APOSTILA DE DIREITO

ADMINISTRATIVO

NDICE

1. NOES GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO .......................................... 05

1.1Origem ........................................................................................................................... 05
1.2Objeto ............................................................................................................................ 06
1.3Conceito ......................................................................................................................... 06
1.4Fontes do Direito Administrativo ................................................................................. 07
1.5Regime Jurdico Administrativo ................................................................................... 07
1.6Princpios Constitucionais da Administrao Pblica .................................................. 08
1.7Princpios Infraconstitucionais da Administrao Pblica ............................................ 11

2. ORGANIZAO ADMINISTRATIVA .................................................................. 15

2.1Introduo .................................................................................................................... 15
2.2Administrao Pblica Direta ....................................................................................... 15
2.3Administrao Pblica Indireta .................................................................................... 16
2.4Entidades Paraestatais .................................................................................................. 19
2.5Agncias da Administrao Pblica .............................................................................. 21
2.6Agentes Delegados ou Delegatrios de Servios Pblicos ............................................. 22

3. REGIME CONSTITUCIONAL DO AGENTE PBLICO ....................................... 25

3.1Agentes Pblicos ........................................................................................................... 25
3.2Cargos Pblicos ............................................................................................................ 28
3.3Funo de Confiana ou Funo Comissionada ........................................................... 29
3.4Regimes Jurdicos ......................................................................................................... 29
3.5 Comentrios aos Artigos 37 a 41 da CF/88 ................................................................. 30

4. ATOS ADMINISTRATIVOS ..................................................................................... 58

4.1Introduo .................................................................................................................... 58
4.2Conceito ........................................................................................................................ 59
4.3Requisitos ..................................................................................................................... 59
4.4Atributos Do Ato Administrativo ................................................................................. 61
4.5Mrito Administrativo .................................................................................................. 62
4.6Extino do Ato Administrativo .................................................................................. 63
4.7Espcies De Ato Administrativo .................................................................................. 64
4.8Classificao dos Atos Administrativos ....................................................................... 69

5 . LICITAO PBLICA ......................................................................................... 70

5.1Conceito ................................................................................................................... 70
5.2Legislao Pertinente ................................................................................................ 71
5.3Jurisdicionados (art. 1, nico, da Lei 8.666) ........................................................ 71
5.4Finalidade do Procedimento Licitatrio .................................................................... 72
5.5Princpios da Licitao (art. 3, da lei 8.666) ........................................................... 72
5.6Modalidades Licitatrias (Art. 22 da Lei n. 8.666/93) ........................................... 73
5.7Tipos de Licitao (Art. 45, 1) ...............................................................................75
5.8Dispensa e Inexecuo da Licitao ..........................................................................76
5.8.1Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 .................................................................... 77
5.9Fases Licitatrias ...................................................................................................... 81

6 . CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................... 82

6.1Conceito ................................................................................................................... 82
6.2Caractersticas .......................................................................................................... 82
6.3Clusulas Exorbitantes ............................................................................................. 83
6.4Formas de Extino do Contrato Administrativo ..................................................... 86
6.5Inexecuo do Contrato Administrativo ................................................................... 87
7 . BENS PBLICOS .................................................................................................. 89
7.1 Espcies .................................................................................................................. 89
7.2 Bens do Domnio Pblico do Estado ...................................................................... 90
7.3 Bens do Domnio Privado do Estado ou Bens Dominicais ..................................... 91

8 . PODERES ADMINSTRATIVOS ......................................................................... 92

8.1Poder de Polcia ....................................................................................................... 92
8.2Poder Vinculado e Poder Discricionrio .................................................................. 93
8.3Poder Hierrquico .................................................................................................... 93
8.4Poder Disciplinar ..................................................................................................... 93
8.5 Poder regulamentar ................................................................................................. 94

9 . SERVIOS PBLICOS ....................................................................................... 95

9.1 Conceito ................................................................................................................ 95
9.2 Princpio da Eficincia Administrativa .................................................................. 96
9.3 Essencialidade e Continuidade do Servio Pblico ................................................ 97
9.4 Caractersticas dos Servios Pblicos .................................................................... 99

10. CONTROLE ................................................................................................... 100

10.1 Definio de Controle da Administrao Pblica ........................................... 100
10.2 Espcies .......................................................................................................... 100
10.3 Controle Administrativo ................................................................................. 101
10.3 Controle Legislativo ........................................................................................ 101
10.4 Controle Judicial ............................................................................................. 102
10.6 Meios de Controle para Movimentar o Poder Judicirio.................................. 102
11. PROCESSO ADMINISTRATIVO .................................................................... 102

1 NOES GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1. Origem

Idade Mdia; (sculos XIII e XIV)

A o Estado detinha um direito ilimitado para administrar;

B Teoria da Irresponsabilidade do Estado;

Estado Moderno; (final do sculo XVIII incio do XIX)

A surgiu com o Estado de Direito;

B presente na Revoluo Francesa; (ideais de liberdade,igualdade e fraternidade)
C Princpio da Legalidade;
D Separao dos Poderes;
E Estado Liberal;
F Estado de Polcia;- liberdade de iniciativa;
- assegurar a ordem social;
- menor interferncia do Estado;
- contedo administrativo estrito;

Estado Providncia; (sculo XX aos dias atuais)

A Estado do Bem Estar;

B A.P. atuante na sade, educao, previdncia e cultura;
C Maior interferncia estatal no domnio econmico (Empresas Pblicas e Sociedades
de Economia Mista exploradoras de atividades econmicas);
D Contedo administrativo ampliado;

Influncias;

A Direito Francs; (Escola Legalista Exegtica)

B Direito Alemo; (Escola Cientfica)
C Direito Italiano; (Escola Sistemtica misto da exegtica e da cientfica)

Brasil;

A Sistema Europeu-Continental; (teve inspirao nos sistemas administrativos da

Europa)
B Sistemas de Base Romanstica e Common Law; (sofreu influncias dos direitos
francs, italiano, alemo, espanhol, portugus e do direito norte-americano);
C Imprio; (cursos jurdicos em 1856; Faculdade de Direito de So Paulo)

D C.F./34; (grande evoluo, atividade estatal no mbito social e econmico, criao do

Tribunal Administrativo Federal)
E C.F./88; (Da Administrao Pblica arts. 37 ao 41)

1.2 Objeto

Direito Administrativo Descritivo; ( aquele que rege as relaes jurdicas que

nascem da ao da A.P.);
Fixao de prerrogativas e obrigaes;
Delimita o Estatuto dos rgos Pblicos;
Cria a estrutura dos Servios Pblicos;
Vincula o mecanismo dos procedimentos administrativos.

1.3 Conceito
Segundo Hely Lopes Meirelles Direito Administrativo o conjunto harmnico de
princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes, as atividades pblicas tendentes a
realizar, concreta, direta e imediatamente os fins desejados do Estado.
Na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello Direito Administrativo o ramo do Direito
Pblico que disciplina o exerccio da funo administrativa.
Maria Sylvia Di Pietro Direito Administrativo o ramo do direito pblico que tem por
objeto rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao
Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que utiliza para a
consecuo de seus fins, de natureza pblica.
O conceito de Direito Administrativo pode ser elaboradode vrias maneiras distintas,
dependendo da conotao do autor da obra a ser enfocada, ou seja, de acordo com as
informaes e o mecanismo didtico escolhido pelo doutrinador, mas, sempre h de ser
destacada as seguintes caractersticas do conceito de Direito Administrativo:
A pertence ao ramo do Direito Pblico, ou seja, est submetido, principalmente, regras
de carter pblico (tal qual o Direito Constitucional e o Tributrio);
B considerado como direito no codificado, pois, no pode ser reunido em uma nica lei
e sim em vrias leis especficas, chamadas de legislaes esparsas (ex. Lei de Licitaes, Lei
de Improbidade Administrativa, Lei de Processo Administrativo Federal);
C o Direito Administrativo ptrio considerado no contencioso, ou seja, no existe a
previso legal de Tribunais e Juzes Administrativos ligados ao Poder Judicirio, em face do
Princpio da Jurisdio nica, onde a Constituio Federal/88 concede a este Poder a
atribuio tpica de julgar os litgios;

D possuiregras que se traduzem em Princpios Constitucionais (que levam este nome por
estarem previstos na prpria C.F./88. no art. 37, caput) e Princpios Infraconstitucionais
(previstos nas legislaes especficas do tema Direito Administrativo);
E tem como objeto o estudo da organizao e estrutura da Administrao Pblica.

De maneira sinttica podemos conceituar Direito Administrativo como o conjunto de

normas e princpios que disciplinam a Administrao Pblica.

1.4 Fontes do Direito Administrativo

O Direito Administrativo, que teve sua origem na Frana na poca do Iluminismo,possui as

seguintes fontes, que o auxiliam em sua formulao:

FONTES

A Lei, que em sentido amplo, a fonte primria do Direito Administrativo,

podendo ser considerada como fonte, as vrias espcies de ato normativo;
A Doutrina, formada pelo sistema terico de princpios aplicveis ao
Direito Administrativo;
A Jurisprudncia, representada pela reiterao dos julgados sobre um
mesmo tema em um mesmo sentido;
O Costume, que no Direito Administrativo brasileiro, exerce ainda
influncia, em razo da deficincia da legislao, podendo ser representado
pela praxe administrativa (atos rotineiros e repetitivos).

1.5 Regime Jurdico Administrativo

A expresso Regime Jurdico Administrativo utilizada para designar, em sentido amplo, o

regime de Direito Pblico a que est submetida a Administrao Pblica, ou seja, esta tem
que observar normas de carter pblico, onde o interesse da coletividade tem que prevalecer
como finalidade nica dos atos administrativos praticados pelo Administrador Pblico.
As normas de natureza pblica podem conceder Administrao Pblica tanto
prerrogativas quanto restries.
Prerrogativas quando oferece ao Agente Pblico, dentre outras atribuies, o Poder de
Polcia, no qual h a utilizao do Poder de Imprio (poder de coagir o Administrado a
aceitar a imposio da vontade do Estado atravs de uma limitao ao direito subjetivo do
particular).

Restries no que diz respeito emisso dos atos administrativos, que devem estar sempre
vinculados finalidade pblica, sob pena de serem declarados nulos de pleno direito, em
virtude da presena de uma ilegalidade que causa um vcio insanvel na formulao do ato e
compromete toda a sua estrutura.
No que diz respeito aos requisitos que compem o Regime Jurdico Administrativo, tambm
deve ser destacada a Supremacia do Interesse Pblico sobre o Interesse Privado, onde a
Administrao Pblica coloca-se em p de desigualdade em face do particular, tendo em vista
o fato deste poder impor a sua vontade (que representa o interesse da coletividade) em
detrimento da vontade do particular (ex nas desapropriaes, onde o interesse pblico se
sobrepem ao direito de propriedade assegurado ao particular, ressalvando as indenizaes
previstas em lei).

Regime
Jurdico
Administrativo

Direito Pblico;
Prerrogativas;
Restries;
Supremacia do Interesse Pblico.

1.6 Princpios Constitucionais da Administrao Pblica

Legalidade;
Impessoalidade;
Moralidade;
Publicidade;
Eficincia.

So considerados Princpios Constitucionais, por estarem localizados no bojo do texto

constitucional, e devem ser observados por toda a Administrao Pblica (Direta e Indireta),
todas as Esferas de Governo (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) e todos os Poderes
(Executivo, Legislativo e Judicirio), segundo o caput do art. 37, da C.F./88: a legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

CF/Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)

Princpio da Legalidade

considerado pela doutrina como um princpio genrico, pois, todos os outros princpios
(constitucionais e infraconstitucionais) derivam deste, sendo, portanto, o princpio norteador
mais importante a ser observado pela Administrao Pblica.
Por este princpio podemos afirmar que o Estado s faz aquilo que a lei determinar, ou
seja, um ato legal, legtimo aquele praticado de acordo com os ditames legais. O cidado
pode fazer tudo o que a lei no proibir, segundo o art. 5, II, da CF/88, mas, o agir da
Administrao Pblica necessita estar previsto em lei, esta deve agir quando, como e da
forma que a lei determinar.
O ato administrativo praticado pelo Agente Pblico sem a observncia da legalidade, torna o
atonulo de pleno direito, tendo em vista, a presena de um vcio insanvel em sua estrutura,
chamado de ilegalidade.

Princpio da Moralidade

A Administrao Pblica impem ao Agente Pblico que pratica o ato administrativo

um comportamento tico, jurdico, adequado. No basta a simples previso legal que
autorize o agir da administrao pblica, necessrio que alm de legal, o ato administrativo
tambm seja aceitvel do ponto de vista tico-moral, segundo o que est expresso no artigo
37, 4 da CF/88.
O conceito jurdico demoralidade de difcil elaborao, pois, considera elementos
subjetivos para a sua formao. Elementos estes que podem se modificar de acordo coma
sociedade, a base territorial e a poca em que formulado. Razo pela qual a lei pertinente ao
assunto, Lei de Improbidade Administrativa, Lei n 8.429/92, no faz meno a um conceito
de moralidade, mas, sim a sanes a serem aplicadas aos que praticarem atos considerados
como sendo de improbidade administrativa, ou seja, atos imorais do ponto de vista
administrativo.
O Princpio da Moralidade guarda estreita relao com os costumes adotados pela
Administrao Pblica.

Princpio da Impessoalidade

O agir da Administrao Pblica no se confunde com a pessoa fsica de seu agente, at

porque este age com base na lei, tendo esta a caracterstica de ser genrica (erga ommes
contra todos). Significa que o agir da administrao pblica no pode prejudicar ou beneficiar
o cidado individualmente considerado. Impe ao Administrador Pblico que s pratique o
ato para o seu fim legal; e o fim legal unicamente aquele que atinge o bem da coletividade.

Podemos conceituar o Princpio da Impessoalidade de trs maneiras distintas (todos estes

conceitos so aceitos pelos examinadores das bancas de concurso pblico):
Segundo Hely Lopes Meirelles o Princpio da Impessoalidade pode ser considerado como
sinnimo do Princpio da Finalidade, em que impe ao administrador pblico que s
pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito
indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Ainda, comoo
princpio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pblica, o
administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de pratic-lo no interesse prprio ou
de terceiros.
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, a impessoalidade se confunde com o conceito
do Princpio da Isonomia, no qual fica vedada a prtica de ato administrativo sem
interesse pblico ou convenincia para a Administrao, visando unicamente a satisfazer
interesses privados, por favoritismo ou perseguio dos agentes governamentais, sob forma
de desvio de finalidade, configurando seno o prprio princpio da isonomia.
Segundo ainda, outros doutrinadores, a impessoalidade o fundamento para a
Responsabilidade Objetiva do Estado, ou seja, o agir da Administrao Pblica no se
confunde com a pessoa fsica de seu agente, at porque este age com base na lei.
Significa que o Agente Pblico um mero instrumento do Estado na consecuo de seus
fins, ou seja, ao praticar o ato administrativo, na verdade, o Agente Pblico executa a vontade
do Estado e no sua vontade pessoal. A Responsabilidade Objetiva do Estado est
prevista no pargrafo 6, do art. 37, da CF./88, que diz: As pessoas jurdicas de direito
pblico e as de direito privado prestadoras de direito pblico respondero pelos danos que
seus agentes, nesta qualidade causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa..

Princpio da Publicidade

Diz respeito imposio legal da divulgao no rgo Oficial(Dirio Oficial da Unio,

Dirio do Minas Gerais, Dirio Oficial do Municpio) do ato administrativo, como regra
geral, no intuito do conhecimento do contedo deste pelo Administrado e incio de seus
efeitos externos. A publicidade do ato administrativo o torna exeqvel, ou seja, passvel de
ser exigido pela Administrao Pblica, a sua observncia.
Nem todos os atos administrativos necessitam de divulgao oficial para serem vlidos.
Existem excees onde esta publicidade ser dispensada, conforme previsto no art. 5, inciso
LX, da C.F./88, como nos casos de:

assuntos de segurana nacional;

investigaes policiais;
interesse superior da Administrao Pblica.

10

Princpio da Eficincia

O Princpio da Eficincia no estava previsto no texto constitucional original da C.F./88, tal

princpio foi o nico acrescentado C.F. atravs da Emenda Constitucional n. 19/98,
que trata da Reforma Administrativa do Estado.
Ao ser inserido no caput do art. 37, da C.F./88, o Princpio da Eficincia, implantou-se no
Brasil a Administrao Pblica Gerencial. AsAvaliaes Peridicas de Desempenho, que
geram a estabilidade flexvel do servidor, e o Contrato de Gesto, so exemplos desta nova
cultura que passa a ser instalada no mbito interno da Administrao Pblica.

1.7 Princpios Infraconstitucionais da Administrao Pblica

Os Princpios Infraconstitucionais possuem esta denominao por estarem previstos em
outras legislaes esparsase especficas que no a C.F.., podendo ser citado como exemplo a
Lei de Licitaes Pblicas, a Lei de Improbidade Administrativa, a Lei de Processo
Administrativo Federal, etc.

Supremacia do Interesse Pblico;

Presuno de Legitimidade;
Continuidade do Servio Pblico;
Isonomia ou Igualdade;
Razoabilidade e Proporcionalidade;
Motivao;
Ampla Defesa e Contraditrio;
Indisponibilidade ou Poder-dever;
Autotutela;
Segurana Jurdica;

Princpios
Infraconstiucionais

A Supremacia do Interesse Pblico

Segundo este princpio, o interesse pblico deve prevalecer sobre o interesse privado ou
individual, isto ocorre devido ao fato do Estado defender o interesse da coletividade quando
pratica os atos administrativos e no apenas o interesse de um nico administrado.
A Supremacia do Interesse Pblico no prejudica a possibilidade de pagamento das
indenizaes devidas em virtude de lei ao particular. Como exemplo podemos mencionar o
caso da desapropriao de um bem imvelpertencente a um particular para a construo de
um hospital pblico, neste caso a lei prev o pagamento de uma indenizao por parte do
Estado.
O Princpio da Supremacia do Interesse Pblico coloca o particular em p de
desigualdade com o Poder Pblico, isto se deve ao fato do ato administrativo ter sempre
como finalidade atender o interesse da coletividade.
11

B Presuno de Legitimidade
Tambm chamado por alguns autores de Presuno de legalidade, partimos do pressuposto
que os atos administrativos praticados pelo Estado ao serem emitidos devem estar de acordo
com a lei vigente, mas, nem sempre esta a realidade dos fatos, pois, em muitas hipteses o
que temos so atos administrativos praticados em desacordo os seus requisitos de formao e
validade.
Sendo assim, podemos afirmar que a presuno de legitimidade do ato administrativo
apenas relativa, isto porque a lei nos permite provar o contrrio, ou seja, provar que a
Administrao Pblica no praticou o ato da maneira devida causando assim uma ilegalidade
que pode levar anulao do ato.
O nus da prova em contrrio cabe ao administrado e no Administrao Pblica.

C Continuidade do Servio Pblico

Os servios pblicos oferecidos pela Administrao Pblica coletividade, devem ser
prestados de maneira contnua, sem interrupes, no podendo ser suspensos sem a
comunicao prvia das autoridades pertinentes aos administrados.
Este princpio limita o direito de greve do servidor pblico previsto no art. 37, inciso
VII, da C.F., mas o assunto ainda aguarda regulamentao legal.
Para o militar, h proibio expressa de greve.

D Princpio da Isonomia ou da Igualdade

Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, o princpio da igualdade impe Administrao
Pblica a vedao de qualquer espcie de favoritismo ou desvalia em proveito ou
detrimento de algum. Segundo o autor, no sendo o interesse pblico algo sobre que a
Administrao dispe a seu talante, mas, pelo contrrio, bem de todos e de cada um, j assim
consagrado pelos mandamentos legais que o erigiram categoria de interesse desta classe,
impe-se, como conseqncia, o tratamento impessoal, igualitrio ou isonmico que deve o
Poder Pblico dispensar a todos os administrados.
Vrios so os institutos do Direito Administrativo que traduzem a importncia desse
princpio: licitao (art. 37, XXI, da CF/88), provimento de cargos mediante concurso
pblico (art. 37, II, da CF/88), etc.

E Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade

Segundo Hely Lopes Meirelles, o princpio da razoabilidade visa a proibir o excesso, no
sentido de aferir a compatibilidade entre meios e fins de modo a evitar restries
desnecessrias ou abusivas por parte da Administrao Pblica, com leso aos direitos
12

fundamentais. Ou seja: veda a imposio pelo Poder Pblico, de obrigaes e sanes em

grau superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico.
Assim, se o administrador adotar medida manifestamente inadequada para alcanar a
finalidade da norma, estar agindo em detrimento do princpio da razoabilidade.
Embora a Lei n 9.784/99 refira-se separadamente ao princpio da razoabilidade e ao da
proporcionalidade, a idia deste envolve a daquele e vice-versa. Isso porque, como adverte
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princpio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os
meios utilizados pela Administrao e os fins que ela deve alcanar.
A emisso de um ato administrativo que contenha razoabilidade e proporcionalidade,est
ligada aos atos de natureza discricionria (poder de escolha, opo, margem de
oportunidade e convenincia oferecida pelo Estado ao Agente Pblico na prtica de
determinados atos administrativos).

F Princpio da Motivao
Com base nesse princpio, exige-se do administrador pblico a indicao dos fundamentos de
fato e de direito que motivaram suas aes. A Administrao Pblica est obrigada a agir na
conformidade da lei, todos os seus atos devem trazer consigo a demonstrao de sua base
legal bem como das razes de fato que ensejaram a conduta administrativa.
Trata-se, portanto, de formalidade essencial para permitir o controle da legalidade dos atos
administrativos. Nesse sentido, forma de salvaguardar os administrados do capricho dos
governantes.
O que existe na Administrao Pblica atualmente, uma orientao, um norte,repassado aos
Administradores Pblicos na qual os atos administrativos ao serem emitidos, independente da
sua natureza, ou seja, vinculados ou discricionrios, devam ser fundamentados, motivados, a
fim de se garantir futuros direitos dos administrados e facilitar a prestao de contas
inerentes aos Administradores Pblicos.

G Ampla Defesa e Contraditrio

O sentido desse princpio, no mbito da Administrao Pblica, o de oferecer aos
administrados a garantia de que no sero surpreendidos com restries sua liberdade, sem
as cautelas preestabelecidas para sua defesa.
Tal princpio encontra guarita no art. 5, inciso LV, da C.F./88, que diz:aos litigantes, em
processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio
e ampla defesa, com os meios e recursos a ele inerentes.

13

H Indisponibilidade ou Poder-dever
A Administrao Pblica no pode dispor livremente de um patrimnio que no lhe pertence,
pois, na verdade, os bens pblicos pertencem a toda a coletividade, sendo o Estado apenas o
seu gestor, exercendo a tutela destes.
Quando o Administrador Pblico deixa de praticar um ato administrativo previsto em lei, ele
poder ser punido pela omisso, pois, tinha no s o poder, mas, tambm o dever da prtica
do ato

I Autotutela
O Estado tem o dever de fiscalizar a emisso dos seus atos administrativos, para isto,
conta com um mecanismo que possui trs espcies de controle: a anulao, a revogao e a
convalidao dos atos administrativos.
Na anulao do ato administrativo, este se faz em virtude da existncia de uma ilegalidade,
uma ilicitude, ou seja, de um vcio insanvel, que no pode ser suprido, tendo em vista, a
ausncia de um requisito fundamental para a formao deste ato (competncia, finalidade ou
forma); quando a Administrao Pblica detectar a existncia de um ato administrativo
passvel de ser anulado, este se far de forma vinculada, obrigatria, por imposio legal.
Caso a Administrao Pblica no anule o seu prprio ato ilcito, caber aoPoder
Judiciriofaz-lo, mediante ao judicial (Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil
Pblica), por provocao do interessado.
Na revogao, a Administrao Pblica revoga um ato perfeito, mas, no mais conveniente
e nem oportuno para esta; trata-se de um ato discricionrio, com uma certa margem de poder
de opo, escolha, faculdade; somente a prpria Administrao Pblica poder revogar
os seus atos, no recaindo esta possibilidade sobre o Pode Judicirio.
Na convalidao (convalidar consertar, suprir uma ausncia), a Administrao Pblica
pratica um ato Administrativo que contm um vcio sanvel em um dos seus requisitos de
formao do ato (motivo ou objeto), ou seja, comete uma ilicitude passvel de ser suprida; a
convalidao se faz de forma discricionria; somente a prpria Administrao Pblica
poder convalidar os seus atos, no recaindo esta possibilidade sobre o Pode Judicirio.

J Princpio da Segurana Jurdica

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princpio da segurana jurdica foi expressamente
previsto como de observncia obrigatria pelo Administrador Pblico com o objetivo de
vedar a aplicao retroativa de nova interpretao de lei no mbito da Administrao,
conforme disposto no inciso XIII do pargrafo nico do art. 2 da Lei n 9.784/99:
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios
de:
(...)

14

XIII interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do

fim pblico a que se dirige, vedada a aplicao retroativa de nova interpretao.
Como lembra a autora, o princpio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera
administrativa, a mudana de interpretao de determinadas normas legais, afetando
situaes j reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao anterior. E isso gera
insegurana jurdica, pois os interessados nunca sabem quando sua situao ser passvel de
ser contestada pela prpria Administrao.
Este princpio se destaca no respeito que a Administrao Pblica deva ter quanto ao direito
adquirido, coisa julgada e ao ato jurdico perfeito praticados em defesa do
Administrado.

2. ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

2.1. Introduo
Quando mencionamos "Administrao", devemos emprestar-lhe um sentido amplo, alm do
seu significado etimolgico (executar, servir, dirigir, gerir).
Devemos entender, assim, como um "conjunto de atividades preponderantemente executrias
de pessoas jurdicas de Direito Pblico ou delas delegatrias, gerindo interesses coletivos, na
prossecuo dos fins desejados, pelo Estado". (Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Curso de
Direito Administrativo, p.88)
Com o passar do tempo e o crescente volume das interaes sociais entre os cidados e o
Estado, os servios administrativos alcanaram uma demanda tal, que se tornou inevitvel a
desconcentrao e a descentralizao destes servios. Ento, essas obrigaes foram
deslocadas do centro Estatal superlotado para setores perifricos.
Para tanto, alm da atuao Estatal direta, na prestao dos servios, feita por meio de
rgos, o Estado tambm criou outras pessoas como Entidades ou simplesmente transferiu a
particulares o exerccio de outras atividades pblicas.

