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SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

Solo urbano e habitao de interesse


social: a questo fundiria na poltica
habitacional e urbana do pas
Raquel Rolnik
Urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU/USP) e
relatora especial da Organizao das Naes Unidas
para o Direito Moradia Adequada
Renato Cymbalista
Professor de Histria da Urbanizao na FAU/USP
Kazuo Nakano
Arquiteto urbanista, graduado pela FAU/USP
Ps-graduado em Gesto Urbana e Ambiental pelo
Institute for Housing and Urban Development IHS
de Rotterdam, Holanda e mestre em Estruturas
Ambientais e Urbanas pela FAU/USP
RESUMO
O presente trabalho tem por objeto o estudo sistmico das
polticas habitacionais no Brasil, com enfoque na utilizao do solo
urbano. destacada a atuao do Estado no incentivo a polticas
especficas de financiamento a programas de promoo
habitacional, programas esses que raramente escaparam do
binmio desapropriao versus localizao perifrica, muitas vezes
atravs de operaes de converso de solo rural em urbano. O
trabalho enfatiza a importncia da Constituio Federal e do
Estatuto da Cidade na implementao de uma poltica fundiria
baseada em processos de planejamento participativo local, como
forma de ampliar o acesso terra urbanizada e bem localizada
para a moradia, concretizando a funo social da propriedade.
Palavras-chave: Poltica habitacional. Solo urbano. Plano
Diretor. Funo social.

RESUMEN
El presente trabajo tiene como finalidad el estudio sistmico
de las polticas de vivienda en Brasil, centrndose en el uso del
suelo urbano. Destaque para el papel del Estado en el fomento de
la financiacin de las polticas especficas para promover programas
de vivienda, programas que rara vez se escap de la expropiacin
del binomio versus ubicacin perifrica, a menudo a travs de las

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operaciones de conversin de la tierra rural y el urbano. El trabajo


tambin destaca la importancia de la Constitucin Federal y el
Estatuto de la Ciudad, los cuales apostaran en la implementacin
de una poltica agraria que, en base a procesos participativos de
planificacin local, se podra ampliar el acceso al suelo urbanizado,
bien ubicado para la vivienda y efectuar la funcin social de la
propiedad.
Palabras clave: Poltica de vivienda. Suelo urbano. Plan
Maestro. Funcin social.

Introduo
Parece haver um consenso, entre os estudiosos e formuladores
de polticas habitacionais no Brasil e na esfera internacional, de
que o solo urbano deva ser um dos componentes essenciais da
poltica e sua disponibilidade em quantidade e condies adequadas para a promoo de programas e projetos de moradia condio fundamental para seu xito. No entanto, polticas de solo voltadas para dar suporte a programas de promoo habitacional raramente escaparam do binmio desapropriao/localizao perifrica, muitas vezes atravs de operaes de converso de solo rural em urbano.1
Na experincia brasileira, desde os arranjos financeiros formulados nos anos 1960 no mbito do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), o componente solo condicionante da localizao dos
empreendimentos, da sua insero na cidade e do acesso a equipamentos e servios foi delegado aos municpios e aos agentes
promotores dos conjuntos habitacionais. Mesmo durante os dez
anos (1976-1986) em que o Banco Nacional da Habitao (BNH)
implementou uma poltica de terras, esta foi focalizada na aquisio de terrenos, atravs de financiamentos especficos para formao de bancos de terras por parte dos agentes do SFH e compras
diretas pelo BNH, no chegando a impactar de forma significativa
a localizao e insero dos conjuntos nas cidades.
Embora em alguns perodos, como o incio dos anos 80, quando foi criado o Departamento de Terras do BNH, o estoque tenha
atendido a quase 50% do total de terras consumidas pelos projetos habitacionais de interesse social em algumas conjunturas, a maior
parte da produo se deu em terrenos comprados no mbito do
prprio financiamento e, geralmente:
1

Para uma trajetria da literatura sobre poltica habitacional ver Arretche (1990),
Azevedo e Andrade (1981), Bolaffi (1977), Bonduki (1998), Maricato (1983), Melo
(1990) e Nakano (2002).

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as aquisies eram feitas quase sempre de forma isolada, mais influenciadas pelas ofertas dos terrenos, e
destacadamente por seus custos. Em conseqncia, os
terrenos financiados encontravam-se cada vez mais distantes dos centros urbanos, em reas nem sempre
prioritrias para o crescimento fsico das cidades, e que
exigiam investimentos adicionais por parte do poder
pblico, para o provimento dos servios necessrios
(SERPA, 1988, p. 67).

Avaliao qualitativa da insero urbana dos terrenos realizada no mbito do prprio BNH em 1985 revelou que menos de 10%
dos terrenos adquiridos para a construo de conjuntos
habitacionais estavam situados dentro da malha urbana ou imediatamente contguos a ela, dotados de acesso a transporte e servidos pelo menos por abastecimento de gua e energia eltrica
(SERPA, 1988, p. 99). Por outro lado, o controle de custos de produo por parte dos agentes financeiros, aliado s limitaes dos
tetos de financiamento nos programas habitacionais de baixa renda (integralmente voltados para a aquisio da propriedade individual da casa ou apartamento), transformou o preo dos terrenos
no principal elemento de sobrelucro para os promotores imobilirios do Sistema. Isso se refletiu tambm em aumento de preos de
terrenos em funo do aumento da demanda provocada pela poltica oficial.
J em 1975, ao avaliar os impasses da poltica habitacional brasileira, assim escrevia Bolaffi (1979, p. 66-67):
O fenmeno s encontra explicao no fato de que
uma parte considervel da riqueza criada no pas transfere-se continuamente dos cofres pblicos para aqueles dos proprietrios de imveis, sem que para isso seja
necessrio qualquer tipo de ao empresarial, nenhum
investimento produtivo, nenhuma espcie de risco. O
mecanismo que opera esta ilusria partenognese da
riqueza criado e alimentado pelo prprio poder pblico, quando deixa de cobrar, por meio de impostos
adequados, os investimentos que realiza nos servios
pblicos, responsveis pela valorizao imobiliria. [...]
As conseqncias dessa prtica governamental no se
limitam a uma flagrante iniqidade tributria, mas
transformam a propriedade imobiliria no santurio
da especulao parasitria que persegue o lucro sem
risco. A demanda de terrenos urbanos adquire uma
dimenso especulativa, parcelas considerveis de terrenos urbanizados so retidas ociosas, as cidades se
espalham, os custos de implantao e operao de
servios pblicos se elevam e, sobretudo, se elevam
os custos da habitao [...] A poltica fundiria no Brasil, cuja principal caracterstica a ausncia de impos-

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tos significativos sobre a propriedade imobiliria, se


transforma assim no principal mecanismo por meio
do qual os capitais provenientes da arrecadao tributria so transferidos aos proprietrios de casas e
terrenos.

Na formulao do modelo de financiamento do desenvolvimento urbano do governo federal que em 1964 criou o BNH, o
locus de definies do ordenamento territorial urbano deveria ser
os Planos Diretores municipais. No modelo proposto, o BNH estaria
vinculado ao Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU),
este encarregado de definir o marco regulatrio e financiar a elaborao dos Planos Diretores municipais com os recursos do prprio banco, atravs de um Fundo de Financiamento ao Planejamento. Essa proposta, assim como parte do modelo de construo
de uma poltica nacional de habitao e urbanismo, fazia parte
das propostas do Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana, realizado em 1963, no contexto dos debates das grandes
reformas sociais nacionais: agrria, da sade, da educao, da cultura, entre outras. Entretanto, o contexto poltico nacional mudara radicalmente entre 1963, quando o seminrio foi realizado, e
1964, quando, por meio de um golpe, uma junta militar assumiu o
poder (MARICATO, 2001).
O modelo proposto a promoo de um sistema de planejamento local que daria suporte s intervenes no campo dos investimentos urbanos opunha-se frontalmente a todo o sistema de
planejamento e execuo oramentria montado no pas, baseado na concentrao de recursos nas mos do governo federal, depois da reforma tributria de 1966/67 (MONTEMOR, 2006), limitando as possibilidades de avano na capacidade de gesto e financiamento dos governos locais. nesse momento tambm que o
BNH assume a gesto dos recursos do FGTS, tornando-se o maior
banco de segunda linha do pas, encarregado de arrecadar recursos financeiros para em seguida transferi-los a agentes privados
intermedirios, se transformando assim no locus da poltica
habitacional e de desenvolvimento urbano.
No incio dos anos 70, no bojo do processo de elaborao do
II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), um captulo foi dedicado Poltica de Desenvolvimento Urbano. Naquele momento,
segundo um dos planejadores envolvidos na tarefa, era evidente o
embate de duas concepes:
uma procurando lidar com o espao brasileiro como uma
totalidade manifesta no territrio e outra com uma viso segmentada do urbano, entendida como a
somatria da habitao, do transporte, do saneamento

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bsico, da gesto administrativa, das finanas. Viso que


propiciava de imediato uma ao sobre a poltica urbana dos distintos grupos de interesse em cada um destes
setores. Esta viso, setorialista, foi a vencedora e a
globalista, portanto geogrfica, foi derrotada (SOUZA,
1999, p. 75).

