Contralora General de la Repblica

CONTROL DE LAS CONCESIONES EN EL PER

Gobierno Nacional, Regional y Local
(1993- 2006)

2008

NDICE DE CONTENIDO
,

i INTRODUCCION
ii OBJETIVOS

i
iv
v
1

._

mSTIFICACIN
ALeAN CE

LIMITACIONES
CONCESIONES
1.1
Conceptos generales
1.2
Fundamento y tipos de concesin
1.3
Principales caractersticas, principios, partes y objeto de la concesin
1.4
Beneficios y riesgos de la concesin
1.5
Diferencia de la concesin con otras figuras jurdicas
1.5.1 Con el contrato de obra pblica
1.5.2 Con las autorizaciones, licencias y permisos
1.5.3 Con el contrato de servicio pblico
1.5.4 Con la privatizacin
2 DESCRIPCION DEL PROCESO DE CONCESIN EN EL PER
2.1
Rol del Estado en la economa
2.2
Polticas de Estado
2.3
Legislacin nacional sobre concesiones
2.3.1 Regulacin de la concesin en el Per
2.3.1.1 Regmenes y modalidades de concesiones en el Per
2.3.2 La concesin en el marco de la Ley Orgnica de Municipalidades
2.3.2.1 Jurisdiccin municipal
2.3.3 Legislacin medio ambiental de los proyectos de inversin
2.3.4 Proinversin
2.3.4.1 Organizacin
2.3.4.2 Funciones y lineamientos
2.4
Proceso de concesin - nivel de gobierno nacional..
Proceso de concesin - nivel de gobierno regional
~~\.\\tRAlf.61-.e Proceso de concesin - nivel de gobierno local..
2.7 ~.,. Control de las concesiones

..

-;

5
6
6
7

8
8
8
14
16
19
20
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21
21
23
24
25
28
29
32
37
38
38
39
41
78
84
97

"B" 2.
Control de las concesiones por parte del Sistema Nacional de Control .......... 97
~
.1.1 Atribuciones del Sistema Nacional de Control y de la Contralora
I Oll;~
General de la Repblica
97
entra
.7.2 Instancias de control de concesiones
99
2.7.2.1 Control a cargo del rgano de Control Institucional
99
2.7.2.2 Control a cargo de la Contralora General de la Repblica
l00
2.7.3 Otros controles de las concesiones
103
2.7.3.1 Control a cargo de la entidad
l04
2.7.3.2 Supervisin a cargo de los organismos reguladores
l06
3 , BRECHAS DEL MODELO PERUANO Y POTENCIALES REAS
CRITICAS
107
Rol y poltica de Estado
107
Marco legal
111
Procesos de concesin
125

3.4,
4

Control de. las concesiones

,
AREAS y FA CTO RES CRITI COS

133
138

5 CONCLUSIONES
6 RECOMENDACIONES
7 BIBLIOGRAFA
8 ANEXOS

156
158
160
161

Anexo
Anexo
Anexo
Anexo
Anexo
Anexo
,~)~nexo
~~~exo

162
163
164
165
166
167
168
169

'...f'
, ..

1: Proceso de concesin antes de la dacin del DS 200 - 2006 - EF

2: Fase 1 Proceso de concesin regional..
3: Fase 2 Proceso de concesin regional..
4: Fase 3 Proceso de concesin regional..
5: Fase 4 Proceso de concesin regional..
6: Fase 5 Proceso de concesin regional..
7: Proceso de concesin - Municipalidad de Pueblo Libre
8: Proceso de concesin - Municipalidad de Magdalena del Mar

M".'~xo9: P;oc~so de concesin - Muni.ci~alidad d~ Sechur~ ;

:
' r,ro~:,' >,c:"M~xo 1O: Indice de respuesta a requenmiento de informacin (levantamiento de
'<'o, .: :,,;:"y
informacin)

170
171

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Pgina 3

NDICE DE TABLAS

Tabla 1: Concesiones con proceso culminado (1993 - 2006)

48
Tabla 2: Ciclo para la provisin de servicios pblicos a travs de proyectos de inversin
pblica que involucren concesiones cofinanciadas (CCF)
59
Tabla 3: Cronograma del proceso segn bases
63
Tabla 4: Sub tramos de carretera Pucusana - Cerros Azul - lea
70
Tabla 5: Cronograma del proceso segn bases
74
Tabla 6: Situacin del servicio de agua y alcantarillado - Sechura
96
Tabla 7: Opinin Previa (Ley N 27785, artculo 22, literales j, k y 1)
99
Tabla 8: Cuadro comparativo de reas crticas por nivel de gobierno
147
Tabla 9: Comparacin del marco normativo en materia de concesiones
148

NDICE DE GRFICOS
Grfico 1: Concesiones por sector concedente
Grfico 2: Concesiones por sector econmico
Grfico 3: Concesiones por modalidad
;"'c.Qrfico4: Concesiones por entidad a cargo del proceso
/<:/ ,. ':::'~fico 5: Concesiones por rgano supervisor
Grafico 6: Compromiso de inversin a supervisar por organismo de supervisin
\k_r;,:,,: . Grijico 7: Proceso de concesin a nivel de gobierno regional

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50
51
51
52
53
80

INTRODUCCiN

Durante los ltimos 15 aos, los procesos de concesin han ido variando en el tiempo;
han pasado de un modelo que buscaba la mayor rentabilidad para el Estado, a un modelo
que busca la mayor rentabilidad para el usuario final, entendida como un mejor servicio e
infraestructura a los ciudadanos, con la mayor calidad y el menor costo.
Sin embargo, los procesos de concesin en el Per no han estado exentos de
cuestionamientos sobre su real beneficio para los ciudadanos y para el Estado en general;
es as que, durante el periodo sealado, muchos procesos no habran alcanzado las
expectativas ciudadanas en trminos de mejoras en la calidad la provisin de servicios
pblicos.
Es aqu donde se estima necesario realizar una investigacin exploratoria sobre la forma
en la cual se ejecutan los procesos de concesin y los controles establecidos; adems, se
debe tener en cuenta que la Contralora General de la Repblica tiene la misin de
cautelar el uso eficiente, eficaz y econmico de los recursos del Estado, la correcta
gestin de la deuda pblica, as como la legalidad de la ejecucin del presupuesto del
sector pblico y de los actos de las instituciones sujetas a control; coadyuvando al logro
de los objetivos del Estado en el desarrollo nacional y bienestar de la sociedad peruana.
El presente Estudio es producto de la investigacin exploratoria que ha realizado la
Contralora General de la Repblica sobre los procesos de concesin en el Per,
alcanzando todos los niveles del gobierno y abarcan: al nivel de gobierno central, los
ltimos 15 aos; gobiernos locales, los ltimos 10 aos; y gobiernos regionales - debido a
su reciente creacin - los ltimos 5 aos.
El presente Estudio consta de 6 captulos, incluidas las secciones de conclusiones y
recomendaciones. Los captulos estn distribuidos de la siguiente manera:
En el primer captulo se desarrolla el marco terico de las concesiones. Para ello, se hace
una revisin de los conceptos generales, los fundamentos y tipos de concesin, los
beneficios de las concesiones y sus principales diferencias con las otras modalidades de
<",':;r~>~tratacin del Estado.

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segundo captulo se desarrolla la descripcin del proceso de concesin en el Per.

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concesiones

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, se presenta el marco legal en el cual se sustentan los procesos de

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en el Per en los diferentes niveles de gobierno y el rol del control gubernamental

en

dichos procesos.
En el tercer captulo se desarrolla las brechas del modelo peruano y sus potenciales reas
crticas, sobre la base de la recopilacin de realidades en otros pases de Amrica Latina.
Se ha tomado en cuenta para este anlisis comparativo al Ecuador, Chile, Mxico y la
Argentina. Para estos pases, se ha considerado como criterios de comparacin: el rol y
poltica de Estado, el marco legal, los procesos

de concesin

y el control de las

concesiones.
En el captulo cuatro se presentan las principales reas crticas observadas en los procesos
de concesin, como producto de la presente investigacin exploratoria, desarrolladas por
cada nivel de gobierno.
Finalmente,

en los

recomendaciones,

ii

captulos

quinto

y sexto

se presentan

las

conclusiones

respectivamente.

OBJETIVOS
El presente Estudio tiene por objetivo determinar las potenciales reas y factores crticos
dentro de los procesos de concesin en el Per, otorgados a nivel de Gobierno nacional,
regional o local.
De otro lado, a partir del planteamiento de estas reas crticas, proponer recomendaciones
en el proceso de control de las concesiones, i) que eleven la probabilidad de que los
icios pblicos se entreguen en ptimas condiciones de precio y calidad a los
~

cit

t::

anos, generando una mayor rentabilidad para el usuario final a travs de un mejor
io e infraestructura, ii) promover el nivel de equilibrio entre el riesgo y la

abilidad en la relacin Estado concedente y empresa privada concesionaria.

JUSTIFICACiN

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C ontr~lora Gen~r~l,de la Repblica, co~o rgano superior ,de~Sistema

Nacional de
\r.~,'I';'f;"""";';:\.~(tmientreolp,or mision cautelar el uso eficiente, eficaz y economico de los
recursos del
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toma de decisiones, buscando potenciar los controles actuales o incorporar nuevas

herramientas de control que permitan velar que la concesin de los servicios pblicos
deriven en una mejor prestacin del servicio: una mayor calidad y/o un menor costo para
el usuario final (ciudadano).
La Contralora General, adems, promueve mejoras en la gestin pblica con la finalidad
de optimizar los procesos de provisin de bienes y servicios. En ese sentido, ante la
obligacin de las entidades responsables de optimizar los procesos de adjudicacin de
concesiones y de generar mayores probabilidades de una adecuada ejecucin; la
Contralora General ejerce un rol evaluador del sistema de control interno, promoviendo
no slo las mejoras en la gestin, sino adems la confianza del ciudadano en sus
instituciones.
Alineado con su misin y su plan estratgico, la Contralora General pretende mejorar los
procesos de control en las concesiones y con ello contribuir a la modernizacin del
control gubernamental.
iv

ALCANCE

El presente Estudio alcanza a los procesos de concesin para la provisin de servicios

pblicos, desarrollados por las entidades del gobierno nacional, regional y local, desde
1993 hasta el ao 20061
Bajo este contexto, se realiza una revisin del marco terico existente sobre las
concesiones; el marco legal en los diferentes niveles de gobierno; se analiza los procesos
de concesin y los distintos actores involucrados en los mismos, incluyendo una
descripcin sobre el marco legal medio ambiental.
As mismo, se desarrolla un anlisis comparativo con las concesiones en Ecuador, Chile,

por la Contralora General respecto-va la

sin de los aeropuertos regionales.
~al8t~ara efectos del presente Estudio, se han revisado los siguientes casos:

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reportados a la CGR con ocasin del requerimiento de informacin formulado para el presente
10.

1::, .

A nivel de Gobierno Nacional:

Concesin Portuaria Matarani (TISUR)

Concesin de la Red Vial N 6 Ancn - Huacho - Pativilca.

A nivel de Gobierno Regional:

Concesin del servicio de imagenologa del Instituto Nacional de Enfermedades

Neoplsicas (sede Norte).

A nivel de Gobierno Local:

Concesiones desarrolladas en los distritos de Pueblo Libre y Magdalena del Mar,

en Lima; y del Municipio de Sechura, en Piura.

Este estudio no alcanza a las concesiones mineras, elctricas, forestales, que sern materia
de estudios posteriores.

LIMITACIONES
La principal limitacin, fue el bajo ndice de respuesta, tanto de los gobiernos regionales
como de los gobiernos locales a los requerimientos de informacin formulados por la
Contralora General, que a la fecha de cierre del presente Estudio fue de 50% y 30%2,
respectivamente.
Otras limitaciones encontradas estuvieron asociadas a la naturaleza del Estudio, que al ser
exploratorio, y no haber incluido procesos de auditora gubernamental, pudiera

CONCESIONES
Conceptos generales
\ Asociaciones Pblico Privadas (APP)

Se recibi 302 respuestas de 1 021 requerimientos de informacin sobre procesos de concesin. (Ver anexo
10)

Las concesiones se definen como un tipo de APP. Para ello, es necesario definir las
APP y las diferentes modalidades

que tienen como un marco general, para luego

desarrollar con mayor profundidad las concesiones.

Tendencias conceptuales y de realidades regionales y particulares muestran que los
Estados prefieren trabajar con el sector privado a fin de suministrar servicios a sus
ciudadanos.

Esto se debe a una variedad de razones: eficiencia, disponibilidad

tecnolgica, disponibilidad econmica, generar competencia en la prestacin de los

servicios, etc. As por ejemplo, el sector privado puede, en ciertas circunstancias,
realizar actividades de modo ms eficiente que el sector pblico, permitiendo que el
mismo servicio se proporcione a un costo inferior. Alternativamente,

la competencia

puede mejorar la calidad del servicio a travs del uso innovador de la tecnologa y
de un mayor nfasis en las necesidades del cliente. El Estado tambin puede estar
realizando grandes inversiones en infraestructura y puede recurrir al sector privado
para que corra con el gasto de capital de esta inversin. En aquellos casos en que la
demanda del servicio es incierta, el Estado tal vez desee compartir este riesgo con
un asociado del sector privado. Adems, las asociaciones pblico / privado (APP)
pueden formar parte de un programa de reestructuracin econmica cuya finalidad
sea alentar empresas privadas o proporcionar puestos de trabajo en zonas de alto
nivel de desempleo. Tambin se pueden utilizar para obtener ingresos aprovechando
activos de propiedad estatal (como propiedad intelectual e inmuebles) de modo ms
efectivo.

Empresas conjuntas. Los sectores pblico y privado establecen una empresa de

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propiedad conjunta para completar un proyecto que aporta beneficios a ambas

pa rtes.

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Franquicias. Se le permite al sector privado proporcionar al pblico, y cobrarle,

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servicios que seran normalmente proporcionados por el Estado, a cambio de una

tarifa.
3

Definiciones extradas de INTOSAI: http://www.nao.org.uk/intosai/wgap/INTOSAI_PPP%20_Spanish.pdf

Concesiones.

Similares a los acuerdos de franquicia, salvo que el sector privado

suele proporcionar los fondos para construir la infraestructura necesaria, como un

puente o una carretera.
Proyectos de inversin con financiacin privada. Una empresa privada obtiene los
fondos para disear, construir / renovar y operar/mantener un activo pblico como
un hospital. Una vez que el activo est operando, el sector pblico paga un arancel
regular durante un perodo determinado (generalmente 20-35 aos). Al final de este
perodo, el activo es nuevamente de propiedad pblica.
Privatizacin. Empresas de propiedad pblica son vendidas a inversores privados.
Conservacin de participaciones minoritarias en empresas privatizadas. El Estado
conserva un porcentaje convenido de las acciones, a fin de mantener cierto grado de
control sobre el suministro de servicios al pblico.
Pruebas de mercado. Se invita a empresas privadas a presentarse a licitacin para
un contrato de suministro de servicios pblicos, en competencia con el proveedor
existente del sector pblico.
Uso de mtodos del sector privado en entidades pblicas, como medicin del
desempeo, programas de incentivos para el personal y racionalizacin de recursos.
Segn Michael Kerf, las distintas modalidades de APP se diferencian por el nivel
de riesgo que asumen el Estado y el inversionista privado.
Dentro de estas modalidades de APP, en la actualidad la concesin es uno de las
AL DE

(.f

s empleadas por los gobiernos. En ese sentido, debido su importancia creciente,

.., esarrolla con mayor detalle este tema.

r-

existen diversas definiciones de concesin; as, la palabra

concesin es un trmino "multivoco", es decir, susceptible de mltiples significados
y contenidos diversos que se reproducen a continuacin, a fin de construir a partir
de las mismas, un significado:
4

Lder Sectorial Desarrollo Sostenible del Banco Mundial.

 "la concesin es una operacin por la cual un particular se encarga de los

gastos, riesgos y peligros del funcionamiento de un servicio pblico, y de la
ejecucin de obras pblicas, gracias a la concesin temporal de derechos del
Poder Pblico efectuado de modo reglamentario, y tambin a una remuneracin
prevista contractualmente y que resulta generalmente de la tasa que est
autorizado a percibir de los usuarios del servicio. ,,5
J. Luis Guasch dice que "las concesiones otorgan a una empresa privada el
derecho de operar un servicio de infraestructura definido y a recibir los
beneficios derivados de ste, usualmente basado en un proceso de subasta
competitiva. Concesiones son tpicamente otorgadas por un perodo especfico a
la empresa que ofrece proveer el servicio en las mejores condiciones y atendiendo
ciertos criterios, generalmente de calidad y de inversin. ,,6
La INTOSAI7 define que: "la concesin es la entrega, y el cobro, de servicios
que seran normalmente brindados por el Estado por parte del sector privado al
pblico, a cambio de una tarifa. En donde el sector privado suele proporcionar
los fondos para construir la infraestructura necesaria, como un puente o una
carretera, que permitan proveer el servicio ,,8.
El Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua define al trmino
concesin como "la accin y efecto de conceder", que su vez significa "Dar,
otorgar, hacer merced y gracia una cosa". Este mismo diccionario, en otra
acepcin de carcter ms jurdica, seala que la expresin concesin se refiere
tambin al "otorgamiento gubernativo afavor de particulares o de empresas, bien
sea para apropiaciones, disfrutes o aprovechamientos privados en dominio
pblico, segn acontece en minas, aguas o montes, bien para construir o explotar
obras pblicas, o bien para ordenar, sustentar o aprovechar servicios de la
administracin generala locaf'9 (en adelante entindase por "Administr~cin" a
la administracin pblica concedente, a cualquier nivel de gobierno).
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'-a"",~u,r-:,-M-a-un-'c-e,-Pn-cn--i'p-i-os-E-Ie-mentaldees Derecho Administrativo.

in Latin America: Government-led renegotiation.

acin Internacional de las Entidades Superiores de Fiscalizacin.
OSAI: www.nao.gov.uklINTOSAI/wga p/menugu.htm.
Diccionario de la Real Academia Espaola. XIX Edicin. Edit. Espasa-Calpe. Madrid 1970

6,lti., .; Guasch, Concessions oflnfrastructure

-r .

Pgina 11

 Por su parte el Diccionario Razonado de Legislacin y Jurisprudencia" entiende

por concesin "todo lo que otorga por gracia o merced como privilegios
concedidos por el Prncipe"; y por privilegio, entiende "la gracia o prerrogativa
que se concede a uno, libertndole de alguna carga o gravamen o confirindole
algn derecho que no gozan otros". Entendida as la Concesin, era un simple
acto de disposicin.
Guido Zanobini la define "como aquel acto que tiene por objeto conferir a una
o ms personas, extraas a la Administracin,

nuevas capacidades, nuevos

poderes
y derechos, con los cuales queda amplificada su esferajurdica

,,11.

Segn Femndez de Velasco es "una operacin en la cual, estatuida

reglamentariamente una obra o un servicio pblico, se regula por

la

administracin, la ejecucin y explotacin de la misma, entregndosele a algn

particular concesionario el cual efecta la operacin subrogndose a la
Administracin

".12

Para Sayagues Laso, la concesin es "el acto de Derecho Pblico que confiere a
una persona un derecho o un poder que antes no tena, mediante la transmisin
de un derecho o del ejercicio de un poder propio de la Administracin

,,13

Por ltimo, Otto Mayer se refiere a ella diciendo "la Concesin es siempre un
acto constitutivo de derecho, por el que se da al sujeto un poder jurdico sobre
una manifestacin de la Administracin '',
puesto 10 anterior, se puede encontrar elementos comunes en estas definiciones,
.;
al~~~

~====:tII"

s que se pasa a comentar:

En la actualidad la posibilidad de ceder el dominio de bienes del Estado desaparece
al no confundirse ste con el patrimonio del "Prncipe"; sin embargo, siguen

existiendo concesiones de bienes de dominio pblico pero con una connotacin

;'

"'''<c=",... /

radicalmente diferente, que implica el conferir slo un aprovechamiento temporal

Diccionario Razonado de Legislacin y Jurisprudencia Madrid. 1912.Pgs. 358 y 980

Guido"Cursos de Derecho Administrativo" Tomo 1. Edit. De Palma. Buenos aires. 1979 Pg. 334.
7 Femndez de Velasco, Recaredo. "Resumen de Derecho Administrativo y de Ciencia de la
Administracin".Tomo 1. Madrid 1930, Pg. 17
13 Sayagues Laso, Enrique "Tratado de Derecho Administrativo".Tomo 1. Montevideo. 1982.Pg. 420
10

IIZanobini,

de ellos, y, en la medida que no resulte afectado el inters colectivo. De este modo,

la concesin evoluciona desde su forma antigua, como acto de disposicin,
manera

como hoy se la concibe,

especficamente

a la

como un "Acto de la Administracin"

un "Acto Administrativo",

el cual normalmente es objetivizado en

un contrato de naturaleza administrativa (Contrato Administrativo).

Las partes involucradas
concesionario.

en el contrato de concesin

son el concedente

y el

El primero es quin otorga la concesin que por 10 general es una

entidad estatal (Gobierno Central, Regional y/o Local) siendo el requisito esencial
para otorgar la concesin la competencia o aptitud de la administracin.

El segundo

puede ser una persona natural o jurdica, privada o pblica a quien le es otorgada la
concesin.
Conforme a lo anteriormente expresado, para efectos del presente Estudio, se puede
decir que la Concesin se entiende como aquel acto de la autoridad
temporalmente,
disposicin

a favor

de los particulares,

derechos

que otorgue,

como el uso, goce o

sobre activos del Estado para la provisin de servicios del dominio

pblico, servicios que normalmente

seran brindados

por el Estado.

Concesiones Co- nancadas

Es un modelo de concesin, donde el sector privado es contratado por el Estado
para entregar un proyecto

o servicio, tradicionalmente

provisto

por el sector

pblico. En este modelo, las empresas contratadas (o concesionarios)

reciben los

pagos del Estado o a travs del cobro de tarifas a los usuarios de los servicios
provistos (o de ambos, en un modelo mixto). En cualquiera de estos casos, el Estado
iRAlo(

t~ arantiza al inversionista privado un flujo mnimo de recursos, lo que genera un

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remento en los pasivos y compromisos futuros del sector pblico. Siguiendo un

quema de transferencia de riesgos, el concesionario, en general, toma el

financiamiento necesario para realizar la inversin y comparte los riesgos con el

sector pblico (del financiamiento, de la construccin, de la demanda futura, etc.) lo
que se espera conlleve a un incremento en el desempeo, eficiencia y calidad de los
proyectos (BID, 2005).

/" '.

~ ~

Pgina 13

Fundamento y tipos de concesin

1.2

Existen dos procedimientos para la provisin de servicios: la directa por el Estado, a

travs de sus servicios pblicos dependientes o centralizados e independientes o
descentralizados; y la indirecta, cuya forma ms conocida es la concesin y que
implica la intervencin del sector privado en la provisin o gestin del servicio,
manteniendo en todo caso el Estado la titularidad del mismo.
La gestin indirecta ha sido una de las figuras clave de la administracin de servicios
debido a que, partiendo de la premisa liberal respecto de la capacidad mercantil e
industrial del Estado, vena a resolver el problema de la gestin de servicios pblicos
cuya explotacin requera una tcnica empresarial, interponiendo para ello una empresa
privada. Se desdobla as, por una parte, la titularidad del servicio, que retiene en todo
caso el Estado concedente; y por otra, la gestin predominantemente econmica de un
servicio, gestin que se entrega a un concesionario privado que es, por tanto, quien
asume los riesgos econmicos de la explotacin resarcindose con tarifas que se le
autoriza a percibir de los usuarios. 14
Los procedimientos de gestin indirecta se caracterizan, en todo caso, porque el Estado
sigue siendo titular del servicio y por lo tanto podr regular - aunque compensando
adecuadamente al privado - en 10 no previsto en el contrato de gestin; fiscalizar el
servicio; asumir la gestin directa ante determinadas circunstancias; imponer sanciones
y rescatar el servicio en algn momento de las manos del gestor. Se diferenciaran entre
s por los riesgos que asume el gestor y por la forma de percibir la contraprestacin
~=e"",conmica del contrato.
de servicios pblicos se han utilizado vanas frmulas de gestin
o

Bfndirecta, pero con todo, la figura jurdica que tiene mayor trascendencia es la
~pncesin, que naci con los servicios urbanos. Se trata de un contrato por el cual una

<,

l'lfi'3l dv '

::'~~(''1iersonaadministrativa (el concedente) encarga a otra persona (natural o jurdica)

,{

~rivada (el concesionario) gestionar y hacer funcionar a su riesgo y ventura un servicio

. ......._,~.

~, "

14E.

Garca de Enterria y T.R. Femndez, Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1984, p. 667.

pblico o una gestin pblica, proporcionndole

ciertas ventajas y, en particular, la

percepcin de tarifas pagadas por los usuarios.

Como seala el profesor Silva Cimma: "Respecto de ciertos servicios pblicos
llamados a satisfacer necesidades pblicas de naturaleza especializada, el Estado
puede cometer a un particular la misin de realizar el servicio en determinadas
circunstancias. Nacen as los servicios pblicos concedidos que, en lneas generales,
cumplen una misin atribuida al Estado respecto de materias en que no corresponde al
servicio desarrollar unafuncin jurisdiccional o de autoridad'C?
No existe en el derecho comparado, una regulacin unitaria de la figura de la
concesin que pueda ser aplicable a cada sector en que se produce el otorgamiento de
concesiones y a cada uno de los sujetos o administraciones concedentes. El rgimen de
las concesiones deber extraerse de las diferentes reglamentaciones especficas, sean
stas estatales o locales, relativas a los distintos bienes de dominio pblico o a las
distintas ramas de la actividad administrativa.
La doctrina distingue entre las concesiones constitutivas, qu suponen la concesin de
un derecho de aprovechamiento por parte del concesionario; y las traslativas, que
suponen una transferencia de facultades y de propiedad al concesionario.
Dentro de las concesiones traslativas se distinguen las concesiones de obra, de
dominio y de servicio pblico, a las que ha venido a aadirse recientemente la
denominada concesin industrial.
~~~~~A su vez, dentro de las concesiones constitutivas se distingue las de servicio pblico,
~

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~\\[RAl

.. ..

rgimen jurdico atrae al de los dems concurrentes."