2.2. Administrao Pblica Direta

Tambm chamada de Administrao Pblica Centralizada, existe em todos os nveis das
Esferas do Governo, Federal, Estadual, Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo,
Legislativo e Judicirio. em si, a prpria Administrao Pblica.
Na Administrao Pblica Direta como o prprio nome diz, a atividade administrativa
exercida pelo prprio governo que "atua diretamente por meio dos seus rgos, isto , das
unidades que so simples reparties interiores de sua pessoa e que por isto dele no se
distinguem". Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:130)
15

Estes rgos so despersonalizados, ou seja, no possuem personalidade jurdica prpria,

portanto, no so capazes de contrair direitos e obrigaes por si prprios. Os rgos no
passam de simples reparties internas de retribuies, e necessitam de um representante
legal (agente pblico) para constituir a vontade de cada um deles. Trata-se da
desconcentrao do poder na Administrao Pblica. Onde h desconcentrao
administrativa vai haver hierarquia, entre aquele rgo que est desconcentrando e aquele
que recebe a atribuio (exemplo: Delegacias Regionais da Polcia Federal, Varas Judiciais,
Comisso de Constituio e Justia).
Os rgos atuam nos quadros vinculados a cada uma das Esferas de Governo. A exemplo
temos os Ministrios, rgos federais ligados Unio; as Secretarias Estaduais, rgos
estaduais ligados ao estado membro; e as Secretarias Municipais, rgos municipais ligados
esfera municipal de poder.
Na Administrao Pblica Direta o Estado ao mesmo tempo o titular e o executor do
servio pblico.

2.3. Administrao Pblica Indireta

Apenas com a Administrao Pblica Direta, o Estado no seria capaz de administrar todo o
territrio nacional, tanto pela sua extenso quanto pela complexidade e volume das relaes
sociais existentes entre o administrado (particular) e o Governo. Por isso, houve-se por bem
outorgar poderes para outras estruturas (Entidades).
A Administrao Pblica Indireta ou Descentralizada a atuao estatal de forma indireta
na prestao dos servios pblicos que se d por meio de outras pessoas jurdicas, distintas da
prpria entidade poltica. Estas estruturas recebem poderes de gerir reas da Administrao
Pblica por meio de outorga.
A outorga ocorre quando o Estado cria uma entidade (pessoa jurdica) e a ela transfere, por
lei, determinado servio pblico ou de utilidade pblica.
Nesta descentralizao de poderes no h vinculo hierrquico entre a Administrao
Central e as Entidades que recebem a titularidade e a execuo destes poderes, portanto, as
entidades no so subordinadas ao Estado. O que existe na relao entre ambas um poder
chamado de Controle com atribuies de fiscalizao.
O Controle "o poder que a Administrao Central tem de influir sobre a pessoa
descentralizada. Assim, enquanto os poderes do hierarca so presumidos, os do controlador
s existem quando previstos em lei e se manifestam apenas em relao aos atos nela
indicados". Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:141)
Estas Entidades so personalizadas, portanto, possuem vontade e capacidade de exercer
direitos e contrair obrigaes por si prprios.
So elas: Autarquias, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Fundaes
Pblicas.

16

a) Autarquia
a Entidade integrante da Administrao Pblica Indireta, criada pelo prprio governo,
atravs de uma Lei Especfica (lei ordinria que trata de um tema pr-determinado) para
exercer uma funo tpica, exclusiva do Estado. Independem de registro e so organizadas
por Decreto. Tem o seu fim especfico (especialidade) voltado para a coletividade. Por
exemplo, na rea da sade, temos o INSS, na rea da educao, as Autarquias Educacionais
como a UFMG, na rea de proteo ambiental, o IBAMA, etc. Podem ser federais, estaduais
ou municipais.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:147) as Autarquias so "pessoas jurdicas de
Direito Pblico de capacidade exclusivamente administrativa". Deve-se dizer, porm que a
Autarquia no tem autonomia poltica, ou seja, no tem poderes para inovar o ordenamento
jurdico (fazer leis).
Nas Autarquias possvel ser adotado dois regimes jurdicos de pessoal, o estatutrio, em
que o servidor pblico ocupa um cargo pblico, regido por um por estatuto, ou o celetista,
em que o empregado pblico ocupa emprego pblico regido pelas Leis Trabalhistas (CLT).
Seu patrimnio prprio, ou seja, pertencente prpria Entidade e no ao ente poltico que
a criou, trata-se de um patrimnio distinto do governo, com um fim especfico, determinado
em lei.

b) Empresas Pblicas
So empresas com personalidade jurdica de Direito Privado, integrantes da Administrao
Pblica Indireta que exercem funes atpicas. As normas que incidem nestas entidades so
em sua maioria de direito privado, provenientes do Cdigo Civil.
So autorizadas por Lei Especfica a funcionar como prestadoras de servios pblicos, ou
exploradoras de atividades econmicas. Alm desta autorizao necessrio o registro dos
seus estatutos sociais no cartrio pblico competente (Cartrio Civil de Registro de
Pessoas Jurdicas). As Prestadoras de Servio Pblico exercem atividades essenciais
(servios de postagem e areos Correios e INFRAERO) para a coletividade. As
Exploradoras de Atividade Econmicas fornecem servios no essenciais (servios
bancrios - Caixa Econmica Federal).
Seu capital social integralizado exclusivamente com recursos pblicos, podendo, estes
recursos serem provenientes de entes polticos distintos. Por exemplo: possvel uma nica
Empresa Pblica ser formada por recursos federais, estaduais e municipais.
Podem ser institudas sobre qualquer forma societria permitida em lei (Sociedade
Annima S/A, Limitada, etc.). S admite o regime jurdico de pessoal na forma celetista e
seus contratos devero ser precedidos de licitao, porm, este procedimento poder ser mais
simplificado (licitao especial).
Seu patrimnio prprio, ou seja, pertencente prpria Entidade e no ao ente poltico que
a criou, trata-se de um patrimnio distinto do governo.
17

c)Sociedade de Economia Mista

So empresas com personalidade jurdica de Direito Privado, integrantes da Administrao
Pblica Indireta que exercem funo atpica. As normas que incidem nestas entidades so
em sua maioria de direito privado. Seu capital social constitudo por recursos pblicos e
privados, sendo a maior parte das aes destas empresas, de propriedade do Estado (pelo
menos 51% das aes com poder de voto). Assim, o governo sempre mantm o controle
destes entes. Estas Entidades tero necessariamente a forma societria de S.A. (Sociedade
Annima), para que seja possvel a integralizao do seu capital social com dinheiro privado.
Assim como as Empresas Pblicas, estas entidades so autorizadas por Lei Especfica a
funcionar como prestadoras de servios pblicos (COPASA, CEMIG, BHTRANS), ou
exploradoras de atividade econmica (Banco do Brasil). Alm desta autorizao
necessrio o registro do seu estatuto social no cartrio pblico competente (Cartrio
Civil de Registro de Pessoas Jurdicas).
S admitem o regime jurdico de pessoal na forma celetista.
Seu patrimnio prprio, ou seja, pertencente prpria Entidade e no ao ente poltico que
a criou, trata-se de um patrimnio distinto do governo.

d) Fundaes Pblicas
As Fundaes Pblicas so Entidades integrantes da Administrao Pblica Indireta, formadas
por um patrimnio personalizado, destacado por um fundador (no caso da Fundao Pblica,
vinculado a uma das esferas de governo) para uma finalidade especfica. No podem ter como
fim o lucro, mas, nada impede que, pelos trabalhos desenvolvidos o lucro acontea. Neste
caso, esta receita no poder ser repartida entre seus dirigentes, devendo, ser aplicada na
funo especfica para qual a entidade fora criada, ou seja, no mbito interno da prpria
Fundao.
Quem destacou o patrimnio para a constituio da Fundao define o regime a ser seguido.
Se foi um particular, temos uma Fundao Privada, se foi ente pblico, teremos uma
Fundao Pblica.
As Fundaes Privadas so regulamentadas pelo Cdigo Civil, ou seja, pelas leis de direito
privado, e no tem em seu patrimnio recursos pblicos, portanto, no compe a
Administrao Pblica Indireta, razo pela qual, no sero objeto deste estudo. A
exemplo temos a Fundao Roberto Marinho e a Fundao Airton Senna.
As Fundaes Pblicas compem a Administrao Pblica Indireta, e quanto a sua natureza
jurdica, temos muita divergncia doutrinria. Hoje, a posio majoritria, reconhecida
inclusive pelo STF (Supremo Tribunal Federal), de que as duas so possveis, tanto a
Fundao Pblica com personalidade jurdica de Direito Privado quanto a Fundao
Pblica com personalidade jurdica de Direito Pblico.

18

As Fundaes Pblicas de Direito Pblico admitem os dois regimes jurdicos de pessoal, o

estatutrio e o celetista, j, as Fundaes Pblicas de Direito Privado admitem somente o
regime jurdico celetista.
Em suma, o Estado poder criar Fundaes regidas pelo Direito Pblico ou autorizar por
lei Fundaes regidas pelo Direito Privado; devendo, em ambos os casos, ser editada uma
Lei Complementar para definir suas reas de sua atuao. (Art. 37, XIX, CF).
As Fundaes Pblicas exercem funes atpicas.

2.4. Entidades Paraestatais

So pessoas jurdicas de Direito Privado que no fazem parte da Administrao Pblica
Direta nem Indireta. Esto na verdade justapostas Administrao, mas, no a pertencem.
Esto lado a lado, sem, contudo, integrar. So chamadas de Entes de Cooperao ou do
Terceiro Setor. No Primeiro Setor est a prpria Administrao Pblica Direta e Indireta, no
Segundo Setor esto as empresas da iniciativa privada, no Terceiro Setor encontra-se as
Entidades de Cooperao e no Quarto Setor a Economia Informal.
Prestam servios pblicos coletividade e possuem caractersticas do Primeiro e Segundo
Setor.
Surgiram para suprir as necessidades sociais quanto disposio, efetividade e
celeridade dos servios pblicos, portanto, as entidades do Terceiro Setor se fazem
presentes principalmente nas reas da educao, cultura, pesquisa, meio ambiente e
segurana. No visam o lucro, logo, podem receber verbas pblicas para implementarem
suas atividades e, por conseguinte, esto submetidas fiscalizao do Tribunal de Contas
competente.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello (1968:353) as paraestatais abrangem pessoas privadas
que colaboram com o Estado desempenhando atividade no lucrativa e qual o Poder
Pblico despensa especial proteo, colocando a servio delas manifestaes de seu poder de
imprio, como o tributrio, por exemplo. No abrange as Sociedades de Economia Mista e
Empresas Pblicas; trata-se de pessoas privadas que exercem funo tpica (embora no
exclusiva do Estado), como as de amparo aos hipo-suficientes, de assistncia social, de
formao profissional (SESI, SESC, SENAI, SEBRAE). O desempenho das atividades
protetrias prprias do Estado de polcia por entidades que colaboram com o Estado, faz com
que as mesmas se coloquem prximas do Estado, paralelas a ele.
Maria Sylvia Zanella di Pietro (2005:425) acrescenta que no mesmo sentido de entidades
paralelas ao Estado, podem ser includas, hoje, alm dos servios sociais autnomos,
tambm as entidades de apoio (em especial Fundaes Privadas, Associaes e
Cooperativas), as chamadas Organizaes Sociais (O.S) e as Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (O.S.C.I.P.).
Quanto aos Conselhos de Ordem, se forem antigos sero considerados como
Autarquias(OAB, CREA). Atualmente so considerados como integrantes do Terceiro
Setor, portanto, Paraestatais.
19

As Paraestatais de subdividem em:

Servio Social Autnomo

Tambm so conhecidos como Sistema "S", (SESC, SEBRAI, SENAI, SENAC,
SEBRAE). Colaboram com o Estado, mas no integram a Administrao Pblica Direta e
nem a Indireta, portanto, no esto vinculados hierarquicamente e no esto submetidos
superviso Ministerial. H um controle do rgo estatal mais relacionado com suas
atividades acerca da coerncia de suas atividades e o fim para a qual foi destinada.
Segundo Hely Lopes Meirelles (2004:363) os Servios Sociais Autnomos "so todos
aqueles institudos por lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistncia
ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo
mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais. So entes paraestatais,
de cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnio prprios, revestindo a
forma de instituies particulares convencionais (fundaes, sociedades civis ou associaes)
ou peculiares ao desempenho de suas incumbncias estatutrias".
Tem como objeto fomentar as vrias categorias profissionais. Atuam prestando servios
de interesse social ou de utilidade pblica, principalmente na rea da educao. Podem
receber recursos oramentrios, mas, sobrevivem principalmente com recursos
provenientes das contribuies parafiscais. Da a possibilidade destes entes poderem cobrar
tributos.
Esto sujeitos fiscalizao do Tribunal de Contas e esto obrigados procedimentos
licitatrios, mesmo que de forma mais simplificada. O regime de pessoal o Celetista.

Organizaes Sociais

Segundo Hely Lopes Meirelles (2004:364) as Organizaes Sociais "so pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutrias sejam dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade", atendidos os requisitos previstos em lei. Devem habilitar-se
perante a Administrao Pblica, para obter a qualificao de organizao social. No
integram a Administrao Indireta e colaboram atravs de um Contrato de Gesto
firmado entre o Poder Pblico e o ente privado, no qual garante-se ao ente contratado uma
srie de privilgios, quais sejam:
1. Destinao direta de recursos oramentrios e bens necessrios ao cumprimento do
Contrato de Gesto.
2. Dispensa de licitao nos contratos de prestao de servios celebrados entre a
Administrao pblica e a organizao social.
3. Cesso especial de servidores pblicos.
Como exemplo de O.S. podemos citar a Fundao Assistencial Roquete Pinto.

20

Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

So pessoas jurdicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, cooperadoras com o Estado.
So criadas por particulares e devem habilitar-se perante o Ministrio da Justia para obter tal
qualificao, desde que comprove a existncia mnima de um ano em plena atividade.
Desempenham a mesma funo das Organizaes Sociais, porm, celebram Termo de
Parceria ao invs do Contrato de Gesto. A principal diferena se d no modelo de contrato,
pois a funo a mesma. No Termo de Parceria no existe cesso de servidores, transferncia
de bens pblicos ou dotaes oramentrias. A exemplo temos a Fundao Ponto Terra e
aAssociao de Crdito Popular.

2.5. Agncias da Administrao Pblica

As Agncias, ao contrrio das Paraestatais fazem parte da Administrao Pblica e so

compostas por Entidades da Administrao Pblica Indireta, como as Autarquias e as
Fundaes Pblicas. Subdividem-se em Agencias Reguladoras e Agncias Executivas.

Agncias Reguladoras

As Agncias Reguladoras so Autarquias Especiais, que controlam, disciplinam e

gerenciam as atividades pblicas e algumas atividades privadas, normatizando de forma
supletiva a previso legal. Frisa-se que a sua atividade regulamentadora se d de forma
supletiva, ou seja, ela no tem poderes de criar leis modificando o nosso ordenamento
jurdico (autonomia poltica).
Possuem um regime jurdico semelhante ao das Autarquias, porm com maior autonomia
para nomeao de seus dirigentes e maior poder de gerenciamento e administrao.
O regime de pessoal dever ser o estatutrio e esto adstritas Lei n. 8.666/93 (Lei de
Licitaes). So exemplos: ANATEL Telecomunicaes; ANEEL Energia; ANAC
Aviao Civil; ANVISA Vigilncia Sanitria.

Agncias Executivas

As Agencias Executivas so formadas por Autarquias ou FundaesPblicas que celebram

com o Poder Pblico um Contrato de Gesto e atravs deste contrato executam um plano
estratgico de modernizao. O objetivo do contrato firmado de prestar um servio
pblico de forma mais eficiente e de baixo custo, recebendo para tanto, mais recursos e mais
autonomia. O regime jurdico o mesmo das Autarquias ou Fundaes Pblicas e o status de
Agncia Executiva temporrio e durar enquanto durar o Contrato de Gesto. Tem
processo licitatrio mais simplificado. Ex: INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia)

21

2.6. Agentes Delegados ou Delegatrios de Servios Pblicos

Agentes Delegados ou Delegatrios do Servio Pblico so aqueles que recebem

incumbncias da Administrao Pblica para prestar um servio coletividade. Geralmente
so empresas privadas, mas, nada impede a delegao s Entidades da Administrao
Pblica Indireta. A delegao pode ser feita sob as modalidades de concesso, permisso
ou autorizao. o que diz a Constituio Federal, nos artigos 21, inciso XII e 175, abaixo
transcritos:
"Art. 21. Compete Unio:
XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso: (...)".
"Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou
sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a
prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de
servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem
como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou
permisso;
II - os direitos dos usurios;
III - poltica tarifria;
IV - a obrigao de manter servio adequado".

A Lei n. 8.987/93 disciplina o regime de concesso e permisso da prestao de servios

pblicos previstos no art. 175 da Constituio Federal. Vejamos o que dispe o art. 2 da lei
infraconstitucional:
"Art. 2 Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
I poder concedente: a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio,
em cuja competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da
execuo de obra pblica, objeto de concesso ou permisso;
II concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo
poder concedente mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa
jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
III concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a
construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou
melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder
concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa
jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para a sua
realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento da

22

concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do

servio ou da obra por prazo determinado;
IV permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante
licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente
pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por
sua conta e risco".

Concesso

Segundo Hely Lopes Meirelles (2004:367)a Concesso " a delegao contratual da

execuo do servio, na forma autorizada e regulamentada pelo Executivo. O contrato de
concesso ajuste de Direito Administrativo, bilateral, oneroso, comutativo e realizado
intuitu personae. Com isto se afirma que um acordo administrativo (e no um ato unilateral
da Administrao), com vantagens e encargos recprocos, no qual se fixam as condies de
prestao do servio, levando-se em considerao o interesse coletivo na sua obteno e as
condies pessoais de quem se prope a execut-lo por delegao do poder concedente.
Sendo um contrato administrativo, como , fica sujeito a todas as imposies da
Administrao necessrias formalizao do ajuste, dentre as quais a autorizao
governamental, a regulamentao e a licitao".
Nos termos do art. 2, II, e III supra, pode-se ter a concesso para servios pblicos ou para
servios pblicos precedidos de obra pblica, respectivamente.
Para Maria Sylvia Di Pietro (2004:278) a concesso de servio pblico " o contrato
administrativo pelo qual a Administrao Pblica delega a outrem a execuo de um servio
pblico, para que o execute em seu prprio nome, por sua conta e risco, assegurando-lhe a
remunerao mediante tarifa paga pelo usurio ou outra forma de remunerao decorrente da
explorao do servio".
A concesso de servios pblicos precedidos de obra pblica (2004:287) " o contrato
administrativo pelo qual o Poder Pblico transfere a outrem a execuo de uma obra pblica,
para que a execute por sua conta e risco, mediante remunerao paga pelos beneficirios da
obra ou obtida em decorrncia da explorao dos servios ou utilidades que a obra
proporciona".
A mesma autora menciona algumas caractersticas da Concesso, quais sejam: s
acontece com pessoas jurdicas e com prazo determinado; condicionada a servios
pblicos de titularidade do Estado, ou seja, a lei que definir quais servios podero
sofrer concesses ou permisses; o poder concedente s transfere ao concessionrio a
execuo do servio, continuando titular do mesmo, o que lhe permite dele dispor de acordo
com o interesse pblico e isso que permite alterar as clusulas regulamentares ou rescindir o
contrato por motivo de interesse pblico; a concesso tem que ser feita sempre atravs de
licitao, na modalidade concorrncia; o concessionrio executa o servio em seu
prprio nome e corre os riscos normais do empreendimento podendo ser obrigado
judicialmente a indenizar o administrado nos casos de prestao indevida; faz jus ao
recebimento da remunerao do servio (preo pblico); a responsabilidade do
concessionrio objetiva; o concessionrio poder proceder s desapropriaes
necessrias, mediante outorga de poderes, por parte do concedente; os servios do
23

concessionrio devero ser executados de acordo com os princpios do servio pblico; e

finalmente o poder concedente poder sempre que julgar necessrio intervir, fiscalizar a
prestao do servio;

Permisso

Para Celso Antonio Bandeira de Mello (2004:707) "segundo conceito tradicional acolhido na
doutrina, permisso ato unilateral e precrio, intuitu personae, atravs do qual o Poder
Pblico transfere a algum o desempenho de um servio de sua alada, proporcionando,
moda do que faz na concesso, a possibilidade de cobrana de tarifas dos usurios. (...) e
pode ser gratuita ou onerosa, isto exigindo-se do permissionrio pagamento(s) como
contraprestao".
Trata-se de contrato celebrado entre o Poder Pblico e o particular (pessoa fsica ou
jurdica). Tem carter mais precrio do que a concesso, uma vez que, poder ser
revogado a qualquer momento. Em princpio a permisso no exige autorizao e contrato
de adeso, ato unilateral com prazo indeterminado. Tem por objeto a execuo de servio
pblico, continuando a titularidade do servio com o Poder Pblico. O servio executado
em nome do permissionrio por sua conta e risco. As permisses regulam-se no que couber,
pelas mesmas normas que regulam as concesses (Lei 8.987/95, art. 40, pargrafo nico). Em
regra no se exige autorizao legislativa.Admite qualquer forma de licitao e no
apenas a concorrncia como acontece na concesso.
Os Servios Permitidos segundo Hely Lopes Meirelles (2004:383) "so todos aqueles em que
a Administrao estabelece os requisitos para sua prestao ao pblico e, por ato unilateral
(termo de permisso), comete a execuo aos particulares que demonstrarem capacidade para
seu desempenho".

Autorizao

a delegao da prestao do servio pblico por ato unilateral (decreto ou portaria),

precrio e discricionrio da Administrao. Acontece em casos excepcionais para atender a
interesses coletivos instveis ou emergncia transitria. Para se evitar fraudes, a regra geral
: contratos de concesso ou permisso.
Estes servios so controlados pela Administrao Pblica autorizante, normalmente sem
regulamentao especfica, e sujeitos, portanto a constantes modificaes do modo de sua
prestao ao pblico e a sua supresso a qualquer momento. Por serem aplicadas a situaes
emergenciais prescindi de licitao.
Ex: A nica ambulncia de um Municpio que se quebra. No razovel fazer uma licitao
ou contrato de concesso ou permisso para suprir o problema uma vez que se trata de uma
situao emergencial. Nesses casos o mais adequado seria um contrato de Autorizao.
Acontecem em servios simples e de valor no superior a R$ 4.000,00.

24

3. REGIME CONSTITUCIONAL DO AGENTE PBLICO

3.1. Agentes Pblicos

So todas as pessoas fsicas que prestam servio pblico em nome da Administrao Pblica
de forma definitiva ou transitoriamente, com ou sem remunerao. Os Agentes Pblicos
podem ser considerados como o elo de ligao que de um lado une a Administrao Pblica e
do outro o Administrado.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:228) so "os sujeitos que servem ao Poder
Pblico como instrumentos expressivos de sua vontade ou ao, ainda quando o faam
apenas ocasional ou episodicamente".
Para Hely Lopes Meirelles (2004:75) os agentes pblicos so "todas as pessoas fsicas
incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. Os agentes
normalmente desempenham funes do rgo, distribudas entre os cargos de que so
titulares, mas excepcionalmente podem exercer funes sem cargo. A regra a atribuio de
funes mltiplas e genricas ao rgo, as quais so repartidas especificamente entre os
cargos, ou individualmente entre os agentes de funo sem cargo".
Os Agentes Pblicos se subdividem em: agentes polticos, honorficos, delegados,
credenciados, administrativos, administrativos especiais e militares.

Polticos; (mandato poltico, assessores diretos)

Honorficos; (jurados, mesrios eleitorais)
Delegados;(concessionrios,permissionrios, autorizatrios)
Credenciados; (representam o Estado)
Administrativos; (estatutrios, celetistas e temparrios)
Administrativos Especiais; (magistrados, membros do MP e TC)
Militares;(federais e estaduais)

a) Agente Pblico Poltico

So os formadores da vontade superior do Estado, que ocupam lugares estratgicos na
Administrao Pblica. Esto presentes principalmente no Poder Executivo e no Legislativo.
So os Chefes do Poder Executivo em todas as esferas, Presidente, Governadores, Prefeitos,
seus Assessores Diretos (Ministros e Secretrios), Deputados Federais, Estaduais e Distritais,
Senadores, Vereadores.
A forma de investidura por eleio, salvo para os cargos de Ministros e Secretrios, que so
de livre escolha dos Chefes do Executivo e providos mediante nomeao.

25

b) Agentes Pblicos Honorficos

So aqueles cidados que por merecimento, reputao ilibada, e conhecimentos tcnicos so
convocados, designados ou nomeados para desempenharem transitoriamente uma funo
pblica.
No possuem qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio com o Estado.
Normalmente trabalham sem remunerao. Como exemplo podemos citar os mesrios
eleitorais, jurados, comissrios de menores, etc.

c) Agentes Pblicos Delegados

Segundo Hely Lopes Meirelles (2004:80) agentes delegados "so particulares que recebem a
incumbncia da execuo de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em
nome prprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente
fiscalizao do delegante.
Esses agentes no so servidores pblicos, nem honorficos,
nem representantes do Estado; todavia, constituem uma categoria parte de colaboradores do
Poder Pblico". So os concessionrios, permissionrios, autorizatrios, os serventurios de
ofcios ou cartrios no estatizados, os leiloeiros etc.
d) Agentes Pblicos Credenciados
So aqueles que representam a Administrao Pblica na prestao de determinados
servios, mediante remunerao do prprio Poder Pblico. So por exemplo, os hospitais
particulares credenciados para atendem pelo SUS (Sistema nico de Sade).

e) Agentes Pblicos Administrativos

o conceito de servidor pblico em sentido amplo (lato sensu). qualquer pessoa fsica
vinculada a um regime jurdico que presta servios ao Estado e a Administrao Indireta
mediante remunerao paga com recursos pblicos.

Compreendem as seguintes espcies:

1. Estatutrio servidor pblico no sentido estrito (strito sensu).
2. Celetista empregado pblico.
3. Temporrios contratados.

Servidor Pblico Estatutrio

Trata-se do conceito estrito de Servidor Pblico. So as pessoas fsicas, que ocupam cargos
pblicos, mediante concurso pblico e esto sujeitas ao Regime Jurdico Estatutrio
estabelecido pela lei de cada uma das unidades federativas.

26

Servidor Pblico Celetista

So pessoas fsicas contratadas para prestar servio pblico, so chamados de Empregados
Pblicos ocupam emprego pblico e so regidos pelas Leis Trabalhistas (CLT), ou seja, pelo
Regime Jurdico Celetista.

