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O MINISTRIO PBLICO NA ESFERA CRIMINAL: EM


BUSCA DE UM MODELO DE ATUAO CONTEMPORNEA1
Gustavo Senna2
Sumrio: Introduo; 1. A crise do sistema de justia criminal e seus reflexos; 1.1. O paradoxo aumento da punio e aumento da
criminalidade: a seletividade penal; 1.2. O descrdito das instituies perante a populao: a sensao de impunidade e o efeito expansivo
do Direito Penal; 1.3. A demonizao do Ministrio Pblico na esfera criminal; 1.4. As investidas para a paulatina perda de espao do
Ministrio Pblico no sistema de justia criminal; 2. Promotorias criminais: modelos de atuao contempornea; 2.1. Da necessidade de
criao de modelos de promotorias de preveno aos crimes; 2.2. O Ministrio Pblico como filtro em relao ao agigantamento do
Estado Policial; 2.3. O Ministrio Pblico no enfrentamento da criminalidade moderna e difusa; 3. Poltica criminal orientada para as
vtimas de crimes; Concluso; Referncias.

INTRODUO
Quereis prevenir delitos? Fazei com que as leis
sejam claras, simples e que toda a fora da nao se
concentre em defend-las e nenhuma parte seja
empregada para destru-las. Fazei com que as leis
favoream menos as classes dos homens do que os
prprios homens. Fazei com que os homens as
temam, e temam s a elas. O temor das leis
salutar, mas o temor de homem a homem fatal e
fecundo em delitos (BECCARIA3).

H 250 (duzentos e cinquenta) anos Beccaria publicou sua clebre e festejada obra Dos
Delitos e das Penas, considerada um marco do Direito Penal de tradio liberal, que trouxe
e ainda traz importantes reflexes para os atores do sistema de justia criminal, sem
embargo de algumas crticas que se pode fazer ao seu pensamento.
Sem adentrar em questes a respeito do homem por detrs da obra ou de sua originalidade,
vrias lies do jovem milans ainda so de uma atualidade impressionante. Assim,
estamos com Basileu Garcia, que destacou que era algo indito e emocionante que um
marqus de vinte e seis anos, poderoso e feliz, se preocupasse com a sorte dos desgraados
que sofriam as cruezas de uma legislao retrgada, servida por mtodos punitivos
verdadeiramente brbaros.4
1

Dedico o presente artigo aos Formandos 2010/01 BM da FDV, Turma Rodrigo Cardoso, que me honraram
como um dos professores homenageados. Para eles, deixo uma mensagem de Stphane Hessel, que deve
nortear todo o esprito jovem: Apelamos s jovens geraes para manter viva a indignao, transmitir essa
herana da Resistncia e dos seus ideais. (...) Eu desejo a todos, a cada um de vocs, que tenham seu motivo
de indignao. Isto precioso. Quando alguma coisa nos indigna, como fiquei indignado com o nazismo, nos
transformamos em militantes, fortes e engajados, nos unimos corrente da histria, e a grande correntes da
histria prossegue graas a cada um de ns. Essa corrente vai em direo de mais justia, de mais liberdade,
mas no da liberdade descontrolada da raposa no galinheiro. Esses direitos, cujo programa a Declarao
Universal redigiu em 1948, so universais. Se voc encontrar algum que no beneficiado por eles,
compadea-se, ajude-os a conquist-los (HESSEL, Stphane Hessel. Indignai-vos! Reproduo eletrnica:
Mensanapress Artesanato grfico e editorial, 2011, p. 11-12).
2
Promotor de Justia do Estado do Esprito Santo; Mestre me Direito; Professor da Escola Superior do
Ministrio Pblico/ES e da FDV; email: gmiranda@mpes.mp.br.
3
BECCARIA, Cesare. Dos Delitos e das Penas. 2 ed. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 131.
4
GARCIA, Basileu. Instituies de direito penal. 4 ed. So Paulo: Max Limonad, 1973, v. 1, t. 1, p. 44.

2
Dentre os atores do sistema de justia criminal, o presente ensaio visa refletir a atuao do
Ministrio Pblico na esfera criminal, inclusive com enfoque em uma atuao preventiva,
que configura uma das vertentes do pensamento de Beccaria.
sabido que o Ministrio Pblico, desde o seu surgimento, vem gerando intenso debate
pelo mundo afora, despertando paixes e dios, crticas e elogios, necessitando, como se
ver, urgentemente sair da zona de conforto em que se encontra na rea criminal, sob pena
de cada vez mais perder espao e legitimidade perante a coletividade.
Tradicionalmente o Ministrio Pblico no Brasil sempre desempenhou relevante papel no
sistema de justia criminal, sendo um de seus maiores protagonistas. Alis, no raro no
imaginrio popular ainda se vislumbrar na figura dos promotores de justia os responsveis
pela acusao daqueles que cometem crimes, ligando a instituio quase sempre a uma
atuao puramente repressiva e punitivista, apesar das inmeras e importantssimas
atribuies que desempenha na esfera extrapenal, judicial e extrajudicialmente.
No h dvida que o relevante papel desempenhado pelo Ministrio Pblico na esfera
criminal restou ainda mais fortalecido com o advento da Constituio Federal de 1988,
destacando-se o artigo 129, que, dentre outras atribuies, confere ao parquet a funo de
promover, privativamente, a ao penal pblica, de exercer o controle externo da atividade
policial, de requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial e de
exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade.
Porm, as aludidas atribuies no podem estar divorciadas daquele que para ns
representa o principal artigo da Constituio Federal em relao ao Ministrio Pblico, que
o art. 127, caput, ao dispor da seguinte forma: O Ministrio Pblico instituio
permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
O citado artigo, infelizmente, parece ser em alguns momentos esquecido por parte dos
membros da instituio. Da porque nunca demais relembr-lo, pois serve de espcie de
bssola para guiar os caminhos do Ministrio Pblico contemporneo, rumo a uma
instituio verdadeiramente democrtica, que vele pelos interesses sociais e individuais
indisponveis, fundamental para a defesa dos direitos humanos.
No bastasse o perfil constitucional, no pode a atuao do Ministrio Pblico estar em
descompasso com os desafios de uma sociedade complexa e de riscos, como a atual. Muito
menos pode desconsiderar a necessidade cada vez maior de se buscar uma atuao
preventiva e resolutiva, inclusive na esfera criminal, que no pode mais ser olhada apenas
sob o vis puramente repressivo e punitivista, como se o Ministrio Pblico fosse um mero
acusador sistemtico e cego de tempos pretritos e sombrios.
Esse novo olhar fundamental, em especial em tempos de elevado encarceramento, de
exagerada e irrazovel inflao legislativa em relao a tipos penais incriminadores, de
impunidade da criminalidade de poder, de crescimento da criminalidade de massa 5 e
5

A expresso criminalidade de massa aqui empregada se refere ao tipo de criminalidade mais aparente, que
a populao encontra-se realmente sobressaltada e agredida, podendo citar, como exemplo, os crimes

3
violenta e de uma criminalidade difusa cada vez mais complexa, que em geral no muito
sentida pela coletividade, mas que possui efeitos devastadores e nefastos, minando os
objetivos do Estado Democrtico de Direito.
No por outra razo que a atuao na esfera criminal considerada um dos maiores
desafios do Ministrio Pblico contemporneo, cabendo instituio definir, com preciso,
qual o papel tem a cumprir nesse campo, conforme destaca, com acerto, Marcelo Pedroso
Gulart6, em especial para que possa aliar sua atuao com os direitos e garantias
fundamentais, sem cair nas tentaes de um populismo penal miditico, com o emprego
simblico do direito e do processo penal como tcnica de dominao e reproduo de
poder7, pois tal postura contrria ao seu perfil constitucional.
Porm, o desafio no fcil, mormente em tempos de crise do sistema de justia criminal,
com elevado descrdito e desencanto da populao em relao s instituies responsveis
pelo controle e represso aos crimes.
Nessa senda, se pretende com o presente ensaio refletir a construo de uma nova forma de
atuao do Ministrio Pblico na esfera criminal, de modo a (re)pensar no s o atual
modelo das promotorias de justia criminais, mas tambm do (re)pensar e atuar dos rgos
de execuo.
Para tanto, ser necessria uma abordagem do panorama atual do sistema de justia
criminal e sua influncia na atuao do parquet, pois so fatores que necessariamente
levam reflexo para decidir qual caminho deve o Ministrio Pblico trilhar.
1. A CRISE DO SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL E SEUS REFLEXOS
sabido que o Direito Penal possui algumas misses 8, sendo uma das principais, conforme
a doutrina dominante, a proteo de bens jurdicos penalmente tutelados contra ataques
intolerveis9, que no podem ser tutelados por outros ramos do direito.
patrimoniais, relacionados s drogas ilcitas, de sangue (homicdio) etc. Sobre o tema: HASSEMER,
Winfried. Segurana Pblica no Estado de Direito. In Direito Penal: fundamentos, estrutura, poltica. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2008.
6
Elementos para uma teoria geral do Ministrio Pblico. Belo Horizonte: Arraes, 2013, p. 169.
7
CHOUKR, Fauzi Hassan. Processo Penal de Emergncia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 46.
8
Que so as metas, os objetivos que deve almejar o Direito Penal.
9
No se desconhece os questionamentos por qual passa na atualidade a questo da misso de proteo de bens
jurdicos pelo Direito Penal, que vive uma crise acentuada, conforme destaca, dentre outros, Jess-Maria
Silva Snchez (Aproximao ao Direito Penal Contemporneo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p.
476). Contudo, preferimos continuar a trabalhar com a ideia de legitimidade do Direito Penal para proteo de
bens jurdicos dignos de tutela. Com efeito, conforme observa Paulo Cesar Busato, Ainda assim, essa
proposta a mais ajustada proteo das garantias fundamentais, se comparada cm a tese dos autores que
reconhecem como misso do Direito Penal a estabalizao da norma. Isso porque ao menos possvel fazer
depender a interveno penal do reconhecimento de que o bem jurdico afligido pela conduta essencial ao
desenvolvimento do ser humano na sociedade. Ou seja, possvel limitar um pouco, desde um ponto de vista
axiolgico, o mbito de proteo jurdico-penal, e com isso obter uma delimitao negativa, uma
possibilidade de excluir tpicos que no podem interessar ao mbito de proteo jurdico-penal, j que o
comportamento que no aflige bens jurdicos no pode ser considerado crime (BUSATO, Paulo Csar.
Direito Penal: parte geral. So Paulo: Atlas, 2013, p. 15).

4
No h dvida que o Direito Penal, em face da gravidade de sua consequncia - a pena
privativa de liberdade -, considerado o mais grave sistema de controle formal por parte do
Estado. Contudo, ainda legtimo e necessrio para a paz social, o que no significa que
seja imprescindvel em sua forma atual10, em especial quando possui eficincia apenas em
relao s classes subalternas, sendo uma forma de manuteno de poder das classes
dominantes.
Evidentemente que quando se defende a legitimidade do Direito Penal no se est querendo
dizer que o mesmo teria a misso de erradicar o crime, pois se trata de uma aspirao
ingnua e impossvel, crena, alis, que pode levar idolatria do terror, como bem
apontado por Francesco Carrara, que no sculo XIX j escrevia: A louca ideia de que a
medicina deve extirpar toda a morbidez conduziria a uma cincia saudvel ao empirismo,
induzindo o povo a ter f nos curandeiros. A louca ideia de que o Direito punitivo deva
extirpar os delitos da terra, conduz a Cincia penal idolatria do terror e povo, na f no
verdugo, que o verdadeiro curandeiro do Direito Penal.11
Entretanto, a impossibilidade de erradicar o crime tambm no pode levar concluso de se
abolir o Direito Penal. Por isso, sem embargo de algumas correntes abolicionistas,
reafirmada a sua legitimidade no modelo atual de Estado Democrtico de Direito, pois no
se pode admitir um Estado dbil e fraco frente criminalidade e, assim, deficiente na
proteo dos direitos fundamentais da pessoa humana, inclusive contra ataques de
particulares.
As correntes abolicionistas merecem todo respeito, por sua viso crtica. Contudo, a
proposta radical de extinguir com o Direito Penal nos dias atuais um grande risco. No
por outro sentido que Hassemer, em frase j clssica, perfeitamente pertinente para a nossa
realidade, observa que com a abolio do Direito Penal todos cairo uns sobre os outros,
para ver que esta espcie de abolicionismo quer exorcizar o diabo com Belzebu12.