Em 1974, o SERFHAU extinto e toda atividade de planejamento na rea de desenvolvimento urbano no mbito do governo
federal se consubstancia no planejamento setorial, basicamente
atravs do Plano Nacional de Habitao Popular (PLANHAP) e Plano Nacional de Saneamento (PLANASA)2, que se tornam o marco
referencial de atuao do BNH, com metas quantitativas de produo na rea de habitao e saneamento.
A combinao perversa de uma gesto local frgil com uma
enorme concentrao de recursos em um banco, cuja atuao foi
estruturada por uma viso setorialista e cuja implantao estava
sob responsabilidade dos agentes intermedirios, transformou a
elaborao de Planos de Desenvolvimento Urbano em meros documentos acessrios de justificao de investimentos setoriais, paralelos e externos prpria gesto local, definidos e negociados
em esferas e circuitos que pouco ou nada tinham a ver com esta.
Soma-se, nas cidades, o enorme poder econmico e poltico dos
proprietrios de imveis, sobretudo daqueles cuja atividade econmica est diretamente ligada ao mercado imobilirio, tanto de
sua produo como de seu financiamento e gerenciamento dos
ativos. Empreendedores imobilirios, empreiteiros de obras pblicas e concessionrios de servios dialogam permanentemente
com os executivos e legislativos municipais, e sobre estes exercem
grande presso e influncia.
A combinao dessas condies o conhecido quadro de ausncia de polticas fundirias redistributivas ou de ampliao de
acesso a terra para moradia popular a nvel federal. Esse quadro
permaneceu inalterado, tendo sido impactado nos anos 80 pela
falncia do BNH e queda no nvel de investimentos no setor e, do
ponto de vista poltico, pelo movimento pela redemocratizao
do pas, no qual os movimentos sociais urbanos constituram parte de sua base popular.
Nos anos 80, a democratizao do pas veio acompanhada
de avanos no campo da poltica urbana, especialmente no reconhecimento do direito moradia e cidade, ao incremento dos
processos de participao cidad e na incorporao dos mais po2

A meta do PLANHAP era a extino do chamado dficit habitacional, com a


construo de 2 milhes de moradias para famlias com renda at trs salrios
mnimos.

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bres como interlocutores das polticas urbanas. Entretanto esse


movimento em direo s periferias no foi imediatamente acompanhado pela formulao e reviso de uma nova poltica de desenvolvimento urbano a nvel federal. Do ponto de vista do financiamento, nas dcadas de 80 e 90 os investimentos foram extremamente limitados, em funo do ajuste estrutural que limitava o gesto e o endividamento pblico. Tampouco se formulou
uma estratgia territorial para o pas, restringindo o debate sobre
o territrio ao tema das desigualdades regionais e grandes projetos de infraestrutura e logstica.
Se no nvel nacional a proposta de um ordenamento
territorial como suporte a um projeto de desenvolvimento para o
pas no conquistou um espao nas estratgias de crescimento
econmico, na escala dos municpios o imediatismo e pragmatismo
da gesto promoveram a hegemonia de prticas voltadas para
resultados imediatos, com grande capacidade de resposta a presses e demandas, sem que questes estruturais, como a forma de
organizao fsica das cidades, fossem enfrentadas. Dessa forma,
a gesto municipal acabou por reproduzir os modelos da cultura
urbanstica herdada do perodo autoritrio, um modelo que
desconsidera as necessidades da maioria dos moradores, que segrega e diferencia moradores includos na urbanidade formal
e moradores dela excludos, com inequvocos impactos
socioambientais para a cidade como um todo. Trata-se de um
modelo baseado na expanso horizontal e no crescimento como
ampliao permanente das fronteiras, na subutilizao tanto das
infraestruturas quanto da urbanidade j instaladas e na mobilidade centrada na lgica do automvel particular. No epicentro
desse modelo e de sua interface com a questo habitacional
est a questo do solo urbano.

1 Novos instrumentos de regulao do solo urbano: a


trajetria da reforma urbana
possvel localizar na dcada de 1980 um momento de amadurecimento de um discurso inovador em torno da poltica urbana, ocorrido no bojo do processo de redemocratizao do pas,
que se tornou conhecido como Movimento Nacional pela Reforma
Urbana. Esse movimento foi articulado em torno dos nascentes
movimentos sociais de luta por moradia, parte dos novos atores
polticos que surgiam no pas naquele momento, pressionando por
reformas em vrias reas do Estado. Os novos movimentos sociais
foram atores fundamentais no processo de redemocratizao brasileira nos anos seguintes e um fator fundamental para a criao

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de um tnus poltico para a negociao e aprovao de uma srie


de mudanas institucionais posteriores3.
Articulados aos novos movimentos sociais, encontravam-se tcnicos de vrias reas, como advogados, arquitetos e urbanistas,
engenheiros, alm de tcnicos de prefeituras e segmentos da universidade. A articulao desses atores potencializou a discusso de
novos temas, como a politizao do debate sobre a legalidade urbanstica e a necessidade de abertura da gesto urbana para novos atores sociais, sob um marco participativo, configurando um
discurso para a reforma urbana que buscava intervir na formulao
de novas polticas pblicas includentes no nvel local (ROLNIK, 1997).
A crtica ao status quo do planejamento urbano e da regulao
urbanstica vinha sendo feita tambm no seio das gestes municipais comprometidas com a reviso dos paradigmas de construo
da poltica urbana, inicialmente de maneira tmida e, a partir de
meados da dcada de 1980, cada vez mais articulada.
Tratava-se, portanto, de uma trincheira dupla na disputa: por
um lado, na esfera nacional, o Movimento pela Reforma Urbana
lutou pela criao de um novo marco regulatrio para a poltica
urbana, conforme relatado adiante. Por outro lado, o modelo
descentralizador-municipalista adotado pela Constituio significou tambm uma maior autonomia para que os municpios experimentassem novos instrumentos de planejamento e gesto urbana, mesmo antes da aprovao do Estatuto da Cidade.4
Os grupos que empunharam a bandeira da reforma urbana propuseram, no mbito local, instrumentos que superassem a ideia da legislao como objeto puramente tcnico, explorando suas mltiplas alianas com as desigualdades da so3

Do ponto de vista da produo acadmica, a dcada de 1980 foi tambm um


momento de renovao. O reconhecimento dos novos atores sociais como sujeitos relevantes para a poltica no pas engendra uma rica produo acadmica,
tanto voltada ao passado quanto ao presente, que possua como pano de fundo
a expectativa de que, do interior das classes excludas, surgissem arranjos polticos capazes de disputar a redistribuio de poder e riqueza no pas. Utilizando-se
do conceito de espoliao urbana, cunhado por Lcio Kowarick, uma srie de
autores mostra que a cidade, e no apenas o cho da fbrica ou a questo do solo
rural, era tambm um foco fundamental para as lutas sociais. Por trs desse
reconhecimento, a crtica alargou seus campos temticos para alm da clssica
dicotomia capital-trabalho, legitimando assim os novos atores sociais urbanos
tanto como sujeitos das lutas sociais como objetos de pesquisa.
Nesse contexto, surge uma srie de estudos que marcaram a abertura do pensamento acadmico para esses novos atores sociais. Para este projeto, interessa
especificamente a bibliografia a respeito das lutas urbanas. Ver: Kowarick (1988),
Rolnik (1981), Gohn (1991), Sader (1999) e Maricato (1991).
Rolnik e Cymbalista (1997), Rolnik e Cymbalista (2000), Ribeiro e Santos Jr. (1997).
Em relao poltica habitacional, ver Bonduki (1996).

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ciedade e elaborando instrumentos urbansticos que jogassem o peso do Estado e da regulao a favor e no contra,
como de costume da democratizao do espao da cidade.
O tema da poltica fundiria foi particularmente importante
nesse debate. A questo do acesso ao solo urbano para as
populaes de menor renda j vinha sendo formulada desde
a emenda popular pela reforma urbana em duas vertentes: a
do reconhecimento dos direitos de posse e de integrao
cidade daqueles que constituram as favelas e ocupaes e a
do combate reteno especulativa de terrenos. No nvel local, experincias como o Programa de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) em Recife, o Profavela
em Belo Horizonte, as reas Especiais de Interesse Social (AEIS)
em Diadema, todos iniciados na dcada de 1980 ou no incio
da dcada de 1990, esto entre as primeiras aplicaes prticas dessa nova abordagem. 5
As potencialidades desse novo arranjo de foras polticas
evidenciaram-se na imensa mobilizao social prvia Constituio de 1988, que logrou inserir no texto constitucional um
vis marcado pelos direitos humanos e pela cidadania. Especificamente na rea da poltica urbana, a mobilizao resultou
em uma proposta de reformulao da legislao atravs da
Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada ao Congresso Constituinte em 1988 pelo Movimento Nacional pela
Reforma Urbana, que resultou no captulo de Poltica Urbana
da Constituio (artigos 182 e 183). Nele estavam contidas propostas que procuravam viabilizar novos instrumentos urbansticos de controle do uso e ocupao do solo, para que se pudesse, entre outros objetivos, possibilitar o acesso a terra, democratizando o solo urbano.
Aps a aprovao da Constituio Federal de 1988, a luta
pela renovao dos instrumentos de regulao urbanstica, da
poltica urbana e do planejamento territorial continuou percorrendo o caminho duplo das lutas nos mbitos local e nacional. Vrios setores agregados principalmente em torno do
Frum Nacional da Reforma Urbana permaneceram na luta
pela concluso do processo, que era a regulamentao do captulo de poltica urbana na Constituio. J em 1990, surge o
Projeto de Lei n 5.788/90, que tramitou por mais de uma dcada no Congresso, sendo intensamente discutido e alterado,
resultando posteriormente no Estatuto da Cidade, ao qual nos
5

Um balano dessas primeiras experincias encontra-se em Mourad (2001), que


foca em maior profundidade o caso de Diadema. Sobre a experincia de Recife, ver
Miranda (1977) e Arajo (1994).