GO

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el1tr~/

portante precisar que existen diferencias sustanciales entre la concesin de

~ i/icios pblicos'? y de obras pblicas. La primera, supone la explotacin de un

E. Silva Cimma, Derecho Administrativo Chileno y Comparado. El Servicio Pblico, Editorial Jurdica de
Chile, Santiago, 1995, pp. 253 Y254.
16 J.L. Villar Palasi, "Concesiones Administrativas" en Nueva Enciclopedia Jurdica, Barcelona, 1962, pp. 696
y ss.
/,-:,""". \7 egn Bielsa, "El concepto de servicio pblico prcticamente se cie al de servicio propio. En concepto
,<.c'- . o'.. > '1" . tro es servicio pblico propio, toda accin o prestacin (...) realizada por la Administracin activa,
.
.,jj;?:/
'.' ..'.
.. .d...ir.,.:.fao indirectamente, para la satisfaccin concreta de necesidades colectivas y asegurada esa accin
o
.i(i\ :,..
,Rre!fcin por el poder de polica ':
Elf}11ELSA,Rafael, Derecho Administrativo, Tomo 1, pg 462, 463.
15

J',

':,:.\-:

"':':,.,,,,,,-.~,;/

servicio por parte del concesionario, y la mejora del bienestar general como finalidad
del concedente. La segunda, supone la construccin de la obra por parte del
concesionario a cambio de la cesin del derecho de cobro por parte del concedente, y a
este ltimo, conseguir la implementacin de infraestructura que le permita cumplir con
sus fines.
Se observa que en concesin de un servicio pblico de ferrocarriles, de telfonos, de
telgrafos, de transportes, de energa elctrica, de gas, etc., el objeto de la prestacin es
el servicio mismo, no obstante que deban hacerse construcciones diversas o
implementar maquinaria para el funcionamiento de dichos servicios. La maquinaria y
construcciones, si bien forma parte del patrimonio de la empresa concesionaria,
constituyen un medio para la prestacin del servicio. En cambio, en el sistema de la
concesin de obra pblica la construccin de la obra es el elemento u objeto esencial
del contrato. 18
Principales caractersticas, principios, partes y objeto de la concesin

1.3

De acuerdo a lo establecido por la doctrina especializada en la materia, las concesiones

en general presentan las siguientes caractersticas:
1) Se constituyen o nacen de un acto administrativo.
2) Se sustentan en la existencia de un inters pblico de carcter predominantemente
econmico, lo que trae como consecuencia que la misma revista de un doble
carcter de actividad de inters pblico y empresa o negocio.
~\\\lRA
~

:'f
,./

..

\ ..
\ ,
\. .. '

'.

'le se han distinguido los siguientes tipos de concesiones:

Las;pcesiones de uso pblico, consistentes en un permiso de la autoridad para utilizar un bien nacional de
o Bo uso
lico o fiscal para ciertos objetivos. Por ejemplo, las concesiones de playa y de litoral. Se regulan por
la !?P. ativa general o especial del ente estatal que administra el bien pblico sobre el que recae.
t.
~~/concesiones
de servicio pblico que consisten en un permiso administrativo para ejercer cierta
en( ald~
ividad, por un plazo determinado o indefinido, sobre un territorio operacional delimitado, en condiciones
. / -r ~';'<l~monopolio natural o de cierta competencia en que el Estado regula el rgimen tarifario y sus
condiciones
'(}pl<rativasL. os activos pueden ser total o parcialmente estatales o pertenecer a la empresa operadora
que, eri este caso, es un ente econmico plenamente autnomo. En Chile, hoy esos activos son privados.
Estn suj~s al rgimen legal especfico de cada actividad econmica. As hay normas especficas para
servicios dd~as de red y licuado, sanitarios, de electricidad, telecomunicaciones, transporte pblico, etc.
Las concesiones de obra pblica destinadas a su construccin, conservacin y operacin, que tienen una
normativa legal nica y de amplia aplicacin para regular la ejecucin, reparacin y mantencin de obras
pblicas fiscales por concesin.
En: J.E. Miguel, "Rgimen Jurdico de las concesiones de obra pblica en Chile", Mimeo, Santiago, 1995.

18

f'

3) Pertenecen al grupo de actos jurdicos que amplan la esfera de actuacin de los

particulares, por cuanto implican la transferencia del ejercicio de facultades propias
de la Administracin.
4) Prevalencia del inters pblico o general sobre los de especulacin privada o de
utilidad individual.
5) Conservacin de potestades de la Administracin respecto del objeto de la
concesin y el concesionario (supervisin y control, regulacin, imposicin de
sanciones, reversin y sustitucin).
6) Carcter temporal, al vencimiento del cual los bienes revertirn al dominio del
Estado. No obstante tratarse la concesin de un mecanismo por medio del cual se
ampla la esfera de actuaciones de los particulares, no supone por s sola un acto de
disposicin definitivo sobre los bienes objeto de dicha concesin u otorgados para
tales efectos, sino nicamente el derecho de ocupar y/o explotar preferentemente los
bienes que se le asignen.
7) Precariedad, en virtud de la cual los derechos del concesionario, adems de ser
temporales, estaran sujetos a la eventualidad de desaparecer en un momento
indeterminado por decisin de la Administracin.
8) Carcter "intuito personae"'".
El rgimen jurdico de este tipo de contratos se rige por dos principios bsicos:
1) Este tipo de contratos se celebra directa e inmediatamente en inters pblico.
2) Una vez concedido, el servicio continua siendo del tipo pblico, 10 cual determina

la concesin es confiar al concesionario la ejecucin de un servicio

es, de un cometido de bienestar para el Estado. En tal virtud, las
concesiones son siempre temporales, pues de lo contrario la entidad estatal estara
enajenando irregularmente uno de sus cometidos'". El Estado, mediante la concesin,
,<:'::~.:.:.~.:~~~~'-:~>

~~r------------------

(jp.' :\.:/

:.'.

\.:.'"

1.9..\.'H~'~. refe~encia a aquellos actos o contratos que se celebran en especial consideracin de la persona con

'.e':,.

\{'. ''-'
.
(\\

VI

';."-~: :..

20

que:s obhga, en este caso el concedente (Estado Peruano).

Sa gues Laso Ob. Cit. Pgs 14 y 35/37; Marienhoff. "Tratado de Derecho Administrativo "Tomo III-A Bs
~ 1970 ps 534/535.

; '; :.;~. ;.:,~'

Pgina 17

atribuye a una persona, privada o pblica, un derecho personal y temporal, pues el

concedente contina siendo el titular del servicio. Esto se explica, porque la realizacin
de un servicio pblico es una funcin propia de la Administracin,

y sta no se puede

"enajenar" sus atribuciones; slo puede conceder el derecho a realizar el servicio en

condiciones que ella lo hara, y en todo caso por tiempo determinado. Es por ello, que
siempre la concesin deber tener carcter transitorio'".

Lo anterior hace que el

vencimiento del plazo sea la causal ms comn y regular para la terminacin de una
concesin.
En la ejecucin del servicio pblico, al concesionario se le otorga el ejercicio de cierta
potestad pblica para asegurar su funcionamiento. En efecto, la gestin del servicio
concedido exige ciertas atribuciones, es decir, las necesarias para realizar el servicio,
pero las que se refieren a la determinacin y control del servicio no se delegan, pero son
atribuciones propias y exclusivas del poder concedente (en este caso el Estado). La
delegacin no puede tener ms extensin que la justificada por la necesidad de realizar
el servicio pblico segn el inters colectivo, el cual siempre es determinado por el
concedente bajo su vigilancia superior y constante.
Ahora bien, uno de los elementos ms importantes de la figura de la concesin es que la
ejecucin del servicio se efecta a costa y riesgo del concesionario. El concesionario
presta el servicio tomando a su cargo las consecuencias patrimoniales de la explotacin.
Siendo esto as, si el servicio funciona en la forma prevista en la concesin, debe
obtener lgicamente, una ganancia; ello ocurrir si el concesionario es diligente en la
explotacin de la empresa. La administracin concedente se ajusta a lo pactado en la
~lRAL D(14. ~ oncesi. o, n y 1a si.tuaci., n d e h ech o que exi.ste a1 otorgarse aque11a sub sste
durante todo
~

~ plazo de la misma. Si las previsiones financieras del concesionario no se cumplen por

r;:
ausas que le sean imputables, es suya la responsabilidad y nada puede reclamar a la

-.. ....._. ~.,. administracin concedente, ya que la explotacin del servicio corre por cuenta y riesgo

/<~T'':::::del concesionario.
~(

~;) concesionario, a diferencia del agente o del rgano estatal, no acta en nombre del

\; ';

Estado ("lato sensu"), sino en nombre propio y por cuenta propia.

\"'="~:ieI.a,

RafaelPrincipio, de DerechoAdministrativo, B, M. 1963,pl27

Mediante la concesin tambin se le atribuye al concesionario un derecho personal y

temporal

pero reservndose

en todo momento,

el ente concedente,

poderes

de

intervencin y control, lo que se explica si se tiene en cuenta que la realizacin del

servicio pblico constituye un cometido del Estado. Es claro que la Administracin

concedente dispone de un poder originario para controlar el servicio pblico concedido

y hacer que se preste en las condiciones reglamentarias. Es un derecho del concedente
que se presume y no es necesario que se consagre en ninguna clusula de la concesin.
Por eso, se dice que "el concesionario gestiona y la administracin controla".
Como se puede apreciar, el control en este contrato es particularmente intenso y amplio
por el inmediato y directo inters pblico en razn del cual se otorga la concesin.
Finalmente, es importante resaltar el rol de las entidades reguladoras. As como se
consagra, de forma unnime en la doctrina, que el debido proceso alcanza a cualquier
tipo de acto administrativo, hoy en da se puede sostener que el debido procedimiento
administrativo incluye la existencia de organismos imparciales e independientes del
poder concedente que se ocupen en sede administrativa de la tutela de los derechos e
intereses de los usuarios. El sistema debe contemplar un principio elemental por el cual
el ente concedente u otorgante de un monopolio no debe ser el que 10 controle.
Beneficios y riesgos de la concesin

1.4

Algunos de los beneficios de la concesin, que seala la doctrina son:

Redefinicin del rol del Estado en la economa.
Aumento de la eficiencia y, por 10 tanto, la competitividad de la economa.
presas del Estado y el incremento de la recaudacin tributaria.
Incremento de las Reservas Internacionales Netas.
Disminucin de la corrupcin.

i '

Despolitizacin de la toma de decisiones empresariales.

Se genera empleo y tarifas competitivas en mediano y largo plazo.

~;;~

';~.'..".~.'..._.:.\. sesatisface

<\,""

la demanda no cubierta, mediante el incremento de la

calidad y
}fobertura de los servicios bsicos.

'- ""=~/
, '
)

': ",-j

"">/

';/

Pgina 19

Algunos de los riesgos22 de las concesiones y las asociaciones pblico privadas (APP o
ppp23) son:
No necesariamente mejoran la eficiencia o proveen valor por dinero.
No transfiere de manera adecuada los riesgos al sector privado.
Es dificil lograr un perfecto equilibrio en la especificidad (detalle) del contrato
cuando se trata de contratos complejos.
La negociacin puede ser larga y costosa.
En el largo plazo puede generar estructuras relativamente inflexibles.
1.5

Diferencia de la concesin con otras figuras jurdicas

1.5.1 Con el contrato de obra pblica

En el Contrato de Obra Pblica, la Administracin abona directamente al
contratista el importe convenido como contraprestacin por la ejecucin de la obra,
tras lo cual queda en poder de la Administracin, la que se encargar de modo
directo de su explotacin. Slo crea relaciones jurdicas entre el Estado y el
Constructor.
En la Concesin de Obra Pblica se otorga al concesionario un derecho temporal
para explotar la obra pblica ejecutada y a percibir el cobro de las tarifas pagadas
por los usuarios de la obra. En la Concesin, las relaciones jurdicas exceden ese
marco y se extienden a los administrados que utilizan la obra una vez concluida.
1.5.2 Con las autorizaciones, licencias y permisos
'\)\\\tRAL DE e

4-fJ.'

La Autorizacin, Licencia o Permiso consiste en la mera remocin de limitaciones

l.\al ejercicio de derechos y facultades que el particular ya posea, pero mantenido en

n~

.~

~. estado potencial por limitaciones anteriormente impuestas por la propia

AdDllBIS
.. t .,
J.,~
racion.

f{';"~-;~:'.,-:>_;;'"-j\'----------22 Tomado de Curristine, Teresa (2007), PPPS:Potential Risks and Benefits, en Public Private Partnerships
' ,-_ .... <Mexico 14 - 18 May 2007, Budgeting and Public Expenditures Division, Public Governance
Directorate, OECD.
23 Por sus siglas en ingls: public private partnership.
\
\'

La Concesin delega al particular el ejercicio directo de facultades y potestades que

originariamente obran dentro del mbito de competencia del Estado, por lo que se
configura como un acto constitutivo de facultades y derechos a favor del particular.
1.5.3 Con el contrato de servicio pblico
Las diferencias fundamentales entre el contrato de ServICIOpblico y una
concesin de servicio pblico radica en que para el caso de la concesin la
administracin otorga a un tercero para que explote en nombre de sta, pero por su
cuenta y riesgo, determinado servicio pblico; en tanto, en el contrato de servicios
no se cede en todo momento la titularidad de la gestin del servicio involucrado.
Es un elemento de la concesin el que el concesionario asuma, por cuenta y riesgo,
la operacin del servicio que se le entrega, debiendo en todo momento cobrar
directamente a los terceros la tarifa y/u otros ingresos que en el contrato de
concesin se acuerden.
1.5.4 Con la privatizacin
Segn Guasch, L (2004) las privatizaciones y las concesiones se diferencian en tres
aspectos clave. Primero, las concesiones no involucran la venta o transferencia de la
propiedad de los activos fisicos, sino slo el derecho de uso de los activos y de
~

\\i.RAL

administrar la empresa. Segundo, los contratos de concesin son por un periodo

DEI.
4~

imitado de tiempo - generalmente 15 a 30 aos, dependiendo del contexto y del

:: ctor. Finalmente, el Estado, como propietario de los activos, mantiene una

inculacin y supervisin estrecha de las concesiones.

2
2.1

DESCRIPCION DEL PROCESO DE CONCESiN EN EL PER

Rol del Estado en la economa
Un primer aspecto esencial es el identificar cual debe ser el rol que le toca al Estado en
la economa, en la medida que se ha comentado sobre el justo medio entre la extrema

i .t:~.'.;.i'.'.:.>...<{:t.e. rvencin del mismo y, el otro extremo de dejar al mercado la

',..!. ..

absoluta libertad en
!. '~

,)"t~rs losaspectos.

'<L; ."'~~ ... '\()

\/ .,. _/
4\

Pgina 21

En este sentido, se considera que el Estado debera proveer nicamente aquellos bienes

y servicios bsicos que no le interese proporcionar al sector privado. As, su funcin

debera radicar en definir las reglas aplicables a las diversas actividades econmicas en
las que se presentan fallas de mercado, as como un marco regulatorio que fomente la
competencia, defienda los derechos de los usuarios y promocione la inversin privada
en servicios e infraestructura bsicos.
La Constitucin Poltica del Per, en su artculo 58 seala que "la iniciativa privada es
libre. Se ejerce en una economa social de mercado. Bajo este rgimen, el Estado
orienta el desarrollo del pas, y acta principalmente en las reas de promocin de
empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura".
En ese orden de ideas, el Estado debe promover la iniciativa privada para la prestacin
de servicios pblicos, definiendo el marco regulatorio y supervisando su cumplimiento.
La experiencia pasada de participacin empresarial del Estado ha sido, por decir lo
menos, poco exitosa, si se toma en cuenta que en el periodo comprendido entre 1970 y
1990, las empresas pblicas no financieras perdieron por lo menos US$ 7 206 millones,
de acuerdo a los balances publicados por el BCRP24. A esta situacin habra que
agregar la prdida por la quiebra de la banca de fomento, del Banco Popular,
Hipotecario y otros.
Tal como seala Augusto Alvarez Rodrich,25 citando a Mary Shirley "Cualquier
actividad comercial, pblica o privada, va a funcionar ms eficientemente cuando
procure maximizar sus beneficios en mercados competitivos, con gerentes que sean
RAL Qf

14

apaces Y que cuenten con autonoma y motivacin para responder a seales del

cado, y cuando las empresas que no pueden competir, quiebren.

"

,:\razn
principal de los problemas ms comunes en las, empresas estatales peruanas:
"
,.

\,ir_' .. '..

'<_, ..

,,-~;;.:..,,/

.:'/azta de objetivos, deficiente marco institucional, inadecuados sistemas de control,

/
interferencia poltica, deficientes sistemas de evaluacin y una severa

24

25

Banco Central de Reserva del Per.

ALVAREZ RODRICH, Augusto, "Empresas Estatales y Privatizacin". Apoyo 1991.

descapitalizacin.

Ello ha sido consecuencia de la utilizacin sistemtica de la empresa

estatal como un instrumento poltico

antes que como una organizacin

que debe

perseguir fines empresariales.

Las polticas que se sugieren tienen como escenario objetivo una situacin en que el
Estado concentre sus escasos recursos en el cumplimiento de lo que son sus tareas
fundamentales,

sin distraer los mismos en la gestin de actividades que pueden ser

conducidas ms eficientemente por el sector privado. La intervencin del Estado en la

economa

debera

dedicarse

al cumplimiento

estabilizar los agregados macroeconmicos,

de tres funciones

garantizar

fundamentales:

una eficiente asignacin de

recursos y realizar ajustes en la distribucin de la riqueza. "

2.2

Polticas de Estado
Las polticas de Estado son discutidas en el Acuerdo Nacional y sirven para otorgar las
pautas que el pas requiere para alcanzar un desarrollo sostenido. Estn definidas dentro
de un horizonte de largo plazo, 20 aos. Dentro de las 31 polticas de Estado definidas
en el Acuerdo Nacional, muchas estn relacionadas al tema de crear las condiciones
adecuadas para el desarrollo del pas; sin embargo, hay dos que guardan una mayor
relacin con el tema de las inversiones y concesiones:
Dcimo Sptima Poltica de Estado26
"El Estado se compromete a sostener la poltica econmica del pas sobre los
principios de la economa social de mercado, que es de libre mercado pero
conlleva el papel insustituible de un Estado responsable, promotor, regulador,
transparente y subsidiario, que busca lograr el desarrollo humano y solidario del

estratgico concertado y las polticas de desarrollo sectorial en los niveles

nacional, regional y local; (e) estimular la inversin privada; (d) fomentar el
'< .'"""-~,_';:;~~desarrollo de la infraestructura; (e) evitar el abuso de posiciones dominantes y
r"

# fJ
'

~, prcticas restrictivas de la libre competencia y propiciar la participacin de

'-""",_-=-~Polticas

de Estado del Acuerdo Nacional, Pgina Web: http://www.acuerdonacional.gob.pe/

1\

\~\

Pgina 23

organizaciones de consumidores en todo el territorio; (f) fomentar

la igualdad de

oportunidades que tiendan a la adecuada distribucin del ingreso; y (g) propiciar

el fortalecimiento del aparato productivo nacional a travs de la inversin en las

capacidades humanas y el capital fijo ".
Vigsimo Primera Poltica de Estado27
"El Estado se compromete a desarrollar la infraestructura y la vivienda con el fin
de eliminar su dficit, hacer al pas ms competitivo, permitir su desarrollo
sostenible y proporcionar a cada familia las condiciones necesarias para un
desarrollo saludable en un entorno adecuado. El Estado, en sus niveles nacional,
regional y local, ser el facilitador y regulador de estas actividades y fomentar
la transferencia de su diseo, construccin, promocin, mantenimiento

operacin,
segn el caso, al sector privado.
"
Ms recientemente,

con Decreto Supremo N 027-2007-PCM, publicado

el

25.MARZO.2007, la Presidencia del Consejo de Ministros establece las polticas

nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno nacional. El
artculo 1 de dicho dispositivo define Poltica Nacional como "toda norma que con ese
nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad de ente rector, con el propsito de
definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de poltica pblica
as como los estndares nacionales de cumplimiento y provisin que deben ser
alcanzados para asegurar una adecuada prestacin de los servicios y el normal

desarrollo
~====~
~"lRALDEI.
"mocin

de las actividades privadas". Adicionalmente, y en relacin directa con la

de inversin privada, el artculo 2 numeral 7.10 seala ''proveer la

rmacin necesaria para el funcionamiento

adecuado de los mercados e

lementar y adoptar las medidas necesarias destinas a mejorar el flujo de la

con el propsito que las empresas identifiquen las oportunidades de

(~~)e::~:~~Cin nacionsaolb~concesiones
\

,,' En el Per existe una profusa legislacin respecto a la participacin del sector privado
en la provisin de servicios del Estado. Asimismo, existen distintos regmenes y
27

Ibd.

modalidades de concesin, los mismos que son el rgimen general, el rgimen regional,
el rgimen municipal de entrega de concesin de obras pblicas y servicios pblicos
locales y el rgimen de sociedades de beneficencia, los cuales se abordarn con ms
detalle en las secciones siguientes.
2.3.1 Regulacin de la concesin en el Per
La regulacin de las concesiones en el Per es un marco normativo bastante extenso
que se ha ido perfeccionando con el tiempo. Dentro de este marco normativo se
destaca la presencia de PROINVERSION, organismo especializado del Estado, que
tiene el encargo de proponer y ejecutar la poltica nacional de promocin de la
inversin privada en obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos que
pueden ser entregados en concesin al sector privado a nivel de gobierno Nacional;
o de la Regin y/o Municipalidad respectiva, segn el caso y solicitud de parte,
cuando se trate de la entrega en concesin de obras pblicas de infraestructura y de
servicios pblicos de competencia regional y/o municipal.
Las principales disposiciones legales que conciernen este tipo de contratacin son
las siguientes:
Constitucin Poltica del Per, en sus artculos 58, 73 Y 119; del ao 1993.
Ley N 28059, Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada
publicado el 12.AGO.2003, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo
N 015-2004-PCM del 27.FEB.2004, y sus modificatorias (DS N 013-2007PCM) publicado el 22 .FEB.2007.
Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades publicada el 26.MAY.2003.
Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, publicada el
18.NOV.2002.
Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, publicada el 20.JU:L:2002.
Texto nico Ordenado (TUO) de las normas con rango de ley que regulan la
entrega en concesin al sector privado de las obras pblicas de infraestructura y
de servicios pblicos, aprobado por Decreto Supremo N 059-96-PCM
publicado el 26,DIC.1996 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N
.,.".V...
\~
!

~~

060-96-PCM y publicado el 27.DIC.1996.