10

Em tal sentido: ORDEIG, Enrique Gimbernat. O futuro do direito penal. Barueri: Manole, 2004, p. 22.
CARRARA, Francesco. Programa del Curso de Derecho Criminal dictado en la Real Universidad de
Pisa, trad. Sebastin Soler; Ernesto Gavier y Ricardo Nuez. Buenos Aires, 1945, p. 14 (Apud ELBERT,
Carlos A.; BALCARCE, Fabin I. Exclusin y castigo en la sociedad global. Buenos Aires: BdeF, 2009, p.
114-115.
12
HASSEMER, Winfried. Introduo aos fundamentos do Direito Penal. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 2005, p. 432.
11

5
Infelizmente, foge aos limites do presente ensaio abordar tema fascinante como o
abolicionismo13. Entretanto, apesar de seu fascnio, com Pavarini 14, vemos o abolicionismo
com reservas, o que no impede de se fazer bom uso de suas teses e crticas, sem ser
abolicionista. Nessa linha, no h como negar que esto corretos ao destacar que o modelo
atual do sistema de justia criminal vem passando por profunda crise, constatao
corroborada por grande parte da doutrina e tambm pela populao, mediante vises
variadas.
Com efeito, de forma paradoxal, critica-se o sistema de justia criminal por sua
ineficincia, por permitir a impunidade ou punir de menos, por se punir demais, por ser
arcaico, por ser desumano etc.
O Ministrio Pblico, por seu relevante papel, no pode ficar alheio a tal discusso, muito
menos permanecer estagnado, continuando a atuar como se ainda vivesse no sculo
passado. Dessa forma, todos os fatores que sero tratados em seguida se inserem dentro da
atual crise pela qual passa o sistema de justia criminal.
1.1 O paradoxo do aumento da punio e aumento da criminalidade: a seletividade
penal
O Brasil o 15 pas mais violento do planeta, tendo 16 das 50 cidades mais sanguinrias
do mundo, 53 mil assassinatos por ano. Segundo o Mapa da Violncia (Prvia do Mapa da
Violncia. Os jovens do Brasil15), divulgado em 27/05/2014, o Brasil possui uma mdia de
29,0 homicdios para cada 100 mil habitantes, o que considerado endmico.
Esse aumento da violncia vem contribuindo com o vertiginoso aumento da populao
carcerria. Conforme o ltimo dado do Ministrio da Justia, a populao carcerria
brasileira, que totalizou 513.802 presos em junho de 2011, colocou o Brasil em 4 lugar
dentre os mais encarceradores do mundo, ficando atrs apenas dos Estados Unidos
13

Uma crtica aguda ao abolicionismo feita por Jess-Maria Silva Snchez, que destaca que seus defensores
utilizam exemplos triviais, de bagatela, completamente dissociados da realidade do sistema penal, o que
demonstra perfeitamente as limitaes da alternativa abolicionista. (Aproximao ao Direito Penal
Contemporneo, ob. cit., p. 41), sendo exatamente por isso que levam o carimbo da utopia. Tambm
critica o abolicionismo Luigi Ferrajoli, sendo vlida aqui a transcrio de seu pensamento: O paradoxo, na
verdade, est exatamente nas doutrinas abolicionistas de inspirao progressista, vez que o direito penal
representa o maior esforo realizado para minimizar e disciplinar o arbtrio e a prepotncia punitiva. O
abolicionismo penal independentemente dos seus intentos liberatrios e humanitrios configura-se,
portanto, como uma utopia regressiva que projeta, sobre pressupostos ilusrios de uma sociedade boa ou de
um Estado bom, modelos concretamente desregulados ou auto-regulveis de vigilncia e/ou punio, em
relao aos quais exatamente o direito penal com o seu complexo, difcil e precrio sistema de garantias
que constitui, histrica e axiolgicamente, uma alternativa progressista (FERRAJOLI, Luigi. Direito e
razo: teoria do garantismo penal. 2 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 317).
14
PAVARINI, Massimo. Los confines de la crcel. Montevideo: Carlos Alvarez, 1995, p. 146 e ss.
15
A recente divulgao das bases de dados do Sistema de Informaes de Mortalidade (SIM) do Ministrio da
Sade (MS), correspondentes ao ano de 2012, possibilitam delinear uma primeira viso sinttica, a modo de
adiantamento, do estudo que est sendo finalizado: Waiselfisz, J.J. Mapa da Violncia 2014. Os Jovens do
Brasil. Flacso, 2014 retrato da situao e evoluo da mortalidade violenta no pas de 1980 a 2012
(disponvel em: http://www.mapadaviolencia.org.br/pdf2014/Previa_mapaviolencia2014.pdf. Acesso em
04/11/2014).

6
(2.226.832 presos), da China, (1.650.000 presos) e da Rssia (com 763.700 presos)16.
Juntos, os quatro pases representam 52% dos 10.070.672 presos que compem a populao
carcerria mundial.
Contudo, nem mesmo os trs pases com maior nmero de presos do mundo tiveram um
crescimento percentual na populao encarcerada to acentuado quanto o Brasil, bastando
levar em conta para se chegar a tal concluso o perodo compreendido entre 1990 e junho
de 2011.
Realmente, a partir dos dados do Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN), entre
1990 e a metade de 2011, o Brasil teve um crescimento de 471% em sua populao
carcerria (uma vez que em 1990 contava com 90.000 presos). Portanto, no perodo de
1990-2011 o Brasil pode ser considerado o campeo mundial no item evoluo da
populao carcerria, ficando atrs apenas do Camboja, que teve um crescimento de 502%
(entre 1995 e junho de 2011).
No mesmo perodo, o crescimento da populao carcerria dos trs pases que superam o
Brasil em nmero de presos foi o seguinte: Estados Unidos, 75%, China, 29% e Rssia,
apenas 5,7%. Ou seja, em aproximadamente 21 anos, a populao carcerria brasileira
quase sextuplicou, enquanto que nos pases mais encarceradores do mundo o nmero de
presos sequer dobrou.
Se levarmos em conta os presos domiciliares o nmero aumenta ainda mais, pois segundo
dados do CNJ (Conselho Nacional de Justia) divulgados no dia 04/06/2014 17, o Brasil tem
uma populao carcerria de 715.592 presos, divididos entre 567.655 que fazem parte do
sistema e outros 147.937 que cumprem priso domiciliar. O nmero coloca o Brasil na
terceira colocao mundial no ranking de populao carcerria. Logo, com os novos dados,
o Brasil superou a Rssia, que tem 676,4 mil presos.
um alerta de que algo est andando muito mal, sentimento que ganha fora quando
comparamos com outros indicadores sociais, como, por exemplo, a educao. Nessa linha,
interessante a abordagem feita por Luiz Flvio Gomes, ao comparar o crescimento do
nmero de presdios em detrimento da diminuio do nmero de escolas:
A partir dos dados do IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada -, coletados pelo
Instituto Avante Brasil, sabe-se que no perodo compreendido entre 1994 e 2009 houve uma
queda de 19,3% no nmero de escolas pblicas do pas, j que em 1994 havia 200.549 escolas
pblicas contra 161.783, em 2009. Isso se deve, em grande parte, unificao das pequenas
escolas rurais em escolas urbanas. De qualquer modo, num pas com mais de 14 milhes de
analfabetos, deveramos ampliar, no diminuir escolas. Em contrapartida, no mesmo perodo o
nmero de presdios aumento 253%. Em 1994 eram 511 estabelecimentos, este nmero mais
que triplicou em 2009, com um total de 1.806 estabelecimentos prisionais.18
16

Disponvel em: http://institutoavantebrasil.com.br/brasil-campeao-mundial-em-crescimento-de-presos/.


Acesso em 04/11/2014.
17
CNJ (Conselho Nacional de Justia). Novo Diagnstico de Pessoas Presas no Brasil. Departamento de
Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas
DMF. Disponvel em: http://www.ajuris.org.br/2014/06/05/cnj-divulga-dados-sobre-nova-populacaocarceraria-brasileira/. Acesso em 30/08/2014.

7
A concluso inexorvel, diferentemente do que propalado pelo populismo penal 19
miditico20, que se pune muito no Brasil, havendo indicativos de um verdadeiro excesso
de Direito Penal. Mas, bom que se diga, o excesso para os pobres, no tendo o Direito
Penal o mesmo nvel de eficcia em relao criminalidade de poder, no desmentindo tal
constatao nem mesmo o julgamento do j emblemtico Caso Mensalo (AP 470).
Com efeito, ainda que se diga que o referido caso tenha representado uma mudana de
paradigma, na verdade, em algumas hipteses, isso no passa de uma falcia argumentativa
para iludir a populao, na tentativa de passar a ilusria mensagem de que o direito penal
tambm atinge os poderosos com a mesma eficcia.
Ora, no se nega que o Caso Mensalo foi e - realmente importante para histria
brasileira, podendo, por isso, passar referida sensao para populao em geral 21. Contudo,
cabe aos operadores desconstruir essa impresso quando o discurso impregnado de um
populismo penal miditico, notadamente porque ainda est longe o dia em que de fato os
poderosos tambm ocuparo, em larga escala, o banco dos rus.
Nesse sentido, para essa tendncia ilusria, correta a seguinte ponderao de Zaffaroni a
respeito do que denomina presos VIPs:
(...) a criminologia miditica o exibe como a cara negativa do self man, pretendendo fazer-nos
crer que a sociedade igualitria e a mobilidade vertical ilimitada: assim como o engraxate
pode chegar gerente de banco, o poderoso pode acabar no crcere. Como bvio, trata-se
sobretudo de casos publicitrios plurifuncionais.22

Realmente, a punio no mbito penal no parece atingir o andar de cima com a mesma
eficcia do andar de baixo, em especial as prticas corruptas perpetradas pelos governantes,
havendo uma terrvel seletividade no sistema penal, que atinge mais fortemente a classe
18

GOMES, Luiz Flvio. Por que estamos indignados? Das barbries dos poderes esperana de
civilizao, justia social e democracia digital. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 74.
19
El populismo pena es una actitud radicalmente pragmtica ante los problemas poltico-criminales, a los
que concibe como fciles de resolver, mediante una rgida voluntad (ELBERT, Carlos A.; BALCARCE,
Fabin I. Exclusin y castigo en la sociedad global. Buenos Aires: BdeF, 2009, p. 34).
20
Sobre o tema: GOMES, Luiz Flvio; ALMEIDA, Dbora de Souza de. Populismo penal miditico: caso
mensalo, mdia disruptiva e direito penal crtico. So Paulo: Saraiva, 2013.
21
Inclusive contanto com o imprescindvel apoio de uma mdia sensacionalista e manipuladora, como se pode
observar pelo Editorial do jornal O Globo do dia 19/08/2014, no qual destacado que Acabar com a
impunidade de figures no passa por ideias falsamente moralizadoras, como o fim do foro especial. Trata-se
de viso deturpada e superficial, que no passa de uma venda de iluso para a populao, pois em relao ao
foro por prerrogativa de funo, no bastasse a patente afronta ao princpio da igualdade, possui mais
desvantagens do que vantagens, no podendo tal realidade ser desconsiderada apenas pautando-se no
julgamento da AP 470, o que no significa desconsiderar sua importncia. Alis, o recente caso conhecido
como Operao Lava Jato (esquema de lavagem de dinheiro e evaso de divisas que, segundo as
autoridades policiais, movimentou cerca de R$ 10 bilhes. De acordo com a PF, as investigaes
identificaram um grupo brasileiro especializado no mercado clandestino de cmbio. A Petrobras est no centro
das investigaes da operao, que apontou dirigentes da estatal envolvidos no pagamento de propina a
polticos e executivos de empresas que firmaram contratos com a petroleira) uma demonstrao clara de
como o primeiro grau possui mais eficincia em relao criminalidade de poder, bastando que se tenha um
julgador tcnico e equilibrado, como o juiz Srgio Moro.
22
ZAFFARONI, Eugenio Ral. A palavra dos mortos: Conferncias de Criminologia Cautelar. So Paulo:
Saraiva, 2012, p. 421.

8
baixa23, o que inequvoco diante dos dados estatsticos relacionados condenao dos
referidos agentes, responsveis pela denominada criminalidade dourada24. Alis, uma
simples visita ao sistema prisional brasileiro suficiente para confirmar essa afirmao, o
que tambm pode ser demonstrado empiricamente25. Esses dados levam inexorvel
concluso de que h um excesso de direito penal para os pobres e uma falta de direito penal
para os poderosos.26
A propalada igualdade, conforme vem sendo denunciado pela criminologia crtica 27, no
existe em matria penal, no passando de um mito, sendo, portanto, corretas as palavras de
23

Sobre a distino entre o direito penal da classe baixa e o direito penal da classe alta, conferir:
SCHNEMANN, Bernd. Del derecho penal de la clase baja al derecho penal de la clase alta. Un
cambio de paradigma como exigencia moral?. Traduccin de Lourdes Baza. In Obras. Tomo II. Buenos
Aires: Rubinzal-Culzoni, 2009, p. 13-40.
24
A expresso remete a Versele, que fala sobre as cifras douradas da criminalidade, que se refere aos delitos
no tratados no sistema penal relativo aos indivduos que dispem de poder poltico e econmico (VERSELE,
Severin C., Las cifras doradas de la delinqncia, in Revista del ILANUD AL DA, Ao 1, San Jos da
Costa Rica, 1978, p. 21). Conforme observa Ela Wiecko V. Castilho (O controle penal nos crimes contra o
sistema financeiro nacional, Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 52-53), a expresso cunhada por Versele
serve para designar a cifra oculta dos crimes praticados pelos agentes que tm o poder poltico e o exercem
impunemente em benefcio prprio ou de uma minoria, bem como os agentes que dispem de poder
econmico, utilizando-o em detrimento da sociedade (...) as formas delitivas que so caractersticas dessa
classe social: fraude refinadas em prejuzo de uma coletividade, manipulao fraudulenta do crdito, falncias
fraudulentas, autoria intelectual e crimes de colarinho branco. Tambm sobre o tema oportuno trazer
colao as colocaes de Lola Aniyar de Castro (Criminologia Da reao social, traduo e acrscimo de
Ester Kosovski, Rio de Janeiro: Forense, 1983, p. 75), que destaca que de acordo com Versele, em sua
comunicao 2 Seo do V Congresso das Naes Unidas para a Preveno do Crime e Tratamento do
Delinquente, em Genebra, 1975, alm da cifra negra dos delinqentes que escapam a toda deteno oficial,
existe uma cifra dourada de delinqentes que detm o poder pblico e o exercem impunemente, lesando a
coletividade e cidados em benefcio da sua oligarquia, ou que dispem de um poderio econmico que
desenvolvem em detrimento da sociedade.
25
Conforme dados extrados do Departamento Penitencirio Nacional, os crimes que mais so objeto de pena
no Brasil so os delitos patrimoniais (furto e roubo em sua grande maioria), seguido do trfico ilcito de
entorpecentes e porte ilegal de armas, conforme os dados consolidados de 2008 (Sistema Penitencirio no
Brasil:
dados
consolidados,
Ministrio
da
Justia
2008,
disponvel
em:
http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJC4D50EDBPTBRIE.htm. Acesso em 28/07/2014). Apesar do
crescimento em relao ao volume de condenados por crimes de corrupo e peculato (aumento de 133%
entre dezembro de 2008 e dezembro de 2012), a populao carcerria ainda tmida, pois representa menos
de 1% do total de condenados cumprindo pena no Brasil (Crescem prises por crime contra gesto pblica
no Pas, disponvel em: http://noticias.r7.com/brasil/crescem-prisoes-por-crime-contra-gestao-publica-nopais-05052013. Acesso em 28/07/2014). O percentual ainda mais reduzido se for levado em conta os chefes
do executivo estadual e municipal. Essa, alis, no uma realidade apenas no Brasil, sendo forte sua
incidncia na Amrica Latina, como se pode extrair das observaes de Adran J. Garca Lois: Em sntesis,
de lo observado y plasmado precedentemente podemos reafirmar que el delito de robo es aquel por el cual, en
el sistema de la Capital Federal, se condena y encarcela a la mayor cantidad de personas, tratndose en su casi
totalidade de sujetos de condicin sociocultural baja; es decir, de indivduos con escasos o carentes recursos
econmicos. (...) Frente a ello, uno de los delitos de menor registro, y casi nula condena, son los denominados
delitos econmicos, y sobre todo cometidos contra la Administracin Pblica, o por funcionariuos
perteneciente a ella o empresarios privados em connivencia con aqullos (LOIS, Adrin J. Garca. La
selectividad del sistema penal: Presupuestos tericos Delitos e institutos del derecho penal y procesal
penal. Buenos Aires: Cathedra Juridica, 2011, p. 139).
26
ELBERT, Carlos A.; BALCARCE, Fabin I. Exclusin y castigo en la sociedad global. Buenos Aires:
BdeF, 2009, p. 95-96.