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referiremos em seguida (OSRIO, 2002; DALLARI; FERRAZ, 2002;


ROLNIK, 2002).
Os primeiros anos do sculo XXI marcaram um novo momento no progressivo movimento de construo de uma
institucionalidade para a poltica urbana no pas. Em 2001, foi
aprovada no Congresso Nacional a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, instituindo
as diretrizes e instrumentos de cumprimento da funo social
da cidade e da propriedade urbana, do direito cidade e da
gesto democrtica das cidades (ROLNIK, 1997, p. 21-22). A produo tcnica em torno do Estatuto foi efervescente, tanto no
campo jurdico quanto no planejamento urbano.
Por meio da Constituio e, principalmente, do Estatuto da
Cidade, foi redefinida a funo do Plano Diretor municipal, obrigatrio para as cidades com mais de 20 mil habitantes e aquelas
integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos.
Antes utilizado majoritariamente como instrumento de definio dos investimentos setoriais necessrios ou desejveis para os
municpios, o Plano Diretor transformou-se na pea bsica da
poltica urbana do municpio, responsvel pela definio de critrios para o cumprimento da funo social da propriedade. Na
prtica, o Plano Diretor ganhou a misso de estabelecer os contedos para a definio dos direitos de propriedade no municpio e as sanes por seu no cumprimento. Em 2003, no mbito
do governo Lula, foi criado o Ministrio das Cidades, antiga
demanda da articulao pela reforma urbana, com o horizonte
de retomar a agenda de uma poltica urbana nacional, integrando os setores de habitao, saneamento ambiental e transportes
em um mesmo rgo. A opo do primeiro grupo dirigente do
Ministrio foi formular essa poltica de forma federativa e
participativa, mobilizando os trs nveis de governo e os distintos segmentos da sociedade civil para essa finalidade.6
No mesmo ano foi realizada a I Conferncia Nacional das
Cidades, que resultou na eleio da primeira composio do Conselho Nacional das Cidades. A primeira Conferncia, que contou
com mais de 2.500 delegados eleitos a partir de conferncias em
mais de 3.000 municpios e em todos os estados, aprovou, entre
os princpios que deveriam orientar a construo da poltica urbana,
6

O primeiro Ministro das Cidades foi Olvio Dutra, que havia sido prefeito de Porto
Alegre e em cuja gesto foi implementada a primeira experincia de oramento
participativo municipal. O conceito de construo e controle social da poltica
urbana foi ento tambm aplicado para a construo da poltica nacional.

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a promoo do direito cidade, o desenvolvimento social, econmico e ambiental, o combate desigualdade


social, racial, de gnero e regional; diretrizes e instrumentos que promovam a integrao da polticas urbanas por meio das polticas de habitao, saneamento
ambiental, transporte e mobilidade, considerando o
Estatuto da Cidade e a Constituio; garantia da participao da populao e dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de
planos e projetos de desenvolvimento urbano e diretrizes e orientao que garantem que os investimentos
pblicos sejam aplicados no enfrentamento das desigualdades sociais e territoriais (MINISTRIO DAS CIDADES, 2003).

2 O Ministrio das Cidades e a Campanha Nacional dos Planos


Diretores Participativos (PDPs)
A avaliao do impacto da ao do Ministrio das Cidades
nas polticas de desenvolvimento urbano do pas no perodo
2001-2004 trabalho que ainda precisa ser feito. Aqui, a proposta avanar na sistematizao de informaes sobre uma das
vertentes de ao do Ministrio: a Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos, especificamente na vertente que
pretende aliar a poltica habitacional, o tema do solo urbano e
a poltica de desenvolvimento urbano.
Embora na Constituio Federal estivesse presente um modelo de planejamento territorial que teria como ponto de partida um Plano Nacional de Ordenamento Territorial e seu desdobramento em planos regionais, por razes que aqui no cabe
desenvolver, estes no foram elaborados e a questo do
ordenamento territorial acabou sendo tratada, a partir de um
vis municipalista, atravs dos Planos Diretores Participativos,
definidos como obrigatrios para todas as cidades com mais de
20 mil habitantes e por municpios integrantes de regies metropolitanas.
Considerando a obrigatoriedade e o prazo definido pelo
Estatuto outubro de 2006 para a aprovao desses Planos,
em setembro de 2004, o Conselho Nacional das Cidades aprovou uma resoluo no sentido da realizao de uma Campanha
Nacional pelo Plano Diretor Participativo, destinada a sensibilizar, apoiar e capacitar equipes tcnicas das prefeituras e os setores da sociedade civil para viabilizar a construo de 1.683 Planos Diretores Participativos nos municpios brasileiros que tinham
a obrigao de elabor-los at outubro de 2006.
A estratgia adotada ento pelo Ministrio foi, por um lado,
apoiar financeiramente os municpios para a elaborao de seus
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PDPs e, de outro, disseminar, atravs de instrumentos de difuso


e capacitao, uma nova concepo de Plano Diretor Participativo
e seu processo de elaborao voltado para a construo de pactos socioterritoriais entre os diferentes interesses presentes na
cidade, em torno da definio da funo social das diferentes
reas do municpio, urbanas ou rurais, privadas ou pblicas.
Para poder construir um material de referncia para os Planos, foi realizado um seminrio nacional, em conjunto com a
Cmara dos Deputados, atravs da Comisso de Desenvolvimento Urbano, promovendo o debate e aprofundamento de temas
polmicos no processo de planejamento, por meio de trabalhos
em grupos, com representantes da rea tcnica, acadmica,
gestores municipais, movimentos populares e entidades profissionais.
O resultado foi processado e sistematizado na publicao
Plano Diretor Participativo: Guia para Elaborao pelos Municpios e Cidados, que, juntamente com vdeos, cartilhas, cartazes
e folders, constituiu um Kit do Plano Diretor Participativo, que
serviu como material de apoio aos tcnicos municipais e demais
segmentos sociais na conduo de seus processos de elaborao
de PDPs. A Campanha foi estruturada atravs de uma Coordenao Nacional composta por instituies integrantes do Conselho Nacional das Cidades e por Ncleos Estaduais constitudos
por representaes de entidades profissionais nacionais, como,
por exemplo, o Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura
e Agronomia (CREA), a Federao Nacional dos Engenheiros, a
Federao Nacional dos Arquitetos, as quatro federaes de
movimentos sociais de luta pela moradia e associaes de bairro
(UNLM, MNLM, CMP e CONAM), secretarias ou rgos estaduais,
universidades e por representantes locais da Caixa Econmica
Federal (CEF), entre outros, com grande variao de composio
em cada estado.
O governo federal destinou recursos financeiros, provenientes
de vrios ministrios, para apoio direto a cerca de 550 municpios,
aproximadamente 30% do total dos municpios obrigatrios.
Somaram-se recursos provenientes de governos estaduais, particularmente nos estados do Paran, Gois, Bahia, Mato Grosso, Esprito Santo e Pernambuco. Alm disso, recursos foram investidos nas
atividades de capacitao e sensibilizao em todas as regies do
pas. Essas atividades utilizaram o Kit do Plano Diretor
Participativo como material didtico, alm da realizao de mais
de 250 oficinas presenciais que atingiram mais de 15.000 pessoas
em 1.600 municpios. O programa tambm ofereceu bolsas para
equipes de universidades, em convnio com o Conselho Nacional

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de Pesquisa (CNPq) para projetos de assistncia tcnica aos municpios; formou e divulgou um cadastro de profissionais de cada regio
do pas com experincia na capacitao ou na elaborao de Planos
Diretores e implementao do Estatuto da Cidade; criou a Rede do
Plano Diretor, hoje com mais de 20 mil endereos eletrnicos de todo
o pas, espao de informao, reflexo e crtica que se tornou um
canal de discusso e troca de experincias; inaugurou no ms de
maro de 2006 o Banco de Experincias do Plano Diretor Participativo
no stio do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br/
planodiretorparticipativo), que tem por objetivo registrar as solues, aes e estratgias utilizadas em cada etapa de elaborao dos
PDPs. Dessa forma, foi possvel apoiar de maneira direta ou indireta
o universo dos municpios obrigatrios, principalmente disseminando e fomentando a renovao conceitual e metodolgica dos
Planos a partir do Estatuto da Cidade. Trs eixos estruturaram o contedo da Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos:
incluso territorial (assegurar aos pobres o acesso terra urbanizada
e bem localizada, garantindo tambm a posse da moradia de reas
irregulares ocupadas pela populao de baixa renda); justia social
(distribuio mais justa dos custos e dos benefcios do desenvolvimento urbano); e gesto democrtica (participao efetiva da populao na poltica urbana).
O tema do solo urbano e, particularmente, da insero
territorial dos pobres na cidade foi, portanto, um tema presente
em toda a estratgia de sensibilizao e capacitao adotada pela
Campanha.
Entre as trincheiras de disputa abertas pelos novos Planos
Diretores, aquela que talvez seja a mais identificada com a agenda da reforma urbana a busca por viabilizar melhor localizao para os pobres nas cidades e melhorar suas condies de
vida.
As oportunidades para que isso seja atingido por meio dos
Planos Diretores Participativos so vrias: a incluso dos segmentos
vulnerveis nos processos de discusso sobre as anlises e propostas; a eleio da regularizao fundiria e da oferta de terras urbanas infraestruturadas para os mais pobres como eixos dos PDPs; a
incluso de instrumentos de democratizao do acesso a terra como
as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), o Parcelamento, Utilizao e Edificao Compulsria, o IPTU Progressivo no Tempo; a
integrao da estratgia fundiria com as polticas habitacionais; a
delimitao de permetros urbanos procurando estancar a expanso perifrica; entre outros.
O fato de estarmos tratando de um processo muito recente
impede que avaliaes mais definitivas sobre o impacto dos no-

134

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

vos PDPs sejam feitas. Por outro lado, j possvel identificar alguns movimentos analticos que devem ser acompanhados nos
prximos anos. Este texto inicia um percurso nesse sentido, procurando mostrar de que formas a questo habitacional vem aparecendo nos Planos Diretores, ajudando, assim, a construir uma
agenda de acompanhamento desses processos no futuro.
Analisamos a seguir, do ponto de vista quantitativo, como
base de dados, uma pesquisa que foi realizada pelo Ministrio
das Cidades em convnio com o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA). A partir de uma primeira
apresentao dos dados quantitativos, tecemos algumas observaes a partir de uma leitura de cunho mais qualitativo de algumas experincias j sistematizadas de construo de Planos Diretores.