 Decreto Legislativo N 674, Ley de Promocin de la Inversin Privada en

Empresas del Estado publicado el 27.SET.1991, y su respectivo Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo N 070-92-PCM del 17.JUL.1992.
Decreto Legislativo N 758, Normas para la Promocin de las Inversiones
Privadas en la Infraestructura de Servicios Pblicos del 13.NOV.1991.
Decreto Legislativo N 839, Ley de Promocin de la Inversin Privada en Obras
Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos deI20.AGO.1996.
Decreto de Urgencia N 054-2001, Apoyo a las Municipalidades, Sociedades de
Beneficencia y dems entidades del Estado, en materia de promocin de la
inversin privada del 04.MAY.2001.
Decreto Supremo 200-2006-EF, que aprueba los lineamientos para la provisin
de servicios pblicos a travs de proyectos de inversin pblica que involucren
concesiones

cofinanciadas

(CCF)

modificaciones y complementos

publicado
(DS N

el

14.DIC.2006,

sus

036-2007-EF) publicado

el

28.MAR.2007.
Ordenanza N 525, Rgimen de proteccin, conservacin, defensa y
mantenimiento de las reas Verdes de Uso Pblico ubicadas en Lima
Metropolitana, publicada el 26.JUL.2003.
Ordenanza N 098-96-MML del 30.SET.1996, que aprueba el Reglamento de
las inversiones privadas en obras de infraestructura y de servicios pblicos
locales para la provincia de Lima.
marco legal, en 10 que a concesiones se refiere, incluye otros dispositivos
~

dems de los sealados), pero se puede indicar, con la intencin de brindar una

... spectiva integral del sector, los siguientes aspectos de relevancia:

~
6e~:~'/. 1
~=ra==\:IIfI1'
,

artculo 100 del Reglamento de la Ley Marco de Promocin de la Inversin

Descentralizada, aprobado mediante Decreto Supremo N 015-2004-PCM, define a

la Concesin como "el acto administrativo por el cual el Estado, a travs de

cualesquiera de sus niveles de gobierno, otorga a personas jurdicas nacionales o

extranjeras la ejecucin y explotacin de determinadas obras pblicas
infraestructura o la prestacin de servicios pblicos, por un plazo determinado. "

de

De otro lado, el artculo 3 del Reglamento del TUO de las normas con rango de ley
que regula la concesin al sector privado de las obras pblicas de infraestructura
de servicios pblicos,

aprobado por Decreto Supremo N 060-96-PCM,

da la

siguiente definicin:

"Entindase por Concesin el acto administrativo por el cual el Estado

otorga a personas jurdicas

nacionales o extranjeras la ejecucin y

explotacin de determinadas obras pblicas

prestacin

de infraestructura o la

de determinados servicios pblicos

(...) por

un plazo

establecido. "
Del anlisis de la ltima definicin citada, no se evidencia una relacin directa entre
el mecanismo de concesin y el rgimen de los bienes comprendidos en la misma.
Concordante con lo sealado, en nuestra legislacin, el artculo 3, ltimo prrafo,
del Reglamento del TUO de las normas con rango de ley y que regulan la entrega en
concesin al sector privado de las obras pblicas de infraestructura y de servicios
pblicos, aprobado por D.S. N 060-96-PCM, establece lo siguiente:
"La explotacin de la obra o la prestacin del servicio comprende:
a) La prestacin del servicio bsico y los servicios complementarios para
los que fue entregada la concesin, de acuerdo a las condiciones de
calidad establecidas en el contrato.
b) El mantenimiento de la obra, y
c) El pago de tarifas, precios, peajes u otros pagos pactados en el contrato
de concesin que realizaron los usuarios como retribucin por los
servicios bsicos y complementarios recibidos. "

pblicos, el pago de una retribucin establecida contractualmente con cargo a la tasa.

a que estn obligados los usuarios del servicio otorgado en concesin.
As, la esencia del Contrato de Concesin es la voluntad del Estado de que un .
servicio pblico, que es parte de sus funciones, sea prestado por un particular,
i;.~;
;

..
',:",

'"",_

mediante un contrato, previo proceso de seleccin.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el nuevo TUO de la Ley de

Contratacin y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N 0832004-PCM, establece en su literal k) del Numeral 2.3, del artculo 2 que dicha Ley
no es de aplicacin, entre otros, para "la concesin de recursos naturales y obras
pblicas de infraestructura, bienes y servicios pblicos".
2.3.1.1 Regmenes y modalidades de concesiones en el Per
Es importante advertir que existen varios regmenes de concesin en el pas y son:
a)

Rgimen General; normado mediante el Decreto Supremo N 059-96-PCM y

sus normas complementarias.

b)

Rgimen Regional; normado por la Ley de Bases de la Descentralizacin y

la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

e)

Rgimen Municipal de entrega en concesin de obras pblicas y servicios

pblicos locales; normado a travs de la Ley N 27972, Ley Orgnica de
Municipalidades.

d)

Rgimen de Sociedades de Beneficencia; normado a travs de la Ley N

26805 Ysu respectivo Reglamento.

Es preciso indicar que el Decreto de Urgencia N 054-2001, que regula el rgimen

general, tiene incidencia en los dems regmenes de concesin. As, a travs de la
mencionada norma se faculta a PROINVERSIN a brindar asesora a las
Municipalidades, a las Sociedades de Beneficencia y a las dems entidades del
Estado, respecto a la aplicacin del Decreto Legislativo N 674 Y el Decreto
Supremo N 059-96-PCM, normas reglamentarias y complementarias, en materias
relativas a la promocin de la inversin privada y otorgamiento de concesiones de
obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos, de competencia de dichas
entidades.

(#~~:: ;::~:::~E:~'~::~::'a::~~~

~)
\<~;:;;.<'"'

~:=::~~~:~:::

PROINVERSIN de brindar asesora tcnica a los gobiernos regionales y locales

para la conduccin de procesos de promocin de la inversin privada.

Otro aspecto importante del Decreto de Urgencia N 054-2001 es que se faculta a

PROINVERSIN, a tomar a su cargo los procesos de promocin de la inversin
privada y de otorgamiento de concesiones de obras pblicas de infraestructura y de
servicios pblicos, de competencia de las Municipalidades, Sociedades de
Beneficencia y dems entidades del Estado, bajo los mecanismos, procedimientos y
beneficios establecidos en el Decreto Legislativo N 674, o el Decreto Supremo N
059-96-PCM, sus normas reglamentarias y complementarias, segn fuera el caso,
cuando dichas entidades as lo soliciten, previo acuerdo adoptado por mayora
calificada de sus respectivos Consejos, Directorios u rganos mximos de decisin.
Por otro lado, en lo que respecta a las modalidades de concesin, el Decreto
Supremo N 059-96-PCM establece, en el artculo 14, que stas se pueden dar bajo
las siguientes modalidades:
a) A ttulo oneroso, imponiendo al concesionario una contribucin determinada en
dinero o una participacin sobre sus beneficios a favor del Estado;
b) A ttulo gratuito;
e) Cofinanciada por el Estado, con una entrega inicial durante la etapa de
construccin o con entregas en la etapa de la explotacin, reintegrables o no; o,
~lRAL

D(

I.f d) Mixta, cuando concurran ms de una de las modalidades antes sealadas.

~

~ a misma que ser determinada considerando la necesidad de la obra y del servicio,

;::;

;- u rentabilidad, la amortizacin de sus costos, y de los gastos de conservacin y de

.-"'"

entra! d~<.tft.

explotacin.

2.3.2 La concesin en el marco de la Ley Orgnica de Municipalidades

El Per ha llevado a cabo una reforma econmica dentro de la cual la privatizacin
y la concesin de servicios municipales son un elemento clave. El reingreso en la
economa de mercado no slo signific privatizar a las empresas estatales sino
tambin implica la descentralizacin del poder. Estos elementos tienden a

~.~._.

/01;-{T'"::?;:,>" modernizar al pas sentando las bases para que el Estado sea capaz de brindar
<...).~.f!

~. ".~:::'::,",;,r:
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ejores servicios a la poblacin, al mismo tiempo que constituye un elemento de

desarrollo .

De acuerdo con 10 establecido en la Ley N 27972, las Municipalidades son los

rganos del Gobierno Local, que emanan de la voluntad popular. Son personas
jurdicas de derecho pblico con autonoma econmica y administrativa en los
asuntos de su competencia. Les son aplicables las leyes y disposiciones que, de
manera general y de conformidad con la Constitucin, regulen las actividades y
funcionamiento del Sector Pblico Nacional.
Los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a personas jurdicas, nacionales o
extranjeras para la ejecucin y explotacin de obras de infraestructura o de servicios
pblicos locales, conforme lo establece el artculo 33 de la Ley N 27972, Ley
Orgnica de Municipalidades.
El artculo 196 de la Constitucin Poltica del Per establece que son bienes y
rentas de las municipalidades, los derechos econmicos que generen por las
privatizaciones y concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.
De otro lado, es del caso indicar que el artculo 2 de la Ley N 28059, Ley Marco
de Promocin de la Inversin Descentralizada, establece que:
"ARTCULO 2._ El Gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos
locales, promueven el desarrollo de inversiones en las regiones para fortalecer
el proceso de descentralizacin productiva en el pas".

En el mismo orden de ideas, la Constitucin Poltica del Per establece en su

artculo 196, lo siguiente:
"ARTCULO 19tJO.-Los gobiernos locales...son competentes para: 4. Crear,
modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos
municipales conforme a ley; 7. Fomentar la competitividad, las inversiones ..... ".

La Ley Orgnica de Municipalidades establece en:

"ARTCULO 9._ Corresponde al concejo municipal:
9) Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios,
licencias y derechos, conforme a ley".

Las municipalidades representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin

de los servicios pblicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo
integral y armnico de las circunscripciones de su jurisdiccin.

De otro lado, las Municipalidades pueden contratar bienes o servicios para s como
cualquier agente econmico que interviene en el mercado; y los contratos de
concesin a travs de los cuales la Municipalidad delega parte de su gestin pblica
en privados, se pueden encontrar en la Ley Orgnica de Municipalidades'".
As algunos artculos de la Ley Orgnica de Municipalidades, establecen 10
siguiente:
"ARTCULO 73.- (...) el rol de las municipalidades provinciales comprende:
c) Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversin"
"ARTCULO 86.- 1. Funciones especficas exclusivas de las municipalidades
provinciales:
1.2 Flexibilizar y simplificar los procedimientos de obtencin de licencias y
permisos en el mbito de su jurisdiccin
3. Funciones especficas de las municipalidades distritales:
3.5 Promover las condiciones favorables para la productividad y competitividad".

De otro lado, la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada, Ley N

28059, establece lo siguiente:
"ARTCULO 5._ Funcin de las municipalidades para la promocin de la
inversin privada:
6) Promover la aplicacin de la simplicidad, celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversin privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccin.
8) Identificacin de las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocin de la inversin privada, proponiendo soluciones para superarlas. "

Los municipios que emprendan la transferencia de los servicios pblicos, para dar
inicio al proceso, deben establecer un Protocolo para la Privatizacin. Ello implica
elaborar un diagnstico de situacin de los servicios de su jurisdiccin; y una
presas tradicionales o microempresas.

de Consejo Municipal'", previa propuesta del Organismo Promotor de la Inversin

Privada de la Municipalidad o por una gerencia u rgano de lnea designado para tal
efecto, por 10 que todo el circuito de aprobacin de las iniciativas privadas est

27972, Subcaptulo 4, artculo 33.

-,",-~_.=_~Ny " 28059, Captulo 3, artculo 15 inciso 1.

limitado a la Municipalidad

que otorga la concesin; situacin que an cuando

pudiera sustentarse en la autonoma de estos niveles de gobierno, constituye

concentracin

de funciones

proceso, especialmente

que incrementa

el riesgo

una

de desviaciones

en la entrega en concesin de los proyectos

del

que surgen

por iniciativa privada.

2.3.2.1

Jurisdiccin

municipal

Las municipalidades ejercen jurisdiccin con los siguientes alcances:

La Municipalidad Provincial sobre el territorio de la respectiva Provincia y el

Distrito del Cercado.

La Municipalidad Distrital sobre el territorio del Distrito.

La Municipalidad

de Centro Poblado

Menor

sobre el territorio

que le

corresponde segn delimitacin hecha por el respectivo Concejo Provincial.

Al respecto, de acuerdo a su jerarqua, las municipalidades han emitido Ordenanzas
que complementan el marco normativo expuesto:
Mediante Ordenanza N 098-96-MML del 30.SET.1996 se aprob el reglamento de
las inversiones privadas en obras de infraestructura y de servicios pblicos locales
para la Provincia
mediante

de Lima. Dicha norma sufri modificaciones,

Decreto de Alcalda de la Municipalidad

Metropolitana

aprobndose
N 166 del

27.DIC.2002 el Texto nico Ordenado de dichas normas (en adelante "El TUO").
El TUO desarrolla una serie de conceptos e implementa el procedimiento

'\,t\\ERAl o(

otorgamiento
t"

de

concesiones

por

las

municipalidades,

estableciendo

para el
dos

i ..

odalidades de participacin de la inversin privada en proyectos pblicos. Estos

""""" canismos son: La Licitacin Pblica Especial y el Concurso de Proyectos

.b;

~.
ralnt~.

tegrales'". En ambos actos procede la presentacin de iniciativa privada por los

inversi.o.
mstas,

l a misma que se deb era evaluar pnara determinar

se

SI.

1a propuesta

adecua al sistema de concesin y si resulta conveniente convocar a Licitacin

30

a) La licitacin pblica, cuando la obra que se licita es de iniciativa pblica y en cuyo caso las condiciones
son fijadas unilateralmente en el pliego de condiciones por el ente pblico licitante, y b) el concurso de
proyectos integrales, cuando el proyecto se origina por iniciativa privada.

Pblica Integral o a Concurso de Proyectos Integrales, de acuerdo a 10 establecido

en el artculo 16 del TUO.
Posteriormente, la Ley N 28059 (Ley Marco de Promocin de la Inversin
Descentralizada), determina la creacin de las siguientes entidades: Organismo
Promotor de la Inversin Descentralizada, rgano que ejerce las facultades de
conduccin del proceso de promocin de la inversin privada; Agencia de Fomento
de la Inversin Privada, rgano especializado de carcter consultivo y de
coordinacin con el sector privado; Comit Especial de Promocin de la Inversin
Privada, rgano colegiado de carcter temporal construido por el Organismo
Promotor de la Inversin Privada encargado de la ejecucin de uno o ms
procedimientos vinculados a las modalidades de participacin de la inversin
privada y Defensora del Inversionista. La citada Ley garantiza las condiciones
mnimas de seguridad que todo proceso-de licitacin pblica debiera observar. En la
actualidad, casi ninguna municipalidad y muy pocos gobiernos regionales han
implementado la estructura dispuesta por el ordenamiento legal, a efectos de
inversin privada en servicios y obras pblicas.
La entrada en vigencia de la norma anteriormente referida, exiga una armonizacin
y adecuacin de las normas regionales y municipales preexistentes en materia de
inversin privada, de modo tal que se evite la duplicidad de normas, garantizando
as, la coherencia del ordenamiento jurdico en dicha materia. Ante la inexistencia
de sistematizacin se deber determinar la relacin existente entre las normas
vigentes, toda vez que stas son de obligatorio cumplimiento y de existir
ERAL 11
'!'~

disposiciones contradictorias se deber determinar la norma a aplicar tomando en

~

nsideracin los criterios de vigencia de norma como por ejemplo especialidad,

:' poralidad, entre otros.

~
~ .~
-..-t-~ artculo 34 de La Ley Orgnica de Municipalidades se refiere a los casos en que.

al de \)U~
r"l;~~""

la Municipalidad contrata y adquiere bienes y servicios para s:

"ARTCULO 34._ CONTRATACIONES y ADQUISICIONES LOCALES.- Las
contrataciones y adquisiciones que realizan los gobiernos locales se sujetan a la
ley de la materia, debiendo hacerlo en acto pblico y preferentemente con las
empresas calificadas constituidas en su jurisdiccin, y a falta de ellas con
empresas de otras jurisdicciones. Los procesos de contratacin y adquisicin se

rigen por los principios de moralidad, libre competencia, imparcialida , eficiencia,

transparencia, economa, vigencia tecnolgica y trato justo e igua teno; tienen
como finalidad garantizar que los gobiernos locales obtengan biene , servicios y
obras de la calidad requerida, en forma oportuna y a precios o costos
decuados".

De otro lado, los artculos 32 y 33 de la Ley Orgnica de Munici alidades se

refieren a los contratos que las Municipalidades celebran para la p estacin de
servicios pblicos (lo que implica una delegacin de parte de s s funciones
pblicas) de la siguiente forma:
"ARTCULO 32.- MODALIDADES PARA LA PRESTACiN DE
ERVICIOS.
Los servicios pblicos locales pueden ser de gestin directa y de ges in indirecta,
siempre que sea permitido por ley y que se asegure el inters de I s vecinos, la
eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal. En toda medida
destinada a la prestacin de servicios, deber asegurarse el equilibrio
presupuestario de la municipalidad. "
"ARTCULO 33.- OTORGAMIENTO DE CONCESiN
Los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a person s jurdicas,
nacionales o extranjeras para la ejecucin y explotacin d
obras de
infraestructura o de servicios pblicos locales, conforme a ley. La con esin puede
autorizar el reembolso de la inversin mediante los rendimientos d la obra o el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales generados, egn sea el
caso. Las decisiones de concesin de nuevos proyectos, obra y servicios
pblicos existentes o por crear, son adoptadas por acuerdo municipal en sesin de
concejo y se definen por mayora simple. Las municipalidades pu den celebrar
convenios de asesora y de apoyo para el financiamiento con las instituciones
nacionales de promocin de la inversin, conforme a ley."

Conforme a 10 dispuesto en el artculo 32 de la Ley Orgnica de M

icipalidades,

los servicios pblicos locales, como son los de Limpieza Pblic , Parques y
Jardines, Serenazgo y otros, pueden ser de gestin directa o de gesti n indirecta,
siempre que sea permitido por ley y que se asegure el inters de lo vecinos, la
eficiencia y eficacia del servicio y del adecuado control municipal.

s mismo, el

artculo 33 de la misma norma, establece que los gobiernos locales p eden otorgar
concesiones a personas jurdicas, nacionales o extranjeras para la ejecucin y
explotacin de obras de infraestructura o de servicios pblicos locale , conforme a
ley.

tf

".,.'.'>:~. ..",~.

2'} ; ",
=c :

Respecto al servicio de Limpieza Pblica, el artculo 50 de la Orde anza N 295

"

~,;.,1":'

j publicada el 07.NOV.2000, Sistema Metropolitano de Gestin de Resi uos Slidos,

~/'

contempla tres modalidades de gestin de los residuos slidos por parte de las
municipalidades, a saber: la administracin directa, la contratacin de erceros y las

concesiones de operacin. Conforme la misma norma seala, sern concesiones de

operacin,

cuando el servicio sea prestado por una persona natural o jurdica

mediante contrato de concesin celebrado con la Municipalidad

con arreglo a las

normas especiales.
Asimismo, la Ordenanza N 525 publicada el 26.JUN.2003, Rgimen de proteccin,
conservacin,

defensa

ubicadas

Lima

en

municipalidades

y mantenimiento
Metropolitana

distritales

de las reas Verdes

establece,

estn obligadas

en

su

a conservar,

de Uso Pblico

artculo

5,

defender,

que

las

proteger

mantener las reas verdes de uso pblico de su localidad, sea de manera directa o a
travs de convenios de cooperacin
sociedad

civil organizada,

con las entidades pblicas o privadas o la

impulsando

las medidas

necesarias

para evitar

su

deterioro.
En ese sentido,
directamente

los gobiernos

locales

se encuentran

facultados

para prestar

el servicio de Limpieza Pblica, Parques y Jardines, o de manera

indirecta, sea por una contratacin de terceros o el otorgamiento en concesin de

dichos servicios.
La forma de retribucin

econmica

que eventualmente

le correspondera

al

concesionario por la prestacin del servicio pblico que brinda, no est sujeta a una
modalidad nica o estndar, sino que sta depende de la naturaleza de la concesin,
pudindose

incluso

establecer

en el contrato

de concesin

un sistema

de

recuperacin de la inversin distinto al convencional, esto es, el pago de una tarifa o

precio por parte del usuario del servicio pblico directamente al concesionario; tal
\\ERAlll

como expresamente lo establece la norma (Art. 4 del Decreto Supremo N 059-96-

'tI.

M).

.. ,

c :

~
ald~~~

ien es cierto, que de acuerdo con lo previsto en el arto 3 del TUO de la Ley de
ributacin Municipal, constituye ingreso tributario de la Municipalidad, entre

otros, las contribuciones y tasas (entre ellas el arbitrio o tasa por servicios pblicos),
,<~):";.:-::~>.. que determinen los Concejos Municipales, en el marco de los lmites establecidos

\ f !!~',

~ : ':

!J I

. : ';~

''''~==---

por la Ley, tambin es verdad que, el monto de dicho ingreso, es decir la tasa por
servicios pblicos, se calcula en funcin del costo efectivo del servicio a prestar, y

su cuantificacin se encuentra sujeta a los criterios de racionalidad

determinar el cobro exigido por el servicio prestado, basado en

1 costo que

demanda el servicio y su mantenimiento, as como el beneficio individ al al usuario

por el servicio prestado de manera real y/o potencial; no
impedimento legal, imponer montos que excedan el costo, ni

se a fines

distintos al sealado.
Debe tenerse en cuenta adems, que de acuerdo a la legislacin

licable, las

modalidades de pago que se pueden pactar en los contratos de concesi n son vanas
y dependen de la naturaleza de la obra o del servicio que se entrega en
a.

As, el artculo 35 del Decreto Supremo N 059-96-PCM disp ne que "El

concesionario percibir como compensacin por las obras y s rvicios que
explote la tarifa, precio, peaje u otro sistema de recuper cin de la
inversin establecido, as como los beneficios adicionales e 'presamente
convenidos en el contrato, tales como concesiones para servici s tursticos,
autoservicios, publicidad y otros. El contrato de concesin est blecer, en
su caso, los mecanismos que aseguren al concesionario la p rcepcin de
los ingresos por tarifas, precios, peajes u otros sistemas de rec iperacin de
las inversiones, de acuerdo con la naturaleza de la e ncesin. El
concesionario no podr establecer exenciones'! afavor de usu rio alguno"

b.

En el mismo sentido, el artculo 30 del Decreto Supremo

establece que: "Son atribuciones de los sectores y/u organism
las siguientes: ( ...) d) asegurar al concesionario la perce
ingresos por tarifas u otros cobros previstos en el contrato, de acuerdo con
la naturaleza de la concesin ( ...) ".
para definir

el contenido del contrato de concesin de acuerdo a la naturaleza de la oncesin de

que se trate. As, si bien la legislacin se refiere a algunas frmulas de ecuperacin
de la inversin por parte del concesionario, va los ingresos por tari as, precio y
peajes, dichas alternativas no constituyen una lista cerrada.
31 Efecto

de eximir: liberar, desembarazar de cargos, obligaciones, unidades, culpas, etc. (Die ionario de la
Real Academia de la Lengua Espaola)

Por el contrario, como se ha visto, la legislacin contiene una referencia expresa a

cualquier otro mecanismo

de recuperacin

de las inversiones dependiendo

de la

naturaleza de la concesin.
Adems, el artculo 6 del TUO, refirindose al Contrato de Concesin, como uno
de los tipos de contratos que busca fomentar la participacin de la inversin privada
en proyectos pblicos, dispone claramente que "No existen lmites al contenido
estos contratos,

salvo lo que establece la Constitucin

de

y la Ley".

2.3.3 Legislacin medio ambiental de los proyectos de inversin

En el Per, de acuerdo a la Ley N 27446, que regula el Sistema Nacional de
Evaluacin del Impacto Ambiental, todo proyecto que desarrolle una inversin,
tanto pblica como privada; que involucre actividades, construcciones u obras que
puedan causar impactos ambientales negativos, debe contar con una evaluacin de
impacto ambiental. Esta evaluacin se presenta ante el Consejo Nacional del Medio
Ambiente (CONAM32), el cual deber aprobar o desestimarla, de acuerdo a los
siguientes criterios:
Proteccin de la salud de las personas;
Proteccin de la calidad ambiental, tanto del aire, del agua, del suelo, como la
incidencia que pueden producir el ruido y los residuos slidos, lquidos y
emisiones gaseosas y radioactivas;
Proteccin de reas naturales protegidas;
Proteccin de los recursos naturales, especialmente las aguas, el suelo, la flora y
la fauna;

Proteccin de los espacios urbanos;

Proteccin del patrimonio arqueolgico, histrico, arquitectnico y monumental
nacionales;

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Los dems que surjan de la poltica nacional ambiental.