9
Eduardo Galeano28, ao dizer: somos todos iguais perante a lei. Perante que lei? Perante a
lei divina? Perante a lei terrena, a igualdade de desiguala o tempo todo e em todas as partes,
porque o poder tem o costume de sentar-se num dos pratos da balana da justia.
Com efeito, conforme observa Elias Neuman, Los controles formales del poder punitivo
estatal (ley penal, polcia, justicia, administracin carcelaria y poscarcelaria) centran
deliberadamente su mira en la parte ms dbil de la delincuencia29, que so chamados por
Lpez Rey de criminalidade del pobre diablo30, os ladres de garrafas e galinhas. Essa
desigualdade deve ser denunciada e rechaada, sendo inconcebvel uma postura de
indiferena diante de uma poltica criminal injusta e opressiva apenas para os pobres31.
No bastasse a desigualdade do direito penal material 32, com penas desproporcionais para
os que cometem delitos patrimoniais se comparados com as penas previstas para os crimes
cometidos contra a administrao pblica em geral (os delitos de corrupo pblica em suas
diversas formas), h ainda a desigualdade do ponto de vista processual, com a criao de
regras que funcionam como verdadeiras zonas de imunizao da criminalidade da classe
poltica, aumentando, de forma perversa, a seletividade estigmatizante do controle penal,
por meio de uma dupla via, como assevera Vera Regina P. de Andrade, em lio
perfeitamente vlida para o presente estudo.
O controle penal do capitalismo globalizado do capitalismo liberal vai caracterizando-se,
dessa forma, por um caminho de dupla via metdica, integrada por dois ncleos: um
ncleo duro, traduzido na priso, fechada, crescentemente cautelar e sem garantias, com
regimes diferenciados para os baixos estratos sociais e excludos; e um ncleo brando,
traduzido na imunizao ou nas alternativas penais endereadas aos estratos altos,
altssimo e mdios.33

27

Por todos, Alessandro Baratta, que destaca que o direito penal o direito desigual por excelncia
(BARATTA, Alessandro. Criminologia crtica e crtica do direito penal: introduo sociologia do
direito penal. Traduo Juarez Cirino dos Santos. 2 ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos: Instituto Carioca de
Criminologia, 1999, p. 162).
28
GALEANO, Eduardo. De pernas pr ar a escola do mundo ao avesso. Porto Alegre: L&PM, 1999, p.
207.
29
NEUMAN, Elas. Los que viven del delito y los otros: La delincuencia como industria. Tercera edicin.
Bogot: Temis, 2005, p. 4-5.
30
Apud NEUMAN, Elas. Los que viven del delito y los otros: La delincuencia como industria. Tercera
edicin. Bogot: Temis, 2005, p. 5.
31
Conforme salienta Ren Ariel Dotti, no possvel assistir-se indiferentemente a perseguio movida pela
justia criminal somente contra os pobres (...) dispensando-se tratamento mais rigoroso somente a
criminalidade patrimonial violenta (DOTTI, Ren Ariel. O direito penal econmico e a proteo do
consumidor. Revista de Direito Penal e Criminologia. n. 33. Rio de Janeiro: Forense, jan.-jul., 1982, p. 128.
32
So certeiras as observaes de Lnio Luiz Streck (La ley es como la serpiente: solo pica a los
descalzos, in Marcelo Catttoni e Felipe Machado (Coordenadores). Constituio e processo: A resposta do
constitucionalismo banalizao do terror. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 314), que destaca: E, afinal,
se o Direito Penal a ultima ratio, a mais grave das redes sancionatrias do aparato estatal, o mnimo que se
espera (e a Dworkin tem razo, quando cobra coerncia e integridade do Direito) que trata desigualmente
os crimes desiguais. Exemplificando, para ficar mais claro: se o patrimnio individual algo a ser protegido
(e segue sendo a propriedade um direito fundamental, ago que se lembra para evitar mal-entendidos art. 5,
XXII da CR), inclusive via Direito Penal, ento no pode haver dvida de que o tratamento deve ser ainda
mais rigoroso quando a lesividade atinge o patrimnio da coletividade, como ocorre em relao aos delitos
de corrupo pblica em suas diversas formas.

10
Nas palavras de Alessandro Baratta34, Criam-se, assim, zonas de imunizao para
comportamentos cuja danosidade se volta particularmente contra as classes subalternas.
Na verdade, essas regras imunizadoras funcionam como verdadeiras estratgias retricas
para o relato vencedor35.
Essa situao contribui para outro problema, que descrena e o desencanto da populao
para com os rgos pblicos que atuam no sistema de justia criminal.
1.2 O descrdito das instituies perante a populao: a sensao de impunidade e o
efeito expansivo do Direito Penal
Referida situao possui um efeito perverso, pois com o aumento da sensao de
impunidade da populao, cresce a descrena em relao aos rgos de controle formal,
como a polcia, judicirio e Ministrio Pblico36.
Com isso, surge outro efeito devastador para o sistema de justia criminal, que a
necessidade de a populao clamar por mais demandas para o direito penal, no raramente
induzida por um populismo penal miditico. Assim, tem-se o aumento do Estado Policial
em detrimento do Estado Democrtico de Direito.
No resta dvida de que o problema criminal vira refm de uma mdia cada vez mais
sensacionalista, formada por filsofos e juristas da sociedade do espetculo, como
Ratinhos, Datenas da vida e, principalmente, de polticos demagogos que surfam na onda
da violncia, verdadeiros polticos televisivos de cabeas ocas37.
33

ANDRADE, Vera Regina P. de. Pelas mos da criminologia: O controle penal para alm da (ds)iluso.
Rio de Janeiro: Revan, 2012, p. 174.
34
BARATTA, Alessandro. Criminologia crtica e crtica do direito penal: introduo sociologia do
direito penal. Traduo Juarez Cirino dos Santos. 2 ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos: Instituto Carioca de
Criminologia, 1999, p. 176.
35
Sobre o tema: ADEOATO, Joo Maurcio. Uma teoria retrica da norma jurdica e do direito subjetivo.
So Paulo: Noeses, 2011.
36
Para ilustrar, vejamos o caso da polcia. Conforme dados do ICJBrasil (ndice de Confiana na Justia),
elaborados pela DIREITO GV no primeiro trimestre de 2012, indicado que 77% da populao com renda
inferior a dois salrios mnimos no confia na atuao da polcia. Segunda ainda a pesquisa esta descrena
atinge 59% da populao com renda acima de 10 salrios mnimos. J entre a populao com nvel de renda
entre dois e dez salrios mnimos, o grau de desconfiana varia entre 65%e 63%. A mesma pesquisa mostra
que em relao ao Ministrio Pblico o grau de confiana de 53%, sendo superado pelas Foras Armadas,
com 73%, e pelas Igrejas, com 56% (disponvel em: http://fgvnoticias.fgv.br/pt-br/noticia/pesquisa-doicjbrasil-avalia-confianca-nas-instituicoes-do-estado.Acesso em 05/11/2014). Ainda, segundo o ndice de
Confiana Social (ICS) medido pelo IBOPE em 2013, a confiana dos brasileiros nas instituies (dente elas
polcia e judicirio) em geral e nos grupos sociais caiu 7 pontos em relao ao ano de 2012. Segundo os
dados, a confiana em relao ao judicirio o grau de confiana de 46, enquanto em relao polcia de
49, em percentual que varia de 0 a 100 (disponvel em: http://www.ibope.com.br/pt-br/noticias/paginas/cai-aconfianca-dos-brasileiros-nas-instituicoes-.aspx. Acesso em 05/11/2014).
37
A expresso inspirada em Zaffaroni, ao destacar: Acabo de ver a propaganda de um candidato a deputado
no Brasil com uma faixa que dizia: Vote Fulano, para baixar a menoridade penal. Com a maior sinceridade
devo confessar que, s vezes, fico tentado a achar que bem que a criminologia psiquitrica ou a frenologia de
Gall tinham razo, s que aplicada a outros papis sociais, como ao desses polticos televisivos, nos quais
seria diagnosticado, mediante suaves marteladas, que eles possuem, no lugar do pequeno oco da fossita
occiptal lombrosiana, uma cavidade craniana completamente oca (ZAFFARONI, Eugenio Ral. A palavra
dos mortos: Conferncias de Criminologia Cautelar. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 452).

11
Esses arautos do combate criminalidade se apropriam da questo criminal e, se valendo
de um populismo antigarantista38, pedem menos garantias para os criminosos, bem
como pedem e prometem mais leis para a populao, numa verdadeira venda de iluso, no
enxergando ou no querendo enxergar (por convenincia) que desde Beccaria se tem a
noo de que no com o aumento de penas e novos tipos penais que resolveremos o
problema da criminalidade, mas sim por meio da preveno e, em especial, pela educao,
por meio de um Estado que cumpra com as promessas sociais cristalizadas na Constituio
Federal, e no de um Estado que se retire dos servios pblicos, como lamentavelmente se
percebe no Brasil.
Encobrem, portanto, as reais causas do aumento da criminalidade. Criam, dessa forma, uma
verdadeira fbrica do medo39, especialmente por meio da mdia televisiva. Assim, com
inteira razo, observa Garapon:
A mdia, que o instrumento da indignao e da clera pblicas, arrisca-se a acelerar a invaso
da emoo na democracia, a propagar um sentimento de medo e de vitimizao, e a reintroduzir
no corao do individualismo moderno o mecanismo do bode expiatrio que acreditvamos ter
sido rejeitado para bem longe do tempo.40

Evidente que no se est aqui dizendo que no houve um aumento da violncia, pois
visvel e preocupante esse aumento, que inclusive comprovado por meio de estatsticas,
podendo aqui ser citada a Pesquisa Nacional de Vitimizao divulgada pelo Ministrio da
Justia, em 05.12.2013, em parceria com o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD). Na referida pesquisa revelado que 32,6% dos habitantes (3 em
cada 10) que vivem em cidades com mais de 15 mil habitantes afirmaram ter sofrido algum
tipo dos 12 tipos de crimes abordados pela pesquisa. 21% (2 em cada 10) foram vtimas
desses casos pelo menos uma vez nos 12 meses anteriores ao levantamento, concludo em
outubro de 2012.41
38

CEPEDA, Ana Isabel Prez. La seguridad como fundamento de la deriva del derecho penal
postmoderno. Madrid: Iustel, 2007, p. 63.
39
Luigi Ferrajoli, em lio perfeitamente aplicvel nossa realidade, destaca: Contudo, os dados estatsticos
mostram que simultaneamente cresceu, graas fbrica do medo que se tornou a televiso, a percepo da
insegurana: exatamente mesma medida que aumentou, a ponto de dobrar, o tempo dos telejornais e dos
debates televisivos dedicados crnica negra e aos crimes mais violentos e cruis (FERRAJOLI, Luigi.
Poderes selvagens: A crise da democracia italiana. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 47.
40
GARAPON, Antoine. O juiz e a democracia: o guardio das promessas. 2 ed. Rio de Janeiro: Revan,
2001, p. 96.
41
Os 12 crimes contemplados na pesquisa so: agresses e ameaas, que vitimaram 14,3%; discriminao
10,7%; furtos de objetos 9,8%; fraudes 9,2%; acidentes de trnsito 4,2%; roubo de objetos 3,6%; furto de
carro 1,0%; ofensa sexual 0,8%; furto de moto 0,4%; roubo de carro 0,4%; roubo de moto 0,2% e sequestro
relmpago 0,1%. Ainda de se ressaltar que, segundo a pesquisa, 80,1% dos que foram vtimas de ofensas
criminais sequer comunicaram polcia, sendo que dos que informaram 45,4% no ficaram satisfeitos com o
atendimento recebido (Fonte: Pesquisa Nacional de Vitimizao Ministrio da Justia e Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD. Disponvel em: http://www.crisp.ufmg.br/wpcontent/uploads/2013/10/Sumario SENASP final.pdf. Acesso em 18/11/2104). Em pesquisa mais recente do
DATAFOLHA, realizada em 03 e 04 de abril de 2014, os dados so confirmados. Na mesma, 20% das
pessoas entrevistadas responderam que haviam sofrido assalto, roubo, agresso ou sequestro relmpago, ou
tiveram a casa invadida nos ltimos 12 meses (1 em cada 5 Vtimas de Violncia no Pas de Um Ano para
C Disponvel em: http:www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/04/1438478-1-em-cada-5-foi-vitima-deviolencia-no-pais-de-um-ano-para-ca.shtml. Acesso em 18/112104).