3 Elaborao e reviso dos Planos Diretores: primeiro passo


para a implementao do Estatuto da Cidade
Para monitorar o estgio da implementao dos Planos Diretores Participativos, o Ministrio das Cidades estabeleceu um convnio com o CONFEA para realizar uma pesquisa no perodo entre
novembro de 2006 e fevereiro de 2007, junto aos municpios que
estavam obrigados a ter seus Planos Diretores aprovados at outubro de 2006. Essa pesquisa procurou traar um quadro quantitativo dos processos e contedos dos planos diretores participativos
realizados nos municpios pesquisados.
A coleta de dados logrou registrar os processos realizados em
1.553 municpios, o correspondente a 92,39% dos 1.683 municpios obrigatrios. Trata-se, portanto, de uma pesquisa altamente
representativa que, seguramente, captou dados da maior parte dos
processos de elaborao e reviso dos Planos Diretores Participativos
realizados no pas em perodo recente.
A Tabela 1 mostra a distribuio estadual dos 1.683 municpios
que tinham a obrigatoriedade de elaborar seus Planos at outubro de 2006.

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

135

RAQUEL ROLNIK, RENATO CYMBALISTA E KAZUO NAKANO

ARTIGO

Tabela 1 Brasil: Distribuio dos municpios obrigados a


elaborarem seus Planos Diretores at outubro de 2006
Estado/Regio
Acre
Amazonas
Amap
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Total Norte
Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Total Nordeste
Distrito Federal
Gois
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Total Centro-Oeste
Esprito Santo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
So Paulo
Total Sudeste
Paran
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Total Sul
Total Brasil

Total de
N de municpios
municpios
obrigados
22
62
16
143
52
15
139
449
102
417
184
217
223
185
223
167
75
1.793
1
246
78
141
466
78
853
92
645
1.668
399
496
293
1.188
5.564

5
28
3
85
17
1
10
149
44
164
88
76
30
97
29
23
20
571
1
58
21
21
101
32
185
59
250
526
102
121
113
336
1.683

Percentual
22,70%
45,20%
18,80%
59,40%
32,70%
6,70%
7,20%
33,20%
43,10%
39,30%
47,80%
35,00%
13,50%
52,40%
13,00%
13,80%
26,70%
31,80%
100,00%
23,60%
26,90%
14,90%
21,70%
41,00%
21,70%
64,10%
38,80%
31,50%
25,60%
24,40%
38,60%
28,30%
30,20%

Fonte: IBGE e Ministrio das Cidades, 2006

A seguir, analisamos alguns resultados dessa pesquisa que dizem respeito especificamente questo habitacional.
A Tabela 2 mostra que, at fevereiro de 2007, 44,62% dos municpios pesquisados j haviam aprovado seus Planos Diretores
Participativos nas Cmaras Municipais.7 Pode-se considerar que a
maior parte desses processos ocorreu aps o Estatuto da Cidade,
aprovado em 2001, que imps prazo, obrigatoriedade e penalida7

A pesquisa s considerou os Planos aprovados aps 1996, uma vez que o Estatuto da Cidade definia dez anos como perodo mximo de vigncia dos planos.

136

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

de aos municpios que desobedecessem as determinaes dessa lei


federal. Tais imposies, reforadas pela atuao dos Ministrios
Pblicos em alguns estados, pressionaram sobretudo os prefeitos
cujos mandatos iniciaram-se em 2004.
Se somarmos esses Planos j aprovados e sancionados como
lei, os municpios que no momento da pesquisa estavam desenvolvendo seus Planos Diretores Participativos e aqueles que j os tinham enviado para as Cmaras Municipais, vemos que 86,93% dos
1.553 municpios pesquisados elaboraram, estavam elaborando ou
revendo esse instrumento bsico da poltica urbana municipal.
Apesar da necessidade de avaliaes qualitativas sobre os processos realizados, vale dizer que esse percentual d uma ideia da dimenso do esforo tcnico, poltico e social empreendido nessas
centenas de municpios para aplicar o Estatuto da Cidade no pas.
Tabela 2 Brasil: Porcentagem de Planos Diretores aprovados
(elaborados e revistos) e em desenvolvimento
(elaborao e reviso). 2007
Estados e
Macrorregies

% municpios
% municpios
% municpios
pesquisados com PD aprovado com PD aprovado
aps 1996
aps 1996 e em
(a)8
desenvolvimento
(b)9
(b)10

Acre
Amap
Amazonas
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Total Norte
Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Total Nordeste

80,00
100,00
96,43
81,18
100,00
100,00
90,00
87,25
97,73
99,39
100,00
96,05
100,00
98,96
58,62
82,61
100,00
96,14

75,00
66,67
44,44
78,26
47,06
0,00
33,33
63,08
48,84
36,20
45,45
56,16
63,33
33,68
23,53
31,58
30,00
41,61

100,00
100,00
70,37
91,30
94,12
0,00
77,78
86,15
81,40
70,55
72,73
83,56
93,33
93,68
70,59
84,21
80,00
79,56
Cont...

9
10

Foram pesquisados 1.553 municpios entre os 1.681 obrigados, pelo Estatuto da


Cidade (Lei Federal n 10.257/2001), a ter seus Planos Diretores aprovados at o
ms de outubro de 2006. A pesquisa foi realizada no mbito do convnio entre o
CONFEA e o Ministrio das Cidades.
Inclui Planos Diretores elaborados e revistos.
Inclui Planos Diretores elaborados e revistos.
Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

137

RAQUEL ROLNIK, RENATO CYMBALISTA E KAZUO NAKANO

Estados e
Macrorregies

ARTIGO

% municpios
% municpios
% municpios
pesquisados com PD aprovado com PD aprovado
(a)
aps 1996
aps 1996 e em
(b)
desenvolvimento
(b)

Acre
Distrito Federal
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Total Centro-Oeste
Esprito Santo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
So Paulo
Total Sudeste
Paran
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Total Sul
Total Brasil

80,00
100,00
105,36
100,00
76,19
97,98
100,00
81,62
96,67
82,87
85,04
100,00
105,31
90,08
98,21
92,39

75,00
100,00
28,81
47,62
75,00
41,24
40,63
55,63
70,69
25,48
42,54
49,50
62,18
25,69
46,20
44,62

100,00
100,00
86,44
90,48
93,75
88,66
96,88
92,05
91,38
94,23
93,32
93,07
94,12
83,49
90,27
86,93

Fonte: Ministrio das Cidades e CONFEA. 2007.


(a) Porcentagem sobre o total de municpios brasileiros obrigados, pelo
Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001), a aprovar seus Planos
Diretores at o ms de outubro de 2006.
(b) Porcentagem sobre o total de 1.553 municpios pesquisados entre
os 1.681 municpios brasileiros obrigados, pelo Estatuto da Cidade (Lei
Federal n 10.257/2001), a ter seus Planos Diretores aprovados at o ms
de outubro de 2006.

As macrorregies Norte e Sul apresentaram percentuais maiores do que a taxa nacional de municpios com Planos Diretores
Participativos j aprovados nas Cmaras Municipais: 63,08% e
46,20%, respectivamente. Considerando ainda os municpios cujos
Planos estavam em desenvolvimento ou em processo de aprovao, notam-se percentuais que superam a taxa nacional nas
macrorregies Centro-Oeste, Sudeste e Sul: 88,66%, 93,32% e
90,27%, respectivamente.

4 A presena do tema habitacional nos Planos Diretores


Participativos
O exame da tabulao inicial da pesquisa permite inferncias
sobre a presena do tema habitao e solo urbano para habitao nos Planos Diretores Participativos elaborados sob a
gide do Estatuto das Cidades. Do ponto de vista do contedo,
as apostas dos PDPs podem ser identificadas em algumas vertentes diferentes: o reconhecimento dos assentamentos irregulares,

138

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

a viabilizao de bancos de terras, a delimitao de Zonas Especiais de Interesse Social, a criao de sistemas municipais para a
habitao de interesse social e sua insero no Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social, a implementao de instrumentos de efetivao da funo social da propriedade, como o
Parcelamento ou Edificao Compulsria e o IPTU Progressivo
no Tempo.
Uma das questes da pesquisa se referia aos estudos especficos que foram feitos pelos municpios para subsidiar a elaborao do Plano. Segundo a Tabela 3, 46,30% dos municpios
pesquisados elaboraram estudos habitacionais. No Nordeste e
Sul, cujos municpios certamente apresentam grandes dficits
habitacionais, esse percentual ficou abaixo da taxa nacional:
37,39% e 35,69%, respectivamente. Entretanto, em alguns estados da Regio Norte, como Acre, Par, e Roraima, esses
percentuais superam 60%. O mesmo ocorre com os estados da
regio Centro-Oeste, onde a realizao de 67% dos Planos incluiu a elaborao de estudos prvios sobre a questo da habitao. Destacam-se tambm Rio de Janeiro (58%) e So Paulo
(70%), este ltimo com um dos mais altos percentuais do pas.
Considerando a disseminao generalizada dos problemas
fundirios e habitacionais relacionados com os loteamentos clandestinos e irregulares existentes, possivelmente, em praticamente todos os municpios pesquisados, baixo o percentual geral
de estudos sobre esses temas especficos: no Brasil, somente
36,15% dos municpios pesquisados elaboraram estudos sobre
loteamentos clandestinos e 41,19% realizaram estudos sobre
loteamentos irregulares. No Nordeste esses percentuais ficaram
abaixo de 30%: 25% e 28,21%, respectivamente. No Norte, onde
a irregularidade fundiria generalizada nos espaos urbanos,
esses percentuais atingem 41,96% e 43,75%, respectivamente.
Com exceo de Roraima, onde somente a capital Boa Vista estava obrigada a aprovar seu Plano Diretor Participativo, e o Distrito Federal, nenhum estado registrou mais de 70% de municpios que realizaram estudos sobre loteamentos clandestinos e
irregulares.