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Pgina 37

2.3.4 Proinversin
2.3.4.1 Organizacin
La actual Agencia de Promocin de Inversiones del Per (PROINVE SION) fue
establecida en Abril del 2002, como producto de una fusin d

diferentes

organizaciones gubernamentales ligadas a la promocin del Per com

destino de

IED33 Estas organizaciones fueron las siguientes: COPRI (Comisin Nacional de

Promocin de la Inversin Privada), CONITE (Comisin Nacional de I versiones y
Tecnologa Extranjera), adems de la Oficina de
Comisin de Promocin del Per (PROMPERU).
PROINVERSION en un organismo autnomo del Ministerio de

conoma y

Finanzas, del cual depende estructuralmente. Su Directorio, (pres dido por el

Ministro de Economa, adems de los Ministros de Energa y Mina , Relaciones
Exteriores, Produccin, Comercio Exterior y Turismo, Trabajo, T ansportes y
Comunicaciones y el Premier), se rene una vez al mes, y cada vez q e uno de sus
miembros 10 requiere. El Directorio elige al Director Ejecutivo, el cu 1 se encarga
de la Direccin de la Agencia, y representa a la organizacin en 1 s diferentes
forums y reuniones. As mismo, existe un Director Ejecutivo
complementa - y algunas veces reemplaza durante su ausencia - al Director
Ejecutivo. Adems de estos dos cargos, existen once oficinas que d sarrollan las
actividades de la Agencia.
Como un organismo autnomo, PROINVERSION, tiene una indepen
del gobierno; teniendo autonoma funcional, econmica, financiera y a ministrativa.
El presupuesto de la agencia proviene de los ingresos generados por en ,de acuerdo
al D.L. N 674. Dichos ingresos van al Estado (98%), pero el 2%
PROINVERSION. Adicionalmente, la agencia recibe transferencia
donaciones internacionales y subsidios privados.
En cuanto a recursos humanos, PROINVERSION cuenta con u

staff de 9

ejecutivos que cumplen el papel de directores de las oficinas; y a icionalmente

33 Inversin

Extranjera Directa.

cuentan con 25934 empleados, los cuales se encuentran contratados bajo el rgimen
de cuarta categora, y su nmero depende de la cantidad de proyectos que lleva
adelante la agencia.
2.3.4.2 Funciones y lineamientos
De acuerdo a la Ley de creacin de PROINVERSION, sus funciones son las
siguientes:
Proponer y ejecutar la poltica nacional de promocin de la inversin privada, en
concordancia con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Economa y
Finanzas, los planes econmicos y la poltica de integracin, con arreglo a la
legislacin sobre la materia;
Identificar dificultades, trabas y distorsiones que afecten los procesos de
promocin de la inversin privada, coordinando con las entidades de los
distintos niveles de gobierno del Estado y con los inversionistas privados para
superarlas;
Identificar oportunidades de inversin privada y potenciales inversionistas
privados y promover su desarrollo;
Apoyar a inversionistas privados, en la gestin de trmites y actividades
necesarias para materializar las correspondientes iniciativas y proyectos de
inversin con arreglo a Ley;
Analizar

el entorno para adoptar o recomendar medidas

legales

administrativas y polticas sectoriales orientadas a facilitar el desarrollo de la

inversin privada, as como para propiciar un ambiente favorable y estable para
la inversin privada en el pas;
Promover la discusin y difusin de temas que permitan identificar
oportunidades de inversin privada y difundir mensajes para el fortalecimiento
de la imagen del Per como destino de inversiones;
Formular y proponer una poltica informativa destinada a difundir la realidad
econmica del pas, como ambiente propicio para los inversionistas privados
ante la comunidad econmica internacional;
e: PROINVERSION, portal Web 22.ENE.2008.

Promover la incorporacin de la inversin privada en servicios pb icos y obras

pblicas de infraestructura, as como en activos, proyectos y

presas del

Estado y dems actividades estatales, con arreglo a la legislac n sobre la

materia;
Velar por los intereses del Estado, respecto de las materias correspo dientes a la
privatizacin y post privatizacin;
Supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversin asu idos por los
inversionistas, derivados de los distintos procesos de promocin de la inversin
privada, conducidos por la entidad, cuando dicha funcin no haya sido asignada
a los organismos reguladores correspondientes;
Supervisar el cumplimiento de las obligaciones de pago, por

arte de los

inversionistas, en los casos de los procesos de promocin de la inve sin privada

desarrollados al amparo de cualquier modalidad en la que se est blezca pago
diferido, incluyendo la venta de acciones y/o activos a los trabaj
empresas sometidas al proceso de promocin;
Ejecutar todas las actividades que sean necesarias para el

esarrollo y

culminacin de los distintos procesos de promocin de la inversin privada y su

post privatizacin;
Brindar asesoramiento y apoyo a los gobiernos regionales, a 1 s gobiernos
locales y a otras entidades del Estado, en materia de promocin d la inversin
privada, sujeto a la priorizacin y disponibilidad de recursos c ando dicho
apoyo requiera financiamiento, con arreglo a la legislacin sobre la

ateria;

Participar en la negociacin de los convenios internacionales de inv rsin;

Tramitar y suscribir convenios de estabilidad jurdica; y contratos d inversin;
Celebrar convenios de colaboracin interinstitucional en materia e promocin
de la inversin privada, con entidades pblicas nacionales o extranjeras,
incluyendo, as como con personas naturales o jurdicas privadas, nacionales o
extranjeras;
Llevar un registro de la inversin extranjera, segn la normatividad vigente;
Las dems funciones que le son asignadas por la normatividad vige te.

2.4

Proceso de concesin - nivel de gobierno nacional

A nivel de Gobierno Nacional, la experiencia con concesiones

en el Per es

relativamente nueva, y forma parte de los mecanismos que emplea el pas para atraer
inversiones privadas. Hay que recordar que en una primera etapa, durante la dcada de
los 90's, la manera ms utilizada de atraer inversiones privadas fue a travs de procesos
de privatizacin. Sin embargo, en el mismo periodo, conforme se fueron agotando los
recursos privatizables, se comenz a desarrollar una manera alterna de atraer inversin
privada. El mecanismo empleado para ello fue el de concesiones.
Este mecanismo innovador, busca que los inversionistas privados involucren su capital
en el desarrollo de proyectos para brindar un servicio pblico, y que adems asuman el
riesgo, o parte del mismo, de llevar adelante el proyecto.
Como parte de una estrategia de reforma estructural y de modernizacin del Estado y
dada la brecha en infraestructura que presentaba el pas, Estado, inici en la dcada de
los 90's un proceso de transferencia de obras de infraestructura y de servicios pblicos
al sector privado. Para ello, mediante el Decreto Legislativo N 674 "Ley de Promocin
de la Inversin Privada de las Empresas del Estado" estableci que es de inters
nacional la promocin de la inversin privada en el mbito de las empresas que
conforman la Actividad Empresarial del Estado y precisa las modalidades a travs de
las que ser promovida, una de las cuales es la Concesin, modalidad que luego se
convierte en prioritaria, al reducirse las opciones de privatizacin.
En cuanto al proceso de concesiones a nivel de Gobierno nacional, transcurrido poco
\;.'.ItERALQI'

1 ,1

s de una dcada, se aprecia como caractersticas relevantes del mismo: un marco

CI"f

c:::

ativo profuso y disperso, un proceso poco dinmico que genera opiniones crticas

"BO <I.,'!!! iversos sectores (ambos aspectos han venido siendo mejorados desde eI2oo6), una,

\\~
~

centracin en los sectores de transportes, telecomunicaciones e hidrocarburos.

En pases tan dismiles como Alemania y Marruecos, actualmente las concesiones
,/0f~ubren

t:

1,. .:

~2:

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~'(''''

no slo transporte urbano, electricidad yagua potable; sino tambin recojo de

r~duos, vivienda, turismo, industria, entre otros.

"J)

En Marruecos, antes de la entrada en vigencia de la Ley N 54-05 sobre co cesiones, no

exista un marco legal unificado que regulara este tipo de APP, sino m s bien cada
sector

contaba

con

su legislacin

especfica.

Esta problemtica

oc sionaba

la

elaboracin de contratos complejos, altos costos de los servicios prestados (debido a la

competencia imperfecta), entre otras situaciones'".
Base legal

El marco legal inicialmente est dado por el Decreto Legislativo N 758 de

13.NOV.1991 mediante el cual se faculta a las entidades pblicas

ara otorgar

concesiones a personas jurdicas, nacionales o extranjeras, para la

nstruccin,

reparacin, conservacin y explotacin de obras de infraestructura y

e servicios

pblicos, se definen los conceptos de obra pblica y de concesin y se esta lecen como
modalidades de concesin la onerosa, la cofinanciada, la gratuita y la mi ta; y, como
procedimientos, los de Licitacin Pblica y los de Concurso de Proyectos 1 tegrales.
Posteriormente, mediante el Decreto Legislativo N 839 de 20.AGO.1996, e uniforman
los procedimientos de entrega en concesin al sector privado, estableci ndo que la
modalidad por la cual se promueve la inversin privada en el mbito

e las obras

pblicas de infraestructura y de servicios pblicos, es la concesin y

organismo a cargo de la promocin de la inversin privada a la Comisin d Promocin
de Concesiones Privadas - PROMCEPRI, que tiene como rganos 1 Direccin
Ejecutiva y los Comits Especiales y bajo su direccin, el Fondo de Pro ocin de la
Inversin Privada en las obras pblicas de infraestructura y de servicio pblicos
R DEL
-14>..

FONCEPRI. En cumplimiento de la Quinta Disposicin Final y Transi oria de este

creto Legislativo, por Decreto Supremo N 059-96-PCM de 26.DIC.199 ,se aprueba
la entrega
concesin al sector privado de las obras pblicas de infraestructura y de servicios
96-PCM de

....
-,

\\
~

Extrado de la exposicin del Dr. Ahmed El Midaoui, Presidente de la Corte de Cuent del Reino de
Marruecos, con ocasin de la 14 reunin del Grupo de Trabajo de Auditora de Privatizaci de INTOSAl
(Octubre, 2007).
35

Mediante

Decreto

Supremo

108-2006-EF

de

1l.JUL.2006,

se

modifican

determinados artculos del TUO de Concesiones, con la finalidad de complementar las

normas que las regulan y de manera especial el tipo de compensacin que percibir el
concesionario

en el caso de concesiones bajo la modalidad de cofinanciadas

por el

Estado.
Mediante

Decreto

Supremo

N 200-2006-EF

del 15.DIC.2006,

se aprueban

los

Lineamientos para la provisin de servicios pblicos a travs de proyectos de inversin

pblica que involucren Concesiones Cofinanciadas (CCF); lineamientos que definen el
ciclo que debern tener los proyectos de inversin pblica a ser ejecutados bajo la
modalidad de CCF, el que comprende cinco (05) fases: (i) identificacin,

(ii) diseo,

(iii) promocin, (iv) suscripcin del contrato de concesin, y (v) supervisin.

La fase de identificacin,

comprende seis (06) etapas: (i) seleccin del proyecto de

inversin pblica, (ii) preparacin

Oficina de Programacin

del perfil, (iii) aprobacin

e Inversiones,

(iv) elaboracin

del perfil por la

de la solicitud para la

evaluacin de la ejecucin del proyecto de inversin pblica a travs de CCF, (v)

primera evaluacin:

evaluacin

de la modalidad de ejecucin del proyecto de

inversin pblica, y (vi) autorizacin del inicio del diseo para la ejecucin del
proyecto de inversin pblica a travs de CCF. Las cuatro (04) primeras etapas de
esta fase, estn bajo responsabilidad

del sector, la quinta del MEF a travs de la

DOPM36 y la ltima del Consejo de Ministros.

La fase de diseo, comprende tres (03) etapas: (i) elaboracin de estudios

adicionales (prefactibilidad y factibilidad) que sustenten la ejecucin del proyecto

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de CCF,11(ii) eva1uaci.o, n SOC.

I1 a d e

1os estudlOS de

!refuctibilidad y factibilidad del proyecto de inversin pblica, y (i) segun.da

de imverst o n purbliica a
trave,s

valuacin: evaluacin del proyecto y de las condiciones de la CCF. Las dos (02)
primeras etapas estn bajo responsabilidad del Sector y la tercera de la DOPMSP.
La fase de promocin, comprende siete (07) etapas: (i) incorporacin al proceso de
promocin de la inversin privada (PPIP) y elaboracin del plan de promocin de la

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inversin
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privada, (ii) elaboracin, aprobacin y difusin de las bases, y

General de Programacin Multianual del Sector Pblico.

Pgina 43

convocatoria a la licitacin o concurso, (iii) precalificacin de postores, (iv)

elaboracin y aprobacin de la versin final del contrato de CCF, (v) preparacin
del Informe Previo, (vi) recepcin y evaluacin de las ofertas, y (vii) elaboracin
de reporte CCF. Proinversin es responsable de todas las etapas, a excepcin de la
quinta etapa, cuya responsabilidad es de la Contralora General de la Repblica.
La fase de suscripcin del contrato comprende la firma del contrato, a cargo del
Sector correspondiente.
La fase de supervisin, est orientada a los niveles de servicios, acceso, tarifas y
solucin de controversias y est a cargo del Organismo Regulador.
Mediante el D.S. N 013-2007-PCM del 22.FEB.2007, se establecen las modificaciones
al D.S. N OI5-2004-PCM, en lo referido a plazos y competencias de las diferentes
instancias de Gobierno. As mismo, se adicionan artculos referidos a plazos en que se
deben responder las iniciativas privadas.
Mediante Decreto Supremo N 036-2007-EF del 27.MAR.2007, se establece lo
siguiente:
El mbito de aplicacin de los lineamientos para la provisin de servicios pblicos a
travs de proyectos de inversin pblica que involucren Concesiones Cofinanciadas
(CCF), aprobados por D.S. N 200-2006-EF, incorporando a los proyectos de
inversin y a las iniciativas privadas en proyectos de inversin que requieran el
cofinanciamiento del Estado en la inversin y/o en la operacin y mantenimiento
que se presenten ante cualquiera de los tres niveles de Gobierno; as como a los
proyectos de inversin que requieran el otorgamiento o contratacin de garantas en
procesos de promocin de la inversin privada y concesiones.
corpora el Captulo III-B al Reglamento de la Ley Marco de Promocin de la
versin Descentralizada, aprobado por D.S. N OI5-2004-PCM y modificado
seguir las iniciativas privadas en proyectos de inversin que involucren CCF.

Modifica el segundo prrafo del numeral 2.3 de los lineamientos para la provisin
de servicios pblicos a travs de proyectos de inversin pblica que involucren
CCF, aprobados por el D.S. N 200-2006-EF, incorporando el texto siguiente:
"Si se determina que el sector privado puede proveer el servicio con los mismos
resultados esperados a un menor costo, o al mismo costo pero con una mejor calidad
de servicio, el MEF elabora el informe que sustente la ejecucin del proyecto de
inversin pblica a travs de CCF, el que estar referido, entre otros, a los
siguientes aspectos:
a.

Modalidad de ejecucin del proyecto, incluyendo los costos de

implementacin y operacin de la CCF;

b.

Los lmites para los compromisos firmes y contingentes cuantificables;

c.

Los lmites para el otorgamiento y contratacin de garantas;

d.

Concordancia con el Marco Macroeconmico Multianual;

e.

Proyeccin de disponibilidad presupuestal; y,

f.

Esquema preliminar de financiamiento".

Mediante D.S. N 027-2002-PCM de 25.ABR.2002, se dispuso la fusin por absorcin

de la Comisin de Promocin de la Inversin Privada - COPRI, la Comisin Nacional
de Inversiones y Tecnologas Extranjeras - CONITE y de la Gerencia de la Comisin
Econmica de la Comisin de Promocin del Per - PROMPER, quedando como
entidad absorbente la Direccin Ejecutiva de FOPRI, pasando a denominarse Agencia
de Promocin de la Inversin - PROINVERSIN (mediante D.S. N 095-2003-PCM
1 04.JUL.2003, pas a denominarse Agencia de Promocin de la Inversin Privada

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INVERSIN)
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iante la Ley N 28660 del 29.DIC.2005, se establece que la Agencia de Promocin

'/ la Inversin Privada - PROINVERSIN es un Organismo Pblico Descentralizado

adscrito al sector Economa y Finanzas, con personera jurdica, autonoma tcnica,

funcional,

administrativa,

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econmica

financiera,

constituyendo

un

pliego

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Pgina 45

Mediante D.S. N 039-2006-EF de 31.MAR.2006, se aprueba el Reglamento de

Organizacin y Funciones de la Agencia de Promocin de la Inversin Privada PROINVERSIN.
Con referencia a la participacin de los Organismos Reguladores, la Ley N 26885 de
04.DIC.1997, que aprueba incentivos a las concesiones de obras de infraestructura y de
servicios pblicos, establece en su artculo 2 que "El organismo regulador
. correspondiente velar que se cumplan los trminos y condiciones propuestos en la
oferta del adjudicatario del respectivo concurso o licitacin, formulada de conformidad
con los incisos a que se refiere este artculo, los que se incorporarn en el contrato de
concesin". Funcin que luego es expresamente normada por la Ley N 27332 de
29.JUL.2000, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los
Servicios Pblicos, su modificatoria Ley N 28337 de 16.AGO.2004 y su Reglamento
aprobado por Decreto Supremo N 042-2005-PCM de 11.JUN.2005.
As mismo, mediante Ley N 27293 de 09.JUN.2000, se crea el Sistema Nacional de
Inversin Pblica (SNIP), con la finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos
destinados a la inversin, mediante el establecimiento de principios, procesos,
metodologas y normas tcnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de
inversin; dispositivo cuyo Reglamento se aprueba por D.S. N 157-2002-EF de
02.0CT.2002. Posteriormente, mediante Ley N 28802 de 09.JUN.2006, se modifica la
Ley N 27293, Y por D.S. N 102-2007-EF del 19.JUL.2007, se aprueba el nuevo
Reglamento del Sistema Nacional de Inversin Pblica, derogando el D.S. N 2212006-EF del 30.DIC.2006.
ediante el inciso 1) artculo 22 de la Ley N 27785 del 23.JUL.2002, se establece

El proceso
Al 31.DIC.2006 se han efectuado treinta y seis (36) concesiones, por un monto total de
adjudicacin de US$1,360'245,197. Los compromisos de inversin ascienden a

US$5,625,249,114,

lo que en trminos comparativos representa alrededor del 28% del

Presupuesto Nacional de la Repblica para el 2007 (61,626'985,652 de Nuevos Soles).

De acuerdo a la informacin proporcionada por PROINVERSION se ha elaborado el

Estas 36 concesiones del Gobierno nacional presentan las caractersticas siguientes:

Por Concedente:

Ministerios

de Transportes

y Comunicaciones (19), Energa y

Minas (11), Otros (06).

Grfico 1: Concesiones por sector concedente

6
11 Corrunicacones
Energia y Mnas

19

[] Otros

Fuente: PROINVERSION

El Ministerio de Transportes y Comunicaciones a travs de las diecinueve (19)

concesiones otorgadas (15 onerosas y 04 cofinanciadas) registra un monto de
adjudicacin de US$ 302'593,700

y compromisos de inversin de US$

3,454'968,851, por su parte el Ministerio de Energa y Minas a travs de las once

(11) concesiones (07 onerosas y 04 gratuitas) un monto de adjudicacin de US$
1,051'031,498 Y compromisos de inversin de US$ de 1,852'472,000, mientras que
el resto de Ministerios (encargado de los sectores Turismo, Saneamiento y

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Sectores

Econmicos:

Transporte

(12),

Telecomunicaciones

(07),

,;\ HIdrocarburos (07), Electricidad (04), Turismo (03), Saneamiento (02),' Y

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Agricultura (01).

Grfico 2: Concesiones por sector econmico

11Transporte
O Telecorrunicaciones
Hdrocarburos

O 8ectricidad
Turisroo
11Saneaniento

Agricultura

Fuente: PROINVERSION

El Sector Transporte a travs de doce (12) concesiones (08 onerosas, y 04

cofinanciadas) presenta un monto de adjudicacin por US$ 31'592,000 y
compromisos de inversin de US$ 3,443'718,851.
El Sector Telecomunicaciones a travs de siete (07) concesiones, todas onerosas,
presenta un monto de adjudicacin por US$ 271'001,700 y compromisos de
inversin de US$ 11'250,000.
El Sector Hidrocarburos a travs de siete (07) concesiones (06 onerosas y 01
gratuita) presenta un monto de adjudicacin por US$ 792'158,000 y compromisos
de inversin de US$ 1,523'092,000.
El Sector Electricidad a travs de cuatro (04) concesiones (03 gratuitas y 01
onerosa) presenta un monto de adjudicacin por US$ 258'873,498 y compromisos
de inversin de US$ 329'380,000.
El Sector Turismo a travs de tres (03) concesiones (02 onerosas y 01 gratuita)
presenta un monto de adjudicacin por US$ 6'619,999 y compromisos de inversin
de US$ 11'947,263.
El Sector Saneamiento a travs de dos (02) concesiones, (01 onerosa y 01
cofinanciada) presenta compromisos de inversin por US$ 130'241,000.
El Sector Agricultura a travs de una (01) concesin cofinanciada presenta
compromisos de inversin por US$ 184'800,000.

Por Modalidad: Oneroso (25), Cofinanciado (06) y Gratuito (05).

Grfico 3: Concesiones por modalidad

11Oneroso
O>financiado
O Gratuito

Fuente: PROINVERSION

Las veinticinco (25) concesiones onerosas generaron un monto de adjudicacin de

US$ 1,009'132,975 y compromisos de inversin por US$ 3,148'185,683. Las seis
(06) concesiones cofinanciadas generaron compromisos de inversin por US$
1,441'879,128 y las cinco (05) gratuitas presentan un monto de adjudicacin por
US$ 351'112,222 Ycompromisos de inversin por US$ 1,044'364,303.
A cargo del proceso de adjudicacin: COPRI (23) y PROINVERSIN (13).
Grfico 4: Concesiones por entidad a cargo del proceso

IlCOPRI
PROINVERSION

Fuente: PROINVERSION

COPRI a travs de las veintitrs (23) concesiones (18 onerosas y 05 gratuitas)

gener un monto de adjudicacin
inversin por US$ 3,295'157,986,

de US$ 1,075'321,699

y compromisos

mientras que PROINVERSIN

de

mediante las

trece (13) concesiones (07 onerosas y 06 cofinanciadas) un monto de adjudicacin

de US$ 284'923,498 y compromisos de inversin por US$ 2,339,271,128.

Por Organismo Supervisor: OSITRAN (12), OSINERG (11), OSIPTEL (07), y

SUNASS (02).
Grfico 5: Concesiones por rgano supervisor
2

1I0SITRAN
1I0SINERG
EiIIOSIPTEL
El SUNASS

11

Fuente: PROINVERSION

OSITRAN tiene a su cargo la supervisin de ocho (08) concesiones onerosas y

cuatro (04) cofinanciadas, OSINERG de siete (07) concesiones onerosas y cuatro
(04) gratuitas, OSIPTEL de siete (07) concesiones onerosas y SUNASS dos
concesiones (01 onerosa y 01 cofinanciada).
Supervisin a Compromisos de Inversin por Supervisor: OSITRAN US$
3,434'538,851, OSINERG US$ 1,852'472,000, SUNASS US$ 130'241,000 y
OSIPTEL US $11'250,000.

Grfico 6: Compromiso de inversin a supervisar

por organismo

de supervisin

11O1 SITRAN
1II0SINERG
OOSIPTEL
OSUNASS

Fuente: PROINVERSION

El inicio del proceso de concesin, previa decisin poltica, se da en el Sector

correspondiente, para 10 cual el Ministerio a cargo del mismo, considerando la brecha
de infraestructura bajo su mbito, procede a solicitar, muchas veces a terceros
(consultores nacionales e internacionales), la elaboracin de un perfil, el cual debe
determinar el mecanismo de participacin y la modalidad de la inversin privada. Una
vez se decide que el mecanismo de participacin debe ser la concesin y la modalidad
es la "cofinanciada", coloca el perfil a consideracin del SNIP para su aprobacin. Si el
proyecto no involucra recursos pblicos, el Sector delega a la Comisin de Promocin
de la Inversin Privada - COPRI la elaboracin del Plan de Promocin de la Inversin
Privada (PPIP), el cual una vez elaborado es sometido a la aprobacin del Consejo
Directivo de PROINVERSION.
~""""",,....._aYp.raobado el PPIP, PROINVERSION procede - a travs de terceros
(consultores
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nales y/o internacionales) - a la elaboracin de los estudios definitivos de

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aprobados por el Sector y devueltos a la Agencia (COPRI o PROINVERSIO N)

que contine con el proceso de promocin de la concesin.
Una vez adoptada la decisin de concesionar, los sectores afrontan ciertas
dificultades, tal fue el caso del sector Transportes y Comunicaciones (MTC) que

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en el rubro vial, inicialmente decidi otorgar en concesin las Redes Viales bajo

un esquema BOT (Construye - Opera - Transfiere), con la intencin que dicho

programa permitiera otorgar en concesin aproximadamente 7 000 kilmetros de
carreteras, iniciativa que enfrent el hecho que las redes viales no slo estn
conformadas por tramos rentables (ms de 5 000 vehculos diarios de trnsito),
sino tambin incluyen tramos no rentables, principalmente de penetracin hacia
el interior del pas (menos de 1500 vehculos diarios de trnsito).
Ante tal situacin, y dada las restricciones presupuestarias por las que
atravesaba el pas (entre otros factores), se descart la posibilidad de
concesionar cada Red

Vial de manera

integral

bajo

la

modalidad

"cofinanciada ", optando por la modalidad "onerosa ", buscando la mayor oferta
o retribucin econmica para el Estado, para ello, se vio en la necesidad de
separar los tramos no rentables: de la Red Vial N 5, slo se otorga en concesin
el Tramo: Ancn - Huacho - Pativilca, dejndose de lado el Tramo: Canta
Unish; yen la Red Vial N 6, se otorga en concesin el Tramo: Puente Pucusana
- Cerro Azul - lea y se deja de lado el Tramo: Caete - Lunahuan. Todo ello,
con el fin de hacer ms atractiva la concesin a los potenciales inversionistas
privados.
Ya definido el proyecto a concesionar, la Agencia de Promocin de la Inversin Privada
- PROINVERSION

procede a preparar la versin preliminar de las bases y 10 pone a

consideracin de los comits de PROINVERSION

a fin que se aprueben. Ya aprobada

la versin preliminar de la bases, procede a la convocatoria

adjudicacin
RAl

del procedimiento

de

de la concesin (licitacin pblica especial o concurso de proyectos

integrales).