12
No obstante, o que se quer destacar que no pode e no deve - o Ministrio Pblico
desconsiderar esses fatores que levam descrena e ao expansionismo e punitivismo
irrazovel. Com efeito, como se ver adiante, o Ministrio Pblico tem um papel
fundamental para colocar freios nessas tendncias maximalistas e populistas, bem como no
crescimento do Estado Policial e detrimento do Estado Democrtico de Direito.
1.3 A demonizao do Ministrio Pblico na esfera criminal
A crise pela qual estamos passando, por outro lado, vem de algum tempo provocando um
fenmeno muito conhecido pelos membros do parquet nacional, que a demonizao do
Ministrio Pblico.
A instituio vem sendo atacada por diversos atores, em especial por setores polticos, por
advogados e at mesmo da academia. No raramente, os membros do Ministrio Pblico
so taxados de conservadores, filhotes da ditadura, de neonazistas, fascistas dentre outras
adjetivaes descabidas e injustas, ao argumento de que a instituio dirige suas baterias
criminais quase que exclusivamente contra os miserveis, os despossudos.
Cabe aqui citar, como exemplo, Luiz Flavio Gomes, em artigo que circulou na Internet,
intitulado MPs perseguem os miserveis, inspirado, conforme destaca o autor, em dados
divulgados pelo Ministrio Pblico de So Paulo. Segundo o articulista:
O Ministrio Pblico do Estado de So Paulo publicou relatrio sobre a atuao do rgo
durante o perodo compreendido entre o ano de 2002 a 2009 nas seguintes reas: criminal, cvel,
infncia e juventude e direitos difusos e coletivos.
No mbito criminal, o Ministrio Pblico de So Paulo ofereceu 1.047.525 denncias e
arquivou 1.169.940 inquritos policiais ao longo dos oito anos em questo. O nmero
exagerado de arquivamentos mostra a baixa qualidade informativa e investigativa da Polcia,
cuja crise se agrava a cada dia (por falta de estrutura, baixos salrios, corrupo etc.).
No tocante s denncias por tipo penal, o delito mais denunciado foi o furto (177.454 denncias
de 2004 a 2009). O segundo colocado foi o roubo (113.413), na sequncia vem o crime de
trfico de entorpecentes (95.932), arma (57.417), estelionato (43.996), uso de entorpecentes
(38.636), homicdios dolosos (26.309), estupro (19.214) e outros (12.645).
A categoria outros significa um pouco mais que 1%. Uma pequena parcela desse minguado
nmero retrata os crimes das estruturas econmico-financeiras, polticas, empresariais etc. A
concluso simples: a grande criminalidade no faz parte das preocupaes dos MPs estaduais,
que, servos do inqurito policial, no conseguem superar a seletividade da Polcia Civil e
Militar contra os crimes dos miserveis.42

Esquecendo ou ocultando - outros atores do sistema de justia criminal, se alega que o


Ministrio Pblico um reprodutor da seletividade penal, da desigualdade, chancelando a
diviso, nas palavras de Schnemann, de um Direito Penal da classe alta e um Direito
Penal da classe baixa.

42

GOMES, Luiz Flvio. MPS perseguem os miserveis e um pouco da violncia. Disponvel em:
http://www.conjur.com.br/2011-mai-12/coluna-lfg-mps-perseguem-miseraveis-violencia

13
Essa abordagem, porm, encontra eco em alguns setores, cujo nmero de adeptos vem
crescendo nos ltimos tempos, inclusive entre entidades da sociedade civil que
historicamente sempre estiveram ao lado do Ministrio Pblico. Com isso, passa at mesmo
a ser questionada a legitimidade da instituio no enfrentamento da criminalidade,
olvidando que essa postura antidemocrtica pode representar um duro golpe para a
democracia e para a defesa dos direitos humanos no Brasil.
Assim, tal fenmeno acarreta outro ponto que merece tambm reflexo e alerta, que so as
investidas para a paulatina perda de espao do Ministrio Pblico nos sistema criminal.
1.4 As investidas para a paulatina perda de espao do Ministrio Pblico no sistema
criminal
Inegavelmente, o Ministrio Pblico ainda um dos principais protagonistas no
enfrentamento da criminalidade, na medida em que continua a ter a titularidade da ao
penal. Contudo, se percebe movimentos legislativos, polticos e jurdicos visando diminuir
a importncia da instituio na esfera criminal.
Como exemplo de propostas legislativas, digno de nota PL 1.028/2011, que prev a
possibilidade de os delegados fazerem conciliao em casos envolvendo delitos de menor
potencial ofensivo. Esse tipo de conciliao, com o nome de composio preliminar, s
valer para a reparao de danos civis decorrentes de crimes de menor potencial ofensivo.
De acordo com o texto, uma vez aceito acordo, ele ser homologado por um juiz, depois de
ouvido o Ministrio Pblico.
O texto do mencionado projeto, em anlise na CCJ, o substitutivo apresentado pelo
deputado Fernando Francischini (PSDB-PR, delegado de polcia federal), sendo que o
projeto original do deputado Joo Campos (PSDB-GO, delegado de polcia). A OAB j se
manifestou favorvel ao projeto43.
Outra iniciativa legislativa digna de lembrana a PEC 194/2012, que tramita no
Congresso. A proposta, em patente retrocesso social, pretende tirar do Ministrio Pblico a
exclusividade para propor ao penal pblica. A PEC 194/2012, de autoria do deputado
Bernardo Santana de Vasconcellos 44 (PR-MG, advogado) acrescenta um pargrafo ao artigo
129 da Constituio, determinando que, em caso de omisso injustificada do Ministrio
Pblico, depois de decorridos 30 dias do recebimento do inqurito policial concludo, a
43

Disponvel em: http://www.conjur.com.br/2014-jul-15/oab-favor-conciliacao-feita-delegacia-mp. Acesso em


04/09/2014.
44
A ttulo de curiosidade, segundo informao obtida no site Projeto Excelncias, da ONG Transparncia
Brasil, o referido deputado tem o nome envolvido nos seguintes casos: STF - Ao Penal N611/2011 - alvo
de ao penal movida pelo Ministrio Pblico Federal por crimes contra o meio ambiente e o patrimnio
gentico. STF - Inqurito N 3802/2013 - alvo de inqurito movido pelo Ministrio Pblico Federal por
crimes contra a ordem tributria. STF - Inqurito N 3273/2011 - alvo de inqurito movido pelo Ministrio
Pblico Federal por crimes contra o meio ambiente e o patrimnio gentico e por uso de documento falso.
STF - Inqurito N 3276/2011 - alvo de inqurito movido pelo Ministrio Pblico Federal por crimes contra
a ordem tributria. TJ-MG - Comarca de Vrzea da Palma - Ao penal N 0040722-06.2010.8.13.0708 -
ru em ao penal movida pelo Ministrio Pblico do Estado por crimes contra a flora. Disponvel em:
http://www.excelencias.org.br/@parl.php?id=70771. Acesso em 04/09/2014.

14
ao penal pblica poder ser promovida pela vtima ou seus familiares; por meio de
advogado ou defensor pblico; pelo advogado pblico; pela Ordem dos Advogados do
Brasil (?) e por entidades de direitos humanos.
A PEC, em tramitao na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC),
recebeu parecer do Relator Dep. Ronaldo Fonseca (PR-DF, advogado), pela
admissibilidade, conforme seu ltimo andamento em 18/12/201245.
Por fim, deve tambm ser destacada a PEC 381/09, de autoria do deputado Rgis de
Oliveira (PSC-SP, advogado), que pretende retirar do Ministrio Pblico o controle externo
da atividade policial. O seu texto foi aprovado na Comisso de Constituio e Justia da
Cmara Nacional. Ela prev a criao do Conselho Nacional de Polcia, composto em sua
grande maioria por policiais, e acaba com o controle externo pelos integrantes do MP
brasileiro.
No bastassem os ataques legislativos, h ainda diversos ataques jurdicos de todos os lados
em relao ao papel do Ministrio Pblico na esfera criminal. Dentre outros, questionam a
qualidade de parte imparcial, da localizao dos membros do Ministrio Pblico nas salas
de audincia, do poder investigatrio, da legitimidade para apelar de sentena absolutria
etc.
As motivaes e o inegvel retrocesso social que representam as citadas propostas
legislativas e entendimentos jurdico-dogmticos dariam material suficiente para escrever
um livro, sendo impossvel, pelas limitaes do presente ensaio, discuti-las aqui. Porm,
de se lamentar que muitas das propostas legislativas e dos questionamentos jurdicos
encobrem, em alguns casos, tendncias obscuras, como a de retaliao atuao do
Ministrio Pblico em relao criminalidade poltica e de poder, ou, ainda, no passa de
uma maquiagem para encobrir interesses puramente corporativos na busca de mais poder.
Contudo, isso no impede de se reconhecer que algumas crticas so devidas e devem ser
adequadamente absorvidas pela instituio, o que mostra maturidade. Com efeito, o
Ministrio Pblico no pode ter uma postura prepotente e arrogante, indiferente, por
exemplo, ao excesso de punio das classes subalternas, ao drama que sofrem as vtimas de
crimes e seus familiares e o drama dos presos. Alis, em relao aos ltimos, dadas as
condies de nossos presdios, pertinente a observao de Zygmunt Bauman, ao dizer que
se no fosse pelo fato de que os prisioneiros ainda comem e defecam, as celas poderiam
ser tidas como caixes.46
Na esfera criminal, portanto, visando mudar esse quadro desalentador, o Ministrio Pblico
deve debater profundamente o seu atual modelo de atuao, bem como se abrir para a
sociedade civil e para outros atores importantes das agncias de controle criminal, sem cair
45

Disponvel em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=551490.


Acesso em 04/09/2014.
46
BAUMAN, Zygmunt. Globalizao: as conseqncias humanas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1999, p.
116. Na mesma linha, no podem ser esquecidas as seguintes palavras de Carnelutti: Sob um certo aspecto,
pode-se assemelhar a penitenciria a um cemitrio; mas se esquece de que o condenado um sepultado vivo
(CARNELUTTI, Francesco. As Misrias do Processo Penal. 7 ed. Campinas: Bookseller, 2005, p. 70).

15
nas tentaes do populismo penal, tendo ainda conscincia de que sozinho no chegar a
lugar algum, em especial diante das complexidades do mundo moderno.
verdade que so percebidos movimentos interessantes em alguns Ministrios Pblicos
estaduais e no Ministrio Pblico Federal. Porm, h ainda muito a fazer, em especial em
relao mentalidade de parte de seus membros, pois muitos ainda esto em uma zona de
conforto, agindo como reprodutores acrticos da criminalizao da misria e de movimentos
sociais legtimos; como se fossem ainda os procuradores do rei, em total descompasso
com seu perfil constitucional; como se fossem os nicos donos da verdade, no se abrindo
para o dilogo, autocrtica e reflexo.
2. PROMOTORIAS CRIMINAIS: MODELOS DE ATUAO CONTEMPORNEA
Embora no se concorde com muitos dos ataques injustificados e as investidas contra o
Ministrio Pblico, o cenrio, que no nada animador, deve nos levar a reflexo a respeito
do Ministrio Pblico que queremos na esfera criminal.
Evidente que a atuao repressiva do Ministrio Pblico ir continuar por muito tempo,
pois o sonho de Radbruch47, de que a evoluo do direito penal ocorrer quando se
encontrar algo melhor que o direito penal e, simultaneamente, mais inteligente e mais
humano do que ele, no se concretizar, sendo o abolicionismo, como j destacado, uma
vertente que desconsidera a importncia do Direito Penal para a proteo dos direitos
humanos48, muito embora - bom que se diga - no seja tambm a panacia para resolver
todos os males da sociedade, principalmente porque La solucin de los problemas sociales
no puede servir de apoyo para ulitizar el Derecho penal como arma principal49.
Entretanto, o Direito Penal e continuar sendo necessrio por muito tempo, cabendo ao
Ministrio Pblico estud-lo e analis-lo cada vez mais, para que sirva verdadeiramente
como instrumento de proteo de bens jurdicos e de mudana social. Nesse sentido, so
vlidas aqui as observaes de Francisco Muoz Conde:
Enquanto existir o direito penal, e nas atuais circunstncias parece que haver direito penal por
muito tempo, necessrio que haja algum que se encarregue de estud-lo e analis-lo
racionalmente para convert-lo em instrumento de mudana e progresso para uma sociedade
mais justa e igualitria, denunciando, alm de suas contradies, as do sistema econmico que o
condicionam. To absurdo aceitar globalmente de modo acrtico o direito penal como recha47

RADBRUCH, Gustav. Filosofia do Direito. Traduo e prefcios do Profe. L Cabral de Moncada. 6 ed.
Coimbra: Armnio Amado, 1997, p. 324.
48
No bastasse isso, como observa um dos maiores expoentes da doutrina abolicionista, Nils Christie, O
mais radical dos abolicionistas quer eliminar a lei penal e, de resto, toda a punio formal. No entanto, levada
ao extremo, essa posio leva a graves problemas (CHRISTIE, Nils. Uma razovel quantidade de crime.
Rio de Janeiro: Revan, 2011, p. 124), dentre os quais destaca o desejo daqueles que querem participar de um
processo de reconciliao ou qualquer tipo de acordo, o risco de deteriorao de tais processos, destacando
ainda que os procedimentos judiciais podem tornar certos conflitos suportveis, assim como as liturgias
religiosas ou os rituais humanos ticos, em rpido desenvolvimento na atualidade amenizam o
sofrimento no funeral de um ente querido (Idem, p. 125). Porm, cabe observar que os problemas apontados
no impedem que se busque, em alguns conflitos penais, o caminho da justia restaurativa, como se ver
adiante.
49
DONINI, Massimo. El Derecho Penal Frente a los Desafos de la Modernidad. Peru: Ara, 2010, p. 402.