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

139

RAQUEL ROLNIK, RENATO CYMBALISTA E KAZUO NAKANO

ARTIGO

Tabela 3 Brasil: Porcentagem de Planos Diretores que


elaboraram estudos especficos relacionados
com a questo habitacional. 2007
% de PD segundo tipos de estudos especficos realizados (c)
Estados e
Macrorregies

Estudo

Estudo

Estudos

Estudos

sobre

sobre

sobre

sobre

sobre

mercado
imobilirio

ocupaes
irreg. de
baixa renda

Habitacional loteamentos loteamentos


clandestinos irregulares
Acre
50,00
Amap
0,00
Amazonas
47,37
Par
66,67
Rondnia
12,50
Roraima
100,00
Tocantins
14,29
Total Norte
50,89
Alagoas
77,14
Bahia
25,22
Cear
17,19
Maranho
32,79
Paraba
60,71
Pernambuco
39,33
Piau
83,33
Rio Grande do Norte 43,75
Sergipe
43,75
Total Nordeste
37,39
Distrito Federal
100,00
Gois
64,71
Mato Grosso
68,42
Mato Grosso do Sul
73,33
Total Centro-Oeste
67,44
Esprito Santo
38,71
Minas Gerais
42,45
Rio de Janeiro
58,49
So Paulo
70,92
Total Sudeste
57,52
Paran
39,36
Rio Grande do Sul
38,39
Santa Catarina
28,57
Total Sul
35,69
Total Brasil
46,30

25,00
0,00
47,37
50,79
18,75
100,00
14,29
41,96
51,43
9,57
6,25
22,95
46,43
32,58
50,00
50,00
37,50
25,00
100,00
49,02
57,89
40,00
50,00
41,94
36,69
58,49
51,02
46,54
26,60
36,61
30,77
31,65
36,15

25,00
0,00
47,37
52,38
25,00
100,00
14,29
43,75
62,86
6,09
6,25
29,51
53,57
37,08
66,67
56,25
43,75
28,21
100,00
58,82
63,16
60,00
60,47
45,16
38,85
64,15
60,71
52,74
38,30
40,18
32,97
37,37
41,19

0,00
0,00
31,58
23,81
6,25
100,00
14,29
21,43
14,29
0,87
7,81
22,95
50,00
22,47
33,33
56,25
43,75
18,12
100,00
35,29
47,37
46,67
40,70
29,03
23,02
49,06
43,37
36,28
28,72
22,32
16,48
22,56
26,44

Estudos

0,00
0,00
47,37
52,38
18,75
100,00
14,29
41,96
51,43
2,61
12,50
34,43
67,86
34,83
83,33
68,75
43,75
29,36
100,00
54,90
52,63
53,33
54,65
35,48
31,65
60,38
57,65
47,73
32,98
35,71
26,37
31,99
38,30

Fonte: Ministrio das Cidades e CONFEA. 2007.


(c) Porcentagem sobre o total de municpios com Planos Diretores aprovados (elaborados e
revistos) ou em desenvolvimento (elaborao e reviso).

140

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

Com relao aos percentuais de municpios que elaboraram


estudos sobre ocupaes irregulares pela populao de baixa
renda, tambm encontramos valores relativamente baixos, tendo em vista a centralidade e generalizao dessa problemtica
no universo urbano brasileiro, principalmente naqueles municpios obrigados a terem Planos Diretores Participativos que, segundo o Censo Demogrfico de 2000, tinham pouco mais de 8
milhes de domiclios com carncia de infraestrutura, a maior
parte em ocupaes irregulares pela populao de baixa renda.
Muitas vezes, nas cidades menores, tais ocupaes encontram-se
obscurecidas na percepo comum e ocultas na periferia relativamente distante das reas centrais. No total, somente 38,30%
dos municpios realizaram estudos sobre essas ocupaes que
deveriam ser temas de destaque nos Planos Diretores
Participativos. As anlises dos percentuais por regies e estados
no diferem significativamente dos dados referentes aos estudos sobre loteamentos clandestinos e irregulares. Destacam-se
aqui tambm percentuais mais altos no Amazonas e Par (em
torno de 50%), em todos os estados da regio Centro-Oeste (em
torno de 53%) e no Rio de Janeiro e em So Paulo (respectivamente 60% e 58%).

5 As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) nos Planos


Diretores Participativos
O instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social, que
representa uma destinao de parcela do territrio urbano para
proviso de habitao popular (quando vazia) ou para regularizao fundiria e urbanstica (quando ocupada por assentamentos irregulares), parece ter sido bastante disseminado nos
Planos Diretores Participativos.
A Tabela 4 a seguir mostra que 70,19% do total de municpios com PDPs incluram esse importante instrumento de poltica
urbana nos seus contedos. No Centro-Oeste esse percentual foi
de 76,74%, no Norte foi de 75% e no Sul foi de 70,37%. No
Sudeste no constam os dados referentes ao estado de So Paulo em funo de atraso na tabulao. Entre os municpios
pesquisados nessa macrorregio, 68,16% incluram ZEIS nos PDPs,
prximo taxa nordestina que ficou em 68,58%. A incluso dos
dados referentes ao estado de So Paulo no dever alterar significativamente esse quadro.
O modo de incluso das ZEIS nos PDPs precisa ser mais bem
analisado. Podem ter sido regulamentadas detalhadamente nos
contedos do Plano Diretor Participativo e demarcadas cuida-

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

141

RAQUEL ROLNIK, RENATO CYMBALISTA E KAZUO NAKANO

ARTIGO

dosamente no territrio municipal em mapas anexos lei. Ou


ento podem ter sido apenas mencionadas entre os instrumentos de poltica urbana para posterior regulamentao por meio
de lei especfica.
Cabe assinalar a necessidade de anlises qualitativas mais
detalhadas para mostrar o quanto as ZEIS includas nos PDPs respondem s demandas por melhorias nas condies habitacionais
e por regularizao fundiria nos assentamentos informais ocupados pela populao de baixa renda. Ou o quanto as ZEIS
demarcadas em reas ociosas atendem as necessidades de terras
urbanas para proviso habitacional de interesse social no municpio.
A possibilidade de vrios municpios terem classificado favelas, loteamentos clandestinos e irregulares e conjuntos
habitacionais populares como ZEIS propicia um vasto campo
para estudos especficos mais aprofundados. Provavelmente, h
menos possibilidade de termos ZEIS demarcadas em terras ociosas que configuram vazios urbanos os quais, desse modo, passam a ser reas reservadas somente para a produo de empreendimentos habitacionais de interesse social que podem, ou
no, ter outros tipos de atividades urbanas complementares
moradia.
A demarcao desse tipo de ZEIS em locais desocupados
mais difcil porque esse tipo de proposta gera conflitos com os
proprietrios dos imveis inseridos nesses locais. Com a aplicao desse instrumento, tais proprietrios passam a ter menos possibilidades de aproveitamento do solo urbano. Trata-se de uma
restrio de uso que afeta diretamente o valor do imvel.
Em outros casos, o conflito ocorre com agentes do mercado imobilirio que tm interesse em usar as reas demarcadas
como ZEIS para outros tipos de empreendimentos destinados a
grupos sociais com maior poder aquisitivo. As ZEIS podem sofrer, tambm, oposies por parte dos moradores da vizinhana que entendem, erradamente, a aplicao desse instrumento
como a perpetuao de habitaes precrias que, por sua vez,
so vistas como fatores de incomodidade e de desvalorizao
imobiliria.

142

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

Tabela 4 Brasil: porcentagem de Planos Diretores e leis especficas


que tratam de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). 2007
% de PD com ZEIS (c)
Estados e
Macrorregies

No Plano
Diretor

Em lei
especfica

No Plano
e em lei
especfica

No se aplica
realidade
do municpio

Acre
50,00
25,00
0,00
0,00
Amap
100,00
0,00
0,00
0,00
Amazonas
78,95
5,26
21,05
0,00
Par
71,43
11,11
7,94
0,00
Rondnia
87,50
6,25
6,25
0,00
Roraima
0,00
0,00
100,00
0,00
Tocantins
71,43
0,00
0,00
0,00
Total Norte
75,00
8,93
9,82
0,00
Alagoas
77,14
0,00
0,00
2,86
Bahia
81,74
0,87
9,57
3,48
Cear
32,81
1,56
6,25
0,00
Maranho
49,18
8,20
22,95
0,00
Paraba
75,00
3,57
3,57
0,00
Pernambuco
76,40
0,00
10,11
1,12
Piau
58,33
8,33
0,00
0,00
Rio Grande do Norte
100,00
0,00
0,00
0,00
Sergipe
93,75
0,00
6,25
0,00
Total Nordeste
68,58
2,06
9,17
1,38
Distrito Federal
100,00
0,00
0,00
0,00
Gois
76,47
1,96
3,92
1,96
Mato Grosso
89,47
5,26
0,00
0,00
Mato Grosso do Sul
60,00
6,67
6,67
0,00
Total Centro-Oeste
76,74
3,49
3,49
1,16
Esprito Santo
83,87
3,23
3,23
0,00
Minas Gerais
64,75
9,35
11,51
0,00
Rio de Janeiro
67,92
5,66
15,09
0,00
So Paulo
Nd
Nd
Nd
Nd
Total Sudeste
68,16*
7,62*
11,21*
0,00*
Paran
63,83
11,70
3,19
0,00
Rio Grande do Sul
53,57
4,46
8,93
2,68
Santa Catarina
97,80
3,30
5,49
2,20
Total Sul
70,37
6,40
6,06
1,68
Total Brasil
70,19*
5,03*
8,41*
1,04*
Fonte: Ministrio das Cidades e CONFEA. 2007.
(c) Porcentagem sobre o total de municpios com Planos Diretores aprovados (elaborados e revistos) ou em desenvolvimento (elaborao e reviso).
* O clculo desse percentual no considera os municpios do estado de So Paulo com
Planos Diretores Participativos aprovados (elaborados e revistos) ou em desenvolvimento (elaborao e reviso).