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cha la convocatoria, se pasa a la etapa de consulta y absolucin de consultas sobre

1r- bases; las mismas que se pueden elaborar hasta 15 das calendario antes del acto de

~ esentacin de las propuestas

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(art. 15 del D. S. 060 - 96 - PCM). Una vez resueltas

las consultas e incorporadas las sugerencias consideradas pertinentes,

se aprueba la

versin definitiva de las bases. Luego de esta etapa, se procede a la precalificacin de

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postores considerando criterios tcnicos, legales y econmicos establecidos en las

bases del proceso.

Luego, se redacta la primera versin del contrato y se eleva a consideracin del Comit
de PROINVERSION para su aprobacin. Aprobada la primera versin del contrato, se
enva a los postores precalificados para que presenten sus consultas, sugerencias y/o
comentarios. Una vez absueltas estas consultas e incorporadas las sugerencias
consideradas pertinentes, se elabora la versin final del proyecto de contrato; el mismo
que es remitido al sector Economa y Finanzas, al sector al que corresponde el servicio
u obra a concesionar, al Organismo Regulador del rea y a la Contralora General, para
su opinin.
Seguidamente, el Comit de PROINVERSION aprueba la versin final del contrato y lo
remite al Consejo Directivo de PROINVERSION para su aprobacin. Despus, la
versin final del contrato es remitido a los postores precalificados para su
conocimiento.
A continuacin, se procede al acto de presentacin y apertura del sobre N 1, a fin de
anunciar quienes son los postores calificados para que continen en el proceso.
Determinados los postores calificados, stos presentan los sobres N 2 Y N 3, los
cuales contienen la oferta tcnica y econmica de su propuesta.
As mismo, se procede a solicitar la opinin previa a la Contralora General de la
Repblica (de acuerdo al inciso 1) del arto 22 de la Ley N 27785), quien emite su
informe en el lapso de 10 das hbiles (implementada mediante Resolucin de
Contralora N 080-2004-CG).
Una vez que se tiene la opinin previa (la cual no tiene carcter vinculante), se procede
a la apertura de los sobres N 2 y N 3, y se determina al ganador del proceso de
adjudicacin de la concesin. El ganador firmar el contrato con el concedente (Sector
que inici el proceso). As mismo, de creerlo pertinente, el nuevo concesionario firmar
ERALDl un

contrato de estabilidad jurdica.

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uesta en marcha la concesin, es el Organismo Regulador el encargado. de la

.

acin, supervisin y control de los compromisos asumidos por el concesionario en

~. ontrato. Estas actividades las desarrolla el regulador a travs de terceros, los cuales

/~,;,.';":.- ~ encargan del seguimiento y verificacin de las obras. La funcin se realiza durante la
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Pgina 55

En el Anexo N 1 se puede apreciar, de manera grfica, las actividades y principales

actores de este proceso.

Concesiones cofmanciadas (CCF) y concesiones que requieren la contratacin de

garantas por parte del Estado
Para el caso de estas concesiones, el marco legal bajo el cual se desarrolla este proceso
de concesin ha tenido varias modificaciones en los ltimos meses; cabe resaltar que
con la normativa vigente a junio del 2007, no se haba adjudicado concesin alguna.
El proceso difiere del descrito en la seccin precedente en que se definen de manera
puntual a los actores y sus responsabilidades dentro del proceso (D.S. 200-2006-EF y
D.S. N 036-2007-EF).
Mediante estas normas, el proceso de adjudicacin de las concesiones cofinanciadas
(CCF) tiene el siguiente ciclo:
Una primera fase, denominada de Identificacin, donde el responsable es el Sector,
Gobierno Regional (GR) o Gobierno Local (GL), en las actividades de: seleccin del
proyecto de inversin pblica, preparacin del perfil, aprobacin del perfil por la
Oficina de Programacin e Inversiones del Sector; en tanto que el Ministerio de
Economa y Finanzas, a travs de la Direccin General de Programacin Multianual del
Sector Pblico (DGPM), es responsable de la primera evaluacin, evaluacin de la
modalidad de ejecucin del proyecto de inversin pblica; y el Consejo de Ministros es
responsable de autorizar el inicio del diseo para la ejecucin del proyecto de inversin
pblica a travs de CCF.
Una segunda fase, denominada Diseo, donde el responsable es el Sector, con la
participacin del MEF y PROINVERSION, en 10 que se refiere a las actividades de
elaboracin de estudios adicionales que sustenten la ejecucin del proyecto de inversin
pblica a travs de CCF (estudios de prefactibilidad y/o factibilidad). Para la evaluacin
social de los estudios de prefactibilidad y/o factibilidad del proyecto de inversin
pblica slo participa y es responsable el Sector; por su parte el MEF, a travs de la
/Ji> ;,~'DGPM,es responsable de la segunda evaluacin, la cual desarrolla la evaluacin del
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Pt~yecto y de las condiciones de la CCF de acuerdo a la metodologia del comparador

<!l sector pblico (CSP) para sustentar la conveniencia de que el proyecto se ejecute a

travs de una CCF; el mismo que se adjuntar a la solicitud a PROINVERSION

que el proyecto se incorpore al proceso de promocin

para

de la inversin privada. El

informe forma parte del plan de promocin que elabore el Comit Especial responsable
de PROINVERSION.
Una tercera fase, denominada Promocin, donde el responsable es PROINVERSIN,
cual se encarga de realizar los procesos de promocin

el

de la inversin privada de

acuerdo a lo establecido en el D. S. N 059-96-PCM yen el D. S. N 060-96-PCM. En

ese sentido, el Comit Especial responsable de PROINVERSION
promocin

incorporando

el informe de la segunda evaluacin

aprobacin por el Consejo Directivo de PROINVERSION,

elabora el plan de
del MEF, para su

la misma que es refrendada

con una Resolucin Suprema.

Luego se procede a la elaboracin, preparacin y difusin de las bases, y convocatoria a
la Licitacin o Concurso. Esta actividad es responsabilidad de PROINVERSION

quien

elabora las bases, con participacin del Sector, el MEF y el Organismo Regulador (en
caso

corresponda)

- bases

PROINVERSION.
PROINVERSION

De

ser

que

son

aprobadas

requeridos

por

informes

el Consejo
y/o

estudios

Directivo

de

adicionales,

dispone su elaboracin.

La siguiente actividad es la precalificacin

PROINVERSION,

de postores, acto bajo responsabilidad

de

para 10 cual califica la idoneidad de los interesados desde el punto

de vista legal, econmico y tcnico de acuerdo a bases.

La elaboracin de la versin final del contrato de CCF tiene igualmente por responsable
a PROINVERSION,
Organismo
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Bo

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que remite la propuesta de contrato al Sector, el MEF y el

Regulador; los cuales dan su conformidad

a la propuesta del contrato.

steriormente, PROINVERSION aprueba la versin final del contrato y 10 remite a los

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res y a la Contralora General. A esta ltima, se le adjunta los documentos del

P """eso de Promocin de la Inversin Privada a fin de que elabore el informe previo

~

e acuerdo al inciso 1) del arto 22 de la Ley N 27785).

/"~9n_'-'y1~ecibido el informe previo, se procede a la recepcin y evaluacin de las ofertas por

/
'..:.. .( \ ". p .e,. e del Comit Especial de PROINVERSION, el cual evala las condiciones tcnicas,
1 ;
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1 - -

>;

~;;?:~}n;micas y financieras de las ofertas, siguiendo los criterios establecidos en las

bases
,~~

Pgina 57

y en las condiciones de ejecucin del proyecto dadas por el MEF. Producto de dicha
evaluacin, el Comit Especial selecciona la mejor oferta.
Una vez seleccionada la mejor oferta, PROINVERSION procede a elaborar el reporte
del CCF con participacin del Sector, sustentando que se ha escogido la mejor oferta en
trminos de valor por dinero.
En la fase cuatro, se suscribe el Contrato de concesin, el cual est a cargo del Sector y
del adjudicatario de la buena pro.
En la quinta y ltima fase, se desarrolla la Supervisin del contrato de concesin a
travs del Organismo Regulador (en caso hubiere), sino por parte del Sector
correspondiente. Durante esta fase se verifica el nivel de servicio, el acceso al mismo,
las tarifas y la solucin de las controversias. Todo ello debe ser informado al Sector, al
MEF, a PROINVERSION y a la Contralora General.
En caso resulte necesario realizar modificaciones al contrato (adendas) el Sector - con
opinin del Organismo Regulador - renegocia el contrato evaluando la necesidad o no
de incorporar las modificaciones, e informa luego a PROINVERSION, el MEF y la
Contralora General.

,:#

':;~~~En
el siguiente cuadro se aprecia el proceso de preparacin y ejecucin del proyecto
;~ --_-~.--:-_\_ 'J' . \

,>:',~." !yar~ .los casos de concesiones cofinanciadas, donde se precisa a los responsables por

\',,,,,,~;~,.;.,,,,.
ve e> . ,/acttvldad.

Cabe resaltar, que en ambas modalidades de participacin de la inversin privada (las

cofinanciadas y las no cofinanciadas), el encargo de supervisar la inversin, los niveles
de servicio, acceso, tarifas y solucin de controversias recae sobre los entes
reguladores; los mismos que desarrollan la mayor parte de actividades va tercerizacin
de servicios.
Por ejemplo, para el caso de las concesiones de carreteras, el Organismo Supervisor de
la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (en adelante OSITRAN)
contrata los servicios de supervisores de obras, los cuales se encargan de dar
conformidad a las obras ejecutadas por parte del concesionario; informes que son
remitidos a OSITRAN para que ste d su conformidad a los informes presentados.
El pago de los servicios de supervisin los realiza la concesionaria una vez que
OSITRAN ha dado conformidad al informe remitido. Al respecto, se puede mencionar
que para el encargo de supervisar y refrendar los informes remitidos, con respecto a
compromisos de inversin superiores a los US$ 3 400 millones, OSITRAN cuenta con
16 personas que se dedican a tiempo completo.
Pero igual de importante, tambin, es mencionar que el Supervisor de obras, con
conocimiento de que es el concesionario el que se encarga del pago por la labor que
desarrolla, podra perder independencia, vindose afectada su imparcialidad tcnica.
A continuacin se presentan dos casos de concesiones adjudicadas en aos anteriores,
/'-~IOS

:ue se releva los problemas que g~ner~bael esquema anterior ~e ot~~gamiento de

T:'",.s...""ceslones,

muchos de los cuales ham.~ SIdo superados con la legislacin actual. En

'~<!J',ey'pnmecraso, se desarrolla la concesion portuana Mataran! - TISUR, y el
segundo
~>'~~aso trata sobre la concesin de la Red Vial N 6.

CONCESIN PORTUARIA MATARANI - TISUR

Antecedentee'"
Por Decreto Ley N 17526 "Ley Orgnica del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones"
Puertos (ENAPU),

del

2 1.MAR. 1969, se

como

Organismo

crea

Pblico

la

Empresa

Descentralizado,

Nacional

de

encargada

de

administrar, operar y mantener los terminales y muelles fiscales de la Repblica, sean

martimos, fluviales o lacustres.
Al momento de su creacin ENAPU administraba los puertos: Norte: Cabo Blanco,
Talara, Paita, Pacasmayo, Eten, Chicama, Salaverry, Chimbote, Besique, Casma y
Huarmey; Centro: Supe, Huacho, Chancay, Callao y Cerro Azul; Sur: General San
Martn, Matarani e 110; y Oriente: Iquitos, Yurimaguas, Pucallpa y Puerto Maldonado.
Por Decreto Ley N 25882 del 18.NOV.1992, se incluye a ENAPU en el proceso de
promocin de la inversin privada, creado mediante Decreto Legislativo N 674 "Ley
de Promocin de la Inversin Privada en las Empresas del Estado" del 27.SET.1991.
Ello, con relacin a los terminales martimos y fluviales de atraque directo que se
encontraban a su cargo: Talara, Paita, Salaverry, Chimbote, Callao, General San Martn,
Matarani, no e Iquitos; otorgndole al Comit Especial a ser designado por la Comisin
de Promocin de la Inversin Privada (COPRI), un plazo de 90 das para presentar el
Plan de Promocin correspondiente.
El Puerto de Matarani est ubicado en el sur del Per en la costa del Departamento de
Arequipa, el terminal martimo consiste en un muelle de atraque directo tipo marginal,
con 3 amarraderos, un calado mximo de 32 pies, una capacidad de atencin para naves
de 35.000 DWT (toneladas de peso muerto) y un amarradero tipo ro11on - ro11off.
Posee instalaciones especializadas para la descarga de granos (3 torres neumticas y 36
silos con una capacidad de almacenamiento de 53 000 TM) y para el embarque de
minerales (faja transportadora area con una capacidad entre 600 a 1 000 TM/hora),
segn sus instalaciones puede clasificarse como un Terminal de Uso Mltiple, siendo su
rea de influencia los departamentos de Arequipa, Cuzco, Puno, Tacna y Bolivia (La

/6,5:~Z:-~~\).
).'::

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p."i'~a,c:f.. presente seccin, se tom en cuenta el informe final de investigacin de la Comisin

Investigadora

sol?; los delitos econmicos y fmancieros cometidos entre 1990 yel 2001 del Congreso de la Repblica,

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el 2002.

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Pgina 61

En el periodo 1990-1998, el puerto atendi el 6% del TRB (toneladas de registro bruto)

de las naves, el 7% de la carga nacional y el 1% del movimiento de contenedores. El
puerto tiene una orientacin al manejo de las importaciones con destino a la zona de
influencia (trigo a granel es la principal carga movilizada por el terminal). El tipo de
naves que habitualmente es atendida en el puerto es de tipo convencional (55%),
granelera (26%) y roIl on - roll off(5%).
Marco Legal
La concesin del Puerto de Matarani fue otorgada bajo el marco normativo establecido
por el Decreto Legislativo N 758 del 13.NOV.1991 (faculta a las entidades pblicas
para otorgar concesiones a personas jurdicas, nacionales o extranjeras, para la
construccin, reparacin, conservacin y explotacin de obras de servicios pblicos);
Decreto Legislativo N 839 del 20.AG0.1996 (uniformiza los procedimientos de
entrega en concesin al sector privado, y establece que el nico organismo a cargo de la
promocin de la inversin privada es el PROMCEPRI); Decreto Supremo N 059-96PCM del 26.DIC.1996 (TUO de las normas con rango de Ley que regulan la entrega en
concesin al sector privado de las obras pblicas de infraestructura y de servicios
pblicos, y Decreto Supremo N 060-96-PCM del 27.DIC.l996, (Reglamento del
TUO).
Proceso de concesin
Caractersticas de la concesin
El objeto de la concesin es la construccin, conservacin y explotacin de la
infraestructura. El Tipo de contrato es el de Concesin BOT (construye, opera y
transfiere). El plazo de la concesin es de 30 aos, los cuales pueden renovarse por
una vez, a slo pedido del operador. El precio base para el otorgamiento de la
Buena Pro fue de US $ 9'500,000. El operador adjudicado debera cumplir con el
pago de una retribucin por la explotacin del 5% de ingresos brutos y asumir un
compromiso de inversin a efectuar en los primeros cinco aos, de US $ 4'600,000.

/"<;::-;::;-:>'
//"

Como se aprecia, en el caso de Matarani, el factor de competencia elegido fue la

C?J' .",\ mayor oferta econmica por encima de un precio base, un criterio de seleccin que

:\<~,:~.
\,.~..,':~~'/

. claramente

incorpora un objetivo mas bien econmico y no necesariamente prim

la bsqueda de una mayor eficiencia en la prestacin de servicios o la reduccin de

costos para los usuarios.

Del proceso
Inicio
Mediante Resolucin Suprema N 287-97-PCM del 20.JUN.1997, se dispuso que
la Comisin de Promocin de Concesiones Privadas - PROMCEPRI,

tenga a su

cargo, el proceso de promocin de la inversin privada en la Empresa Nacional de

Puertos S.A.- ENAPU, yen el Puerto de no.
Por Resolucin Suprema N 514-97-PCM del 09.0CT.1997,

se design al Comit

Especial que estara encargado del proceso de promocin de la inversin privada

en los puertos administrados por ENAPU.
Mediante Resolucin

Suprema N 063-98-TR del 18.SET.1998,

se ratifica el

acuerdo de la COPRI de 24 de julio de dicho ao, para la entrega en concesin al

sector privado de los Terminales Portuarios de no y Matarani.
Mediante Resolucin

Suprema N 148-98-TR del 29.DIC.1998,

se acepta la

renuncia de un miembro del Comit Especial.

Bases
Mediante acuerdo del 16.SET.1998, el Comit Especial aprob las Bases de la
Licitacin Pblica Especial, para la entrega en concesin al sector privado de los
Terminales Portuarios no y Matarani, acuerdo que es ratificado por COPRI en su
sesin del 22.SET.1998. Se adjunta a las bases el cronograma inicial que se previ
para el desarrollo del proceso, el mismo que a continuacin se muestra:

Tabla 3: Cronograma del proceso sezn bases

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~
Fecha
'\)\~ERA(D(~ N
Fases
Del
Al
~~~~,j~~C~o-n-vo-c-at~o~ria----------------------------~0=7~/1~0~/1~9~98~~07=/~10~/~19~9~8~
~~~-+7V~e~nt~a~d=e~B~a~se-s--------------------------~0~9/~1~0/~1~99~8~-0~9~/1~1~/1~9~9=8~
BO Ht=m--+-;:E:=:nt;-::re=::lg~a~d';=e:':;:la:::':::':Pln:"-'m-e-ra--ve-r---:si--;-n----:-de~1-co-n--:-tr-a-:-to----------

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~
Consultas sobre las Bases
10/11/1998
17/11/1998
1:.l~~fE.5~+-:::Sc;:u~g,e::.:r:P:.l:re=n:-=imc=~=:ve-ie=a-'::r:rs.~:-sa,i::.-::a-.;n..-;-l:a-:d..e..~:=l-c-on--,.t-ra-:-to-------+-=3-;:0/:,.:1...:.:1/:,.:.1.;:99=-=8~-0::8 ~ Presentacin
del sobre
deconsultas
Precalificacin
12/12/1998
12/12/1998
~!'!ral dI~}
6
Respuesta
a las
sobre las Bases
25/11/1998
9
Evaluacin, subsanacin 27/11/1998
de documentos del sobre de
14/12/1998
21/12/1998
Precalificacin
r-~7~~A~Plert~u~rn~de~la7s~a~la~d~e~d:.:;:at~o=s--~--~----------~1~9/~1~0/~1799~8+-:2~5~/0~2~/1~9~9~9
1
10
Anuncio de participantes Precalificados
11/01/1999
11/01/1999

16

Entrega a los participantes Precalificados de la segunda

versin del contrato
Presentacin de sugerencias a la segunda versin del
contrato
Entrega de la versin final del contrato
Presentacin de la carta de aceptacin, total o parcial
del proyecto de mejoras definitivo referencial
Revisin o calificacin a la carta de aceptacin, total o
parcial del proyecto de mejoras definitivo referencial
Presentacin de los sobres 1 y 2

17
18
19
20

Subsanacin de observaciones al sobre 1

Apertura del sobre 2 y adjudicacin de la Buena Pro
Fecha de cierre
Fecha de vencimiento de las ofertas econmicas

11
12
13
14
15

12/01/1999

12/01/1999

25/01/1999

29/01/1999

15/02/1999

15/02/1999

18/01/1999

18/01/1999

19/01/1999

10/02/1999

19/02/1999

19/02/1999

22/02/1999
26/02/1999
30/04/1999
18/06/1999

24/02/1999
26/02/1999
30/04/1999
18/06/1999

Fuente: Contrato de Concesin, PROINVERSION; Elaboracin propia.

El Comit Especial de Puertos de la COPRI, durante el desarrollo del proceso,

emiti treinta y cuatro (34) circulares, las que pasaron a formar parte de las bases.
De la lectura de las mismas, se aprecia que parte de ellas definen aspectos de
significativa importancia en los trminos en que se dar la concesin, otras se
refieren a precisiones menores y el resto modifican los plazos del cronograma
establecido. A manera de ejemplo, a continuacin se presenta el contenido de
algunas circulares:

De significativa importancia
Se establece el Patrimonio Mnimo del Postor en 10 millones de dlares
(Circular N 1 del 01.DIC.1998 y Circular N 5 del 10.DIC.1998)
Se precisan los compromisos de inversin mnima obligatoria
(Circulares N 4 del 04.DIC.1998 y Circular N 9 del 06.ENE.1999)
Se precisan montos referidos a pago inicial mnimo, tarifas mximas,
canon anual y de las garantas de validez, vigencia y cumplimiento de la
oferta econmica (Circular N 12 del 17.FEB.1999 Y Circular N 15 del
12.MAR.1999)
Se comunica que las empresas precalificadas que no sean sociedades
annimas constituidas en el Per, debern constituir una sociedad
annima que ser la Sociedad Postora, la misma que se deber constituir
con un capital mnimo de US$ 3 millones (Circular N 19 del
19.ABR.1999).

Se comunica la eliminacin de la condicin de adjudicacin (que fuera

establecida en la respuesta a la consulta N 8 a las bases) que estableca
que se requera ms de una oferta econmica vlida para no declarar
desierta la licitacin (Circular N 18 del 19.ABR.1999).

Otros aspectos regulados

Se modifica el tipo de cambio de SBS al de Reuter (Circular N 3 del
03.DIC.1998)
Se precisa a los postores precalificados el concepto de Empresa
Vinculada (Circular N 23 del 18.MAY.1999)
Se comunica a los postores precalificados que la garanta de validez,
vigencia y cumplimiento de la propuesta, debe garantizar a la Sociedad
Postora (Circular N 24 del 18.MAY.1999)
Se comunica que si la garanta de validez, vigencia y cumplimiento de la
propuesta, consiste en una carta de crdito stand - by, confirmada por
una entidad bancaria, se aceptar que sea en ingls, la confirmacin
necesariamente ser en espaol (Circular N 27 del 18.MAY.1999)

Modificacin del cronograma

A travs de diez (lO) circulares se modificaron las fechas establecidas en
el cronograma inicial, aprecindose que la adjudicacin programada para
el 26.FEB.1999, recin se realiza el 31.MAY.1999.