16
lo tambm globalmente, qualificando-o pejorativamente de brao armado da classe
dominante. Em todo caso, uma atitude dessa ndole no pode ser adotada como atitude a priori
ante o direito penal, qualquer que seja o modo de sociedade a que serva ou a razo do Estado a
que obedea, pois isto levaria a uma contradio com o prprio ponto de partida, aceitando
como hiptese o carter superestrutural do direito penal, e uma subutilizao perigosa do
instrumento mais radical de que dispe o Estado para impor suas razes ou as razes que
representa.50

Realmente, a atuao na esfera criminal deve ser repensada, no podendo apenas mais ficar
ancorada numa viso puramente repressiva, punitivista e seletiva.
Dessa forma, nos prximos tpicos, sem a pretenso de esgotar o tema, sero apresentadas
algumas sugestes para uma atuao do Ministrio Pblico na esfera criminal, que busque
equilibrar a eficcia da punio para os que merecem com as garantias fundamentais; que
busque equilibrar os direitos dos rus com os direitos das vtimas de crimes; que busque
tambm alcanar a denominada criminalidade de poder; que busque conciliar uma atuao
repressiva com uma atuao resolutiva e preventiva.
2.1. Da necessidade de criao de modelos de promotorias de preveno aos crimes
Na sua dimenso atual, o direito segurana pblica tem previso expressa na Constituio
Federal - como se nota pelos seus arts. 5, 6 e 144 e decorre do Estado Democrtico de
Direito (cidadania e dignidade da pessoa humana, art. 1, I e III, CF) e dos objetivos
fundamentais da repblica (sociedade livre, justa e solidria e bem de todos, art. 3, I e IV),
com garantia do recebimento dos servios respectivos.
Dessa forma, a segurana pblica considerada dever do Estado, direito e responsabilidade
de todos, destinada preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio (art. 144, caput, CF), que implicam meio de garantia da inviolabilidade do
direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, direitos e garantias
fundamentais do cidado (art. 5, caput, CF).
Trata-se, portanto, de direito fundamental51, no sendo utpico e muito menos irrealizvel 52
a busca pela segurana das pessoas. Ao contrrio, um direito constitucional que deve ser
levado a srio, porm, sem populismo. Assim, no pode a manipulao e o uso indevido do
conceito de segurana pblica servir de justificativa para se defender que ela no configura
um direito fundamental, muito menos de que uma utopia.

50

CONDE, Francisco Muoz. Direito Penal e Controle Social. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 33.
No temos dvida ao fazer tal afirmao. Porm, deve se concordar com Leonir Batisti, que observa: Certo
que no parece ter relevncia palmar estabelecer o carter de direito fundamental da segurana pblica.
Importa, data venia, a efetiva promoo da segurana para a vida em sociedade, por parte do Estado, principal
responsvel, de modo a reduzir as situaes endmicas de certa criminalidade para patamares coerentes
(BATISTI, Leonir. Segurana Pblica: Os Reflexos da Falta de Eficincia do Sistema Criminal. Curitiba:
Juru, 2014, p. 98).
52
Como chega a defender, por exemplo, Humbeerto Barrionuevo Fabretti (Segurana Pblica:
Fundamentos Jurdicos para uma Abordagem Constitucional. So Paulo: Atlas, 2014, p. 120).
51

17
Nessa linha, abordando o tema sob a perspectiva da Constituio Portuguesa, mas com
inteira aplicao para o Brasil, so oportunas as observaes de Antnio Francisco de
Sousa:
No Estado de Direito, a segurana pblica no constitui apenas fundamento da actuao das
foras policiais, mas tambm um direito fundamental. A segurana mesmo um dos direitos
fundamentais mais elementares do ser humano, certamente o direito que vem imediatamente
aps o direito vida. Esse direito fundamental encontra-se reconhecido no s na Constituio
Portuguesa, como nos principais diplomas internacionais que incidem sobre direitos humanos.53

Destarte, inequvoco que o direito segurana pblica configura um direito difuso, pois
visa a tutelar a manuteno da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio, importantes componentes para a proteo da dignidade da pessoa humana e
exerccio dos direitos sociais e individuais. Enfim, ela visa o livre exerccio dos direitos,
liberdades e garantias consagrados na Constituio de 1988. Como no reconhecer no ser
um direito fundamental?
Portanto, inegvel a sua importncia, sendo necessrio traar polticas pblicas 54
adequadas de segurana55, que visem necessariamente eficincia do servio a ser prestado
com padro de qualidade, em ateno ao que dispe o art. 37, caput, da Constituio
Federal. Logo, inaceitvel qualquer desvio de finalidade, provocada por organizao,
funcionamento e desempenho de atividade ou servios no direcionados eficincia 56, o
que, alis, configura violao ao princpio da vedao de proteo deficiente e, em tese, ato
de improbidade administrativa por violao aos princpios (Lei n. 8.429/1992, art. 11).
Pois bem. Superada a discusso da importncia da segurana pblica, cabe destacar que
extremamente preocupante a situao atual pela qual passa a mesma no Brasil, pois se nota
nas polticas pblicas de segurana adotadas pela maioria dos governos estaduais a ausncia
de participao popular, bem como do Ministrio Pblico no processo de sua formulao.
No se percebe a existncia de quaisquer estudos ou debates prvios acerca das polticas de
segurana pensada para os estados, o que vem comprometendo sua eficincia, em total
afronta ao art. 37, caput, da CF, violando-se, ainda, o princpio da democracia participativa.
Com efeito, conforme observa com acerto Valter Foleto Santin:
(...) mesmo sem o regramento infraconstitucional da participao popular na segurana pblica,
pode ser viciada pela inconstitucionalidade a norma legal ou administrativa que disciplinar o
53

SOUSA, Antnio Francisco. A Polcia no Estado de Direito. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 30.
Embora as polticas pblicas possuam um carter polissmico, se pode dizer, sob uma concepo poltica,
que elas configuram um conjunto de processos que culmina com a escolha racional e coletiva de prioridades,
para a definio dos interesses pblicos reconhecidos pelo Direito (BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito
Administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 252).
55
A poltica de segurana pblica o meio pelo qual o Estado estabelece as regras, sistemas, programas,
aes e mecanismos para a manuteno da ordem pblica e proteo da incolumidade e patrimnio das
pessoas e controle da criminalidade, preventiva ou repressivamente, no exerccio da sua funo
constitucional, com a utilizao das polcias e o auxlio popular (SANTIN, Valter Foleto. Controle Judicial
da Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e represso ao crime. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2004, p. 110).
56
Sobre a necessidade de se observar o princpio da eficincia em relao segurana pblica: SANTIN,
Valter Foleto. Controle Judicial de Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e represso ao
crime. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 148-153.
54

18
procedimento de fixao ou alterao da poltica de segurana pblica sem ouvir o povo e os
representantes da sociedade civil, por ferimento aos arts. 37, 3, e 144, caput e 7, da Carta
Magna, tendo em vista o direito de participao popular e responsabilidade de todos para o
cumprimento do servio de segurana pblica fornecido pelos entes pblicos. A discusso
ampla com os cidados e a sociedade essencial. Tambm importante a audincia do
Ministrio Pblico, legtimo representante da sociedade e encarregado da movimentao da
ao penal para combate das prticas criminosas.57

Cabe destacar que o executivo, por meio da polcia, tem o poder discricionrio de promover
as medidas de preveno ao crime. Porm, existem limites suportveis de omisso ou
ineficincia dos servios quando confrontados com os anseios populares e o baixo nvel de
qualidade dos servios prestados.
Portanto, inequvoco que a eficincia, a regularidade, a adequao dos servios de
preveno podem e devem ser questionados e julgados administrativamente e
judicialmente, sem embargo das j conhecidas restries de apreciao do ato
administrativo discricionrio.
Alis, sobre a questo da discricionariedade, atualmente se pode falar em uma
discricionariedade vinculada, pois a discricionariedade deve submeter-se, sempre, ao
interesse pblico visado pela norma jurdica e considerado um conceito jurdico
indeterminado, sendo perfeitamente possvel um maior controle das polticas pblicas, que
no podem mais ficar restritas aos gabinetes dos gestores, mormente quando se mostrarem
ineficientes.
Por isso, se pode dizer, com Juarez Freitas, que h um direito fundamental boa
Administrao Pblica que, nas palavras do autor pode ser compreendido como o direito
fundamental administrao pblica eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus
deveres, com transparncia, motivao, imparcialidade e respeito moralidade,
participao social e plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas58.
Logo, plenamente possvel exercer um controle do administrador negativo, ou seja, no se
pretende com isso dizer como o administrador deve agir, mas sim como no deve ser sua
conduta, sendo inadmissvel, em especial por parte dos rgos fiscalizadores, como o
Ministrio Pblico, uma posio passiva (omissiva). Logo, indiscutvel que o Judicirio
pode e deve controlar a aplicao do conceito pela Administrao, o que no significa, de
modo algum, o controle absoluto da discricionariedade. Em suma, o administrador pblico
s pode escolher suas prioridades discricionrias depois de cumprir o bsico, pois enquanto
no o fizer vedada se mostra a destinao de recursos para finalidades, cuja natureza foge
urgncia das necessidades fundamentais do administrado.59

57

SANTIN, Valter Foleto. Controle Judicial de Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e
represso ao crime. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 115.
58
FREITAS, Juarez. O Controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 4 ed. So Paulo:
Malheiros, 2009, p. 36.
59
BOSCO, Maria Gorettti Dal. Discricionariedade em Polticas Pblicas. Um Olhar Garantista da
Aplicao da Lei de Improbidade Administrativa. Curitiba: Juru, 2007, p. 390-391.

19
Continuando. O que se nota, na verdade, que as polticas de segurana pblica adotadas
ultimamente pelos governos estaduais tratam a segurana como um simples caso de polcia,
o que um manifesto equvoco, uma vez que tal postura desconsidera que os temas da
segurana pblica no pertencem apenas s polcias, pois inegavelmente dizem respeito a
todos os rgos governamentais, que devem se integrar, com adoo de medidas sociais de
preveno ao delito.
Portanto, a sociedade civil no deve ser afastada, sendo fundamental, em um modelo de
gesto verdadeiramente democrtica, que a sociedade seja convidada a participar do
planejamento e da soluo das controvrsias que respeitem a paz pblica, uma vez que isso
interfere na qualidade vida de cada pessoa humana. Alis, a participao da sociedade civil
nas questes relacionadas com a segurana pblica configura uma das diretrizes do
Programa Nacional de Segurana Pblica (PRONASCI), que foi criado pela Lei n.
11.530/2007.
Assim, a interveno do Ministrio Pblico na discusso sobre a adequao e eficincia da
segurana pblica est em perfeita sintonia com Constituio Federal, notadamente ao
considerar como funo institucional o exerccio de outras funes compatveis com sua
finalidade (art. 129, IX, CF), com o consequente dever-poder de agir, podendo at compor
um dos instrumentos de controle externo das atividades policiais (art. 129, VII, CF).
Nessa senda, conforme destaca Valter Foleto Santin 60, interessante se pensar na criao,
no mbito do Ministrio Pblico, de uma Promotoria de Justia de Preveno aos Crimes,
que se valeria de uma atuao mais proativa, resolutiva e preventiva, mais comprometida
com os direitos humanos.
Esse modelo de promotoria poder permitir uma maior aproximao do Ministrio Pblico
criminal com a sociedade civil organizada, bem como com os rgos pblicos de
segurana. Inclusive, tal modelo poderia permitir que a instituio assumisse seu papel de
rgo fomentador para promover o encontro entre os cidados e os rgos pblicos,
proporcionando, dessa forma, que os primeiros tenham realmente a sensao de
pertencimento.
Essa funo de fomentador no s fundamental para o resgate e o fortalecimento da
imagem do Ministrio Pblico perante a coletividade, mas tambm para o resgate da
confiana perdida e a minimizao do desencanto em relao ao Estado, que padece de uma
crise de legitimidade perante a populao em relao aos servios pblicos, em especial a
segurana pblica.
60

A area de preveno de crimes algo novo para o Ministrio Pblico, que normalmente funciona aps a
ocorrncia do crime, na movimentao da ao penal pblica para a persecuo penal. A instituio precisa
preparar-se para atuar na area preventiva, com o aprofundamento dos estudos dos seus membros e
atendimentos da necessidade de conhecimentos especficos, diferentes dos exigidos para a atuao tradicional.
Seria interessante criar Promotorias de Justia especializadas na preveno de crimes, para atuao
administrativa no acompanhamento da poltica e plano de segurana pblica e especialmente para melhoria
dos servios respectivos, inclusive para instaurao de inqurito civil e ao civil pblica (SANTIN, Valter
Foleto. Controle Judicial de Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e represso ao
crime. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 211).

20
Nessa senda, a advertncia de Julio Alguacil Gmez plenamente pertinente: (...) Unas
organizaciones sociales separadas de la poltica, de la governacin local, pueden llevar a
movimientos sectarios y antisociales; un gobierno no local separado de las organizaciones
sociales puede llevar al autoritarismo y la deslegitimacin de las instituciones.61
Portanto, o distanciamento dos governantes (e tambm do Ministrio Pblico) da
populao, de seus anseios, extremamente perigoso. Por isso, a ideia de uma Promotoria
de Preveno aos Crimes um modelo que foge da atuao tradicional, puramente
repressiva, tendo uma conotao de carter mais pro social, que poder obter maior apoio
do cidado na difcil misso de enfrentamento da criminalidade.
Para o desempenho de suas funes, referida promotoria poderia ter, dentre outras, as
seguintes atribuies:
a) Participar das discusses e reunies relativas s polticas pblicas de segurana do
estado, inclusive com atribuio para encaminhar sugestes e recomendaes, quando
necessrio.
b) Interagir com os rgos de segurana pblica do Estado.
c) Instaurar inqurito civil ou procedimento preparatrio na rea relativa segurana
pblica, bem como ajuizar ao civil pblica ou por ato de improbidade
administrativa, quando for o caso.
d) Interagir com a sociedade civil organizada nas questes relativas area de
segurana pblica.
Aqui, inclusive, poderia se valer de um instrumento que quase nunca utilizado pelo
Ministrio Pblico na sua atuao na esfera criminal, que so as audincias pblicas,
instrumento que permite uma maior participao popular, fomentando dessa forma a
sensao de pertencimento do cidado. Alis, conforme salienta Antonio Henrique
Graciano Suxberger62, A ideia de pertencimento, imprescindvel construo de uma
autonomia cidad, traduz-se na possibilidade real de acesso direto s relaes sociais.
Essas audincias, importante destacar, possuem o objetivo de promover o encontro entre o
cidado e o Ministrio Pblico, que assim assume realmente seu papel de defensor do povo,
atuando como verdadeiro mediador e empreendedor, considerando seu protagonismo no
sistema de justia criminal.
O rgo de execuo dever atuar de forma poltica e tcnica, sendo aqui oportunas,
novamente, as observaes de Antonio Henrique Graciano Suxberger:
61

GMEZ, Julio Alguacil. Los desafios del nuevo poder local: hacia una estrategia relacional y participativa
en el gobierno de la ciudad? (Apud SUXBERGER, Antonio Henrique Graciano. Ministrio Pblico e
Poltica Criminal: Uma Segurana Pblica Compromissada com os Direitos Humanos. Curitiba: Juru,
2010, p. 207-208).
62
SUXBERGER, Antonio Henrique Graciano. Ministrio Pblico e Poltica Criminal: Uma segurana
pblica compromissada com os direitos humanos. Curitiba: Juru, 2010, p. 205.

