado en
parte por la construccin del anillo defensivo por el este y casi todo el oeste que
protegiera a las localidades de las crecidas del Paran en la ciudad de Santa Fe,
obra que formara parte de un Programa de Rehabilitacin para la Emergencia
de las Inundaciones. Las defensas fueron programadas por parte del gobierno
nacional desde el ao 1992, y financiadas por este en un 60 %, y las provincias
el 40 % restante. Las obras se concretan hacia 1994 hasta el km 7,8 de la RP
N 1. Estas obras se realizan en un contexto polticoeconmico con acceso al
financiamiento externo a travs de los llamados crditos blandos.5 El objetivo
era defender los cascos urbanos y la RP N 1, no obstante el programa deja de
funcionar en el ao 2000 aunque siguen existiendo obras en garanta.
La conjuncin de varios factores motivaron entonces el incremento de
poblacin en la zona de la Costa: la cercana con la ciudad de Santa Fe, la
sensacin de seguridad que este anillo gener en la poblacin sumado a un
prolongado perodo sin crecidas extraordinarias, el mismo fomento por parte
de autoridades locales otorgando servicios de agua y electricidad, del sector
privado, particularmente el inmobiliario, que comenz a lotear terrenos ubicados en reas de riesgo hdrico y con dficit de desages.

106

Obra de desages. San Jos del Rincn

Foto: Castro, H.; Visintini, M.L; Schmidt, C; Combin, D.; Levrino, J.P; Resek, M.; Gatti, G. (2008): Las condiciones de riesgo ambiental en los pueblos de la costa. En Proyecto de Extensin de Ctedra. Facultad de
Humanidades y Ciencias.UNL. Informe final. Fecha: 16/7/2007 (durante la creciente)

Es decir, que la expansin urbana de la zona de la costa se fue produciendo

sin tener en cuenta la capacidad de sostenimiento, las condiciones ambientalmente frgiles y para ello, las posibles alternativas a implementar para el
ordenamiento territorial: El tejido resultante es una mezcla de loteos preexistentes, dbilmente regulados, actividades productivas y nuevos loteos cuya
imagen es asimilable a la suburbia, articulada en este caso particular por el eje
de la RP N 1 (Soijet, M., 2005:39).
Revisando algunas de las acciones directas (que modifican o actan sobre las
crecidas), y las indirectas (que modifican la susceptibilidad a ellas), observamos
que entre los aos 1990 y 2003, respecto a las primeras, existe una escasa
valoracin de las condiciones hdricas a las que est expuesto el territorio: se
restringen al mantenimiento de canales y a reconstrucciones y mantenimiento
de los paredones y terraplenes. En lo que respecta a las segundas, se puede decir
en trminos generales que las comunas de San Jos del Rincn y Arroyo Leyes,
cuentan con ordenanzas de regulacin de la planicie de inundacin y control
de urbanizacin;6 no obstante, no poseen sistemas de alerta y prevencin, procesos de relocalizacin, muy escasas o nulas tcnicas y prcticas constructivas
adaptadas a la inundacin (Castro, H.; Visintini, M.L y otros, 2008).
La situacin del caso de Paran y otras localidades de Entre Ros tambin se
caracteriza por el desarrollo de medidas estructurales como la construccin de
obras de defensa. Por las particularidades topogrficas de la ciudad, los trabajos
107

ms significativos fueron la estabilizacin de barrancas y defensa costera realizados hacia 1999 a travs de convenios con el Gobierno Nacional y bancos
internacionales, en el marco del Proyecto de Proteccin contra Inundaciones (PPI). Para la ejecucin del PPI, la provincia designa a la SubUnidad
Provincial de Coordinacin para la Emergencia de las InundacionesSUPCE
ENTRE ROS.
El objetivo de este tipo de prstamo era prevenir los efectos de las crecientes
que afectan mrgenes, zonas bajas y barrancas de nuestros principales ros
y sus tributarios, mediante obras de proteccin y estabilizacin. Tambin
contempla, cuando se justifica, las necesarias obras complementarias a las de
proteccin y estabilizacin como son los desages pluviales, las interferencias
con conductos sanitarios, estaciones de bombeo y otras (Soijet, M.; Bertuzzi,
M.L., 2006:35).
Otras acciones dentro del mismo programa, fue la ejecucin del Tramo II
de estabilizacin de las mrgenes del Arroyo Antoico, ubicado entre Puente
Eva Pern (calle Florencio Snchez) y Puente Estrada (calle Anacleto Medina).
El proyecto tena como objetivos: estabilizar el pie de la barranca, evitar la
degradacin del cauce, controlar los desages pluviales en la parte superior de
la barranca, estabilizar las pendientes comprometidas (bajada Urquiza y bajada
25 de Junio) y de esta manera, contribuir a la integracin urbana. Implicaba
2.800 m de saneamiento del arroyo, para el cual se requiri la realizacin de
conductos tricelda (entre Bajada Urquiza y Puente Laprida), diferentes canales
revestidos, bajadas a las diferentes calles, proteccin de bases en Puerto Blanco,
salto con disipador, paso por el colector cloacal (entre Puente Estrada y Puente
Laprida), encauce de descargas pluviales, reacondicionamiento de pasarelas.
No obstante, segn informantes calificados, se trabaj pero no se terminaron
algunos tramos de obra.
Arroyo Antoico. Paran

Foto: Soijet, M. (2004)

108

3. La importancia de la consideracin de la gestin

del riesgo a partir de los compromisos asumidos
en la comunidad internacional

La situacin presentada anteriormente plantea la necesidad de cambios frente

a un contexto internacional y nacional que se orienta hacia otras perspectivas
en la consideracin de la gestin del riesgo lo que supone modificaciones en
las acciones en las distintas escalas gubernamentales.
A inicios del 2000, la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD),7 instalada en el Sistema de Naciones Unidas, da un nuevo
impulso para la reduccin de las condiciones de riesgo orientado a garantizar
la sustentabilidad de los procesos de desarrollo. La Estrategia EIRD se centra
en un cambio conceptual que va de la proteccin de los peligros al manejo
del riesgo a travs de la incorporacin de la prevencin y reduccin del riesgo
de desastres al proceso de planificacin del desarrollo.
En este sentido, en la Conferencia Mundial para la Reduccin de Desastres
en Kobe (Japn) en 2005, 168 Estados suscribieron el Marco de Accin de
Hyogo 20052015,8 como el marco de poltica global que define las prioridades y orienta las acciones para la reduccin de los desastres.
As en Argentina tanto organismos de gobierno como organizaciones no
gubernamentales han asumido compromisos para incorporar la temtica de la
Reduccin del Riesgo de Desastres (RRD) y dar cumplimiento a las Prioridades
del Marco de Accin de Hyogo.
Se ha sealado que uno de los desafos que se debe asumir, es avanzar hacia
la reduccin de cada uno de los factores de riesgo, considerando que algunos
de ellos se vinculan con:
Formas de organizacin del territorio con bajo grado de adaptacin.
Modalidades de produccin que presentan condiciones de vulnerabilidad
en relacin al sistema nacional de asentamientos humanos.
Elevado nivel de incertidumbre en las inversiones a raz del desconocimiento o del escaso dimensionamiento de las condicionantes que inciden
en la seguridad de las mismas.
De modo que, tanto desde el mbito de la Secretara de Ambiente y Desarrollo
Sustentable como del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, se expresan lineamientos y desarrollan programas que tienen como objetivo
integral la reduccin del riesgo de desastres. Entre ellos pueden mencionarse:
El Programa de Ordenamiento Ambiental del Territorio. Subsecretara de
Planificacin, Ordenamiento y Calidad Ambiental. Secretara de Ambiente
y Desarrollo Sustentable, 2005.

109

 El Programa Nacional de Prevencin y Reduccin de Riesgos y Desastres

y Desarrollo Territorial. Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo
(PNUD). Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios,
20052006.
El Plan Nacional Federal de los Recursos Hdricos (PNFRH). Consejo
Hdrico Federal (COHIFE) y Subsecretara de Recursos hdricos (SSRH).
Secretara de Obras Pblicas. Ministerio de Planificacin Federal, Inversin
Pblica y Servicios, 2006.
El Plan Estratgico Territorial. Subsecretara de Planificacin Territorial de
la Inversin Pblica. Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica
y Servicios, 2008.
Cabe destacar que el Informe Nacional sobre la Implementacin del Marco
de Accin de Hyogo del perodo 20072009,9 seala que si bien institucionalmente el compromiso es fuerte, y se ha involucrado en ello el Programa de
Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD), lo cierto es que las limitaciones
presupuestarias y, en algunos casos, dificultades tcnicas derivadas, hacen que
estos programas recin se estn consolidando.
Sobre la incorporacin de elementos de la reduccin del riesgo de desastres
en la planificacin y la gestin de los asentamientos humanos se valora el
compromiso institucional asumido, sin embargo los logros no son amplios
ni considerables.
Se menciona adems que los planes de vivienda social impulsados desde el
estado as como tambin por diversas ONGs, contemplan en sus programas la
implementacin de cdigos de construccin adaptados a las nuevas exigencias
para la Reduccin de Riesgos de Desastres.
Por otra parte, se destaca la aprobacin del Plan Estratgico Territorial con
alcance nacional que involucra a los asentamientos humanos.
Pero, en algunos casos, los indebidos controles pueden derivar en efectos
no deseados. De modo que se hace necesario alcanzar con los controles otras
cuestiones tambin como las viviendas de nivel medio o alto, que a veces no
asumen este tipo de responsabilidades.
En cuanto a los procedimientos habilitados para evaluar el impacto del
riesgo de desastres de los principales proyectos de desarrollo, especialmente de
infraestructura, se aporta que se han alcanzado logros considerables, pero con
limitaciones reconocidas en aspectos de importancia, tales como los recursos
financieros y/o las capacidades operativas
Es decir, los procedimientos estn habilitados, pero no siempre se cuenta con
el personal tcnico suficiente para la evaluacin, monitoreo y control. En otros
casos, la limitacin proviene de decisiones polticas que aprueban excepciones
por diversas razones que podemos calificar de difusas.

110

Esto obliga entonces a concientizar sobre la necesidad de limitar las excepciones a casos extraordinarios y absolutamente evaluados con participacin
comunitaria, como por ejemplo, a partir del desarrollo de la Planificacin
Estratgica Participativa.
En el panorama del estado actual de la gestin del riesgo en el rea Metropolitana Santa FeParan cabe destacar algunas de las medidas implementadas
en las diversas escalas relacionadas como ser:
La formulacin de un Plan Hdrico de la Provincia de Santa Fe impulsado por el Ministerio de Asuntos Hdricos (2007).
La creacin de la Subsecretara de Proteccin Civil reemplazando a la
Subsecretara de Emergencia que depende del Ministerio de Seguridad
de la Provincia de Santa Fe (2007).
El desarrollo del Plan Estratgico Provincial desde el Ministerio de
Gobierno y Reforma del Estado de la Provincia de Santa Fe (2008).
Adems podemos sealar la implementacin en el 2007 del Plan
Urbano de la Municipalidad de Paran y en el 2008 del Plan de Desarrollo y del Plan Urbano Santa Fe Ciudad. Con relacin a la Gestin
de riesgos, en el 2008 se crea el Sistema Municipal de Gestin de Riesgo
de la ciudad de Santa Fe.
El desarrollo del Programa Gestin del Riesgo de Desastres por Inundaciones en la Provincia de Santa Fe a partir de la cooperacin tcnica
del Banco Interamericano de Desarrollo (2009).
En efecto, entre las principales iniciativas de incorporacin de la gestin del
riesgo en el proceso de desarrollo urbano y territorial, se destacan la implementacin de una propuesta de gestin pblica tendiente a la descentralizacin.
En el mbito de la provincia de Santa Fe se hara en cinco nodos o regiones,
debido a la gran extensin del territorio provincial, proceso que es fortalecido mediante la constitucin de Juntas Locales (Municipales o Comunales).
Este proceso implica la dotacin de mayores competencias a municipios y
comunas, promoviendo una efectiva aproximacin del gobierno provincial
a la ciudadana y al territorio, al tiempo que se establecen las condiciones
para el desarrollo local. En el contexto de la gestin de riesgos, esta nueva
estructura de gestin exige la revisin del Plan Provincial de Emergencia y
una integracin de los Planes locales, adems fortalece la implementacin de
sistemas de alerta temprana.
Tambin se implement la delimitacin de distritos para favorecer la descentralizacin fsica y funcional del Estado municipal en la ciudad de Santa Fe.
Igualmente se identificaron experiencias importantes tales como el aprovechamiento del sistema de informacin geogrfico perteneciente al Sistema de
Catastro e Informacin Territorial del que dispone la provincia de Santa Fe

111

para apoyar la toma de decisiones y la utilizacin de los radares meteorolgicos

que tienen cobertura en la Provincia.10 Tambin se reconoce la importancia
en otros mbitos como la inclusin de la temtica del riesgo hdrico en los
contenidos escolares a partir del Proyecto AulaCiudad de la Secretara de
Cultura de la Municipalidad de Santa Fe.
No obstante, se destaca la necesidad de fortalecer los mecanismos de intercambio de experiencias e informacin, e integracin mediante proyectos
regionales desde una visin del rea como parte integral de una cuenca, as
como tambin la sistematizacin de experiencias, el fortalecimiento de las redes
existentes o promocin de nuevas que faciliten el encuentro entre actores.
Relacionado a lo anterior, podemos decir que la gestin del riesgo ha estado
impulsada en la regin despus de la catstrofe del 2003 por una compleja red
de actores sociales entre los que se destaca especialmente la participacin de
ONGs y las agencias de cooperacin internacional que han apoyado y desarrollado un gran nmero de proyectos que no han sido debidamente sistematizados
y coordinados, y en los que se encuentra una amplia base de aprendizaje para
recuperar. Se destaca tambin la importancia de la produccin tcnico cientfica
que se desarrolla desde la Universidad Nacional del Litoral a travs de diferentes
proyectos de investigacin y extensin provenientes de sus distintas facultades.
Respecto a la provincia de Entre Ros es importante mencionar que cuenta
con normas vigentes relacionadas al tema hdrico. Sin embargo, stas persiguen intereses particulares que no favorecen la conformacin de un marco
de gestin integral.
En cuanto a la regulacin del rgimen de Aguas la provincia posee: un
Cdigo de Aguas establecido por Ley N 9172 de 1998 y su Decreto Reglamentario N 7547 de 1999; la Ley N 8534 de regulacin de la construccin
de obras de endicamiento para defensa y manejo de aguas; la Ley N 9008 que
establece el rgimen de demarcacin y definicin de lneas de ribera y mapas
de zonas de riesgo hdrico en los ros Paran, Uruguay e internos navegables
de la provincia; la Ley N 9064 de Riquezas Naturales del Subsuelo (Aguas
Termales) y otras que refieren a las autorizaciones de perforaciones. Es por ello
que se hace necesario realizar una revisin y adecuacin de estos instrumentos
legales para generar un conjunto de normas integradas.
En el caso de la Municipalidad de Paran, en las formas de intervencin
todava se opera en base a un enfoque limitado de la gestin del riesgo que
se concentra en la atencin inmediata durante la emergencia. Las acciones
de prevencin y de mitigacin se elaboran en funcin de la lgica de las
obras, como por ejemplo, a partir de la optimizacin del sistema de defensas
y drenajes. Esto significa que las acciones son puntuales y se reducen a dar
respuestas frente a la emergencia a partir de prcticas de tipo asistencialistas y
que pudieran restituir el funcionamiento mnimo del rea afectada sin llegar

112

a conformarse un modelo de accin integral permanente. Por otra parte,

no se han detectado medidas relacionadas a la aplicacin de normativas de
ordenamiento territorial, al perfeccionamiento de sistemas de alerta y a la
elaboracin de mapas de riesgo.
Frente a este enfoque limitado, se puede decir que en la actualidad se realizan
acciones de articulacin de municipios de la cuenca del Paran que suponen
un cambio de perspectiva. Tal es el caso, por ejemplo, de la conformacin
de una red tendiente a consolidar los vnculos de cooperacin e intercambio.
Con ello, se puede fortalecer la gestin local de los problemas asociados a las
crecidas del ro Paran.
Entonces, se reconoce que si bien se han logrado avances en la implementacin de estrategias de gestin del riesgo, definidas sobre todo por el tipo de
riesgos, por ejemplo riesgo hdrico, con resultados positivos, se encuentran
dificultades para integrar y articular la implementacin de dichas estrategias
en un entorno con multiplicidad de riesgos, actores, sectores y actividades,
como es el caso del rea Metropolitana Santa FeParan que demanda varios
niveles de anlisis, intervencin y coordinacin.
Sobre todo, se encuentra dificultad para la representacin y consideracin
comprensiva y sistemtica de los procesos generadores de riesgo, su caracterizacin, identificacin de actores y por lo tanto la definicin de estrategias
de intervencin. Es decir, encontramos pocas acciones relacionadas con la
identificacin del riesgo, que comprende la percepcin individual, la representacin social y la estimacin objetiva. En parte ello explica que la gestin
se concentra en la manifestacin del riesgo (enfoque correctivo), como ser
a travs de la implementacin de proyectos para la profundizacin de lagos
reservorios y manejo de excedentes hdricos; manejo y mantenimiento de obras
de mitigacin del riesgo y de los sistemas de desages pluviales, equipamientos
para emergencias entre otros.
Debe recordarse que la gestin del riesgo como proceso social implica la
coordinacin y concertacin permanente entre grupos de inters (pblicos
y privados) y con otras polticas y prioridades sectoriales del desarrollo urbano. En este sentido, se identifican dificultades para ajustar las polticas de
gestin del riesgo a la dinmica impuesta por dichas relaciones entre actores
e instancias del desarrollo.
Adems, notamos que existe la tendencia hacia la instrumentalizacin de
la gestin del riesgo, es decir, hacia la produccin sistemtica de instrumentos
como cartillas, folletos, planes, etc. como un fin y no como un medio para
el logro de objetivos de reduccin y control del riesgo. En consecuencia la
gestin institucional se concentra y especializa en componentes y tareas que
generan sus propios productos sin preocupacin de la interrelacin con las
dems instancias y polticas.

113

Entre las principales limitaciones se seala tambin que la normativa ha

reaccionado detrs de los hechos y en general solo considera al riesgo hdrico.
En efecto existe en Santa Fe un antecedente de un proyecto de normativa de
rezonificacin para reas de riesgo de 2003 que apuntaba a perfeccionar y
actualizar, a la luz de los acontecimientos, la Ordenanza 8813/86 conocido
como Reglamento de Zonificacin. Sin embargo el incumplimiento de las
normativas existentes, la falta de control y de concientizacin se presentan
como las cuestiones salientes en relacin a la situacin de hecho.
4. A modo de cierre

En vistas a lo ocurrido en las dcadas precedentes y de cara a la visin integral

que demanda la gobernabilidad de un rea metropolitana como unidad de
gestin, se considera imprescindible atender a la sostenibilidad ambiental
entendida como la posibilidad de que la dinmica del desarrollo avance en
armona con la dinmica de los ecosistemas, de manera que se reduzca el riesgo
de desastre (WilchesChaux, G., 2007:118), de manera tal que la dimensin
riesgo y su gestin queden incorporados de manera expresa y transversal en
el planeamiento urbano, es decir que el tema no se limite a un enunciado de
buenas intenciones o, lo que es peor, a una atencin en la emergencia sino
que est vinculado estrechamente con los procesos de desarrollo. Es decir,
resulta imprescindible que exista una estrategia integral de gestin del riesgo
a inundaciones, en virtud de reducir las incertidumbres, esto significa, por
un lado una evaluacin integral del territorio, para luego poder, por ejemplo,
instrumentar planes de ordenamiento del uso del suelo, sobre todo de tierras
fiscales y vacantes para evitar la especulacin inmobiliaria a travs de la reglamentacin segn reas de riesgo hdrico, incorporar alternativas constructivas,
desarrollar infraestructura adecuada, conocer e instrumentar mecanismos de
financiamiento y transferencia de fondos para la coordinacin de acciones
como los mecanismos de alertas, planes de contingencia, evacuacin y contencin de vctimas; en otras palabras, un plan/programa destinado a identificar
y controlar los factores y condiciones del riesgo existentes en el territorio
(gestin remedial o compensatoria), o que puedan surgir en el futuro como
resultado de la ejecucin del plan o de otros factores (gestin prospectiva)
(WilchesChaux, G., 2007).
De all la importancia de avanzar en la produccin de conocimientos desde
el mbito del Observatorio Urbanstico rea Metropolitana Santa FeParan
y a partir de la interaccin con la gestin pblica que permita una mejor
estimacin del riesgo para actuar sobre la incertidumbre articulando con los
objetivos del desarrollo.

114

Notas
Desde la propuesta de anlisis de la sociedad

Santa Fe, segn las ordenanzas N: San Jos del

moderna de la Teora Social del Riesgo de Ulrich

Rincn, 363/97 y 298/96; Arroyo Leyes: 5/97 y

Beck (1986).
2

Nos referimos a las inundaciones como la ame-

10/97, 2/96, respectivamente.

La Estrategia Internacional de Reduccin de

naza de tipo natural ms importante en el rea por

Desastres (Las Amricas) dependiente de la Or-

la cantidad de impactos y desastres registrados.

ganizacin de las Naciones Unidas, tiene como

No obstante, no son excluyentes de otras amena-

misin el fortalecimiento de las comunidades a

zas que puedan generar nuevos riesgos.

travs de la concientizacin de la importancia

Considerar al riesgo como una categora social

de la reduccin de desastres como componente

implica pensar que su construccin involucra la

esencial para el desarrollo sustentable. De este

forma de organizacin de la sociedad en cuanto

modo se aspira a reducir los impactos humanos,

a sus normas, valores, creencias, junto a una es-

sociales, econmicos y ambientales ligados a la

tructura poltica, socioeconmica y jurdica. (Beck,

aparicin de amenazas de origen natural y tecno-

1993; Giddens, 1990).

lgico. Ver: http://www.eird.org/. El sitio web de la

La naturaleza es sociedad, en tanto la primera

oficina central de la EIRD es: http://www.unisdr.org/

es aprehendida a travs del pensamiento humano,

(Internacional Strategy for Disaster Reduction).

la interpretacin de las leyes de la naturaleza son

Disponible en http://www.crid.or.cr/digitalizacion/

modelos creados por el hombre en su continuo in-

pdf/spa/doc16049/doc16049.htm

tento de conocer para transformar. Estos modelos

son histricos y por ello cambiantes (Galafassi,

perfiles/images/Argentina.pdf

G., 2002:30).

10

Disponible en http://www.eird.org/perfiles-paises/
Radar de la E.E.A INTAParan Paran, ubicado

A travs de las llamadas rondas de negociacin

en Oro Verde, que tiene una cobertura total de 60 %

se establecen los procedimientos para la acredita-

del centronorte de la Provincia y que funciona arti-

cin de los fondos, en este caso, es un convenio

culadamente con los radares de las E.E.A Pergamino

de prstamo entre el BIRF y el Gobierno Provincial.

(Buenos Aires) y E.E.A Anguil (La Pampa) integrados

(Castro, H. y otros, 2008)

al Sistema Meteorolgico Nacional y apoyando a su

Basados en normativas vigentes en la ciudad de

vez un sistema provincial de alerta temprana.

115

Bibliografa
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democracia realmente existente en Aguila, Gabriela:
De los cordones industriales a la integracin del eje
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Captulo 5
Normativa urbana y territorial
en el rea Metropolitana Santa FeParan
Magister Arq. Mara Laura Bertuzzi
y Arq. C. Mariana Melhem.

Lo que es importante es que el hecho de que las conversaciones sean sobre temas puntuales de una agenda comn una agenda metropolitana y que sean hasta cierto
punto informales digo hasta cierto punto porque las conversaciones las tienen en
definitiva funcionarios del gobierno. Eso responde a una estrategia. No es una omisin, no es falta de organicidad, sino que es una estrategia. En general se comprende
que la constitucin de reas metropolitanas es una construccin poltica a partir de
contingencias concretas. Desde determinadas necesidades emergentes se amerita su
tratamiento, ms que de la constitucin de rganos, cuerpos, institutos. En la medida
en que sea necesario ir construyendo esos instrumentos, aparecern.
Arq. Julio Arroyo1

1. Introduccin.
La constitucin de areas metropolitanas obedece a dos modalidades clsicas:
la centralizacin de decisiones en una autoridad general y la descentralizacin
sectorial (por actividades), formalizada en entes u rganos especializados. Esta
ltima puede ser complementada tambin con organizaciones colectivas que
toman decisiones generales cuya funcin es coordinar y/o condicionar a los
entes sectoriales.2 Ejemplos de estas dos modalidades son la Greater London

119

Authority (GLA) cuya funcin es coordinar las reas de mayor importancia

estratgica relativas a la ciudad de Londres y 32 bouroughs y la lEntitat
del Transport interactuando con la Mancomunitat de Municipis de lArea
Metropolitana de Barcelona que coordinan sectorialmente (transporte) y en
general (mancomunidad de municipios) el desarrollo del rea metropolitana
de Barcelona.
Estas modalidades generalmente promovidas por las ciudades centrales de
cada rea metropolitana se han ido complejizando en el tiempo sobre todo
con la relativamente reciente recuperacin de la dimensin territorial de las
ciudades y sus entornos. En este sentido se pueden verificar promociones
por parte de los gobiernos de nivel superior (provinciales, nacionales o supranacionales) de polticas de integracin de las problemticas comunes de
las localidades que irrumpen en las dinmicas ya instaladas, complejizando
problemas y administraciones. En otras palabras, los gobiernos provinciales,
nacionales o supranacionales (la Comunidad Europea, por ejemplo), promueven agendas y gestiones que involucran a las reas metropolitanas y a las
regiones metropolitanas generando nuevas situaciones con las que stas deben
vincularse. Es as que surgen nuevas asociaciones desfasadas del rea o regin
metropolitana convencional.
Por ejemplo, para el territorio francs, se ha realizado una reforma normativa
apoyada en la ley de ordenacin y desarrollo sostenible del territorio de 1999,
la ley de aglomeraciones o de fortalecimiento y simplificacin de la cooperacin intermunicipal contempornea a la anterior y la ley de solidaridad
y renovacin urbana, correspondiente al ao 2000.
Este nuevo marco normativo ha producido la aglomeracin de varias comunidades urbanas de diverso tamao que funcionan con un doble permetro:
el pequeo (ciudad central y periferia inmediata) y el grande que incluye a
la regin urbana, reas rurales y centros secundarios. Sus competencias obligatorias remiten a cuestiones tales como planificacin territorial, desarrollo
econmico, vivienda e integracin urbana, mientras que las competencias
opcionales refieren a red viaria, parques, saneamiento, agua, medioambiente
y equipamientos. Se rigen por un consejo de la aglomeracin que puede proponer nuevas competencias y la constitucin de la aglomeracin se rige por un
contrato que adopta su expresin territorial en un esquema de coherencia.
Se podra entonces afirmar que rea y regin metropolitana3 son definiciones
extremadamente necesarias y evidentemente tiles no slo en trminos de
gobernanza,4 sino tambin en relacin a la proyeccin de los territorios en el
tiempo, es decir a su proyecto, a lo que la ciudad quiere ser. En este punto es
donde estas dos condiciones comienzan a hibridarse con otras organizaciones
tales como la de la aglomeracin que ejemplificbamos con el caso francs. En
otras palabras, la coordinacin de acciones y la conformacin de una visin

120

comn (incluso la metropolitana o la metropolitana binuclear que fueron

inicialmente aplicadas hipotticamente al caso Santa FeParan) forman parte
hoy de una complejizacin de los modelos urbanos clsicos en un territorio
que ha adquirido un gran protagonismo y que pretende ganar coherencia en
el tiempo.
En un escrito anterior5 se afirmaba que si bien Santa Fe y Paran se van
acercando sostenidamente a la condicin de metrpoli (verificable en indicadores tradicionales y no tradicionales) es mucho ms interesante el ejercicio
de pensarlas como tales que el de verificar su coincidencia con un estndar
de metrpoli tradicional establecido por ciertos indicadores de cantidad de
poblacin, actividad econmica, complejidad funcional, etc.
El desafo consiste en la definicin de estrategias que las vuelvan ms atractivas como espacios de inversiones, ms equilibradas ambientalmente pero
sobre todo ms justas, amables y equitativas para con sus ciudadanos. Al ser
Santa Fe y Paran las ciudades cabeceras de los aglomerados de dos capitales
de provincia, separadas 25 km una de otra, el reto de coordinar proyectos
infraestructurales, programas ambientales, polticas de produccin es indudablemente difcil pero evidentemente deseable tanto como superacin de la
accin en solitario, as como estrategia de posicionamiento regional. Entonces
se definan gestin ambiental, infraestructuras y gestin socioproductiva
como campos de deseable concertacin instando a saltar al menos a modo
de ejercicio el obstculo epistemolgico que implica no ver las posibilidades
de una condicin metropolitana incipiente o, dicho de otro modo un proyecto
metropolitano por ms futuro que este sea.