Precalificacin
Si bien inicialmente fueron catorce (14) las empresas que adquirieron las Bases
(octubre y noviembre 1998), slo nueve (09) empresas postoras presentaron
~~~

sobres para su prec1asificacin, quedando ocho (08) postores aptos para ello, stos

~~ERAl 01"
1.

ron: (i) Obrascn Huarte S.A. (Espaa), (ii) Seaport-Serlipsa (Blgica / Per),
00CI

c::

(iIi A Y F Wiese S.A. (Per), (iv) Graa y Montero (Per), (v) Santa Sofia
~

. ertos S.A. (Per), (vi) CCI (Argentina), (vii) CINTRA S.A. (Espaa), y (viii)

al de'llti

-',-._,

!\.

,,;,~-~y

Intemational Promoters-Servicon (Per). La empresa Uniport S.A. fue eliminada

al no contar con la informacin solicitada.

,\ Cabe precisar que una de las razones por las cuales no se habran presentado las
cinco (05) empresas restantes, es el hecho que recin despus de adquiridas las

bases, el Comit Especial mediante Circular N 1 del 01.DIC.1998, establece que

el patrimonio mnimo de la empresa postora es de US$ 10 millones.

Postores precalificados
Luego del anlisis tcnico de la documentacin contenida en los sobres de
precalificacin, el Comit Especial declar preclasificados a los postores: (i)
Obrascn Huarte S.A. (Espaa), (ii) Seaport-Serlipsa (Blgica / Per), (iii) A y F
Wiese S.A. (Per), y (iv) Santa Sofia Puertos S.A. (Per), los que quedaron aptos
para presentar, a travs de sus sociedades postoras, los sobres N 1 y N 2.
Otorgamiento
El 31.MAY.1999 fue la fecha establecida (Circular N 30 del 20.MAY.1999) para
la presentacin por parte de las sociedades postoras de los sobres N 1 Y N 2,
cumpliendo con ello, slo la sociedad postora Terminal Internacional del Sur S.A.
(TISUR) del postor Santa Sofia Puertos S.A., a quien se le adjudic la buena pro
al haber ofertado US$ 9'680,000, cifra superior en US$ 168,000 al precio base
establecido. Cabe precisar que el Comit Especial declar desierto el concurso del
terminal portuario Ilo.
Contrato
El contrato de concesin para la construccin, conservacin y explotacin del
Terminal portuario de Matarani, fue suscrito entre el Estado Peruano, a travs del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (concedente), y el Terminal
Internacional del Sur S.A - TISUR (concesionario), el 17.AGO.1999.
TISUR, sociedad postora que se constituye en concesionario, est constituido con
un capital de US $ 3'000,000, siendo sus accionistas, Santa Sofia Puertos S.A. con
el 99.9999% y Calixto Romero Seminario con el 0.0001%.
Los aspectos ms importantes que se incluyen en el contrato suscrito con TISUR
S.A. fueron los siguientes:

Concesin a 30 aos

Pago inicial de US $ 9'680,000

Compromiso de inversin obligatorio en los primeros cinco (05) aos de
US $ 4'597,000

Garanta de fiel cumplimiento por US $ 5'000,000 durante los cinco (05)

primeros aos y de US $ 2'000,000 por el perodo remanente

Adendas
A la fecha se han suscrito dos (02) adendas al contrato que fuera suscrito el
17.AGO.1999, estas son las siguientes:
Adenda N 1 (26 de julio de 2001)
Mediante

Informe

Tcnico

005-01-DTIT-OSITRAN,

se

declara

procedente la propuesta de modificacin de contrato presentada por TISUR

mediante carta N 078-2001-TISURlGG

del 26.MAR.2001.

Se modifica el contenido del anexo D: Propuesta Tcnica: en lo referido a

Mejoras Obligatorias

y Mejoras Eventuales, y se precisa que los plazos

considerados en los nuevos cronogramas, son plazos de construccin y se

computarn a partir de la entrega de los terrenos para las obras a ejecutarse.
Adenda N 2 (24 de julio 2006)
Mediante

Informe Tcnico N 006-06-GRE-GAL-OSITRAN,

procedente la solicitud de modificacin

se declara

de diversas clusulas del contrato

solicitadas por TISUR a travs de la carta N 181-2005-TISURlGL

del

13.DIC.2005.
Se modifica

diversos

numerales,

incluyendo

el concepto

de Mejoras

Voluntarias (aquellas no previstas en el contrato); y se sustituye el numeral

6.1 referido a Tarifas, incluyendo el procedimiento a seguir para la fijacin y
reajuste de las mismas, indicando que el mecanismo a utilizarse ser el "RPI
X" (incluye como factores la inflacin y la productividad).
Supervisin
~"[RAl
/lE

La supervisin del contrato est a cargo de OSITRAN, organismo pblico,

-?-?'::.,
c::

escentralizado creado en enero de 1998, adscrito a la Presidencia del Consejo de

inistros, con autonoma administrativa, funcional, tcnica, econmica y

Entre sus funciones estn las de administrar, fiscalizar y supervisar los contratos
de concesin con criterios tcnicos desarrollando todas las actividades
relacionadas al control posterior de los contratos.

Por ser un organismo pequeo, por poltica institucional, muchas de las labores de
supervisin y consultora estn tercerizadas, contratando especialistas del medio
para que realicen las distintas labores de supervisin.
Sobre este ltimo prrafo, en lo referido al contrato de TISUR, se ha tomado
conocimiento de los siguientes contratos:
Pedro L. de Olaechea Abogados, por Consultora Legal para el Anlisis de las
Polizas de Seguros Multirriesgos del terminal Portuario de Matarani por SI 6,600.
CONTROLAMAR - SGI- SR.Ltda, por servicio de consultora tcnica, para la
revisin y evaluacin del expediente tcnico de la mejora obligatoria
"optimizacin del sistema de defensas del amarradero C-D" del terminal martimo
de matarani, por SI. 3,000.
Bullard, Falla, Escurra &

Rivarola Abogados S.C.R.L., por contratacin de

servicios legales respecto al recurso de reconsideracin de TISUR contra la

Resolucin del Consejo Directivo Na 030-2004-CD/OSITRAN, que aprob las
tarifas mximas del terminal portuario de Matarani por SI. 9,996.
CESEL S.A., por la revisin de expediente tcnico del proyecto de recepcin,
almacenamiento y embarque de minerales, informes parciales y final, por
US$70,000.
Dante Llenque Siancas, por supervisin de obras del proyecto de recepcin,
almacenamiento y embarque de minerales, informes mensuales y final, por
S/.48,000. Addenda por dos (02) meses y un monto de SI.
16,000.

No obstante que el proceso se adecu a la normativa sobre concesiones (TUO y su

Reglamento), ste se inici con Bases que requirieron ser perfeccionadas durante
el proceso a travs de 34 Circulares; las mismas que, a su vez, propiciaron
modificaciones al cronograma inicial, derivando la extensin del proceso por 22
meses.

f\

De otro lado, el principal factor de competencia para la adjudicacin de la

;:\ concesin fue la mayor oferta econmica por encima del precio base, y no prim

:j)

:~.",\

c~/

la bsqueda de una mayor eficiencia en la prestacin del servicio o una reduccin

de los costos para los usuarios.

An cuando el proceso sufri numerosas modificaciones

con respecto a las bases

iniciales, el contrato de concesin ha sufrido 2 modificaciones posteriores a la

firma del contrato.

En cuanto a los beneficios estimados a favor de la poblacin, existe un estudio
elaborado por GRADE (2005)38 el cual estima que: "los consumidores (usuarios
finales de la infraestructura) ganan por la eficiencia y calidad en la prestacin de
servicios. Considerando slo el cambio en el excedente del consumidor producto
de la concesin, este grupo recibe una cantidad equivalente a unos SI. 17
millones durante todo el horizonte de vida de la concesin. Sin embargo, no
gener beneficios para todos. La fuerza laboral del puerto se vio perjudicada por
la reduccin de los salarios (lo cual podra ser contrarrestado con la generacin
de trabajo indirecto, debido a las obras realizadas y el mayor trfico de carga
captado por el puerto). Los efectos que pudieron ser cuantificados son el cambio
que sufri la retribucin a este factor y el reparto de utilidades de la empresa; el
cambio en el bienestar se estim en una cifra de SI. -0,04 millones. Adems,
algunos usuarios intermedios se habran visto perjudicados por la concesin. Ello
ha significado no slo una reduccin de la participacin de mercado de muchas
de estas empresas, sino tambin, en algunos casos, el cierre definitivo de sus
operaciones. Aunque no fue posible la cuantificacin de los efectos sobre los
usuarios intermedios, existe evidencia suficiente para determinar que perdieron
con la concesin. "
Entonces, de acuerdo al estudio en mencin, se puede inferir que se ha generado
un mayor beneficio para los consumidores finales del servicio (exportadores e

38

Alcazar, L y Lovatn, R (2005), Evaluacin de la concesin del puerto de Matarani: quin gan y quin
perdi?, GRADE, Lima, Per.

CONCESIN RED VIAL 6 - TRAMO VIAL PUENTE PUCUSANA-CERRO

AZUL-ICA
Antecedentes
El Tramo Vial Puente Pucusana-Cerro Azul-lea, de la carretera Panamericana Sur, con
una longitud de cerca de 220 km, est conformado de la siguiente manera:
Tabla 4: Sub tramos de carretera Pucusana - Cerros Azul - lea
Sub
Tramo
1

2
3
4
5
6

Ruta
R01S
R01S
R01S
R01S
R01S
R01S

Localidad
Desde
Puente Pucusana
Ingreso Cerro Azul
Cerro Calavera
Pampa Clarita
Intercambio Chincha Alta
Empalme San Andrs
TOTAL

Hasta
Ingreso Cerro Azul
Cerro Calavera
Pampa Clarita
Intercambio Chincha Alta
Empalme San Andrs
Guadalupe

Longitud
Km
72.700
1.600
16.701
33.085
41.114
54.495

219.695

Fuente: Contrato de Concesin, PROINVERSION; Elaboracin propia.

Marco Legal
La concesin Red Vial 6, fue otorgada bajo el marco normativo establecido por el
Decreto Legislativo N 674 del 25.SET.1991 (que declara de inters nacional la
promocin de la inversin privada en las empresas del Estado y crea la Comisin de
Promocin de la Inversin Privada COPRI); Decreto Legislativo N 839 del
20.AGO.1996 (uniforma los procedimientos de entrega en concesin al sector privado,
y establece que el nico organismo a cargo de la promocin de la inversin privada es
el PROMCEPRI); Decreto Supremo N 059-96-PCM del 26.DIC.1996 (TUO de las
normas con rango de Ley que regulan la entrega en concesin al sector privado de las
obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos; Decreto Supremo N 060-96-

.c,.,:,1'

sfiere a la COPRI las funciones, atribuciones y competencias otorgadas a la

~lOMCEPRI);

~<.

I.'ntr

~~~-~/

Decreto Supremo N 027-2002-PCM del 24.ABR.2002 (fusiona la

OPRI, CONITE y la Gerencia de Promocin Econmica de PROMPER, en

<;,~,'~eccin

(te~"
\Mr:'" .::
'\: > dnO
minarse

\In~in

la
Ejecutiva de FOPRI, que pasa a denominarse Agencia de Promocin de la
- PROINVERSIN); Decreto Supremo W 095-2003-EF del 04,JUL.2003

(m~difica el nombre de la Agencia de Promocin de la Inversin que pasa a

'.'.l

..

Agencia de Promocin de la Inversin Privada - PROINVERSIN);

artculo 22 de la Ley N 27785 del 23.JUL.2002 (establece que la Contralora General

de la Repblica debe emitir informe previo sobre las operaciones, fianzas, avales y otras
garantas

que otorgue

el Estado,

inclusive

aquellos

proyectos

de contrato

que

comprometa su crdito capacidad financiera).

Proceso de concesin
Caractersticas de la concesin
El objeto de la concesin es la construccin y puesta a punto de la infraestructura vial
del Tramo Puente Pucusana - Cerro Azul - lea, de la carretera Panamericana Sur ROlS, conservacin de la obra y explotacin del tramo. El tipo de contrato es el de
Concesin BOT (construye, opera y transfiere). El plazo de la concesin es de 30
aos, el cual puede ampliarse a: (i) 32 aos, si el inicio de las obras de la segunda
etapa fuese posterior al ao 1 y (ii) en el plazo que acuerden las partes, en caso se
genere la obligacin de ejecutar la tercera etapa, previa opinin de OSITRAN. El
operador adjudicado debera cumplir con el pago de una retribucin (FONDO VIAL)
del 1% de sus ingresos mensuales por concepto de peaje hasta el cuarto ao de la
concesin y del 18,61% de dichos ingresos, de acuerdo a la propuesta econmica, a
partir del quinto ao de la concesin y hasta la finalizacin del contrato, y asumir un
compromiso de inversin a efectuar en los 30 aos, de US $ 192'091,308.57.
Como se aprecia, el principal factor de competencia elegido fue la retribucin
econmica al Estado, prefirindose un criterio de seleccin financiero sobre la
bsqueda de una mayor eficiencia en la prestacin de servicios o la reduccin de
costos para los usuarios.
Del proceso
Inicio
Mediante acuerdo de la COPRI del 13.FEB.2002, se aprueba el plan de promocin
la inversin privada para el otorgamiento en concesin del Tramo Vial Puente
4pif@
ana - Cerro Azul - Ica y Caete - Lunahuan de la carretera Panamericana
c ::
VOBo
."
Su6 cuerdo ratificado mediante Resolucin Suprema N 078-2002-EF.

~\.~ERAl

<~'>.

fliante acuerdo del 26.MAR.2002, la COPRI aprueba las Bases de la licitacin

ft"'-''''......

.~~~

i,:.~;).

. '~.pblicaespecial internacional, para la entrega en concesin al sector privado del

\lrarno Vial sealado.

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~~

Pgina 71

El 09.ABR.2002, la COPRI hace la convocatoria de la licitacin pblica especial

internacional correspondiente.
Mediante Resolucin Directoral N 334-2002-MTC/15.17

del 08.MA Y.2002, el

Director General de Caminos del Ministerio de Transportes

y Comunicaciones,

aprueba el expediente tcnico de los estudios definitivos de ingeniera e impacto

ambiental de la Red Vial N 6 autopista Cero Azul - lea, presentado por la Gerencia
de Infraestructura Vial de la COPRI, con un presupuesto de obra a marzo del 2002
de S/.713'155,793.46.
Mediante acuerdo del Consejo Directivo de PROINVERSIN,

del 28.0CT.2004,

se

modifica el plan de promocin excluyendo de la concesin el tramo vial Caete

Lunahuan; acuerdo que es ratificado mediante Resolucin Suprema N 009-2005EF.
En el proceso de licitacin, nueve interesados fueron precalificados,
cuales

presentaron

los sobres

cinco de los

1 Y N 2. Sin embargo, el Comit de

PROINVERSIN en Proyectos de Infraestructura y de Servicios Pblicos el

31.MAR.2005, declara desierta la misma, ante la falta de pluraridad de propuestas
econmicas.
Estudios Tcnicos
Para el Tramo Vial que se trata, PROINVERSIN, al no contar con personal
especialista suficiente, encarg a terceros la elaboracin de doce (12) estudios
tcnicos, constituidos por:
Asociacin Alpha Consult S.A.-AYESA, para el estudio definitivo de
ingeniera e impacto ambiental.
Asociacin Barriga Dall'Orto S.A., para el estudio de demanda.
Arquelogo Lic. Walter Tosso Morales, para el informe final "Proyecto de
reconocimiento-Red Vial 6 Autopista Cerro Azul- lea".
Arquelogo Lic. Walter Tosso Morales, para el informe final del proyecto
de evaluacin arqueolgica con excavaciones Autopista Cerro Azul (Caete)
- Guadalupe (Ica) de la Red Vial N 6.

 Ing. Carlos Portugal, para el estudio de replanteo del trazo del eje de la
autopista Cerro Azul - lea, entre las progresivas 1+800 a 7+000 (Cerro
Calavera - Santa Brbara).
Consultora GEOCONSULT S.A., para el estudio de replanteo del trazo de
la autopista Cerro Azul-lea, para evitar la afectacin de sitios arqueolgicos,
en el sector Cochahuasi, Caete.
PER LNG S.R.L., para el estudio de ingeniera e impacto ambiental, para
evitar el impacto de la planta de GNL en la Pampa Melchorita.
Consultora GEOCONSULT S.A., estudio de replanteo del trazo de la
autopista Cerro Azul - Ica, para evitar la afectacin de sitios arqueolgicos,
en el sector La Joya, Pisco.
Ing. Jaime Neyra, para el estudio del trazo del eje definitivo de la autopista
Cerro Azul-Ica, entre las progresivas 53+400 a 764+000 (intercambio
Chincha Alta - Pozuelo Azul).
Arquelogo Lic. Walter Tosso Morales, para el informe final del proyecto
de evaluacin arqueolgica del trazo de la autopista Cerro Azul-Ica, entre las
progresivas 53+400 a 74+000 (intercambio Chincha Alta-Pozuelo Azul).
Ing. Sara Baella, para elaborar el perfil de trfico.
Ing. Luis Salazar S., para elaborar la geoferenciacin de los puntos e hitos.
Bases
Mediante acuerdo del Consejo Directivo de PROINVERSIN en su sesin del
14.ABR.2005, se aprueban las Bases de la Segunda Licitacin Pblica Especial para
la entrega en concesin al sector privado de la construccin, mantenimiento y
explotacin del Tramo Vial Puente Pucusana - Cerro Azul - lea, y en el cual se

T a bl a 5

.eronozrama

del proceso segu,n bases

Fases

1
2

Convocatoria
Entrega de Bases y primera versin del contrato

Presentacin de documentos de precalificacin

14/04/2005
Desde el 24/04/2005
Hasta 15 das antes de la
presentacin de sobres 1,
2v3

Consultas sobre las Bases y sugerencias a la primera

versin del contrato
Respuesta a consultas sobre las Bases y sugerencias a
la primera versin del contrato
Entrega de la versin final del contrato

Anuncio de precalificados

Presentacin de sobres 1, 2 y 3
Comunicacin de observaciones al sobre 1
Presentacin de subsanaciones efectuadas al sobre 1
Anuncio de aceptacin de los sobres 1 y 2
Apertura del sobre 3 v adiudicacin de la buena pro
Fecha de cierre

4
5

9
10
11
12
13

Fecha

Hasta el 10/05/2005
27/05/2005
Hasta el 17/06/2005
Hasta 10 das antes de la
presentacin de sobres 1,
2y3
08/07/2005
15/07/2005
18/07/2005
19/07/2005
20/07/2005
Hasta el 20/09/2005

Fuente: Contrato de Concesin, PROINVERSION; Elaboracin propia.

El Comit de PROINVERSIN en Proyectos de Infraestructura y de Servicios

Pblicos, durante el desarrollo del proceso emiti trece (13) circulares, las que
pasaron a formar parte de las Bases. De la lectura de las mismas, se aprecia que
parte de ellas definen aspectos de significativa importancia en los trminos en que
se da la concesin, otras se refieren a precisiones menores y el resto modifican los
plazos del cronograma establecido. A manera de ejemplo, a continuacin se
presenta el contenido de algunas circulares:
De significativa importancia
Se establece el porcentaje de retribucin mnima que deben ofertar los
postores en su sobre N 3 (Circular N 8 del 04.JUL.2005)
Otros aspectos regulados
Se modifican los artculos 38, 43 Y 46 de las Bases, referidos a
requisitos financieros

simplificacin

en

la

documentacin

de

credenciales para precalificar, as como al sobre de precalificacin

(Circular N 2 del 03.MAY.2005)
Se absuelven 16 consultas sobre las Bases, modificando luego el artculo
58 sobre calificacin del sobre N 2; artculo 59 sobre notificacin del
resultado de la calificacin de los sobres N 2; artculo 64 sobre factor de

competencia; y el Anexo XV carta de presentacin de la oferta econmica

(Circular N 04 del 26.MAY.200S)

Se modifica el artculo 54 inciso iv) referido a la presentacin

por el

postor de un ejemplar de contrato firmado por el representante legal del

participante precalificado y una declaracin jurada, y el artculo 71 sobre
acto de cierre (Circular N 05 de110.JUN.2005)

Se modifica el artculo 54 inciso vi) referido a la garanta de validez,

vigencia y seriedad de la oferta econmica y se adjunta el formulario del
Anexo XIX sobre la declaracin jurada referida

en el citado artculo

(Circular N 09 del 13.JUL.200S)

Modificacin del cronograma

A travs de seis (06) circulares se modificaron las fechas establecidas en el
cronograma inicial.
Precalificacin
Postores precalificados
El 15.JUL.2005, cuatro (04) empresas postoras precalificadas presentaron los
sobres 1, 2 y 3, estas fueron los consorcios: (i) Consorcio Binacional Andino,
integrado por Hidalgo & Hidalgo (Ecuador), Conorte - Construccin y
Administracin (Per), (ii) Consorcio Planova - Schahin (Brasil), (iii) Consorcio
Vial 6, integrado por Graa y Montero y JJC Contratistas Generales (Per) y (iv)
Vialco (Argentina).

de Servicios Pblicos, adjudic la buena pro al socio estratgico Consorcio

Binacional Andino, al acreditar el cumplimiento de las condiciones previstas en
las Bases, para proceder a la suscripcin del contrato de concesin a travs de
Concesionaria Vial del Per S.A., la sociedad concesionaria.

Contrato

El contrato de concesin para la construccin y explotacin del Tramo Vial

Puente Pucusana - Cerro Azul - Ica de la carretera Panamericana Sur - ROl S, fue
suscrito entre el Estado Peruano a travs del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (concedente) y Concesionaria Vial del Per S.A. (concesionario),
el 20.SET.2005.
Concesionaria Vial del Per S.A. (COVI), segn el contrato de concesin, deber
contar con un capital de US $ 5'000,000, al inicio de la concesin, que se
completar a US$ 15'000,000 al final de la construccin de las obras de la primera
etapa y completar a US$ 20'000,000 al final de la segunda etapa de las obras.
Los accionistas de la adjudicataria son: Hidalgo & Hidalgo S.A. con el 65%,
Construccin y Administracin S.A.C. con el 25% y Concesionaria Norte Conorte
S.A. con el 10%.
Los aspectos ms importantes que se incluyen en el contrato suscrito con COVI
fueron los siguientes:
Concesin a 30 aos, si la segunda etapa de construccin se inicia entre el ao
17, y si se inicia el 19 se ampliar el plazo a 32 aos.
Compromiso de inversin proyectada referencial, considerando la tercera
etapa: US$ 192'091,308.57, sin incluir IGV.
Garanta de fiel cumplimiento: (i) de construccin de obras por US $
6'000,000, al inicio de las obras de la primera etapa o a ms tardar a los dos
aos de la suscripcin del contrato y de US $ 9'000,000, (ii) de contrato, por
US$ 6'000,000, vigente desde la suscripcin del contrato hasta doce meses
despus de la fecha del acta de reversin de bienes.
Primera etapa: se ejecutar dentro de los dos aos posteriores a la entrega de
los predios necesarios y en ningn caso antes de inicio del tercer ao de la
concesin.
Segunda etapa: a iniciarse segn ocurra lo siguiente: (i) si entre el ao doce y
diecisis de la concesin, el trfico promedio anual de las unidades de peaje
registrado durante los 36 meses precedentes, asciende a 18'000,000 de ejes
cobrables o ms, se iniciar el mdulo A, al ao 17 de la concesin, se

iniciarn las obras del mdulo B, (ii) al inicio del ao 17 de la concesin, si el

trfico anual registrado entre los aos 14 y 16 de la concesin, alcanzan los
13'000,000 de ejes cobrables o ms, en cuyo caso, se iniciarn las obras de los
mdulos A y B, (iii) si no ocurren ninguno de los casos contemplados en (i) y
(ii), la sociedad concesionaria deber incrementar el monto de la carta fianza
de garanta de fiel cumplimiento de construccin de obras y escoger entre
realizar las obras de la segunda etapa, a ms tardar al ao 19 de la concesin,
en cuyo caso el plazo de sta se amplia a 32 aos, o no realizar las obras de la
segunda etapa, con lo cual se producir la caducidad de la concesin.
Tercera etapa: Cuando el promedio de trfico de la totalidad de las unidades
de peaje de la concesin, durante dos aos consecutivos, sea de 23'000,000 de
ejes cobrables o ms, siempre que ocurra a ms tardar, cinco aos antes de la
culminacin de la concesin, considerando las ampliaciones de plazo
concedidas par la ejecucin de las obras de la segunda etapa.
Adendas
A la fecha no se han suscrito adendas sobre el contrato de concesin.
Supervisin
La supervisin del contrato est a cargo OSITRAN, para lo cual se ha tomado
conocimiento de los siguientes contratos de tercerizacin:
Izquierdo & Casafranca Ingenieros Consultores SR Ltda., por la revisin y
evaluacin del expediente tcnico "Proyecto estacin de peaje Las Lagunas",
por SI. 8,330.
~ ~\."lRAl~/~

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.:e

C.P.S. de Ingeniera S.A.C. por la supervisin de la ejecucin de los trabajos

construccin de la obra vial, correspondiente a las actividades preparatorias

~ a la primera etapa de la concesin, por US$ 2'660,087.

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1~

er,tral de\\fi

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obstante que el proceso se adecu a la normativa sobre concesiones (TUO y su

Reglamento), ste fue desarrollado luego de 02 licitaciones pblicas (se declar

:

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"<,...,..~~/-

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la primera convocatoria y se readecu el proyecto para hacerlo ms

~;~:::~'2:X::~dose

porms 42 meses,habindosempleadoparala
primera

Esto supone que el trabajo de promocin realizado en la primera convocatoria no tuvo

el resultado esperado; por cuanto, aun habiendo resuelto las dudas de los postores y
modificado las bases, no se logr adjudicar la concesin.
En el caso de la segunda licitacin pblica, se emitieron 13 circulares, adems de
modificar el proyecto original, para hacer ms atractivo el proyecto. De estas 13
circulares, 5 modificaron las bases y 6 modificaron el cronograma.
En cuanto a la supervisin del contrato de concesin, el regulador OSITRAN ha
requerido contratar consultores nacionales, producto de contar con limitado personal,
por un valor de S/.8,330 y US$ 2'660,088.
2.5

Proceso de concesin - nivel de gobierno regional

En el nivel regional, es escasa la informacin existente en cuanto a concesiones, por
cuanto hasta la fecha se ha realizado un slo proceso de concesin a este nivel
(considerando la informacin obtenida para el presente Estudio). Esto surge del hecho
que el proceso de regionalizacin es de reciente data, y con ello, la legislacin existente
tambin 10 es.
En lo referido a los gobiernos regionales, los procesos de concesin estn bastante
regulados, y ya se han generado varios mecanismos legales que definen como controlar
e individualizar los procesos y las responsabilidades en los procesos de concesin.
As mismo, es de resaltar que en este nivel de gobierno, la participacin de
PROINVERSION slo se da en la medida que el gobierno regional lo solicite, yen
este caso es en calidad de asesor. Esto lleva a que sea el gobierno regional en s, quien
be llevar adelante todo el proceso de concesin y asumir los activos y pasivos que el

~\iRI\L DE
c\'
/4

~ "" o pueda generar. En cambio PROINVERSION, que es la agencia especializada

Bo deF stado para los procesos de inversin privada, tiene el rol de acompaar el proceso

~h

~.;nt~

gerir las mejoras y/o recomendaciones.