Servidor Pblico Temporrio

So pessoas fsicas contratadas temporariamente pela Administrao para prestarem servios
de carter emergencial e de excepcional interesse pblico. No ocupam cargo nem emprego
pblico, apenas exercem funo pblica. So admitidos de forma precria e temporria, sob
o Regime Administrativo Especial, mediante lei disciplinada por cada ente federativo.

f) Agentes Pblicos AdministrativosEspeciais

Hely Lopes Meirelles no reconhece esta subdiviso e coloca a categoria de Agentes
Pblicos Administrativos Especiais dentro da categoria de Agentes Polticos. Assevera o
autor: (2004:392) "Todos os cargos vitalcios so ocupados por agentes polticos, porm estes
tambm ocupam cargos em comisso, como os Ministros de Estado."
Estes agentes pblicos ocupam cargos vitalcios, ou seja, s podero ser destitudos dos
mesmos por sentena judicial transitada em julgado. So os magistrados, membros do
Ministrio Pblico (Procuradores e Promotores) e membros do Tribunal de Contas (Ministros
e Conselheiros).
A maioria dos doutrinadores, dentre eles, Celso Antnio Bandeira de Melo e Maria Sylvia
Zanella Di Pietro,coloca esta categoria de forma distinta a dos agentes polticos uma vez
que, o vnculo de definitividade privativo dos agentes administrativos especiais, o que
no acontece com os agentes polticos, pois estes possuem vnculo transitrio.
g) Militares
So pessoas fsicas que prestam servios s Foras Armadas (Marinha, Exrcito e
Aeronutica), as Polcias Militares e o Corpo de Bombeiros. At a EC 42/98 eram
considerados espcies de Servidores Pblicos, atualmente, so considerados espcies de
Agentes Pblicos regidos por estatuto prprio da corporao militar.
Fazem jus a privilgios tpicos do setor privado como, dcimo terceiro, frias anuais
remuneradas, licena gestante, licena paternidade, salrio famlia, assistncia gratuita aos
filhos e dependentes desde o nascimento at seis anos de idade em creches e pr-escolas. Por
outro esto sujeitos a normas privativas dos servidores pbicos como por exemplo: teto
salarial, limitaes, forma de clculo dos acrscimos salariais e irredutibilidade de
vencimentos, mas, possuem caracterstica tpica de regime jurdico pautado pela hierarquia.

27

3.2.Cargos Pblicos
o local na estrutura da Administrao Pblica onde as pessoas ocupam e exercem as suas
atribuies. Para Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:235) "so as mais simples e
indivisveis unidades de competncia a serem expressadas por um agente, previstas em
nmero certo, com denominao prpria, retribudas por pessoas jurdicas de direito Pblico
e criadas por lei, salvo quando concernentes aos servios auxiliares do Legislativo, caso em
que se criam por resoluo, da Cmara ou do Senado, conforme ser trate de servios de uma
ou de outras destas casas."
Os cargos pblicos podem ser classificados quanto ao provimento em cargos efetivos e
cargos comissionados (em comisso, de confiana), e quanto qualificao em cargos de
nvel tcnico e cargos de nvel cientfico.

a) Cargo Pblico Efetivo

Quando se diz cargo pblico efetivo, necessariamente tem que haver, como pressuposto
bsico o concurso pblico, ou seja, para ser servidor pblico estvel obrigatoriamente a sua
investidura dever se dar por meio de concurso pblico. Todo servidor estvel
necessariamente efetivo, mas nem todo servidor efetivo estvel. Isso porque o simples
fato de ter ingressado mediante concurso pblico (efetivo), no que dizer que esteja estvel
no cargo. Porm para ser estvel o servidor necessariamente ingressou na Administrao por
concurso pblico.
No caso de ato ilcito praticado pelo servidor pblico efetivo, este estar sujeito pena de
demisso (perda do cargo).

b) Cargo Pblico Comissionado ou de Confiana

So cargos pblicos de livre nomeao e exonerao, portanto, so cargos precrios que
no tem qualquer estabilidade, independentemente do tempo de servio do comissionado.
Independem de concurso pblico para a sua lotao.
Tantos os servidores pblicos quanto os particulares podem ocupar cargo em comisso.
Os comissionados exercem funes de direo, chefia e assessoramento chefe de cartrio,
assessor de desembargador etc.
Vale dizer que uma parcela destes cargos comissionados ser preenchida por servidores de
carreira nos casos condies e percentuais mnimos previstos em lei, nos termos do inciso V,
do artigo 37, da CF/88.
No caso de ato ilcito praticado pelo servidor comissionado, este estar sujeito pena de
destituio (perda do cargo), que tem o mesmo efeito da demisso.

28

c)Cargo Pblico deNvel Tcnico

Como exigncia para ingresso no cargo o candidato dever ter o segundo grau completo ou
curso profissionalizante. Em determinados cargos a exigncia poder corresponder ao nvel
superior. o edital que definir qual o nvel tcnico exigido para investidura do cargo
pretendido. Exemplos: tcnico judicirio, analista judicirio, etc.

d) Cargo Pblico deNvel Cientfico

Como exigncia para ingresso no cargo o candidato dever ter no mnimo o terceiro grau
completo. Em determinados cargos a exigncia poder englobar ps-graduaes, mestrados
ou doutorados. o edital que definir qual o nvel cientfico ser exigido para investidura do
cargo pretendido. Ex: Pesquisadores, Cientistas, Professores de Universidades, etc.

3.3. Funo de Confiana ou Funo Comissionada

Para Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:236) "so plexos unitrios de atribuies,
criados por lei, correspondentes a encargos de direo, chefia ou assessoramento, a serem
exercidas por titular de cargo efetivo, da confiana da autoridade que as preenche".
Somente o servidor pblico efetivo (concursado), poder exercer funo de confiana.
regime estatutrio e de livre nomeao e exonerao.
No caso de ato ilcito praticado pelo servidor que exerce de funo de confiana, este estar
sujeito pena de destituio (perda da funo), que tem o mesmo efeito da demisso.

Ateno: cuidado para no confundir a Funo de Confiana (exercida

exclusivamentepelo servidor estatutrio) com a Funo Pblica do
Contratado (local na estrutura da Administrao Pblica ocupada pelo
temporrio vinculado ao Regime Administrativo Especial).

3.4.Regimes Jurdicos
Regime Jurdico o vnculo que une o trabalhador (agente pblico) Administrao Pblica.
Para Hely Lopes Meirelles (2004:393) o regime jurdico consubstancia os preceitos legais
sobre a acessibilidade aos cargos pblicos, a investidura em cargo efetivo (por concurso
pblico) e em comisso, as nomeaes para funes de confiana e os deveres e direitos dos
servidores.
So as normas que definem o pacto trabalhista entre a Administrao Pblica e o servidor.

29

Vale dizer que a Emenda Constitucional n. 19 de 1998 suprimiu a obrigatoriedade de

um nico regime jurdico para todos os servidores pblicos, como era anteriormente.
Logo o regime jurdico poder ser estatutrio, celetista ou administrativo especial.

1 - Regime Estatutrio
No regime estatutrio o servidor pblico estar vinculado ao Estado por meio de um Estatuto,
e a Unio os Estados o Distrito Federal e os Municpios podero por meio de lei geral ou de
leis especficas (ato unilateral) estabelecer este regime jurdico, para os titulares de cargo
pblico. Cada esfera de governo ter o seu Estatuto. Este regime tem como principal foco o
servidor pblico em sentido estrito, ocupante de cargo pblico efetivo ou em comisso.

2 - Regime Celetista
No regime celetista o agente pblico est vinculado ao Estado por meio da legislao
trabalhistas (CLT) e, portanto, ganha a denominao de empregado pblico. regido pelas
leis civis trabalhistas que determinam os direitos e obrigaes do empregado que ocupa um
emprego pblico. Tal regime no gera estabilidade para o empregado pblico e mais
freqente na administrao pblica indireta; Autarquias, Fundaes Pblicas, nas Sociedades
de Economia Mista e nas Empresas Pblicas, sendo obrigatrio nestes dois ltimos casos.

3 - Regime Administrativo Especial

especial porque surge a partir de situaes especiais e de excepcional interesse pblico em
que a Administrao Pblica no dispe de tempo para a realizao de concursos pblicos,
ento, ao invs disso simplesmente contrata os servidores que exercero funo pblicasem
ocupar cargo ou emprego pblico.
Esta contratao de pessoas fsicas temporria (funo pblica transitria) e precria, ou
seja, no h que se falar em estabilidade. Os contratados so chamados de servidores
pblicos temporrios ou simplesmente contratados e no esto vinculados nem a estatuto
nem a legislao trabalhista (CLT). uma lei especial, especfica para cada caso concreto,
que regular esta relao, que depender da peculiaridade de cada situao emergencial.
A prpria Constituio Federal autoriza os entes polticos (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios) a legiferarem sobre este regime quando necessrio.

3.5 - Comentrios aos Artigos 37 a 41 da CF/88

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:

30

A administrao pblica tanto a direta quanto a indireta necessariamente dever

obedecer a todos princpios elencados no Caput deste artigo. Em determinados casos um
princpio estar mais evidente do que outros, mas mesmo que em menor proporo, todos
devero ser observados pelo administrador.
I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da
lei;
Na Administrao Pblica vedada qualquer possibilidade de discriminao abusiva, que
desrespeite o princpio da isonomia, por flagrante inconstitucionalidade (art. 5, XIII, CF/88).
Observem que o legislador no especificou o fato de os brasileiros serem natos ou
naturalizados, portanto, devemos entender que houve a abordagem intrnseca de ambas as
categorias. Quanto ao estrangeiro, haver o direito de acesso aos cargos, empregos e funes,
mas, haver a necessidade de um ato normativo regulando tal direito.

II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em

concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes
para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;
exigncia expressa da Constituio Federal a imposio efetividade do princpio
constitucional do concurso pblico, como regra a para as admisses pela Administrao
Pblica nos cargos efetivos e empregos pblicos. As excees devem vir expressamente
previstas na prpria Constituio sob pena de nulidade. Como exceo ao ingresso no cargo
mediante concurso pblico tem-se as nomeaes para cargo em comisso. Os cargos em
comisso sero preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais
mnimos previstos em lei, e as funes de confiana sero preenchidos exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo. Essas excees ao princpio do concurso pblico
destinam-se s atribuies de direo, chefia e assessoramento.

III - o prazo de validade do concurso pblico ser de at dois anos, prorrogvel

uma vez, por igual perodo;
O prazo de validade previsto neste inciso o limite de tempo que a Administrao Pblica
tem para realizar o concurso pblico e convocar os candidatos aprovados em ordem de
classificao (sob pena de nulidade). Logo, so possveis quaisquer prazos dentro deste
parmetro de dois anos. A prorrogao do concurso, se houver, ao juzo da Administrao
(ato discricionrio), ser por prazo igual ao perodo originrio (inicial).
IV - durante o prazo improrrogvel previsto no edital de convocao, aquele
aprovado em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos ser convocado com
prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;
absolutamente essencial o respeito ordem de classificao dos concursandos para
nomeao decorrente de concurso pblico, sob pena de nulidade do ato. Segundo Alexandre
de Morais (2004:854), expirado o prazo de validade do concurso, aquele candidato aprovado,
mas no nomeado ter a sua expectativa de direito desfeita, permitindo-se, inclusive a
31

abertura de novo concurso, pois inexiste direito nomeao para os candidatos classificados
em concurso cujo prazo extingui-se.
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores
de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se
apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento;
Da leitura deste inciso implica reconhecer que ainda possvel delegar o exerccio de
atribuies a pessoas estranhas aos quadros da Administrao. Busca-se para tanto, limitar os
cargos em comisso, bem como as funes de confiana s atribuies de direo, chefia e
assessoramento. Vale lembrar que o cargo em comisso pode ser ocupado tanto pelo
servidor efetivo (concursado) quanto pelo particular que no faz parte dos quadros da
Administrao Pblica; e a funo de confiana, s pode ser ocupada pelo servidor efetivo;
em ambos os casos h o provimento pela livre nomeao e exonerao, e as atribuies
sero de direo, chefia e assessoramento.

VI - garantido ao servidor pblico civil o direito livre associao sindical;

O direito livre associao sindical deferido ao servidor pblico civil o mesmo
direcionado ao trabalhador da iniciativa privada, tratando-se, pois, de norma auto aplicvel,
de eficcia imediata, ou seja, no depende de regulamentao legal para iniciar seus efeitos.

VII - o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei
especfica;
A constituio federal de 1988 ampliou os direitos sociais dos servidores pblicos civis,
permitindo-lhes tanto o direito livre associao sindical, quanto o direito de greve, sendo
este ultimo exercido nos termos e nos limites definidos em lei ordinria especfica.
Anteriormente, a jurisprudncia j havia pacificado o entendimento de que a norma referente
ao direito de greve no era auto-aplicvel, principalmente nos servios essenciais,
necessitando de integrao infraconstitucional, por meio de lei ordinria especfica. Portanto,
o direito de greve no absoluto para os servidores pblicos. H excees luz do Princpio
da Continuidade do Servio Pblico e da Indisponibilidade do Interesse Pblico que so: os
servios essenciais, pois, quando ausentes colocam em perigo a sade, a liberdade e a vida da
populao. Este inciso que reconheceu o direito de greve tem eficcia meramente limitada,
desprovida de auto-aplicabilidade.

Ateno: Vale dizer que o art. 142, 3, IV, da CF/88 probe o direito a
greve e a sindicalizao aos militares, federais, estaduais, distritais e dos
territrios. (art. 42, 1).

VIII - a lei reservar percentual dos cargos e empregos pblicos para as pessoas
portadoras de deficincia e definir os critrios de sua admisso;
(Legislaes que tratam do assunto: Lei n. 7.853/89 e Decreto n. 914/93).
32

A reserva de percentual de cargos e empregos pblicos a pessoas portadoras de

necessidades especiais obrigatoriedade constitucional, no se submetendo
discricionariedade da administrao pblica, e aplicando-se a todos os Poderes da Repblica,
independentemente do ente federativo. Esta reserva no dispensa dos portadores de
necessidades especiais a obrigatoriedade do concurso pblico devendo estes aprovados serem
convocados, seguindo-se a lista de classificao entre os mesmos.

IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender

a necessidade temporria de excepcional interesse pblico;
A Constituio Federal neste inciso abriu exceo ao principio da imposio do
concurso pblico, pois, aqui, permite a contratao temporria de pessoas sem concurso
pblico para prestarem servios pblicos, nos termos da legislao infraconstitucional. Cada
esfera de governo (Unio, Estado, DF, e Municpios) dever, diante de situaes
emergenciais e de relevante interesse pblico legislar sobre o tema, tendo em vista, a
provvel peculiaridade de cada caso concreto, que obviamente reclamar contrataes com
carter de extrema especificidade.
Alexandre de Morais aponta trs requisitos obrigatrios que legitimam esta exceo:
1 tratar-se de excepcional interesse pblico;
2 temporariedade da contratao;
3 tratar-se de hiptese expressamente prevista em lei.

X - a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art.

39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa
privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma data e sem
distino de ndices;
O Sistema Remuneratrio ou a remunerao em sentido amplo da Administrao
Pblica Direta e Indireta para os servidores e empregados pblicos da ativa compreende as
seguintes modalidades:
1 - Vencimento constitui valor fixo, invarivel, tambm chamado de base e definido por
Lei Especfica; seu valor no poder ser inferior ao valor correspondente a um salrio mnimo
vigente.
2 - Vencimentos constituem o somatrio da parcela fixa do vencimento e as vantagens
(indenizaes, adicionais e gratificaes); detm a caracterstica de ser varivel devido
existncia da parcela referente s vantagens (dependente da situao pessoal de cada
servidor). Constantemente o legislador constituinte tem utilizado o vernculo vencimentos
como sinnimo de remunerao.

Vencimentos = Vencimento + Vantagens

Remunerao = Vencimentos

33

3 - Subsdio constitudo em parcela nica e pertinente, como regra geral aos agentes
polticos; (membros dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, titulares de mandato
eletivo em geral, membros do Ministrio Pblico da Advocacia Geral da Unio, dos
Tribunais de Contas, etc.).
Ao subsdio, em nvel de exceo, podero ser acrescentadas verbas de natureza
indenizatrias e verbas de natureza social (trabalhistas art. 39, 3, C.F./88).
Os Agentes Pblicos que recebem obrigatoriamente pela forma de subsdio, esto
taxados no art. 39, 4, C.F./88 (membro de Poder e Agentes Polticos), e aqueles que
podero receber facultativamente pela forma de subsdio, encontram-se taxados no art. 39,
8, C.F./88 (servidores organizados em carreira).
4 - Salrio - pago aos empregados pblicos da Administrao indireta regidos pela CLT,
titulares de empregos pblicos.

O Sistema Remuneratrio para os servidores e empregados pblicos da inatividade

compreende as seguintes modalidades:
1 Proventos constitui pagamento devido pela Administrao Pblica diretamente aos
prprios AgentesPblicos, que so os titulares deste benefcio previdencirio em
decorrncia de uma aposentadoria.
2 Penso constitui pagamento de benefcio previdencirio emitido a favor do dependente
do Agente Pblico.

XI - a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos

pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de
mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie
remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de
qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municpios, o
subsdio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador
no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no mbito
do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado a
noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento do subsdio mensal, em espcie, dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, no mbito do Poder Judicirio, aplicvel este
limite aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e aos Defensores Pblicos;
Neste inciso a Constituio Federal foi expressa no sentido de determinar como teto
geral o subsidio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, ou seja,
qualquer agente pblico da administrao direta, autrquica ou fundacional no poder
perceber remunerao, subsdio ou salrio superior quele limite geral. Quanto aos subtetos,
temos: no mbito Estadual e no Distrito Federal o subsidio mensal dos Governadores quanto
ao poder executivo. O subsdio mensal dos desembargadores dos Tribunais de Justia
(90,25% dos subsdios dos Ministros do STF) no poder judicirio, e o subsidio mensal dos

34

deputados estaduais quanto ao pode legislativo. No mbito municipal o subteto dos

servidores do poder executivo e legislativo ser o subsidio mensal do prefeito.

XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio no

podero ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;
Neste inciso a Constituio trata no do teto geral da Administrao Pblica que serve de
referncia para os subtetos (XI), chamado de teto genrico, mas, de um teto especfico,teto
pertinente aos vencimentos dos cargos pertencentes aos Poderes, que correspondem
queles pagos pelo Executivo. Como exemplo, podemos citar a hiptese do ocupante de um
cargo de auxiliar administrativo, se este estiver lotado no Poder Executivo e receber R$
1.200,00 a ttulo de vencimentos, os ocupantes de outros cargos de auxiliar administrativo
nos Poderes Legislativo e Judicirio no podero receber valor superior a este (mas, idntico
sim).

XIII - vedada a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias

para o efeito de remunerao de pessoal do servio pblico;
O inciso supra, com a redao dada pela EC/19, veda a vinculao ou equiparao de
quaisquer espcies remuneratrias para o efeito de remunerao de pessoal do servio
pblico. O que se visa impedir, so os reajustes automticos de vencimentos, o que
ocorreria se, para fins de remunerao, um cargo ficasse vinculado a outro, de modo que
qualquer acrscimo concedido a um beneficiaria a ambos automaticamente; isso tambm
ocorreria se os reajustes de salrios ficassem vinculados a determinados ndices, como o de
aumento do salrio mnimo, o de aumento da arrecadao, o de ttulos da dvida pblica ou
qualquer outro. o que diz Maria S. Z. Di Pietro (2004:461)

XIV - os acrscimos pecunirios percebidos por servidor pblico no sero

computados nem acumulados para fins de concesso de acrscimos ulteriores;
Neste ponto a Constituio veda o "efeito cascata", ou seja, que uma mesma
vantagem seja repetidamente computada sobre as demais vantagens. A proibio alcana
inclusive os proventos da aposentadoria, segundo Alexandre de Morais (2004:880).

XV - o subsdio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos pblicos so

irredutveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, 4, 150,
II, 153, III, e 153, 2, I;
Neste caso, prprio inciso deixa claro que a regra da irredutibilidade do subsdio e
do vencimento no absoluta. Assim, ser proibido invoc-la para manter remuneraes
que hoje superem o teto, tambm, com a proibio do efeito cascata, embora o servidor
estivesse percebendo vantagens pecunirias calculadas por forma que se coadunava com a
redao original do dispositivo, poder sofrer deduo para adaptar a forma de clculo nova
redao. A incidncia do Imposto de Renda ou o tratamento desigual entre contribuintes
que se encontrem em situao distintas dado pelos entes polticos, tambm, no fere a regra
da irredutibilidade, porque esto expressamente contempladas em legislaes especficas.
35

XVI - vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto, quando

houver compatibilidade de horrios, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com profisses
regulamentadas;

XVII - a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias,

fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico;
A vedao de acumulao de cargos alcana todos os servidores de empresas nas quais o
Estado tenha participao acionria, seja diretamente, seja por meio de suas entidades da
Administrao Indireta.
As excees somente admitemdois cargos, empregos ou funes, inexistindo qualquer
hiptese de trplice acumulao, a no ser que uma das funes no seja remunerada. Outra
exigncia para a acumulao a compatibilidade de horrios nas atividades desempenhadas.
Relembrando, os cargos tcnicos so aqueles cargos que exigem para o seu provimento
que a pessoa tenha o segundo grau completo ou curso superior.
Cargos cientficos so aqueles que exigem para o seu provimento que a pessoa tenha
curso superior e em alguns casos, ps-graduao.
A vedao de acumulao de observncia obrigatria aos estados membros e
municpios.

XVIII - a administrao fazendria e seus servidores fiscais tero, dentro de

suas reas de competncia e jurisdio, precedncia sobre os demais setores
administrativos, na forma da lei;
A Administrao Fazendria (Ministrio da Fazenda) e seus servidores fiscais, por
terem relevante papel na Administrao Pblica, qual seja, a de orientar, coordenar e
supervisionar os rgos e Entidades da Administrao Federal compreendidos nas reas de
sua competncia; moeda, crdito, instituies financeiras, capitalizao, poupana popular,
seguros privados, previdncia privada aberta, administrao tributria entre vrias outras
reas, ter precedncia sobre os demais setores administrativos.

XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo
lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em
empresa privada;
Recapitulando o que dissemos no captulo anterior, as Autarquias bem como as Fundaes
Pblicas de Direito Pblico so criadas por Lei Especfica (Lei Ordinria que trata de
36

assunto especfico). Diferentemente, a Empresa Pblica, a Sociedade de Economia Mista e

a Fundao Pblica de Direito Privado, tero a sua instituio autorizada por Lei
Especfica, devendo ainda, serem registradas no cartrio competente de registro de pessoas
jurdicas. Quanto s Fundaes Pblicas, estas, devero ter suas reas de atuao
definidas por legislao complementar.
A regra deste inciso alcana tambm as subsidirias das entidades mencionadas, assim
como a participao de qualquer delas em empresa privada.

XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e

alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes
de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes.
Este incisa versa sobre o tema pertinente Licitao Pblica, o legislador constitucional
visando a preservao e aplicao dos princpios da legalidade, igualdade, impessoalidade,
moralidade, probidade e da prpria ilesividade do patrimnio pblico, determinou neste
inciso a regra da obrigatoriedade da licitao. Enquanto os particulares desfrutam de ampla
liberdade na contratao de obras e servios, a Administrao Pblica, em todos os seus
nveis, para faz-lo, precisa observar, como regra, um procedimento preliminar determinado e
balizada na conformidade da legislao.
Esto obrigados ao procedimento licitatrio a administrao pblica direta e Indireta da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Vale dizer que as empresas governamentais (Empresa Pblica e Sociedade de Economia
Mista) exploradoras de atividade econmica, segundo o art. 173, 1, I e II, da C.F., por
serem regidas pelo regime jurdico privado podero ter um procedimento licitatrio
simplificado.

XXII - as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de
carreiras especficas, tero recursos prioritrios para a realizao de suas atividades e
atuaro de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de
informaes fiscais, na forma da lei ou convnio.
Conforme j se observou no comentrio elaborado no inciso XVIII, a Administrao
Fazendria (Ministrio da Fazenda) e seus servidores fiscais, por terem relevante papel na
Administrao Pblica, ter precedncia sobre os demais setores administrativos e tambm
podero utilizar o compartilhamento de informaes a cerca do Administrado constante em
outros bancos de dados da Administrao Pblica, mediante convnio ou ato normativo
especfico.

1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos

pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no
37

podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de

autoridades ou servidores pblicos.
O legislador constitucional ao definir a presente regra, luz do princpio da moralidade,
vedou o desgaste e o uso de dinheiro pblico em propagandas conducentes promoo
pessoal de autoridades ou servidores pblicos, seja por meio da meno de nomes, seja por
meio de smbolos ou imagens que possam de qualquer forma estabelecer alguma conexo
pessoal entre estes e o prprio objeto divulgado. No podero, portanto, as autoridades
pblicas utilizar-se de seus nomes, de seus smbolos ou imagens para, no bojo de alguma
atividade publicitria, patrocinada por dinheiro pblico, obterem ou simplesmente
pretenderem obter promoo pessoal, devendo a matria veiculada pela mdia ter carter
eminentemente objetivo para que atinja sua finalidade constitucional de educar, informar ou
orientar, e no sirva, simplesmente, como autntico marketing poltico. o que diz
Alexandre de Morais (2004:901).
Podemos destacar como princpios utilizados neste inciso, onde h vedao da
promoo pessoal do agente pblico que pratica ato administrativo com dinheiro do
errio, o da impessoalidade, finalidade pblica e moralidade.

2 A no observncia do disposto nos incisos II e III implicar a nulidade do ato e

a punio da autoridade responsvel, nos termos da lei.
O inciso II trata da necessidade de concurso pblico para a investidura em cargo
pblico efetivo e emprego pblico; j o inciso III, refere-se ao prazo de validade do
concurso pblico. A no observncia destes dois incisos acarreta a nulidade do ato
administrativo ilcito praticado e a punio dos responsveis pela prtica do ato ilegal.

3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao

pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a
manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e
interna, da qualidade dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de
governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou funo na administrao pblica.
A EC n.19/98 no s introduziu expressamente na Constituio Federal e princpio da
eficincia, como tambm trouxe alteraes no sentido de garantir-lhe plena aplicabilidade e
efetividade.
Estamos diante de uma Administrao Pblica inovadora (Administrao Gerencial) que
utilizou o administrado como agente fiscal da adoo do princpio da eficincia atravs da
figura da Sociedade Participativa, onde esta pode interferir na qualidade dos servios que so
levados at a coletividade. Os incisos I, II e III tratam dos mecanismos que podem ser
utilizados pelos administrados para tornar efetiva esta fiscalizao.

38

 4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos

polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
O pargrafo supra foi regulamentado pela Lei n. 8.429/92 (Lei da Improbidade
administrativa) que define os atos de improbidade administrativa em trs espcies:
a) os que importam enriquecimento ilcito (art. 9);
b) os que causam prejuzo ao errio (art. 10);
c) os que atentam contra os princpios da Administrao Pblica (art. 11).
A suspenso dos direitos polticos caracteriza-se pela temporariedade da privao
dos direitos polticos. A perda da funo pblica caracteriza-se pela demisso ou
destituio do cargo, emprego ou funo pblica. A indisponibilidade dos bens e
ressarcimento ao errio caracteriza-se pela impossibilidade do agente pblico dilapidar seu
patrimnio afim de burlar sua obrigao de ressarcir os cofres pblicos, tudo na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Quanto aos atos ilcitos praticados pelos agentes pblicos estes se sujeitaro
responsabilidade civil, penal e administrativa.

Responsabilidade Civil de ordem patrimonial (ao indenizatria) e impe a

aquele que causa dano a outrem a obrigao de repar-lo. Para se configurar exige-se;
ao ou omisso antijurdicas (contrrias lei), culpa ou dolo, relao de causalidade
entre a ao ou omisso e o dano verificado e a ocorrncia de um dano material ou
moral.