Vale observar ainda que apenas 0,89% dos municpios com Planos Diretores disseram que as ZEIS no se aplicam s suas realidades
locais. Os instrumentos de regularizao fundiria e de ampliao do
acesso terra urbana podem ser considerados como necessidades comuns a praticamente todos os municpios pesquisados.
Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

143

RAQUEL ROLNIK, RENATO CYMBALISTA E KAZUO NAKANO

ARTIGO

6 Utilizao, Edificao e Parcelamento Compulsrios e Imposto


Predial e Territorial Urbano (IPTU) Progressivo no Tempo
A Utilizao, Edificao e Parcelamento Compulsrios, combinados com o IPTU Progressivo no Tempo e com a Desapropriao com Pagamentos em Ttulos da Dvida Pblica, so instrumentos previstos no artigo 182 da Constituio Federal e regulamentados no Estatuto da Cidade cuja aplicao deve estar prevista,
obrigatoriamente, na lei do Plano Diretor Participativo. Trata-se
de penalidades aplicveis aos proprietrios que retm,
especulativamente, a terra e os imveis urbanos. Penalidades que
procuram induzir o cumprimento da funo social da propriedade urbana.
Porm, o principal objetivo desses instrumentos no penalizar tais proprietrios ou aumentar a arrecadao municipal com
a cobrana do IPTU Progressivo no Tempo. O objetivo principal
alcanar melhores formas de aproveitamento do solo urbano e
dos vrios tipos de investimentos pblicos e privados realizados
em determinadas reas das cidades.
Apesar de o inciso I do artigo 42 do Estatuto da Cidade incluir a Utilizao, Parcelamento e Edificao Compulsrios no contedo mnimo dos Planos Diretores Participativos, a aplicao desses instrumentos, acompanhados pelo IPTU Progressivo no Tempo
e Desapropriao para fins de reforma urbana, no se disseminou
na totalidade dos municpios pesquisados.
Pouco mais da metade dos Planos Diretores Participativos,
53,38%, incluram esses instrumentos nos seus contedos. Em termos regionais, destaca-se o Sul e o Centro-Oeste, que registraram
taxas percentuais de 65,32% e 60,47%, respectivamente. A instituio desses instrumentos por meio de lei especfica ocorreu em
11,01% dos municpios com Planos Diretores Participativos aprovados e em desenvolvimento. O percentual daqueles que optaram por incluir esses instrumentos tanto em lei especfica quanto
no PDP corresponde a 7,33%. Entre esses municpios, somente
1.33% disseram que o Parcelamento e Edificao Compulsrios e
o IPTU Progressivo no Tempo no se aplicam na realidade local.
Do mesmo modo como ocorreu nos dados sobre as ZEIS, o
Sudeste tem no estado de So Paulo uma lacuna provocada pela
falta de dados que no foram tabulados a tempo. Os percentuais
calculados para essa regio e para o total nacional no consideraram o PDP paulista nem os paulistanos, para evitar distores.
Entretanto, a incluso dos dados referentes a esse estado no
dever alterar o quadro geral obtido com esses dados parciais.
Vale observar que, em vrios estados, mais de 65% dos PDPs inclu-

144

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

ram instrumentos de combate reteno especulativa da terra e


imvel urbano: Alagoas, Bahia, Piau, Rio Grande do Norte,
Sergipe, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul e
Santa Catarina. Merecem destaque Rio Grande do Norte, Mato Grosso e Rio Grande do Sul, que tiveram mais de 70% dos PDPs
pesquisados com esse instrumento de manejo do solo urbano.
Porm, preciso verificar o modo como esses instrumentos foram formulados nos contedos do PDPs. A exemplo das ZEIS, podem ter sido somente mencionados entre outros instrumentos, com
poucas regras e critrios para a autoaplicao, ou baseados em definies territoriais de aplicao acompanhadas por normas bsicas
de aplicao e critrios claros para identificao dos imveis sujeitos s penalidades previstas. Tambm no caso da Utilizao,
Edificao e Parcelamento Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao-sano, percebem-se possibilidades de conflitos que, dependendo da correlao de foras polticas no processo de elaborao dos PDPs, pode-se ter maior ou menor
autoaplicabilidade desses instrumentos.
Tabela 5 Brasil: Porcentagem de Planos Diretores e leis especficas
que tratam de Parcelamento e Edificao Compulsrios e Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU) Progressivo no Tempo. 2007
% de PD com parcelamento e edificao compulrios
e IPTU progressivo no tempo (c)
Estados e
Macrorregies
Acre
Amap
Amazonas
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Total Norte
Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Total Nordeste

No Plano
Diretor

Em lei
especfica

25,00
100,00
52,63
60,32
50,00
100,00
42,86
57,14
65,71
65,22
17,19
32,79
35,71
51,69
66,67
87,50
68,75
50,00

25,00
0,00
5,26
7,94
12,50
0,00
0,00
8,04
2,86
4,35
7,81
8,20
3,57
4,49
8,33
0,00
6,25
5,28

No Plano
Diretor e em
lei especfica
0,00
0,00
21,05
12,70
18,75
0,00
0,00
13,39
0,00
6,09
3,13
14,75
7,14
7,87
0,00
0,00
12,50
6,65

No se aplica
realidade
do municpio
0,00
0,00
0,00
0,00
6,25
0,00
0,00
0,89
5,71
0,00
0,00
1,64
7,14
2,25
8,33
0,00
0,00
1,83
Cont ...

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

145

RAQUEL ROLNIK, RENATO CYMBALISTA E KAZUO NAKANO

ARTIGO

% de PD com parcelamento e edificao compulrios


e IPTU progressivo no tempo (c)
Estados e
Macrorregies

No Plano
Diretor

Em lei
especfica

Distrito Federal
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Total Centro-Oeste
Esprito Santo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
So Paulo
Total Sudeste
Paran
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Total Sul
Total Brasil

100,00
52,94
73,68
66,67
0,47
64,52
35,97
33,96
Nd
39,46*
52,13
75,89
65,93
65,32
53,38*

0,00
7,84
0,00
6,67
5,81
12,90
33,09
24,53
Nd
28,25*
12,77
6,25
8,79
9,09
11,01*

No Plano
Diretor e em
lei especfica
0,00
11,76
15,79
13,33
12,79
3,23
10,79
11,32
Nd
9,87*
6,38
4,46
12,09
7,41
8,58*

No se aplica
realidade
do municpio
0,00
1,96
0,00
0,00
1,16
3,23
0,00
5,66
Nd
1,79*
0,00
1,79
2,20
1,35
1,56*

Fonte: Ministrio das Cidades e CONFEA. 2007.


(c) Porcentagem sobre o total de municpios com Planos Diretores aprovados (elaborados e revistos) ou em desenvolvimento (elaborao e reviso).
* O clculo desse percentual no considera os municpios do estado de So Paulo
com Planos Diretores Participativos aprovados (elaborados e revistos) ou em desenvolvimento (elaborao e reviso).

A combinao das ZEIS demarcadas em terrenos ociosos com


esses instrumentos de induo do cumprimento da funo social
da propriedade urbana refora a presso sobre o proprietrio do
imvel para destinar essas reas proviso de habitao de interesse social. A pesquisa no coletou dados sobre a combinao de
diferentes instrumentos de poltica urbana. Em tese, essa combinao pode reduzir o preo da terra urbana diminuindo os custos de
produo de empreendimentos de interesse social. Tal resultado,
gerado pela regulao intensa da propriedade privada, eleva o
grau de conflitos entre o interesse pblico e o particular. Tais conflitos representam as dimenses dos desafios de reverter a lgica
de proviso habitacional de interesse social no interior da cidade,
em locais adequados, equipados e infraestruturados, no segregados nas periferias distantes, repletas de locais com riscos ambientais
e vulnerabilidades sociais.

146

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

7 A questo fundiria e habitacional como eixo estrutural nos


Planos Diretores Participativos
Os materiais de formao e sensibilizao produzidos pelo
Ministrio das Cidades propem que os Planos Diretores
Participativos devem estruturar-se em torno de alguns eixos
estruturantes que devem articular o conjunto de propostas para:
a definio de diretrizes, planos, aes e investimentos
setoriais;
a definio das estratgias de ordenamento e regulao
territorial baseadas em normas, parmetros e critrios de uso e
ocupao do solo e aplicao dos instrumentos de poltica urbana;
a definio do sistema de planejamento e gesto territorial
baseada em estruturas institucionais, instrumentos de consultas
e tomadas de decises democrticas e ferramentas tcnicas para
a formulao, implementao, monitoramento e avaliao das
polticas urbanas.
Os eixos estruturantes orientam os principais objetivos da
poltica urbana municipal. Os Planos Diretores Participativos que
adotaram a oferta de terras para novas moradias como eixo
estruturante do Plano representam 16,44% do total, destacando-se a Regio Norte, que estruturou 25% dos seus PDPs em torno desse tema.
Aqueles que se detiveram na ao sobre vazios urbanos
correspondem a 20,15%, com destaque para o Centro-Oeste,
onde 44,19% dos PDPs procuraram enfrentar essa questo comum a vrias cidades dessa regio que se coloca como uma frente de expanso urbana e de crescimento populacional do pas.
No Sul e Sudeste, 21,5% e 21,24% dos Planos Diretores
Participativos se basearam nessa ao sobre vazios urbanos.
Os PDPs que se estruturaram a partir de questes relacionadas com a regularizao fundiria foram 27,19% do total. No
Norte, onde a irregularidade gera vrios conflitos pela posse e
propriedade da terra urbana, 54,46% dos PDPs se estruturaram
a partir de propostas e estratgias para a regularizao fundiria.
O Centro-Oeste, onde esse percentual chega a 36,05%, aparece
na sequncia.
Em alguns estados, tivemos mais de 50% dos PDPs
estruturados em torno do eixo sobre a regularizao fundiria.
So eles: Amap, Par, Rondnia, Roraima, Piau, Mato Grosso e
Rio de Janeiro.