~
Si bien es cierto que slo una Regin ha desarrollado un proceso de concesin, existe

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~,.;1~'
1
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....

,4 :;" '~? segunda regin que esta administrando una concesin; sin embargo, el desarrollo de

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dlfO proceso de otorgamiento de la concesin lo la administrado PROINVERSION a

,,-"-

'-,:-~:

encargo del gobierno nacional (el Ministerio de Agncultura), yen una etapa postenor,
_-_.I
"

Cuandola concesin ya estaba en marcha, fue transferida al gobierno regional.

El caso puntual que se menciona es la concesin del Proyecto Olmos (proyecto de

trasvase de aguas e irrigacin en la costa norte del Per), el cual fue desarrollado desde
el sector Agricultura durante el ao 2004. Se trata de un compromiso de inversin de
US$ 184'800,000 bajo modalidad cofinanciada por un periodo de 20 aos. As, dentro
del proceso de descentralizacin de competencias que se dio durante este rgimen, fue
transferido a la Regin Lambayeque. Al respecto, se debe mencionar que al no existir
un organismo regulador que se encargue de supervisar el cumplimiento de las obras y
convenios establecidos en los contratos de concesin para el sector agricultura, ha sido
PROINVERSION el ente encargado de supervisar el cumplimiento de lo establecido en
el contrato de concesin.
La participacin de PROINVERSION como organismo supervisor de los compromisos
asumidos por los inversionistas, esta consignado en el reglamento de organizacin y
funciones de esta entidad (Titulo 1, Art. 5, numeral 10). El mismo que dice que son
funciones de PROINVERSION el: "supervisar el cumplimiento de los compromisos de
inversin asumidos por los inversionistas, derivados de los distintos procesos de
promocin de la inversin privada, conducidos por la entidad, cuando dicha funcin
no haya sido asignada a los organismos reguladores correspondientes".
En ese sentido, PROINVERSION al haber sido el organismo que llev adelante el
proceso de adjudicacin, y al no existir un ente regulador para el sector agricultura,
debe supervisar el cumplimiento de lo pactado en el contrato; y es el responsable de
informar al gobierno regional sobre el grado de avance de la inversin para que ste
pueda tomar las acciones correspondientes.
Actualmente, el marco legal que regula las concesiones a nivel de gobierno regional
~=~ta

~~.'t\ERAlOt

constituido principalmente por:

~
~
o.

Ley N 27867, Ley Orgnica de gobiernos regionales del16.NOV.2002.

".,_.",

ey N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin del 17JUL.2002.

La Ley N 28059, Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada

publicado el 12.AGO.2003, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo

N 015-2004-PCM

del 27.FEB.2004, y sus modificatorias

(DS N 013-2007-

PCM) publicado el 22 .FEB.2007.

D.S. 036-2007-EF, que Regula las Concesiones Cofinanciadas Provenientes de
Iniciativas Privadas publicado el 28.MAR.2007.
El proceso de concesin actualmente, de acuerdo a estas normas, esta compuesta por las
fases que se grafican a continuacin:

Grfico 7: Proceso de concesin a nivel de gobierno regional

Fuente: Directiva de Concesiones

Regin Callao, Elaboracin propia

La primera fase del proceso es la presentacin y evaluacin preliminar del proyecto. En

ese sentido, las iniciativas de inversin pueden venir tanto de inversionistas privados,

1:1. En el caso de una iniciativa privada, el inversionista privado debe presentarla ante la

-~,),,)

c~
/(/

mesa de partes del GR, la misma que la deriva a la Gerencia General Regional (GGR)

-~:;;>-" para que haga una evaluacin preliminar. Despus de esta evaluacin preliminar, la

: f -:\ GGR la deriva a la Gerencia Especializada (GE) sobre la cual versa la iniciativa, a la
:
"
/j

/ivez que la remite a la Gerencia Legal (GL), para que sta ltima determine si es o no

<:'
-~-,-.:,;::,'~,

competencia del GR el proceso que el inversionista privado presenta.

Una vez que la GL y la GE dan su visto bueno a la iniciativa privada, la GGR eleva el
proyecto al Comit Especial (CE), ente designado por la Presidencia Regional
encargado de tramitar las iniciativas de inversin, el cual admitir o no a tramite la
iniciativa. El acuerdo de este comit debe ser sometido al Consejo Regional (CR) para
que este declare la admisin, o no, a trmite de la iniciativa.
Luego de este acuerdo del CR se contina con la segunda fase del proceso de
concesin: la fase de evaluacin tcnica - financiera de la iniciativa. En esta fase, el CE
procede a la evaluacin tcnica financiera de la iniciativa, para 10 cual debe tomar en
cuenta los criterios establecidos en el artculo 16 del DS-OI5-2004-PCM, el mismo que
contiene criterios referidos principalmente a la situacin legal de los bienes necesarios
para desarrollar la iniciativa y al impacto econmico en la poblacin local del proyecto.
Cabe resaltar que parte del trabajo que desarrolle el CE para la evaluacin tcnica financiera puede ser realizada a travs de terceros, es decir, es posible subcontratar la
evaluacin y/o revisin de algunos aspectos del proceso. As mismo, en caso de ser
necesario, requieren el apoyo de otras entidades del Estado.
De otro lado, en el caso que la iniciativa comprometa recursos del Estado, como es el
caso de las APP, se debe poner a consideracin del MEF el perfil del proyecto, a fin de
que ste se evale, a travs del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
Una vez que la evaluacin tcnica - financiera concluye, el CE debe adoptar una
decisin sobre la iniciativa y elevarla a consideracin del CR para que ste declare si la
iniciativa es de inters o no para el GR.
a vez que el CR declara que la iniciativa es de inters del GR, el CE debe elaborar el

\\ERAL
(.ti

pl~

e promocin de la inversin privada y presentarlo para la aprobacin del CR.

BO "~'"

Dem s de esta aprobacin por parte del CR, se procede a la fase de publicacin de la
~

iativa. Esta publicacin tiene por objetivo atraer postores que pudieran estar

interesados en desarrollar la iniciativa de inversin, a su vez esta es por un tiempo

//.. . _ ~erminado,

y debe ser ejecutada en dos medios de comunicacin nacionales, adems

/<ld~;Jestar consignado en la pgina Web del GR. As mismo, durante la fase de

,:<",~-=-=--pblicacinla GGR deber poner a disposicin de los interesados toda la informacin

existente con respecto de la iniciativa, a fin de que los interesados puedan elaborar sus
propuestas de inversin.
La siguiente fase es la de evaluacin de la declaracin de inters y de precalificacin de
terceros interesados. En esta fase, el CE evaluar a los candidatos interesados; y de
determinarse que existe ms de un interesado en el desarrollo de la iniciativa, y que
stos califican como postores vlidos; se proceder a determinar

la modalidad

de

participacin de inversin privada. La modalidad de participacin privada se determina

de acuerdo

a lo que establece

Descentralizada),

la Ley N 28059 (Ley Marco de la Inversin

la misma que plantea que la participacin de la inversin privada se

adjudica mediante Concurso Pblico, Licitacin Pblica u otro mecanismo de oferta

pblica.
Esta decisin

del CE respecto

a la modalidad

de la adjudicacin,

se pondr

consideracin del CR para que ste decida la ejecucin y conduccin del proceso. En el
caso de que no existieran otros postores interesados o calificados, el CE podr aprobar
la concesin directa de la iniciativa privada, y someter su decisin a la aprobacin del
CR.
Lo ltimo forma parte de la fase de adjudicacin o concesin directa y negociacin del
contrato. Es decir, si hubiera un slo postor se adjudica directamente; si hubiera ms de
uno, entonces se procede a una de las modalidades de adjudicacin y el ganador de ese
proceso obtendra la adjudicacin de la concesin.
Una vez adjudicada la concesin por parte del CR, se procede a negociar el contrato.
sto ltimo 10 desarrolla el CE con el adjudicatario. Esta negociacin buscar resolver

La versin final del contrato deber ser puesta a consideracin del CR para su
\:,aprobacin. Finalmente, ser el titular del GR el que firme el contrato junto al ganador
de
la concesin.

Cabe mencionar, que en el caso que la iniciativa de inversin provenga de un agente

privado, este tendr el derecho de solicitar un reembolso de los gastos incurridos en la

elaboracin de la iniciativa, siempre y cuando participe en el proceso de adjudicacin

de la concesin. Este reembolso le ser otorgado por el ganador de la buena pro (en
caso no ganara el mismo), en caso contrario (si gana), 10 incorporar en el flujo de caja

del proyecto.
Si bien es cierto que la Ley ha definido de manera ms clara quines son los actores en
el proceso de adjudicacin de una concesin, aun persisten etapas del proceso que
requieren revisin, considerando que a excepcin de las concesiones cofinanciadas, el
gobierno regional concentra la mayora de las funciones y actividades del proceso de
adjudicacin y supervisin de la concesin, no existiendo rganos de jerarqua
equivalente o superior que sirvan de contrapeso para generar transparencia.

Caso: INEN - NORTE

En el caso de los gobiernos regionales, tal como se mencion en el primer prrafo de
esta seccin, slo se ha dado un proceso de concesin; el mismo que ha sido
desarrollado por el gobierno regional de La Libertad. En este caso, producto de una
iniciativa privada, se ha concesionado el servicio de radioterapia, imagenologa y
laboratorio de la sede macro regional Norte del Instituto Nacional de Enfermedades
Neoplsicas (INEN - Norte). El monto de adjudicacin de la concesin fue de US$ 5
millones, el servicio ha sido concesionado por un periodo de 30 aos y tiene una
inversin comprometida de US$ 17,4 millones, la misma que se desarrollar en cuatro
desembolsos. El primer desembolso se realizar en los aos 1 Y 2 del proyecto, se
o=o~~invertir 2,3 millones de dlares para el equipamiento del servicio. En el segundo
ERAL0(.

((c

(~I-

bolso, programado para los aos 5 y 6, se invertir 2,7 millones a fin de terminar

0Bode "'" ipar el servicio. El siguiente desembolso ser de 6,4 millones de dlares, cifra

~.

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e repetir en el cuarto desembolso, y que ir a reposicin de equipos en los aos 10

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A~ms de la inversin y del monto de adjudicacin, esta concesin prev que el 5% de

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20 del proyecto.

,tJfacientes
-~.

/~mos
..:_~

mismos.

m~ales

recibanuna provisindel serviciode m~~a gratuita,los

que seran seleccionados por el concedente, previa evaluacin SOCIalde los

Un aspecto positivo a relevar es que este criterio no econmico. de competencia denota

que, en las bases para la adjudicacin de las concesiones se pueden y deben incorporar
criterios de evaluacin asociados a beneficios no monetarios que generen impacto a
favor de la poblacin local.
As mismo, tambin muestra que los gobiernos regionales estn facultados para lograr
beneficios para atender las necesidades de la poblacin, y a su vez, desarrollar una
infraestructura

con participacin

de la inversin privada que permita proveer un mejor

servicio a la ciudadana.
Los aspectos que son cuestionables estn referidos a las modificaciones

contractuales.

El proceso se inici en octubre del ao 2004 y la concesin fue finalmente adjudicada

en marzo del 2006, fecha en la que se firm el contrato. Con respecto a este contrato, ya
se ha generado una adenda al mismo, la cual fue acordada una semana despus de la
firma del contrato. En ella, se consigna que la concesin se iniciar una vez
culmine

y ponga

en marcha

la Sede Macro

Regional

Norte

que se

del Instituto

de

Enfermedades Neoplsicas, la misma que se est ejecutando con recursos del gobierno
regional. Al respecto, a la fecha de elaboracin del presente Estudio, aun no se ha
concluido con dicha Sede Macro Regional Norte, por lo que la concesin aun no se ha
iniciado.

2.6

Proceso de concesin - nivel de gobierno local

esde una perspectiva terica, se podra argumentar que todos los servicios municipales

~ '1.>'.; \,RAL DE/4.f'.

~
o

~
~

gj,t

..:,:

ueden privatizar y/o dar en concesin, pero no todos los municipios tienen la

g acidad

s:'

Z:t,j ~~~a\~'I:,Wi:"ib,' licos

de gestin necesaria para ello. Para determinar cules son los servicios
cuya gestin le compete asumir a las municipalidades, es necesario tomar
en

~:"1;l

cuenta el anlisis del marco legal y normativo que rige su actividad, como criterio

:. .

dpscartar aquellos servicios sm potencial empresanal. La seleccin final se basa

~"7'>

';~~"'ci o para la privati,:"cin y/o concesin. Los resultados del .~isiS

permiten
I

,,/-entonces en una serie de criterios econmicos, financieros, tcnicos y sociales,

....

~:.:.::.;~_.-; ; ; : '

pudiendo utilizarse un sistema de ponderacin para calificar los servicios que tuviera en

consideracin aspectos econmicos (patrimonio fsico y la densidad de capital),

financieros (tasa interna de retorno para medir rentabilidad), sociales (territorialidad,
alcance vecinal, impacto social, nmero de personas beneficiarias del servicio, impacto
ambiental y participacin vecinal), y tcnicos (tamao y tecnologa utilizados y si se
requiere, o no, reingeniera)
En cuanto a las concesiones el desarrollo del proceso bajo la normativa actual, presenta
la misma estructura de los procesos de concesin a nivel de gobiernos regionales; pero
tienen ligeras variaciones, referidas principalmente a la entidad que debe aprobar los
proyectos que involucran cofinanciamiento por parte del Estado. En ese sentido,
mientras a nivel de gobierno regional es el SNIP el ente encargado de evaluar la
idoneidad de los proyectos cofinanciados, en el nivel de Gobierno Local, es la OPI39
regional la encargada de esta supervisin. En caso no encontrarse sta en capacidad de
evaluar el proyecto, recin lo derivar al SNIP para su evaluacin.
Por otro lado, la denominacin de las Gerencias a nivel de Gobierno Local vara con las
del gobierno regional; sin embargo, deben cumplir la misma funcin, por cuanto la Ley
N 28059, el Reglamento DS 015-PCM-2004 y sus modificaciones lo consignan.
A su vez, el marco normativo actual permite que los gobiernos locales, al igual que los
gobiernos regionales, asuman todas las decisiones del proceso de adjudicacin de
concesin. Esto genera que las municipalidades tengan una concentracin de funciones
que incrementa el riesgo de desviaciones, especialmente en la entrega en concesin de
los proyectos que surgen por iniciativa privada; y dado que su participacin en la

~=~

economa nacional es relativamente menor, menor puede ser considerada tambin la

erialidad de una mala decisin en trminos de Nacin, pero mayor puede ser el

~\\lRALD[,

t:g

BO pe! icio en trminos de servicios pblicos no prestados (o de baja calidad) a su

\~

P;s: cin, por lo que si resulta importante en trminos de control.

\'~.

""';:..~I d'"~

escripcin del proceso de concesin en los gobiernos locales, sobre la bas de la

encontrada

/ /.:.~.
;.~;~sustica
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(~;")

. .cl,.asJnormasque regulan el proceso de concesin, se detallan a continuacin: Ley N

",;:~_ _. ~53 - Ley Orgnica de Municipalidades (vigente a la fecha del proceso); Ley N
39

Organismo de Promocin de las Inversiones.

27972 - Ley Orgnica de Municipalidades (vigente desde el 06.MAR.2003); Decretos

Legislativos N 758; Y839; Decretos Supremos N 059-96-PCM; 060-96-PCM.
Como parte de la recopilacin de informacin para el presente Estudio y de acuerdo a
las atribuciones que le compete a este Organismo Superior de Control, se realizaron
visitas, en forma selectiva, a los gobiernos locales, con la finalidad de determinar el
cumplimiento de las normas sealadas, encontrndose en la Municipalidad Distrital de
Pueblo Libre'", la participacin de los siguientes actores en el Proceso de Concesin:
Inversionista privado
Municipalidad Distrital: Titular de la entidad, Gerente municipal, Comit de
recepcin de propuestas, Comit de adjudicacin de concesiones, Direccin de
administracin, Unidad de abastecimiento.
La Gerencia General de la Empresa Villalandia SAC, present al alcalde de la
Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, un documento s/n de fecha 15.AGO.2001,
como Iniciativa de Inversin Privada, adjuntando un proyecto para acondicionar y
explotar un terreno de propiedad municipal de 1,610.00 m2, ubicado en los lotes 3 y 4,
Mza. "F-6" de la Urb, del Fundo Pando, octava etapa - esquina de la Av. Universitaria y
la Calle NN - 1, proponiendo implementar un Centro de Entretenimiento Familiar.
Al respecto, dicho proyecto fue remitido a la Direccin de Desarrollo Urbanstico para
su evaluacin, quien emiti el Informe N 115-2001-MPL-DDU de fecha 19.5ET.2001,
donde opina que es procedente la propuesta presentada; y respecto a la propuesta
econmica indica que deber ser evaluada por el rea competente.
solicitud de la Direccin de Desarrollo Econmico, la Gerencia de Asesora Legal,

~ RAl DE t.

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o

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i el Informe N 2450-2001-0ALlMPL de fecha 17.SET.2001, donde opina que la

~icipalidad,

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en apoyo a la iniciativa privada, podra entregar en concesin o en

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tl/t)jc!1l1al\\('_~endeol, terreno municipal para 10 cual debe convocarse a licitacin y tomar

la ',..

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..S~:':' .~~ decisin en acto pblico.

\\t~:~;.).
,-:..:.:.:.:.;;:.::~-:---_./

40 Ver

anexo nmero 7 para ver el flujograma del proceso.

Mediante Acuerdo de Concejo N 75-2001-MPL de fecha 20.SET.2001, se acord

autorizar al alcalde a realizar las gestiones que considere pertinente para rentabilizar el
terreno de propiedad municipal ubicado en el fundo Pando.
En mrito a los documentos antes sealados, la iniciativa de inversin privada
presentada por la empresa Villalandia SAC, fue aprobada por Resolucin de Alcalda
N 420-2001-MPL de fecha 28.SET.2001, como zona de entretenimiento familiar para
los vecinos y pblico en general, a travs del procedimiento del Concurso de Proyectos
Integrales a convocarse oportunamente.
Mediante Resolucin de Alcalda N 534-2001-MPL de fecha 30.NOV.2001, se
resolvi designar a la Jefe de la Divisin de Obras, en reemplazo de la Directora de
Desarrollo Urbanstico, como miembro del Comit de Recepcin de Propuestas.
Segn Resolucin de Alcalda N 557-2001-MPL de fecha 21.DIC.2001 se aprob las
Bases Administrativas y se autoriz la Convocatoria y Ejecucin del Concurso Pblico
de Proyectos Integrales N 0001-2001-MPL, encargando a los Comits de Recepcin
de Propuestas y de Adjudicacin de Concesiones, el proceso de Convocatoria,
Ejecucin y Otorgamiento de la Buena Pro del Concurso Pblico, de acuerdo a las
bases administrativas aprobadas.
En tal sentido, el 28.DIC.2001 el Comit de Recepcin de Propuestas, dio inicio al
Concurso de Proyectos Integrales N 001-2001-MPL, para lo cual public en dos (02)
diarios la convocatoria, conforme lo estableca la normatividad vigente. Sin embargo,
de acuerdo a la Ordenanza N 098 de la Municipalidad Metropolitana de Lima, se
public el 09.ENE.2002, una Fe de Erratas al aviso de convocatoria del concurso
pblico.
~ ~\\lRAL~~

tro lado, con Resolucin de Alcalda N 114-2002-MPL de fecha 28.FEB.2002, se

0BA"ees:ctur el Comit de Recepcin de Propuestas, y el Comit de Adjudicacin de

~

Co~~,

siones.

~~;;d~ti,e1m'~bnargo, a pesar de los cambios realizados, el Jefe de la Divisin de Obras

aun

/? ':;'~ ',',b{

~{'"

' fi~ra

como miembro del Comit de Recepcin de Propuestas, segn el Acta de

~:~')b~'eertificaCin

del Concurso de Proyectos Integrales N 001-2001-MPL de fecha

~-=-_,,12.ABR.2002.

Dicho Comit con informe N 001-2002-MPL-CE/CPPI de fecha

16.ABR.2002 remiti al Comit de Adjudicacin de Concesiones, las propuestas

(tcnica) de los Postores VILLALANDIA SAC., y TREN MACHO, para su evaluacin
correspondiente, de acuerdo a las Bases Administrativas.
As mismo, con Informe N 002-2002-MPL-CE/CPPI de fecha 25.ABR.2002, la
Presidente del Comit de Adjudicacin de Concesiones, remiti al Director Municipal,
copia del Acta de apertura de sobres N 2 (propuesta econmica) de fecha
19.ABR.2002, donde se otorg la Buena Pro a la empresa Villalandia SACo Adems,
con Informe N

003-2002-MPL-CE/CPPI de fecha 26.ABR.2002, inform a la

Direccin de Administracin que la Buena Pro qued consentida el mismo da, y

solicit que la Unidad de Abastecimiento realice el trmite de

publicacin

correspondiente.
Concluido el proceso de otorgamiento, el 06.MAY.2002 se firm el "Contrato de
Concesin para el Acondicionamiento y la Explotacin del Servicio de un Centro de
Entretenimiento Familiar" entre la Municipalidad de Pueblo Libre y la empresa
Villalandia SAC, por un perodo de cinco (05) aos. Dicho contrato fue remitido por la
Unidad de Abastecimiento y Servicios a la Secretara General y del Concejo, mediante
Informe N 291-2002-MPL-OAlUAS de fecha 07.MAY.2002, solicitando la aprobacin
mediante Resolucin de Alcalda.
Mediante Resolucin de Alcalda N 307-2002-MPL el 18.JUN.2002, se aprob el
Contrato de Concesin, en mrito al Informe N 205-2002-MPLlCAL de fecha
13.MAY.2002 emitido por la Oficina de Asesora Legal.
,(-:JtRAlD(14~e

Bo

~
~

t~

considera que el presente caso, por la naturaleza del contrato no correspondera a

Concesin, sino a un Contrato de Arrendamiento por el uso del terreno, toda vez
la empresa concesionaria viene pagando una renta anual.

c.J.::;,~~~W;;e'>specto al proceso se ha determinado que no tenan un informe tcnico que amerite

la
/:=<C;;-i??". viabilidad del proyecto como iniciativa de Inversin Privada, as mismo se registraron

(j':f!!' . ":~rmanentemente cambios entre los miembros del Comit de Recepcin de Propuestas
,

y el Comit de Adjudicacin de Concesiones.

En el desarrollo
Magdalena

del Proceso

de Concesin

del Mar, se presentaron

en la Municipalidad

Distrital

de

los siguientes actores41:

Inversionista privado
Municipalidad Distrital: Titular de la entidad, Concejo municipal, Autoridad
del proyecto Costa Verde, Comit de recepcin de propuestas, Comit de
adjudicacin de concesiones, Direccin de obras y desarrollo urbano, Poder
judicial.
La Empresa Operaciones & Servicios Generales S.A. - O.S.G.S.A., present a la
Municipalidad de Magdalena del Mar, un documento s/n de fecha 02.MAY.1997, como
iniciativa de Proyecto denominado "Complejo Turstico Magdalena" solicitando la
aprobacin para el desarrollo en un rea de terreno de 11,460.75 m2, ubicado en el
corredor de la Costa Verde.
La Direccin de Obras y Desarrollo Urbano, evalu y aprob dicho proyecto y
recomend con Informe N 029-DODU/MDMM-97 de fecha 07.MAY.1997 al titular
de la municipalidad elevar el proyecto a la Autoridad del Proyecto Costa Verde APCV para su aprobacin correspondiente, acto que no se habra cumplido, segn la
documentacin revisada.
Sin contar con la aprobacin de la APCV, la Municipalidad de Magdalena del Mar
mediante Resolucin de Alcalda N 478-97-A-MDMM de fecha 20.JUN.1997 y en
~~s:mrito
'\)'i..\\ERAL DE

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l'

ativa privada del proyecto presentado por la empresa O.S.G.S.A. para la

<;c:2:.".-_

VOBo co

"""

al Acuerdo de Concejo N 014-97-A-MDMM de fecha 2 l.MAY. 1997 aprob la

'i_ ... .'.

ccin del Complejo Turstico Magdalena, que deba ser ejecutado por terceros

s~"osto alguno para la Municipalidad.

I.alll"~;>

, =-Por Acuerdo de Concejo N 018-97-A-MDMM de fecha 18.JUN.1997, se aprobaron las

bases administrativas para el otorgamiento de la concesin de un terreno de propiedad
4~
~:;.;;;:-'-''''t~icipal; asimismo, con fecha 26.JUN.l997, se realiz la publicacin de la
\~~

~..,~irocatoria

de Concurso de Proyectos Integrales W 00 I -97-MDMM.