Responsabilidade Administrativa o servidor responde administrativamente pelos

ilcitos administrativos (falta funcional) definidos na legislao estatutria.
Apresentam os mesmos requisitos do ilcito civil. A ao ser apurada pela prpria
Administrao que dever instaurar procedimento adequado a esse fim.

Responsabilidade Penal O servidor responde penalmente quando pratica crime ou

contraveno (tipificados na legislao penal) que tem como requisitos: a ao ou
omisso antijurdica e tpica, ou seja, corresponder ao tipo, (modelo de conduta
definido na lei penal como crime ou contraveno); dolo ou culpa, sem possibilidade
de haver hipteses de responsabilidade objetiva; relao de causalidade; dano ou
perigo de dano; nem sempre necessrio que o dano se concretize.

5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer

agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes
de ressarcimento.
No que diz respeito figura jurdica da prescrio, levando-se em considerao o que
est disposto na Lei de Improbidade Administrativa, Lei n 8.429/92, art. 23, podemos ter
duas situaes distintas:
a) a prescrio ocorre cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, decargo
em comisso ou de funo de confiana e;

39

b) para os que exercem cargo efetivo ou emprego pblico a prescrio ocorre no

mesmo prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares
punveis com demisso a bem do servio pblico (5 anos no caso da Lei 8.112).
So, contudo, imprescritveis, as aes de ressarcimento por danos causados por
agente pblico, seja ele servidor pblico ou no. Assim, ainda que para outros fins a Ao de
Improbidade esteja prescrita, o mesmo no ocorrer quanto ao ressarcimento dos danos.

6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de

servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
A Administrao Pblica brasileira adotou a Teoria do Risco Administrativo no que diz
respeito a sua responsabilidade civil. Com isso as pessoas jurdicas de direito pblico e as de
direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa (Responsabilidade Subjetiva do Agente Pblico).
Trata-se da responsabilidade objetiva em relao ao Estado e subjetiva em relao ao agente
pblico.
A Responsabilidade Civil Objetiva do Estado reclama a ocorrncia dos seguintes
requisitos:
1. Evento danoso (ocorrncia do dano).
2. Nexo causal (relao entre o dano e o agente pblico que o praticou).
3. Ausncia de causa excludente da responsabilidade estatal (culpa exclusiva da vtima).
Preenchidos tais requisitos a Administrao pblica ser obrigada a indenizar o
administrado pelos danos causados, sejam materiais ou morais.
O administrado no precisar provar o dolo ou a culpa do agente no caso concreto.
Bastar a comprovao do dano sofrido e a relao de causa entre essa ao ou omisso do
Estado.
Teoria do Risco Administrativo a Administrao Pblica, levando-se em
considerao a natureza dos servios pblicos prestados, est sujeita a atos administrativos
praticados por seus agentes pblicos que possam causar danos materiais e morais aos
administrados. justamente desta relao inevitvel que decorre o risco ao qual a
Administrao Pblica se expem. Nesta situao a doutrina destaca duas hipteses distintas
no que diz respeito possibilidade de ressarcimento por parte da Administrao Pblica ao
particular:
a) Culpa Exclusiva nesta hiptese o administrado (a vtima)
contribui exclusivamente para a ocorrncia do evento danoso,
neste caso, muito embora exista a Responsabilidade Civil
Objetiva do Estado, a Administrao Pblica ficar isenta do
pagamento de indenizao ao particular.
b) Culpa Concorrente nesta situao haver a contribuio
conjunta, tanto do agente pblico quanto do administrado,
para a ocorrncia do evento danoso, sendo assim, a
40

Administrao Pblica ficar obrigada a pagar apenas parte

do dano causado.
O pargrafo 6, do artigo 37, da C.F.,faz referncia a possibilidade de Ao de
Regresso do Estado (Ao Regressiva) para com o agente causador do dano, e nesse caso a
responsabilidade ser subjetiva, ou seja, a Administrao necessariamente dever
demonstrar, alm dos requisitos da responsabilidade objetiva, o dolo (inteno de agir) ou a
culpa (negligncia, imprudncia ou impercia) do agente causador do dano.
A Responsabilidade Civil Subjetiva do Agente Pblico reclama a ocorrncia dos seguintes
requisitos:
1. Evento danoso (ocorrncia do dano).
2. Nexo causal (relao entre o dano e o agente pblico que o praticou).
3. Dolo ou Culpa do Agente Pblico (o nus da prova cabe Administrao Pblica).
Frisa-se ainda que, em todas as pessoas jurdicas de Direito Privado
prestadoras de servio pblicos como as Fundaes Governamentais de Direito Privado,
Empresas
Pblicas,
Sociedades
de
Economia
Mista,
empresas
permissionrias,concessionrias ou autorizatrias de servios pblicos, haver total
incidncia desta regra desde que prestem servios pblicos (Responsabilidade Civil
Objetiva).

Jurisdicionados da Responsabilidade Civil Objetiva do Estado:

rgos da Administrao Pblica Direta;
Autarquias;
Fundaes Pblicas;
Empresas Pblicas (prestadoras de servio pblico);
Sociedades de Economia Mista (prestadoras de servio pblico);
Empresas Privadas prestadoras de servio pblico.
Jurisdicionados da Responsabilidade Civil Subjetiva do Agente Pblico:
Agente Pblico;
Empresas Pblicas (exploradora de atividade econmica);
Sociedades de Economia Mista (exploradora de atividade econmica);

7 A lei dispor sobre os requisitos e as restries ao ocupante de cargo ou

emprego da administrao direta e indireta que possibilite o acesso a informaes
privilegiadas.
Trata-se de redao dada pela EC 19/98 cujo objetivo foi o de proteger o mercado
privado, uma vez que aquele ocupante de cargo ou emprego pblica com acesso a
informaes privilegiadas poderia se valer delas para benefcio prprio nos setores mercantis.
Para tanto este agente que se desvincula do setor pblico dever ficar inerte nas suas

41

atividades funcionais por um perodo de tempo chamado de Quarentena especificado em lei

ordinria.
Vale lembrar que, durante o perodo de tempo que o agente pblico ficar
indisponvel para o mercado de trabalho, este far jus ao recebimento de remunerao
como se no cargo estivesse, estes valores sero pagos pelos cofres pblicos.

8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da

administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre
seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de
desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e
responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal."
O Contrato de Gesto a que se refere o presente pargrafo, segundo Alexandre de
Morais (2004:930), " aquele avenado entre o poder pblico e determinada entidade pblica
da Administrao Indireta ou de entidades privadas que atuem paralelamente ao Estado,
podendo ser classificadas como paraestatais, fixando-se um plano de metas para essa, ao
mesmo tempo em que aquele compromete-se a assegurar maior autonomia e liberdade
gerencial, oramentria e financeira ao contrato na consecuo de seus objetivos."

9 O disposto no inciso XI aplica-se s empresas pblicas e s sociedades de

economia mista, e suas subsidirias, que receberem recursos da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Municpios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio
em geral.
As Empresas Pblicas e as Sociedades de Economia Mista e suas Subsidirias estaro sujeitas
ao teto geral o subsidio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, se
receberem recursos da Unio, Estados, DF, ou dos Municpios para pagamento de despesas
de pessoal e custeio em gera, ou seja, pelo perodo de tempo que forem consideradas
dependentes (deficitrias) estaro sujeitas s regras do inciso XI, do art. 37, da C.F./88.

10. vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria decorrentes

do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remunerao de cargo, emprego ou funo pblica,
ressalvados os cargos acumulveis na forma desta Constituio, os cargos eletivos e os
cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao.
Como regra a Constituio Federal vedou a percepo simultnea de proventos de
aposentadoria do Regime Prprio da Previdncia Social (regime previdencirio do servidor
estatutrio) com a remunerao de cargo , emprego ou funo pblica. A exceo ficou para
os casos permitidos na prpria constituio (art. 37, inciso XVI e XVII) de acumulao de
cargos, para os cargos de mandato eletivo e os cargos em comisso declarados em lei de
livre nomeao e exonerao. Este pargrafo introduzido pela EC 20 de 1998 teve efeito ex
nunc, ou seja, irretroativos alcanando apenas os casos posteriores a sua publicao.

42

 11. No sero computadas, para efeito dos limites remuneratrios de que trata o
inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de carter indenizatrio previstas em lei.
Este pargrafo foi inserido com o advento da EC 47/2005, tais parcelas destinam-se
a indenizar o servidor por gastos em razo do uso de suas atribuies, no tendo,
portanto, carter remuneratrio e sim de ressarcimento. Seus valores podem ser fixados
em lei ou em decretos, se aquela permitir. No se incorporam a remunerao, no
repercutem no clculo dos benefcios previdencirios ou no teto geral previsto no inciso
XI, e ainda, no esto sujeitas ao Imposto de Renda, razo pela qual so to cobiadas pelos
agentes polticos. O princpio da razoabilidade norteia ou pelo menos deveria nortear tais
regalias. So exemplos: ajuda de custo, dirias, auxlio-transporte, auxlio-vestimenta, etc.

12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos
Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu mbito, mediante emenda s respectivas
Constituies e Lei Orgnica, como limite nico, o subsdio mensal dos Desembargadores
do respectivo Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos
por cento do subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no se
aplicando o disposto neste pargrafo aos subsdios dos Deputados Estaduais e Distritais e
dos Vereadores.
Trata da possibilidade da fixao de um subteto nico, o pargrafo supra, facultou aos
Estados e ao Distrito Federal ter como limite mximo para o subsdio e remunerao dos
agentes pblicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, o subsdio do
Desembargador do Tribunal de Justia do respectivo estado membro. Tais alteraes devero
ser feitas nas respectivas Constituies e Lei orgnica. Fica excluda dessa faculdade os
Deputados Estaduais e Distritais e os Vereadores. Este pargrafo tambm foi fruto da EC
47/2005.

Art. 38. Ao servidor pblico da administrao direta, autrquica e fundacional, no

exerccio de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposies:
I - tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficar afastado de seu
cargo, emprego ou funo;
O servidor pblico poder exercer mandato eletivo federal, estadual ou distrital sem
perder o cargo, emprego ou funo, devendo apenas afastar-se, com prejuzo da
remunerao, tendo em vista, o princpio geral da inacumulabilidade de cargos, empregos e
funes pblicas e o recebimento do subsdio referente ao cargo poltico que ocupar. O
tempo de servio do servidor afastado ser contado para todos os efeitos legais, exceto
para promoo por merecimento.

II - investido no mandato de Prefeito, ser afastado do cargo, emprego ou funo,

sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao;
O servidor pblico que se afastar do cargo, emprego ou funo para exercer
mandato de prefeito, posto que se trata de imposio legal, poder optar entre a
remunerao e o subsdio. O tempo de servio ser contado para todos os efeitos legais,
exceto para promoo por merecimento.
43

III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horrios,

perceber as vantagens de seu cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao do
cargo eletivo, e, no havendo compatibilidade, ser aplicada a norma do inciso anterior;
IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exerccio de mandato eletivo,
seu tempo de servio ser contado para todos os efeitos legais, exceto para promoo por
merecimento;
O servidor pblico ocupante de cargo, emprego ou funo se for exercer mandato de
Vereador e houver compatibilidade de horrios, no precisar se afastar e perceber a
remunerao juntamente com o subsdio, podendo ser promovido at por merecimento,
pois a vedao constitucional atinge apenas os servidores afastados. Hely Lopes Meirelles
(2004:441).

V - para efeito de benefcio previdencirio, no caso de afastamento, os valores sero

determinados como se no exerccio estivesse.
Como o inciso anterior determina, quando do afastamento para o exerccio de
mandato eletivo o tempo de servioser contado para todos os efeitos legais, inclusive para
efeitos dos benefcios previdencirios, ou seja, no caso de afastamento do servidor os valores
pagos a ttulo de benefcios previdencirios sero calculados com base na remunerao
do cargo efetivo e no com base no subsdio do cargo eletivo (valores dos proventos da
aposentadoria).

Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho

de poltica de administrao e remunerao de pessoal, integrado por servidores
designados pelos respectivos Poderes.
1 A fixao dos padres de vencimento e dos demais componentes do sistema
remuneratrio observar:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes
de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos.
A EC19/98 extingui a obrigatoriedade do Regime Jurdico nico dos servidores
pblicos (RJU), substituindo-o pela obrigatoriedade de a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios institurem um Conselho de Poltica de Administrao e
Remunerao de Pessoal integrado por servidores designados pelo respectivos poderes.
Para Jos Tarczio de Almeida Melo, o abandono do Regime Jurdico nico dos
servidores pblicos justificado para fins de reorganizao da Administrao Pblica frente
s modernas tcnicas e conceitos de gerenciamento, prestao de servios e efetividade no
campo da Administrao.

2 A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a

formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos
44

cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao
de convnios ou contratos entre os entes federados.
Primeiramente deve-se atentar para o fato de que o pargrafo supra no faz
referncia aos Municpios, portanto, estes podero, mas, no esto obrigados a manter
escolas de governo.
As Escolas de Governo surgem a partir de Contratos de Gesto ou Convnios firmados
entre rgos e Entidades da Administrao Pblica e tem como objeto o aperfeioamento
dos servidores pblicos para melhor prestarem o servio coletividade sob o princpio
da eficincia.
Ressalta-se que nessas escolas o fator freqncia de grande importncia para os
alunos no que diz respeito s avaliaes peridicas e promoes por merecimento.
Funcionam principalmente nas esferas federais e estaduais de governo, pois estes entes so
obrigados a manter tais instituies. Como exemplo, na esfera estadual temos no Tribunal de
Justia de Minas Gerais a Escola Judicial Desembargador Edsio Fernandes.

3 Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo pblico o disposto no art. 7, IV, VII,
VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei
estabelecer requisitos diferenciados de admisso quando a natureza do cargo o exigir.
Trata-se neste pargrafo de alguns dos Direitos Sociais previstos na Constituio que
so oferecidos tambm aos servidores pblicos efetivos.
Como exemplo, temos: o salrio famlia (por dependente do servidor); o adicional
noturno (25% a mais sobre a hora normal trabalhada no perodo compreendido entre 22:00h
e 5:00h); a hora extra (percentual mnimo de 50% da hora normal); gratificao natalina
(13 salrio, que pode ser divido em 2 parcelas, devendo ser paga at o dia 20 de dezembro);
frias remuneradascom adicional de um tero (a regra que no se pode acumular frias,
mas, h exceo de 2 perodos no caso de necessidade e interesse pblico); jornada de
trabalhode 8 horas por dia e 44 horas por semana (sendo este o limite, podendo o estatuto
reduzir); licena paternidade (de 5 dias); licena maternidade de 120 dias (no podendo
este perodo ser inferior ao estipulado constitucionalmente).

Os dispositivos do art. 7 da C.F., aplicveis aos servidores pblicos so:

IV - salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas

necessidades vitais bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao, sade,
lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe
preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim;
VII - garantia de salrio, nunca inferior ao mnimo, para os que percebem
remunerao varivel;
VIII - dcimo terceiro salrio com base na remunerao integral ou no valor da
aposentadoria;
45

IX - remunerao do trabalho noturnosuperior do diurno;

XII - salrio-famlia pago em razo do dependente do trabalhador de baixa renda nos
termos da lei;
XIII - durao do trabalho normal no superior a oito horas dirias e quarenta e
quatro semanais, facultada a compensao de horrios e a reduo da jornada, mediante
acordo ou conveno coletiva de trabalho;
XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
XVI - remunerao do servio extraordinrio superior, no mnimo, em cinqenta por
cento do normal;
XVII - gozo de frias anuaisremuneradas com, pelo menos, um tero a mais do que o
salrio normal;
XVIII - licena gestante, sem prejuzo do emprego e do salrio, com a durao de
cento e vinte dias;
XIX - licena-paternidade, nos termos fixados em lei;
XX - proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos
termos da lei;
XXII - reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene
e segurana;
XXX - proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e de critrio de
admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;
4 O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os
Secretrios Estaduais e Municipais sero remunerados exclusivamente por subsdio fixado
em parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio,
verba de representao ou outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o
disposto no art. 37, X e XI.
O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo os Ministros de Estado e os
Secretrios Estaduais e Municipais recebero subsdio obrigatoriamente, relembrando-se
que pago em parcela nica, vedado qualquer acrscimo de gratificaes, adicional, abono,
prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria, exceto parcelas de natureza
trabalhista e indenizatria.

5 Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios poder

estabelecer a relao entre a maior e a menor remunerao dos servidores pblicos,
obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI.
Cada esfera de governo poder aprovar uma lei ordinria dizendo qual vai ser o
menor valor do vencimento e o maior a ser pago naquela entidade. O valor do
46

vencimento no poder ser inferior ao valor referente a um salrio mnimo e dever obedecer
o teto geral previsto no inciso XI do art. 37.

6 Os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio publicaro anualmente os valores

do subsdio e da remunerao dos cargos e empregos pblicos.
Neste pargrafo temos a aplicao dos princpios da publicidade, da transparncia
administrativa e do controle, com a finalidade de maximizar a fiscalizaodos gastos
pblicos, promovendo para tanto, o acesso dos administrados s informaes acerca dos
gastos e das prestaes de contas dos cargos e empregos.

7 Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a

aplicao de recursos oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em
cada rgo, autarquia e fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de
qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernizao,
reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional
ou prmio de produtividade.
A economia oramentria feita na Administrao Pblica pelos prprios
servidores, com gastos de energia eltrica reduzidos, gua consumida de forma racional, por
exemplo, que gera saldo positivo, ser revertido (o montante) em investimentos no
reaparelhamento do prprio rgo ou Entidade que economizou. Compra de novos
computadores, ou mesmo pagamento de adicionais so exemplos deste reinvestimento.

8 A remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira poder ser

fixada nos termos do 4.
Diz respeito aos servidores pblicos ocupantes de cargos organizados em carreira
(aqueles que podem ser divididos em classes), sua categoria representativa poder optar por
receber sob a forma de remunerao ou subsdio, trata-se, portanto, de uma faculdade
oferecida pela Administrao Pblica a estes servidores especficos.

Aposentadoria e Previdncia Social

A matria deste inicio se faz muito polmica, pois, foi e objeto de interminveis
discusses acerca da sua operacionalidade e das reformas, to necessrias e urgentes pelas
quais o sistema previdencirio reclama. Se no foram feitas pelos legisladores, a previdncia
social corre o srio risco de entrar em um colapso econmico.
Portanto as reformas continuam em trmite no Congresso Nacional com constantes
modificaes, e o assunto tem aparecido de forma tmida em questes de concurso.

47

Primeiramente podemos dizer que hoje no Brasil temos trs tipos de regimes
previdencirios: o Regime Complementar, o Regime Geral (obrigatrio) e o Regime
Prprio de Previdncia Social (obrigatrio).
a) Regime Geral da Previdncia Social - como o prprio nome diz o regime que
alcana o maior nmero de trabalhadores e utilizado principalmente pela iniciativa
privada. Tem carter contributivo (contribuio compulsria) e solidrio (uma
gerao paga para outra receber o benefcio), e deve observar critrios que preservem
o equilbrio financeiro e atuarial (expectativa de vida) dos benefcios.
So os jurisdicionados do Regime Geral da Previdncia Social:

Empregados pblicos.
Contratados ou temporrios.
Particulares que ocupam exclusivamente cargo em comisso tambm chamado
de servidor pblico comissionado.

Particulares que esto desempenhando mandato eletivo.

Trabalhadores da iniciativa privada.
b) Regime Peculiar, Prprio ou Especial da Previdncia Social o constante do art.
40 da Constituio Federal e alm das regras gerais comuns aos dois regimes o regime
peculiar obedece outras trazidas pela EC41/03 tratadas nos pargrafos e incisos a
seguir.
So jurisdicionados do Regime Especial da Previdncia Social:

Servidores efetivos.
Servidores vitalcios.
Servidores efetivos que ocupam cargo em comisso.
Servidores efetivos que exercem mandato eletivo.
Servidores efetivos que ocupam funo de confiana.

LEI N 12.618, DE 30 DE ABRIL DE 2012

Institui o regime de previdncia complementar para os servidores pblicos federais

titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos rgos que menciona; fixa o limite
mximo para a concesso de aposentadorias e penses pelo regime de previdncia
de que trata o art. 40 da Constituio Federal; autoriza a criao de 3 (trs) entidades
fechadas de previdncia complementar, denominadas Fundao de Previdncia
48

Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe),

Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder
Legislativo (Funpresp-Leg) e Fundao de Previdncia Complementar do Servidor
Pblico Federal do Poder Judicirio (Funpresp-Jud); altera dispositivos da Lei no 10.887,
de 18 de junho de 2004; e d outras providncias.

Valor Atual do teto previdencirio 2013 - O teto anterior era de R$ 3.916,20,

tendo sido reajustado em 6,20%. Em 2013 os benefcios do INSS, assim como a base
de clculo da contribuio dos segurados e dos empregadores domsticos passa a ser
de R$ 4.159,00, conforme a Portaria Interministerial MPS/MF n 15, de 10 de
janeiro de 2013. Tambm foi reajustado o piso, para adequ-lo ao novo valor do
salrio mnimo (R$ 678,00). J a quota do salrio-famlia passou a ser de R$ 33,16,
para segurados com renda de at R$ 646,55, e de R$ 23,36, para os segurados com
renda entre R$ 646,56 e R$ 971,78, sendo este o valor limtrofe da baixa renda (R$
971,78).

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de
previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente
pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que
preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
O art. 40, caput, com a redao dada pela EC 41/03 dispe que ao servidor pblico
titular de cargo efetivo assegurado Regime Prprio (peculiar ou especial) de Previdncia
Social com carter contributivo e solidrio. Por carter contributivo devemos entender que
tanto o servidor quanto a Administrao Pblica devem contribuir, com as suas devidas
quotas, no recolhimento das contribuies previdencirias e quanto ao carter solidrio
(inovao da reforma previdenciria), que tanto os servidores ativos quanto os inativos,
incluindo os aposentados e pensionistas, devam contribuir com o regime previdencirio
supra.

1 Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia de que trata este artigo

sero aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos
3 e 17:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de
contribuio, exceto se decorrente de acidente em servio, molstia profissional ou doena
grave, contagiosa ou incurvel, na forma da lei;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao
tempo de contribuio;
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mnimo de dez anos de efetivo
exerccio no servio pblico e cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria,
observadas as seguintes condies:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuio, se homem, e cinqenta e
cinco anos de idade e trinta de contribuio, se mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com
proventos proporcionais ao tempo de contribuio.
49

Proventos: a designao tcnica dos valores pecunirios devidos aos servidores

inativos (aposentados e disponveis).
A aposentadoria, como consta neste pargrafo poder ser: voluntria, compulsria por
implemento de idade ou por invalidez permanente.
a) Aposentadoria Voluntria: depende da vontade do servidor pblico acerca
do momento de exercer o seu direito da inatividade remunerada. Pode ser com
proventos integrais ou proporcionais ao tempo de contribuio.
Sero integrais para os servidores que contm 10 anos de servio pblico e 5 anos no
cargo em que se aposentaro, tendo 60 anos de idade e 35 anos de contribuio, se
homens, ou, se mulheres, 55 anos de idade e 30 anos de contribuio.
Sero proporcionais se o servidor, independentemente de quaisquer outros requisitos,
tiver 65 anos de idade, se homem, e 60 anos de idade, se mulher.
Ateno: Vale dizer que os referidos "proventos integrais" a partir da EC41/03,
no significa, como anteriormente, que os proventos correspondero ao queo
servidor percebia na ativa; ou seja; embora designados como integrais, eles no
sero de modo algum integrais, pois, haver o clculo do valor dos proventos de
acordo com o valor arrecadado durante todo o tempo de contribuio do servidor para
os dois regimes previdencirios; a partir deste valor haver o clculo de uma mdia
aritmtica simples para se chegar ao valor dos proventos.
b) Aposentadoria Compulsria: ocorrer aos 70 anos de idade, tanto para homens
quanto para mulheres, independentemente de qualquer outro requisito, e ser com
proventos proporcionais ao tempo de contribuio, salvo, evidentemente, se o servidor, ao
atingir tal idade, j havia preenchido os requisitos para se aposentar de maneira voluntria
com proventos integrais.
c)Aposentadoria por Invalidez Permanente: caso seja por acidente em servio,
doena trabalhista ou por molstia grave ou incurvel especificada em lei ser com
proventos integrais, independentemente de qualquer requisito.
Jaaposentadoria
por invalidez permanente oriunda de causas diversas das mencionadas ser com
proventos proporcionais ao tempo de servio e tambm no depende de qualquer
requisito.

2 - Os proventos de aposentadoria e as penses, por ocasio de sua concesso,

no podero exceder a remunerao do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu
a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso.
Aqui, tem-se um limite ou teto individual para os proventos e a penso. Estes
benefcios, por ocasio de sua concesso, no podero exceder a remunerao do respectivo
servidor no cargo efetivo ou vitalcio em que se deu aposentadoria ou que serviu de
referncia para a concesso da penso.

50

 3 Para o clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso,

sero consideradas as remuneraes utilizadas como base para as contribuies do
servidor aos regimes de previdncia de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
O Regime Previdencirio de que trata o art. 201 da C.F., o Regime Geral , pois,
conforme dito anteriormente, haver o clculo do valor dos proventos de acordo com o valor
arrecadado durante todo o tempo de contribuio do servidor para os dois regimes
previdencirios (Especial e Geral); a partir deste valor haver o clculo de uma mdia
aritmtica simples para se chegar ao valor dos proventos.

4 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de

aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos
definidos em leis complementares, os casos de servidores:
I-portadores de deficincia;
II - que exeram atividades de risco;
III- cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a
integridade fsica.
Pargrafo acrescentado pela EC 47/05 dispes sobre a aposentadoria especial para
servidores portadores de necessidades especiais, os que exercem atividade de risco (policiais)
ou cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou
aintegridade fsica (atividades insalubres). Ressalta-se, entretanto, que tal norma tem eficcia
contida, pois, depende de norma complementar regulamentadora, que deve ser editada
para se fazer valer tais direitos.

5 - Os requisitos de idade e de tempo de contribuio sero reduzidos em cinco

anos, em relao ao disposto no 1, III, "a", para o professor que comprove
exclusivamente tempo de efetivo exerccio das funes de magistrio na educao infantil e
no ensino fundamental e mdio.
Para os professores cujo tempo de efetivo exerccio seja exclusivamente em funes
de magistrio na educao infantil, no ensino fundamental e mdio a Constituio reduziu
em cinco anos os requisitos de idade e de tempo de contribuio, trata-se de uma norma
de eficcia imediata, ou seja, pronta para produzir seus efeitos.
Ressaltamos o
fato de que o professor universitrio no se encontra dentre os beneficirios de tal
direito, sendo, aposentado de acordo com as normas do art. 40, 1, inciso III, da C.F..