21

A ao do Ministrio Pblico que se limite a um atuar tcnico, olvidando-se do aspecto poltico


de sua presena institucional, resultar numa atuao cega ao contexto subjacente ao
funcionamento do sistema de justia criminal e, por conseguinte, alijada da j afirmada
contribuio do pensamento criminolgico ao campo penal. A ao do Ministrio Pblico que
se limite a um atuar poltico, olvidando-se de seu carter necessrio, dado que as garantias
jurdicas, assim como as institucionais, polticas, sociais, econmicas e tantas outras, resultado
de processos para concretizao dos meios necessrios a assegurar um acesso igualitrio e no
hierarquizado de antemo aos bens necessrios a uma vida digna. 63

Dessa forma, diversos instrumentos de participao popular podem ser pensados, como
assembleias regionais, oficinas, seminrios. Enfim, caber adequar os instrumentos com a
realidade de cada localidade.
e) Organizar banco de dados e de estatsticas referentes aos crimes praticados na sua
respectiva area de atuao, com o objetivo de formular propostas e medidas visando
eficincia da polcia administrativa e judiciria.
impossvel que o Ministrio Pblico continue atuar s cegas, como vem ocorrendo
atualmente em muitos casos na esfera criminal, no qual se limita atuao repressiva, sem
sequer se atentar para os dados estatsticos das regies que atua.
Logo, o Ministrio Pblico deve buscar meios para coligir as informaes, dados,
constataes, demandas e propostas advindas do mbito local, para que possa traar o
planejamento adequado de sua atuao. Evidente que fundamental para o funcionamento
dessa atribuio que se tenha uma estrutura adequada, como tambm a busca de parcerias
com outros atores importantes, como a academia, da qual deve tambm se aproximar.
f) Fiscalizar a lotao ideal dos rgos de segurana pblica, bem como aspectos
relativos estrutura de trabalho, mantendo, por exemplo, banco de dados atualizado a
respeito do nmero de servidores em relao ao nmero de habitantes.
g) Interagir com rgos federais, na busca de convnios e parcerias na rea de
segurana pblica.
h) Fiscalizar a existncia e funcionamento do conselho estadual de segurana e dos
conselhos municipais de segurana.
Como salienta Antonio Henrique Graciano Suxberger:
Os Conselhos, assim, constituem canal privilegiado ao Estado obteno de subsdios da
sociedade, para otimizar a atuao dos rgos de segurana pblica e defesa social (...), em
defesa do cidado e da comunidade. Os Conselhos tm aptido para congregar as lideranas
comunitrias afins, conjuntamente com as autoridades locais, no sentido de planejar aes
integradas de segurana que resultem na melhoria da qualidade de vida da comunidade e na
valorizao dos integrantes do sistema de segurana pblica e defesa social. Ainda, auxiliam as
autoridades na definio e execuo de aes prioritrias de segurana pblica e de defesa
63

SUXBERGER, Antonio Henrique Graciano. Ministrio Pblico e Poltica Criminal: Uma segurana
pblica compromissada com os direitos humanos. Curitiba: Juru, 2010, p. 213.

22
social, bem assim mobilizam a comunidade, com vistas soluo de problemas que possam
trazer implicaes segurana pblica e defesa social.64

Portanto, os conselhos so importantes parceiros do Ministrio Pblico na preveno e


represso criminalidade, alm de ser canal para permitir maior aproximao do rgo
ministerial com a comunidade, que poder levar ao conhecimento da instituio suas
queixas e reivindicaes. Inclusive, a Promotoria de Preveno aos Crimes poder
contribuir na capacitao de tais conselhos, para que possam atuar com eficincia.
i) Instaurao de procedimento investigatrio criminal (PIC) e ajuizamento de aes
penais em relao aos fatos relativos s suas atribuies.
j) Elaborar, anualmente, propostas de poltica criminal65, a exemplo do que faz o
Ministrio Pblico chileno.66
k) Elaborar, aps necessrio debate com a sociedade civil, rgos pblicos e
comunidade jurdica, propostas de alteraes legislativas na area criminal.
Nesse ponto, conforme j destacado, fundamental que o Ministrio Pblico busque uma
maior aproximao com a academia. O dialogo necessita ser restabelecido. O Ministrio
Pblico, como uma instituio de forte sentido democrtico, no pode se afastar desse
ambiente.
l) Prestar, anualmente, contas de sua atuao.
O Ministrio Pblico contemporneo e verdadeiramente democrtico deve se abrir e se
aproximar cada vez mais da coletividade, que tem o direito de ser informada de forma clara
e transparente a respeito de sua atuao, inclusive para medir o grau de eficincia e o
comprometimento na realizao de sua misso constitucional.
Nessa linha, so lapidares as observaes de Jorge de Figueiredo Dias, ao concluir que:
(...) no pode existir autonomia do Ministrio Pblico, no alto sentido jurdico-constitucional
que lhe cabe, sem do mesmo passo ela integrar a exigncia democrtica do dever de prestar
contas comunidade. De integrar, por um lado, numa relao de necessidade: autonomia sem
64

SUXBERGER, Antonio Henrique Graciano. Ministrio Pblico e Poltica Criminal: Uma segurana
pblica compromissada com os direitos humanos. Curitiba: Juru, 2010, p. 218.
65
La poltica criminal, pos su parte, consiste en la adopcin de una estrategia global en materia de
prevencin, investigacin, persecucin y represin de la criminalidad. Debe fijar ciertos objetivos, para cuya
consecucin se aprestan determinados mdios. As, al igual que cualquier outra poltica pblica, la poltica
criminal implica opciones; y stas no corresponden tan slo al al momento legislativo, sino inevitablemente
tambn al de aplicacin de la ley. La poltica criminal deve incidir sobre uma realidad compleja, de modo que
no cabe razonablemente esperar del legislador mucho ms que un diseo de las principales prioridades y
directrices de actuacin (DEZ-PICAZO, Luis Mara. El poder de acusar: Ministerio Fiscal y
Constitucionalismo. Barcelona: Ariel, 2000, p. 27).
66
Segundo o projeto chileno, em seu art. 23, a, estabelecido que anualmente o Ministrio Pblico chileno
dever fazer uma proposta de poltica criminal referente aos delitos passveis de persecuo pblica
(ARANA, Pedro Angulo. La Funcin del Fiscal: estudio comparado y aplicacin al caso peruano. El
Fiscal en el nuevo proceso penal. Lima: Jurista, 2007, p. 219).

23
dever de prestar constas comunidade tornar-se-ia em mero privilgio e burocrticocorporativo, que no haveria razo para que assumisse relevo jurdico-constitucional nem
sequer numa relao de proporcionalidade directa: autonomia do Ministrio Pblico ser tanto
mais perfeita e mais plena quanto mais extenso e transparente for o seu dever de prestar contas
comunidade pelas suas formas de actuao passadas e presentes, bem como pelos resultados
da actuao na execuo das polticas que lhe so cometidas, nomeadamente da poltica
criminal legitimamente definida.67

2.2 O Ministrio Pblico como filtro em relao ao agigantamento do Estado Policial


Faz parte do passado a ideia do Ministrio Pblico como acusador sistemtico. Como
observa Claus Roxin, uma viso do passado do Ministrio Pblico a ideia enraizada de
enxergar as absolvies como derrota e as condenaes como vitria.68
Assim, as promotorias de justia criminal possuem atualmente papel fundamental para frear
o crescimento irrazovel do Estado Penal, pois se trata de uma deturpao que agrava ainda
mais o sistema de justia criminal.
Dessa forma, como estratgia a ser adotada pelos rgos de execuo, pode e deve o
Ministrio Pblico:
a) exercer o controle difuso de constitucionalidades das leis penais
No pode o Ministrio Pblico permanecer inerte diante de leis penais inconstitucionais,
que violam princpios bsicos do Direito Penal, com afronta, em alguns casos, aos direitos
humanos.
Diante de leis penais inconstitucionais o Ministrio Pblico, como fiscal da ordem jurdica,
pode e deve se insurgir visando ilegitimidade de leis infraconstitucionais que entram em
contradio com princpios penais com carter jurdico-constitucional, como o da
lesividade (ofensividade), interveno mnima (nas suas duas vertentes: fragmentariedade e
subsidiariedade), proporcionalidade (na sua dupla face: proibio de excesso e de defesa
insuficiente) etc.
Isso no configura uma rebeldia em relao s leis, mas sim um dever constitucional do
Ministrio Pblico de colocar freios no expansionismo penal irrazovel do legislador, que
deve e pode ser controlado em relao aos seus excessos pelo judicirio.
67

DIAS, Jorge de Figueiredo. Autonomia do Ministrio Pblico e seu dever de prestar contas
comunidade: um equilbrio difcil. Revista Portuguesa de Cincias Criminal. Ano 17 N 2. Abril-Junho
2007. Coimbra: Coimbra, 2007, p. 206. Inclusive, de se destacar a importncia de tal prestao de contas
para imagem do Ministrio Pblico em relao sua imparcialidade. Com efeito, conforme destaca Gabriela
Bravo Sanestanislao, El da en que seamos capaces de llegar al ciudadano, explicandole en trminos
comprensibles los fundamentos jurdicos de cualquiera de nuestras actuaciones, habremos terminado con
cualquiera riesgo aparente de vulneracin de nuestra imparcialidade (SANESTANISLAO, Gabriela Bravo.
Imparcialidad del Ministerio Fiscal y Poder Meditico. In tica e Imparcialidad del Ministerio Fiscal.
OCHOA, Luis Bueno (Coordinador). Madrid: Dykinson, 2010, p. 116).
68
Apud ARANA, Pedro ngulo. La Funcin del Fiscal: estdio comparado y aplicacin al caso peruano.
El Fiscal en el nuevo processo penal. Lima: Jurista, 2007, p. 86.

24
Nesse sentido, oportuno invocar precedente da Corte constitucional italiana na sent. N.
409/1989, que perfeitamente aplicada ao caso brasileiro:
(...) el legislador no es substancialmente rbitro de sus decisiones criminalizadoras, sino que
debe, adems de vincular cada previsn de delito a una daosidad social real, circunscribir, en
la medida de lo posible y teniendo en cuenta el rango constitucional de la liberdad personal
(sacrificada con la pena), el mbito de lo penalmente relevante.
(...) la no aplicacin, por parte del legislador ordinrio, de los criterios que informan la poltica
criminal (como el de subsidiariedade del Derecho penal) sancionados constitucionalmente,
puede ser, de hecho, censurada por esta Corte slo por la violacin del criterio de racionalidade
y por la comprensin indebida del derecho fundamental a la liberdad reconocido
constitucionalmente.69

Portanto, por meio do controle difuso de constitucionalidade de leis penais, o Ministrio


Pblico pode perfeitamente justificar arquivamentos de investigaes. Porm, importante
que referido controle deva ser feito de maneira uniforme, buscando a unidade na atuao,
com amplo debate prvio realizado pela instituio, envolvendo o primeiro e segundo grau,
bem como os rgos de apoio, como os Centros de Apoio Operacional.
Com isso, com um debate democrtico na instituio, estimula-se a sensao de
pertencimento dos rgos de primeiro grau, diminuindo a figura das conhecidas ilhas
ministeriais, que acabam gerando perplexidade e ineficincia na atuao, fazendo
prevalecer o protagonismo individual em detrimento da unidade, olvidando que com a
unio de foras e pensamento de vrios talentos que se tem o verdadeiro caminho para o
crescimento institucional.
Urge, assim, uniformizar o pensamento institucional, sem prejuzo do respeito ao princpio
da independncia funcional. Dentre as estratgias poder-se-ia inclusive fomentar a
elaborao de smulas de entendimento, enunciados etc.
b) repensar o princpio da obrigatoriedade da ao penal
Diversos pases esto rediscutindo o princpio da legalidade, ou obrigatoriedade da ao
penal. Apesar de alguns doutrinadores destacarem que no passa de um mito e que no
existe mais em nosso sistema, a realidade da atuao ministerial demonstra ainda o apego a
tal princpio.
preciso repensar o tradicional princpio, pois a adoo da oportunidade importante para
o aprimoramento institucional na atuao criminal do Ministrio Pblico, evitando-se
demandas criminais inteis, que buscam apenas a pena pelo processo. Assim, a adoo do
princpio da oportunidade acaba sendo um importante caminho para um processo penal
mais humano e menos retributivo, sendo uma importante alternativa para frear a expanso
irrazovel do Direito Penal, bem como para conectar a atuao ministerial com o princpio
da eficincia, que tambm deve nortear a sua atuao.
69

DONINI, Massimo. El Derecho Penal Frente a los Desafos de la Modernidad. Peru: Ara, 2010, p. 313314.