'/~"""',-//_------Ver anexo nmero 8 para ver el flujograma del proceso.

Mediante Resolucin de Alcalda N 900-97-A-MDMM de fecha 22.SET.1997, se

nombr al Comit de Recepcin de Propuestas para el acto de apertura de sobres.
As mismo, con Resolucin de Alcalda N 905-97-A-MDMM de fecha 26.SET.1997,
se nombr al Comit de Adjudicacin y Concesiones para la evaluacin y calificacin
de las propuestas presentadas.
Con fecha 26.SET.1997 el Comit de Recepcin de Propuestas con Informe N 001CRP-MDMM remiti al Comit de Adjudicacin y Concesiones el resultado del
Proceso de Apertura de Sobres, donde participaron tres (03) postores: Equipos
Agregados El Carmen SRL; Operaciones & Servicios Generales S.A. y AURESA S.A.
Mediante Informe N 001-97-CAC-MDMM de fecha 30.SET.1997, el Comit de
Adjudicacin de Concesiones inform al Alcalde sobre el resultado de la evaluacin y
calificacin de propuestas del Concurso de Proyectos Integrales, y acompa la
Resolucin N 001-97-CAC-MDMM de fecha 30.SET.1997 donde resolvi otorgar en
Concesin por un plazo de 20 aos un rea de 11,460.35 m2 de propiedad de la
Municipalidad del Mar, a la empresa Operaciones & Servicios Generales S.A., para
construir un Complejo Turstico Magdalena; y elev dicha Resolucin al Despacho de
la Alcalda para su ratificacin por Acuerdo de Concejo.
Al respecto, mediante Acuerdo de Concejo N 025-97-A-MDMM de fecha
29.0CT.1997, se ratific la Resolucin N 001-97-CAC-MDMM. As mismo, se
facult al Alcalde para que suscriba el contrato correspondiente; aspecto que no se
realiz, por cuanto el Vice Presidente de la Autoridad del Proyecto Costa Verde, con
Oficio N 024-97-APCV el 23.0CT.1997 inform al Alcalde de la Municipalidad de
Magdalena del Mar, que luego de tomar conocimiento de los expedientes presentados

D(
t4~
c::o

or la Direccin de Obra de la Municipalidad, la APCV aprob por unanimidad el

",."...c,uerdo N 203, donde se seala: "Declarar no compatible con el Plan Maestro
de

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~;.".

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./>~~"'" esarrollo

JO.~'?i~

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-':;"~-~agdalena
/' <;.t\t.~~~;- ~""

de la Costa Verde, la iniciativa del Proyecto "Complejo Turstico

...".

({e:~:' :El~\rcuerdo fue hecho

:

de conocimiento de la Empresa Operaciones &

Servicios

\f"', ...c.J:Merales

S.A., mediante Oficio N 044-DODU/MDMM de fecha 27.0CT.1997 por la

-:

\"'

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,:.-//

Direccin de Obras y Desarrollo Urbano de la Municipalidad, con la finalidad que

replantee la ubicacin del proyecto y coincidir con la compatibilidad de uso.
Al respecto, el Presidente del Directorio de la Empresa O.S.G.S.A. con Carta s/n de
fecha 04.NOV.1997, se dirigi a la Municipalidad sealando que cumpli con corregir
las observaciones de acuerdo al Plan Maestro de Desarrollo y adjunt el Proyecto
Replanteado a fin de coincidir con la compatibilidad de uso. As mismo, pidi se sirvan
solicitar a la brevedad posible la ratificacin favorable de dicho proyecto ante la APCV.
Mediante Oficio N 017-A-98-MDMM de fecha 27.ENE.1998, el Alcalde de la
Municipalidad de Magdalena del Mar, se dirigi al Presidente de la Autoridad del
Proyecto Costa Verde, solicitando la aprobacin del nuevo proyecto "Complejo
Turstico Magdalena", el cual fue adecuado a la zonificacin oficial. Segn Acta de
Sesin N 76 de fecha 09.MAR.1998 (Acuerdo N 216), la APCV aprob la propuesta
tcnica reformulada a nivel de iniciativa de proyecto.
Acuerdo que permiti la suscripcin del Contrato de Concesin de fecha 04.SET.1998,
el mismo que fue remitido por la Municipalidad a la Presidencia de la APCV el
16.SET.1998 para su ratificacin; acto que no se materializ, originando que la
Empresa O.S.G.S.A. mediante Carta s/n de fecha 14.JUN.1999 le solicite la ratificacin
del Contrato de Concesin, sealndole adems que la dilacin le viene acarreando un
perjuicio al proyecto y a la comuna de Magdalena.
Al respecto, el Instituto Metropolitano de Planificacin y por encargo de la APCV, con
Oficio N 978-99-MMLlIMP de fecha 19.AGO.1999, le comunic a la empresa
O.S.G.S.A., el Acuerdo N 250 donde se seal: " ... rechazar, no ratificar y declarar no
compatible con el Plan Maestro de Desarrollo de la Costa Verde el Contrato de

cumplimiento y ejecutar el contrato de concesin, reconociendo el Acuerdo de la APCV

sealado anteriormente.
Sin embargo, frente al incumplimiento por parte de la Municipalidad con acatar 10
establecido en la Accin de Amparo, el 26.MAR.2003 la Empresa O.S.G.S.A, reiter y
solicit al 24 Juzgado Civil de Lima el cumplimiento de la sentencia de fecha
29.AGO.2000. Aspecto que fue cumplido con el otorgamiento de la licencia de
construccin a la Empresa demandante.
Dicha demora, ocasion que el 18.FEB.2004 la Empresa O.S.G.S.A. interponga
demanda arbitral contra la Municipalidad por indemnizacin por daos y perjuicios, por
los conceptos de lucro cesante y dao emergente por el incumplimiento; resolvindose
fundada en parte la demanda y se orden el pago de $ 307,452.28 a la Empresa
O.S.G.S.A. De esta forma, la Municipalidad viene percibiendo US$ 1,870 mensuales
por concepto de participacin municipal mensual, en vez de los US$ 3,741
originalmente establecidos en el contrato de concesin (debido al descuento mensual de
la deuda fraccionada).
La Municipalidad de Magdalena del Mar, sin contar con la respuesta de la Autoridad
del Proyecto Costa Verde (APCV), en la cual le confirmase la viabilidad del proyecto,
inici el proceso de convocatoria; se observa dilacin del proceso y fallas
administrativas por parte de la Municipalidad y de la APCV, en la aprobacin del
proyecto; 10 cual caus no slo la dilacin del proceso sino adems un perjuicio
econmico para la Municipalidad por US $ 307,452.28.

~\.RALo
En
';)
t/.;

la Municipalidad Provincial de Sechura - Piura, se determin que en el

ceso de "concesin" participaron los siguientes actores42:

Banco Mundial
<~,;i',i;i,<:",
~!

. \

\::,I'J'~': ";_'--'42 Ver

Municipalidad Distrital: Titular de la entidad, Concejo municipal, Jefatura de

Asesora Legal, Gerencia de Servicio a la Ciudad, Gerencia Municipal,

anexo nmero 9 para ver el flujograma del proceso.

Secretara General, Comit Especial de evaluacin municipal,

Gerencia de

Administracin y Finanzas y Sub gerencia de Logstica.

Con Resolucin Municipal N 009-2003-MPS

emergencia

el

Municipalidad

Servicio
Provincial

Municipal

de

de fecha 30.ENE.2003,

Agua

Potable

se declar en

y Alcantarillado

de

la

de Sechura, debido a que sus equipos e instalaciones

se

encontraban en un estado crtico, los mismos que no garantizaban su continuidad.

El Banco Mundial, a travs de la coordinacin
comunic

mediante

de Pas del Programa de Agua y

Saneamiento
fecha

(P AS),

documento

RV -PPPL-002-2003

de

26.AGO.2003,

al Alcalde de la Municipalidad, que luego de las evaluaciones de campo

realizadas, la ciudad de Sechura fue seleccionada para participar en el "Proyecto Piloto

para mejorar los Servicios de Agua y Saneamiento

en las Pequeas Localidades

PPPL" Y cuyo proyecto es financiado por la Agencia Canadiense para el Desarrollo

Internacional (ACDI).
Para confirmar su participacin como localidad piloto, la Municipalidad debi aceptar
seis (06) compromisos y ser aprobados por acuerdo de Concejo Municipal. La misma
que se cumpli, como se consign en el Acta de XVII Sesin Ordinaria de fecha
28.AGO.2003, donde el Concejo acord asumir dichos compromisos.
As mismo, por Acuerdo de Concejo N 051-2003-MPS de fecha Ol.SET.2003, se
resuelve aprobar la participacin de la ciudad de Sechura, como localidad piloto para
mejorar los servicios de agua y saneamiento en las pequeas localidades.
De otro lado, mediante Acuerdo de Concejo Municipal N 079-2004-MPS de fecha
/~~~,~\'r-=i\E=iI'=ALji~'
.
~.

0BPart:

acin de un Operador Especializado en la prestacin de los servicios de Agua y

S~

iento en el mbito de la Capital de la Provincia de Sechura. As mismo, deleg

:,~'hlra!~L

l~~gnaCin

~,~,

Y.2004, el pleno en forma unnime aprob iniciar el proceso de apertura a la

ltades al Alcalde para que proceda a la inmediata seleccin, conformacin y

del Comit Especial Municipal (CEM), responsabilizndolo del proceso de

"j::"~Tocatorias,eleccin y contratacin del Operador Especializado,

~ \:::L~~~t,'''si/la XVI Sesin Ordinaria de fecha 26.AGO.2004 se acord por mayora la

~

designacin de los integrantes del CEM; otorgndoles la responsabilidad de convocar y

conducir

el proceso

de seleccin,

para la posterior

contratacin

del Operador

Especializado.
As mismo,

por Acuerdo

de Concejo

Municipal

N 110-2004-MPS

de fecha

01.SET.2004,

se design a los miembros del Comit Especial Municipal - PPPL; Y

mediante Ordenanza Municipal N 022-2004-MPS de fecha 15.SET.2004, se aprob el

ROF del CEM-PPPL, as como se le otorg todas las facilidades econmicas y tcnicas

para que puedan desarrollar sus actividades.

Dichas funciones no fueron cumplidas por el CEM - PPPL, motivo por el cual la
Jefatura de Asesora Legal de la Municipalidad, mediante Informe N 072-2005-MPS
AL de fecha 23.JUN.2005 se dirige al Gerente de Servicio a la Ciudad, proponiendo a
los nuevos integrantes del Comit Especial de Evaluacin, entre funcionarios de la
Municipalidad y del Consorcio CADUCEO CAEM (consultora a propuesta del Banco
Mundial), quienes fueron designados mediante Resolucin de Alcalda N 327-2005MPS de fecha 08.JUL.2005, como miembros y asesores tcnicos, respectivamente;
quienes tuvieron a cargo el proceso de Convocatoria, Seleccin y Contratacin del
Operador Especializado.
En tal sentido, el Comit Especial de Evaluacin con Carta N 001-2005.MPS-CEEM
de fecha 05.AGO.2005 cumpli con elaborar y remitir al Alcalde, para su aprobacin
mediante Resolucin respectiva, las Bases Generales para la contratacin del Operador
Especializado; en efecto, mediante Resolucin de Alcalda N 386-2005-MPS/A de
fecha 16.AGO.200S, se aprobaron las Bases Generales - Concurso Pblico de Mritos
N 001-2005/MPS-PPPL.
#\ R A l

~ tt:

Sub Gerente de Agua Potable y Alcantarillado, mediante Carta N 100-200S-MPS-

DE{,f

{%

Bo

~I.;"

.~.

r~~

-GSC-SGSAP de fecha 12.AGO.2005, se dirigi al Gerente de Administracin y

~
.

nanzas a fin de solicitarle el dinero para la publicacin de convocatoria para

seleccionar el operador, hecho que se materializ durante los das 19 y 20.AGO.2005,

m .~-'

como "Concurso Pblico de Mritos N 001-200S/MPS-PPPL."

y~:VT.4~;~:,

l.~m"Y .

\f(

.>

Se'

el Acta de Apertura de Sobres de fecha 24.0CT.2005, el Comit Especial de

Eva! acin Municipal seal la participacin de un slo postor: Consorcio Pro Gestin,

el cual est conformado por las siguientes empresas SERVIUNI SAC, AGALSER SAC
y PIASA CONSULTORES
El Acta de Evaluacin
proceso de evaluacin

S.A.
de la Propuesta Tcnica de fecha 25.0CT.2005

expone el

del Concurso Pblico de Mritos N 001-2005/MPS-PPPL,

"Contratacin

del Operador

especializado

para los servicios pblicos

de Agua y

Alcantarillado

de la localidad de Sechura", bajo la modalidad de Usufructo/ Gestin,

estando como nico postor la Empresa Consorcio Pro Gestin.

As mismo, mediante el Acta de Evaluacin de la Propuesta Econmica y Otorgamiento
de la Buena Pro, realizado

el 04.NOV.2005,

Municipal, evalu la propuesta econmica,

CONSORCIO

PRO GESTIN,

el Comit

otorgndole

Especial

de Evaluacin

la Buena Pro a la Empresa

al haber planteado una regala de 10,2% del valor

facturado mensualmente por los servicios de agua potable y alcantarillado; acto que le
fue comunicado oficialmente a la empresa ganadora mediante documento s/n de fecha
07.NOV.2005,

el cual

fuera

firmado

solamente

por

los representantes

municipalidad;

as mismo, le solicitaron coordinar la negociacin

de la

y suscripcin

del

contrato en las nuevas fechas establecidas.

Los mencionados documentos fueron aprobados por unanimidad en el Acta N XXII de
la Sesin Ordinaria del Consejo de fecha 24.NOV.2005.
Tal como se vinieron registrando las fechas en cada uno de los procesos realizados, se
observa que durante el Concurso Pblico de Mritos N 001-2005/MPS-PPPL,

no se

cumplieron con las fechas establecidas en el Cronograma del Concurso, el cual fuera
publicado el 19 y 20.AGO.2005. Con relacin al 10,2% de regala, no se evidenci el
informe tcnico / financiero, que sustente el porcentaje

aceptado por la Comisin

Especial de Evaluacin, teniendo en cuenta que la Municipalidad segn documentacin

entregada a este organismo superior de control, como "Diagnstico
/~:2~"~--~,~a
(~

'jdew

y. Saneamiento d~ " L~calidad de Sech~~'"

del servicio de

seala: "Se ha. efe~tuad~ el anlisis

CIclo de recaudacin (ano 2003), determinndose que la eficiencia esta en 48% de

~},'~,:.:t;!/%cturacin
''''==-'''8/.46412

del ciclo,

por mes".

representando

un monto mensual promedio de ingresos de

El mencionado
Municipalidad,

abono estara demostrando

un menor ingreso de recursos

como se aprecia en los reportes presentados denominado

para la

"clculo de

aportes trimestrales" el cual registra una facturacin de SI. 79 332,58, importe superior

al "aporte del operador" (Concesionario), que fue de SI. 30682,32. Ms aun, si tenemos
en cuenta el reporte llamado "Cuadro Comparativo de Ingresos Mensuales", por los
aos del 2000 al 2006, registra como promedio ponderado en el ao 2003 el importe de

SI. 62 836, importe superior al reportado en el informe al que se tuvo acceso como
"Diagnstico del servicio de agua y saneamiento de la localidad de Sechura".
Por las caractersticas del proceso, y la naturaleza del Contrato, se considera que se
debiera tratar de una Concesin, sin embargo, se firm un contrato de "usufructo de
gestin", donde la Municipalidad est entregando todos sus activos al Inversionista
para que realice funciones de gestin. En este contrato el inversionista no ha asumido
ningn riesgo en el desarrollo del proyecto, evidencindose un desequilibrio entre
rentabilidad y riesgo. Por 10 cual no se observa, de manera clara, cual sera el beneficio
de la participacin privada a favor del municipio y la poblacin.
De otro lado, la participacin del Municipio de Sechura en el proyecto piloto del Banco
Mundial no surge de una iniciativa propia, lo cual hace que el proyecto no genere un
sentido de apropiacin en la poblacin.
En el siguiente cuadro se puede observar las principales diferencias entre lo que
suceda antes de la cesin en uso y lo que sucede actualmente, teniendo en cuenta que
el Contrato de Usufructo de Gestin es por 10 aos, y que a la fecha han transcurrido
18 meses de la firma del contrato.

iI

'G"
ANTES
~ Municipalidad tena a su cargo todo el
~
: oceso a nivel de la provincia de Sechura (6
~j Celt al ".1iI&'l. llistritos),
produccin,
procesamiento,
~=;---,'
distribucin, facturacin cobranza
Los usuarios tenan de 6 a 8 horas diarias
;:(3 ntinuas de servicio de a
raVnversin la realizaba la Municipalidad

DESPUES
La Municipalidad tiene a su cargo slo 2
distritos

Los usuarios tienen slo 4 horas diarias de

agua.
La inversin contina realizndola la
. j
Municipalidad
La eficiencia de la gestin alcanzaba el 48% La municipalidad percibe el 10,2% de la
de la facturacin mensual (promedio ao facturacin mensual
2003

Segn Cuadro Comparativo de Ingresos

Mensuales, la Municipalidad percibi durante
el ao 2003 SI. 62,836.00 como ingreso
promedio mensual
Antes no haba cultura de pago por parte de
los usuarios

La Municipalidad percibi durante un ao de

gestin del operador, la suma de SI. 5,395.00
como promedio mensual de ingresos (ao
2006).
A raz de los cortes de agua por
incumplimiento de pago, se increment la
cultura de pago
Haba una morosidad ascendente al 52% (a Durante un ao de gestin se ha a reducido al
2003)
7 % la morosidad (ao 2006).
La Municipalidad tena asignados empleados Todo el personal que labora es dependiente de
para atender todo lo relacionado al servicio de la Empresa adjudicataria.
agua y alcantarillado, los cuales han sido
reubicados dentro del municipio.

2.7

Control de las concesiones

2.7.1 Control de las concesiones por parte del Sistema Nacional de Control
2.7.1.1 Atribuciones del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de
la Repblica
La Constitucin Poltica del Per, en su artculo 82, seala expresamente que, el
Sistema Nacional de Control, y especficamente la Contralora General de la
Repblica, como ente rector, tienen atribuciones de supervisin, entre otros, de los
actos que realizan las instituciones sujetas a control:
"Artculo 82.- La Contralora General de la Repblica
La Contralora General de la Repblica es una entidad
descentralizada de Derecho Pblico que goza de autonoma
conforme a su ley orgnica. Es el rgano superior del Sistema
Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecucin del
Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y
de los actos de las instituciones sujetas a control. (. ..)"
(El resaltado y subrayado es nuestro)

relacin a las instituciones sujetas a control, la Ley Orgnica del Sistema

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acional de Control y de la Contralora General de la Repblica, Ley N 27785,

-.,-"-::desarrolla la atribucin constitucional, en su artculo 3, expresamente incluye al

gobierno central y a los gobiernos locales, extendindose hasta las instituciones y
/~::,~~empresas

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pertenecientes a los mismos, tal como se aprecia en el siguiente artculo:

"Artculo 3._ mbito de aplicacin
Las normas ~ontenidas en la pre.sente Ley y aquellas que. emita
la Contralorla General son aplicables a todas las entIdades

sujetas a control por el Sistema, independientemente del rgimen

legal o fuente de financiamiento bajo el cual operen.
Dichas entidades sujetas a control por el Sistema, que en adelante
se designan con el nombre genrico de entidades, son las
siguientes:
a) El gobierno central, sus entidades y rganos que, bajo
cualquier denominacin, formen parte del Poder Ejecutivo,
incluyendo las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, y sus
respectivas instituciones.
b) Los gObiernos regionales y locales e instituciones
y
empresas pertenecientes a los mismos, por los recursos y
bienes materia de su participacin sccionene".

En este mismo orden de ideas, el artculo 1990 de la Constitucin Poltica del

Per'", tambin hace expresa mencin a las atribuciones de fiscalizacin que tiene
la Contralora General de la Repblica respecto a los gobiernos locales, tal como
aparece de su texto:
"Artculo
199.- Los gObiernos regionales y locales son
fiscalizados por sus propios rganos de fiscalizacin y por los
organismos que tengan tal atribucin por mandato constitucional o
legal, y estn sujetos al control y supervisin de la Contralora
General de la Repblica, la que organiza un sistema de control
descentralizado y permanente. Los mencionados gobiernos
formulan sus presupuestos con la participacin de la poblacin y
rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo responsabilidad,
conforme a ley. "

De otro lado, la Ley N 27785, consagra como uno de los principios del control
gubernamental, el de la universalidad, es decir no existen reas inmunes al control,

Artculo 9._ Principios del control gubernamental

Son principios que rigen el ejercicio del control gubernamental:
a) La universalidad, entendida como la potestad de los rganos de
control para efectuar, con arreglo a su competencia y
atribuciones, el control sobre todas las actividades de la
respectiva entidad, as como de todos sus funcionarios y
servidores, cualquiera fuere su jerarqua.

) En tal sentido, de la concordancia de las normas expuestas, se puede concluir que el

Sistema Nacional de Control y la Contralora General de la Repblica, en
,. "'::.;~.,:

.. :
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43

Modificado por la Ley N 27680 del 27.Mar.2002.

especfico, tienen atribucin de control respecto del Gobierno Central y de los

gobiernos regionales y locales, y sobre todas las actividades u operaciones

que

realizan, entre las cuales se encuentra el proceso de Concesiones; y que en virtud de

ello las normas que emita les son obligatorias, tal como se indica en el primer

prrafo del mencionado artculo 3 de la Ley N 27785.

De otro lado, la Contralora General de la Repblica sobre la base de la Ley N
27785, efecta el control previo con las siguientes caractersticas:

Opinin previa vinculante en adquisiciones y contrataciones exoneradas por tener

el carcter de secreto militar o de orden interno. (Art. 22 j)
Autorizar

en forma previa a la ejecucin y al pago de los presupuestos

adicionales de obra pblica y de mayores prestaciones de supervisin. (Art. 22 k)

Informe Previo en operaciones que comprometan el crdito o capacidad financiera
del Estado. (Art. 22 1)
En este ltimo caso, no tiene la condicin de vinculante.
Debe entenderse

. Osp.mt.o, n

(Ley N 27785,a rtculo 22,litera les j, k Y1)

Previ.a

Vinculante

Secreto Militar
Adicionales de obra
Endeudamiento

No Vinculante

X
X

del Estado

Fuente y Elaboracin: CGR

2.7.2 Instancias de control de concesiones

Bajo este marco, en el caso especfico de las Concesiones, el Sistema Nacional de
Control est facultado a ejercer control externo a travs de los rganos que lo
conforman.
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Control a cargo del rgano de Control Institucional

El cual de acuerdo a la normativa de control, puede efectuar control de tipo
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posterior, es decir revisar las operaciones una vez que stas se han concretado .

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Adicionalmente,

tambin desarrolla control de tipo preventivo, como actividad

no vinculante, dirigida a contribuir al mejoramiento

de las entidades en sus

sistemas administrativos, de gestin y de control interno, sin que en ningn caso

conlleve interferencia en el control posterior que corresponda.
El rgano

de Control

prioritariamente
administrativas),

Institucional

los elementos

(OCI)

de PROINVERSIN

de funcionamiento

de la institucin

revisa
(reas

y los aspectos de cumplimiento legal del proceso de concesin;

pero podra adems profundizar el anlisis de aspectos como:

El proceso de concesin propiamente

dicho (entendido como el flujo

detallado en el Anexo N 1) Y el contenido de los expedientes tcnico

legales. Actualmente no se realiza debido, principalmente,

a la falta de

capacidad operativa del OC!.

Las contrataciones de especialistas y expertos. Dentro de las necesidades

de PROINVERSIN
la inversin

para llevar a cabo sus funciones de promocin de

privada

(especficamente

procesos

de concesin),

se

encuentran la contratacin de especialistas y consultores externos para el

desarrollo de los estudios respectivos (expedientes tcnico, legal). Este
proceso de contratacin se encuentra dentro del marco de adquisiciones
de PNUD44 y se realiza fuera del alcance de la Ley de Contrataciones y

Adquisiciones.
En el caso de los gobiernos regionales y locales, no existe una participacin de
los OCI en el control de los procesos de adjudicacin de concesiones. En los
casos que han sido objeto del presente estudio, dichas instancias no tenan un
conocimiento de la concesin.
Control a cargo de la Contralora General de la Repblica
Como ente tcnico rector, puede desarrollar directamente el control respecto de
las concesiones. Este control puede ser de naturaleza preventiva, previa o
posterior.
Control Preventivo: desarrollado en virtud del artculo 15 literal b) de la
Ley N 27785 que seala:
44 Programa

de Naciones Unidas para el Desarrollo.