6 - Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumulveis na forma

desta Constituio, vedada a percepo de mais de uma aposentadoria conta do regime
de previdncia previsto neste artigo.
Com exceo dos casos permitidos de acumulao remunerada de cargos (inciso XVI,
art. 37, C.F.), a Constituio veda a percepo de mais de uma aposentadoria no mesmo
regime de previdncia. Porm, se a aposentadoria ocorrer em regimes diferenciados poder
o servidor acumular os proventos.

51

 7 Lei dispor sobre a concesso do benefcio de penso por morte, que ser igual:
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, at o limite mximo
estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art.
201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado
data do bito; ou
II - ao valor da totalidade da remunerao do servidor no cargo efetivo em que se deu
o falecimento, at o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de
previdncia social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela
excedente a este limite, caso em atividade na data do bito.
Em se tratando de penso por morte o pargrafo supra dispe que o benefcio ser
pago no mesmo valor da remunerao (servidor em atividade quando do seu falecimento) ou
proventos (servidor aposentado quando do seu falecimento) at o limite do Regime Geral,
qual. Caso o valor da remunerao ou dos proventos do falecido seja superior a este limite
ento a penso ser paga da seguinte forma: o valor do limite + 70% do que ultrapassar este
limite. Os outros 30% restantes, que no foram mencionados de maneira expressa pelo
legislador, sero retidos a ttulo de pedgio para tentar abrandar o rombo previdencirio
existente.

8 assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter

permanente, o valor real, conforme critrios estabelecidos em lei.
A EC 41/03 extinguiu a paridade que funcionava da seguinte forma: quando o
servidor em atividade tinha um aumento ou gratificao no seu vencimento este aumento era
repassado ao servidor aposentado na mesma proporo e na mesma poca. A nova reforma
acabou com a paridade, porm, a Constituio assegurou reajustamentos dos benefcios para
preservar-lhes, em carter permanente, o valor real dos proventos.

9 - O tempo de contribuio federal, estadual ou municipal ser contado para

efeito de aposentadoria e o tempo de servio correspondente para efeito de disponibilidade.
Hoje a aposentadoria calculada de acordo com as contribuies recolhidas pelo
servidor pblico inclusive quando recolhidas na iniciativa privada. Os valores das
contribuies referentes ao Regime Geral sero computados no Regime Prprio.
Atentar-se para o fato de que o tempo de contribuio ser computado para efeitos de
aposentadoria e o tempo de servio ser computado para efeito de disponibilidade(vide
comentrios do art. 41, 2, da C.F..

10 - A lei no poder estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de

contribuio fictcio.
Com a reforma nomais possvel contar tempo para fins de contribuio que o
servidor no contribuiu efetivamente. " comum a legislao estabelecer como tempo de
servio pblico aquele exercido em atividades que no tm essa natureza, como o tempo de
estgio, de advocacia em carter privado, de servio considerado relevante, etc. Essa
contagem no proibida pelo novo dispositivo constitucional; o que ele veda que seja

52

considerado esse tempo como sendo de contribuio; para o requisito referente ao tempo de
contribuio a contagem ficta no admitida." Maria S. Z. Di Pietro.

11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, soma total dos proventos de
inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulao de cargos ou empregos pblicos,
bem como de outras atividades sujeitas a contribuio para o regime geral de previdncia
social, e ao montante resultante da adio de proventos de inatividade com remunerao
de cargo acumulvel na forma desta Constituio, cargo em comisso declarado em lei de
livre nomeao e exonerao, e de cargo eletivo.
O teto geral previsto no inciso XI, do art. 37, da C.F.,para balizar as remuneraes e
subsdios dos servidores em atividade, tambm ser aplicado para limitar os proventos dos
servidores pblicos, mesmo que tais proventos sejam originrios do Regime Geral da
Previdncia Social, ou decorrentes da acumulao de cargos ou empregos pblicos. Tambm
ser aplicado o teto ao montante resultante da adio de proventos de inatividade com
remunerao de cargo acumulvel na forma desta Constituio, cargo em comisso declarado
em lei de livre nomeao e exonerao, e de cargo eletivo.

12 - Alm do disposto neste artigo, o regime de previdncia dos servidores

pblicos titulares de cargo efetivo observar, no que couber, os requisitos e critrios
fixados para o regime geral de previdncia social.
A legislao referente ao Regime Geral de Previdncia Social ser aplicada de forma
subsidiria no que couber ao regime prprio de previdncia social.
13 - Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso declarado em
lei de livre nomeao e exonerao bem como de outro cargo temporrio ou de emprego
pblico, aplica-se o regime geral de previdncia social.
O Regime Geral de Previdncia Social abranger os seguintes indivduos como
jurisdicionados: empregados pblicos, contratados ou temporrios, particulares que ocupam
exclusivamente cargo em comisso tambm chamados de servidores pblicos
comissionados, particulares que esto desempenhando mandato eletivo e os trabalhadores da
iniciativa privada.

14 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, desde que instituam

regime de previdncia complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo
efetivo, podero fixar, para o valor das aposentadorias e penses a serem concedidas pelo
regime de que trata este artigo, o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime
geral de previdncia social de que trata o art. 201.

Como j mencionado, a Lei n. 12.618/12, institui o regime de previdncia

complementar para os servidores pblicos federais titulares de cargo efetivo,
inclusive os membros dos rgos que menciona; fixa o limite mximo para a
concesso de aposentadorias e penses pelo regime de previdncia de que
trata o art. 40 da Constituio Federal; autoriza a criao de 3 (trs) entidades
53

fechadas de previdncia complementar, denominadas Fundao de Previdncia

Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe),
Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder
Legislativo (Funpresp-Leg) e Fundao de Previdncia Complementar do
Servidor Pblico Federal do Poder Judicirio (Funpresp-Jud); altera dispositivos
da Lei no 10.887, de 18 de junho de 2004; e d outras providncias.

15. O regime de previdncia complementar de que trata o 14 ser institudo por lei
de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus
pargrafos, no que couber, por intermdio de entidades fechadas de previdncia
complementar, de natureza pblica, que oferecero aos respectivos participantes planos de
benefcios somente na modalidade de contribuio definida.
Este pargrafo vem complementar as informaes do pargrafo anterior, ou seja,
impem que o Regime Complementar dos servidores ser institudo por lei de iniciativa do
Poder Executivo da esfera de governo ao qual se vincula o servidor.

16 - Somente mediante sua prvia e expressa opo, o disposto nos 14 e 15

poder ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no servio pblico at a data da
publicao do ato de instituio do correspondente regime de previdncia complementar.
O dispositivo faz meno ao fato de que, os servidores que j tiverem tomado posse
at a data da normatizao do Regime Complementar, podero optar, de maneira
expressa, pela filiao a este regime previdencirio; j os servidores que tomarem posse
aps a data desta normatizao, sero filiados obrigatrios por imposio legal.

17. Todos os valores de remunerao considerados para o clculo do benefcio

previsto no 3 sero devidamente atualizados, na forma da lei.
Trata-se de mecanismo de justia, levando-se em considerao o fato de que a maioria
das contribuies previdencirias podem ter sido realizadas em tempos remotos o que, com
toda certeza, gerou desvalorizao monetria.

18. Incidir contribuio sobre os proventos de aposentadorias e penses concedidas

pelo regime de que trata este artigo que superem o limite mximo estabelecido para os
benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201, com percentual
igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.
O dispositivo refere-se ao carter solidrio imposto ao Regime Especial como fruto da
Reforma Previdenciria propiciada pela EC 41/03, onde, esta caracterstica requer que tanto
os servidores ativos, quanto os inativos, incluindo os aposentados e pensionistas, devero
contribuir com o regime previdencirio supra, sendo que, o valor da contribuio
previdenciria que equivale a 11%, s incidir sobre o valor que ultrapassar o teto at
este limite, os aposentados e pensionistas ficaro isentos do pagamento desta contribuio.
54

 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigncias para
aposentadoria voluntria estabelecidas no 1, III, a, e que opte por permanecer em
atividade far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio
previdenciria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no
1, II.
Quanto ao abono de permanncia, que reside no percentual de 11% sobre o valor da
remunerao, ser devido aos servidores que, podendo fazer jus aposentadoria
voluntria, optem por continuar a exercer as suas atribuies dentro do limite da idade
de 70 anos; durante o tempo em que estiverem em atividade nas condies supra, recebero
um incentivo pecunirio equivalente ao valor do abono permanncia. Ressalta-se o fato de
que no haver suspenso dacobrana da contribuio previdenciria de 11% referente
a este perodo de atividade.

20. Fica vedada a existncia de mais de um regime prprio de previdncia social

para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do
respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, 3, X.
Tal dispositivo foi fruto da EC 41/03, onde h proibio expressa da existncia de
mais de um Regime Prprio da Previdncia Social para os servidores ocupantes de cargos
efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada esfera de governo.
21. A contribuio prevista no 18 deste artigo incidir apenas sobre as parcelas de
proventos de aposentadoria e de penso que superem o dobro do limite mximo
estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201
desta Constituio, quando o beneficirio, na forma da lei, for portador de doena
incapacitante.
Em se tratando de portador de deficincia incapacitante ter como teto o dobro do
valor referente ao servidor publico normal (R$ 2.801,82 x 2), no que diz respeito
incidncia do percentual de 11% da contribuio previdenciria; tal alterao foi fruto da EC
45/05.

Art. 41. So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados
para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico.
Os servidores pblicos estveis so aqueles que aps aprovao em concurso pblico
e a nomeao para cargo de provimento efetivo, e transcorrido o perodo de 3 anos (perodo
de prova) de efetivo exerccio neste cargo so aprovados na Avaliao Especial de
Desempenho. O resultado da avaliao dever ser homologado, s ento sero considerados
estveis.
no estgio probatrio que a Administrao verificar se o servidor aprovado em
concurso pblico apto ao exerccio da funo. Esta anlise se faz tambm por meio de
Avaliaes Peridicas (anuais).

55

Avaliao Especial de Desempenho - a avaliao feita pela Administrao

Pblica ao servidor no final do seu estgio probatrio, e dependendo do resultado o
servidor poder adquirir a estabilidade (se aprovado) ou ser exonerado (no caso de
reprovao).
Avaliao Peridica de Desempenho - a avaliao anual feita pela Administrao
Pblica a todos os servidores pbicos (estveis, instveis ou vitalcios).
Quanto aos Juzes e Promotores de Justia, ocupantes de cargos vitalcios, o perodo
de prova (estgio probatrio) ser de 2 anos.
Importante dizer que hoje no mais existe a estabilidade absoluta ou automtica e,
portanto, todos os servidores efetivos instveis, estveis ou vitalcios, podero, nos termos da
lei, perder o cargo que ocupam sob a luz do princpio da eficincia.

1 O servidor pblico estvel s perder o cargo:

I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado;
O servidor que praticar ilcito penal ser julgado pelo poder judicirio (com direito a
ampla defesa e contraditrio). Comprovada a prtica do ilcito ser decretada a perda do
cargo pelo juiz (demisso) depois da sentena judicial ter transitado em julgado.
No caso do servidor vitalcio, esta ser a nica possibilidade de perda do cargo, ou
seja, por deciso judicial transitada em julgado. Mesmo que a Administrao Pblica constate
atravs da Avaliao Peridica de Desempenho que o aproveitamento do servidor vitalcio
insuficiente no poder destitu-lo. Enviar o caso para o Tribunal de Justia competente, e
este processar e julgar o caso em questo.

II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

O servidor que praticar ilcito disciplinar (falta funcional) sofrer processo
administrativo (assegurada a ampla defesa e contraditrio), e ser julgado pela
Administrao que em caso de comprovao da prtica, decretar a perda do cargo
(demisso).
O Servidor Instvel tambm se enquadra neste inciso, logo, se cometer um ilcito
administrativo poder ser demitido pela Administrao Pblica (assegurada a ampla defesa e
contraditrio).
III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
O servidor perder o cargo por insuficincia de desempenho, via Administrao
Pblica, assegurada ampla defesa e contraditrio; neste caso o correto a perda do cargo
atravs da exonerao do servidor.
O servidor instvel tambm se enquadra neste inciso.

56

 2 Invalidada por sentena judicial a demisso do servidor estvel, ser ele

reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estvel, reconduzido ao cargo de origem,
sem direito a indenizao, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com
remunerao proporcional ao tempo de servio.
Reintegrao a reinvestidura do servidor estvel no cargo anteriormente ocupado, ou no
cargo resultante de sua transformao, quando invalidada a sua demisso por deciso
administrativa ou judicial, com ressarcimento de todas as vantagens (pagamento de
indenizao).
Reconduo o retorno do servidor estvel ao cargo anteriormente ocupado, sem direito
indenizao, e decorrer de:
a)inabilitao em estgio probatrio relativo a outro cargo;
b)reintegrao do anterior ocupante.
Aproveitamento - o ato pelo qual a Administrao literalmente aproveita o servidor que se
encontra em disponibilidade. um chamamento ao servidor para o retorno atividade.
Disponibilidade a colocao do servidor estvel em inatividade remunerada, at seu
adequado aproveitamento em outro cargo, com proventos proporcionais ao seu tempo de
servio. Na disponibilidade o servidor fica proibido de exercer outro cargo remunerado tanto
no mbito administrativo quanto na iniciativa privada.
Vale dizer que o pargrafo supra, faz referncia ao servidor estvel. No caso do
instvel este no ser posto em disponibilidade com a reintegrao do anterior ocupante,
mas, ser exonerado, sem direito a qualquer indenizao.

3 Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estvel ficar em

disponibilidade, com remunerao proporcional ao tempo de servio, at seu adequado
aproveitamento em outro cargo.
Aqui, faz-se necessrio atentar-se para o fato de que na disponibilidade o servidor
perceber remunerao proporcional ao tempo de servio e no proporcional ao tempo de
contribuio ou de forma integral, podendo ser acumulado o tempo de servio pblico
prestado em outras esferas de governo.

4 Como condio para a aquisio da estabilidade, obrigatria a avaliao

especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade.
Conforme j comentado a Avaliao Especial de Desempenho a avaliao feita
pela Administrao Pblica ao servidor no final do seu estgio probatrio, e dependendo do
resultado o servidor poder adquirir a estabilidade (se aprovado) ou ser exonerado (no caso
de reprovao).

57

Ateno : O art. 169 da Constituio Federal coloca outra situao em que os

servidores pblicos podero perder o cargo, o caso de Excesso de Quadro (ou de
contingente), vejamos:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo,
durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias:
I reduo em pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas com cargos
em comisso e funes de confiana;
II exonerao dos servidores no estveis.
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no
forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei
complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o
cargo, desde que o ato normativo motivado de cada um dos poderes
especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa
objeto da reduo de pessoal.

4. ATOS ADMINISTRATIVOS

4.1. Introduo
A administrao pblica realiza sua funo executiva por meio de atos jurdicos
que recebem a denominao especial de atos administrativos. Tais atos, por sua natureza,
contedo e forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (leis) e do Judicirio
(decises judiciais), quando desempenham suas atribuies especficas (tpicas) de legislao
e de jurisdio.
Em princpio, a prtica de atos administrativos cabe aos rgos executivos, mas as
autoridades judicirias e as mesas legislativas tambm os praticam restritamente,
quando ordenam seus prprios servios, dispem sobre seus servidores ou expedem
instrues sobre matria de sua privativa competncia. Esses atos so tipicamente
administrativos embora provindos de rgos judicirios ou de corporaes legislativas, e,
como tais, se sujeitam a revogao ou a anulao no mbito interno ou pelas vias judiciais,
como os demais atos administrativos do Executivo, segundo Hely Lopes Meirelles
(2004:147).

58

4.2. Conceito
O conceito de ato administrativo pode ser definidoem dois aspectos, quais sejam:
conceito amplo e conceito restrito.
Ato administrativo em sentido amplo a declarao do Estado ou de quem lhe faa
s vezes (concessionrio, permissionrio de servio pblico), no exerccio de prerrogativas
pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares a lei para lhe dar
cumprimento e se sujeita ao controle do poder judicirio. Ex: regulamentos, instrues,
resolues, contratos administrativos.
Ato administrativo em sentido estrito a declarao unilateral da Administrao
Pblica no exerccio de suas prerrogativas, manifestada mediante comandos concretos
complementares j expedidos a ttulo de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de
legitimidade por rgo jurisdicional.
Segundo Hely Lopes Meirelles pode-se conceituar ato administrativo como toda
manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade,
tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos,
ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria.

4.3. Requisitos
Neste ponto da matria, encontra-se algumas divergncias doutrinrias acerca da
terminologia utilizvel e de quais seriam os requisitos do ato administrativo. Alguns autores
preferem o termo elementos a requisitos. Seguindo a orientao majoritria neste estudo
opta-se pela corrente doutrinria que considera ambos os termos, elemento e requisito,
sinnimos. Noutro norte, quanto aos requisitos do ato administrativo seguiremos a orientao
consagrada no direito positivo brasileiro a partir do art. 2, da Lei n. 4.717/65 (Lei da Ao
Popular), que indica como requisitos do ato administrativo a competncia, finalidade,
forma,motivo e objeto.

4.3.1. Competncia
condio primeira de validade do ato administrativo. Todos os atos
administrativos sejam discricionrios ou vinculados devem ser realizados por agente
que disponha de poder legal para pratic-lo.
Competncia o poder atribudo ao agente da Administrao Pblica (sujeito capaz),
por meio de lei, para o desempenho especfico de suas funes. Se o ato for praticado por
agente incompetente, ou realizado alm do limite prescrito em lei, o ato ser considerado
invlido.
A competncia administrativa, por ser um requisito de ordem pblica, intransfervel,
irrenuncivel, de exerccio obrigatrio, imprescritvel, imodificvel e improrrogvel pela
vontade dos interessados. A delegao e a avocao, em regra, so permitidos, desde que
previstos nas normas regulamentadoras da Administrao, e no se trate de competncia
exclusiva, de ato normativo ou deciso de recurso administrativo.
59

A competncia considerada, em princpio como elemento vinculado do ato

administrativo, mas, como exceo, nos casos de delegao e avocao poder ser
considerada como discricionria.

4.3.2. Forma
Forma o revestimento exterior do ato, ou seja, o modo pelo qual este aparece e
revela sua existncia. A forma pode, eventualmente no ser obrigatria, isto , ocorrer, por
vezes, ausncia de prescrio legal sobre uma forma determinada, exigida para a prtica do
ato. Contudo, no pode haver ato sem forma, porquanto o Direito no se ocupa de
pensamentos ou intenes enquanto no traduzidos exteriormente. Portanto, como a forma
o meio de exteriorizao do ato, sem forma no pode haver ato. Celso Antnio Bandeira de
Mello (2004:365).
Em princpio a forma considerada elemento vinculado do ato administrativo,
mas, como exceo poderser considerada discricionria, quando a lei autorizar a prtica do
ato por mais de uma opo.

4.3.3. Objeto
O objeto o contedo do ato administrativo. o efeito jurdico imediato que o ato
produz, aquilo sobre o que o ato decide. Para identific-lo, asseveraMaria Sylvia Zanela
Di Pietro, "basta verificar o que o ato enuncia, prescreve, dispe." Ex: no caso de ato
administrativo que trata de demisso de um servidor o seu objeto ser a prpria demisso.
Em princpio o objeto considerado elemento discricionrio do ato administrativo,
mas, como exceo poderser considerado vinculado, quando a lei dispor expressamente
sobre qual ser o contedo de determinado ato.
4.3.4. Motivo
opressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a prtica do
ato administrativo.
Pressuposto de direito o dispositivo legal em que se baseia o ato.
Pressuposto
de fato, como o prprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstncias, de
acontecimentos, de situaes que levam a Administrao a praticar o ato.
Como exemplo tem-se: no ato administrativo de punio do funcionrio, o motivo a
infrao que ele praticou; no ato administrativo de tombamento, o motivo o valor cultural
do bem tombado; na licena para construir, o conjunto de requisitos comprovados pelo
proprietrio; na exonerao do funcionrio estvel, o pedido por ele formulado.
Quando da ausncia do motivo ou a indicao de motivo falso na prtica do ato
administrativo gerar a invalidao do ato praticado.

60

Vale dizer que motivo diferente de motivao no que diz respeito ao ato
administrativo. Motivao a exposio dos motivos, ou seja, a demonstrao, por escrito,
de que os pressupostos de fato realmente existiram. Para punir, a Administrao deve
demonstrar a prtica da infrao. A motivao diz respeito s formalidades do ato, que
integram o prprio ato, vindo sob a forma de "considerada"; outras vezes, est contida em
parecer, laudo, relatrio, emitida pelo prprio rgo expedidor do ato ou por outro rgo,
tcnico ou jurdico, hiptese em que o ato faz remisso a esses atos precedentes. O
importante que o ato possa ter a sua legalidade comprovada. Maria S.Z. Di Pietro
(2004:204).
Em princpio o motivo considerado elemento discricionrio do ato administrativo,
mas, como exceo poderser considerado vinculado, quando a lei dispor expressamente
sobre qual ser o motivo de determinado ato.

4.3.5. Finalidade
requisito vinculado de todo ato administrativo, seja discricionrio ou vinculado,
pois o Direito Positivo no admite ato administrativo sem finalidade pblica. A
finalidade do ato se faz pelo objetivo que se quer alcanar. Sero nulos os atos
administrativos que no satisfaam o interesse pblico. A finalidade dever estar indicada
na lei expressamente ou implicitamente no podendo o administrador escolher outra, ou
substituir a indicada na norma administrativa, sob pena de se configurar desvio de poder e o
ato ser considerado invlido. Hely Lopes Meirelles (2004:150).

Abuso de Poder

Tambm chamado de abuso de autoridade,ocorre quando a autoridade, embora

competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das
finalidades administrativas. sempre invalidadora do ato que o contm. Subdivide-se em
excesso de poder e desvio de poder ou finalidade.
Excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente
para praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de suas
faculdades administrativas. Excede sua competncia legal, portanto, invalida
o ato. (vcio na competncia)
Desvio de poder ou Finalidade ocorre quando a autoridade, embora
atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com
fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico.
a violao ideolgica e moral da lei. (vcio na finalidade)

4.4. Atributos Do Ato Administrativo

Os atos administrativos praticados pela Administrao Pblica so possuidores de
atributos e caractersticas que os distinguem dos demais atos de direito privado,
61

concretizando-se ento, a idia de supremacia que o Estado tem em relao aos particulares.
Tais atributos so: a presuno de legitimidade, a imperatividade e a auto-executoriedade.

4.4.1. Presuno De Legitimidade

Quando se diz que o ato administrativo tem presuno de legitimidade, significa dizer que at
que se prove o contrrio o ato praticado considerado legtimo, verdadeiro e conforme
aos ditames legais. Com a inverso do nus da prova, o administrado que argir ilegalidade
do ato ter que provar. Este atributo importante, pois viabiliza a celeridade, to necessria,
prestao dos servios e ao gerenciamento administrativo estatal.

4.4.2. Imperatividade
o atributo pelo qual os atos administrativos se impem coercitivamente a
terceiros, independentemente de sua concordncia. Trata-se da prerrogativa que o Poder
Pblico tem de por meio dos atos unilaterais, impor obrigaes a terceiros, sob pena de se
sujeitarem execuo forada pela administrao ou pelo judicirio, quando do seu
descumprimento.
A imperatividade s existe nos atos administrativos que impem obrigaes (atos
normativos, ordinatrios, punitivos).

4.4.3. Auto-executoriedade
Segundo o doutrinador Celso Antnio Bandeira de Melo, auto-executoriedade " a
qualidade pela qual o Poder Pblico pode compelir materialmente o administrado, sem
preciso de buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigao que imps e
exigiu."
Para Hely Lopes Meirelles a "auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos
atos administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao,
independentemente de ordem judicial."

4.5. Mrito Administrativo

O mrito administrativo segundo Hely Lopes Meirelles consubstancia-se na
valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administrao Pblica
incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia, oportunidade e
justia do ato a realizar.
O mrito aspecto pertinente apenas aos atos administrativos discricionrios ou, de
outro modo, a contrrio senso, no h que se falar em mrito administrativonos atos
vinculados.

62

Nos atos vinculados, todos os requisitos de validade do ato (competncia, finalidade,

forma, motivo e objeto) esto vinculados aos ditames legais. Nos atos discricionrios,
alm dos elementos vinculados (competncia, finalidade e forma) outros existem (motivo e
objeto), em relao aos quais a Administrao Pblica decide livremente, e sem
possibilidade de correo judicial, salvo quando seu proceder caracterizarexcesso ou
desvio de poder, o que levaria ao cometimento de uma ilegalidade.
O mrito administrativos abrange os elementos no vinculados do ato
administrativo, ou seja, aqueles que admitem uma valorao de eficincia, oportunidade,
convenincia, e justia. No mais, ainda que se trate de poder discricionrio da
Administrao Pblica, o ato pode ser revisto e anulado pelo Judicirio, desde que, sob o
rtulo de mrito administrativo, se abrigue qualquer ilegalidade resultante de abuso ou
desvio de poder.
4.6. Extino do Ato Administrativo
Os atos administrativos so produzidos a fim de desencadear efeitos na ordem
jurdica, adquirindo, resguardando, transferindo, modificando, extinguindo e declarando
direitos, ou impondo obrigaes aos administrados ou a si prpria. Porm estes atos no so
eternos e alcanadas as suas finalidades eles se exaurem, desaparecendo do mundo jurdico.
Noutro norte, por causa de fatos ou atos posteriores o ato administrativo suspenso
ou mesmo eliminado definitivamente os seus efeitos, extinguindo-se ento. Alm disso, h
outros casos em que o ato sequer chega a desencadear seus efeitos tpicos, seja porque antes
do seu nascimento a Administrao ou o Judicirio os fulmina, seja porque particulares
beneficirios destes atos os recusam. Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:412).
Logo, pode-se concluir que diversas so as forma de extino do ato administrativo,
porm, neste estudo priorizou-se apenas as trs mais importantes, quais sejam, revogao,
anulao e convalidao.

4.6.1. Revogao
"Revogao o ato administrativo discricionrio pelo qual a Administrao extingue
um ato vlido, por razes de oportunidade e convenincia."
A Administrao Pblica constata que o ato anteriormente conveniente e oportuno no
mais o .
Como a revogao atinge um ato que foi editado em conformidade com a lei, ela no
retroage; os seus efeitos se produzem a partir da prpria revogao; so efeitos ex nunc(a
partir de agora), respeitando, portanto, os efeitos j produzidos. Maria Sylvia Zanella Di
Pietro (2004:238).
Esta forma de extino privativa da Administrao Pblica, no podendo o
Judicirio revogar qualquer ato administrativo.
Vale dizer que os atos exauridos que j produziram seus efeitos (direito adquirido) no
mais podero ser revogados e que os atos vinculados no podem ser revogados.
63

4.6.2. Anulao

Tambm chamada de invalidao, a extino do ato administrativo por razes de

ilegalidade (contrariedade lei). Para Hely Lopes Meirelles anulao a declarao de
invalidao de um ato administrativo ilegtimo ou ilegal, feita pela prpria Administrao
ou pelo Poder Judicirio (desde que provocado). Baseia-se, portanto, em razes de
legitimidade ou legalidade, diversamente da revogao, que se funda em motivos de
convenincia ou de oportunidade e, por isso mesmo, privativa da Administrao.
O autor ainda assevera que por ilegalidade no se deve entender somente a clara
infringncia do texto legal, mas tambm, o abuso, por excesso ou desvio de poder, ou por
relegao dos princpios gerais do Direito, especialmente os princpios do regime jurdico
administrativo.
Decorrente do princpio da legalidade a anulao produz efeitos retroativos,
chamados de extunc,ao surgimento do ato no mundo jurdico e gera a produo de um ato
vinculado, devido imposio legal de anulao do ato ilegtimo.