2. El marco normativo

En relacin a la normativa vigente, Santa Fe, Paran y las dems ciudades de

sus aglomerados se rigen por ordenanzas muy convencionales.
Particularmente Santa Fe ha mantenido en vigencia tres ordenanzas de
diseo clsico.
Siendo estas: la Ordenanza N 8813 (sancionada el 3/1/1986 y promulgada
el 27/6/1986) o Reglamento de Zonificacin, la Ordenanza N 7279/76 o
Reglamento de Edificaciones y posteriores modificaciones y la Ordenanza N
10115/96 de Patrimonio Cultural Histrico Artstico.
La primera establece un zoning convencional que divide a la ciudad en
reas a las que les otorga usos y capacidades constructivas. El modelo espacial
de este zoning (con un factor de ocupacin total FOT establecido entre 0,2
y 6,3 respecto de la superficie el lote) es un rea central muy densificada que
afecta al sector delimitado por los bulevares, parcialmente extendido a reas

121

peri centrales y en reas intermedias y perifricas con densidades menores.

Resulta as una pirmide altamente densificada en el centro y mucho menos
densa a medida que nos alejamos del mismo. Esta ordenanza que a la fecha contara con 24 aos de vigencia, ha sido modificada por la actual administracin
mediante una nueva ordenanza que mantiene (y en algunos casos aumenta) la
densificacin en el rea central pero promueve tambin la densificacin por
corredores, es decir de ciertas avenidas histricamente estructurales de la
ciudad en las que se permite el aumento edilicio, de manera tal de estimular
el desarrollo de un esquema dendrtico de un ncleo con filamentos cada vez
ms contundentes en su materializacin. Entre ellos se desarrollara, un tejido
ms bajo, de escala barrial.
La Ordenanza N 7279/76 o Reglamento de Edificaciones, que se ha
enunciado en segundo trmino regula el modo en que se debe construir en
la ciudad. Hemos tenido oportunidad de compartir profesionalmente varias
charlas respecto de este reglamento con quien fuera el Director de Arquitectura
y Urbanismo de la Municipalidad de Santa Fe entre 1968 y 1974, Arq. Al Viri.
La nueva ordenanza reemplaz a una anterior vigente desde 1938 e inspirada
en la normativa portea tomando esta vez como referencia la reglamentacin
de la ciudad de Crdoba.
La inspiracin del nuevo Reglamento de Edificaciones provena del deseo de
renovacin de una generacin de arquitectos formados en otras ciudades, que
vean en su Santa Fe natal inercias y dinmicas mnimas, a sus ojos eternizadas.
Dicha ordenanza promova la construccin de torres exentas (con permetro
libre), semitorres (con tres lados libres), y edificios en altura entre medianeras,
premiando con mayor capacidad constructiva a quienes edificaron las innovadoras torres y semitorres, sin reparar quiz en un catastro excesivamente
fragmentado, en parcelas estrechas, en dinmicas inmobiliarias conservadoras,
factores todos que habran de inhibir por mucho tiempo la emergencia de la
deseada renovacin urbana.
Paradjicamente el tejido anhelado habra de llegar muchos aos ms tarde,
con la reactivacin de la inversin inmobiliaria que se inici a finales de los aos
90, poniendo en evidencia las limitaciones de la infraestructura disponible
(sobre todo redes) para satisfacer las necesidades de la potencial ciudad de alta
densidad. Tras 35 aos de vigencia el Reglamento de Edificaciones tambin
se encuentra en revisin.
Finalmente la Ordenanza N 10115/96 de Patrimonio Cultural, Histrico
y Artstico, que cuenta con 14 aos, tuvo el mrito de conformar un paraguas
de proteccin a las edificaciones de ms de 85 aos de antigedad. Operativamente las modificaciones de las edificaciones protegidas son elevadas cuando
la edificacin tiene valor patrimonial al rea de patrimonio de la municipalidad, que trabaja conjuntamente a una comisin consultiva integrada por

122

representantes de varias instituciones del medio,6 involucradas con la historia

patrimonial y cultural y con el ejercicio de la construccin. Los efectos de la
aplicacin de la referida ordenanza y de las recomendaciones de la comisin
pueden verse hoy en la ciudad. El principal problema que se evidencia es la
coexistencia de una ciudad preocupada por su patrimonio (de baja densidad
en la gran mayora de las piezas y/o el paisaje urbano) y la ciudad emergente,
esa imaginada por las ordenanzas de edificacin y zonificacin aludidas, que
al menos en el rea central refieren a un modelo de alta densidad.
Hoy la Ordenanza N 10115 se halla en revisin, dado que el modelo urbano
requiere tambin una urgente reconsideracin.
Este proceso de revisin se hace en el marco del desarrollo del Plan Urbano Santa Fe Ciudad (2008), el cual se sustenta en elaboraciones anteriores
realizadas por la gestin precedente, retomada por las actuales autoridades
municipales.7
Para trascender la mera interpretacin del referido documento, hemos
requerido la colaboracin de dos funcionarios municipales integrados a la
Secretara de Planeamiento, el coordinador del Plan Urbano, arquitecto
Julio Arroyo y el Doctor Adolfo Rojas integrante de la Asesora Legal de
la misma.
Dentro de los ejes definidos por el Plan Urbano, y segn una entrevista
realizada con el Arq. Julio Arroyo, es evidente que por lo menos uno de ellos
alcanza la dimensin metropolitana y constituye una agenda de temas que
pueden ser de tratamiento comn referidos al aglomerado Gran Santa Fe e
incluso la conurbacin Santa Fe Paran. La gestin del plan se organiza en 8
programas de trabajo (1 de escala metropolitana y 7 de escala urbana) y los
temas del referido programa de escala metropolitana son:
El nuevo puerto y la problemtica ferrovial urbana y regional.
La logstica de cargas en la ciudad.
El desarrollo de corredores urbanoterritoriales viales, ferroviarios y fluviales, es decir la avenida de circunvalacin oeste, en su conexin con la R
N 70 y las obras en las RN N 19 y 168. En este mismo campo, existen
tambin expectativas expresadas por el municipio respecto de las RP N 1
y N 2 sobre las cuales no tiene accin directa, pero cuyo mejoramiento
tendra impacto sobre la ciudad y su aglomerado.
Las vinculaciones con la Administracin de Infraestructura Ferroviaria
(ADIF) para relevar las necesidades locales y el Proyecto de Ronda Ferroviaria
para circunvalar la ciudad y el rea metropolitana,8 que incluira no slo la
reorganizacin del transporte de cargas, sino tambin la eventual reactivacin
del trnsito de pasajeros del FFCC Belgrano en distancias cortas, en los
ramales RecreoSanta Fe, Sauce ViejoSanta Fe y Laguna PaivaSanta Fe.
Esto debe relacionarse al inters del gobierno de la Provincia por desplazar

123

algunos organismos del estado a la ciudad de Recreo, lo que aumentara

significativamente la demanda de movilidad y contribuira a la viabilidad
del proyecto. En tal sentido se estn realizando estudios para la recuperacin
de las trazas que muchas veces han sido intrusadas.
La estacin de pasajeros de la ciudad para la larga distancia no sera la del
FFCC Belgrano, sino la del FFCC Mitre al sur de la planta urbana ya
que la primera presenta grandes problemas de accesibilidad ferroviaria por
el atravesamiento del viario. Para la estacin Belgrano se ha pensado en
un tren urbano, mediante el cual se podra llegar incluso al propio puerto.
La nueva conexin vial Santa FeSanto Tom.
A manera de parntesis, los otros programas del Plan Urbano son:
Circuitos tursticos recreativos
reas productivas (en la escala local, se est desarrollando un distrito Pimes en
teniente Loza y Avenida de Circunvalacin oeste, para la relocalizacin de usos
dispersos y no admitidos en ejido municipal, apoyo al Parque Tecnolgico).
Generacin de tres puntos de transferencias de cargas para eliminar el
trnsito de los vehculos pesados dentro de la ciudad (una en el distrito
Pimes, otra en el extremo sur, sobre la avenida Mar Argentino y la ltima
en la interseccin de las RN N 168 y R N 1).
Reserva natural islea sobre el ro Coronda.
Desarrollos sectoriales (en Guadalupe NE la urbanizacin de humedales
de la Laguna Setbal, que involucra a las comunas de Monte Vera y a la
Municipalidad de Laguna Paiva); Desarrollo de equipamientos por parte de
provincia tales como el Nuevo Hospital Iturraspe, Molino Lupotti y planes
de vivienda, etc.). En esos casos, ante la autonoma de la provincia, el municipio est tratando de participar en la toma de decisiones de localizacin
y el impacto urbano que generan.
Volviendo al argumento que venimos desarrollando, las dems localidades
del aglomerado Santa Fe presentan menor complejidad pero, en esencia estn
reguladas por instrumentos de naturaleza similar: una ordenanza que atiende
a la urbanizacin y otra que refiere a la edificacin.
Este tema ya se ha desarrollado en trabajos anteriores9 pero a modo de
sntesis podramos decir que las que presentan instrumentos normativos ms
elaborados son Santo Tom, San Jos del Rincn y Monte Vera.
Santo Tom est regida por un Plan Director aprobado por Ordenanza N
818/79, que forma parte integrante (como seccin de normas urbansticas)
del Reglamento de Edificacin. Por tanto, regula tanto la construccin de inmuebles como la urbanizacin. Igual que Santa Fe divide a la ciudad en zonas
(22 distritos) y elige, al momento de proyectar la edificacin, las tipologas

124

de torres (con permetro libre) para la alta densidad. Generacionalmente el

Plan Director es contemporneo a la normativa de la ciudad de Santa Fe y
son aplicables similares reflexiones a las que hacamos antes. Posiblemente el
indicador ms interesante de la existencia de dinmicas metropolitanas es la
existencia de las ms recientes Ordenanzas N 1337/87 que define los Clubes
de Campo y 2390/03 que crea la modalidad de urbanizaciones con la denominacin de Barrios Cerrados generadas para resolver la instalacin de grandes
equipamientos deportivos y urbanizaciones gestionadas por instituciones e
inversores destinadas a poblacin mayoritariamete de la ciudad de Santa Fe,
que encontraron espacios propicios para su desarrollo en la jurisdiccin de
Santo Tom, a partir de la construccin de la autopista RosarioSanta Fe.
San Jos del Rincn, de manera similar a Santa Fe y Santo Tom se rige por
varias ordenanzas que determinan la forma de la ciudad. El Reglamento de
Edificaciones y Procedimientos (ver la Ordenanza N 298/96) incluye el Plan
urbano, los usos y edificacin (parte II y III), y los loteos y urbanizaciones
(parte I). Ordenanzas complementarias10 definen el plano de zonificacin
del distrito San Jos del Rincn y los requerimientos exigidos para cada zona.
Recientemente se ha implementado una Plan Estratgico para la ciudad, el
cual establece ajustes al marco normativo vigente.
Con Arroyo Leyes y Santa Fe esta localidad comparte la situacin de grandes reas de tierra urbana, suburbana o rural que se encuentran en sectores
con cota inferior a 16 Instituto Geogrfico Militar11 (IGM) protegidas de las
inundaciones mediante terraplenes de defensa. Los terraplenes no coinciden
con los lmites de las localidades, con lo que estas estructuras se convierten
tambin en un tema que exige al menos algunos acuerdos bsicos.
Monte Vera tambin cuenta con un Plan urbano cuya implementacin
es reciente.
Las dems localidades12 con algunas particularidades fijan ordenanzas
bsicas respecto de la edificacin y a la urbanizacin, segn el modelo establecido por el Decreto N 7317/67, de la Direccin General de Planeamiento
Urbano del Gobierno de la Provincia de Santa Fe. El mismo decreto estimula
la creacin de planes reguladores para cada localidad, de manera que modalicen lo determinado genricamente por l, aunque en muy pocas ocasiones
han sido realizados.
Los contenidos enunciados por el citado decreto buscan articular el desarrollo urbano (de cualquier especializacin funcional) con el paisaje y las
infraestructuras. Para ello propone ordenar: la divisin del suelo, las vas de
comunicacin, las redes de servicios, las redes de medios de comunicacin.
Adems de reconocer la necesidad de la insercin armnica del hecho urbano en el paisaje natural, se observan los requisitos de permeabilidad, amenazas

125

de inundacin, suelos de relleno, contaminacin, zonas de amortiguacin en

las barrancas, proteccin de los vientos, entre otras. Respecto de los usos se
distingue, como principales a los residenciales, de circulacin e industrial y
como subsidiarios a los usos complementarios de los anteriores.
Para el uso residencial, se estimula la eleccin de tierras aptas, aunque se
permite la subsistencia de reas ya consolidadas; para el uso circulatorio, la
continuidad y el conocimiento de la topografa de la ciudad; para el uso industrial, la radicacin concentrada y la sanidad.
Para cerrar el anlisis de la normativa vigente, podramos concluir que en
general, la mayora de las localidades del aglomerado Santa Fe, incluso la propia
ciudad cabecera han ido resolviendo los problemas urbanos desde el concepto
de que la urbanizacin y la edificacin son prioritarios y casi excluyentes, al
pensar en el desarrollo de la ciudad. Han sido los planes urbanos recientes los
que han comenzado paulatinamente a iluminar ciertos intereses estratgicos
cuyo diseo y gestin son optimizados al pensarse en escalas metropolitanas
o territoriales.
Para el caso de Paran, el marco normativo existente no ha hecho explcitas
asociaciones colaborativas de escala aglomeracin o regin metropolitana. Los
instrumentos vigentes se concentran en el desarrollo urbanoarquitectnico
de la ciudad central y su gestin.
El Cdigo Urbano (1997), sancionado, promulgado y publicado por Ordenanza N 7933, enuncia su intencin de poner en prctica los objetivos
contenidos en el Plan de Ordenamiento y si bien no queda claramente explcito
en la norma, podra suponerse que se trata de aquel de 1978 que cita entre
sus antecedentes junto a las Ordenanzas N 6538 y N 6348.
Se define a s mismo como instrumento normativo necesario para ordenar
el espacio, las construcciones y los usos en la ciudad.
Divide a la ciudad en distritos con caractersticas de homogeneidad funcional. Denomnase distrito a una porcin de la trama urbana determinada
especialmente por el presente Cdigo a los efectos de regular para los mismos,
magnitudes, usos, parcelamientos, etc., generando ciertas caractersticas de
homogeneidad.
Incorpora como reas de proteccin patrimonial a sectores muy significativos
de la ciudad con algunos parmetros normativos importantes preestablecidos
y determinando adems una escala nueva en grados de intervencin para los
inmuebles que se encuentren en ellos. Su actualizacin se establece cada dos
aos, siendo la ltima realizada en 2007.
Otros instrumentos normativos son: el Reglamento de Edificacin (en
proceso de revisin y actualizacin) y la Ordenanza N 7305, de Preservacin
del Patrimonio.
Esta se acoge al rgimen instituido por la Ley Nacional N 12665 de creacin de la Comisin Nacional de Museos, Monumentos y Lugares Histricos.
126

Prev la confeccin de un Catlogo Oficial integrado por los bienes que se

declaren de inters municipal, previa notificacin a los titulares del mismo,
quienes s aceptan las condiciones de la norma lo manifestarn a travs de
un convenio con la Municipalidad a los fines de la preservacin.
A los propietarios les alcanza la prohibicin alterar las formas, sustancias
y todo lo que haga al valor o identidad sin la previa consulta o autorizacin
municipal; la obligacin de comunicar cualquier cambio de situacin jurdica, de titularidad o ubicacin del bien susceptible de afectarlo; debiendo
denunciar cualquier riesgo que amenace su integridad (art. 5). Por su parte,
al Municipio le corresponde la obligacin de prestar asesoramiento tcnico,
mano de obra y/o aportes econmicos para el mantenimiento del bien (art.
4). Adems por supuesto de otorgar la desgravacin impositiva proporcional
al nivel de proteccin comprometido (art. 5 bis).
Resulta importante destacar los esfuerzos por establecer mecanismos de
descentralizacin con el objetivo de organizar desde el municipio tareas,
equipos y recursos humanos a nivel geogrfico, para hacer ms eficientes las
prestaciones y racionalizar los recursos, coordinar actividades de distintas
reas municipales, planificar teniendo en cuenta los dficit y las carencias,
organizar la estructura comunitaria para que los esfuerzos sean direccionados
y lleguen ms eficazmente a la comunidad y medir resultados y efectividad
de las polticas aplicadas.
Existe el antecedente de las delimitacin de reas Operativas (AOP) en
2006 que divida la ciudad en 10 distritos y en la actualidad se han definido
4 sectores.
En lo que refiere al Gran Paran en sus diferentes escalas de aproximacin
reconocemos las siguientes dimensiones que comprenden normativas de
escala provincial y acciones de concertacin o acuerdos para el desarrollo de
problemticas referidas, sobre todo, a la conectividad:
Regin Metropolitana
Dimensin definida por la concertacin y el policentrismo, la competencia
de acciones refiere a los grandes proyectos metropolitanos relacionados a la
infraestructura, la coherencia territorial y al equilibrio del desarrollo urbano.
Predomina la idea de un planeamiento estratgico y la gestin puede ser
intermunicipal, supramunicipal y tambin puede suponer la concertacin
entre distintos niveles del estado y la generacin de marcos de concertacin
pblicoprivados. En nuestro caso est remitida al cruce Santa FeParan
(nodo) y a la conformacin de una red de centros intermedios que pueden
quedar integrados complementariamente comprometidos funcionalmente
con alguna afirmacin paradigmtica: posicin estratgica para un subsistema conectivo del Mercosur.

127

 En la dimensin Metropolitana
Obedecen a procesos promovidos en el mbito de las propias ciudades centrales que debieron demandar o disear herramientas apropiadas para lidiar
con la gran complejidad que presentaba la creciente conectividad. Este nivel
est conformado por la integracin selectiva de las ciudades de Santa Fe
y Paran y sus respectivas aglomeraciones.
En la dimensin del Aglomerado Gran Paran
Definido por la ciudad central y su periferia inmediata es decir, el continuo
urbano y el rea de los desplazamientos cotidianos, la competencia de acciones refiere a servicios comunes tales como agua, transportes, polica, etc.
y a proyectos sociales y de desarrollo urbano hasta la mediana escala, tales
como vivienda, renovacin urbana, renovacin de reas obsoletas.
Las decisiones y acciones se basan en el principio de redistribucin (e igualdad
de oportunidades respecto de las localidades de la aglomeracin ms desfavorecidas) y estaran perfiladas segn los principios del planeamiento regulador.
La gestin en este nivel es local, intermunicipal y hasta supramunicipal
organizada representativamente. La ciudad ms un entorno inmediato con
interacciones de continuidad fsica y/o funcional. Espacio de descentralizacin y de desborde: universidad en Oro Verde, ciudad dormitorio del rea
industrial y cementerio en San Benito y Colonia Avellaneda, recreacin
finisemanal en Villa Urquiza.
En la dimensin urbana
El territorio del ejido, mbito de jurisdiccin del Municipio.
En lo referente a la escala provincial, la Constitucin reformada en 2009,
establece (art. 75) que podr integrarse regionalmente celebrando acuerdos,
con facultades de crear rganos administrativos de consulta y decisin, sujetos
a la aprobacin legislativa y fomentar la creacin de regiones o microrregiones
dentro de su territorio, atendiendo caractersticas de comunidad de intereses,
afinidades poblacionales y geogrficas, para posibilitar un desarrollo econmico
y social sustentable.
La Provincia de Entre Ros se organiza poltico administrativamente dividiendo su territorio en Departamentos. Los Departamentos se subdividen
en Distritos.
En el nivel de gobierno local existen los Municipios de 1 y de 2 categora.
Ambos tienen autonoma para dictar sus propias cartas orgnicas y definir
presupuestos y recibir coparticipacin provincial segn su tamao. Los municipios de 1 tienen un Presidente Municipal y un Concejo Deliberante, los
de 2 son gobernados por Juntas de Fomento, las que tienen un Presidente.
Las localidades menores son gobernadas por Juntas de Gobierno que originalmente constituan una instancia delegada de la administracin provincial,

128

con designacin poltica de su presidente, pero a partir de 2002 la Ley 9480

establece la eleccin por sufragio universal, secreto y obligatorio de los ciudadanos domiciliados en la jurisdiccin para integrar la Junta cuyos miembros
estn a cargo del Gobierno de la misma.
La organizacin poltico institucional de la Provincia de Entre Ros est
definida por la Constitucin Provincial recientemente reformada y la Ley 3001
o de Municipios en proceso de actualizacin en funcin de los lineamientos
constitucionales. Establece que todo centro de poblacin que tenga ms de
1.500 habitantes y 75 km2 de superficie ser considerado Municipio.
Por su lado la Ley 7555 es la que define los Centros Rurales de Poblacin
como extensiones territoriales con una poblacin superior a 200 habitantes.
Los municipios tienen entre sus diversas atribuciones aquellas vinculadas al
desarrollo y ordenamiento del territorio.
Una caracterstica definitoria para el tema que nos ocupa es que los territorios
municipales (ejido) y/o de Centros Rurales de Poblacin no son colindantes.
En cuanto al Rgimen Municipal establece que (art. 240) los municipios
tienen, entre otras, las competencias de regular, disponer y administrar, en su
mbito de aplicacin cuestiones en torno a planeamiento y ordenamiento territorial, vialidad, rutas y caminos, apertura, construccin y mantenimiento de
calles, planes edilicios, control de la construccin, poltica de vivienda, diseo
y esttica urbana, plazas, paseos, edificios pblicos y uso de espacios pblicos,
trnsito y transporte urbanos, proteccin del ambiente, del equilibrio ecolgico
y la esttica paisajstica. Pueden ejercer acciones de proteccin ambiental ms
all de sus lmites territoriales, en tanto se estn afectando o puedan afectarse
los intereses locales, preservacin y defensa el patrimonio histrico cultural,
artstico y arquitectnico y concertacin con la Nacin, las provincias y otros
municipios y comunas, convenios interjurisdiccionales, pudiendo crear entes
o consorcios con conocimiento de la Legislatura.
Si bien, como hemos visto, la constitucin provincial posibilita la asociacin
entre municipios y el Rgimen Municipal, establece competencias para que
cada uno disponga de las herramientas necesarias para su regulacin, lo cierto
es que en el caso que nos ocupa, San Benito, Colonia Avellaneda y Oro Verde,
son relativamente jvenes y con poco personal especializado, o mejor dicho,
con personal a cargo de una diversidad de reas, que no les permiten desarrollar
a pleno estas funciones con una cierta previsin y terminan resolvindose en
la coyuntura del da a da.
Se trata de instrumentos mucho ms nuevos que los descriptos para el caso
Santa Fe, aunque quedan an por integrar otras herramientas que respondan
a las demandas interjurisdiccionales, como ms adelante se ver.