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

147

RAQUEL ROLNIK, RENATO CYMBALISTA E KAZUO NAKANO

ARTIGO

Tabela 6 Brasil: porcentagem de Planos Diretores que abordam


questes estruturais relacionadas com o acesso a terra
para habitao. 2007
% de PD segundo questes estruturais abordadas (c)
Estados e
Macrorregies
Acre
Amap
Amazonas
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Total Norte
Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Total Nordeste
Distrito Federal
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Total Centro-Oeste
Esprito Santo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
So Paulo
Total Sudeste
Paran
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Total Sul
Total Brasil

Oferta de
terras para
novas moradias

Ao sobre
vazios urbanos

Regularizao
fundiria

25,00
0,00
15,79
31,75
18,75
0,00
14,29
25,00
28,57
33,91
4,69
0,00
10,71
19,10
25,00
0,00
12,50
17,66
0,00
9,80
21,05
26,67
15,12
22,58
12,23
24,53
6,12
11,69
20,21
14,29
21,98
18,52
16,44

25,00
0,00
10,53
23,81
18,75
0,00
0,00
18,75
2,86
13,91
4,69
27,87
7,14
13,48
16,67
18,75
25,00
13,76
0,00
39,22
36,84
73,33
44,19
25,81
16,55
92,45
4,59
21,24
21,28
26,79
15,38
21,55
20,15

50,00
100,00
47,37
52,38
81,25
100,00
0,00
54,46
11,43
30,43
12,50
13,11
25,00
10,11
58,33
37,50
31,25
20,41
100,00
29,41
63,16
20,00
36,05
45,16
20,14
60,38
7,65
21,24
23,40
47,32
24,18
32,66
27,19

Fonte: Ministrio das Cidades e CONFEA. 2007.


(c) Porcentagem sobre o total de municpios com Planos Diretores aprovados
(elaborados e revistos) ou em desenvolvimento (elaborao e reviso).

A partir desses percentuais, nota-se a existncia de um grande


universo de Planos Diretores Participativos que trabalharam as questes habitacionais na perspectiva fundiria do acesso ao solo urbano. Por enquanto, a caracterizao, a anlise e a problematizao
desse universo esto no campo quantitativo. Os estudos qualitati-

148

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

vos sobre esse universo ainda so um campo amplamente aberto.


A seguir feito um quadro preliminar sobre alguns Planos Diretores Participativos aprovados e implementados recentemente. Notase, nesse quadro, inovaes interessantes que se inserem nesse esforo nacional de implementao dos princpios e diretrizes do Estatuto da Cidade.

8 Planos Diretores Participativos algumas experincias


Foi bastante intensa a adeso e participao dos movimentos
organizados de luta por moradia e dos segmentos relacionados
reforma urbana nas diferentes etapas dos processos de elaborao
dos Planos. No nvel federal, os movimentos de moradia integraram
a coordenao da campanha pelos Planos Diretores Participativos e
estiveram frente da construo das resolues que orientavam os
municpios quanto ao prazo final para a elaborao dos Planos Diretores11, que definiram critrios para a participao no Plano12 e seu
contedo mnimo.13 O material oficial de apoio Campanha pelo
Plano Diretor Participativo, distribudo nacionalmente, ressaltava a
necessidade de integrao entre as polticas urbana e habitacional.14
O material de apoio s dezenas de oficinas de capacitao que foram feitas em todo o pas pelo Ministrio das Cidades colocava a
questo habitacional em primeiro plano como desafio a ser enfrentado pelos Planos Diretores. Do ponto de vista das articulaes da
sociedade civil, a Campanha constituiu uma das frentes de atuao
dos movimentos de moradia em todo o pas, com o claro propsito
de viabilizar terras bem localizadas para a moradia popular.
Para alm da estratgia nacional, os atores sociais da luta por
moradia tambm estiveram presentes na maior parte dos Ncleos Estaduais e em muitos ncleos gestores dos planos nos municpios onde
existem movimentos de moradia organizados. Em Fortaleza-CE, os movimentos de moradia, articulados em uma ampla frente, foram capazes de obstruir no Judicirio o encaminhamento de um Plano Diretor
feito sem participao popular e sem um contedo redistributivo e
11

12

13

14

Resoluo n. 09 do Conselho Nacional das Cidades, de 8 de junho de 2006, que


recomenda e orienta os municpios acerca da obrigatoriedade de aprovao dos
planos diretores no prazo legal de 10 de outubro de 2006.
Resoluo n. 25 do Conselho Nacional das Cidades, de 18 de maro de 2006:
orientaes quanto forma de elaborao, implementao e execuo dos planos diretores municipais, e condies da obrigatoriedade de elaborao pelos
municpios.
Resoluo n. 34 do Conselho Nacional das Cidades, de 01 de julho de 2006:
orientaes e recomendaes quanto ao contedo mnimo do Plano Diretor.
Tais contedos encontram-se explicitados nos instrumentos do Kit do Plano
Diretor Participativo, distribudo pelo Ministrio das Cidades em todo o Brasil.

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

149

RAQUEL ROLNIK, RENATO CYMBALISTA E KAZUO NAKANO

ARTIGO

forar a prefeitura a reiniciar do zero um novo Plano, mais alinhado com o contedo da reforma urbana e dispondo de respostas
para a articulao entre a poltica urbana e habitacional (LOUREIRO, 2006). Em So Paulo, os movimentos de luta por moradia foram componentes fundamentais da chamada Frente Popular pelo
Plano Diretor, que lutava pela democratizao do acesso a terra
durante a tramitao do Plano Diretor na Cmara dos Vereadores
(BONDUKI, 2007). Os movimentos de luta por moradia foram componentes fundamentais tambm em momentos de consolidao
participativa de propostas de Planos Diretores, como ocorreu no
Congresso da Cidade de Santo Andr de 2003, que teve expressiva
participao de movimentos populares, resultando na insero de
contedos relevantes para a poltica habitacional, como veremos
adiante (SOUZA, 2007). Em Mariana-MG, aps participarem do processo de construo do Plano Diretor, representantes de todos os
bairros populares da cidade realizaram uma caminhada solene para
entrega do projeto de lei do Plano ao presidente da Cmara Municipal, como forma de expressar simbolicamente seu apoio quela
verso do Plano, contra eventuais emendas abusivas. Com efeito, o
Plano foi aprovado na Cmara sem uma nica mudana
(CYMBALISTA; CARDOSO, 2006).
Dentre as apostas nos Planos Diretores Participativos, sobressai
o instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) de reas desocupadas, permetros demarcados no zoneamento da cidade que devem ser ocupados prioritariamente para a habitao de
baixa renda.15 O Plano Diretor Participativo de Diadema deu continuidade a uma articulao j antiga entre as polticas urbana e
habitacional, que se iniciou na primeira metade da dcada de 1990,
constituindo a mais antiga experincia de ZEIS de reas desocupadas no pas (denominadas AEIS no municpio) e uma das poucas
que foi sistematizada e avaliada. Os estudos revelam que o instrumento, articulado a uma poltica habitacional eficiente e progressista, logrou baixar os preos da terra em um primeiro momento e
viabilizar significativo nmero de unidades habitacionais, tendo
at mesmo impacto positivo sobre as reas de proteo aos mananciais que, menos pressionadas pela demanda dos mais pobres, permaneceram razoavelmente preservadas aps a implementao das
AEIS (HEREDA et al., 1997).16 A prpria instncia de gesto demo15

16

Outra variante do mesmo instrumento so as ZEIS demarcadas sobre reas j


ocupadas com favelas, loteamentos clandestinos ou irregulares, que facilitam
posteriores trabalhos de urbanizao e regularizao, instrumento que ser tratado a seguir.
Tsukumo (2002) aponta para os desafios referentes qualidade urbanstica resultantes da aplicao das AEIS em Diadema.

150

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

SOLO URBANO E HABITAO DE INTERESSE SOCIAL: A QUESTO FUNDIRIA NA POLTICA HABITACIONAL E URBANA DO PAS

crtica do instrumento de poltica urbana das AEIS no era um


conselho de desenvolvimento urbano, mas um conselho de habitao, o conselho do FUMAPIS, composto de forma paritria com
50% de representantes dos movimentos de luta por moradia e
50% de representantes do governo (CYMBALISTA, 2000). Por outro lado, os estudos revelam tambm as dificuldades relacionadas
implementao do instrumento: em alguns anos, a escassez de
reas e a experincia dos atores do mercado imobilirio fizeram
com que os preos subissem novamente; uma srie de empreendimentos em AEIS apresenta baixa qualidade urbanstica, pouco se
diferenciando dos bairros ao seu redor (TSUKUMO, 2002). No caso
de Diadema, a prefeitura utilizou o processo de construo do
novo Plano Diretor da cidade, em 2001-2, para problematizar a
questo do esgotamento de terras livres, em parte decorrente do
prprio sucesso na implementao das AEIS sobre terrenos desocupados, e buscar novas alternativas para a moradia de interesse
social o que foi apenas parcialmente bem-sucedido, j que a
articulao regional da poltica habitacional no foi atingida, pois
o carter essencialmente municipal da atual gerao dos Planos
Diretores Participativos no facilitou uma ao regional no ABC
paulista.
Em outros municpios onde as ZEIS de reas desocupadas j
haviam sido propostas, como Santo Andr-SP, o Plano Diretor reiterou o instrumento, inserindo-o em uma lgica mais ampla da
poltica urbana da cidade como um todo. Mas o movimento mais
recorrente ocorreu em muitos municpios sem tradio de
implementao de ZEIS de reas desocupadas, nos quais o Plano
Diretor foi o marco de entrada desse instrumento na regulao urbanstica municipal.
Em So Paulo, os movimentos de luta por moradia, articulados
na Frente Popular pelo Plano Diretor, foram responsveis pelo
mapeamento de milhares de metros quadrados de terrenos no
edificados e imveis desocupados, que foram delimitados como ZEIS
no Plano Diretor (ainda que a utilizao e a implementao dessas
ZEIS sejam ainda um ponto em aberto).17
O Plano Diretor de Santo Andr (Lei n 8.696 de 17 de dezembro de 2004) tambm regulamentou ZEIS sobre reas no edificadas,
alm de definir critrios para a aplicao dos instrumentos de cumprimento da funo social da propriedade previstos no art. 182 da
Constituio (Edificao Compulsria, IPTU Progressivo no Tempo,
Desapropriao-sano com pagamento em ttulos da dvida pblica municipal). A partir de 2006, a prefeitura vem notificando
17

Os desafios relacionados implementao das ZEIS nas reas centrais de So


Paulo so abordados por Tsukumo (2007).