4.6.3. Convalidao
Tambm chamada de saneamento. o ato administrativo pelo qual suprido o vcio
existente em um ato ilegal, ou seja, trata-se da existncia de um vcio sanvel, com efeitos
retroativos data em que este foi praticado, gerando efeito extunc. A convalidao
efetivada pela prpria Administrao, sendo vedado ao Poder Judicirio convalidar os atos
emitidos pela Administrao Pblica. Diante da possibilidade de convalidar um ato
administrativo o administrador dever ponderar acerca do que ser melhor para a
coletividade: a permanncia do ato regularizado ou a sua invalidao, gerando, portanto, um
ato discricionrio.

4.7. Espcies De Ato Administrativo

Os atos administrativos, pelas caractersticas comuns a eles inerentes e pelas
peculiaridades que os distinguem uns dos outras, podem ser divididos em grupos, porm, a
matria por ser objeto de discordncia doutrinria, optou-se aqui, pela melhor doutrina (Hely
Lopes Meirelles), tambm muito aceita em concursos pblicos, que agrupou as espcies de
atos em cinco conjuntos, quais sejam:
atos administrativos normativos;
atos administrativos ordinatrios;
atos administrativos negociais;
atos administrativos enunciativos;
atos administrativos punitivos.

64

4.7.1. Atos Normativos

So aqueles atos que contm um comando geral
do Executivo, visando correta aplicao da lei. O objetivo imediato de tais atos explicitar
a norma legal a ser observada pela Administrao e pelos administrados. So eles:
Decretos em sentido restrito, so atos
administrativos da competncia exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados a prover
situaes gerias ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explcito ou
implcito, pela legislao.
O ordenamento jurdico brasileiro admite dois
tipos de decretos gerais, a saber: decreto independente ou autnomo e o decreto regulamentar
ou de execuo.

Decreto

autnomo ou independente o que dispe

temporariamente sobre matria ainda no regulada especificamente em
lei. No podem regular matrias que s por lei podem ser reguladas.
Decreto regulamentar ou de execuo o que visa a explicar a lei
e facilitar sua execuo.

Regulamentos so atos administrativos,

postos em vigncia por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situaes
ainda no disciplinadas por lei. ato administrativo e no legislativo, supletivo da lei.
Instrues Normativas so atos
administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execuo das leis, decretos e
regulamentos, mas so tambm utilizadas por outros rgos superiores para o mesmo fim.
Regimentos so atos administrativos
normativos de atuao interna, pois se destinam a reger o funcionamento de rgos
colegiados e de corporaes legislativos.
Resolues so atos administrativos
normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas no pelo Chefe do
Executivo, que s deve expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais, rgos
legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matria de sua competncia
especfica. So atos inferiores ao regulamento e ao regimento, no podendo inov-los ou
contrari-los, mas complement-los e explic-los.
Deliberaes so atos administrativos
normativos ou decisrios emanados de rgos colegiados. Quando normativos so atos gerais
(so superiores aos decisrios); quando decisrias, so atos individuais.

4.7.2. Atos Ordinatrios

So aqueles que visam a disciplinar o
funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes. Se endeream aos
servidores pblicos a fim de orient-los no desempenho de suas atribuies. Podem ser
65

expedidos por qualquer chefe de servio aos seus subordinados, desde que o faa nos limites
de sua competncia. S atuam no mbito interno das reparties e s alcanam os servidores
hierarquizados chefia que os expediu. So eles:
Instrues so ordens escritas e gerais
a respeito do modo e forma de execuo de determinado servio pblico, expedidas pelo
superior hierrquico com escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuies
que lhes esto afetas e assegurar a unidade de ao no organismo administrativo.
Circulares so ordens escritas, de
carter uniforme, expedidas a determinados funcionrios ou agentes administrativos
incumbidos de certo servio, ou do desempenho de certas atribuies em circunstncias
especiais.
Avisos so atos emanados dos Ministros
de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministrios. Tambm podem ser destinados a
dar notcia ou conhecimento de assuntos afetos atividade administrativa.
Portarias so atos administrativos
internos pelos quais os chefes de rgos, reparties ou servios expedem determinaes
gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funes e cargos
secundrios. Por portaria tambm se iniciam sindicncias e processos administrativos. No
atingem nem obrigam aos particulares.
Ordens de Servio so determinaes
especiais dirigidas aos responsveis por obras ou servios pblicos autorizando seu incio, ou
contendo imposies de carter administrativo, ou especificaes tcnicas sobre o modo e
forma de sua realizao.
Provimentos So atos administrativos
internos, contendo determinaes e instrues que a Corregedoria ou os tribunais expedem
para a regularizao e uniformizao dos servios, especialmente os da Justia, com o
objetivo de evitar erros e omisses na observncia da lei.
Ofcios so comunicaes escritas que
as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre Administrao e
particulares, em carter oficial.
Despachos so decises que as
autoridades executivas ou legislativas e judicirias, em funes administrativas, proferem em
papis, requerimentos e processos sujeitos sua apreciao.

4.7.3 Atos Negociais

So praticados contendo uma declarao de
vontade do Poder Pblico coincidente com a pretenso do particular, visando concretizao
de negcios jurdicos pblicos ou atribuio de certos direitos ou vantagens ao interessado.
Produzem efeitos concretos e individuais para o seu destinatrio e para a Administrao que
os expede. So eles:
66

Licena o ato administrativo

vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico, verificando que o interessado atendeu a
todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realizao de fatos
materiais antes vedados ao particular. Ex: exerccio de uma profisso, construo de um
edifcio em terreno prprio.
Autorizao o ato administrativo
discricionrio e precrio pelo qual o Poder Pblico torna possvel ao pretendente a realizao
de certa atividade, servio ou utilizao de determinados bens particulares ou pblicos, de seu
exclusivo ou predominante interesse que a lei condiciona aquiescncia prvia da
Administrao, tais como o uso especial de bem pblico, o porte de arma, o trnsito por
determinados locais etc.
Permisso o ato administrativo
negocial, discricionrio e precrio, pelo qual o Poder Pblico faculta ao particular a execuo
de servios de interesse coletivo, ou o uso especial de bens pblicos, a ttulo gratuito ou
remunerado, nas condies estabelecidas pela Administrao. Vale dizer que a permisso
no se confunde com a concesso, nem com a autorizao: a concesso contrato
administrativo bilateral; a autorizao ato administrativo unilateral.
Aprovao o ato administrativo pelo
qual o Poder Pblico verifica a legalidade e o mrito de outro ato ou de situaes e
realizaes materiais de seus prprios rgos, de outras entidades ou de particulares,
dependentes de seu controle, e consente na sua execuo ou manuteno.
Admisso o ato administrativo
vinculado pelo qual o Poder Publico, verificando a satisfao de todos os requisitos legais
pelo particular, defere-lhe determinada situao jurdica de seu exclusivo ou predominante
interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de
habilitao.
Visto o ato administrativo pelo qual o
Poder Pblico controla outro ato da prpria Administrao ou do administrado, aferindo sua
legitimidade formal para dar-lhe exeqibilidade.
Homologao ato administrativo de
controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a convenincia de ato anterior
da prpria Administrao, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficcia.
Dispensa o ato administrativo que
exime o particular do cumprimento de determinada obrigao at ento exigida por lei, como
por exemplo, a prestao de servio militar.
Renncia o ato pelo qual o Poder
Pblico extingue unilateralmente um crdito ou um direito prprio, liberando definitivamente
a pessoa obrigada perante a Administrao. No admite condio e irreversvel uma vez
consumada.

67

Protocolo Administrativo o ato

negocial pelo qual o Poder Pblico acerta com o particular a realizao de determinado
empreendimento ou atividade ou a absteno de certa conduta, no interesse recproco da
Administrao e do administrado signatrio do instrumento protocolar. vinculante, pois
gera direitos e obrigaes entre as partes.

4.7.4. Atos enunciativos

So todos aqueles em que a Administrao se
limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinio sobre determinado assunto, sem
se vincular ao seu enunciado. So eles:
Certides so cpias ou fotocpias fiis
e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro, ou documentos que se encontre
nas reparties pblicas. Podem ser de inteiro teor ou resumidas desde que expressem
fielmente o que se contm no original de onde foram extradas.
Atestados so atos pelos quais a
Administrao comprova um fato ou uma situao transeunte, passveis de modificaes
freqentes, de que tenha conhecimento por seus rgos competentes.
Pareceres so manifestaes de rgos
tcnicos sobre assuntos submetidos sua considerao, tendo carter meramente opinativo,
no vinculado a Administrao ou os particulares sua motivao ou concluses, salvo se
aprovado por ato subseqente. Podem ser normativos (passvel de converso em norma de
procedimento interno) ou tcnicos (proveniente de rgo ou agente especializado).
Apostilas so atos enunciativos ou
declaratrios de uma situao anterior criada por lei.

4.7.5 Atos Punitivos

So os que contm uma sano imposta pela
Administrao queles que infringem disposies legais, regulamentares ou ordinatrias dos
bens ou servios pblicos. Visam a punir e reprimir as infraes administrativas ou a conduta
irregular dos servidores ou das particulares perante a Administrao.
Multa toda imposio
pecuniria a que se sujeita o administrado a ttulo de compensao do dano presumido da
infrao.
Interdio de Atividade o ato
pelo qual a Administrao veda a algum a prtica de atos sujeitos ao seu controle ou que
incidam sobre seus bens.
Destruio de Coisas o ato
sumrio da Administrao pelo qual se inutilizam alimentos, substncias, objetos ou
instrumentos imprestveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei.
68

4.8. Classificao dos Atos Administrativos

A classificao dos atos administrativos

matria controversa, tendo em vista a diversidade de critrios que se pode aplicar nas
classificaes, no entanto, este assunto de grande utilidade para metodizar o estudo e
facilitar a sua compreenso. Vejamos os critrios:

1) Quanto aos destinatrios:

Atos

Gerais So aqueles atos expedidos sem destinatrios

determinados, exemplo: regulamentos, circulares ordinatrias de
servios, instrues normativas.

Atos Individuais So aqueles atos que se dirigem a um destinatrio

certo, criando-lhe situao jurdica particular.

2) Quanto ao alcance:

Atos Internos So aqueles atos destinados a produzir efeitos nas

reparties administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente,

sobre os rgos e agentes da Administrao que os expediram. Atos de
operatividade caseira.

Atos Externos So aqueles atos de alcanam os administrados, os

contratantes e, em certos casos, os prprios servidores.

3) Quanto ao objeto:

Atos de Imprio So aqueles atos que a Administrao pratica

usando de sua supremacia sobre o administrado, ou servidor e lhes

impe obrigatrio atendimento.

Atos de Gesto So aqueles atos praticados pela Administrao sem

usar de sua supremacia sobre os destinatrios. So atos de mera gesto,
geralmente preparatrios dos demais.

69

 Atos de Expediente So aqueles atos que se destinam a dar

andamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties

pblicas.

4) Quanto liberdade do agente:

Atos Vinculados So aqueles em que a lei estabelece os requisitos e

condies para a sua realizao.

Atos Discricionrios So aqueles em que a Administrao pode

pratic-los com liberdade de escolha de seu contedo, de seu

destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade e do modo de
sua realizao.

5) Quanto Vontade Concorrente:

Atos Simples So aqueles atos que resultam da vontade de um nico

rgo, unipessoal ou colegiado.

Atos Complexos So aqueles atos que se formam pela conjugao de

vontades de mais de um rgo administrativo (rgos diferentes).

Ato Composto So aqueles atos que resultam da vontade nica de

um rgo, mas dependem da verificao por parte de outro, para se
tornarem exeqveis.

5 - Licitao Pblica.
5.1. Conceito
Ao contrrio dos particulares, que dispem de ampla liberdade quando pretendem
adquirir, alienar, locar bens, contratar a execuo de obras ou servios, o Poder Pblico, para
faz-lo, necessita adotar um procedimento preliminar rigorosamente determinado e
preestabelecido na conformidade da lei. Tal procedimento denomina-se licitao.
Licitao um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual
abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relaes de contedo
patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa s convenincias pblicas. Baseia70

se na idia de competio, a ser travada isonomicamente (igualdade) entre os que preencham

os atributos e aptides necessrias ao bom cumprimento das obrigaes que se propem
assumir. Celso Antnio Bandeira de Mello (2004:490).
Em apertada sntese pode-se dizer que licitao um procedimento administrativo
obrigatrio, pelo qual a Administrao Pblica eleger a proposta mais vantajosa
oferecida pelos interessados, para efetivar um futuro contrato administrativo.
Ressalta-se que o vencedor do procedimento licitatrio no tem direito
adquirido quanto a sua futura contratao. Se aps o certame a Administrao Pblica ao
seu juzo de oportunidade e convenincia (poder discricionrio) verificar a desnecessidade da
contratao, no a efetivar. Ao contrrio, quando da necessidade, o contrato
obrigatoriamente dever ser efetivado com o primeiro colocado. Trata-se da adjudicao
compulsria, que significa a entrega obrigatria, do objeto da licitao ao primeiro
colocado (vencedor), se isso for oportuno e conveniente para a Administrao Pblica.
O vencedor da licitao, porm, no tem a obrigao de aceitar o contrato, e
nesse caso a Administrao no poder obrig-lo a faz-lo. Se o vencedor recusar a sua
contratao, a Administrao chamar o prximo colocado na classificao ou iniciar
novo procedimento licitatrio, com novas propostas e imposies (poder discricionrio).

5.2. Legislao Pertinente

a) Lei Ordinria Especfica n. 8.666/93 - Lei das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, a principal lei, de natureza federal, que regulamenta o
procedimento licitatrio administrativo.
b) Lei Ordinria Especfica n. 10.520/02 - Lei que institui no mbito da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios,a modalidade de licitao denominada Prego,
para aquisio de bens e servios comuns; como essa Lei de 2002 a modalidade
Prego no consta na da Lei n. 8.666 que de 1993, mas isso no que dizer que tal
modalidade no exista, ela simplesmente foi tratada em uma legislao posterior Lei
de Licitaes.
c) Art. 37, inciso XXI da Constituio Federal - imposio legal do procedimento
licitatrio; aqui o Poder Legislativo obriga aos outros Poderes prtica do
procedimento licitatrio.
d) Art. 22, inciso XXVII da Constituio Federal - trata-se da competncia privativa
da Unio de legislar sobre licitao pblica; por ser privativa poder delegar a
competncia para os outros entes, estados e municpios, desde que no confrontem os
artigos que j esto prescritos da Lei Federal n. 8.666/93.

5.3. Jurisdicionados (art. 1, nico, da Lei 8.666)

Os jurisdicionados so aqueles que esto obrigados a acatar a legislao presente
de obrigatoriedade de licitao.
71

 Todos os rgosda Administrao Pblica Direta (em todas as esferas de governo).

Todas as Entidades que compe a Administrao Publica Indireta. Ateno : art. 173,
CF/88 As Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas que exploram
atividade econmica podero se submeter a procedimentos licitatrios especiais.

Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, em todas as esferas de governo, Federal,

Estadual, Distrital e Municipal.

Fundos Especiais.

5.4. Finalidade do Procedimento Licitatrio

a) Obteno do contrato mais vantajoso A licitao visa proporcionar s entidades

governamentais possibilidades de realizarem o negcio mais vantajoso para a
Administrao Pblica. Vale lembrar que nem sempre a proposta mais interessante
ser a proposta de menor valor pecunirio, vai depender do tipo de licitao adotado
no edital convocatrio.
Ex: No tipo melhor tcnica, no se prioriza o valor do contrato, mas a
tcnica necessria que melhor se enquadra s necessidades da Administrao.
b) Igualdade de competio A isonomia entre os licitantes fator bsico para a
legitimao da licitao.
c) Resguardo dos direitos de possveis contratados A licitao visa resguardar os
direitos futuros dos prprios licitantes, que quando da sua violao podero mover
Ao de Responsabilidade Civil (indenizatria)contra a Administrao, com base no
edital que lei interna da licitao.

5.5. Princpios da Licitao (art. 3, da lei 8.666)

a) Legalidade Toda a Administrao est estritamente ligada a este princpio,
especialmente no que diz respeito licitao, cujos procedimentos (todas as
fases) esto inteiramente vinculados lei, que previu vrias formas de
participao popular no controle da legalidade e ampliou as formas de controle
interno e externo.
b) Publicidade Diz respeito divulgao de todo o procedimento para o
conhecimento dos interessados, a fim de assegurar coletividade a
possibilidade de fiscalizar sua legalidade. A licitao no ser sigilosa e
qualquer cidado poder acompanhar seu desenvolvimento, alm disso, o
edital ser publicado na imprensa oficial so exigncias legais dentre outras
que ampliam ao mximo a publicidade do certame. Existe apenas uma exceo
quanto a este princpio, trata-se da hiptese da apresentao das propostas
72

pelos licitantes, que ser sigilosa at o momento da abertura dos envelopes que
as contenham, ocasio em que, torna a vigorar o princpio da publicidade.
c) Igualdade entre os licitantes Tal princpio impede a discriminao entre os
participantes durante todo o certame, desde o edital ou convite, que no poder
conter clusulas discriminatrias at o julgamento final que dever ser
imparcial.
d) Sigilo na apresentao das propostas conseqncia do princpio da
igualdade, pois ficaria em vantagem o proponente que viesse a conhecer a
proposta de seu concorrente antes da apresentao da sua. As propostas
oferecidas pelos licitantes sero sigilosas at o momento da abertura dos
envelopes. Quando abertos em audincia pblica sero pblicos.
e) Vinculao ao edital princpio bsico da licitao, pois o edital a lei
interna do certame e vincula aos seus termos tanto os licitantes como a
Administrao que o expediu.
f) Julgamento objetivo O julgamento objetivo aquele que se baseia em
fatores concretos previstos nas propostas oferecidas pelos licitantes e em
critrios indicados no edital; diz respeito ao conhecimento prvio por parte dos
licitantes de quais sero os requisitos considerados pela Administrao na
avaliao das propostas apresentadas.
g) Probidadeadministrativa Apesar de ser dever de todo administrador
pblico, a lei a incluiu dentre os princpios especficos da licitao. Quando da
sua ocorrncia, provoca suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. Trata-se de uma
exigncia de comportamento tico-jurdico em todos os atos pelos
administradores. ligada ao princpio da moralidade.
h) Adjudicao compulsria Este princpio impede que a administrao
pblica, aps o julgamento do certame, atribua seu objeto a outrem que no o
legtimo vencedor.

Ateno: Vale lembrar que o direito do vencedor limita-se

adjudicao, ou seja, atribuio a ele do objeto da licitao, e no
ao contrato imediato.

5.6. ModalidadesLicitatrias (Art. 22 da Lei n. 8.666/93)

As modalidades de licitao, ou seja, o rito a ser seguido no certame definido por
dois critrios, quais sejam: o valor e o objeto da licitao, seno vejamos:

1) Quanto ao Valor da licitao, temos as seguintes modalidades.

73

a) Concorrncia - a modalidade de licitao que envolve o maior valor

pecunirio de contratao e tem como caractersticas a possibilidade de qualquer um
participar do certame e a exigncia de habilitao prvia.
Tem como princpios especficos a universalidade, a ampla publicidade e o
julgamento por comisso.
Em regra a sua opo se d pelo valor do contrato, porm, existem excees em que a
presente modalidade escolhida em razo do objeto (compra/alienaes de imveis,
concesso de direito real de uso, registro de preos).
Acontece em duas fases: 1 fase a da habilitao em que os interessados comprovam
atravs de documentos as suas condies de oferecerem Administrao uma proposta
adequada para o objeto licitado. A 2 fase a classificatria, onde se d a publicao da lista
dos licitantes que tem condies de participar da licitao.
A modalidade concorrncia utilizada para contratos administrativos que envolvam
um vulto acima de R$ 1.500.000,00 (para obras e servios de engenharia). Para os outros
servios ser obrigatria a modalidade concorrncia quando o valor superar R$ 650.000,00.
O prazo mnimo entre a publicao e a entrega da proposta ou realizao do servio de:

45 dias, nos casos de empreitada integral (aquela em que se oferece pela

execuo do servio um "pacote" incluindo todos os valores inclusive

pagamentos de impostos), ou licitao por melhor tcnica e preo, ou melhor
tcnica (onde se procura escolher o melhor profissional com o menor preo ou
simplesmente o melhor profissional independente do preo).

No se tratando dos casos supra mencionados, o prazo ser de 30 dias que a

regra geral.

b) Tomada de preo a utilizada em contratos administrativos de mdio valor. A

participao neste tipo de certame restrita queles previamente cadastrados no
banco de dados atravs de registro ou aqueles que se cadastram at o 3 dia antes da
data prevista para o recebimento das propostas. No tem fase classificatria.
A modalidade tomada de preo utilizada para contratos administrativos que envolvam
um vulto de at R$ 1.500.000,00 (para obras e servios de engenharia). Para os outros
servios no valor de at R$ 650.000,00.
O prazo mnimo entre a publicao e a entrega da proposta ou realizao do servio de:

30 dias para licitaes do tipo melhor tcnica e preo ou melhor tcnica.

15 dias para os demais casos (regra geral).
74

c) Convite utilizada para contratos administrativos de pequeno vulto. Ao invs

de edital utiliza-se a carta convite. Apesar da jurisprudncia aceitar duas cartas a lei
determina que sejam entregues a pelo menos trs empresas.
Para o convite pouco importa o pr-cadastro da empresas, mas para aquelas no cadastradas
e no convidadas ser necessrio o cadastramento dentro do prazo de at 24 horas antes
do prazo final de apresentao das propostas. No h publicao de edital, mas, a carta
convite fixada na repartio competente, alm de circular pela mdia eletrnica (internet).
A modalidade convite utilizada para contratos administrativos que envolvam um vulto de
at R$ 150.000,00 (para obras e servios de engenharia). Para os outros servios no valorde
at R$ 80.000,00.
O prazo mnimo entre a publicao e a entrega da proposta ou realizao do servio de 5
dias teis.

2) Quanto ao objeto da licitao, temos as seguintes modalidades:

a) Concurso Qualquer interessado pode participar, atendidas as condies mnimas
estabelecidas no edital. destinado escolha de trabalhos de natureza intelectual
(tcnico, cientfico ou artstico) nas hipteses em que no ocorre a inexigibilidade de
licitao. O prazo mnimo entre a publicao do edital e a entrega das propostas ser de 45
dias.
No existe proposta licitatria, tem-se a prova que comprova o conhecimento tcnico
e cientfico do candidato. Ento a melhor proposta ser na verdade a melhor nota. No tem
valor pr-fixado, pois o valor ser a remunerao ou prmio pelo trabalho. Ex: concurso
para a escolha de projeto arquitetnico para a construo de uma praa pblica.
b) Leilo Tem como critrio de escolha o maior lance ou preo e utilizada para
venda de bens mveis e semoventes e, em casos especiais, tambm de imveis oriundos de
procedimento judicial ou de dao em pagamento (o executado no tem dinheiro para pagar o
Estado e oferece bens imveis para quitar o dbito). Existem duas espcies de leilo:
Administrativo (produtos legalmente apreendidos) e Judicial (bens penhorados em processos
judiciais). O prazo mnimo entre a publicao do edital e a Praa ser de 15 dias.
c) Prego Destina-se aquisio de bens e servios comuns (aqueles bens que podem
ser substitudos por outros com o mesmo padro de qualidade e eficincia). No prego o fator
tcnica no levado em considerao, mas apenas o fator preo, ou seja, tipo licitatrio
menor preo (Lei n. 10.520/02). O prazo para a entrega das propostas ser de 8 dias teis.

5.7. Tipos de Licitao (Art. 45, 1)

Art. 45. O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de
licitao ou o responsvel pelo convite realiz-lo em conformidade com os
tipos de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio
e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a
possibilitar sua aferio pelos licitantes e pelos rgos de controle.

75

 1o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitao, exceto na

modalidade concurso:
I - a de menor preo - quando o critrio de seleo da proposta mais
vantajosa para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante
que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou
convite e ofertar o menor preo;
II - a de melhor tcnica;
III - a de tcnica e preo.
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienao de bens ou
concesso de direito real de uso

Tipo menor preo Licitao que visa a proposta de menor valor econmico.
Tipo menor tcnica Licitao que visa a melhor qualidade do produto oferecido
independente do valor.

Tipo tcnica e preo Licitao que visa a melhor combinao entre a melhor tcnica
e preo. o tipo mais utilizado.

Maior lance ou oferta utilizada especificamente na modalidade leilo.

5.8. Dispensa e Inexecuo da Licitao

Como anteriormente dito, a obrigatoriedade do procedimento licitatrio (regra geral)

exigncia constitucional e abrange toda a Administrao Pblica direta, indireta e fundacional
nos casos de obras, servios, compras e alienaes.
Existem casos, porm, em que o procedimento licitatrio ser dispensado,
dispensvel ou inexecutvel. Tais excees devero estar expressamente previstas em lei,
vejamos:
a) Licitao dispensada Se d quando a prpria lei a declara como tal, e, portanto,
ato vinculado no podendo o administrador escolher entre a obrigatoriedade ou a
faculdade do procedimento. A contratao se dar de forma direta. So os casos
previstos no art. 17 incisos I e II da Lei n. 8.666/93, quais sejam:
Em relao a imveis: dao em pagamento; investidura (oferecimento de um bem imvel
remanescente de obra pblica para o particular, este imvel no pode ter valor superior
aR$40.000,00); venda ou doao a outro rgo pblico; alienao, concesso de direito real
de uso, locao ou permisso de uso de habitaes de interesse social.
- Em relao a mveis: doao, permuta (troca de patrimnio entre as esferas
de governo), venda de aes e ttulos, venda de bens produzidos ou
comercializados por rgos ou Entidades da Administrao e venda de
materiais e equipamentos inservveis.