129

3. La solucin de los problemas metropolitanos

Existe una clara postergacin, al menos en trminos proyectuales o estratgicos

de la dimensin metropolitana, tal como explicbamos en la introduccin,
por parte de muchas localidades a la que debe agregar una cierta desconfianza
respecto de la misma, dado que muchos funcionarios comunales piensan mucho ms en las ciudades cabeceras como una amenaza para su desarrollo que
como aliadas para decisiones estratgicas que pueden beneficiarlas.
De igual manera, las ciudades cabeceras manifiestan hasta el momento una
cierta indiferencia (menor en el caso de Paran) tanto respecto de las opiniones
como de la potencial presin que las localidades menores pueden ejercer junto
a ellas con relacin a decisiones y proyectos urbanoterritoriales.
A estas desconfianzas mutuas se debe agregar la competencia de signos polticos clsica en el contexto nacional y la tremenda desinteligencia entre los
distintos niveles del estado, a la que volveremos al final de este escrito.
Sin embargo existen al da de hoy problemas metropolitanos (en una definicin amplia) que no estn plenamente reconocidos en el marco normativo pero
que se manifiestan cada vez con mayor contundencia. Cmo se resuelven?
Para contestar a esta pregunta debemos remitirnos a la cita del inicio, que
intentaremos explicar a continuacin, retomando la entrevista realizada con
los funcionarios de la municipalidad de Santa Fe, de San Jos del Rincn y
con funcionarios de localidades integrantes del conglomerado Paran: San
Benito y Colonia Avellaneda.
Segn la visin de algunos de los funcionarios de Santa Fe, cuando los problemas involucran a dos localidades del rea metropolitana, los vnculos entre
ellas se formalizan mediante contactos directos, canales de dilogo mltiples
que se activan en funcin de las necesidades de cada problemtica. Hasta el
momento existen convenios previos a la actual gestin entre las ciudades, y
no ha habido necesidad de generar nuevos convenios.
Para el caso de la nueva conexin vial Santa FeSanto Tom el diseo est
a cargo de Vialidad Nacional, pero se realiza una consulta permanente con
los municipios de ambas ciudades, sobre todo en relacin a los impactos de
las cabeceras en la ciudad.
Con Paran se ha trabajado sobre las mltiples trazas de la conexin que
generara el nuevo puente Santa FeParan. Santa Fe entiende que las opciones para ella deben ser estudiadas en funcin de que ocuparan tierras bajas,
con gran compromiso hdrico. Sera necesario complementar el proyecto
del puente con proyectos de regulacin de ingreso de agua a la ciudad (por
ejemplo, la regulacin del arroyo Potrero), fundamentalmente por los efectos
erosivos generados por la velocidad de ingreso del agua. En ese caso, ciertas
reas podran ser urbanizadas pero con estrategias especiales. Respecto de este

130

tema Paran debe definir dnde quiere la ubicacin de su puente (al sur de la
ciudad o paralelo al tnel aguas arriba) y Santa Fe, cmo se mover respecto
de la regulacin del ingreso del agua. Esto se ha venido discutiendo hasta el
momento en reuniones especficas.
Otros temas que se han ido resolviendo de manera similar son la ubicacin
del nuevo repositorio de residuos comn para varias localidades y el transporte de pasajeros para el cual se han aplicado normas existentes que regulan
paradas y recorridos internos y paradas de las lneas interurbanas. Tambin se
trabaj sobre la posibilidad de que las lneas interurbanas de media distancia
ingresen por las vas de circunvalacin de la ciudad y en cercanas a la terminal
se desprendan.
Fijada esta estrategia de trabajo, en donde los problemas van determinado la
agenda, los funcionarios municipales reconocen sin embargo la existencia de
ciertos temas que deberan ser abordados en escala metropolitana de forma perentoria y anticipada a la urgencia derivada de la eclosin de los problemas.
Estos seran:
El mantenimiento de las defensas hdricas.
La aplicacin de la Ley Provincial N 11730 que determina que reas
pueden urbanizarse tomando como principal determinante la cota del
suelo.13
La atencin a la emergencia social, que implica la relocalizacin de poblacin en malas condiciones ambientales, falta de servicios, sin prestacin
de salud, con precariedad en la propiedad, etc. con especial protagonismo
y responsabilidad por parte de la Secretara de Desarrollo Social de la Municipalidad de Santa Fe.
La articulacin con ciudades tales como Monte Vera, en donde se observa
una tendencia a localizacin de poblacin permanente, o Esperanza que
tendr una gran ganancia en conectividad con la terminacin de la avenida
de circunvalacin oeste. Reflexiones similares caben para las ciudades de
San Carlos y San Jernimo.
Cruzando el Paran, y de acuerdo a sondeos realizados con funcionarios
municipales de localidades del aglomerado Paran, para los funcionarios de
Colonia Avellaneda y San Benito,14 los problemas que deberan trabajarse
en forma conjunta y completaran la agenda de temas metropolitanos sin
cerrarla, por supuesto obedecen a dos grandes temas: el ambiental y el
habitacional. El primero puede ejemplificarse con la situacin del Arroyo
Las Tunas (que constituye el lmite jurisdiccional entre Paran y San Benito)
que compromete a estas dos localidades y a Colonia Avellaneda, dado que
est sufriendo las consecuencias de la contaminacin del Parque Industrial
de Paran. A ello se suma que los puentes que lo cruzan (vial y ferroviario)

131

provocan al contar con una seccin de paso de las aguas insuficiente

frecuentes inundaciones de agua contaminada sobre el territorio de Colonia
Avellaneda. Una situacin similar se produce en la cuenca del arroyo Segu,
que presenta conflictos de saneamiento que involucran a las localidades de San
Benito y Colonia Avellaneda dada la indeterminacin de la responsabilidad
de su control y limpieza.
Respecto del tema habitacional, en el ejido de Colonia Avellaneda estn
proyectadas 600 nuevas viviendas, lo que implicar la incorporacin de 2.400
personas provenientes de otras localidades. El plan que financia las viviendas
de inters social (fondos nacionalesPlan Federal) incorpora cloacas para todo
el municipio, sin incluir la necesaria ejecucin de cordn cuneta, obra que en
el mejor de los casos deber asumir el municipio.
Para la ejecucin del pavimento debi solicitarse a la Nacin un subsidio
que permita afrontarlo dado que tampoco estaba incluido.
Las referidas viviendas se realizarn en dos terrenos, 400 viviendas en uno
y 200 en el otro, con opcin para duplicar su nmero, llegando a construirse
1200 viviendas. El terreno lindero a los adquiridos para esta operatoria, fue
comprado por un privado con fines especulativos aprovechando la infraestructura proyectada para el barrio, y plantea un loteo con dimensiones de
lotes poco apropiadas para la zona.
A estas cuestiones se debe agregar que al da de hoy el equipamiento sanitario de Colonia Avellaneda es insuficiente para satisfacer sus necesidades, por
lo que sus habitantes recurren a San Benito en caso de urgencias, ya que este
municipio cuenta con guardias permanentes y con equipamientos de mayor
complejidad. De igual modo las escuelas de Colonia Avellaneda (primaria,
secundaria y bachillerato para adultos), reciben poblacin escolar de San Benito
y alumnos repitentes de Paran.
Este breve punteo de temas creemos que pone en evidencia que al da de hoy
es posible verificar la existencia de problemas interjurisdiccionales de carcter
metropolitano que deberan ser incluidos lo antes posible en agendas de trabajo conjuntas entre las ciudades centrales y sus aglomerados y entre Santa Fe
y Paran y sus aglomerados, al menos en relacin a grandes equipamientos e
infraestructuras, como en cuanto al cuidado del ambiente y del paisaje.
En conclusin, para el caso Santa Fe, el actual Gobierno de la Ciudad,
mantiene hoy la concepcin estratgica de resolver los problemas metropolitanos en la medida en que estos se presentan, integrndose a la mesa de
concertacin o promoviendo discusiones, con los distintos niveles del estado
y con las diversas jurisdicciones, en lugar de constituir programas, institutos,
u organismos que burocratizaran su accionar. La contracara de esta estrategia
es que quiz, promover la visin concertada previa a la presentacin de los
problemas concretos permitira trabajar con ms tiempo, fijar estrategias a

132

largo plazo y estimular la conformacin de una visin comn compartida

y concertada respecto del futuro de la ciudad y las localidades prximas, tal
como sostenamos en la introduccin.
Uno de los intentos ms recientes de articular acciones de planificacin
concertada es el Plan Estratgico Provincial de Santa Fe, que divide a la provincia en cinco regiones y que con el objetivo de alcanzar un mayor equilibrio
territorial, mayor calidad social y desarrollo econmico, establece programas y
proyectos (estos ltimos a escala provincial y regional) que se concretarn en
cada Regin. La ciudad de Santa Fe constituye el nodo de la regin 3. Si bien
la problemtica metropolitana no es prioritaria en este nodo, se reconoce la
existencia del conglomerado Gran Santa Fe. En la actualidad se ha conformado
el Consejo de Planificacin estratgica de Nodo Santa Fe, el cual fijar tomando la agenda formulada en las Asambleas Ciudadanas la jerarquizacin
de los programas y proyectos a implementar.
En tal sentido debe sealarse que el coordinador15 del Nodo ha asumido
el compromiso de articular algunas acciones interjurisdiccionales tales como
el plan de agua potable para La GuardiaColastin (Santa Fe), San Jos del
Rincn y Arroyo Leyes, as como la promocin de acciones conjuntas entre
ciudades vecinas pertenecientes al rea metropolitana Santa Fe.
En el caso de Paran la normativa e instrumentos de planificacin concertada
ha evolucionado mucho ms y se encuentra un paso por delante de Santa Fe,
aunque su implementacin dista todava mucho de ser satisfactoria, tal como
se desarrollara anteriormente.

4. Reflexiones finales

Las provincias de Santa Fe y Entre Ros, las ciudades de Santa Fe y Paran

se encuentran lejos de la situacin de las ciudades de pases centrales con
alto grado de renovacin y gran disponibilidad de recursos econmicos para
afrontar proyectos y obras estructurales. Por el contrario, sus recursos son limitados y sus dinmicas lentas. Sin embargo los escasos recursos municipales
pueden ser compensados con las inversiones provinciales o nacionales. Esa
relativa compensacin econmica adolece de un acompaamiento poltico
que someta a los proyectos y programas de nivel supralocal que afectan a
las ciudades a consulta o discusin. Por ese motivo llegan a las ciudades de
los dos aglomerados paquetes cerrados en diseo y ejecucin que van desde
grandes obras viales a barrios de vivienda social. Aqu se presentan entonces
dos cuestiones fundamentales: una es la generacin de espacios de discusin
entre los diversos niveles del estado y otra es la conformacin de polticas
concertadas entre ciudades prximas (de todos los rangos) para capitalizar

133

al mximo el beneficio de obras como las que a ttulo de ejemplo se han

mencionado. Pero debe quedar claro que para hacerlo, es menester discutir
estrategias concertadas y a futuro, de modo tal que las polticas generales se
adapten a los requerimientos locales y logren concretar un principio bsico
de la economa, invertir bien.
Nos parece necesario destacar algunos temas y prcticas que seran centrales
en la discusin metropolitana tanto para la ciudad de Santa Fe como para la
ciudad de Paran y que pasamos a subrayar.
La conformacin de nuevas centralidades y el reemplazo de la idea de
competencias entre localidades por la idea de complementariedad entre
localidades.16
El diseo estratgico de los grandes conectores viales (por ejemplo la RP
N 1, RN N 168, circunvalacin oeste, RP N 11) pues estos no constituyen slo espacios de circulacin sino verdaderos espacios de conectividad y
urbanidad, por lo que su diseo debe ser resuelto como un espacio urbano
y no un mero conductor de flujos mecnicos.
La implantacin equilibrada de grandes equipamientos urbanos (intercambiadores de flujos, equipamientos sanitarios y escolares).
La promocin de la isotropa espacial y social, que permita que los territorios
se equilibren a partir de la idea de igualdad de derechos de los ciudadanos.
La defensa y recuperacin de las trazas y equipamientos ferroviarios entendidos como marcas histricas e identitarias del territorio. El mantenimiento
de la continuidad y de la publicidad es esencial.
La coherencia ambiental, con especial nfasis en acuerdos interjurisdiccionales que protejan cuencas, corredores ecolgicos, paisajes agrcolas, etc.
La concrecin del acceso a la centralidad, especialmente a partir de la
recuperacin de las trazas ferroviarias urbanas para trenes urbanos y/o
metropolitanos.
La integracin entre actores privados y pblicos (dilogo interniveles) y
entre actores locales y nacionales o internacionales.
El ejercicio de una gobernanza que efectivamente reemplace las visiones
unidireccionales y desde arriba, por concertaciones y discusiones horizontales y democrticas.
La evaluacin y monitoreo permanente de los procesos.
En trminos normativos es claro que las tres escalas supraurbanas definidas
para Paran deberan serlo para la ciudad de Santa Fe, estableciendo una
cierta coherencia temtica pero sobre todo de criterios si es que en algn
momento la consideracin de la regin metropolitana o la condicin de
metrpoli bipolar llega a prosperar.

134

En ese contexto se pueden sealar como temas que son de necesaria regulacin conjunta entre los dos aglomerados:
Regulacin coordinada respecto del ro Paran y cuenca tanto en su calidad
ambiental como en su condicin de va de comunicacin. Particularmente esta regulacin debera tener su correlato en las reas urbanas (arroyos,
riachos, lagunas).
Complementariedad de roles y equipamientos de los diversos ncleos
urbanos (de modo tal de evitar la duplicacin de equipamientos, sobre todo
metropolitanos).
Regulacin concertada de la capacidad portante de las distintas localidades
respecto de la posibilidad de recibir conjuntos de vivienda a gran escala,
tomando en cuenta adems la capacidad de brindar equipamientos e infraestructuras eficientes.
Acuerdos respecto de una nueva conexin entre ambos aglomerados que
fije no slo su regulacin sino tambin una estrategia a futuro.
Coordinacin de criterios y normativas en relacin al transporte y trnsito
interurbano, con regulaciones similares incluso en el interior de los aglomerados y con establecimiento de tarifas que estimulen la integracin.
Establecimiento de polticas coordinadas respecto de la rehabilitacin de
ramales ferroviarios y bsqueda de una mxima integracin tanto tecnolgica como funcional.
Regulacin de la cooperacin y equilibrio en relacin a servicios mdicos,
educativos, culturales.
Fortalecimiento normativo y programtico del mercado laboral y las capacidades instaladas de los conglomerados.
Normativa coherente referida al cuidado de los recursos naturales y culturales, con particular inters en la promocin del turismo sustentable.
Establecimiento de pautas de seguridad coherentes y complementarias en
ambos conglomerados.
Finalmente, si bien este listado no pretende ser exhaustivo ni excluyente,
se dejan sealadas algunas cuestiones que ameritaran una legislacin coordinada y que complementan los temas antes planteados. La generacin
de acuerdos y polticas concertadas en las escalas aglomerado, rea y regin
metropolitana quedan an por construirse pero ofrecen un horizonte de gran
inters prospectivo.

135

Notas
1

El Arq. Arroyo es el actual coordinador el Plan

Urbano de la ciudad de Santa Fe.

intermunicipal y hasta supramunicipal organizada

representativamente.

Este tema se ha desarrollado ms exhaustiva-

Para el segundo (regin metropolitana, defi-

mente en el artculo Normativa del rea Metropo-

nido por la concertacin y el poli centrismo), la

litana. Primeros avances, Bertuzzi, Mara Laura.

competencia de acciones refiere a los grandes

Observatorio Urbanstico rea Metropolitana Santa

proyectos metropolitanos relacionados a la infra-

FeParan. FADU UNL. Enero de 2009. N 2. ISSN

estructura, la coherencia territorial y al equilibrio

18519121.

del desarrollo urbano. Predomina la idea de un

Siguiendo a Borja y Forn la diferencia entre los

planeamiento estratgico y la gestin puede ser

niveles metropolitanos de aglomeracin y regin

intermunicipal, supramunicipal y tambin puede

metropolitanas radicara en la naturaleza de los

suponer la concertacin entre distintos niveles del

asuntos de su competencia y en la complejidad

estado y la generacin de marcos de concertacin

de su gestin. Para el primero (nivel aglomeracin,

pblicoprivados.

definido por la ciudad central y su periferia inme-

diata es decir, el continuo urbano y el rea de los

Real Academia Espaola, la gobernanza es el arte

desplazamientos cotidianos) la competencia de

o manera de gobernar que se propone como obje-

acciones refiere a servicios comunes tales como

tivo el logro de un desarrollo econmico, social e

agua, transportes, polica, etc.; y a proyectos

institucional duradero, promoviendo un sano equi-

sociales y de desarrollo urbano hasta la mediana

librio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado

escala tales como vivienda, renovacin urbana,

de la economa. Se ubica en un nuevo paradigma

renovacin de reas obsoletas. Las decisiones y

cognitivo que ya no toma al Estado como el nico

acciones se basan en el principio de redistribucin

referente de gobierno de una sociedad, sino como

De acuerdo a la definicin del Diccionario de la

(e igualdad de oportunidades respecto de las loca-

uno de sus actores.

lidades de la aglomeracin ms desfavorecidas) y

estaran perfiladas segn los principios del planea-

el obstculo epistemolgico. El desafo metropoli-

miento regulador. La gestin en este nivel es local,

tano para las ciudades de Santa Fe, Paran y sus

136

Ver Soijet Mirta y Bertuzzi, Mara Laura: Saltando

aglomerados en Revista Polis N 9. Ao 9. Revisa

ciudad de Santa Fe Ing. Mario Barletta firm

de la FADU UNL, ao 2006, ISSN 15146464.

un acta en donde se constituye la Unidad Santa

Comisin Municipal de Defensa de Patrimonio

Cultural de la ciudad de Santa Fe.

Fe Ciudad (integrada por personal de la ADIF y

personal de la Municipalidad de Santa Fe), con el

El Concejo Municipal de la ciudad mediante la

cometido de fijar una plan de trabajo en la Esta-

Resolucin N 9644 del 22/05/2003 instruy al

cin Belgrano que incluye la urbanizacin de tierras

poder Ejecutivo Municipal para elaborar un plan de

desafectadas del uso ferroviario y la elaboracin de

ordenamiento territorial y determinacin de crite-

un plan ferrourbanstico, entre otros temas. Para

rios urbansticos bsicos para encarar el proceso

ms abundamiento ver la edicin digital del diario

de reconstruccin de la ciudad de Santa Fe, tras

El Litoral del 20 de marzo de 2010.

la inundacin del ro Salado, producida en 2003.

h t t p : / / w w w. e l l i t o r a l . c o m / i n d e x . p h p /

Entre 2004 y 2005 el ProCIFE, elabor una primera

diarios/2010/03/17/metropolitanas/AREA-01.html

parte del referido plan, actualizando el diagnstico

delineado anteriormente en Plan Estratgico Santa

politana de Santa Fe. El marco normativo de

Fe siglo XXI y estableci las bases conceptuales

las localidades del rea metropolitana. Obser-

para un plan urbano y de ordenamiento territorial.

vatorio Urbanstico rea Metropolitana Santa

Entre 2005 y 2007 el equipo de la Secretara de

FeParan, FADU UNL, octubre 2009, N 03.

Bertuzzi, Mara Laura: Normativa del rea Metro-

Planeamiento y Patrimonio de la Municipalidad de

ISSN 1851-913X.

Santa Fe, complet el Plan Urbano para la ciudad

10

057/06, 058/06, 068/06 y 070/060

publicado y difundido en 2007.

11

Hoy Instituto Geogrfico Nacional (IGN).

El ProCIFE es el Programa de Cooperacin Inte-

12

Arroyo Leyes, Recreo, Sauce Viejo.

rinstitucional Frente a la Emergencia integrado por

13

la Universidad Nacional del Litoral, la Universidad

trabajando en la delimitacin de las reas esta-

Catlica de Santa Fe, la Universidad Tecnolgica

blecidas por la ley para las localidades del nodo

Nacional Regional Santa Fe, el Instituto Nacional

Santa Fe.

del Agua, el CerideConicet y la Universidad

14

Nacional de Rosario.

colindantes entre s y con Paran. Ubicndose

El Plan Estratgico referido no logr avanzar ms

hacia el este y sudeste de la ciudad capital de la

Varias comisiones intersectoriales vienen

Colonia Avellaneda y San Benito son municipios

all del Documento Diagnstico del Plan Estrat-

provincia de Entre Ros.

gico Santa Fe siglo XXI, elaborado en 2002. En el

15

El Dr. Carlos Iparraguirre.

marco de ese plan se elaboraron instancias parti-

16

Un tema a regular es el establecimiento de reas

cipativas comunitarias de las cuales se obtuvo el

industriales ya que Sauce Viejo, Recreo y Laguna

mencionado documento diagnstico. Este insumo

Paiva hoy presentan reas o proyectos de reas

fue tomado por el ProCIFE para la elaboracin de

industriales en un radio muy cercano y con una

su trabajo.

demanda moderada.

El 18 de marzo de 2010, a slo dos das de la

versin inicial de este escrito, el intendente de la

137

Bibliografa
Bertuzzi, Mara Laura (2009): Normativa del rea
Metropolitana de Santa Fe. El marco normativo de
las localidades del rea metropolitana. Observatorio
Urbanstico rea Metropolitana Santa FeParan,
Santa Fe, FADU UNL, N 03. ISSN 1851-913X.
Borja, Jordi y de Forn, Manuel (1990): Barcelona y
el sistema urbano europeo: ciudad, estratega, territorio. Barcelona. Ayuntamiento de Barcelona.
De Forn, Manuel y Borja, Jordi (1992): Polticas
para las ciudades europeas. Revista Estudios Territoriales n 39, Madrid, MOPT.
De Forn, Manuel (2005): Estrategias y territorios:
los nuevos paradigmas. Barcelona, Diputacin de
Barcelona.
Ponencias II Jornadas UGYCAMBA (2001): Gobernabilidad en la Regin Metropolitana de Buenos
Aires, Buenos Aires, Ediciones Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo UBA.
Soijet, Mirta y Bertuzzi, Mara Laura (2006):
Saltando el obstculo epistemolgico. El desafo
metropolitano para las ciudades de Santa Fe, Paran
y sus 137 aglomerados, en Revista Polis, Santa Fe,
FADU UNL, N 9. Ao 9, ISSN 15146464.
Soijet, Mirta (2009): Antecedentes de un reconocimiento normativo institucional del AM para el caso
Gran Paran. Observatorio Urbanstico rea Metropolitana Santa FeParan, Santa Fe, FADU UNL, N
03. ISSN 1851-913X.

Campo y 2390/03 que crea la modalidad de urbanizaciones con la denominacion de Barrios Cerrados.
El Reglamento de Edificaciones y Procedimientos (ver
la Ordenanza N 298/96) incluye el Plan urbano, los
usos y edificacion (parte II y III), y los loteos y urbanizaciones (parte I).

OTRAS FUENTES

Pagina web: http://www.parana.gov.ar/digesto/

Normativas de la ciudad de Santa Fe

Reglamento de Zonificacion, Ordenanza N
8813 (sancionada el 3/1/1986 y promulgada el
27/6/1986)
Reglamento de Edificaciones y posteriores modificaciones (Ordenanza N 7279/76)
Ordenanza No 10115/96 de Patrimonio Cultural
Histrico Artstico.
Plan Urbano Santa Fe Ciudad (2008)

Entrevistas a funcionarios y personal Tcnico de los

municipios del conglomerado Santa Fe - Santa Fe,
Santo Tom, San Jos del Rincn - y de localidades
integrantes del conglomerado Paran - San Benito y
Colonia Avellaneda.

De la ciudad de Santo Tom

Plan Director (aprobado por Ordenanza No 818/79)
Ordenanzas No 1337/87 que define los Clubes de

138

De San Jos del Rincn

Ordenanzas complementarias que definen el plano
de zonificacin del distrito San Jos del Rincn y los
requerimientos exigidos para cada zona Decreto No
7317/67, de la Direccin General de Planeamiento
Urbano del Gobierno de la Provincia de Santa Fe.
De la ciudad de Paran
Cdigo Urbano (1997), sancionado, promulgado y
publicado por Ordenanza No 7933
Reglamento de Edificacin (en proceso de revisin
y actualizacin)
Ordenanza No 7305, de Preservacin del Patrimonio.
Constitucin de la Provincia de Entre Ros (reformada en 2008)
Ley Orgnica de Municipios de Entre Ros
3001.
Ley Nacional No 12665 de creacin de la Comisin
Nacional de Museos,
Monumentos y Lugares Histricos.

Captulo 6
La vivienda social y su impacto en la configuracin
de las localidades del rea Metropolitana Santa FeParan
Arqs. Paola Bagnera, Sebastin Inglese,
Mariana Melhem y Ral Tonini

La vivienda social en tanto operacin de carcter masivo y fuerte impacto

urbano, configura diversos modos de construccin de ciudad. Dicha configuracin adquiere particulares caractersticas en el contexto de las localidades
que integran el rea Metropolitana Santa FeParan. Es generada mayoritariamente por el Estado en sus diversas administraciones nacional, provincial y municipal pero tambin por organizaciones de la sociedad civil
cooperativas, empresariales, sindicales, etc. dando cuenta de modelos
urbanos diferenciados que permiten su reconocimiento contemporneo en
la estructura urbana del AMSFP.
Las tradicionales configuraciones de ciudad jardn o los modelos de mayor
densidad o concentracin vertical, as como los de sesgo intermedio, caracterizan el panorama hasta mediados del siglo XX, materializando respuestas
vinculadas por lo general a acciones inclusivas en la ciudad. Dichas acciones, se
tornan cada vez ms diferenciadas y autnomas hacia los aos 60, configurando
los enclaves habitacionales propios de los aos 70 y parte de los 80.
Del mismo modo, la ausencia o desequilibrado desarrollo de las polticas
habitacionales, impactan notoriamente en lo urbano, definiendo y consolidando una ciudad informal, asociada a la precariedad urbana y habitacional. La

139

configuracin de las primeras villas o asentamientos informales es datada por

lo general en torno a los 30, coexistiendo con un fuerte proceso migratorio
hacia los principales centros urbanos, junto a unas incipientes y puntuales
polticas habitacionales. Este proceso forma parte de todo el perodo, incluso
en aquellos momentos en donde la respuesta habitacional oficial fue slida y
continua, tornndose en muchos casos objeto de intervencin: entendida
desde la erradicacin en los procesos dictatoriales, como factible de ser resultado de operaciones de integracin a partir de la recuperacin democrtica,
o como escenario de mejoramiento en las ltimas dcadas.

1. Los inicios: primeras manifestaciones

de la problemtica y su abordaje

Las realizaciones y debates de las primeras dcadas del siglo, cuando la problemtica de la vivienda popular comienza a manifestarse y a ser abordada por
diversos actores e instrumentos, tiene su epicentro en la Ley de Casas Baratas
(1912) y su comisin homnima (CNCB, 19141944). Esta fase, definida
como la alternativa radical (Lecuona, 2002:153), si bien incorpora nuevos
instrumentos y modalidades de acceso a la vivienda, no implica un quiebre
sustancial en los modos de produccin de vivienda obrera que hasta el momento se manifestaban. De origen catlico y con espritu benefactor, el texto
de la ley presentado por Cafferata incluye inicialmente el accionar en el marco
de la ciudad de Buenos Aires y recin a partir de 1934 comienza a extenderse
su accionar al resto del territorio nacional. De este modo, se conforman las
Comisiones Provinciales de Vivienda Popular promovidas por la Comisin
Nacional de Casas Baratas, que dota a Santa Fe de una organizacin especfica
en 1938, con el objetivo de la construccin de viviendas, manifestndose como
un cuestionamiento al criterio centralista de construir viviendas en las grandes
ciudades.1 Sin embargo, en uno y otro caso, sus acciones no exceden por lo
general el plano propositivo. Durante esos aos, se sancionan las principales
leyes provinciales en Santa Fe vinculadas al abordaje de la cuestin de la vivienda y la creacin de organismos pertinentes de ejecucin y gestin (Santa
Fe, Ley 2607/38 - Direccin Obras Pblicas de la Provincia).
Por su parte, Entre Ros define su propio consejo muy tardamente y ante
la prctica desaparicin de la Comisin. En Paran, unos aos antes se haban
verificado acciones habitacionales promovidas por la beneficencia catlica. El
Crculo Catlico Obrero de Paran exista desde 1895, y en 1927 inaugura su
sede con sala de cine. A travs de la Unin Popular (o Patronal, se han hallado
ambos trminos) Catlica Argentina (UPCA), con quien estaba articulado,
construye en Paran grupos de casas baratas entre 1922 y 1926.2 Un grupo

140

de 22 viviendas implantado en la interseccin de calle Rosario del Tala y Bv.