Revista de Direito da ADVOCEF Ano VII N 13 Nov 11

151

RAQUEL ROLNIK, RENATO CYMBALISTA E KAZUO NAKANO

ARTIGO

proprietrios de terrenos considerados subutilizados pelo Plano


Diretor incluindo terrenos gravados como ZEIS , sendo um dos
municpios pioneiros nesse sentido, experincia a ser observada com
proximidade, pois o sucesso na notificao dos proprietrios e na
aplicao desses instrumentos vital para a implementao do Estatuto da Cidade (DENALDI; BRUNO, 2007).
Em Araraquara-SP, o processo de elaborao do Plano Diretor partiu da lgica de integrao entre as polticas urbana e
habitacional, e o objetivo do Plano era garantir terras desocupadas para a moradia de interesse social de forma a atender a
demanda atual e para os dez anos seguintes implementao
do Plano, iniciado em 2001. A demanda habitacional para o perodo foi calculada agregando dados das famlias vivendo em
condies inadequadas de habitabilidade (favelas e ocupaes
irregulares), as famlias que compunham a demanda habitacional
que constava do sistema de cadastro habitacional do municpio
e uma projeo da demanda habitacional para os dez anos seguintes. Chegou-se estimativa da necessidade de cerca de
2.700.000 m de reas a serem reservadas para a habitao de
baixa renda na cidade, o que foi garantido com a proposta de
terrenos desocupados em metragem semelhante como uma das
categorias de ZEIS propostas pelo Plano (MOURAD, 2006). A
mesma metodologia e o mesmo processo de elaborao e demarcao ocorreram em Vinhedo, municpio da regio metropolitana de Campinas.
A diversidade de situaes urbansticas no Brasil nem sempre
aponta para a necessidade de implementao de permetros especficos para a moradia de interesse social. Em Aparecida de
Goinia (assim como em muitos municpios na Regio CentroOeste), o problema da cidade no era a escassez, mas o excesso
de lotes desocupados, produzidos por prticas permissivas de
parcelamento do solo, chegando a 68% dos lotes da cidade, ou
158 mil lotes desocupados para uma populao de 336 mil habitantes. A maior parte dos lotes encontrava-se em mos de proprietrios privados, e a qualidade urbanstica e a infraestrutura de
muitos loteamentos eram ruins. Nesse municpio, o Plano Diretor
aprovado em dezembro de 2001 buscava aumentar a capacidade
do poder pblico de gerir esse estoque de lotes desocupados e
direcionar a sua oferta para a poltica habitacional do municpio.
O Plano Diretor definiu um zoneamento especfico, que diferenciava a cidade entre as reas que deveriam ser mais intensivamente utilizadas e aquelas onde a ocupao deveria ser desestimulada,
e articulou estratgias especficas de tributao da terra para cada
uma das zonas: descontos para os locais que no deveriam ser

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adensados e IPTU Progressivo para as zonas de ocupao intensiva. Alm disso, o Plano Diretor instituiu um banco de lotes, estoque de lotes desocupados de domnio pblico, a ser utilizado na
poltica habitacional do municpio. Proprietrios podem contribuir para o banco de lotes de vrias formas, entre elas cedendo
lotes como pagamento de dvidas com a prefeitura ou como
contrapartida aquisio onerosa do direito de construir
(SANTANA, 2006).

Concluso
Desde as diferentes fases do perodo de atuao do BNH e
do Sistema Financeiro da Habitao, as alternativas de moradia
promovidas ou financiadas pelo setor pblico foram majoritariamente produzidas nas franjas ou fora das cidades, em situaes
muito prximas produo do setor informal. Alm de distantes
e precrias, a abertura destas frentes de expanso urbana sobre
solo rural tem sido um dos grandes indexadores dos mercados de
terra nas cidades, encarecendo-a na medida em que no processo de transformao do rural em urbano que reside um dos processos mais agudos de valorizao imobiliria (SMOLKA, 2003).
Ao longo dessa histria, tem sido limitada a capacidade dos municpios de estabelecer um planejamento e gesto de seu territrio em funo de sua baixa capacidade poltica de impor limites
para a ocupao urbana e captar a valorizao imobiliria decorrente dos investimentos pblicos.
A Constituio brasileira e o Estatuto da Cidade apostaram
na implementao de uma poltica fundiria que, baseada em
processos de planejamento participativos locais, pudesse ampliar
o acesso terra urbanizada e bem localizada para a moradia, rompendo com o modelo extensivo e excludente de promoo de
novas periferias.
Os municpios, em sua grande maioria, elaboraram seus Planos Diretores, e, em grande nmero desses Planos, o tema da moradia e solo urbano e instrumentos de poltica fundiria esto
presentes. H que se apontar, entretanto, as limitaes e fragilidades desses processos de planejamento locais. Em primeiro lugar, estes foram elaborados em sua grande maioria sem referncias ou marcos de planejamento regionais e, muito menos ainda,
nacionais. Essa questo particularmente importante e problemtica no caso das regies metropolitanas ou na relao do planejamento local com as bacias hidrogrficas que transcendem as
fronteiras municipais. Esse um limite da ao exclusivamente
focada no municpio utilizada na Campanha pelos Planos Direto-

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ARTIGO

res Participativos, fruto mais das contingncias do momento prazo


de 2006 definido pelo Estatuto da Cidade e a necessidade de que
este no se transformasse imediatamente em lei que no pega
antes mesmo de ser experimentado do que propriamente de uma
opo radicalmente descentralizadora.
Em grande nmero de municpios, a elaborao dos Planos
representou um processo coletivo de reconhecimento do territrio, de seus limites e vulnerabilidades fsico-ambientais e dos interesses conflitantes que atuam sobre ele. Evidentemente, em muitos
casos, os processos participativos reduziram-se a encenaes burocrticas para cumprir a lei, sem investimentos polticos por parte
do governo ou da sociedade civil. Da mesma forma, ser necessrio
verificar em quais casos os dispositivos e normas que constam dos
Planos Diretores Participativos refletem processos que efetivamente buscam aliar a poltica urbana e a habitacional e interferir na
oferta de terras para os mais pobres e em quais casos os instrumentos constam dos Planos apenas para cumprir obrigatoriedades da
Constituio, do Estatuto da Cidade e das resolues do Conselho
Nacional das Cidades.
Particularmente, as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
que esto presentes em mais de 70% dos PDPs podem abrir possibilidades para a regularizao fundiria e melhoria das condies urbansticas e habitacionais em favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos e conjuntos habitacionais populares existentes nas cidades do pas. O combate aos vazios urbanos e imveis ociosos, por meio da Utilizao, Edificao e Parcelamento
Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao-sano, tambm pode abrir possibilidades para aproveitar as glebas,
lotes e edifcios desocupados para a produo de moradias populares. Caso os PDPs combinem esses instrumentos com ZEIS
demarcadas nesses imveis, so maiores as possibilidades de ampliao do acesso ao solo urbano para aquelas moradias. Os PDPs
podem, simplesmente, definir reas adequadas do ponto de vista
urbano e socioambiental para a expanso urbana e implantao
de empreendimentos habitacionais de interesse social. Ou ento,
por meio de uma poltica de regularizao fundiria plena, podem integrar de forma definitiva os assentamentos informais populares cidade.
A implementao desses instrumentos de poltica fundiria, que
entrelaam a poltica habitacional poltica urbana, um desafio
to grande ou maior do que a elaborao dos Planos Diretores
Participativos e sua aprovao nas Cmaras Municipais. Para isso,
os municpios enfrentaro uma srie de obstculos: a fragilidade e
baixa capacidade de gesto das secretarias e rgos responsveis;

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a resistncia em mudar procedimentos de trabalho; as presses


constantes de interesses privados ligados ao processo de valorizao da terra urbana sobre legislativos e prefeitura; a cultura
poltica do acordo negociado fora de esfera pblica. A viso
setorialista das polticas tambm um forte obstculo a ser superado: a ao do municpio no territrio permanece dividida
em componentes estanques habitao, saneamento, mobilidade que constroem seus processos de planejamento e gesto
de forma independente e, na maior parte dos municpios, os
Planos Diretores Participativos foram construdos nessa mesma
lgica, de certa forma como um Plano setorial da Secretaria
de Urbanismo ou de Planejamento do municpio, e no como
Plano de articulao entre setores.
Tais dificuldades tornam-se mais graves quando se consideram as perspectivas de uso dos recursos do Fundo de Habitao
de Interesse Social (FNHIS), que vo exigir a instituio de Conselhos e Planos Municipais e Estaduais de Habitao, e os investimentos em habitao e saneamento previstos pelo Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC) em vrias cidades do pas.
Se a aplicao desses recursos ocorrer sem poltica fundiria, mecanismos de controle social e incremento na capacidade de gesto territorial, poderemos assistir repetio de cenrios j vividos em nossas cidades quando a abundncia de crdito imobilirio e fontes de financiamento do desenvolvimento urbano, combinada baixa capacidade de controle do uso e ocupao do
solo, produziu um modelo caracterizado pela segregao, excluso socioterritorial e precariedade urbano-ambiental.
Todos esses limites e desafios no significam, entretanto, que
este texto deva ser encerrado em tom ctico ou pessimista. Pelo
contrrio: exatamente porque agora temos, por um lado, abundncia de crditos e subsdios para que estes possam chegar a
rendas mais baixas e, por outro lado, processos sociopolticos que
estabeleceram as bases para uma gesto territorial, que hoje
possvel se falar em poltica de acesso ao solo urbanizado para a
maioria da populao em muitas cidades do Brasil. Particularmente, a implementao das ZEIS, seja para proviso seja para
regularizao fundiria plena, com os recursos disponveis hoje
para urbanizar favelas e construir moradias, pode ser uma aposta que, se bem-sucedida, ao mesmo tempo fortalecer o planejamento e a implementao do Estatuto das Cidades. Se, e onde,
essas novas apostas resultaro em novas cidades mais includentes
e equilibradas algo a ser observado com proximidade nos prximos anos.

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