25
Nessa senda, so vlidas aqui as consideraes de Pedro Angulo Arana, ao destacar a
tendncia de aplicao do princpio da oportunidade em diversos pases:
En la generalidade de los pases, las modernas concepciones humanistas del Derecho Penal y
Procesal Penal, y la realidad judicial y penitenciaria prcticas han sometido a crtica severa el
princpio de obligatoriedad de la accin penal que aparece como correlato de las teoras
retributivas y el sistema inquisitivo. Hoy se diluye tal visin tradicional ante la ausncia de
inters social en retribuir toda infraccin del orden jurdico penal, en beneficio de la persona
humana, la salvaguarda de la vida em comn y la paz social. Ello va de la mano con el sistema
acusatrio, cuya pretensin es dignificar la condicin de quienes incurren en delitos. Se
sostiene, acertadamente a nuestro entender, que la ideia de elevar los principios por sobre el ser
humano, importa asumir maximalismos y quiestismos que tuercen el sentido mismo del
derecho.70

Dessa forma, o princpio da oportunidade pode ser utilizado para, por exemplo,
fundamentar o no oferecimento de denncias em vista de fatos insignificantes. Nessa
linha, interessante trazer colao dois exemplos recentes para ilustrar o problema:
1 - conforme noticiado pelo site Conjur, o TRF 2 Regio trancou ao penal contra
carroceiro com base no princpio da insignificncia. Segundo consta da deciso, que deferiu
HC impetrado pela DFU, O ru foi acusado de extrair areia em uma rodovia sem ter
licena ambiental e sem autorizao do Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM). De acordo com o boletim de ocorrncia, ele foi apreendido com uma carroa,
uma p e um cavalo. No foi encontrada com o acusado nenhuma quantidade de areia.71
2 - em outro caso noticiado pelo referido site que chama ateno, o STF (HC 121.903)
encerrou ao contra acusado de roubar galinhas. Segundo a notcia:
A 1 Turma do Supremo Tribunal Federal determinou, por maioria de votos, o encerramento de
ao penal contra um homem acusado de roubar um galo e uma galinha, avaliados em R$ 40, na
cidade de Rochedo de Minas (MG). Ao analisar o mrito, o relator da matria, ministro Luiz
Fux, entendeu que cabe a aplicao do princpio da insignificncia.
Aps indeferimento de Habeas Corpus pelo Tribunal de Justia de Minas Gerais, a defesa
impetrou HC no Superior Tribunal de Justia, que indeferiu a liminar. No STF, sustentou a
aplicabilidade do princpio da bagatela, tendo em vista o pequeno valor do furto. Ressaltou,
ainda, que os animais foram devolvidos. No mrito, pediu o reconhecimento da atipicidade da
conduta, com fundamento no princpio da insignificncia.
Em parecer, a Procuradoria-Geral da Repblica afirmou que o suposto ladro ru primrio e
tem bons antecedentes. Argumentou ainda que a leso ao bem jurdico inexpressiva,
tratando-se de conduta que, pelo contexto em que praticado o delito, no se apresenta como
socialmente perigosa.72

70

ARANA, Pedro ngulo. La Funcin del Fiscal: estdio comparado y aplicacin al caso peruano. El
Fiscal en el nuevo processo penal. Lima: Jurista, 2007, p. 260.
71
Disponvel em: http://www.conjur.com.br/2014-set-07/acao-penal-carroceiro-trancada-insignificancia.
Acesso em 10/11/2014).
72
Disponvel em: http://www.conjur.com.br/2014-mai-22/supremo-encerra-acao-homem-acusado-roubargalinhas.

26
Sem entrar no mrito dos motivos que levaram ao oferecimento da denncia nos dois
exemplos citados, casos como esses depem contra o Ministrio Pblico, ligando-o
perseguio de miserveis, na movimentao do aparato penal sem qualquer utilidade
pblica ou interesse social.
Olvida-se que existem formas mais inteligentes para enfrentar certos problemas da
criminalidade de bagatela.
Tomemos como exemplo a extrao irregular de areia por carroceiros. Em muitos casos se
percebe a total falta de polticas pblicas nas regies em que ocorrem essas condutas, sendo
na maioria a atuao do Ministrio Pblico infrutfera, como uma forma de enxugar gelo.
Assim, outros caminhos podem e devem ser pensados para enfrentar esse tipo de ilcito, que
na maioria dos casos encobre, como destacado, problemas sociais.
Ainda a respeito do (re)pensar o princpio da obrigatoriedade, interessante observar a
necessidade de oferecimento de denncia em vista de resoluo do problema na esfera
administrativa, valendo-se para tanto do princpio da interveno mnima.
Realmente, em certos casos, nos quais se percebe que a soluo foi adequadamente
resolvida pela esfera administrativa tal como ocorre, em muitos casos, em relao aos
delitos ambientais pode se perquirir se h razo para uma interveno penal, podendo o
rgo de execuo fundamentar adequadamente o arquivamento com base nos citados
princpios, no banalizando a interveno penal.
No se desconsidera aqui o princpio da separao ou independncia de instncias. Porm,
referido princpio no pode prevalecer em detrimento de outros princpios mais conectados
com os direitos fundamentais.
2.3 O Ministrio Pblico no enfrentamento da criminalidade moderna e difusa
Um dos grandes desafios do Ministrio Pblico em relao criminalidade o
enfrentamento dos delitos de natureza difusa, que no raramente envolve organizaes
criminosas.
Evidentemente que no se deve adotar apenas um tipo de modelo, pois fundamental que o
Ministrio Pblico observe as peculiaridades desses crimes, que em muitos casos
reclamaro estratgias diversificadas. Assim, no pode o enfrentamento ficar limitado aos
grupos especializados (GAECOS), o que no significa desconhecer a importncia dos
mesmos para situaes especiais que reclamem uma verdadeira fora tarefa, como se d nos
casos envolvendo organizaes criminosas.

27
preciso avanar, fortalecendo e organizando as promotorias de justias criminais, que
devem ser vistas como verdadeiros departamentos73, e no como ilhas isoladas, com
atuao individual e solitria de seus rgos de execuo.
Esse modelo individualista absolutamente contrrio ao princpio da unidade, no servindo
nem mesmo para o enfrentamento nos dias atuais da criminalidade de massa e, com mais
razo, para a denominada criminalidade difusa, pois, conforme observa Luiz Mara DezPicazo, modalidades diferentes de criminalidad requieren estrategias distintas de
repressin, que determinen no solo el grado deseable de discrecionalidad en la actividad de
acusacin sino tambin los aspectos organizativos.74
Vejamos alguns modelos que podem ser pensados:
a) enfrentamento dos crimes de corrupo pblica
Sabidamente a corrupo um dos principais obstculos para o desenvolvimento humano
no nosso pas, conforme apontam diversos estudos e estatsticas, que demonstram os efeitos
deletrios da corrupo para os direitos fundamentais, em especial os direitos sociais.
Dessa forma, cada vez mais se reclama uma atuao eficiente do Ministrio Pblico em
relao a esses tipos de crimes, valendo-se de uma atuao interdisciplinar e coesa,
especialmente em se considerando que o ilcito resulta na maioria das vezes em aes de
natureza sancionatria tambm na esfera cvel, podendo aqui, para exemplificar, ser citada
a ao de improbidade.
Medida salutar seria conferir s promotorias com atribuio para instaurao de inquritos
civis e ajuizamento de aes de improbidade que tambm tivessem atribuio na esfera
criminal para ajuizamento de aes penais em relao aos fatos que esto investigando,
modelo, alis, j existente em alguns Ministrios Pblicos. Com isso, se evitariam tambm
atuaes contraditrias dentro de um mesmo rgo. No bastasse isso, certos delitos de
corrupo reclamam conhecimentos especficos em temas ligados ao direito administrativo,
sabidamente pouco afeto aos promotores criminais.

73

So oportunas aqui as observaes de Jorge de Figueiredo Dias, que ao defender a necessidade de saudar e
incentivar a departamentatizao do Ministrio Pblico portugus, destaca que deve exigir-se que tais
depatamentos no sejam apenas um conjunto de magistrados fragmentados, cada um trabalhando sua
prpria maneira e segundo os seus critrios pessoais os processos que lhe so distribudos; mas constituam
verdadeiros gabinetes onde reside o trabalho de equipa, a colaborao, a coordenao e o esforo de
unificao de procedimentos e de decises. Para o que se torna necessrio um reforo da hierarquizao do
controlo e do exerccio dos poderes de direo; e o exerccio efectivo dos poderes legais de substituio
funcional dos agentes que no estejam a responder adequadamente s exigncias democrticas de eficincia e
de prestao de contas comunidade que pesam sobre o servio (DIAS, Jorge de Figueiredo. Autonomia do
Ministrio Pblico e seu dever de prestar contas comunidade: um equilbrio difcil. Revista Portuguesa
de Cincias Criminal. Ano 17 N 2. Abril-Junho 2007. Coimbra: Coimbra, 2007, p. 202).
74
DEZ-PICAZO, Luis Mara. El poder de acusar: Ministerio Fiscal y Constitucionalismo. Barcelona:
Ariel, 2000, p. 29.

28
Caso se entenda no ser esse o melhor caminho, o problema da corrupo no Brasil, por ser
endmico, reclama a criao de promotorias regionais ou ncleos especializados 75, que
podem ficar responsveis pela investigao e oferecimento de denncias em relao a tais
delitos, bem como oferecer apoio aos rgos de execuo que porventura venham atuar no
curso da instruo.
Inclusive, os ncleos poderiam ter papel importante na ideia de preveno a esses tipos de
delitos, com uma atuao diversificada, podendo ser includo nas suas atribuies, dentre
outras: expedir recomendaes e sugestes de alteraes legislativas; elaborar, anualmente,
relatrio a respeito do volume de recursos pblicos desviados e o correspondente a ser
recuperado em vista da atuao do Ministrio Pblico.
b) necessidade de criao de procuradorias especializadas em crimes de corrupo
Essa medida, que j existe em alguns Ministrios Pblicos, importante em vista da
problemtica do foro por prerrogativa de funo. No h sentido em dividir a atribuio
entre os procuradores por area geogrfica, o que ineficiente. No bastasse isso, referida
procuradoria ficaria responsvel pela interao entre o primeiro e segundo grau,
considerando as repercusses tambm na area da improbidade administrativa.
c) atribuio cumulativa cvel e criminal para crimes de natureza difusa
Tambm deve se pensar na atribuio cumulativa (cvel e criminal) para outros delitos de
natureza difusa, a exemplo do que j ocorre na area do meio ambiente 76 em alguns
Ministrios Pblicos. Assim, promotorias com atribuio na area do consumidor, por
exemplo, poderiam ter atribuio dplice, ou seja, cvel e criminal relativa aos delitos
contra a relao de consumo.
3. POLTICA CRIMINAL ORIENTADA PARA AS VTIMAS DE CRIMES

75

Referida ideia foi recentemente adotada pelo MPF no RJ, que criou um Ncleo de Combate Corrupo,
formado por 10 procuradores, responsvel pelo ajuizamento de aes penais e aes por ato de improbidade
administrativa (Disponvel em: http://www.jb.com.br/rio/noticias/2014/07/09/ministerio-publico-no-rio-crianucleo-de-combate-a-corrupcao/. Acesso em 15/11/2014).
76
Apesar de os delitos ambientais no gerarem fascinao em relao ao agressor-vtima (AUGUSTO DE S,
Alvino. Crimes Ambientais: Ensaiando Algumas Reflexes Clnico-Criminolgicas. In Criminologia e os
Problemas da Atualidade. Alvino Augusto de S e Srgio Salomo Schecaria (Organizadores). So Paulo:
Atlas, 2008, p. 198-199), sua defesa das mais importantes pela relevncia do bem jurdico tutelado para as
atuais e futuras geraes. Com inteira razo, portanto, Bernd Schnemann, ao afirmar que la civilizacin
moderna, y, con ello, la humanidad, no podr sobrevivir sin un doble control del aprovechamiento del mdio
ambiente. El primer nivel del control estar constituido, desde luego, por la Administracin, pero es
indispensable que est seguido de un nivel de control adicional y eficiente, que solo podr ser asumido por el
Derecho Penal. La vieja pregunta acerca de quin vigila a los vigilantes quisera responderla muy brevemente
con las siguientes palabras: naturalmente, el Derecho Penal. Y para llevar esta afirmacin um poo ms al
extremo: dnde podra ser ms necesario el Derecho Penal que en la proteccin del medio ambiente y, con
ello, en la proteccin de las condiciones para que todos los dems bienes jurdicos puedan sobrevivir y
prosperar? (SCHNEMANN, Bernd. Sobre la dogmtica y la poltica criminal del Derecho Penal del
Medio Ambiente. In Obras. Tomo II. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni, 2009, p. 335).

29
As vtimas de crime ainda no se encontram
integradas no processo penal de forma adequada.
Lev-las a srio como co-participante do processo e
reconhecer-lhes determinados direitos so exigncias
emanadas dos princpios reitores da nossa ordem
jurdico-constitucional, e no como s vezes se
afirma, pelo esprito da poca. A justia penal
tambm no constitui um fim em si. Ela serve
primordialmente restaurao da paz jurdica, que
no pode ser alcanada sem considerao dos
interesses das vtimas (Dubler-Gmelin).77

Por fim, fundamental que o Ministrio Pblico assuma o importante papel de tutela das
vtimas de crimes, no sendo suficiente uma atuao meramente repressiva em relao ao
criminoso, quase sempre se esquecendo da vtima, como se fosse uma pessoa invisvel,
desprovida de sentimentos.
O que se percebe que a atuao dos operadores, inclusive o Ministrio Pblico, em muitos
casos acaba provocando, alm da vitimizao primria, a vitimizao secundria e
terciria78, aumentando ainda mais o drama e o sofrimento dessas pessoas. Esquece-se que,
como o ru, a vtima pessoa tambm de carne, osso e sentimentos, sendo inconstitucional
e desumana a postura de ignor-la.
Portanto, as vtimas de crimes devem ser resgatadas do ostracismo em que se encontram. A
sua neutralizao, que para alguns configura a modernizao do direito penal79, deve ser
repensada, pois tal entendimento, com a vnia devida, olvida a existncia da vtima na
prtica do crime, desumanizando assim o fato penal.
Trata-se de uma tarefa difcil, pois, infelizmente, a vtima, para boa parte da doutrina e
tambm da coletividade, no gera a mesma fascinao que o autor do delito, que inclusive
romantizado na literatura. Realmente, alguns doutrinadores, por exemplo, enxergam a
vtima no sistema de justia criminal de forma discriminatria, com o claro objetivo de
impedir uma participao mais efetiva da mesma na discusso do caso penal. Como destaca
Guilherme Costa Cmara, Esse descaso para com a sorte das vtimas de crime explica, em
77

Apud CMARA, Guilherme Costa. Programa de Poltica Criminal Orientado para a Vtima de Crime.
So Paulo: Revista dos Tribunais; Coimbra: Coimbra Editora, 2008, p.328.
78
Conforme observa Antonio Beristain, Se distingue tres clases de victimizacin: primaria, secundaria y
terciaria. Por victimizacin primaria entendemos la que se deriva diretamente del crimen. Por victimizacin
secundaria los suprimentos que las vctimas, a los testigos y mayormente a los sujetos passivos de un delito
les infieren las instituciones ms o menos diretamente encargadas de haver justicia: policas, jueces, peritos,
criminlgos etc. Y la victimizacin terciaria procede, principalmente, de la conduta posterior de la misma
vctima; a veces, emerge como resultado de las vivencias y de los processos de adscripcin y etiquetamiento,
como consecuencia o valor aadido de las victimizaciones primaria y secundaria procedentes
(BERISTAIN, Antonio. Derecho Penal, Criminologa y Victimologa. Curitiba: Juru, 2007, p. 67).
79
Por todos, Hassemer e Muoz Conde: O moderno Direito penal dos pases civilizados um direito
pblico, que trata precisamente de impedir que a vtima faa justia com as prprias mos, neutralizando sua
reao individual ou vingana pessoal, mas tambm, impedindo que disponha por capricho da persecuo do
delito e do castigo do delinquente, concedendo perdo ao delinquente em troca da satisfao ou reparao de
seus interesses particulares violados pelo delito. O Direito penal vive, portanto, da neutralizao da vtima,
deixando para ela um reduzido papel na persecuo e no castigo do delito (CONDE, Francisco Muoz;
HASSEMER, Winfried. Introduo Criminologia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 18).