Alsina, en Paran, es inaugurado en 1922 y construido a partir de la colecta
popular realizada por la Unin Popular Catlica Argentina.3
Esta primera fase, si bien inicialmente abogaba por viviendas unifamiliares
definidas como construcciones aisladas o en pequeos grupos con jardines
(Primer Proyecto Ley Cafferata, 1912), no tard en complejizarse, evidencindose la discusin entre vivienda individual o colectiva que domin el debate
urbano arquitectnico por entonces.
Por su parte, la alternativa socialista (Lecuona, 2002:185) se define con
el accionar de las cooperativas autogestionarias, que por fuera de la rbita
estatal, configuran las primeras aproximaciones colectivas a la intervencin
en la problemtica.
Durante el ao 1931 se establecen una serie de acuerdos entre el Municipio
de Santa Fe en manos de su interventor Ral Cruz para la construccin
de Casas Baratas en la ciudad. Las mismas, localizadas en reas del sur, centro
y norte de la ciudad definen un modo de ocupacin a partir de prototipos
unifamiliares con pequeos recesos y prototipos por lo general pintorescos.
Las mismas fueron acciones promovidas por el Municipio y desarrolladas por
grupos econmicos como la Empresa Constructora de Casas Baratas para
empleados y obreros Adolfo Levene,4 el Hogar Propio Municipal,5 o el
Centro de Pequeos Propietarios de Santa Fe.6 Estas intervenciones, reconocibles an en la estructura urbana santafesina, dan cuenta de una modalidad
intersticial de ocupacin, definiendo en ciertos casos, pequeos fragmentos
cualificados de ciudad.
Posteriormente, la intendencia de Zapata Golln atiende cuestiones referidas a la higiene pblica, ejerciendo un riguroso control de las casas de
inquilinato,7 clausurando muchas por inhabitables y emplazando a la mayora
de los conventillos existentes a efectuar mejoras; estas prcticas se llevaban
adelante mediante resoluciones del D.E. afrontando () personalmente la
responsabilidad de la decisin; esto le vali tambin algunas enemistades de
familias relevantes de la ciudad, que tenan gran prestigio y vinculaciones importantes () Estos proyectos vieron la luz en forma de ordenanzas pero no
alcanzaron a llevarse a la prctica; obviamente todas estas medidas despertaron
malestar en los propietarios rentistas, en la medida en que el sentido de bien
de uso que Zapata asignaba a la vivienda como sustento conceptual de estas
reglamentaciones, no estaba asumida en la mentalidad de la poca y la idea de
la propiedad privada y como absoluta e irrestricta era prevaleciente (Collado,
1997). Estos incipientes planteos forman parte de las preocupaciones de la
poca,8 pero no logran materializarse en acciones transformadoras concretas.
La construccin de la modernidad en el pas es uno de los aspectos protagnicos que ordenan paralelamente la configuracin de la ciudad y ciertas

141

producciones en torno a la vivienda social. Este aporte que desde la cuestin

habitacional se genera en torno a la aparicin y consolidacin de la arquitectura
moderna, se evidencia en una serie de trabajos iniciales, centrados por lo general, en la produccin habitacional en los grandes centros urbanos. En el caso
local, las operaciones refieren a pequeos conjuntos o viviendas unifamiliares
en general de alquiler o compra a travs de lneas crediticias especficas. En este
sentido, se destaca el Conjunto 25 de Mayo en Santa Fe, donde 28 unidades
habitacionales son resueltas como vivienda colectiva en un planteo de patio
central y un lenguaje moderno que marca una impronta an reconocible en
la ciudad desde su inauguracin en 1938.
Figura 1 y 2
Conjunto 25 de mayo, Santa Fe

Foto: Maira Valdivieso (CAI+D La vivienda social y su aporte a la configuracin urbana), 2010.

2. La cuestin de la vivienda social:

el derecho ciudadano y la responsabilidad estatal

Estas primeras manifestaciones cuya presencia numrica resulta acotada y

su impacto urbano es reducido ya que se inserta habitualmente en el trazado
preexistente, alcanza su mayor desarrollo como produccin de vivienda masiva
en el pas, con cifras inditas y modelos urbanos claramente reconocibles, a
mediados del siglo XX sobre todo a partir de 1946 y durante los dos primeros gobiernos de Pern. La Administracin Nacional de la Vivienda (1945),
conformada a instancias de la Secretara de Trabajo y Previsin, se convierte
en el rgano que estructura y anticipa el accionar durante los aos siguientes
en el pas. Con la asuncin de Pern al gobierno, la Administracin pasa a
depender del Banco Hipotecario Nacional, principal rgano de intervencin
habitacional en el territorio nacional, hecho que encuentra en Santa Fe y
Paran ejemplos paradigmticos.
142

En el caso santafesino, la Villa Bancaria Evita o el plan ejecutado en Guadalupe, reproducen una configuracin de baja densidad: viviendas individuales
definiendo cierto esquema de ciudad jardn a partir de modelos pintorescos
de reminiscencias neocoloniales, denominados chalet californiano. Estas
operaciones directas protagonizadas por el Banco Hipotecario Nacional y
en articulacin con diversos actores locales,9 configuran una materializacin
urbano arquitectnica que se repite en las operaciones crediticias individuales. La estrategia de intervencin del peronismo, implicaba la implantacin
intersticial de estos emprendimientos, ya sea si consideramos a los conjuntos
generados por las intervenciones directas, como aquellas gestionadas mediante
los crditos hipotecarios individuales.
El otro modo tradicional de abordaje de la vivienda social durante el peronismo esta vez bajo un esquema de vivienda colectiva se da a partir de la
implantacin de tipologas y lenguajes modernos, materializando una diferente
configuracin del tejido urbano tradicional, pero encontrando habitualmente
en el entorno que se inserta ciertas claves de articulacin contextual, ya sea a
partir del mismo trazado como de la presencia de equipamientos significativos.10 Estas son las razones adems de su localizacin en la planta urbana a
partir de las cuales seguimos reconociendo como intersticiales las operaciones
de este tipo son verificables en el tejido urbano pero no se configuran como
enclaves residenciales. El monoblock Gral. Paz en Santa Fe, da cuenta de esta
implantacin, definido como una placa inserta en una manzana triangular
definida por las calles Necochea, Gral. Paz y Crdoba, que configura una
planta baja libre evidenciando las bsquedas de la modernidad santafesina. y
culminada en la dcada siguiente.
Una particular caracterstica de este proceso es el abordaje integral de la
cuestin. As como en los grandes centros urbanos fue habitual la implantacin
de equipamientos significativos de diverso tipo (educativos, sanitarios, etc.) en
articulacin con los emplazamientos residenciales, en todas las operaciones se
verific un abordaje de la problemtica en trminos urbano arquitectnicos,
donde la definicin en torno a la localizacin de las implantaciones y su posterior materializacin ponan en el centro de la discusin tanto al suelo urbano
y su apropiacin, como a la tipologa arquitectnica y su materializacin.
En este sentido, vale destacar la generacin de ciertas acciones de compra o
expropiacin de suelo urbano que inician un proceso que muchas veces es
culminado o retomado aos o dcadas despus, verificndose una permanencia
de esa asignacin de uso residencial social.11

143

Figura 3
Villa Bancaria, Santa Fe

Figura 4
Monoblock Gral. Paz, Santa Fe

Foto: Sebastin Inglese (CAI+D La vivienda social y su aporte a la configuracin urbana), 2010.

Por entonces, el Gobernador de Entre Ros, Dr. Hctor Maya, planteaba

que: la vivienda econmica es motivo de nuestras preocupaciones y confiamos
en que pronto hemos de poder comenzar las obras una vez que terminen los
estudios previos de los materiales a emplearse y los terrenos en que se edificar.
Procuraremos obtener viviendas confortables, de dos y tres habitaciones, bao,
cocinacomedor, al menor costo posible, ya que ellas tienen como propsito
contribuir a desterrar el rancho de los suburbios de nuestras ciudades. Para
esta planificacin hemos destinado cinco millones de pesos con los cuales
esperamos poder construir cerca de mil casas individuales y separadas, en
todas las localidades de la Provincia, en forma proporcional a la poblacin y
sus necesidades (Boletn Oficial, 1947).
En Paran, el accionar del peronismo en materia habitacional se limit a la
implantacin de baja densidad, definiendo un tejido residencial cuyo agregado
edilicio adquiere las mencionadas caractersticas pintorescas neocoloniales.
La Junta Administradora Autnoma de la Vivienda (creada por decreto N
1943 del Ministerio de Obras Pblicas en 1948) menciona la construccin
de 60 viviendas construidas y adjudicadas en Paran hacia 1950, as como la
ejecucin de viviendas en localidades del interior como Diamante, Rosario
del Tala, Basavilbaso, Gualeguaych, Concepcin del Uruguay y Coln. Del
mismo modo, localidades del interior santafesino y asimismo las integrantes
del conglomerado de la ciudad capital Santo Tom, Recreo, etc. dan
cuenta de implantaciones de barrios y viviendas aisladas que configuran la
imagen urbana caracterstica de la vivienda social en esta poca.
En Paran, vale mencionar la presencia de las casas para empleados penitenciarios hoy Barrio San Martn, destacndose la escala resultante, as
como la homogeneidad del conjunto, an claramente manifiesta.12
144

Estas operaciones se suman a las emprendidas por el Banco Hipotecario

Nacional mediante acciones directas. En 1948, la Administracin Nacional
de la Vivienda, dependiente del Banco Hipotecario Nacional, estableci un
acuerdo con el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Mendoza, al que
luego adhirieron las de Crdoba, San Juan, Santa Fe, San Luis, Entre Ros y
Tucumn, consistente en que la institucin ejecutara y financiara primero
las obras, para luego adjudicarlas a su costo de terminacin mediante prstamos individuales de fomento (Gaggero, Garro, 1996:36). La accin directa
del Banco Hipotecario Nacional adquiere un importante impulso, lo que se
manifiesta claramente en los indicadores de produccin de vivienda. En este
sentido, cabe destacar que, considerando el perodo 19481954, se verifica
la construccin en proceso de terminacin del Barrio Presidente Pern
de 216 en Santa Fe, la terminacin de la Casa Colectiva en Paran (de 36
unidades habitacionales) y en la misma ciudad, el proyecto del Barrio Paran
con 98 unidades habitacionales (Memorias del Banco Hipotecario, en Gaggero, Garro, 1996).
En la actual estructura urbana paranaense resulta reconocible el conjunto
de viviendas del Barrio La Floresta, destinado a los obreros del Frigorfico
Municipal, inaugurado por entonces. El conjunto est conformado por cuatro
chalets (uno por esquina) y casas tipo cajn, con alero sobre el porche y techo
plano, en cada una de las cuatro cuadras que conforman la manzana. Dentro
de la misma rea, se inserta la Escuela Bazn y Bustos, por lo que podra suponerse que se trat de un proyecto que articulaba vivienda y escuela en un
claro gesto de urbanizacin (industriaviviendaescuela).
En diferentes sectores de la ciudad, pueden descubrirse grupos de cuatro a
diez viviendas, de la misma raigambre tipolgica, que podran pertenecer a
la operatoria del Banco Hipotecario. Calle Plumerillo cuenta con una buena
cantidad de viviendas, que se realizaron casi al mismo tiempo, localizadas en
el entorno de la Feria. Otro caso es el que se localiza sobre calle Laurencena y
Ramrez norte, que por su proximidad con Puerto Nuevo, pueden haber sido
promovidas para los empleados portuarios.
Por otra parte, resultan numerosos los ejemplos resueltos en todo el territorio del rea metropolitana incluyendo no slo las ciudades cabeceras sino
localidades intermedias e incluso comunas y municipios de menor rango
que mediante la operatoria crediticia del Banco Hipotecario acceden a la
vivienda. Dichas intervenciones, mayoritariamente resueltas en trminos de
las mencionadas respuestas neocoloniales, son distinguibles intersticialmente
en el damero, sin conformar grupos o fragmentos homogneos como los
mencionados conjuntos o barrios, pero dando entidad a una imagen urbana
caracterstica, consolidada hacia la mitad del siglo XX.

145

Figura 5
Barrio San Martn, Paran

Figura 6
Barrio Floresta, Paran.

Foto: Mariana Melhem (CAI+D La vivienda social y su aporte a la configuracin urbana), 2010.

Los momentos posteriores a la fuerte intervencin estatal de mediados de

siglo, registran procesos y bsquedas proyectuales diversas. En este momento,
fundamentalmente hacia la dcada de los 70, incorporan en las organizaciones
administrativas provinciales, las primeras conformaciones de organismos especficos en el tema. En el caso entrerriano, en 1958 se produce la creacin del
Instituto Autrquico de Planeamiento y Vivienda, mientras que en Santa Fe,
el mismo se genera en torno al ao 1961 (Ley 5485/61),13 luego transformado
en Direccin Provincial de Vivienda y Urbanismo (Ley 6990/71).
A este perodo corresponde en Paran el Barrio San Roque, el que presumiblemente se hizo para dar respuesta habitacional a los afectados por las
inundaciones de 1959.14

3. El producto construido: procesos dictatoriales

y recuperacin democrtica

La dcada del 70, no solamente se encuentra signada por los vaivenes

polticoinstitucionales que refieren a la presencia de las dictaduras militares
en Argentina y su derrotero vinculado a la claudicacin de los derechos ciudadanos bsicos, sino que en relacin a lo mismo se produce un quiebre
en la consideracin de las polticas habitacionales y su resultante urbano
arquitectnica.
La accin de las instituciones provinciales y el financiamiento a travs del
FONAVI (Fondo Nacional para la Vivienda, Ley 19829/72) caracterizan un
panorama que configura masivamente el territorio del rea metropolitana Santa
FeParan. Junto a esta manifestacin, se produce una creciente consolidacin

146

de asentamientos precarios, cuya aparicin data al igual que en el resto del

territorio nacional de las primeras dcadas del siglo y cuya localizacin ir
consolidando el rea oeste de la ciudad de Santa Fe y en Paran en el rea de
quintas desde el noreste y hacia la salida del tnel subfluvial, as como hacia
el suroeste conformando un anillo que rodea a la ciudad entre bulevares.
El FONAVI se constituy en una poltica centralizada que sobre la base de
una contribucin del 5 % sobre sueldos y salarios a cargo de los empleadores,
ms un 20 % sobre los aportes previsionales de los trabajadores autnomos
(Ley 21581/77) ejecut acciones en todo el territorio nacional, sobre todo
en las capitales provinciales y localidades de mayor rango.
El territorio santafesino se fue configurando durante estos aos, a partir de
la implantacin de grandes enclaves residenciales en la periferia urbana. Para
la realizacin de estos grandes conjuntos, fue necesario generar tierra urbana
en los bordes y reas adyacentes, junto a las vas de comunicacin territorial.
La localizacin de los emplazamientos deviene de la posibilidad de tierra
disponible, de bajo costo inicial sin atender por tanto, los costos urbanos
que conlleva la extensin o los costos sociales que implican los desplazamientos
y desarraigos de las poblaciones destinatarias.
Durante la segunda mitad de la dcada del 70 y la dcada del 80, se materializan este tipo de operaciones, mediante polticas de vivienda llave en
mano ejecutadas por grandes empresas constructoras, en las que se prioriz
una mayor densidad edilicia, por sobre la calidad de las viviendas resultantes
y sus condiciones de habitabilidad y perdurabilidad.
Estos conjuntos habitacionales de alta densidad, definieron un gran impacto
en la estructura urbana ya que, por ejemplo en el caso de Santa Fe, tres conjuntos FONAVI de la poca El Pozo, Centenario, Las Flores totalizaban
ms de 4.000 viviendas.15 Se caracterizaban por la utilizacin de diversas tipologas, como la placa, el bloque, o la vivienda individual; as como fue cada
vez ms frecuente la articulacin de diversas tipologas en el mismo conjunto.
La construccin de los mismos, en la que primaban los tiempos, se realiz con
materiales y tcnicas no adecuadas para el sitio, y con la utilizacin de sistemas
constructivos prefabricados pesados de hormign armado; que sumados a la
repeticin de una misma clula base en diferentes posiciones y el tratamiento
homogneo de las orientaciones repercuta en la habitabilidad de dichas viviendas. Durante este perodo, se realizaron tambin conjuntos de menor densidad
que rondaban entre las 25 y las 400 viviendas en diferentes localizaciones,
con sistemas constructivos tradicionales y con diferentes tipologas. Algunos
conformados por bloques y viviendas individuales, localizados en los bordes
y otros, mediante la utilizacin de torres en cercanas del rea central.
En Paran, la mayor parte de los conjuntos habitacionales de este perodo,
fueron producto de concursos nacionales y regionales de proyecto. Se definen

147

implantaciones cuyas tipologas bloques, placas y tiras de una o dos plantas,

como se verifica por ejemplo en Barrio Consejo, Treinta y Tres Orientales,
AATRA telefnicos, Lomas del Mirador, Rocamora II, Paran V 500
viviendas, etc.). La mayora de estos conjuntos cuentan con equipamiento
escolar y de salud.
El principal hecho es que la conviccin anterior de que el acceso a la vivienda
es un derecho cuyo ejercicio debe ser garantizado por el Estado tal como
lo enuncia nuestra Constitucin en su art. 14, se interrumpe a partir de
entonces. La poltica anterior al FONAVI, se basaba en la conviccin de
que la produccin masiva de vivienda apoyara el desarrollo de la industria
de la construccin y beneficiara al conjunto de la economa, tanto por la
generacin de empleo como por la vinculacin con otros sectores ligados a la
construccin y al proceso de comercializacin () Estas posiciones son las
que se confrontan con la crisis de 1970, momento en el cual se revisan estos
enfoques y en el campo de la vivienda se ponen en fuerte cuestionamiento las
polticas hasta aqu impulsadas (Fal, 20045:55). Esta revisin a la que alude
Fal, se centra en los procesos vinculados a diversos modos de aproximacin
a la problemtica que comienzan a manifestarse en el mbito disciplinar o
extradisciplinar, o que son el resultado de consensos internacionales:16 la
revisin de las respuestas centralizadas, carentes de diversidad, inadecuadas
en trminos de diseo arquitectnico y resultantes tecnolgicas, ausentes de
relacin con las caractersticas regionales, culturales, climticas o geogrficas
de los sitios y poblacin destinataria.
Estos replanteos no alcanzan a evidenciarse con fuerza en el mbito local,
ya que coinciden en Argentina con la presencia de la dictadura militar y su
aval de parte de ciertos sectores de la sociedad civil bajo la forma de grupos
de poder econmico, principales beneficiarios de las polticas implementadas.
En este sentido, los movimientos sociales vinculados a demandas de tierra y
vivienda, los grupos cooperativos evidenciados en ciertos barrios perifricos
relativos a la produccin de respuestas habitacionales alternativas, no superaron
el plano de acciones puntuales de escasa reproduccin.

148

Figura 7
FONAVI Centenario, Santa Fe

Figura 8
FONAVI Rocamora, Paran

Foto: Paulo Cardenal (PCI AECID), 2008.

Foto: Paola Bagnera (CAI+D La vivienda social y su aporte a

la configuracin urbana), 2010.

4. La consideracin del problema en clave neoliberal:

soluciones habitacionales de los 90

En alguna medida, la recuperacin de la democracia retoma la vigencia del

debate disciplinar en torno a la temtica y los replanteos mencionados en
torno a los resultados de intervenciones anteriores. La participacin social,
la arquitectura verncula, el uso de tecnologas apropiadas, la apropiacin
como valor en s mismo, la superacin de la idea de vivienda como producto
para ser concebida como proceso, evidencia planteos alternativos generados
desde ONGs, mbitos universitarios o acciones generadas desde los propios
habitantes a las polticas e intervenciones oficiales.
Sin embargo el accionar oficial, se centr en la continuidad de las polticas
habitacionales precedentes, a travs del FONAVI.
La consolidacin de la idea de estado promovido desde la ltima dictadura
militar, hace su eclosin en torno a los 90, con un paulatino y sostenido retiro
de la intervencin estatal de la idea de la vivienda como derecho ciudadano.
Asimismo, las sucesivas privatizaciones de las empresas de servicios pblicos
repercutieron an ms en las deterioradas condiciones de vida de los sectores
de menores recursos econmicos, que manifestaron un notorio crecimiento
en la dcada.
Las ONGs o grupos organizados de habitantes para la concrecin de su
vivienda, es un signo del momento a partir de la bsqueda alternativa de
recursos para su concrecin. El desplazamiento del Estado de las acciones
vinculadas a garantizar el acceso ciudadano a la vivienda, se evidencia en los
90 en un apoyo a la realizacin de vivienda para aquellos grupos sociales con
capacidad econmica. De este modo, fue notorio el crecimiento del accionar
149

de organizaciones intermedias como gremios, cooperativas o mutuales, que

se manifest en el desarrollo de acuerdos para la construccin de viviendas
con aportes de los Institutos Provinciales. En cambio, aquellas organizaciones
sociales (movimientos de desocupados o trabajadores informales) u ONGs que
desarrollan su accionar vinculados a sectores pobres como Los sin techo,
Canoa o Critas fueron quienes evidenciaron una mayor complejidad
en la obtencin de un apoyo estatal y fundamentalmente desarrollaron tareas
de autogestin de recursos con un fundamental apoyo en este sentido de
la cooperacin internacional o la articulacin con programas nacionales de
empleo precario.
Pero el hecho ms distintivo de este perodo se produce en el ao 1992 con
la descentralizacin de los fondos del FONAVI. A travs del Pacto Federal
se completa dicha descentralizacin hacia las provincias a partir de la Ley
24130/92, mediante una distribucin de cupos,17 otorgando a los organismos
provinciales la facultad de administrar, distribuir y aplicar los recursos que se
les transferan automticamente. La Subsecretara de Vivienda de la Nacin
se reserv solamente la capacidad de auditar a las Direcciones Provinciales a
fin de verificar la correcta utilizacin de estos fondos. Esta descentralizacin
produjo una mayor productividad en los institutos provinciales y la realizacin
de numerosos planes habitacionales en las localidades ms pequeas de los
aglomerados mediante las operatorias de administracin comunal.
En cuanto a los prototipos utilizados, por un lado tenemos la densificacin
en reas centrales con torres y por el otro los prototipos de viviendas individuales (desarrollados en planta baja o en dplex) para las reas perifricas de
la ciudad central o para las localidades menores que componen el aglomerado,
realizados generalmente por administracin delegada.
Paralelamente surgen en esta dcada los programas de mejoramiento de
barrio (generalmente con financiamiento externo). Si bien estos programas
estn direccionados a la provisin de infraestructuras, tambin intervienen
con acciones de mejoramiento sobre la vivienda existente, y al ser programas
de rehabilitacin no tienen el efecto negativo de las otras modalidades de
intervencin que implican relocalizaciones y/o segregacin de la poblacin.
En los 90, la lnea de la pobreza urbana se consolida y territorializa en el
borde oeste santafesino. Los sectores poblacionales asentados en el mismo
y por lo tanto vinculados al sistema del ro Salado sufren las consecuencias
de la radicacin en reas de baja cota y deficientes calidades ambientales. Es importante destacar que en esos casos, no se trata de villas sino que se evidencia
por lo general y a pesar de las caractersticas de precariedad y marginalidad
mencionadas y la consecuente materializacin a partir de instancias de autourbanizacin y autoconstruccin una cierta continuidad fsica y social con
los sectores urbanos prximos (verificables en la continuacin del trazado, la

150

modalidad de subdivisin e incorporacin del agregado edilicio, las caractersticas del tejido,
etc.). Por otra parte, se manifiestan ciertos lmites territoriales precisos en algunos casos
debido a la presencia de equipamientos, infraestructuras o elementos significativos, entre
otros. Si se considera el conjunto de la ciudad, se verifican situaciones de pobreza urbana
intersticiales, dada la ocupacin de espacios vacantes en reas pericentrales e interiores.
En la zona norte de la ciudad, por su parte, donde conviven pequeos asentamientos con
espacios productivos (quintas, pequeos productores agrcolas) con emprendimientos
residenciales, si bien poseen cotas ms aptas para urbanizar, la carencia de equipamientos
y de servicios, y por tanto la manifestacin de su precariedad urbana, es notoria.
5. La vivienda social y el proceso pos 2001

El nuevo siglo genera un nuevo impacto en trminos de recursos y programas disponibles,

luego de un panorama de consolidada ausencia estatal, producto que desde fines del ao
2001 hasta el 2003 las obras pblicas estuvieron prcticamente paralizadas por los efectos
de la crisis econmica, la devaluacin y la consiguiente redeterminacin de precios producto
de la inflacin generada por la variacin del tipo de cambio. Desde la derogacin de la Ley
de Convertibilidad (enero 2002) a junio de 2002 la suba del costo de la construccin fue de
ms del 50 %, las cuotas del FONAVI quedaron fijas y la recaudacin a la vez disminuy,
por lo tanto se produjo un rpido desfinanciamiento de los organismos provinciales.18 Ante
este panorama de iliquidez, un acuerdo entre el gobierno Nacional y las Provincias, permiti desviar hasta un 50 % de los fondos coparticipables de Fonavi hacia rentas generales,
restndole al sistema an ms posibilidades de construccin de viviendas.
Esta situacin se modifica a partir de la implementacin del Plan Federal de Viviendas
(2004) promovido por el Gobierno Nacional a partir de una diversidad de subprogramas
y donde mayoritariamente se desarrolla la lnea de Construccin de Vivienda Nueva. La
misma implic un accionar masivo bajo la modalidad de un crecimiento extensivo de baja
densidad, generando una fuerte impronta en las ciudades cabecera y sus ncleos conglomerados. Se trata de una respuesta cuyos objetivos se centraron en la reactivacin de la
actividad productiva y el empleo. La falta de articulacin y planificacin urbana habilit
una localizacin perifrica de estos conjuntos que significaron un crecimiento de la mancha
urbana hacia las periferias de la mayor parte de las localidades del territorio metropolitano. En el caso de la ciudad de Santa Fe, las mismas se insertaron particularmente en la
zona norte, careciendo de articulaciones con otras partes o elementos estructurantes de la
ciudad. Asimismo, se implantan barrios del Plan Federal en localidades del conglomerado
santafesino: Monte Vera, Sauce Viejo y Santo Tom, ocurriendo lo mismo en el paranaense,
con San Benito o Colonia Avellaneda, por ejemplo.
Se define una ocupacin extensiva del territorio, definiendo implantaciones de viviendas
unifamiliares de baja densidad, con una repeticin extrema del mismo prototipo arquitectnico. Este modo de ocupacin territorial no difiere de las caractersticas que por lo general

151

adopta la implantacin del Plan Federal en cualquier ciudad del pas, sin que
se registre ningn cambio en las estrategias locales motivados por la particular
coyuntura de exposicin al riesgo del caso santafesino. Por el contrario, su
aplicacin da cuenta de una serie de aspectos que exponen la inadecuabilidad del planteo: la ocupacin de reas extensas de suelo, en una ciudad que
carece en gran medida de tierra urbanizada o en condiciones aptas para serlo,
la convierte en una estrategia no slo perjudicial para la actual ocupacin y
habitabilidad del conjunto, sino para el futuro mismo de la ciudad.
La condicin de riesgo de la ciudad claramente evidenciada en las
inundaciones de 2003 y 2007 evidencian en clave de las intervenciones
habitacionales, una serie de acciones vinculadas a la relocalizacin de grupos
poblacionales en reas perifricas del norte de la ciudad en emplazamientos
habitacionales carentes de condiciones bsicas de habitabilidad (Cruz Roja
en Loyola, 29 de abril I, 29 de abril II, etc.).
En este perodo tambin se desarrolla, en el marco del Programa Federal
de Viviendas, el Subprograma Mejor vivir que representa una innovacin
como abordaje al dficit cualitativo. Este programa incorpora acciones de
recuperacin del parque de viviendas deficitario existente, pero manteniendo
el modelo de intervencin de obra pblica licitada a empresas constructoras.
La cantidad de soluciones de este programa fue mnima si lo comparamos
con la cantidad de viviendas construidas por el Plan Federal en su lnea de
construccin de Vivienda Nueva.
La produccin de vivienda en el AMSF-P (incluyendo en este sentido a las
localidades de Santa Fe, Paran, Oro Verde, San Benito, Recreo, Santo Tom,
Sauce Viejo, Rincn y Arroyo Leyes) totaliza unas 6168 viviendas desde el
inicio del Programa Federal de Viviendas en sus diversas lneas de trabajo.19
Figura 9
Plan Federal
de Emergencia, Santa Fe

Foto: Beln Pennisi, Tesis de grado FADU-UNL, 2010.