76

b) Licitao dispensvel aquela em que a Administrao Pblica pode dispensar, ao

seu juzo de convenincia ou oportunidade, o procedimento licitatrio, trata-se da
efetivao de um ato discricionrio.
A Lei n. 8.666/93 no seu art. 24, disps vinte e sete casos dispensveis de
licitao, seno vejamos:

Art. 24. dispensvel a licitao:

I - para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto
na alnea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que no se refiram a parcelas de uma
mesma obra ou servio ou ainda para obras e servios da mesma natureza e no mesmo
local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; (Redao dada pela Lei n
9.648, de 1998)
II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na
alnea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienaes, nos casos previstos nesta Lei,
desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior
vulto que possa ser realizada de uma s vez; (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998)
III - nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem;
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de
atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de
pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente
para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as
parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e
oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou
calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos;
V - quando no acudirem interessados licitao anterior e esta, justificadamente, no
puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas as
condies preestabelecidas;
VI - quando a Unio tiver que intervir no domnio econmico para regular preos ou
normalizar o abastecimento;
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente superiores
aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatveis com os fixados pelos rgos
oficiais competentes, casos em que, observado o pargrafo nico do art. 48 desta Lei e,
persistindo a situao, ser admitida a adjudicao direta dos bens ou servios, por valor
no superior ao constante do registro de preos, ou dos servios; (Vide 3 do art. 48)
VIII - para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens produzidos
ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica e que
tenha sido criado para esse fim especfico em data anterior vigncia desta Lei, desde que
o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado; (Redao dada pela Lei
n 8.883, de 1994)

77

IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos casos

estabelecidos em decreto do Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa
Nacional; (Regulamento)
X - para a compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades
precpuas da administrao, cujas necessidades de instalao e localizao condicionem a
sua escolha, desde que o preo seja compatvel com o valor de mercado, segundo avaliao
prvia;(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
XI - na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em conseqncia
de resciso contratual, desde que atendida a ordem de classificao da licitao anterior e
aceitas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preo,
devidamente corrigido;
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis, no tempo
necessrio para a realizao dos processos licitatrios correspondentes, realizadas
diretamente com base no preo do dia; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
XIII - na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente
da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituio dedicada
recuperao social do preso, desde que a contratada detenha inquestionvel reputao
tico-profissional e no tenha fins lucrativos;(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
XIV - para a aquisio de bens ou servios nos termos de acordo internacional especfico
aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condies ofertadas forem manifestamente
vantajosas para o Poder Pblico; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
XV - para a aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos, de autenticidade
certificada, desde que compatveis ou inerentes s finalidades do rgo ou entidade.
XVI - para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da
administrao, e de edies tcnicas oficiais, bem como para prestao de servios de
informtica a pessoa jurdica de direito pblico interno, por rgos ou entidades que
integrem a Administrao Pblica, criados para esse fim especfico;(Includo pela Lei n
8.883, de 1994)
XVII - para a aquisio de componentes ou peas de origem nacional ou estrangeira,
necessrios manuteno de equipamentos durante o perodo de garantia tcnica, junto
ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal condio de exclusividade for
indispensvel para a vigncia da garantia; (Includo pela Lei n 8.883, de 1994)
XVIII - nas compras ou contrataes de servios para o abastecimento de navios,
embarcaes, unidades areas ou tropas e seus meios de deslocamento quando em estada
eventual de curta durao em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes,
por motivo de movimentao operacional ou de adestramento, quando a exiguidade dos
prazos legais puder comprometer a normalidade e os propsitos das operaes e desde que
seu valor no exceda ao limite previsto na alnea "a" do inciso II do art. 23 desta Lei:
(Includo pela Lei n 8.883, de 1994)

78

XIX - para as compras de material de uso pelas Foras Armadas, com exceo de
materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a
padronizao requerida pela estrutura de apoio logstico dos meios navais, areos e
terrestres, mediante parecer de comisso instituda por decreto; (Includo pela Lei n 8.883,
de 1994)
XX - na contratao de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins lucrativos e
de comprovada idoneidade, por rgos ou entidades da Administrao Pblica, para a
prestao de servios ou fornecimento de mo-de-obra, desde que o preo contratado seja
compatvel com o praticado no mercado. (Includo pela Lei n 8.883, de 1994)
XXI - para a aquisio de bens e insumos destinados exclusivamente pesquisa cientfica
e tecnolgica com recursos concedidos pela Capes, pela Finep, pelo CNPq ou por outras
instituies de fomento a pesquisa credenciadas pelo CNPq para esse fim especfico;
(Redao dada pela Lei n 12.349, de 2010)
XXII - na contratao de fornecimento ou suprimento de energia eltrica e gs natural
com concessionrio, permissionrio ou autorizado, segundo as normas da legislao
especfica; (Includo pela Lei n 9.648, de 1998)
XXIII - na contratao realizada por empresa pblica ou sociedade de economia mista
com suas subsidirias e controladas, para a aquisio ou alienao de bens, prestao ou
obteno de servios, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no
mercado. (Includo pela Lei n 9.648, de 1998)
XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes
sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades
contempladas no contrato de gesto. (Includo pela Lei n 9.648, de 1998)
XXV - na contratao realizada por Instituio Cientfica e Tecnolgica - ICT ou por
agncia de fomento para a transferncia de tecnologia e para o licenciamento de direito de
uso ou de explorao de criao protegida. (Includo pela Lei n 10.973, de 2004)
XXVI na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de
sua administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos
termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao.
(Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
XXVII - na contratao da coleta, processamento e comercializao de resduos slidos
urbanos reciclveis ou reutilizveis, em reas com sistema de coleta seletiva de lixo,
efetuados por associaes ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas fsicas de
baixa renda reconhecidas pelo poder pblico como catadores de materiais reciclveis, com
o uso de equipamentos compatveis com as normas tcnicas, ambientais e de sade pblica.
(Redao dada pela Lei n 11.445, de 2007).
XXVIII para o fornecimento de bens e servios, produzidos ou prestados no Pas, que
envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnolgica e defesa nacional, mediante
parecer de comisso especialmente designada pela autoridade mxima do rgo. (Includo
pela Lei n 11.484, de 2007).

79

XXIX na aquisio de bens e contratao de servios para atender aos contingentes

militares das Foras Singulares brasileiras empregadas em operaes de paz no exterior,
necessariamente justificadas quanto ao preo e escolha do fornecedor ou executante e
ratificadas pelo Comandante da Fora. (Includo pela Lei n 11.783, de 2008).
XXX - na contratao de instituio ou organizao, pblica ou privada, com ou sem fins
lucrativos, para a prestao de servios de assistncia tcnica e extenso rural no mbito
do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar e
na Reforma Agrria, institudo por lei federal. (Includo pela Lei n 12.188, de 2.010)
Vigncia XXXI - nas contrataes visando ao cumprimento do disposto nos arts. 3, 4, 5 e
20 da Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princpios gerais de
contratao dela constantes. (Includo pela Lei n 12.349, de 2010)
XXXII - na contratao em que houver transferncia de tecnologia de produtos
estratgicos para o Sistema nico de Sade - SUS, no mbito da Lei no 8.080, de 19 de
setembro de 1990, conforme elencados em ato da direo nacional do SUS, inclusive por
ocasio da aquisio destes produtos durante as etapas de absoro tecnolgica. (Includo
pela Lei n 12.715, de 2012)
XXXIII - na contratao de entidades privadas sem fins lucrativos, para a implementao
de cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso gua para consumo humano e
produo de alimentos, para beneficiar as famlias rurais de baixa renda atingidas pela
seca ou falta regular de gua. (Includo pela Lei n 12.873, de 2013)
1o Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo sero 20% (vinte por
cento) para compras, obras e servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de
economia mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma da
lei, como Agncias Executivas. (Includo pela Lei n 12.715, de 2012)
2o O limite temporal de criao do rgo ou entidade que integre a administrao
pblica estabelecido no inciso VIII do caput deste artigo no se aplica aos rgos ou
entidades que produzem produtos estratgicos para o SUS, no mbito da Lei no 8.080, de
19 de setembro de 1990, conforme elencados em ato da direo nacional do SUS. (Includo
pela Lei n 12.715, de 2012)

c) Licitao inexigvel Ocorre quando h impossibilidade de competio entre os

concorrentes, seja pela natureza especfica do negcio, seja pelos objetivos sociais
visados pela Administrao.
o que diz a Lei n. 8.666/93 no seu art. 25 de forma exemplificativa, seno
vejamos:
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio,
em especial:
I - para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a
preferncia de marca, devendo a comprovao de exclusividade ser feita atravs de
atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local em que se realizaria
80

a licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, Federao ou Confederao

Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei,
de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao,
vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao;
III - para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente
ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada
ou pela opinio pblica.
1o Considera-se de notria especializao o profissional ou empresa cujo
conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior,
estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou
de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu
trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do
objeto do contrato.
2o Na hiptese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se
comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado
Fazenda Pblica o fornecedor ou o prestador de servios e o agente pblico
responsvel, sem prejuzo de outras sanes legais cabveis.

5.9 Fases Licitatrias

Por se tratar de um procedimento administrativo, a Licitao composta por fases nas
quais h uma seqncia pr determinada de produo de atos administrativos.
Existem duas fases licitatrias a serem produzidas pelo Administrador Pblico: a 1
fase chamada de Interna, onde os atos de escolha do tipo e modalidade de licitao so
produzidos no bojo da prpria Administrao; e a 2 fase chamada de Externa, onde os atos
so publicados na imprensa oficial para o conhecimento e acompanhamento de todos os
interessados, compondo-se da publicao do edital, habilitao, julgamento e
homologao com a conseqente adjudicao compulsria do objeto licitado ao vencedor
do certame.
Ao final das fases de habilitao e julgamento o licitante interessado poder propor
contra a deciso produzida pela Administrao um recurso dentro do prazo de 5 dias teis
a partir da data de publicao da deciso, com efeito suspensivo.

Fase Interna- tipo de licitao;

- modalidade de licitao.

Fase Externa- publicao do edital;

- habilitao;
- julgamento;
- homologao (adjudicao).

Recurso
(5 dias teis)

- habilitao;
- julgamento.
81

6 Contratos Administrativos
6.1. Conceito
Pode-se dizer que contrato todo acordo de vontades, firmado livremente pelas
partes, para criar obrigaes e direitos recprocos.
Hely Lopes Meirelles (2004:208) diz quecontrato administrativo o ajuste que a
Administrao Pblica (direta e indireta), agindo nessa qualidade, firma com particular ou
outra entidade administrativa para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas
condies estabelecidas pela prpria Administrao.
O contrato administrativo sempre consensual (ato bilateral, dependente da vontade
das partes) e, em regra, formal (forma escrita), oneroso (gera obrigaes para ambas s
partes), comutativo (compensaes equivalentes para ambas s partes) e realizado intuitu
personae (execuo pelo prprio contratado).

6.2. Caractersticas
Nos contratos administrativos, em sentido estrito, ou seja, aqueles em que a
Administrao Pblica, nesta qualidade, age sob o Regime JurdicoPblico, pode-se listar as
seguintes caractersticas:
a) Presena da Administrao Pblica como Poder Pblico
Nas relaes firmadas atravs dos contratos, diferentemente dos particulares, a
Administrao conta com sua posio de supremacia sobre o contratado seja por meio de
privilgios ou de prerrogativas, seja pelas clusulas exorbitantes. (A seguir analisadas)
b) Finalidade Pblica
A finalidade pblica dever estar presente em todos os atos da Administrao pblica,
inclusive em contratos de carter privado. Do contrrio se configurar desvio de poder.
c) Obedincia Forma Prescrita em Lei
Tal caracterstica atrela-se Administrao em todos os seus atos, se fazendo
essencial para o controle da legalidade. Alm da prpria Constituio Federal explicitar a
obrigatoriedade de sua observncia, a Lei n. 8.666/93 tambm dispe uma srie de normas
referentes
aos
aspectos
legais
dos
contratos.

d) Procedimento Legal
82

A lei estabelece determinados procedimentos obrigatrios para a celebrao de contratos,

que podem variar de uma modalidade para outra compreendendo-se em medidas como por
exemplo, a autorizao legislativa, a avaliao, motivao, autorizao pela autoridade
competente, a indicao de recursos oramentrios e a licitao.
e) Natureza Intuito Personae
Os contratos administrativos so intuito personae porque devem ser executados
pelo prprio contratado, vedadas em princpio a subcontratao, total ou parcial, do seu
objeto, a associao do contratado com outrem e a cesso ou transferncia, total ou parcial,
salvo se expressamente previstas no edital da licitao e no contrato.
f) Presena das Clusulas Exorbitantes
Nos contratos administrativos existem clusulas exorbitantes que conferem
Administrao vantagens ou restries. No seriam lcitas num contrato privado, porque
desigualaria as partes na execuo do avenado, mas, absolutamente vlido no contrato
administrativo, desde que decorrente da lei ou dos princpios que regem a atividade
administrativa. Hely Lopes Meirelles (2004:210).
g) Mutabilidade
A mutabilidade, caracterstica dos contratos administrativos, decorre de
determinadas clusulas exorbitantes, e confere Administrao o poder de unilateralmente
alterar as clusulas regulamentadoras ou rescindir o contrato antes do prazo estabelecido, por
motivos de interesse pblico.
Estes contratos, por serem em regra de longa durao, e reclamarem um
volume grande de gastos pblicos, alm da peculiaridade das atividades, e ainda, de exigirem
mo de obra especializada pelas complexidades da execuo, o equilbrio entre os
contratantes pode se romper muito mais facilmente do que nos contratos de direito privado,
razo pela qual o Poder Pblico necessita deste dispositivo.

6.3. Clusulas Exorbitantes

As Clusulas Exorbitantes so aquelas incomuns ou ilcitas em contratos celebrados
entre particulares, por trazerem prerrogativas somente a uma das partes, desfigurando o
equilbrio necessrio entre os contratantes e contratados na execuo do acordado. Presentes
no mbito do Poder Administrativo, elas colocam a Administrao em posio de supremacia
em relao ao contratado.
Exemplos de clusulas exorbitantes:

6.3.1. Exigncia de Garantia

83

A Administrao Pblica poder exigir garantias para contratar particulares,

sendo exigida, em alguns casos na prpria licitao.
Quanto aos no vencedores do
certame, o montante garantidor destes ser devolvido, e quele contratado (vencedor do
certame) aps o trmino do contrato e a correta execuo do mesmo a sua garantia ser
devolvida.
6.3.2. Alterao Unilateral
Esta possibilidade de alterao unilateral encontra fundamento na Finalidade do
Interesse Pblico (fim sempre desejado pelo Poder Pblico) e ocorrer nos seguintes casos:
a) Quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor
adequao tcnica aos seus objetos.
b)Quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de
acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto.
6.3.3. Resciso Unilateral
a possibilidade que a Administrao Pblica tem de unilateralmente extinguir
o contrato firmado. Ocorre nos seguintes casos:
1- Inadimplemento com culpa:
-

no cumprimento ou cumprimento irregular das

clusulas contratuais;
lentido, atraso injustificado;
paralisao;
subcontratao total ou parcial no permitida;
cesso, transferncia (salvo se admitidas no edital e
no contrato);
desatendimento de determinaes regulares da
autoridade designada para acompanhar e fiscaliza a
execuo do contrato;
cometimento reiterado de faltas.

Nestes casos no h que se falar em indenizao da Administrao ao

contratado, uma vez que, foi ele o causador da resciso. Na verdade estar o contratado
sujeito s responsabilizaes do seu inadimplemento.

2 - Inadimplemento sem culpa:

-

desaparecimento do sujeito, sua insolvncia ou

comprometimento da execuo do contratado;
falncia, concordata;
instaurao de insolvncia civil;
dissoluo da sociedade;
falecimento do contratado;
alterao social ou modificao da finalidade ou da
estrutura da empresa.
84

Nestes casos tambm no h que se falar em indenizao pela

Administrao, ao contrrio, estar o contratado sujeito s conseqncias do seu
inadimplemento uma vez que foi o causador do descumprimento.

3 - Razes de interesse pblico Neste caso a Administrao

Pblica sujeita-se ao ressarcimento do contratado em relao aos prejuzos regularmente
comprovados, alm da devoluo das garantias.
4 - Caso fortuito e fora maior -A Administrao Pblica se
sujeitar ao ressarcimento do contratado em relao aos prejuzos regularmente
comprovados, alm da devoluo das garantias.

6.3.4. Fiscalizao
Exige-se neste ponto, que a execuo do contrato administrativo seja
acompanhada e fiscalizada por um representante da Administrao especialmente designado,
permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a
essa atribuio.

Aplicao das Penalidades:

A inexecuo total ou parcial do contrato d Administrao a prerrogativa de aplicar

sanes de natureza administrativa, quais sejam:

Advertncia.
Multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato.
Suspenso temporria de participao em licitao e impedimento
de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 anos.

Declarao

de inidoneidade para licitar ou contratar com a

Administrao Pblica, enquanto perdurarem os motivos determinantes
da punio ou at que seja promovida a reabilitao, perante a prpria
autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o
contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e
depois de decorrido o prazo da sano aplicada com base no caso
anterior.

Da aplicao das penas acima mencionadas cabe recurso, no prazo de cinco dias teis
a contar da intimao do ato.

Anulao:

85

Pelo princpio da legalidade a Administrao Pblica dever exercer constantemente um

controle sobre todos os seus atos, cabendo-lhe o poder-dever de anular aqueles que
contrariam a lei. Tal anulao dever, contudo, respeitar em todos os casos o princpio da
ampla defesa e do contraditrio. Se a ilegalidade se der nica e exclusivamente por causa da
Administrao Pblica o contratado dever ser indenizado pelos prejuzos sofridos.

Restries ao Uso da Clusula ExceptioNon AdimpletiContractus:

A
exceo
do
contrato
no
cumprido
(exceptionon
adimpleticontractus)permite, nos contratos privados, que uma das partes se abstenha do
cumprimento da sua obrigao quando a outra parte descumprir a sua.
No caso dos contratos administrativos a referida clusula no pode ser
utilizada pelos contratadosse a Administrao faltar com sua obrigao contratual. Por
outro lado, a interrupo na execuo do contrato por parte dos contratados, em regra
proibida, luz dos princpios da Continuidade do Servio Pblico e da Supremacia do
Interesse Pblico sobre o particular. Neste caso o que o contratado poder fazer requerer
administrativamente ou judicialmente, a resciso do contrato e pagamento de perdas e danos,
dando continuidade sua execuo, at que obtenha ordem da autoridade competente
(administrativa ou judicial) para paralis-lo. Maria Silvia Di Pietro (2004:262).
Tal impossibilidade de suspenso do contrato administrativo por parte do
contratado no absoluta e poder ocorrer, inclusive a resciso do contrato no caso de
atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela Administrao decorrentes de
obras, servios ou fornecimentos, ou parcelas destes, j recebidos ou executados.
Em se tratando de calamidade pblica, grave perturbao da ordem
interna ou guerra, o contratado no poder rescindir o contrato, assegurando-se o direito
de optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a
situao (Lei de Licitaes, 8.666, art. 78, inciso XV).

6.4. Formas de Extino do Contrato Administrativo

A extino do contrato administrativo se d quando cessa o vnculo
obrigacional entre as partes pelo integral cumprimento de suas clusulas ou pelo rompimento,
atravs da resciso ou da anulao. So essas as formas normais ou excepcionais de extino
do contrato, que fazem desaparecer as relaes negociais entre os contratantes, deixando
apenas as conseqncias da execuo ou da inexecuo contratual. Hely Lopes Meirelles
(2004:228)
a) Concluso do objeto: esta forma de extino do contrato administrativo a
mais comum. Ocorre de pleno direito quando as partes (contratado e administrao),
cumprem integralmente suas prestaes contratuais, quais sejam, realizao do objeto do
ajuste por uma delas e o pagamento do preo pela outra.
b) Trmino do prazo: A extino do contrato pelo trmino de seu prazo a
regra nos ajustes por tempo determinado, nos quais, o prazo condio de eficcia do
negcio jurdico contratado, de modo que, uma vez expirado extingue-se o contrato, qualquer
86

que seja a fase de execuo de seu objeto como ocorre na concesso de servio pblico, por
exemplo.
Ateno: vedado o contrato administrativo com prazo de vigncia
indeterminado e os prazos de incio, de concluso e de entrega admitem
prorrogao, que dever ser sempre justificada por escrito e autorizada pela
autoridade competente.
c) Resciso: uma forma de extino contratual excepcional por importar a prematura
cessao do ajuste, em meio sua execuo e pode se dar de trs formas: unilateral,
amigvel e judicial.
A amigvel ou administrativa feita por acordo entre as partes, sendo
aceitvel quando haja convenincia para a Administrao.
A judicial normalmente requerida pelo contratado, quando haja
inadimplemento pela Administrao, j que ele no pode paralisar a execuo
do contrato nem fazer a resciso unilateral. No caso do Poder Pblico este no
tem necessidade de ir a juzo, j que a lei lhe confere o poder de rescindir
unilateralmente o contrato, nas hipteses previstas na prpria lei.
A unilateral prevista nos artigos 78 e 79 da Lei n. 8.666/93, e trata da
resciso por parte da Administrao pblica quando o contratado no cumprir,
ou cumprir irregularmente sua obrigao.
A Lei tambm prev a possibilidade de resciso unilateral por parte do
contratado quando a Administrao atrasar por mais de 90 dias os pagamentos
devidos decorrentes de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j
recebidos ou executados salvo, em caso de calamidade pblica, grave
perturbao da ordem interna ou guerra.

d) Anulao: a extino do contrato pela anulao tambm uma forma

excepcional e s pode ser declarada quando se verificar ilegalidade na sua formalizao ou
em clusula essencial.
e) Prorrogao do contrato: a prorrogao do contrato o prolongamento da
vigncia alm do prazo inicialmente estipulado, com o mesmo contratado e nas mesmas
condies anteriores. A prorrogao, que feita por meio de termo aditivo, independe de
nova licitao, podendo seu prazo ser igual, inferior ou superior ao do contrato original. Hely
Lopes Meirelles (2004:231)
f) Renovao do contrato: a renovao do contrato a inovao no todo ou
em parte do ajuste, mantido, porm, seu objeto inicial. Tem por finalidade a manuteno da
continuidade do servio pblico, uma vez que admite a recontratao direta do atual
contratado, desde que as circunstncias a justifiquem e permitam seu enquadramento numa
das hipteses legais de dispensa ou inexigibilidade de licitao, como ocorre, por exemplo,
quando o contrato original se extingue faltando pequena parte da obra, servio ou
fornecimento para concluir, ou quando surge durante a execuo a necessidade de uma
ampliao no prevista, mas facilmente executvel com o pessoal e equipamento j em
atividade.
Normalmente feita atravs de nova licitao, com observncia de todas as
formalidades legais. Nesse caso vedado o estabelecimento no edital de clusulas que
87

favoream o atual contratado em detrimento dos demais concorrentes, salvo as que prevejam
sua indenizao por equipamentos ou benfeitorias a serem usados pelo futuro contratado.
Hely Lopes Meirelles (2004:231)

6.5. Inexecuo do Contrato Administrativo

A inexecuo ou inadimplncia do contrato administrativo acontece quando uma
das partes descumpre clusulas do contrato celebrado. Pode ocorrer por ao ou omisso,
culposa ou sem culpa ou ainda, dolosamente, caracterizando o retardamento ou o
descumprimento integral do ajustado.
Inexecuo culposa - aquela que resulta de ao ou omisso da parte,
decorrente de negligncia, imprudncia ou impercia no cumprimento das clusulas
contratuais. Neste caso sero aplicados ao inadimplente, sanes legais ou contratuais
(multas, resciso do contrato, indenizaes por perdas e danos, suspenso provisria ou a
declarao de inidoneidade para contratar com a Administrao), proporcionalmente
gravidade da falta cometida.
Inexecuo sem culpa como o prprio nome diz, a inexecuo sem culpa
aquela que ocorre sem interferncia alguma da parte inadimplente. So
atos
(extraordinrios, imprevistos e imprevisveis) estranhos conduta da parte que retardam ou
impedem parcial ou totalmente a execuo do contrato administrativo. Neste caso, luz da
Teoria da Impreviso, no haver responsabilizao da parte descumpridora, pois tais
situaes justificam a inexecuo do contrato. So elas: fora maior, caso fortuito, Fato do
Prncipe, Fato da Administrao e interferncias imprevistas.
Antes de se estudar as causas justificadoras da inexecuo do contrato administrativo
importante mencionar o que diz Hely Lopes Meirelles acerca da Teoria da Impreviso.
"A Teoria da Impreviso consiste no reconhecimento de que eventos novos,
imprevistos e imprevisveis pelas partes e a elas no imputveis, refletindo sobre a economia
ou a execuo do contrato, autorizam sua reviso, para ajust-lo s circunstncias
supervenientes."
Isso acontece, para que a execuo do contrato administrativo se realize sem a
runa do contratado, na supervenincia de fatos no cogitados pelas partes, criando nus
excessivo para uma delas, com vantagem desmedida para a outra. Hely Lopes Meirelles
(2004:232)

* Fora maior: o evento humano que, por sua imprevisibilidade e

inevitabilidade, cria para o contratado uma impossibilidade intransponvel da regular
execuo do contrato. Ex: Greves nos setores envolvidos no contrato.

* Caso Fortuito: o evento da natureza que, por sua

imprevisibilidade e inevitabilidade, cria para o contrato impossibilidade intransponvel da sua

88

regular execuo. Ex: enchentes, tufes, raios eltricos que danificam o objeto do contrato,
etc.
* Fato do Prncipe: toda determinao estatal positiva ou negativa,
geral, imprevista e imprevisvel, que onera substancialmente a execuo do contrato
administrativo. Sendo tal determinao intolervel e impeditiva da execuo do contrato, a
Administrao contratante dever compensar integralmente os prejuzos suportados pela
outra parte. Ex: proibio pelo Poder Pblico de importao de determinado produto (ato
geral) indispensvel para a execuo do contrato administrativo.

* Fato da Administrao: toda ao ou omisso do Poder Pblico

que, diferentemente do Fato do Prncipe, incide direta e especificamente sobre
determinado contrato, retardando ou impedindo a sua execuo.
Como nos outros
casos, exclui a responsabilidade do contratado pelo descumprimento da obrigao. Ex: a
Administrao no providncia as desapropriaes necessrias para o incio ou a concluso
do contrato, ou atrasa os pagamentos por longo tempo.

* Interferncias Imprevistas: interferncias imprevistas so

ocorrncias materiais imprevistas e imprevisveis pelas partes, poca da celebrao do
contrato, que surgem durante a sua execuo de modo surpreendente e excepcional,
criando maior dificuldade e onerosidade para a execuo. Provoca uma nova adequao
dos preos e dos prazos acordados anteriormente. Ex: na construo de um viaduto depois de
iniciado os trabalhos, deparam-se os operrios com um terreno argiloso (mais dificultoso para
se trabalhar) diferentemente do que havia previsto a Administrao Pblica.

7 . BENS PBLICOS
7.1 Espcies
O art. 99, do Cdigo Civil, estabelece classificao dos bens pblicos em espcies,
mediante diviso tripartite, considerando a afetao (destinao) do bem:
a) "de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e
praas."
b) "de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou
municipal,
inclusive os de suas autarquias."
c) "os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de
direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas
entidades."