30
parte, que convivamos, ainda, com um processo penal, um sistema de justia e, no menos
sintomtico, um mundo jurdico-acadmico literalmente de costas para as vtimas80.
Referida postura olha a vtima quase como se fosse um ser esotrico, no real no conflito,
um verdadeiro extraterrestre penal, um ser imaginrio, cujo crescimento e resgate teria a
nica finalidade de diminuir os direitos do acusado, ligando tal postura ao conhecido direito
penal do inimigo, e assim, infelizmente, vulgarizando seu conceito.81
Essa viso, contudo, no entende adequadamente o drama vivenciado pela vtima. No lhes
parece ser ela, a vtima, um problema criminal. Ao argumento que no processo penal a parte
dbil nica e exclusivamente o acusado, chega a se defender que uma heresia sustentar
que o sistema volte seus olhos tambm para esse ser fantasioso, que a vtima. Consagrase, com isso, o princpio da insignificncia da vtima82.
Mas, no h como continuar a pensar dessa forma. A Justia Penal no pode seguir
ignorando as vtimas de crimes, que no podem permanecer praticamente invisveis perante
os operadores. Como destaca, com acerto, Ignacio Jos Subijana Zunzunegui, La nocin
garantista del processo no puede seguir descansando nicamente en el respeto a los
derechos del acusado. Es preciso integrar esta cosmovisin reducionista con nuevas
exigencias vinculadas a la defensa de los derechos de las vctimas83.
Da porque, modernamente, a preocupao com os direitos das vtimas vem tendo
significativo crescimento, inclusive por parte das Naes Unidas. Realmente, conforme
observa Pedro Angulo Arana:
Las Naciones Unidas se han encargado del tema victimolgico a travs de sus
recomendaciones, as h surgido a nivel de los Derechos Humanos, inters en que a la vctima
se le demuestre respecto, que se le atienda con sensibilidade, que se le informe sobre sus
derechos y su papel, se le indique sobre la marcha del processo que afecta a sus intereses, que
se examinen sus opiniones y se les evite molstias inncessarias, que se les proteja su vida
privada y se trate de no ocasionarles gastos. En realidade se pretende ayudarle a reconstruir su
mundo.84

80

CMARA, Guilherme Costa. Programa de Poltica Criminal Orientado para a Vtima de Crime. So
Paulo: Revista dos Tribunais; Coimbra: Coimbra Editora, 2008, p.240.
81
A crtica vulgarizao feita com acerto por Massimo Donini: Actualmente est en curso un debate muy
ideolgico sobre el tema del enemigo, que corre el riesgo de inundar juridicamente esta temtica como ha
sucedido con la emergncia. Cada nueva ley un poco dura, un poco repressiva (y el Derecho penal no lo es a
menudo por definicin?) corre el risgo de ser etiquetada como Derecho del enemigo (DONINI, Massimo. El
Derecho Penal Frente a los Desafos de la Modernidad. Peru: Ara, 2010, p. 244).
82
A essa corrente doutrinria Cndido Furtado Maia Neto faz veemente crtica: Indubitavelmente, por mais
se fale em nome dos direitos humanos das vtimas de crime, esbarramos em empecilhos postos pela doutrina
penal autoritria, camuflada de democrtica, no se busca devolver a vtima seu lugar (...) (MAIA NETO,
Cndido furtado. Direito humanos das vtimas de crimes: filosofia penal e teoria crtica luz das
reformas processuais penais. Curitiba: Juru, 2014, p. 32).
83
ZUNZUNEGUI, Ignacio Jos Subijana. El principio de proteccin de las vctimas en el orden jurdico
penal: Del olvido al reconocimiento. Granada: Comares, 2006, p. 40.
84
ARANA, Pedro ngulo. La Funcin del Fiscal: estdio comparado y aplicacin al caso peruano. El
Fiscal en el nuevo processo penal. Lima: Jurista, 2007, p. 422.

31
Se o Ministrio Pblico no mudar sua atuao em relao s vtimas de crimes, outros se
apoderaro de seu sofrimento, utilizando-o de forma indevida e miditica. O Ministrio
Pblico deve ser o protagonista da revalorizao da vtima no sistema criminal, devendo,
portanto, assumir seu papel de garante de las vctimas 85, podendo inclusive atuar como
fomentador do encontro entre vtima e agressor, na busca de uma justia reconstrutiva86.
Assim, as promotorias de justia criminais devem se aparelhar para essa nova viso,
podendo se pensar, dentre outras medidas, na criao de ncleos de atendimento,
responsveis pela: a) prestao de contas da atuao do Ministrio Pblico, inclusive a
respeito das investigaes e atos de eventual processo criminal, como, por exemplo,
relativos ao seu interesse patrimonial; b) promoo do encontro entre promotores de justia
e a vtima do crime, ouvindo-a, sempre que possvel, antes mesmo de sua formalizao em
juzo; c) promoo do encontro, quando possvel, entre a vtima e seu agressor, se valendo
em tais casos de uma justia restaurativa87; d) elaborao de dados estatsticos a respeito
das vitimais de crimes; e) elaborao de propostas de alteraes legislativas,
recomendaes etc., visando a uma poltica criminal orientada para as vtimas de crimes
(exemplos: fundo de assistncias s vtimas); f) adoo de medidas cautelares destinadas a
evitar novas situaes vitimizantes para as vtimas, como nos casos de violncia
intrafamiliar e nos delitos contra a dignidade sexual.
Esse novo olhar em relao s vtimas de crimes de modo algum pode significar a
diminuio dos direitos do acusado88 ou o ressurgimento da vingana privada. Com razo,
portanto, Cndido Furtado Maia Neto, ao asseverar:
Os Direitos das vtimas so normas positivas que necessitam de urgente aplicao no mundo
jurdico-poltico-policial-judicial. No se trata de propagar a vingana privada ou at o dio
entre os conflitante-litigantes (vtima e vitimrio), exatamente o contrrio, o devido
reconhecimento do fato, do ato e suas consequncias, responsabilidade criminal e reparao do
dano, como princpio de justia social.

85

ZUNZUNEGUI, Ignacio Jos Subijana. El principio de proteccin de las vctimas en el orden jurdico
penal: Del olvido al reconocimiento. Granada: Comares, 2006, p. 169.
86
GARAPON, Antoine. A Justia Reconstrutiva. In Punir em Democracia: e a justia ser. GARAPON,
Antoine; GROS, Frdric; PECH, Thierry. Lisboa: Instituto Piaget, 2001, p. 325.
87
Referido encontro possvel e importante para restaurar o conflito, em especial nos delitos contra a
dignidade sexual envolvendo crianas. Conforme salienta Garapon, O pior para uma criana sexualmente
abusada por um pai, talvez mais que o gesto em si, a negao ou mais axactamente o insuportvel contraste
entre a aparente normalidade do dia e o verdadeiro escndalo da noite... O mal agravado quando na manh
seguinte a jovem rev o pai que se lhe dirige como se nada tivesse ocorrido. A violncia tornou-se irreal,
virtual. Um mesmo facto vivido atrozmente por um e banalizado pelo outro (GARAPON, Antoine. A
Justia Reconstrutiva. In Punir em Democracia: e a justia ser. GARAPON, Antoine; GROS, Frdric;
PECH, Thierry. Lisboa: Instituto Piaget, 2001, p. 298).
88
Como destaca Guilherme Costa Cmara, uma poltica criminal orientada para a vtima, com nfase nos
seus interesses reparatrios, no resulta em uma capitis diminutio dos interesses do acusado/sentenciado, i.e.,
tais interesses no so necessariamente colidentes, logo, no inteiramente verdadeiro que a cada passo da
poltica legislativa em favor da vtima se faa necessrio um confronto, um recuo sobre a estrada de atuao
dos princpios de uma poltica criminal destinada a favorecer a reinsero social do condenado (CMARA,
Guilherme Costa. Programa de Poltica Criminal Orientado para a Vtima de Crime. So Paulo: Revista
dos Tribunais; Coimbra: Coimbra Editora, 2008, p.199).

32
Direitos Humanos no se limitam proteo dos rus processados ou condenados, tambm se
referem aos interesses de conflito entre vtimas e vitimrios, a liberdade e a segurana. Os
Direitos Humanos no moderno Direito Penal e Processual Penal, o Estado deve atender as
vtimas, assim preconiza as naes Unidas, aos moldes de uma justia criminal democrtica. 89

CONCLUSO
fundamental que o Ministrio Pblico reflita a respeito dos caminhos que pretende trilhar
na esfera criminal. Como no conhecido enigma da esfinge 90, a instituio precisa se
decifrar, sob pena de ser devorada, com a perda paulatina de espao e legitimidade
perante a sociedade civil.
No mais possvel vincular a atuao criminal apenas sob o prisma repressivo, uma vez
que esse modelo fadado ao insucesso. A exemplo de outras areas possvel tambm que a
atuao criminal seja baseada numa viso resolutiva e preventiva, inclusive com uma
poltica criminal tambm orientada para as vtimas de crimes.
Quanto tradicional atuao repressiva, o fundamental ter o necessrio esprito crtico
para frear tendncias expansionistas irrazoveis e inconstitucionais, buscando, tambm, o
necessrio equilbrio entre a eficcia da punio (quando necessria), com os direitos
fundamentais do acusado, inclusive dos poderosos, pois, como bem observa Rui Cunha
Martins:
falsa a ideia de que o Estado de direito seja salvo por cada vez que o sistema penal pune um
poderoso ou um convicto corrupto; por mais que custe chamada opinio, o Estado de direito
s salvo de cada vez que um poderoso ou um convicto corrupto so punidos no decurso de um
devido processo legal; o contrrio disto populismo puro91.

Deve o Ministrio Pblico, enfim, ter fora e independncia para no permitir que nenhum
consenso da maioria ou da opinio pblica, em especial quando pressionada por um
populismo penal miditico, possa tornar verdadeiro o que falso e falso o que verdadeiro,
pois este, como destaca Luigi Ferrajoli, que o significado da expresso haver um juiz
em Berlim92.
89

MAIA NETO, Cndido furtado. Direito humanos das vtimas de crimes: filosofia penal e teoria crtica
luz das reformas processuais penais. Curitiba: Juru, 2014, p.
90
Havia uma nica esfinge na mitologia grega, um demnio exclusivo de destruio e m sorte, de acordo com
Hesodo uma filha da Quimera e de Ortros ou, de acordo com outros, de Tifo e de Equidna - todas destas figuras ctnicas. Ela
era representada em pintura de vaso e baixos-relevos mais frequentemente assentada ereta de preferncia do que
estendida, como um leo alado com uma cabea de mulher; ou ela foi uma mulher com as patas, garras e
peitos de um leo, uma cauda de serpente e asas de guia. Hera ou Ares mandaram a esfinge de sua casa na Etipia (os
gregos lembraram a origem estrangeira da esfinge) para Tebas e, em dipo Rei de Sfocles, pergunta a todos que
passam o quebra-cabea mais famoso da histria, conhecido como o enigma da esfinge, decifra-me ou devoro-te:
Que criatura pela manh tem quatro ps, ao meio-dia tem dois, e tarde tem trs? Ela estrangulava qualquer
inbil a responder, da a origem do nome esfinge, que deriva do grego sphingo, querendo dizer estrangular. dipo
resolveu o quebra-cabea: O homem - engatinha como beb, anda sobre dois ps na idade adulta, e usa um
arrimo (bengala) quando ancio (Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Esfinge. Acesso em 20/11/2014).
91
MARTINS, Rui Cunha. A hora dos cadveres adiados: corrupo, expectativa e processo penal. So
Paulo: Atlas, 2013, p. 105.
92
FERRAJOLI, Luigi. Constitucionalismo e jurisdio. In Direito Penal como crtica da pena Estudos em
homenagem a Juarez Tavares por seu 70. Aniversrio em 2 de setembro de 2012. GRECO, Lus; MARTINS,

33
Mas, no atual modelo de Estado Democrtico de Direito no basta existir um juiz em
Berlim, sendo fundamental que tambm exista um Ministrio Pblico em Berlim.
Novamente, para finalizar, so oportunas as lies de Luigi Ferrajoli:
Quanto s funes judiciais de garantia secundria, a mxima de que haver um juiz em Berlim
no pode mais limitar-se funo clssica penal e civil, mas tambm se estende garantia de
direitos sociais, e no apenas a violaes das leis, mas tambm s violaes da constituio por
parte da prpria lei; e no apenas nos confrontos com poderes pblicos, mas tambm em
relao aos poderes econmicos privados os chamados mercados cuja falta de limites,
regras e controles est produzindo crises econmicas devastadoras que a emaam transformarse na crise de nossas democracias. E no basta um juiz em Berlim. Dever existir tambm um
Ministrio Pblico em Berlim, capaz de acionar as diversas jurisdies e no apenas a
ordinria, mas tambm a constitucional para tutelar, nos vrios nveis do sistema jurdico, os
direitos fundamentais constitucionalmente estabelecidos 93.

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93
FERRAJOLI, Luigi. Constitucionalismo e jurisdio. Ob. cit., p. 242.

34
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