Figura 10
Plan Federal de Construccin
de Vivienda, Paran

Foto: Sebastin Inglese (CAI+D La vivienda social y su aporte

a la configuracin urbana), 2010.

152

6. Conclusiones

La lectura de las manifestaciones de vivienda social en el concierto de las

localidades del rea Metropolitana Santa FeParan, evidencia ciertas lgicas
de comportamiento comn que, ms all de las particularidades locales de
cada contexto, permite una aproximacin a ciertos elementos conclusivos
vinculados a algunos aspectos centrales.
Acerca de la localizacin y las localidades involucradas: las dcadas iniciales
del siglo XX que coinciden con las primeras aproximaciones a la problemtica siempre centradas en las ciudades cabecera: Santa Fe y Paran y
dan cuenta de una localizacin pericentral o ms bien perifrica de las
implantaciones residenciales, que conforman hoy las reas intermedias de
nuestras ciudades. Hacia mediados de siglo, las polticas habitacionales
promueven de localizaciones intersticiales, ya sea a partir de la intervencin
directa como mediante la operatoria mayoritaria de construccin a partir de
crditos hipotecarios. Existe por entonces una mayor apertura al considerar
las localidades destinatarias, ya que no son slo priorizadas las ciudades
cabecera sino otras localidades intermedias o de menor rango. En cambio,
las polticas FONAVI desarrolladas durante la dictadura y los primeros aos
de democracia, centralizan su accionar en Santa Fe y Paran, condicionando
la localizacin de los emplazamientos a la obtencin de tierra barata, que
por lo general eran reas de borde o perifricas, llegndose incluso a generar
tierra urbana mediante operaciones de relleno de reas no urbanizables. La
fase descentralizada del FONAVI en torno a los 90 incorpora localidades de
menor rango en el interior provincial y aprovecha ciertas coyunturas para la
insercin de unidades en reas pericentrales o intersticiales. La localizacin
perifrica prima en las ltimas intervenciones pos 2004, aun en localidades
pequeas con mayor facilidad a suelos aptos.
Acerca de la modalidad de crecimiento urbano: el crecimiento intensivo
de baja densidad domina el panorama local hasta la dcada del 60, definiendo una insercin urbana adecuada con la preexistencia construida. La
implementacin de los Planes FONAVI a partir de la dcada de los 70,
da cuenta de una mayor densificacin de las respuestas habitacionales, definiendo en muchos casos la figura de enclave residencial y separndose
notoriamente de la trama y tejido circundante. La alta y baja densidad
conviven en los 90, junto a un crecimiento acelerado de la urbanizacin
precaria en los bordes urbanos, en condiciones de escasa habitabilidad,
mientras que la baja densidad configurada como viviendas unifamiliares,
predomina en las intervenciones de los ltimos aos, a partir de la cual la
ciudad crece a partir de fragmentos residenciales de escasa articulacin
entre s y desprovistos de los equipamientos e infraestructuras necesarias
para la construccin de ciudad.
153

 Acerca de la configuracin del rea metropolitana: la perspectiva de un problema a ser abordado desde la lgica metropolitana y no desde la gestin
comunal o municipal de cada localidad que la integra, comienza a vislumbrarse recin en los ltimos aos. Probablemente dicho reconocimiento
obedece ms a situaciones o problemticas evidentes tales como la insuficiencia de suelos aptos, el aprovisionamiento de servicios a los conjuntos
localizados en el lmite de los ejidos municipales de origen que mantienen
relaciones de mayor proximidad y pertenencia con municipios linderos, o
la relacin entre la oferta de suelo accesible y las posibilidades laborales de
la poblacin, etc. que a una concientizacin poltica acerca del abordaje
metropolitano de la problemtica. Un aspecto a sealar en este sentido es
la situacin de extrema vulnerabilidad hdrica de la capital santafesina, que
conlleva la necesaria mirada al entorno metropolitano que conforma a los
efectos de evaluar posibilidades de insercin habitacional y planificar acciones concretas de crecimiento urbano. Sin embargo, y ms all de las causas
que originan este abordaje, vale destacar que tanto problemticas comunes
como posibilidades conjuntas de gestin pareceran vislumbrase como los
ejes de trabajo metropolitanos en los prximos aos, relacionados con la
resolucin habitacional en el rea metropolitana Santa FeParan.

154

Notas
1

El Litoral, mircoles 18 de mayo de 1938.

nica entidad oficial de este tipo, ha excluido la

Al respecto, consultar: Musich, Melhem, Soijet,

posibilidad de aparicin de otro organismo ms ca-

Santiago (2004): Patrimonio Arquitectnico de

pacitado (Acosta, 1944:24, citado en Gutierrez,

Entre Ros, Paran.

3

Doce, Jonson, Musich (200001): Inventario Pa-

trimonio Arquitectnico de Paran, CFI, Paran.

R.; Gutman, M., 1988:87).

9

En el caso de la Villa Bancaria Evita, por ejem-

plo, la gestin es realizada por un grupo de 43

Toledo, Vzquez, Zrate (s/f): Casas Baratas: 3 de

empleados de la Casa Central del Banco Provincial

febrero 3579, Santa Fe en Inventario Patrimonio

de Santa Fe, quienes solicitaron un crdito a dicho

Arquitectnico Historia III, FADU UNL, Santa Fe.

Banco para la construccin de viviendas. El Banco

El Litoral, mircoles 28 de agosto de 1931.

se articula con el BHN que otorga el prstamo y

El Litoral, sbado 29 de agosto de 1931.

termina plantendose como una gestin de 38

Cita de la autora: Aqu cabe mencionar una viru-

empleados del BPSF y 5 del BHN quienes se orga-

lenta campaa desatada por la prensa (en especial

nizan en dos comisiones Compra y presupuesto;

por el diario El Orden) sobre esta cuestin, iniciada

Administracin y Control para llevar adelante el

poco tiempo antes de asumir la Intendencia Zapa-

proceso (Vidoz, Hechim, 1994).

ta; se destacan titulares tales como: Un verdadero

10

suplicio es, a veces, la vida en los inquilinatos de

comunitarios (deportivos, recreativos, educativos,

Santa Fe, etc..

sanitarios o comerciales) se define como una

Por lo general, la presencia de equipamientos

La preocupacin por la vivienda individual o

articulacin con la situacin urbana preexisten-

colectiva, la casa propia o de alquiler, pero sobre

te, insertndose en situaciones estratgicas de

todo la fuerte crtica al accionar de la CNCB fue

vinculacin o adquiriendo una escala significativa,

evidenciado por referentes en la cuestin como

refiriendo al barrio y no limitndose al conjunto

W. Acosta La obra de la comisin no ha aportado

habitacional.

solucin alguna al problema de la vivienda obrera

11

ni a su estudio. Ha sido tcnicamente nula y

Santa Fe, que iba a ser construido en los terrenos

socialmente perjudicial, pues su existencia, como

expropiados recientemente, que limitan con la

Tal es el caso, por ejemplo, del Barrio Evita en

155

prolongacin de Avenida Costanera al este; vas

16

La Conferencia Mundial sobre los asentamientos

del F.C.N. General Belgrano, al sud y al oeste, y la

humanos HABITAT I (Vancouver, 1976) plantea la

calle Regis Martnez al norte; comprender un total

necesidad de polticas que pongan foco en el rol

de 190 viviendas independientes, ms 96 departa-

central de los recursos humanos como agente del

mentos en monoblocks, que permitirn albergar a

desarrollo, recomendando cuestiones como: la

1144 personas (El Litoral, 8 de junio de 1950). Si

necesaria articulacin y contacto con los habitan-

bien dicho proyecto no se concreta, el sitio definido

tes por parte de planificacin y planificadores, la

fue destinado aos despus a la construccin de

participacin comunitaria en la definicin de los

los monoblok de la costanera santafesina.

asuntos de sus vecindarios, la adecuabilidad de

12

Dentro del Plan quinquenal de 1950, se men-

las respuestas habitacionales en funcin de las

ciona para la provincia de Entre Ros un total de

necesidades manifestadas por la poblacin, etc.

viviendas construidas de 301, con un aporte de $

17

Para la provincia de Santa Fe era de 5,65 % y

10.057.000 por parte de la Nacin y 6.000.000

para la de Entre Ros el 3,90 % del total nacional.

por parte de la Provincia. En el apartado referido a

18

Diario La Capital, 7 de mayo de 2002.

crceles, se menciona en Paran la Colonia Penal

19

PVCARITAS (Programa de Viviendas Critas Ar-

Regional con un barrio de casas para empleados

gentina), PFCV (Programa Federal de Construccin

(B San Martn), El Litoral, 8 de junio de 1950.

de Viviendas), EH (Programa Federal de Emergen-

13

Definido en principio como Instituto Provincial

de la Vivienda.

cia Habitacional), RI y RII (Programa Federal de Reconversin FONAVI I y II), PFSH (Programa Federal

Esta inundacin de gran magnitud, dej bajo las

de Solidaridad Habitacional), PROMHIB (Programa

aguas, por el desborde de ambos ros, a Concordia

de mejoramiento habitacional e insfraestructura

y buena parte del sur entrerriano.

bsica), PFMV (Programa federal de Mejoramien-

14

15

Barrio Centenario (1289 Viv.), Barrio El Pozo

(1472 viv.), Barrio Las Flores (1500 Viv.) fueron

realizados desde el ao 1976 al 1985. Fuente:
Direccin Provincial de Vivienda y Urbanismo,
Provincia de Santa Fe.
156

to de Vivienda Mejor Vivir). Fuente: Ministerio de

Planificacin Federal, agosto 2010.

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D. Maya al dar cuenta a la Honorable Asamblea Legislativa de su primer ao de gobierno. Publicacin
Oficial.

157

158

Captulo 7
La delimitacin del rea metropolitana Santa FeParan
desde la perspectiva del marketing
Mgter. Graciela Kosiak de Gesualdo
Mgter. Mara Rosa Sanchez Rossi

1. Introduccin

Los espacios metropolitanos son mbitos de actuacin en el marco de una

aglomeracin urbana abarcativa de varias ciudades. Adems de un conjunto
de relaciones territoriales, tambin se generan en ella interacciones sociales y
econmicas.
En el caso de las ciudades de Santa Fe y Paran, adems de ser las capitales
de las provincias de Santa Fe y Entre Ros respectivamente, se trata de un ncleo logstico a nivel continental generado por el corredor biocenico central
y la Hidrova ParanParaguay a partir del cual se constituyen circulaciones
e intercambio de productos.
La nica conexin entre ambas ciudades separadas por el ro Paran es
el tnel subfluvial Hernandarias, construido en la dcada del 60 como primer
vnculo vial de la Mesopotamia con el resto del pas.
En la actualidad, el tnel se encuentra al lmite de su operacin. Por ello,
se est trabajando en diversos proyectos que contribuirn al mejoramiento de
la conexin interprovincial:

159

 Autova RN N 168 desde Santa Fe hasta el tnel subfluvial Hernandarias.

Un puente como nueva vinculacin vial entre las dos provincias.
Conexin ferroviaria entre ambas provincias.
La planificacin conjunta del rea metropolitana y el emprendimiento de
obras en forma asociativa son acciones esenciales a ser encaradas en conjunto
por estas localidades. El formato jurdico para conformar el rea metropolitana
tiene dos alternativas: a) la conformacin de un ente de planificacin supramunicipal de escala metropolitana o b) la configuracin de mbitos operativos
especficos a una o varias problemticas en cuestin. Cualquiera de las dos
alternativas requiere de una interaccin entre las jurisdicciones involucradas
y el consenso de los actores intervinientes.1
El presente artculo aborda el anlisis del rea metropolitana desde la perspectiva del marketing. Se intenta delimitar el rea comercial de la ciudad de
Santa Fe, mediante la aplicacin de modelos de gravitacin comercial y como
paso previo al estudio emprico que permitir profundizar la demanda en el
rea metropolitana. Cabe aclarar que el artculo toma como eje de anlisis a
la ciudad de Santa Fe por disponer de mayor informacin y experiencia en
su estudio.

2. Conceptos preliminares

De acuerdo con la Asociacin Argentina de Marketing (AAM), el Marketing

es una ciencia socioeconmica que estudia las relaciones de intercambio, entre
consumidores y productores de bienes servicios e ideas, desarrollando modelos,
procesos y herramientas, para la satisfaccin de necesidades y deseos, con el
fin de crear valor para las partes.
Uno de los conceptos claves para esta disciplina es el de Mercado. Si bien
puede definirse como el lugar fsico o virtual en el que se produce la relacin
de intercambio, desde la perspectiva del marketing, este concepto aparece
como muy acotado y difcil de operacionalizar.
Es por ello que se define a partir de los elementos que determinan su
existencia. De all que se conciba al Mercado como conjunto de personas,
individuales u organizadas que necesitan un producto o servicio determinado,
que desean o pueden desear comprar y que tienen capacidad (econmica y
legal) para comprar.2
Si no se reconocen todos los requisitos mencionados, no resulta posible la transaccin de intercambio. En otras palabras, si hay mercado, hay intercambio.

160

El comportamiento global del mercado se exterioriza y se mide por medio

de la demanda, que es la formulacin expresa de los deseos y necesidades de
los consumidores en funcin de su poder adquisitivo.
En todos los casos, la definicin del mercado de un producto debe basarse
en el consumidor.
Lo que caracteriza fundamentalmente a un mercado y hace que exista es su
capacidad de compra. Conviene, por tanto, saber cuntas personas componen
un mercado, qu ingresos tienen, cul es su nivel de vida, cmo gastan sus
recursos, dnde se localizan los potenciales de compra ms altos y cmo se
puede medir la capacidad de compra.
Para determinar la estructura del Consumo/Demanda, se deben utilizar
indicadores socioeconmicos y de nivel de vida as como tambin disponer
de informacin acerca de la distribucin del gasto familiar y la predisposicin
al consumo.
Adems del nivel de posesin y de la distribucin de los gastos en distintos
productos, es necesario conocer la distribucin geogrfica del poder adquisitivo, es decir, delimitar la capacidad de compra de las distintas zonas o territorios.
Esto lleva al concepto de rea comercial.
3. Las reas comerciales

Las preferencias de los consumidores en el proceso de seleccin de diferentes

alternativas de compra son las que definen los lmites geogrficos de las reas
comerciales. Estos lmites no son uniformes para todas las compras que el
consumidor realiza y quedan definidos en ltima instancia por el grado de
implicacin que sta presente para el individuo y el tipo de bien de que se
trate, lo que da lugar a los distintos actos de compra del consumidor.
Existen distintas formas de definir qu se entiende por rea comercial. La
literatura sobre el tema plantea definiciones que pueden ser agrupadas segn
el abordaje que se haga, ya sea desde la ptica de la oferta o desde la ptica
de la demanda.

3.1 La ptica de la Oferta

Un rea comercial es una zona o territorio geogrfico que presenta caractersticas

econmicas homogneas, con un centro urbano principal que atrae la mayor parte
de la actividad comercial de la zona.3

161

Ortega Martnez (1990) la define como el rea geogrfica de la que provienen

los clientes de un negocio. Tambin se la suele considerar como una zona cuyo
tamao est normalmente determinado por los lmites dentro de los cuales la
misma constituye una zona econmica, en trminos de volumen de negocios
y costos para una empresa o un grupo, para comercializar bienes o servicios.
Para Applebaum (1966) el rea comercial de un establecimiento es una
regin nodal, es un todo que contiene: 1) un foco (el establecimiento); 2) la
morfologa (la forma, el tamao y las arterias de movimiento); 3) los establecimientos de la competencia; 4) los componentes internos (casas, barrios,
grandes reas urbanas) y 5) los lmites externos.
En el mismo sentido de zona geogrfica, Tagliacarne (1973) define al rea
comercial como el espacio geogrfico cuya poblacin se dirige con fuerte preponderancia a una localidad importante del citado espacio, para la adquisicin
de artculos de uso no corriente.
Garca Lahiguera (1987) indica que el rea comercial es una zona territorial
extensa en la que los habitantes de los diversos ncleos de poblacin gravitan,
normal y preferentemente, en lo que respecta a las adquisiciones de cierto tipo
de productos, sobre un centro urbano dotado de un equipamiento comercial
amplio y bien abastecido.
Para Casares y Rebollo (1987) cuando se habla de rea comercial se hace
referencia a un rea geogrfica, delimitada por condiciones estructurales del
mercado (marco geogrfico, demanda, heterogeneidad, comportamiento de
compra del consumidor) y por el merchandisingmix (productoservicio,
comunicacin, distribucin fsica). A estos dos grupos de factores habra que
agregarles la situacin y comportamiento de la competencia.
Para Huff (1964), un rea comercial es una regin geogrfica que contiene
clientes potenciales, para quienes existe una probabilidad superior a cero de
que puedan realizar las compras de una determinada categora de productos o
servicios que son ofrecidos por una empresa en particular o por un conjunto
de ellas.
La Asociacin Americana de Marketing la define como un rea cuyo tamao est normalmente determinado por los lmites en que es rentable para un
establecimiento o grupo de establecimientos vender y/o entregar un producto
o servicio.
Para Huff (1964), esta definicin proporciona poca informacin acerca
de la naturaleza del rea comercial, pues parece indicar que es la unidad de
marketing la que configura el contorno del rea comercial ms que el comportamiento de compra de los habitantes que en ella residen. Segn Medina
Orta (1997) si bien esta puntualizacin de Huff parece oportuna, dado que
son las preferencias de los consumidores los que delimitan las reas comerciales, tambin no es menos cierto que la extensin de la oferta comercial

162

delimita las oportunidades de compras de los consumidores, por lo que en la

definicin de rea comercial deben recogerse tanto aspectos concernientes a
la oferta comercial geogrfica como relativos al comportamiento espacial del
consumidor.
Por lo tanto, considerando las definiciones que explican qu es el rea
comercial desde el punto de vista de la oferta se rescatan las siguientes caractersticas comunes:
Lugar geogrfico
Comercializacin de bienes o servicios
Factores internos y externos condicionantes
Rentabilidad por la venta de bienes o servicios dentro del rea

3.2 La ptica de la Demanda

Para Gist (1971), la conformacin de un rea comercial se debe esencialmente a dos factores: la naturaleza del producto ofertado por los minoristas y la
percepcin que el consumidor tiene del acto de compra. El conocimiento de
estos dos factores es necesario para entender los lmites de las reas comerciales
ya que el tipo de productos ofertado por los minoristas depender, en primer
lugar, de la viabilidad econmica de la actividad comercial en un entorno
geogrfico determinado, hecho que condicionar la extensin de la oferta
comercial dado que ser necesario un determinado umbral de demanda para
que una actividad pueda ser rentable. En segundo lugar, la percepcin del
consumidor depender del tipo de producto, puesto que la compra de distintos
bienes proporciona diferentes grados de utilidad al consumidor. Mediante la
conjuncin de estos dos factores a los que habra que agregar la propia orografa, las reas comerciales adoptan una determinada forma.
Stern y ElAnsary (1992) definen el rea comercial desde dos puntos de vista
complementarios entre s, comprador o demanda y vendedor u oferta:
a. Desde la perspectiva del comprador, el rea comercial comprende la
regin geogrfica dentro de la cual el mismo puede esperar, razonablemente,
encontrar bienes y servicios a precios competitivos;
b. Desde el punto de vista del vendedor, se trata de una zona cuyo tamao
est generalmente determinado por los lmites dentro de los cuales es econmicamente rentable para una empresa, comercializar o distribuir bienes y/o
servicios.
Finalmente, considerando estos dos puntos de vista, se ha rescatado la
definicin propuesta por De Juan Vigaray (1998:40) en la que conceptualiza
al rea comercial como una zona en la que se pueden abrir puntos de venta

163

porque cuenta con clientes suficientes para la viabilidad del proyecto, y porque stos, adems, estn atrados por los establecimientos all localizados para
satisfacer sus necesidades.
Esto significa que a las caractersticas sealadas con anterioridad se incorpora
la existencia de clientes suficientes que esperan encontrar una oferta de bienes
y servicios a precios competitivos para la satisfaccin de sus necesidades.
Autores como Casares y Rebollo (1987) y De Juan Vigaray (1998), sealan
la existencia de factores de oferta y factores de demanda que determinan la
conformacin de reas comerciales.
Dentro de los factores de demanda que determinan la preferencia de los
consumidores por ciertos formatos comerciales, se encuentran:
Poblacin y nivel de consumo
Hbitos de consumo y de compra
Teora de la satisfaccin de la demanda
Teora de la renta
Con relacin a los factores de oferta, se pueden destacar los siguientes:
Competencia
Imagen de los establecimientos comerciales
Cambios en el entorno urbano
Distancia
Accesibilidad a los centros comerciales
Segn el Atlas Comercial de Espaa (1963) se entiende por rea comercial
a un espacio geogrfico cuya poblacin se dirige, con fuerte preponderancia,
a una localidad importante en el citado espacio para la compra de artculos
de uso no corriente.
La localidad sobre la cual gravita la poblacin del rea comercial para hacer
compras se llama cabecera de rea o ncleo central. Un rea comercial es una
especie de provincia comercial. Siguiendo con el smil, la cabecera de rea
jugara el papel de capital de esa provincia comercial.
Los habitantes de la zona comprendida dentro del rea comercial acuden
a un municipio de la misma, la cabecera, a hacer compras de bienes de un
cierto valor, que no se adquieren todos los das y que requieren una cuidadosa
eleccin. Los consumidores de un rea concreta se desplazan preferentemente a
su cabecera y no a otro ncleo, en razn a diversas causas, como son el tiempo
de viaje o calidad de las comunicaciones y el equipamiento comercial.
Las reas comerciales pueden tener o no una o varias subreas comerciales.
Estas son zonas geogrficas cuya poblacin acude para hacer ciertas compras
a un determinado ncleo urbano cabecera de subrea, mientras que a
su vez, toda la subrea es atrada por la cabecera de rea, que tiene un grado
mayor de intensidad y especializacin comercial.4
164

4. Naturaleza de la compra interurbana

La tendencia a desplazarse para la compra de bienes o servicios, ya sea dentro

de una misma zona comercial o bien en otras reas o subreas, ha ido en incremento debido a diversos factores vinculados con la mejora en los sistemas
de transporte e infraestructura como as tambin la mayor importancia que
ha tomado la afectacin de ingreso discrecional para las actividades ldicas y
de ocio en general.
Desde un enfoque econmico tradicional se considera que los consumidores
se comportan de manera racional al hacer efectiva la compra de bienes y servicios, sin tener en cuenta los aspectos sicolgicos y sociolgicos del individuo
o el territorio especfico en el que se efectivizan las compras.
Sin embargo, desde la Sociologa, la Psicologa y el Marketing se incorporan
elementos vinculados a comprender los comportamientos agregados de la sociedad y las razones que llevan a una persona a adquirir un bien determinado.
Asimismo, los economistas regionales y urbanos han incorporado componentes
espaciales a los modelos tradicionales de comportamiento del consumidor,
dando origen al estudio sobre reas o centros comerciales.
Con esta mirada macroeconmica, la unidad de anlisis son las reas comerciales y el estudio es de utilidad para la planificacin de la oferta minorista en
cada mbito geogrfico por parte de los gobiernos municipales y para entender
el comportamiento especial de compra de una determinada poblacin, ya sea
en sus desplazamientos intra o interurbanos. Es preciso tener en cuenta que
esta movilidad de los consumidores tiene consecuencias econmicas y sociales,
dado que el gasto comercializable que se desplaza hacia otras zonas, reas o
ciudades incide en forma directa en los ingresos del comercio minorista del
rea de origen del consumidor, impactando en la estructura comercial tanto
en trminos de rentabilidad como de empleo.
Cuando los consumidores perciben que los componentes de la oferta comercial de los establecimientos no satisfacen sus necesidades entonces pueden
considerar comprar fuera de su entorno geogrfico (Cruz y Mujica, 1987),
producindose desplazamientos de compra dentro de la ciudad, de unas reas
a otras, como en contextos interurbanos. En este ltimo caso surgen procesos
de compra interurbana, cuyo anlisis se enfoca en estudiar los factores que
permitan comprender cmo el consumidor de un municipio normalmente
pequeo selecciona otro de mayor tamao para realizar parte o la totalidad
de sus compras.
Al momento de definir el concepto de comprador interurbano existen
propuestas de autores, que pueden ser categorizadas segn la variable central
que utilizan para la conceptualizacin. Un grupo de autores entre los que se
encuentran Darden y Perrault (1976), Guy (1990) y Herrmann y Beik (1968),
centran la definicin de comprador interubano teniendo en cuenta que se haya
165

realizado una compra fuera del municipio en un perodo de tiempo dado: el

ltimo ao, los ltimos dos aos, los ltimos seis meses.
Otros autores, tales como Reynolds y Darden (1972), Hawes y Lumpkin
(1984), plantean como relevante para definir al comprador interurbano,
considerar la frecuencia de compra y distinguen entre no compradores, compradores ocasionales y compradores frecuentes.
Medina Orta (1998) propone un modelo general de patronazgo interurbano
que plantea un marco de anlisis con variables explicativas y su influencia
en la respuesta de comportamiento del consumidor, segn se resume en el
grfico siguiente:
Figura 1

Fuente: Medina Orta. Revista Distribucin y Consumo N 42. Ao 1998. Los hbitos de compra del
comprador interurbano espaol.

El modelo relaciona cuatro grupos de factores explicativos con diversos

tipos de comportamientos del consumidor interurbano: decisin de compra
fuera del municipio, frecuencia de compra y flujo de gasto evadido. Los
factores influyentes estn vinculados entre s y juegan en forma conjunta en
la decisin del comprador cuando decide trasladarse y comprar fuera de su
lugar de residencia.

166

5. Modelos de gravitacin comercial para

la determinacin de reas comerciales

En aos ms recientes se destaca la formulacin de modelos que abordan el

tema desde una mirada microeconmica, focalizando el estudio de las caractersticas del consumidor como variable explicativa de la compra interurbana
(Bellenger y Hirschman (1978), Bromley y Thomas (1995), Darden y Perrault
(1976), Guy (1990), Hawes y Lumpkin (1984), Herrmann y Beik (1968),
Lillis y Hawkins (1974), Papadopoulos (1980), Reynolds y Darden (1972),
Riecken y Yavas (1988), Samli y Uhr (1974), Samlin, Riecken y Yavas (1983),
y Thompson (1971a; 1971b).
En general, para situaciones de grandes agregados, como es el caso de las reas
comerciales de un pas o regin (donde el punto de origen est constituido
por el conjunto de consumidores de un municipio y el punto de destino es el
conjunto de todos los centros comerciales del municipio cabecera de rea), los
Modelos de Reilly y Huff resultan ms adecuados que los Modelos Logit.
Este ltimo es ms eficaz, sin embargo, en situaciones de menor agregacin (en
donde, por ejemplo, se consideran gravitaciones de consumidores o familias
sobre un centro comercial individual).
El municipio, la provincia, la regin, la comunidad y otras divisiones de
carcter poltico y administrativo son divisiones territoriales que en muchos
casos carecen de sentido econmico, a diferencia de las reas de mercado.
Este problema de la delimitacin de los mercados, independientemente de
las divisiones polticoadministrativas existentes, se lo plante por primera
vez el profesor Reilly, de la Universidad de Texas, en 1931.
A lo largo de los aos se han desarrollado modelos basados en formas funcionales y variables endgenas y exgenas diversas, dando lugar a verdaderos
grupos o familias de modelos.
Los trabajos de Reilly (1931) y Converse (1943, 1949), pioneros en la
materia, han constituido piezas fundamentales en el estudio de la demanda
desde su vertiente espacial y an hoy son referenciados por la literatura y
considerados como trabajos especialmente significativos, a pesar de las limitaciones a que se encuentran sujetos (Medina Orta, 1997), sobre todo las
vinculadas al concepto de uniformidad del territorio, en el que descansan sus
principales postulados.
En el intento de superar algunas de las limitaciones de los modelos planteados nace una nueva generacin de modelos, siendo el ms importante el
Modelo de Huff, quien fue el primero en sugerir que las reas de mercado
eran complejas, continuas y probabilsticas, en lugar de las reas geomtricas
indicadas por la teora del lugar central, que no se solapaban (Craig, Ghosh
McLafferty, 1984). La aportacin de Huff, de carcter eminentemente verstil

167

permite el desarrollo de generalizaciones mediante la incorporacin de nuevas variables as como utilizaciones diversas en el mbito de la planificacin
comercial de establecimientos minoristas (Medina Orta, 1997).
Estos modelos gravitatorios son el fundamento de los llamados Modelos
de Interaccin Espacial, cuyo objetivo es modelizar todo movimiento o
comunicacin sobre el espacio resultante de un proceso de decisin; esto
implica un origen, un destino y el movimiento resultante de la eleccin que
hace el origen del destino. Se trata de modelos, todos ellos, muy tiles para
explicar el comportamiento de los individuos ante situaciones de eleccin y
tienen muchos campos de aplicacin: las migraciones, los desplazamientos
para hacer las compras o por causa de servicios administrativos, sanitarios,
financieros, etc.
Los estudios sobre comportamiento espacial de compra del consumidor y
la atraccin que generan las reas comerciales han tomado en las dcadas del
80 y 90, un auge importante expresado en la cantidad de investigaciones
tendientes a conocer las causas de su formacin, el comportamiento de los
compradores y las caractersticas de los negocios que las forman. Este inters
creciente por comprender mejor el proceso de compra interurbana ha dado
lugar al surgimiento de diversas teoras, las que en general toman como referencia a las tradicionales de Reilly (1931), Converse (1949) y Huff (1964).
Los modelos gravitacionales y de interaccin espacial constituyen la gnesis
del estudio de la compra interurbana, dado su inters por delimitar el comportamiento espacial de los consumidores (Laguna, 2007).
Estos modelos agregados se estructuran a partir de las caractersticas de los
centros de mercado en estudio, incluyendo fundamentalmente como componentes bsicos el tamao del mercado y la distancia geogrfica entre el origen
y el destino de las compras.
Como complemento de este anlisis se genera otro marco terico en la literatura cientfica sobre distribucin comercial, centrado en el comportamiento
del consumidor de forma individual, ms que en el comportamiento agregado
de los mercados, base del enfoque macroeconmico en el que se basaron Reilly,
Converse, Huff y otros.
Surgen as, como alternativa a los modelos de interaccin espacial, los
modelos que descansan en el principio de eleccin discreta del consumidor
individual, y cuyos principales exponentes son Mc Fadden (1974) y Fotheringham (1983), entre otros.

168

5.1 Aplicacin de modelos gravitatorios deterministas para

la delimitacin del rea comercial de la ciudad de Santa Fe

Santa Fe, la capital de la provincia es la cabecera comercial de una amplia zona

comprendida entre Arocena por el sur, San Justo por el norte, Rafaela por el oeste
y Paran por el este, razn por la cual el Gobierno de la ciudad trabaja para
aprovechar ese potencial y consolidar a Santa Fe como uno de los polos comerciales
ms importantes de la regin.5
En funcin de lo analizado anteriormente, se ha considerado pertinente
aplicar los Modelos de Reilly y de Converse, tomando como ejemplo real
ilustrativo a la ciudad de Santa Fe. Para ello, se la considera cabecera de rea
y las localidades sealadas como subreas atradas por la misma, actuando
como sus lmites.

5.1.1 Teora Gravitacional Minorista de Reilly

Enunciado
Dos ciudades atraen compradores de artculos especficos (de compra no habitual) de cualquier poblacin ubicada en las cercanas del punto lmite aproximadamente en razn directa al censo de la poblacin de las dos ciudades e inversamente
al cuadrado de las distancias que median entre ambas ciudades y la poblacin
intermedia (Reilly, 1931:9).
Hiptesis
La Ley de Reilly parte de dos importantes supuestos:
Las dos reas competitivas son igualmente accesibles desde la carretera ms
importante.
Los comerciantes que se ubican en esos dos centros ofrecen mercaderas
igualmente atractivas.
El autor ignora otros factores o los considera constantes. El razonamiento en
el que se basa es el siguiente: los consumidores son atrados por la poblacin
ms grande porque existe una cantidad mayor de facilidades de compra, lo
cual justifica el mayor tiempo de viaje.
Figura 2
Representacin grfica de la Ley de Reilly
A
C
B

DA-C

DB-C

Fuente: Adaptacin de Serrano (1990), citada por De Juan Vigaray (1998)

169

En trminos matemticos se tendra:

2

P D
D V
P DV
VP VPAAVD
A CAB== PAAA ==DAB-C
= B AC B C

D
P
CA D V
BP
P
AC
CB
A D
BP
BV
BBBV
PBBA-C
V
ABC
D
VD
C B

donde:
VA = actividad comercial absorbida por la ciudad A y que proviene de una
ciudad intermedia C (ms pequea que A y B y ubicada entre ambas) que
es atrada por A.
VB = actividad comercial absorbida por la ciudad B y que proviene de C.
PA = poblacin de A.
PB = poblacin de B.
CB-C = distancia entre B y C.
DA-C = distancia entre A y C.
N, n = dos exponentes a estimar, que ponderan el factor poblacin y el factor
distancia, respectivamente.
N = exponente que indica la tasa de incremento del comercio externo atrado
por una ciudad a medida que la poblacin de dicha ciudad aumenta;
n = exponente que indica la tasa de disminucin del comercio externo atrado por una ciudad a medida que disminuye la poblacin de dicha ciudad.
Reilly identific empricamente las incgnitas N y n, encontrando para el
exponente N el valor de 1, aceptando la hiptesis de proporcionalidad directa
entre la poblacin de una ciudad A y la cantidad de ventas que realizan los
vendedores de A a los compradores de la ciudad intermedia C.
Mientras que n toma valores comprendidos entre 1,5 y 2,5 (como resultado
de aplicar logaritmos a la anterior expresin) es 2. Reemplazando los valores
de N y n por 1 y 2 respectivamente resulta la siguiente ecuacin (I) que
conduce a la ya citada ley de atraccin del comercio minorista.
2

22

D ACP BD VACPAV
D V
V
P D
V D
PPV D
D P

A
= AB =
= A AA = BAB-C
CA = AB C B C

V
P
D
D
P
V
VBP
V
P
PBAC D AC
V

C
CA
VD
BCAD BCPBAD P
B
B
B
BAA-C
D
C B

Esperanza est aproximadamente a 40 km de la ciudad de Santa Fe (ciudad

A) y a 60 km de Rafaela (ciudad B). Santa Fe tiene una poblacin de aproximadamente 400.000 habitantes, mientras que Rafaela tiene 100.000.
Utilizando la frmula de Reilly:
2

2 2

CAP
V
=
D AP V
DDP
9,0
P D
VD
P
DV =
V
P400.000
V
60
= CAAAB =
B AA==ABACA=
A AB C= A B C
VV DP
D
V
D
P
D
P
V
100.000
D
PBB BABP
V
CA
B BA
C PB D AC
CB 40
B CBBBA CBAV
C B

170

El Modelo de Reilly predice que los clientes que viven en Esperanza gastan
aproximadamente $9,00 en Santa Fe y solamente $1,00 en Rafaela.

5.1.2 La derivacin de Converse

Dos dcadas ms tarde, Converse (1949) desarroll leyes adicionales a las de
gravitacin del comercio minorista y, aunque responden a los mismos objetivos, se adaptan mejor a situaciones ms concretas como, por ejemplo, en el
caso de una pequea ciudad y un gran centro metropolitano.
De esta manera, revis la Ley de Reilly para determinar los lmites del rea
comercial de una ciudad, es decir, para determinar un punto de indiferencia
para los consumidores entre dos ciudades.
Figura 3
Punto de Ruptura de Converse
A

Punto de Ruptura o Indiferencia

Fuente: Adaptado de Serrano (1990) por Juan de Vigaray (1998).

De esta manera se puede calcular la influencia de dos ciudades o centros

comerciales sobre las poblaciones que se encuentran entre ambas.
La formulacin de Converse, conocida como el punto de ruptura DA-C
o DB-C, segn desde qu ciudad se calcule, proporciona la distancia hasta
donde una u otra ciudad ejercern su atraccin.
Matemticamente se expresa:
SI

VA = 1
VB

DA-C =

, entonces:

1+ P
VV P D
C B D AP
= A BA = A B C
VB V
AB
PB D AC
CA D BP
P

22

DB-C =

VV P D
C B D AP1+
= PAAA = A B C
CA D BP
PVBBVB PB D AC

171

donde:
d = distancia entre la ciudad A y la ciudad B a lo largo de la va principal.
DA-C = punto de ruptura o indiferencia desde la ciudad A a la ciudad C
DB-C = punto de ruptura o indiferencia desde la ciudad B a la ciudad C
PA = poblacin de la ciudad A.
PB = poblacin de la ciudad B.
Huff (1964) establece as que existe un punto de indiferencia intermedio
entre ambos centros, cuyos habitantes se sienten igualmente atrados por
sendos polos de atraccin. Esta modificacin de la Ley de Reilly es la que
hace posible definir el rea comercial de una ciudad por el simple clculo
y conexin de los puntos de ruptura entre ella y cada una de las ciudades
competidoras en la regin.
En base a las frmulas estudiadas, se procede a su aplicacin al caso de Santa
Fe para cada uno de los lmites:
Oeste. Una ciudad como Santa Fe con una poblacin de 400.000 habitantes atraera a gente desde una distancia 2 veces mayor que a la ciudad
de Rafaela con 100.000 habitantes. Si las ciudades estn separadas por 100
kilmetros, el punto de indiferencia para la ciudad ms grande es de 67
kilmetros y para la ciudad ms pequea es de 33 kilmetros.
Sur. La ciudad como Rosario con una poblacin de 1.000.000 habitantes
atraera gente desde una distancia casi 2 veces mayor que a la ciudad de
Santa Fe con 400.000 habitantes. Como las ciudades estn separadas por
170 kilmetros, el punto de indiferencia para la ciudad ms grande es de
104 kilmetros y para la ciudad ms pequea es de 66 kilmetros.
Norte. La ciudad como Santa Fe con una poblacin de 400.000 habitantes
atraera a gente desde una distancia 2 veces mayor que el conglomerado
urbano conformado por Reconquista-Avellaneda con 100.000 habitantes.
Si las ciudades estn separadas por 325 kilmetros, el punto de indiferencia
para la ciudad ms grande es de 217 kilmetros y para las segundas, de 118
kilmetros.
Este. Con la aplicacin estricta de la frmula, Santa Fe con una poblacin
de 400.000 habitantes atraera a consumidores desde una distancia muy
similar a la ciudad de Paran con 270.000 habitantes. Como las mismas estn
separadas por 25 kilmetros, el punto de indiferencia para la ciudad de Santa
Fe sera de 14 kilmetros y para la ciudad de Paran, de 11 kilmetros.
Si bien a nivel torico es posible aplicar la derivacin de Converse como se
realiz en los casos anteriores, se considera que carece de sentido este punto
de ruptura dado que ambas ciudades constituyen un rea metropolitana con
doble cabecera atendiendo al enfoque planteado en esta publicacin.

172

Un segundo aporte de Converse (1949) es la definicin de una frmula

que permite predecir la proporcin de las compras de una ciudad (B) que son
captadas por ella misma, realizndose por tanto en sus establecimientos y la
proporcin de esas compras que escapan de dicha poblacin y se realizan en
una ciudad distinta (A). A partir del estudio del comportamiento de compra
de los consumidores de ms de 100 ncleos poblacionales y aplicando la Ley
de Reilly, una vez conocidos Va, Vb, Pa y Pb, se resuelve dicha ecuacin,
siendo la incgnita d. De esta manera, se demuestra que la distancia entre
ambas ciudades alcanza habitualmente valores prximos a 4, definindose ste
como el factor inerciadistancia.6 Los resultados de diversos estudios apoyan
la siguiente frmula:
2

D
V
D C BV
P = P
PV V
4VP DP D
A A =A AA==A AA = BAC B C
VBV
PB BP
dVBPB DPBACD AC
B
CAVBD
B
CA D
BV
P
C B

donde:
VA = tanto por ciento de las ventas que realizan los establecimientos de la
ciudad A a habitantes de B.
VB = tanto por ciento de las ventas del comercio minorista conservado en
la ciudad B.
PA = poblacin de la ciudad A.
PB = poblacin de B.
d = distancia
4 = factor de inercia (en millas) o valor modal representativo de la distancia.
7 = Factor de inercia en kilmetros.
Ejemplos numricos
A) La ciudad de Santa Fe cuenta con una poblacin cercana a 400.000 habitantes, en tanto que Rafaela ronda los 100.000 habitantes, siendo la distancia
entre ambas de 100 km. Aplicando la frmula anterior, se obtiene:
2

22

7V = 0,02
PP
=P
D AP V
D
P D
VD
D
V
P400.000
Vx DV
= CAAAB =CA BAA==ABACA= ABAC = A B C

V
100.000
100
V
VCB DVBAV
BA D
B
BBD
BC
CA D BP
P
A
BABPP
PB D AC
CBP
CBV
D
V
C B

Este resultado indica que por cada $1,00 que se gasta en Esperanza, solamente $0.02 se realizan en Santa Fe.
B) La ciudad de Santa Fe cuenta con una poblacin cercana a 400.000 habitantes, en tanto que Paran ronda los 270.000 habitantes, siendo la distancia
entre ambas de 25 km. Aplicando la frmula anterior, se obtiene:

173

22

VV D
PP
=P
D AP V
D
P D
D
V
P400.000
Vx DV7V = 0,12
= CAAAB =CA BAA==ABACA= ABAC = A B C

V
270.000
25
V
VCB DVBAV
BB
BBD
BC
CA D BP
P
A
BABPP
PB D AC
CBP
CBV
AD
D
V
C B

Este resultado nos indica que por cada $1,00 que se gasta en Paran $0,12 se
realizan en Santa Fe. Sin embargo, la conformacin de un rea metropolitana
limita la validez en la aplicacin de esta frmula.
Conviene aclarar que si la localidad B estuviese influida por dos ciudades,
A y D, en lugar de una sola, A, el factor de inercia sera 8. En general, dicho
factor es mltiplo del nmero de zonas de atraccin a que est expuesto el
ncleo urbano B (Converse, 1949).
Ejemplos numricos:
A) La ciudad de Santa Fe cuenta con una poblacin cercana a 400.000
habitantes, en tanto que Esperanza ronda los 40.000 habitantes, siendo la
distancia entre ambas de 40 km. Considerando la influencia que puede tener
Rafaela sobre esta ltima, se aplica la frmula anterior, obteniendo:
2

VA = C400.000
D P x V8V = 0,40
P D
B A = A A = A B C
VB CA40.000
40
D BP V
V
BB
PB D AC

Este resultado indica que, por cada $1,00 que se gasta en la ciudad de Esperanza, $0,40 se realizan en Santa Fe.
B) La ciudad de Santa Fe cuenta con una poblacin cercana a 400.000
habitantes, en tanto que San Justo ronda los 24.000 habitantes, siendo la
distancia entre ambas de 100 km. Aplicando la frmula anterior pero considerando que la localidad ms pequea tambin puede estar influenciada por
el conglomerado urbano Reconquista-Avellaneda, obtenemos:
2

22

400.000
8V = 0,11
PP
=P
D AP V
D
P D
VD
D
V
P
Vx DV
= CAAAB =CA BAA==ABACA= ABAC = A B C

24.000
100
V
VBAV
V
VCB D
B
BA D
BBD
BC
CA D BP
P
A
BABPP
PB D AC
CBP
CBV
D
V
C B

Este resultado indica que por cada $1,00 que se gasta en San Justo, $0,11.se realizan en Santa Fe.
C) Considerando el caso de la localidad de Arocena cuya poblacin ronda
los 2.000 habitantes y que est influenciada por las ciudades de Santa Fe y
Rosario, aplicando la frmula anterior, se obtiene:

174

VA = C400.000
D P x V8V = 3.94
P D
B A = A A = A B C
VB CA2.000
VB V
D BP 57
B
PB D AC

Este resultado indica que por cada $1,00 que se gasta en Arocena, casi $
4.- se realizan en Santa Fe.
En sntesis, con el objetivo de obtener las unidades de estudio para la posterior realizacin del trabajo de campo sobre los flujos de compra, se aplic
la formulacin de Converse (1949), derivada de la ley de gravitacin del comercio al por menor desarrollada por Reilly (1931), conocida como el punto
de ruptura o equiatraccin (DA-C). Esta ley trata de establecer un punto
de indiferencia para los consumidores entre dos ciudades y proporciona la
distancia desde un punto de indiferencia a la ciudad A, es decir proporciona
los lmites tericos del rea comercial.
Esta ley trata de establecer un punto de indiferencia para los consumidores
entre dos ciudades y proporciona la distancia desde un punto de indiferencia
a la ciudad A, es decir proporciona los lmites tericos del rea comercial.
Con la aplicacin estricta de las frmulas, el punto de indiferencia se calcul
entre Santa Fe y las ciudades de mayor poblacin, por el este respecto a la
ciudad de Paran (270.000 habitantes), capital de la Provincia de Entre Ros;
por el norte, las ciudades de Reconquista-Avellaneda (100.000 habitantes);
por el oeste, la ciudad de Rafaela (100.000 habitantes) y, por el sur, respecto
de la ciudad de Rosario (1.000.000 habitantes).
Considerando que la poblacin de la ciudad de Santa Fe corresponde a
400.000 habitantes y que su distancia por carretera a la ciudad de Paran
alcanza los 25 km. se determin que el punto de indiferencia hacia el este se
ubica a 14 km de Santa Fe (comuna de San Jos de Rincn); hacia el oeste,
67 km (Humboldt); hacia el norte, 217 km. (Calchaqu) y por el sur a 66
km. de esta ciudad (Arocena).

175

Figura 4
Lmites tericos del rea comercial de Santa Fe

6. Comentarios finales

En la distribucin comercial, el proceso de aglomeracin de la oferta minorista

da lugar a la configuracin de distintas zonas comerciales en un determinado
territorio, en tanto que, el proceso de formacin de preferencias de los consumidores se concreta en la atraccin que ejerce cada zona comercial sobre ellos.
La eleccin de un mtodo para analizar los fenmenos de atraccin comercial
y determinar las reas correspondientes no es una tarea sencilla. Cada modelo presenta sus aportes tericos y posibilidades de aplicacin a situaciones
concretas y es imposible elegir un modelo como ideal y vlido para aplicar a
todos los casos. La caracterstica de aplicabilidad a un espacio y a un tiempo
determinado, es una particularidad propia de los datos espaciales, y por tanto
parece ms adecuado plantear que existen modelos ms o menos apropiados
que otros, segn la realidad que se va a estudiar.
La eleccin de un modelo para su verificacin emprica requiere analizar no
slo su efectividad tcnica, sino tambin la disponibilidad de recursos para la
implementacin. El uso de tcnicas estadsticas para la estimacin de los modelos de interaccin espacial slo puede realizarse si existen datos pertinentes
de las reas de mercado que se estudian.
Adems de los modelos tericos, para determinar los lmites del rea comercial de una determinada zona geogrfica, pueden aplicarse mtodos empricos,

176

muy relacionados con la comprensin del proceso de decisin de compra del

consumidor.
De Juan Vigaray (1998:70) los describe como encuestas sobre los hbitos
de compra y la importancia de los flujos de gastos correspondientes, dirigidas
a los propios consumidores o a conocedores de los hbitos de compra de los
habitantes de una localidad.
El origen de estos mtodos proviene de ciertas dificultades para la aplicacin de los modelos tericos analizados a casos reales y concretos. Como
los compradores no actan siempre de la misma forma ni utilizan criterios
exclusivamente racionales, los resultados de su aplicacin no consideran la
influencia de situaciones particulares de compra.
Por consiguiente, Tres Palacios (1998) sostiene que, para analizar en profundidad la atraccin comercial de un rea determinada, es necesario realizar
un estudio emprico sobre el comportamiento de eleccin de los comercios
y los hbitos de compra.
El procedimiento a seguir es el inverso al planteado a nivel terico: primero
hay que conocer el comportamiento real de los consumidores para estimar
luego los factores o variables que lo determinan.
En la prctica, para determinar el rea de atraccin de un centro comercial
se realizan encuestas dirigidas a consumidores. Cuando se trata de delimitar
reas comerciales mayores, las encuestas se orientan a expertos (Casares y
Rebollo, 1996).
En definitiva, el carcter determinista de los modelos utilizados en este trabajo aconseja ampliar la investigacin emprica ms all de los lmites sealados
por ste, lo cual motiva estudiar los flujos comerciales en la totalidad de las
localidades. De esta manera, a partir de la informacin resultante del trabajo
de campo, se podr determinar la amplitud del rea comercial de Santa Fe ya
que, tal como sostiene Tres Palacios (1998), parece ser la nica va para definir
con detalle las atracciones comerciales de cada rea en particular y reflejarlo a
partir de la construccin de un modelo de patronazgo interurbano.

Notas
1

Documento Oficial sobre Nodo Santa Fe.

Comercial: una aplicacin al Anuario Comercial de

Santesmases Mestre, M. y otros: Marketing.

Espaa. Instituto R. L. Klein, Madrid, junio 2000.

Conceptos y Estrategia, Pirmide, Madrid, 2004,

p. 132.

del Gobierno de la ciudad de Santa Fe.

Santesmases Mestre y otros: Marketing. Concep-

Chemes, Jose Mara, Secretario de la Produccin

El factor se supone 4 cuando la unidad de medida

tos y Estrategia, Pirmide, Madrid, 2004, p. 142.

de la distancia son millas, si se transformase a km

debera ser 7.

Chasco Lafuente, Pedro: Modelos de Gravitacin

177

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Captulo 8
Los observatorios urbansticos como herramientas para
la gestin del territorio apuntes sobre el estado de la cuestin
Dra. Isabel Martnez de San Vicente

1. Introduccin

Desde mediados de la dcada de los 80 del pasado siglo, y con mayor nfasis
en la ya cumplida primera dcada del presente, los agentes locales (tanto pblicos como privados) se han visto obligados a desempear un rol creciente
en el diseo y ejecucin de polticas de ordenamiento territorial. Para operar
en estos nuevos escenarios han debido recurrir a nuevas formas de anlisis, de
propuesta y de gestin, para las cuales se requiere contar con un conocimiento
continuamente actualizado del territorio y la ciudad; saberes capaces de articular las diversas formas de accin con las de la administracin y gobierno
de la ciudad.
En ese marco, le corresponde a la investigacin reflexionar sobre la simultnea y coherente crisis de la unitariedad del pensamiento sobre la ciudad y
el territorio, sobre la modificacin de ciertas condiciones generales de la sociedad que nos plantean la necesaria fragmentariedad y multidisciplinariedad
de las escalas de la planificacin y de sus estructuras de gestin; profundizar
en la comprensin de la forma que adquieren los procesos de construccin
del territorio y la ciudad y avanzar en la maduracin terica y metodolgica
y en la formulacin de proyectos que apunten a la transformacin positiva o
al control estratgico de esos procesos en trminos espaciales.
181

Ezquiaga1 plantea la necesidad de promover una visin heurstica de los

planificadores, que guarda relacin con el concepto de situacin introducido
por el pensamiento fenomenolgico para expresar el compromiso con las circunstancias o la implicacin personal activa que se establece con los problemas
naturales, culturales y sociales. Desde esta perspectiva, vamos a partir de una
afirmacin que de tan obvia merece la pena retomarse permanentemente al
afrontar el anlisis crtico de la aplicacin de polticas y planes en nuestra
regin en las ltimas dcadas: la aplicacin de instrumentos tcnicos debe
corresponderse con las particulares formas de hacer poltica urbana de la
realidad que se intenta transformar. De otro modo, la adopcin de prcticas
desarrolladas en otras sociedades con otros sistemas polticos y otros intereses,
asegura que esas prcticas van a ser evitadas o ignoradas, o colonizadas con
otros significados.2
Se convierte en un punto central, entonces, proveer el conocimiento crtico
y a la vez operativo de los procesos actuales de construccin del territorio y
de su relacin con el instrumental disponible para su transformacin, imprescindible para poder realizar ajustadamente estas operaciones de seleccin,
adaptacin, o eventual creacin de instrumentos: ampliar la escala de anlisis
recuperando el territorio, ya que resulta evidente que el diseo y la gestin
de polticas y planes urbanos, requiere insoslayablemente de la comprensin
de los procesos que rigen su transformacin.
La evolucin experimentada por el debate disciplinario en torno a nuevos
problemas y por ende, a nuevos desarrollos tericos y metodolgicos para
abordarlos, hace necesario un conocimiento profundo de esas lgicas, y requiere a su vez de nuevas interpretaciones de las profundas mutaciones sociales
y espaciales que conllevan los cambios experimentados por la economa y la
sociedad en las ltimas dcadas, as como de los rasgos propios que adquieren
en los sistemas urbanos especficos.
Se requiere tambin profundizar en el conocimiento de los mltiples
agentes que intervienen en la aceleracin o desaceleracin de esos procesos, y
profundizar en una serie de herramientas que esos mismos agentes impulsan
o predisponen para su control o para su puesta en marcha: los cuerpos normativos, las polticas sectoriales de transporte, de vivienda, de localizacin de
actividades productivas, las polticas ambientales, las polticas impositivas,
para citar slo algunas. Herramientas cuya perdurabilidad en el tiempo supera,
en general, a los objetivos y demandas de quienes las impulsaron.
Nos encontramos, indudablemente ante un perodo de grandes transformaciones en el plano econmico, tecnolgico y social. La posibilidad de adecuarse
a los perodos de cambio requiere siempre de un componente de adaptacin
e innovacin social, y esto concede un rol especial a las comunidades locales,
ya que ellas han desempeado histricamente un importante papel en la

182

aceptacin o el rechazo social a los grandes cambios, en particular en los de

ndole tecnolgica.
Por su parte el vertiginoso desarrollo de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, han redefinido el territorio a partir de las nuevas
nociones como las de flujos o redes, que complementan las tradicionales
nociones de lugares y generan visiones ms flexibles respecto a la idea de
regin. Dentro de este escenario, la produccin e intercambio de informacin
se han convertido en una actividad social compleja, de carcter constructivo,
que tiene la capacidad de generar un ciclo constante de nuevos conocimientos/
nueva informacin a partir de una informacin inicial. Resulta impensable
hoy, en sntesis, articular polticas urbanas de corto y mediano plazo, sin apelar
a una slida plataforma de conocimiento de las transformaciones en curso en
un entorno territorial.
El surgimiento de los Observatorios Urbanos como nuevas herramientas
para el conocimiento de la ciudad y el territorio, es el resultado de la necesidad
de sistematizar el conocimiento existente, y usar esta base sistematizada para
explorar nuevas reas del conocimiento. Es importante aclarar, sin embargo,
que no se trata de herramientas neutrales: el dato en estado bruto, adquiere
relevancia slo cuando sirve a la reflexin sobre una realidad concreta, convirtindose en informacin (respondiendo el quin, el qu, el dnde y el cundo),
que puede ser procesada para producir conocimiento (respondiendo al cmo),
y a la comprensin de estos fenmenos (respondiendo al por qu).
Es as que, bajo la denominacin de Observatorios Urbanos se agrupan hoy
un sinnmero de iniciativas llevadas adelante en sedes acadmicas e institucionales. Asentadas sobre bases epistemolgicas y por lo tanto metodolgicas
diversas, merecen ser analizadas a los efectos de caracterizar la operatividad de
los Observatorios en los que hemos venido trabajando en estos aos.3
Aunque su utilidad puede aparecer, en algunos casos, casi un asunto de
rcords el Observatorio ms eficiente es el que acumula la mayor cantidad
de indicadores, su desarrollo ha estado marcado por dos concepciones bien
definidas, que hoy parecen estar en la bsqueda de una sntesis: una que hace
nfasis en la utilizacin de parmetros cuantitativos (descripcin del fenmeno mediante el recurso a indicadores matemticos y estadsticos), y otra que
prioriza la visin humana del territorio, incluyendo en esta ltima corriente
los enfoque espaciales y los institucionales, sociales o polticos.
En la primera, el enfoque cuantitativo es mucho ms que la mera introduccin de las matemticas y la estadstica. Se apoya en una concepcin terica,
de la cual los indicadores cuantitativos constituyen el lenguaje que permite que
sta se exprese. La introduccin de mediciones y de anlisis estadsticos equivalen a certezas que los enfoques cualitativos no pueden proporcionar.

183

En la segunda concepcin, la dimensin espacial es predominante y se

constituye en una constante en los diversos Observatorios que la comparten,
aun dentro de nfasis disciplinarios variados. Si bien el elemento en comn
es la bsqueda de elementos de regularidad que permitan observar, clasificar,
explicar y comparar, en este segundo enfoque se parte de considerar que los
procesos que responden a causas naturales, sociales y culturales ocurren diferencialmente en el espacio, y la bsqueda de explicaciones y de comprensin
de los lugares y acontecimientos en un contexto espacial es central.4
Intentaremos avanzar en esta presentacin, hacia el estado de la cuestin en
torno a la construccin de Observatorios, a travs de un breve recorrido sobre
la estructura, el enfoque y los contenidos desarrollados por algunos, entre la
gran cantidad de experiencias que hoy se agrupan en torno al concepto. Para
ello se ha indagado en ciertos casos que actualmente se encuentran en funcionamiento o en construccin, tanto a nivel internacional como nacional,
registrando el tipo de informacin que monitorean, sus objetivos, los agentes
que intervienen, su pertinencia, sus formas de difusin, en el convencimiento
de su creciente utilidad como herramientas para la gestin del territorio.
El recorte es intencional, y puede parecer por momentos un tanto descriptivo, ya que se trata de un primer avance de una investigacin en curso que
revela cada vez ms nuevas facetas. Es por ello que se han seleccionado algunos
ejemplos que responden a la segunda concepcin que se ha hecho mencin.

2. Los observatorios hoy

Resulta destacable, como se ha dicho, la acelerada difusin de los Observatorios

Urbanos, los cules cobran pertinencia en las ltimas dcadas, y se han vuelto
necesarios bajo diversas condiciones polticas y culturales.
Temporal y espacialmente el comienzo de tales experiencias puede situarse en
algunos pases europeos hacia las ltimas dcadas del siglo XX, en parte por la
necesidad de la intervencin pblica estatal de posicionar a cada ciudad/rea/
regin metropolitana en el sistema internacional de ciudades y por otra parte,
por encontrarse en un proceso de crisis en cuanto a la intervencin pblica
tradicional, en lo que respecta a la planificacin urbana.
En los primeros aos de este siglo, la Comunidad Econmica Europea ha
generado el mecanismo de Urban Audit, constituido por una serie de encuentros de seguimiento de un proyecto piloto de recoleccin de estadsticas
comparables e indicadores para ciudades europeas. El primer encuentro de
Urban Audit se realiz en el 2003, para 15 pases de la Comunidad, y en
el 2004 el proyecto se extendi a los 10 nuevos miembros, ms Bulgaria,
Rumania y Turqua.

184

El segundo proyecto de Urban Audit se desarroll en 20062007, e involucr a 321 ciudades europeas en los 27 pases de la Unin Europea, junto
con 36 ciudades adicionales en Noruega, Suiza y Turqua. La recoleccin de
datos en profundidad tiene lugar cada tres aos, pero existe una recoleccin
anual para un nmero menor de variables.
En el 2008, se reunieron en Bruselas ms de 200 representantes de las
ciudades pertenecientes al proyecto, para discutir el estado de las ciudades
europeas. A travs de internet se puede acceder a una base de datos en la
cual cada localidad es valorada segn 300 indicadores que incluyen criterios
demogrficos, sociales, econmicos, de participacin ciudadana, educacin,
medio ambiente, transportes, tecnologa, cultura y ocio.
Actualmente, una parte del proyecto incluye la puesta a punto de un Atlas
Urbano, que proveer a las ciudades con herramientas para el monitoreo
y el anlisis espacial, para la planificacin del desarrollo. El Atlas proveer
cartografa digital detallada a bajo costo, para asegurar que los planificadores
urbanos tengan a su disposicin los datos ms actualizados disponibles sobre
ocupacin y uso del suelo, infraestructura y transporte pblico entre otros. Se
espera que todas las ciudades europeas estn cubiertas por el Atlas Urbano
para el 2011.
Los Observatorios Urbanos son asimismo un instrumento utilizado por
UNHabitat para impulsar los procesos de desarrollo urbano sostenible. Por
medio de stos,se ponen enmarcha foros permanentes de discusin y concertacin entre los actores pertinentes, para evaluar y monitorear las polticas
pblicas urbanas, y a partir de este ejercicio participativo, formular sugerencias
y posibles correcciones de ruta a las esferas gubernamentales.
El esquema ideal propuesto como referencia por UNHabitat es una red
de Observatorios Urbanos Locales (LUOs),que alimente y contribuyacon el
Observatorio Urbano Nacional (NUO). La red de Observatorios Urbanos Nacionales en todo el mundo, a su vez, aportara elementos de anlisis y reflexin
al Observatorio Urbano Global (GUO), ya instalado dentro de UNHabitat.
El GUO se reporta anualmente a la Asamblea General de Naciones Unidas
sobre la situacin de las ciudades del mundo, y para lo cual espera producir
los informes en estrecha articulacin con esta red de observatorios urbanos,
en diversas dimensiones geogrficas.
El GUO certifica la participacin de un LUO o NUO en la red de Observatorios Urbanos, siempre y cuando se cumpla con un conjunto determinado de
requisitos. A cambio de esta certificacin, el GUO brindar el apoyo tcnico
requerido por el observatorio e incorporar sus aportes a la produccin de los
informes globales.
UNHabitat reconoce a losindicadores urbanos como un conjunto de
instrumentos de gestin que permiten identificar la realidad urbana, y servir

185

de base para la formulacin de polticas, programas y proyectos que la mejoren

en forma continuada y sostenible, construido sobre dosejes de anlisis: los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (mejorar sustancialmente, hasta el ao
2020, las condiciones de vida de por lo menos 100 millones de personas que
viven en asentamientos precarios) y la Agenda Hbitat.
Si bien estn perfectamente definidas las acciones que se requieren para
poner en marcha un Observatorio Urbano y que UNHabitat/ ROLAC
viene realizando reuniones en el pas para conformar una red de laboratorios5
existen an algunas dificultades operativas derivadas de instancias burocrticas
del Organismo.
Como rasgos comunes a estos observatorios, puede decirse que funcionan
bsicamente, como un yacimiento de informacin. Apoyados en las herramientas que proveen las nuevas tecnologas, permiten montar un sistema
para el registro, permanente, continuo y sin lmites, de datos cuantitativos y
cualitativos, que en su sistematizacin producen capas de informacin, permitiendo cruces y combinaciones en relacin a una unidad territorial. Intentan
construirse como espacios de informacin para el monitoreo permanente del
territorio que se lleva a cabo por medio de una serie de herramientas que hacen
posible la construccin de un mbito de informacin cuantitativa y cualitativa
sobre el territorio en cuestin.
Estimulados por la potencia de estas nuevas tecnologas, los Observatorios
Urbanos nacidos bajo esta idea se han constituido en fuentes generadoras
de datos e informaciones, pero en la actualidad, muchos de ellos han ido
evolucionando hacia nuevas maneras de interpretar los fenmenos urbanos
de los que se ocupan, derivando hacia nuevos enfoques, que incorporan el
componente espacial e institucional de manera ms evidente.

2.1 Los observatorios urbanos en algunos pases de Amrica Latina6

En este punto se har un breve anlisis de algunas experiencias latinoamericanas seleccionadas en el curso de esta indagacin, para revisar luego las
potencialidades de las experiencias en curso en nuestro pas.
La diversidad de situaciones ciudades de dimensiones y complejidad
sumamente diversas, distintas inserciones institucionales, diferencias presupuestarias, disparidad en la disponibilidad de informacin a la que se suman
los distintos enfoques metodolgicos, ha ido llevando a que los Observatorios,
nacidos con la vocacin de comparar indicadores supuestamente homogneos,
hayan ido separndose de la intencionalidad inicial, y tomado caminos diversificados, enriquecindose algunas veces, y fragmentndose, otras.

186

Desde nuestra propia experiencia,7 hemos trabajado en el anlisis de algunos

casos significativos, ya sea por el enfoque adoptado, ya sea por la importancia
de la ciudad en la que se insertan, ya sea por las analogas o aportes que pueden
realizar a nuestro trabajo. Somos conscientes de que su representatividad est
dada por nuestros intereses, y que los mismos son solo la punta del iceberg
de procedimientos de conocimiento de la realidad urbana cada vez ms amplios y difundidos.
Dentro de los pases que han respondido ms masivamente a las directivas
de las Naciones Unidas se encuentra Mjico. En ese pas, la Subsecretara
de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio ha constituido una Red
Nacional de Observatorios Urbanos, como proyecto inscripto en el acuerdo
celebrado entre SEDESOLUNHabitat, a travs del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) denominado Asistencia preparatoria
para la instrumentacin de la Agenda Hbitat para la superacin de la pobreza
urbana en Mxico.
8
La Red Nacional en Mxico cuenta con 38 observatorios urbanos consolidados y otros 2 de reciente creacin. Dentro de la Red Nacional ya han
surgido propuestas de ajustes de los indicadores, y demandas de incorporacin
de indicadores locales, a travs de la interaccin con otros observatorios y de
mesas de discusin en la materia, proceso por el que estn atravesando hoy
en da la mayor parte de los Observatorios Urbanos en Latinoamrica. Cada
observatorio propone y construye sus indicadores urbanos, de acuerdo a sus
propias propuestas de crecimiento y desarrollo de condiciones sociales, aparte
de las que propone SEDESOL. Esto dificulta el anlisis comparativo entre
todos los observatorios, pero enriquece el conocimiento de la realidad local.
Los avances generales en materia de proyectos y propuestas estn a disposicin del pblico en general en un sitio de difusin de la red, el mismo es:
http://dgduweb.sedesol.gob.mx. En un apartado de este sitio se encuentran los
proyectos y propuestas que han generado los observatorios. En su construccin
y desarrollo, la parte acadmica desempea un rol fundamental.
En Chile los observatorios analizados son de escala y alcance nacional, dada
la organizacin unitaria del pas. La primera idea de realizar un observatorio
surgi desde la iniciativa de establecer un sistema de informacin sobre estadstica urbana. Para ello, se contrat a la Pontificia Universidad Catlica de
Chile para realizar un proyecto piloto. Este proyecto luego deriv en el Observatorio de Ciudades UC, que se orient, en la actualidad, a dar respuesta a
servicios acadmicos, y a la produccin de informacin disponible en soportes
TIC, orientada al mercado pblico, privado, acadmico y organizaciones
ciudadanas.
Actualmente la iniciativa de mayor envergadura est en manos del Observatorio Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. En este

187

observatorio se concentra toda la informacin sobre los asentamientos urbanos. La informacin es publicada en Internet y cualquier usuario puede tener
acceso a por lo menos cuatro formatos diferentes: el comportamiento local en
comparacin del nacional, el perfil especfico de cada ciudad, los indicadores
sociales a travs de mapas y el anlisis complejo de indicadores, el cual es
recomendado a los centros de investigacin. Cada usuario puede mezclar los
indicadores de su inters, para el anlisis particular.
Merece destacarse que este Observatorio es pblico y abierto, entrega informacin para que cada ciudadano, estudiante, tcnico, profesional, del sector
pblico o privado, pueda evaluar acciones y polticas urbanas que respondan
a sus necesidades e intereses. Se contribuye as a dotar a la comunidad nacional de un espacio de informacin objetiva, en permanente actualizacin
y perfeccionamiento.
El sistema proporciona acceso a ms de 200 indicadores disponibles para
las comunas con ms de 5.000 habitantes y para las ciudades del pas. Los
indicadores se encuentran organizados en reas temticas, y se representan a
escala comunal, de ciudad y de manzana. Los ejes en los que se organizan los
indicadores disponibles son: Demografa; Economa; Edificacin y Uso del
Suelo; Infraestructura; Inversin y Gestin Pblica; Medio Ambiente Urbano;
Percepcin Ciudadana; Servicios; Sociedad; Transporte; Vivienda. Contiene
tambin una seccin de documentos sobre temas urbanos de inters, elaborados por profesionales del MINVU, y por actores de los sectores pblico y
privado nacional e internacional.
Por ltimo, el archivo de Instrumentos de Planificacin Territorial (IPT),
presenta tres tipos de informacin: Programa de Actualizacin de IPT financiados por el MINVU en el perodo 20022007; Planes Reguladores
en formato SIG: Planes Regionales de Desarrollo Urbano (PRDU) y Planes
Reguladores Intercomunales y Metropolitanos vigentes; Archivo Nacional IPT:
planos y ordenanza de Instrumentos de Planificacin histricos y vigentes a
nivel nacional.
El MINVU promueve, asimismo, la aplicacin de programas y proyectos
que apunten hacia la integracin social, la competitividad y la sustentabilidad,
en la seccin de Buenas Prcticas. Esta seccin presenta iniciativas pblicas,
comunitarias, del sector privado, y mixtas, que mejoran la gestin pblica en
sus diferentes niveles territoriales; perfeccionan la organizacin y la accin
comunitaria y del sector privado, y democratizan y hacen ms efectiva la
gestin del desarrollo.
En la seccin de Informacin Georreferenciada, se muestra informacin
urbana asociada a lugares especficos al interior de las comunas y ciudades. Se
incluyen lneas de inversin y reas de aplicacin de programas del MINVU,
as como informacin proveniente de otras instituciones, que puede servir de
apoyo a la toma de decisiones de accin pblica y privada.
188

Otra experiencia chilena que merece ser mencionada la constituye el

Observatorio de Vivienda y Ciudad radicado en el Instituto de la Vivienda
de la Universidad de Chile (INVI), una iniciativa que comenz en el ao
2005 como un espacio de conversacin y reflexin sobre las problemticas
urbanas, reuniendo entre sus asistentes a personas provenientes de diferentes
organizaciones. A partir de ese espacio el ao 2006 se concentr en avanzar en
torno a la profundizacin de los contenidos tratados, intentando consolidar
un diagnstico mas claro sobre la evolucin de la ciudad, poniendo especial
nfasis en los aspectos culturales y sociales en su impacto en el plano urbano.
En este caso, el Observatorio es definido como una prctica de observacin
e interpretacin de los conflictos sociales, como una prctica legitimada por
la participacin de una cantidad importante de actores, y no como una recoleccin de indicadores.9

2.2 Los observatorios en Argentina

En nuestro pas, los Observatorios analizados han sido desarrollados, en su

mayora, por especialistas provenientes de universidades nacionales o de organismos estatales de investigacin vinculados, contando con financiamiento
y dirigidos por referentes en materia de urbanismo, as como tambin con el
apoyo de algunas ONGs.
Si es posible hacer una clasificacin funcional al anlisis, pueden identificarse
siempre dentro de la segunda concepcin a que se ha hecho mencin en
la Presentacin, dos grandes grupos: aqullos observatorios con nfasis en
la territorializacin de la informacin, que utilizan Sistemas de Informacin
Geogrfica, y aqullos que se nutren de informacin provista por organizaciones sociales, e instituciones pblicas y privadas.
2.2.1 Los Observatorios y la territorializacin de la Informacin
Los Observatorios del primer grupo, aquellos que manejan variables espaciales,
pasibles de observacin y registro cartogrfico presentan, en general, ciertas
diferencias con respecto al enfoque y al tipo de informacin que manejan,
distancindose en algunos aspectos de los indicadores de seguimiento de la
Agenda Hbitat, que se subdividen sectorialmente en: generalidades, socioeconmicos, vivienda, servicios, ambientales, gestin local, transporte.
En un intento de identificacin de las experiencias ms recientes respecto
del primer grupo, nos encontramos con los casos de Crdoba, Mendoza,
Buenos Aires, Rosario y Santa FeParan, as como un proyecto incipiente
en la ciudad de Resistencia, Chaco.10
En la ciudad de Crdoba, el observatorio extiende su cobertura a la jurisdiccin del municipio de la capital. Est a cargo del Instituto de Investigaciones
189

en Administracin Pblica de la Universidad Nacional de Crdoba, el cual

depende de rectorado e involucra a las Facultades de Cs. Econmicas, Arquitectura y la Escuela de Geografa. Recientemente, el Instituto de Planificacin
del rea Metropolitana (Iplam), ha avanzado notablemente en la produccin
de informacin georreferenciada sobre la regin cirundante. Si bien no ha
adquirido aun el status de Observatorio, est construyendo las bases para
su puesta en marcha.
La ciudad de Mendoza, cuenta con un incipiente Observatorio de Desarrollo Urbano, creado desde el Colegio de Arquitectos de dicha ciudad y con el
objetivo de considerar la bsqueda de respuestas alternativas a los fenmenos
de fragmentacin urbana y territorial que esa provincia comienza a reflejar.11
A diferencia de los casos anteriores, se lo plantea como un espacio de participacin abierto a la comunidad de arquitectos y extensiva a otros mbitos
profesionales vinculados o preocupados por dichas problemticas, ms que
como un banco de informacin.
En el caso de Buenos Aires, la experiencia ms significativa, por su alcance
geogrfico, por la cantidad y el tipo de informacin que maneja, es la del
Atlas Ambiental, enciclopedia virtual que contiene informacin actualizada,
en cientos de grficos animados, mapas y fotos de toda el rea metropolitana.
Es la primera investigacin de este tipo que se publica online; se trata de un
proyecto de la Agencia de Promocin Cientfica y Tecnolgica de la Secretara
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva de la Nacin (SECYT) y del
Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (GCABA), realizado por
el Consejo de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) a travs
del Centro de Investigaciones Geoambientales CIGA del Museo Argentino
de Ciencias Naturales Bernardino Rivadavia (MACN) y por la Universidad
de Buenos Aires (UBA) a travs de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo
(FADU). Asimismo, ha recibido apoyo de otras instituciones oficiales como
la Comisin Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) y de empresas
privadas como Esri, Aeroterra y Aguas Argentinas.
La informacin del Atlas Ambiental de Buenos Aires, se organiza en tres
grandes reas temticas: Unidades de Paisaje (definidas segn aspectos naturales), Unidades Temticas (Geoformas, Subsuelo, Aguas, Suelos, Aire, Biota,
Urbanizacin, Poblacin, Conformacin, Transporte, Servicios, Produccin,
Patrimonio, Gestin) y Mapas.12
Desde la misma Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires funciona un Sistema de Informacin Territorial para el
rea Metropolitana de Buenos Aires (SIT/AMBA) aplicando tecnologa SIG.
El proyecto SIT/AMBA se ha enfocado desde la ptica de la planificacin, y
su rea de aplicacin fue inicialmente la definida para el rea Metropolitana
de Buenos Aires por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC)

190

como Unidad Estadstica Estndar (1991). Actualmente ha extendido sus

lmites a 42 unidades, y ha desarrollado un SIG para el rea Metropolitana
de Buenos Aires disponible en distintas escalas y unidades de anlisis, tanto
catastrales como censales, implementado en entornoPC, bajosoporte ARC/
INFO y ArcView de Esri.
En Rosario, el Observatorio Urbanstico del rea Metropolitana de Rosario
se inicia en el perodo 19992002, por nuestro equipo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Rosario13 y posteriormente ampli
su alcance a un rea definido por los Departamentos Rosario, San Lorenzo,
Constitucin, Caseros e Iriondo de la Provincia de Santa Fe, tomando la
denominacin de Observatorio Urbanstico de la Regin Rosario.14 Parte
del grupo responsable integra el equipo que se ocupa de la construccin del
Observatorio del rea Metropolitana Santa FeParan,15 y un proyecto de
investigacin16 sobre la Provincia de Santa Fe en su conjunto, desarrollando
de este modo sobre un territorio ms amplio, la lnea de los Observatorios
urbanoterritoriales llevada adelante hasta el momento.
Actualmente, nos encontramos abocados a profundizar el estudio comparativo de los procesos de transformacin y de consolidacin de los tejidos
urbanos ocurridos en ambas reas metropolitanas en las ltimas dcadas. Desde
nuestro equipo de trabajo, tanto el Observatorio del rea Metropolitana de
Rosario AMR como el del rea Metropolitana Santa FeParan AMSFP,
se piensan a partir de indicadores y variables no tradicionales que explicaran
los procesos de conformacin de dos reas metropolitanas bien diferenciadas en
una multiplicidad de aspectos, que al mismo tiempo comparten una realidad
administrativa e institucional comn, ya que ambas se encuentran localizadas
en la Provincia de Santa Fe.
La primera est constituida por una ciudad madre, que concentra cerca
del 80 % de la poblacin, una serie de centros menores sumamente dinmicos
en sus aspectos poblacionales y productivos, y la mayor actividad econmica
de la provincia. La segunda, marcada por la existencia de dos centros urbanos
principales, Santa Fe y Paran, ambas ciudades capitales de sus provincias
respectivas, un alto grado de interrelacin entre ellos, la existencia de desbordes de alta especificidad funcional, el avance en articulaciones institucionales
y administrativas entre distintas jurisdicciones gubernamentales.
La hiptesis que gua la tarea en curso es que la continuidad de produccin de conocimientos sistemticos sobre el fenmeno metropolitano para
el mbito regional, requiere de la formulacin de indicadores que faciliten
comparaciones para la mejor comprensin de los fenmenos y sus procesos
de transformacin espacial.
Desde los Observatorios del rea Metropolitana de Rosario y el rea Metropolitana Santa FeParan se han ido produciendo una relevante cantidad

191

de informacin organizada segn cinco ejes o dimensiones, la dimensin

ambiental, la de la disposicin de los usos en el territorio, la dimensin infraestructural, la sociodemogrfica y la de los instrumentos de planificacin.
El propsito de estos proyectos es profundizar en el conocimiento de las
relaciones entre las transformaciones de las estructuras fsicas y las transformaciones de la estructura socioeconmica; relevar las principales dinmicas del
rea a travs de la elaboracin de un registro de datos con referencia geogrfica; interpretar tales dinmicas y las tendencias de localizacin en trminos
de nuevas demandas relacionadas con el soporte fsico.
En trminos de resultados se intenta reconocer la permanencia de las reglas bsicas con que se produce el territorio, la permanencia de patrones de
organizacin del espacio urbano y regional, superando la simple enunciacin
de similitudes y diferencias para encontrar interpretaciones explicativas de
procesos en desarrollo y de aquellos previsibles a futuro.
Se abre as la posibilidad de reflexionar sobre temas tales como el rol de
las infraestructuras existentes y/o proyectadas, la disponibilidad de suelo, las
condiciones medioambientales; los niveles de consolidacin de la planta
urbana y por lo tanto la necesidad de prever nuevas infraestructuras; la aparicin de nuevos patrones de urbanizacin, para mencionar slo algunos de
los temas abordados.
Resulta relevante en esta etapa avanzar en la construccin de una matriz de
anlisis que permita realizar comparaciones en cada una de las dimensiones
planteadas, construccin que permite a su vez generar herramientas de gran
utilidad para la definicin de polticas de reequilibrio territorial.
La posibilidad de constituir un mbito de produccin y reflexin donde
confluyan aportes multidisciplinares sobre la temtica, para compartir, difundir
y vincular experiencias, podr permitir a estos Observatorios constituirse en
referentes para el intercambio con otros equipos, incorporarse a redes interuniversitarias e inter ciudades ya constituidas, o generar las condiciones que
permitan crearlas; estimular procesos consultivos para identificar e integrar
las necesidades y oportunidades de informacin urbana; contribuir en la
capacitacin de los actores urbanos en relacin a la recoleccin, gestin y
utilizacin de la informacin urbana para polticas sectoriales; propiciar informaciones y anlisis objetivos a todos los actores urbanos para que participen
en los procesos de toma de decisin con respecto a las polticas urbanas y su
implementacin; compartir informaciones, conocimiento y experiencias con
otros estudios urbanos, utilizando tecnologas e infraestructuras apropiadas
para cada caso. *Tambin aspiran en su desarrollo, a conformar una plataforma
de recepcin y continuidad de estas tareas en las administraciones pblicas,
mediante la consulta de indicadores disponibles y coordinados, la realizacin
de actividades de interaccin entre agentes y el acceso a nuevas tecnologas
de informacin.
192

Con respecto a la tecnologa utilizada, desde nuestros Observatorios Urbansticos se trabaja con la aplicacin de Sistemas de Informacin Georreferenciada
(GIS), que si bien pueden ser analizados desde mltiples perspectivas, su inters
en nuestro caso reside en que nos permiten trabajar en la construccin de un
sistema de informacin continua y monitoreo permanente.
La multiplicidad de instancias jurisdiccionales, provinciales y municipales
(ciudades centrales) determina una tarea heterognea en la bsqueda de contactos y sus niveles de formacin tcnica, las caractersticas y formatos de su
informacin, las decisiones referentes a la poltica de difusin y la posterior
estandarizacin de la misma.
2.2.2 Sobre las fuentes y la disponibilidad de informacin
Todos los Observatorios de este primer grupo, dependen fuertemente de la disponibilidad de fuentes de informacin confiables y accesibles. En tal sentido,
se han registrado significativos avances en la predisposicin de informacin
en nuestro pas, tanto geogrfica como estadstica.
Con respecto a la informacin geogrfica, actualmente existen cientos de
fuentes de informacin geogrfica disponibles en la web. Distintos tipos de
organizaciones, pblicas o privadas, levantan a diario en la red, mapas, imgenes
y datos asociados a lugares, que pueden prestar valiosa ayuda para un analista.
Bajo las premisas de permitir a toda la comunidad contar con una herramienta de base para la informacin general y la toma de decisiones basadas en
criterios espaciales homogneos se conform en 2004 y se est desarrollando
en Argentina el PROSIGA (Proyecto Sistemas de Informacin Geogrfica
Nacional de la Repblica Argentina) cuyo objetivo bsico es establecer un
Sistema de Informacin Geogrfica para la Repblica Argentina con intervencin directa de mltiples actores generadores y/o usuarios de informacin
geoespacial, vinculndolos mediante una estructura nodal de intercambio de
datos a travs de redes pblicas y privadas.
El PROSIGA (integrado originalmente por el Instituto Geogrfico Nacional;
la Secretara de Energa de la Nacin; la Secretara de Agricultura, Ganadera,
Pesca y Alimentos de la Nacin y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires)17
consolida la informacin geogrfica argentina, sobre la base del Sistema de
Informacin Geogrfica del IGM.18 La informacin que dispone el IGM
tiene el valor de su continuidad en dcadas de monopolio de disponibilidad
de informacin, pero requiere de actualizacin y sistematizacin en muchas
reas del pas, de mayor detalle y precisin en las escalas de anlisis, como as
tambin mecanismos de gestin de venta donde se reconsidere la poltica del
manejo de la informacin.
Lo que es realmente valorable del PROSIGA es, en primer lugar, su carcter
de construccin colectiva (ya que se permite la incorporacin de cualquier
institucin que desee publicar su informacin mediante la firma del Conve193

nio de Incorporacin) y, en segundo lugar, que los esfuerzos estn orientados

hacia el desarrollo y la implementacin de estndares comunes (Normas y
Estndares para Datos Geogrficos) para la disponibilidad de datos digitales,
incorporando tecnologas interoperables.
En la Provincia de Santa Fe se ha creado la Infraestructura de Datos Espaciales de Santa FeIDESF, que intenta vincular el conjunto de polticas,
estndares, procedimientos y recursos tecnolgicos que faciliten la produccin, obtencin, uso y acceso de informacin geogrficamente referenciada
de cobertura provincial.
Pretende reunir los datos geogrficos provinciales para su uso en los procesos
de toma de decisiones, de manera coordinada y teniendo en cuenta las necesidades de los usuarios. El objetivo final es desarrollar servicios de informacin
geogrfica facilitando a los usuarios su acceso y uso. La IDESF se compone
de un Comit Coordinador integrado por funcionarios de los Ministerios de
Gobierno y Reforma del Estado y de Economa, cuya funcin es el trazado de
polticas y toma de decisiones respecto a: promocin, difusin, capacitacin,
normatizacin y alcances de la misma. Un Comit Tcnico conformado por
profesionales y tcnicos de los diferentes organismos de la Administracin
Pblica Provincial (APP) propone normas y estndares,acuerdos interjurisdiccionales, desarrollos informticos vinculados a la informacin geogrfica,
modos de gestin de metadatos y fundamentalmente sugiere estrategias de
descubrimiento, acceso y uso de la informacin.
Este servidor de Datos Espaciales tiene como objetivo promover el uso de
una base geogrfica comn de la Provincia, consistente con la Ley 10547 y de
los sistemas de informacin geogrfica en el mbito del Gobierno Provincial. Se
trata de un servidor de datos geogrficos: lmite provincial, de departamentos,
de distritos y de localidades, rutas, ferrocarriles, manzanas y ejes de la planta
urbana de ciudades, entre otras, los que se pueden visualizar y descargar. Los
archivos para descarga tienen formato reconocido por software especfico, comnmente conocidos como software SIG (Spring, Arc View, MapInfo, Grass,
ArcInfo, GvSig, entre otros). Cada capa se acompaa con datos descriptivos
que refieren al origen, tipo, formato y otras caractersticas tcnicas, lo que permite al usuario hacer una evaluacin previa de la informacin disponible.
Se intentar incorporar progresivamente a este servidor la informacin
geogrfica bsica y temtica que satisfaga las necesidades mnimas de un gran
nmero de usuarios.
Los beneficios de contar con una Infraestructura de Datos Espaciales sern
apreciables en los distintos mbitos de gestin, en la medida en que exista la
voluntad poltica y la capacitacin tcnica para usarlos.
Aun a pesar de los significativos avances en la materia, tanto en la escala
nacional como provincial, todava muchos otros organismos desarrollan sus

194

propias bases cartogrficas digitales sobre las que luego volcarn los datos que
producen: las reas de Catastro Provinciales, el Instituto Nacional del Agua,
las reas de estadstica provinciales a partir de programas del INDEC, etc., lo
que provoca a menudo duplicacin de esfuerzos y problemas de visualizacin
vinculados a la utilizacin de diferentes formatos o georreferencias. Asimismo,
es necesario sealar que el acceso a esta informacin, por parte del usuario y/o
interesado legtimo no es todava fcil. En algunos casos por los costos pero
en los ms, por la falta de criterios claros respecto a su difusin.
Con respecto a la informacin estadstica, a mediados de los 90 se comenzaron a disponer productos digitales comercializados por el INDEC con algunos
datos de cada provincia, cuya fuente fueron el Censo de Poblacin 1991 y el
Econmico de 199, territorializados por municipio. El Censo 2001 fue posible
de ser trabajado con las planillas proporcionadas por los CDs Provincia X.
Censo 2001 publicado por el IPEC.
Ahora se dispone del CD de la base usuarios del Censo 2001 a travs del
programa RADATAM. Este producto es fruto de un convenio INDEC
CELADE. La disponibilidad es casi irrestricta y sus resultados se brindan por
frecuencia o por cruzamiento de variables. El Nivel Geogrfico de la salida
puede ser total por provincia o por departamento/partido, fraccin y radio
censal. Por ello es posible obtener informacin sobre unidades geogrficas
menores al departamento (fracciones y radios censales) que han permitido
superar las limitaciones que presentaba el tratamiento por distrito (constituido
por reas urbanas y rurales) de los anteriores.
Los tipos de unidades de anlisis son viviendas, hogares (persona o grupo de
personas que viven bajo un mismo techo y comparten los gastos de alimentacin) o personas y los procesos disponibles son frecuencias, cruces, pirmides,
promedios y medianas y conteo de atributos. A su vez, los datos se encuentran
agrupados segn grupos de variables: variables referidas a la vivienda ubicacin geogrfica, caractersticas constructivas, servicios de infraestructura;
variables referidas al hogar caractersticas habitacionales, equipamiento
del hogar; variables referidas a la poblacin situacin conyugal, situacin
educativa, actividad econmica, fecundidad.
Ciertas limitaciones en el uso de la informacin disponible, son debidas a
una tradicin fragmentada de las formas de organizacin, donde cada campo
disciplinar opera como celda autorreferente, con sus propias unidades de anlisis y sus instrumentos especficos, la informacin territorial proveniente de
los diferentes campos no encuentra todava una base de integracin para que
sea posible una lectura del territorio en su complejidad, resultando asimismo
una dificultad mayor para los investigadores a la hora de conformar una base
integrada de informacin, como es el caso de nuestro proyecto. Muchas administraciones se muestran excesivamente cautelosas con respecto a la accesibili-

195

dad a sus propios registros, cuya informacin es en ocasiones suministrada a los

investigadores a cuenta gotas, luego de insistentes tramitaciones, dificultando
el curso programado de la investigacin. Esta dificultad se intenta superar con
el proyecto del Observatorio, buscando en primera instancia la informacin
existente y luego creando una base comn conformada por unidades territoriales que para nuestro caso son los radios censales, para construir as un
espacio donde las disciplinas aportan sus saberes, pero tambin las diferentes
administraciones, con el aporte de sus registros especficos, confluyan en aras
de construir una base de informacin integral sobre el territorio.
2.2.3 Los Observatorios Sociales e Institucionales
En el actual estado de avance de la investigacin, se ha extendido el relevamiento a los denominados Observatorios Sociales e Institucionales y Observatorios
Sociales. En este momento slo puede hacerse una mera enunciacin basada
en fuentes secundarias, ya que an no se han sostenido entrevistas con los
actores involucrados, como ha sido en el caso de los analizados en la primera
parte de este punto.
Entre ellos, se destacan, el Observatorio Urbano LocalBuenos Aires Metropolitana (OULBAM), continuador del Observatorio de la Institucionalidad
Metropolitana de Buenos Aires (OIMBA) que ya ha cumplido 2 aos de
existencia, tiene como mbito de desarrollo el Centro de Investigacin Hbitat
y Municipio (CIHaM) de la Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo
(FADU) la Universidad de Buenos Aires (UBA), y que acredita una sostenida
experiencia de monitoreo de los avances y retrocesos de la institucionalidad
en la Buenos Aires Metropolitana.19 El proyecto apunta a estudiar los avances
y/o retrocesos de la institucionalidad de los procesos de gobierno y gestin en
la regin metropolitana Buenos Aires (RMBA) a travs del registro y anlisis
de las acciones de los actores gubernamentales y no gubernamentales que
operan en la regin.
Otro ejemplo a mencionar, es el Observatorio Institucional de la Regin Rosario, producto de un proyecto de investigacin enmarcado en la convocatoria
a Proyectos de Investigacin Cientfica y Tecnolgica Orientados (PICTO)
cofinanciados por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica
de la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva y la Secretara
de la Produccin de la Municipalidad de Rosario. El objetivo general de este
Observatorio es brindar un espacio de informacin, asistencia y anlisis de
las organizaciones de la sociedad civil (OSC) de la regin Rosario, facilitando
informacin actualizada mediante una base de datos de las OSC.
Asimismo, dentro del sitio de la Municipalidad de Rosario, se radica el
Observatorio Social, que forma parte del proyecto Ciudades y ciudadanos/
as por la inclusin social perteneciente a la Red n 10 del Programa Urb

196

AL. Si bien el proyecto prev la implementacin de observatorios sociales y

sus respectivos consejos consultivos en cada una de las ciudades socias activas,
desarrollando un sistema de informacin georeferenciado que de cuenta de
la multidimensionalidad de los procesos de inclusinexclusin social, por el
momento, la informacin disponible consiste bsicamente en proyecciones
realizadas por la Direccin General de Estadsticas de la Municipalidad de
Rosario en base a datos del Censo Nacional 2001 y a la Encuesta Permanente de Hogares.
En la Universidad Nacional del Litoral, funciona un Observatorio Social,
que a su vez promueve la integracin de la Red de Observatorios Universitarios. En el marco del III Congreso Nacional de Extensin, se convoc a los
Observatorios Universitarios a participar del Foro de Observatorios Universitarios. Este espacio de discusin tuvo como objetivo principal establecer una
red de informacin, intercambio, experiencias y colaboracin mutua entre los
Observatorios de todo el pas.20
3. Reflexiones finales

La disponibilidad de informacin hace posible la aspiracin a lograr un conocimiento continuo y total de todas las ciudades observadas, y eso supone la disponibilidad de una poderosa herramienta. Las posibilidades que se abren ante
los potenciales usuariosobservadores son infinitas, y por lo tanto se requiere
de una gran capacidad de seleccin y articulacin entre datos cuantitativos y
datos cualitativos para poder producir nuevos conocimientos. Sin embargo, las
herramientas slo demuestran su utilidad en la habilidad de quin las utiliza,
y en la precisa vocacin de producir un determinado producto.
As, algunos de los programas elaborados para rankear y comparar los
indicadores de calidad de vida de las distintas ciudades dentro de un pas, o de
los sistemas de ciudades entre diversos pases, fueron descubriendo, a medida
que territorializaban los anlisis en unidades ms pequeas, que las mayores
disparidades se encontraban en el interior de cada ciudad.
Al avanzar en las interpretaciones referidas a las dinmicas de desarrollo, se
refuerzan las hiptesis sobre las que se sustentan los Observatorios Urbanos:
el valor del monitoreo permanente y de la construccin de series cartogrficas
georreferenciadas, para la comprensin de los procesos de construccin social
del territorio.
En ese marco, el trabajo llevado a cabo pretende contribuir al afianzamiento
de las posibilidades que los recursos territoriales tienden de aportar a un proceso
de desarrollo apoyado principalmente en las iniciativas y los recursos locales.

197

Notas
1

Jos Mara Ezquiaga (1998): Cambio de estilo

cimiento de la geografa, la economa y la antropo-

o cambio de paradigma? Reflexiones sobre la

loga. Estas mquinas de pensar intentaban mos-

crisis del Planeamiento Urbano, Departamento

trar la interrelacin de las diferentes reas de las

de Urbanstica y Ordenacin del Territorio, ETSAM,

ciencias sociales, que por entonces comenzaban a

UPM, N 2, Primavera 1998.

fragmentarse. Geddes estaba tambin interesado

Richard Batley (1996): Political control of urban

en el estudio de la relacin de los individuos con su

planning and managment Chapter 7-Nick Devas y

entorno. Creyendo firmemente en la necesidad de

Carole Rakodi (editors) en Managing fast Growing

sintetizar el conocimiento volc todas sus energas

Cities. New approaches to urban planning and

en el desarrollo de un museo localizado en 1892

management in the developing world, Longman

en la luego famosa Outlook Tower. Este primer

UK, p. 179.

Observatorio no estaba destinado a expertos en las

Este artculo es una profundizacin de la investi-

ciencias del territorio, sino a que el ciudadano co-

gacin que presentramos en la ponencia titulada

mn tuviera una comprensin de las posibilidades

Observatorio Urbanstico del rea Metropolitana

de sus propias ciudades y participara activamente

Santa FeParan. BID 1728/OC.AR PICT

en la planificacin de las mismas.

21728, presentada por Soijet Mirta; Martnez de

San Vicente Isabel; Floriani Hctor y Becarias:

en la reunin desarrollada en el mbito de la

Arq. Gisela Rausch, Prof. Ma. Laura Visintini,

Subsecretara de Tierras para el Hbitat Social con

al IV Seminario Internacional de Ordenamiento

funcionarios de la ONU para la conformacin de

Territorial/ Instituto de Cartografa, Investigacin

una red de Observatorios, 21 de junio 2007.

y Formacin para el Ordenamiento Territorial (CI-

FOT)/ 2007. Mendoza, Argentina.

en curso, se ha analizado la experiencia de

Se puede considerar que el primer Observatorio

Mjico a travs de la informacin secundaria di-

Urbano moderno en el sentido de este segundo

sponible, y la experiencia de Chile mediante visitas

enfoque, se inicia con las thinking machines

y entrevistas personales a los Observatorios que

tridimensionales de Geddes, que sintetiz el cono-

se mencionan, en un viaje realizado a Santiago

198

En ese sentido se ha participado por invitacin

En el estado actual de nuestra investigacin

de Chile por nuestro equipo de investigacin en

14

Convocatoria PICTOrientado de la Agencia

noviembre de 2009.

Nacional de Produccin Cientfica y Tecnolgica

Ver Nuevas Herramientas para la gestin del

ANPCYT dependiente de la Secretara de Ciencia,

territorio. La experiencia de los Observatorios

Tecnologa e Innovacin Productiva SECYT de la

Urbansticos, ponencia presentada por Martnez

Nacin en Convenio con la Municipalidad de Ro-

de San Vicente Isabel, Floriani Hctor, Tamburrini

sario a travs de su Secretara de la Produccin

Ma. Cristina y Soijet Mirta, en el VII Bienal del Co-

que tiene a su cargo el Plan Estratgico Metro-

loquio de Transformaciones Territoriales del Comit

politano PEM (20052007). PICTO 1320309.

Acadmico de Desarrollo Regional. AUGM. 2008

SCYTCURDIURUNR

Curitiba, Brasil.

15

Proyecto: Observatorio Urbanstico del rea Me-

Observatorios Urbanos Locales. Experiencia mexi-

tropolitana Santa FeParan, BID 1728/OCAR

cana e internacional Universidad de Guanajuato

PICT 2004 21728. Sede: Oficina Estudios Urba-

Centro de Investigaciones Humansticas Licen-

nos, Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo,

ciatura en Desarrollo Regional. Temas de desarrollo

Universidad Nacional del Litoral.

local y regional en Mxico Linda Arizbeth Gonzlez

16

Medina y otros. Mjico, 2009.

sistema urbano territorial. La provincia de Santa

Entrevista del Profesor Rubn Seplveda, miem-

bro del INVI UNC.

10

Implementacion de sistemas de monitoreo terri-

Proyecto PIP, CONICET: Transformaciones en el

Fe en los umbrales del siglo XXI. Sede: CURDIUR.

F.A.PyD. UNR.
17

Al que luego se han ido anexando una gran can-

toriales para la definicin de estrategias acertadas:

tidad de municipios, universidades y organismos

los observatorios urbanos en el Conurbano Resist-

pblicos nacionales y provinciales, tales como el

encia Corrientes. Scornik, Carlos y otros.

Municipio de Malvinas Argentinas; el ENARGAS;

11

www.camza.org.ar

el ETISIG Chaco, el INDEC; la Municipalidad de

12

www.atlasdebuenosaires.gov.ar

Junn; la Municipalidad de Lujn; la Municipalidad

13

Observatorio Urbanstico rea Metropolitana de

de Viedma; la Universidad de La Punta; la Ad-

Rosario (CONICET; ANPCYT 1999, 2002).

ministracin de Parques Nacionales; el Centro

199

Argentino de Cartografa; la Municipalidad de

2008: promovido y organizado por el proyecto y

Rosario; la Municipalidad de La Plata; el SENASA;

el ETISIG (Equipo de Trabajo Interinstitucional en

la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable

Sistemas de Informacin Geogrfica) Chaco, se

de la Nacin; la Universidad Catlica de Salta,

realiza la Tercera Jornada sobre Infraestructura de

la Universidad de Catamarca; la Universidad del

Datos Espaciales de la Repblica Argentina en la

Salvador, entre otros.

Universidad Nacional del Nordeste, en la ciudad de

En el ao 2004 se empieza a plasmar lo que sera

Resistencia, Chaco, y en el mismo ao se realiza

el futuro proyecto PROSIGA, mediante un acuerdo

en la Segunda Reunin General del proyecto en la

de cooperacin tcnica entre el Instituto Geogrfico

ciudad de San Luis, donde se analizan los logros

Militar, la Secretara de Energa de la Nacin, la Sec-

alcanzados durante el ao y se establecen las

retara de Agricultura Ganadera Pesca y Alimentos

bases para las actividades y tareas a desarrollar

18

de la Nacin y el Gobierno de la Ciudad Autnoma

en el ao 2009.

de Buenos Aires y se da comienzo a la Fase 1 del

19

proyecto. En el 2006, con la incorporacin de nue-

difusin (y discusin) del trabajo de investigacin

vos actores, el proyecto se consolida y se procede

encarado por el urbanista Artemio Pedro Abba y

a reformular los objetivos perseguidos a partir de la

su grupo de investigacin en el Centro de Inves-

incorporacin de la tecnologa IDE y el avance hacia

tigacin Hbitat y Municipio (CIHaM) de la FADU

la conformacin de la Infraestructura Nacional de

de la UBA.

Datos Espaciales de la Repblica Argentina. En el

20 Los Observatorios que asumieron el compro-

2007 promovido y organizado por el proyecto se

miso de integrar y trabajar para extender esta

realiza la Primera Jornada sobre Infraestructura de

propuesta son: el Observatorio Pyme Regional y

Datos Espaciales de la Repblica Argentina (IDERA)

el Laboral de la Universidad Nacional de Quilmes;

con el slogan El Desafo es la Integracin, en las

el Observatorio Comunicacional de la Universidad

instalaciones del IGM ( Actualmente I.G.N. Instituto

Nacional de Entre Ros; el Observatorio Cultural

Geogrfico Nacional segn Decreto Presidencial

de la Universidad Buenos Aires; el Observatorio

554/2009) en la ciudad de Buenos Aires. En el

Permanente de las organizaciones de la Socie-

200

OIM es una herramienta digital que apunta a la

Bibliografa
dad; el Observatorio de Derechos Humanos de
la Universidad Nacional de Salta; el Observatorio
del Sur de la Universidad Nacional de Rosario; el
Observatorio Social de la Universidad Nacional de
La Matanza; el Observatorio Econmico Territorial
de la Universidad Nacional del Litoral; el Observatorio Urbanstico del rea Metropolitana Santa
FeParan de la Universidad Nacional del Litoral;
el Observatorio Social de la Universidad Nacional
del Litoral.

Batley, Richard (1996): Political control of urban

planning and managment Chapter 7-Nick Devas y
Carole Rakodi (editors) en Managing fast Growing
Cities. New approaches to urban planning and management in the developing world, UK, Longman,
p. 179.
Ezquiaga, Jos Mara (1998): Cambio de estilo
o cambio de paradigma? Reflexiones sobre la crisis
del Planeamiento Urbano, Madrid, Departamento
de Urbanstica y Ordenacin del Territorio, ETSAM,
UPM, N 2.
Martnez de San Vicente, Isabel; Floriani, Hctor;
Tamburrini, Ma. Cristina y Soijet Mirta (2008):
Nuevas Herramientas para la gestin del territorio.
La experiencia de los Observatorios Urbansticos,
ponencia presentada en el VII Bienal del Coloquio de
Transformaciones Territoriales del Comit Acadmico
de Desarrollo Regional. AUGM, Curitiba, Brasil.

201

Agenda metropolitana
Santa Fe-Paran
se diagram y compuso en
y se termin de imprimir en
--------, -------, ----------Argentina, mayo de 2011.

202