89

Depreende-se dessa classificao que as duas primeiras modalidades de bens

pblicos possuem destinao pblica, enquanto que os bens dominicais (ou dominiais) no
a possuem. Por isso, Maria Sylvia Zanella di Pietro, sob o aspecto jurdico, prope a
bipartio dos bens pblicos em:
a) bens do domnio pblico do Estado, abrangendo os de uso comum do
povo e de uso especial. Submetidos ao regime jurdico de direito pblico.
b) bens do domnio privado do Estado, comportando os bens dominicais.
Submetidos ao regime jurdico de direito privado.

7.2 Bens do Domnio Pblico do Estado

Conforme classificao acima, os bens do domnio pblico comportam os bens

de uso comum do povo e os bens de uso especial, encontrando-se submetidos ao regime
jurdico de direito pblico.
Apenas a ttulo de esclarecimento, cumpre-se notar que a expresso domnio pblico
equvoca, posto que admite muitos significados. Hely Lopes Meirelles, por exemplo, a
utiliza, em sentido restrito, para designar apenas os bens de uso comum do povo, sendo
tambm tida, em sentido muito amplo, como denominao de todos os bens pertencentes
s pessoas de direito pblico (Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal, Territrios,
Autarquias e Fundaes Pblicas).
Bens de uso comum do povo "so aqueles que por determinao legal ou por sua prpria
natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condies, sem necessidade de
consentimento individualizado por parte da Administrao". Exemplos: ruas, praas, estradas,
guas do mar e rios navegveis.
Bens de uso especial "so todas as coisas, mveis ou imveis, corpreas ou
incorpreas, utilizadas pela Administrao Pblica para realizao de suas atividades e
consecuo de seus fins". So os bens utilizados pela Administrao na prestao de servios
pblicos (em sentido amplo, abrangendo toda a atividade de interesse geral exercida pelo Poder
Pblico), por isso considerados instrumentos desses servios. Compreendem os prdios de
reparties pblicas, os veculos da Administrao, os mercados municipais, os cemitrios
pblicos, o aeroporto, etc.
Maria Sylvia Zanella di Pietro assevera que "as terras indgenas so bens pblicos de
uso especial; embora no se enquadrem no conceito do art. 66, II, do Cdigo Civil
(correspondente ao art. 99, II, do Cdigo Civil Atual), a sua afetao e a sua inalienabilidade e
indisponibilidade, bem como a imprescritibilidade dos direitos a ela relativos, conforme
previsto no 4, do art. 231, permite inclu-las nessa categoria".
Caractersticas comuns dos bens do domnio pblico:
1) INALIENABILIDADE - Estes bens, por estarem afetados (destinados) a fins
pblicos, esto fora do comrcio jurdico de direito privado, so inalienveis pelas formas de
direito privado, como compra e venda, doao, permuta, comodato, locao, etc.
90

Mas, essa inalienabilidade no absoluta, excetuando os bens que assim se

classificam por forca da natureza, tais como praias e rios navegveis, podem perder esse carter
pelo instituto da DESAFETAO, que o ato pelo qual um bem passa da categoria de bem de uso
comum do povo ou uso especial para bem dominical, perdendo sua destinao pblica especfica
e passando a ser alienvel.
A "contrario sensu", podemos classificar a AFETAO como o ato pelo qual o Poder
Pblico converte um bem dominical em bem de uso comum do povo ou bem de uso especial,
dependendo de sua destinao, tornando-o inalienvel.
Os institutos da desafetao e afetao podem se dar de forma expressa ou tcita.
Naquela hiptese, decorre de ato administrativo ou de lei e nesta de atuao direta da
Administrao, independentemente de manifestao expressa de sua vontade, ou de fato da
Natureza (exemplo: leito do rio que seca ou alterado).
Maria Sylvia Zanella di Pietro entende ser incabvel a desafetao pelo "no-uso, ainda
que prolongado, como por exemplo, no caso de uma rua que deixa de ser utilizada. Emhiptese
como essa, toma-se necessrio um ato expresso de desafetao, pois inexiste a fixao de um
momento a partir do qual o no uso pudesse significar desafetao".
2) IMPRESCRITIBILIDADE -- Traduz-se na impossibilidade de aquisio dos bens
pblicos pelo usucapio. Com efeito, essa caracterstica patente e inequvoca no texto
constitucional, nos artigos 183, 3 e 191, nico, que possuem a mesma redao ("os imveis
pblicos no sero adquiridos por usucapio").
3) IMPENHORABILIDADE - Decorre do art. 100, da CF/88, que ao dispor sobre a
forma de execuo das sentenas contra a Fazenda Pblica, no permite a penhora de seus bens,
prevendo o regime dos precatrios judiciais.
4) IMPOSSIBILIDADE DE ONERAO - Isto , os bens pblicos no podem ser
gravados com nus reais (direitos reais de garantia sobre coisa alheia), previstos no art. 755, do
Cdigo Civil, quais sejam, penhor, hipoteca e anticrese. Essa vedao possui fundamento
constitucional, decorrendo da impenhorabilidade dos bens pblicos (art. 100, da CF/88).
De fato, os direitos reais de garantia sobre coisa alheia asseguram ao seu titular, em
eventual execuo, a penhora do bem gravado com nus real e posterior alienao judicial. Uma
vez que o bem no pode ser objeto de penhora (impenhorabilidade), a garantia real perde sua
finalidade, motivo pelo qual no existe sobre os bens pblicos.

7.3 Bens do Domnio Privado do Estado ou Bens Dominicais

Os bens dominicais no possuem destinao especfica, integrando o patrimnio do

Estado. A par disso, submetem-se ao regime jurdico de direito privado parcialmente revogado
pelo direito pblico, ou seja, naquilo que com este no conflitar.
Possuem as mesmas caractersticas dos bens do domnio pblico do Estado, com
exceo da inalienabilidade, pois, sendo bens sem destinao pblica especfica (sem
91

afetao), so alienveis. Logo, os bens dominicais so impenhorveis, imprescritveis e

insuscetveis de ser gravados com nus reais.
Os bens do domnio pblico do Estado, podem sofrer a DESAFETAO, que o ato
pelo qual um bem passa da categoria de bem de uso comum do povo ou uso especial para bem
dominical, perdendo sua destinao pblica especfica e passando a ser alienvel.
Apenas os bens afetados a fins pblicos esto fora do comrcio jurdico de direito
privado, no podendo ser objeto de relaes jurdicas de Direito Civil (compra e
venda,doao,comodato, permuta, etc.), enquanto no sofrerem a desafetao. Destarte, a
inalienabilidade no absoluta.

8 PODERES ADMINSTRATIVOS

8.1 Poder de Polcia

Para Hely Lopes de Meirelles, poder de polcia a faculdade de que dispe a
Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e
direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.
Legalmente, o Cdigo Tributrio Nacional, em seu art. 78, reza que: Considera-se
poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinado direito,
interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse
pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo
e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou
autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.

8.1.1 - Objetivo e Atributos do Poder de Polcia

Em particular, o poder de polcia possui certos atributos reputados imprescindveis ao
seu exerccio. So atributos do poder de polcia: a discricionariedade (se traduz na livre
escolha, pela Administrao, da oportunidade e convenincia de exercer o poder de polcia,
bem como de aplicar as sanes e empregar os meios conducentes de atingir o fim colimado,
que a proteo de um interesse pblico); a auto-executoriedade(a Administrao executa
diretamente suas medidas e sanes de polcia, sem ter de obter, antes, um provimento
judicial); e a coercibilidade (imposio coativa das medidas baseadas no poder de polcia,
sendo obrigatria <imperativa> ao destinatrio, admitindo o emprego de fora pblica).
8.1.2 - Diviso do Poder de Polcia
Doutrinariamente, distingue-se, de um lado, o poder de polcia que incide sobre bens,
direitos e atividades (poder de polcia administrativa) e, de outro lado, o poder de polcia que
atua sobre as pessoas, individualmente ou indiscriminadamente (polcia de segurana: polcia
judiciria e polcia de manuteno da ordem pblica).
Por sua vez, a polcia de segurana, que compreende a polcia de manuteno da
ordem pblica e a polcia judiciria, o ramo da polcia administrativa que tem por objetivo
92

a execuo das leis e regulamentos que disciplinam imediatamente a liberdade individual e

coletiva. a polcia por excelncia, visto ter por escopo a tutela de bens que se acham no
cume da hierarquia de valores.

8.2 Poder Vinculado e Poder Discricionrio

Os denominados poderes discricionrio e vinculado no existem como poderes
autnomos; a discricionariedade e a vinculao so, quando muito, atributos de outros
poderes ou competncias da Administrao.
No poder vinculado o agente pblico fica completamente submisso aos ditames legais
e somente poder praticar o ato administrativo de acordo com o que a lei determina, sem
nenhuma margem de discricionariedade, ou seja, sem poder de deciso.
Quanto ao poder discricionrio, o agente pblico poder praticar o ato administrativo
com uma certa margem de escolha, no que diz respeito aos quesitos de convenincia e
oportunidade, mas, sempre dentro de um certo limite imposto pela prpria legislao vigente.

8.3 Poder Hierrquico

A hierarquia se caracteriza pelos seguintes aspectos:
a) uma relao estabelecida entre rgos, de forma necessria e permanente,
b) que os coordena,
c) e que os subordina uns aos outros,
d) e gradua a competncia de cada um.
Do poder hierrquico decorrem algumas conseqncias, como:
a) a unidade de direo - as ordens superiores se espalham harmonicamente pela
estrutura, imprimindo uma direo uniforme e evitando condutas e decises discrepantes;
b) a vigilncia - os superiores fiscalizam as atividades dos subordinados;
c) a disciplina - os superiores, dentro de sua competncia, punem os subordinados
pelas faltas disciplinares cometidas;
d) a avocao - a faculdade de chamar para si a competncia dos rgos
subordinados; no possvel a avocao quando a competncia tenha sido atribuda ao rgo
por disposio expressa de lei;
e) a delegao - atribuir ao subordinado o exerccio de funo que originariamente
pertence ao delegante; no podem ser delegadas funes que a lei atribuiu especificamente a
um rgo; o subordinado no pode recusar a delegao, nem subdeleg-la a outrem; no se
admite a delegao de atos de natureza poltica - o de sano e veto de lei, por exemplo - ,
nem a delegao de funo entre Poderes do Estado;
f) a reviso - a atribuio de rever os atos dos subordinados, para confirm-los ou
revog-los, de ofcio ou a requerimento do interessado;

8.4 Poder Disciplinar

93

O poder disciplinar correlato com o poder hierrquico, mas com ele no se

confunde. O poder disciplinar incide sobre a responsabilidade administrativa do servidor.
a faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos servidores e
demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao; uma
supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam
Administrao por relaes de qualquer natureza, subordinando-se s normas de
funcionamento do servio ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou
transitoriamente. Assim, pode ser aplicado aos servidores pblicos ou aos
particulares que contratem com a Administrao Pblica.
Pode-se dizer que o poder disciplinar tem um aspecto vinculado e outro
discricionrio. vinculado no que se refere a obrigao que o Estado tem de punir;
discricionrio no sentido de que no est vinculado a prvia definio da lei sobre a
infrao funcional e a respectiva sano: o administrador, no seu prudente critrio,
em relao ao servio e verificando a falta, aplicar a sano que julgar cabvel,
oportuna e conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em lei ou regulamento
para a generalidade das infraes administrativas.
As penas disciplinares no nosso Direito Administrativo Federal so: 1)
advertncia; 2) suspenso; 3) demisso; 4) cassao de aposentadoria ou
disponibilidade; 5) destituio de cargo em comisso; 6) destituio de funo
comissionada.
A apurao regular da falta disciplinar indispensvel para a legalidade da
punio interna da Administrao; primeiramente deve-se apurar a falta, pelos meios
legais compatveis com agravidade da pena a ser imposta, dando-se oportunidade de
defesa ao acusado (requisitos fundamentais, sem o qual se torna ilegtima e
invalidavel a punio).
A motivao da punio disciplinar sempre imprescindvel para a validade
da pena; no se pode admitir como legal a punio desacompanhada de justificativa
da autoridade que a impe Destina-se a evidenciar a conformao da pena com a
falta e permitir que se confiram a todo tempo a realidade e a legitimidade dos atos ou
fatos ensejadores da punio administrativa.

8.5 PODER REGULAMENTAR

Os regulamentos, na precisa definio de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, so
regras jurdicas gerais, abstratas, impessoais, em desenvolvimento da lei, referentes
organizao e ao do Estado, enquanto poder pblico. Editados pelo Poder Executivo,
visam a tornar efetivo o cumprimento da lei, propiciando facilidades para que seja fielmente
executada.
Regulamento ato administrativo geral e normativo, expedido privativamente
pelo Chefe do Executivo, para explicar a aplicao de uma lei. O Congresso
Nacional tem competncia para sustar atos normativos do Executivo que exorbitem
o poder regulamentar (CF, art.49, V).
Segundo a prof. Maria Sylvia Di Pietro, "alm do decreto regulamentar, o
poder normativo da Administrao ainda se expressa por meio de resolues,
portarias, deliberaes, instrues, editadas por autoridades que no o Chefe do
94

Executivo. Note-se que o art. 87, pargrafo nico, inciso 11, outorga aos Ministros de
Estado competncia para 'expedir instrues para a execuo das leis, decretos e
regulamentos'. H ainda os regimentos, pelos quais os rgos colegiados
estabelecem normas sobre seu funcionamento interno.
Em qualquer situao, o ato normativo no pode contrariar a lei, nem criar
direitos, impor obrigaes, proibies, penalidades que nela no estavam previstos,
sob pena de ofensa ao princpio da legalidade (arts. 5, 11, e 37 caputda Constituio).
Cumpre ainda salientar que o Controle de Constitucionalidade exercido pelo STF,
como base no art. 102, I, a da Constituio, abrange no s a lei como tambm o ato
normativo federal ou estadual; por outras palavras, abrange tambm qualquer ato
normativo baixado por rgos administrativos."
9. SERVIOS PBLICOS
9.1.Conceito
O conceito de servios pblicos no uniforme na doutrina, tendo em vista o fato de que o
seu contedo varia de acordo com o tempo e o espao no qual ele seja aplicado. Para
ilustrarmos essa dificuldade, basta verificarmos que sua concepo significativamente
distinta acaso empregada no contexto de estados de base ideolgica liberal contraposto a um
outro de fundamento socialista/comunista. No primeiro, a viso clssica de Estado
Mnimoconfere um timbre singularmente distinto ao do outro onde a presena do Estado
de ordem totalitria.
Assim, fatores diversos influenciam no plasma conceitual do que se tenha por servio
pblico. necessrio considerarmos todo um conjunto de elementos que vo desde as
aspiraes da coletividade, passando pela filtragem de valores econmicos, sociais e
polticos, at a infra-estrutura formal do aparelho estatal.
Apresentam os autores ptrios e estrangeiros as seguintes formulaes:

A - HELY LOPES MEIRELLES

Servio pbico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob
normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da
coletividade ou simples convenincias do Estado.

B - MARCELO CAETANO
Chamamos servio pblico ao modo de atuar da autoridade pblica a fim de facultar, por
modo regular e contnuo, a quantos deles caream, os meios idoneos para satisfao de uma
necessidade coletiva individualmente sentida.

C - CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO

95

Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material

fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes,
sob um regime de direito pblico portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de
restries especiais institudo pelo Estado em favor dos interesses que houver definido
como prprios no sistema normativo.
Tendo em vista as dificuldades de uma formao conceitual uniforme, sustenta-se que,
fundamentalmente, servio pblico tudo aquilo que o Estado, soberanamente, considera
como tal por meio de seu ordenamento constitucional e legal. Nessa linha lastreou-se a nossa
Constituio de 1988 no seu artigo 175, caput, ao registrar que incumbe ao poder pblico,
na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, sempre atravs de
licitao, a prestao de servios pblicos.
Para ilustrar essa percepo de que a lei tambm pode estabelecer o seu prprio conceito ou
entendimento do que seja servio pblico, vejamos, por exemplo, o disposto no Cdigo de
Processo Penal, artigo 437: O exerccio efetivo da funo de jurado constituir servio
pblico relevante, estabelecer presuno de idoneidade moral e assegurara...

9.2. O Princpio da Eficincia Administrativa

O Cdigo de Defesa do Consumidor ao dispor sobre os servios pblicos em geral, 2, do
artigo 3, e ao incluir como fornecedor a pessoa jurdica pblica, artigo 3, caput, por si, trata
do fornecimento de servios pblicos pelo Estado em benefcio da coletividade, verdadeiros
consumidores.
No obstante, a existncia de tais normas, o artigo 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor,
impe, de forma cogente, a obrigao do ente pblico de fornecer aos consumidores servios
pblicos "adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos".
A incluso desse dispositivo legal protetivo aos consumidores dos servios pblicos se deu
para atender aos ditames do Princpio Constitucional da Eficincia da Administrao Pblica.
O princpio constitucional da eficincia impe o direcionamento da atividade administrativa
no sentido de auferir o mximo de efeitos positivos aos administrados.
para Hely Lopes Meirelles, "o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no
se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para
o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus
membros".
Ao transportar a noo da eficincia para os servios pblicos tutelados pelo Cdigo de
Defesa do Consumidor, tm-se que os servios prestados pela Administrao Pblica devem
cumprir sua finalidade no caso concreto, no bastando a mera adequao ou disponibilidade
do servio pblico oferecido.
Assim que Luiz Antnio Rizzato Nunes, afirma: "a eficincia um plus necessrio da
adequao. O indivduo recebe servio pblico eficiente quando a necessidade para a qual ele
foi criado suprida concretamente. isso que o princpio constitucional pretende".
96

Do mesmo modo, a noo de eficincia tambm fora assegurada expressamente na Lei n.

8.978 de 13 de fevereiro de 1995, que disciplina o regime de concesso e permisso dos
servios pblicos.
A lei fixou, nesse patamar, o que considera como servio adequado, estabelecendo como
regra bsica para concesso ou permisso, o adequado e pleno atendimento dos usurios.
esse o direcionamento que o princpio da eficincia deve alcanar no campo da
Administrao Pblica, obrigando no s o ente pblico, mas tambm aqueles
concessionrios e permissionrios, respeitar os contornos conferidos pela lei, a fim de que,
o servio pbico ofertado possa atingir plenamente os efeitos almejados pelos usurios ou
consumidores.
9.3. Essencialidade e Continuidade do Servio Pblico
9.3.1 -Servio essencial
A norma contida no artigo 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor, determina que
Administrao Pblica obrigada fornecer na prestao de servio pblico, um servio
adequado, eficiente, seguro e contnuo, na hiptese de servio essencial.
A adequao, eficincia e segurana da prestao do servio pblico, so atributos inerentes a
todo e qualquer servio prestado ao consumidor. Apenas quis o legislador explicitar uma
exigncia requerida para todo servio, ainda mais relevante por se tratar de servio de ndole
pblica.
Uma ateno maior deve ser dada noo de essencialidade do servio pblico prestado,
pois, ser a partir do reconhecimento do que seja a essencialidade que a norma obriga a
continuidade na prestao.
Partindo da noo ampla de essencial, tem-se que todo servio prestado pelo Estado, teria um
carter essencial, visto que, efetivamente obrigao do ente estatal, fornecer e propiciar o
desenvolvimento e bem estar de seus administrados.
Para uma correta distino do que seja essencial dentre os servios ofertados pelo Estado,
mister necessrio considerar o aspecto da urgncia do servio pblico.
V-se claramente esta noo de urgncia, quando se observa a existncia de servios pblicos
de ordem burocrtica, ou seja, aqueles existentes para um correto e bom funcionamento do
Estado e que por vezes presta aos seus administrados, diretamente, no fornecimento de
documentos solicitados pelos cidados.
Em contrapartida, o servio pblico essencial reveste-se de uma urgncia, efetiva e concreta,
na sua prestao, como ocorre nos servios de comunicao telefnica, de fornecimento de
energia eltrica, gua, coleta de esgoto ou de lixo dominiciar.
Luiz Antnio Rizzato Nunes, ao tratar da essencialidade do servio pblico, traz uma
situao ftica onde resta caracterizado o sentido que a norma do artigo 22 do CDC busca
alcanar, a saber, "o servio de fornecimento de gua para uma residncia no habitada no

97

se reveste dessa urgncia. Contudo, o fornecimento de gua para a famlia essencial e

absolutamente urgente, uma vez que as pessoas precisam de gua para sobreviver".
Mais uma vez, o intuito do legislador ao traar a essencialidade do servio pblico, e sua
conseqente, continuidade, se deu em atendimento aos Princpios constitucionais da
intangibilidade da pessoa humana (artigo 1, inciso III), da garantia segurana e vida
(artigo 5, caput), e da garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225,
caput).
So mandamentos constitucionais que somente podero apresentar uma eficcia concreta na
sociedade, se os servios pblicos essenciais e urgentes, efetivamente forem cumpridos
conforme os preceitos legais.
9.3.2. Continuidade do servio pblico
A discusso acerca da essencialidade do servio pblico, de fundamental importncia para o
estudo dos aspectos inerentes determinao de continuidade mencionada no artigo 22 do
Cdigo de Defesa do Consumidor. Duas correntes, com fortes fundamentos, buscam dar uma
soluo adequada ao sentido de continuidade empregada pelo legislador ao dispor dessa
forma.
ZelmoDenari, um dos articuladores do Anteprojeto do CDC, considera que a norma encerra a
obrigatoriedade da Administrao Pblica de oferecer o servio pblico essencial a todos os
usurios, atendendo o interesse coletivo.
Entretanto, tal obrigao do Estado ficaria cingida aos interesses individuais dos usurios,
uma vez que, saindo da esfera coletiva, caberia a inobservncia regra da continuidade, se
no atendidas as normas administrativas que regem o fornecimento do servio pblico.
Neste sentido encontra-se o problema, ainda sem soluo jurisprudencial pacfica, do corte do
fornecimento do servio pblico em razo do inadimplemento de seus usurios.
Eduardo Lima de Matos, situa-se dentre aqueles que defendem a possibilidade de corte do
fornecimento pelo no pagamento da tarifa previamente avenada entre administrado e
Administrao Pblica, uma vez que "a gratuidade no se presume e que as concessionrias
de servio pblico no podem ser competidas a prestar servios ininterruptos se o usurio
deixa de satisfazer suas obrigaes relativas ao pagamento".
O fundamento daqueles que defendem a possibilidade de corte do fornecimento, ampara-se
no princpio da igualdade de tratamento dentre os destinatrios dos servios pblicos, pois as
concessionrias, vinculadas ao Estado atravs de um contrato de direito pblico, teriam a
faculdade de negar-se a cumprir com essa obrigao de fazer, tal como um particular.
Como forma de justificar seu posicionamento, ZelmoDenari, assevera: "do contrrio, seria
admitir, de um lado, o enriquecimento sem causa do usurio e, de outro, o desvio de recursos
pblicos por mera inatividade da concessionria".
No obstante, os argumentos despendidos pela posio doutrinria que possibilita a
descontinuidade do servio pblico, h aqueles que entendem a norma contida no art. 22 do
CDC, como de clara interpretao.
98

Assim o dispositivo referido encerra nos seus prprios termos, o sentido almejado pelo
legislador. A norma seria expressa no sentido de obrigar o ente pblico, ou suas
concessionrias e permissionrias, a no suspender o fornecimento do servio dito como
essencial, seja qual for a hiptese levantada pelo usurio.
O direito de crdito decorrente do inadimplemento do usurio, em regra, como todo e
qualquer crdito, dever submeter-se aos trmites legais prprios de uma ao de cobrana,
sem que isso, contudo, acarrete no corte do fornecimento do produto, sem que haja qualquer
deciso jurisdicional considerando a legalidade ou abuso do ato de cessao. O ente pblico,
por meio das concessionrias, utiliza-se da prtica habitual na nossa sociedade, do corte no
fornecimento, como forma de constranger ao pagamento.
Mesmo aqueles que consideram a possibilidade de interrupo no caso da no
contraprestao do usurio, admitem que o corte no deva ocorrer de forma brusca, sem a
prvia comunicao do usurio do servio pblico, sob pena, dessa faculdade legal ser
utilizada de forma abusiva e em desconformidade com o intuito legislativo.

9.4. Caractersticas dos Servios Pblicos

O servio pblico bastante diferente dos servios comuns prestados pelas empresas privadas
ou pelos prestadores autnomos, vez que est subordinado coletivo, portanto, um interesse
maior que o interesse individual de cada cidado.
Assim, o Estado, por critrios jurdicos, tcnicos e econmicos, define e estabelece quais os
servios devero ser pblicos ou de utilidade pblica, e ainda se estes servios sero
prestados diretamente pela estrutura oficial ou se sero delegados a terceiros.
Naturalmente alguns servios no podero ser delegados a terceiros pela sua complexidade
ou vinculao direta com a administrao pblica, entretanto, outros tipos de servios no
devem ser prestados diretamente e, por conseqncia, sempre so transferidos iniciativa
privada, contudo, obedecidas certas condies e normas.
Os servios pblicos, propriamente ditos, so aqueles prestados diretamente comunidade
pela Administrao depois de definida a sua essencialidade e necessidade. Assim so
privativos do Poder Pblico, ou seja, s a Administrao Pblica deve prest-los. Por
exemplo a preservao da sade pblica e os servios de polcia.
Outros servios pblicos, chamados de servios de utilidade pblica, so aqueles que a
Administrao Pblica reconhece a sua convenincia para a coletividade prestando-os
diretamente ou delegando-os a terceiros, nas condies regulamentadas e sob o seu controle.
Por exemplo o transporte coletivo, a energia eltrica, o servio de telecomunicaes e o
fornecimento de gua.
Os servios que so prestados individualmente a cada cidado, por exemplo o fornecimento
de gua, luz, telecomunicaes etc., geralmente o so por empresas privadas mediante
concesso outorgada pelo poder pblico e sob pagamento da tarifa respectiva diretamente
pelo usurio.

99

A cessao do pagamento desses servios por parte do usurio tem suscitado hesitaes da
jurisprudncia sobre a legalidade e legitimidade da suspenso de seu fornecimento em face de
normas vigentes como o Cdigo de Defesa do Consumidor.
Mas, importante, o prvio aviso da suspenso no pode ser ignorado e obrigatrio pela lei e,
alis, conforme tem entendido pacificamente a jurisprudncia.
A lei tambm define como essenciais alguns tipos de servios, que nem sempre so servios
pblicos, mas que, sendo essenciais coletividade, podero sofrer alguns tipos de interveno
do poder pblico.
So servios essenciais, assim definidos pela Lei n. 7.783/89, os servios os de gua, energia
eltrica, gs, combustveis, sade, distribuio de medicamentos e alimentos, funerrio,
transporte coletivo, captao e tratamento de esgoto, trfego areo, compensao bancria e
outros.

10. CONTROLE
10.1.Definio de controle da Administrao Pblica
o dever de verificao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes
Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a compatibilidade de sua
atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico.

10.2. Espcies
10.2.1Quanto ao rgo que o exerce:
a) administrativo;
b) legislativo;
c) judicial.

10.2.2Quanto ao momento em que se efetua:

a)controle prvio (a priori) controle preventivo, pois busca impedir a expedio de ato
ilegal ou contrrio ao interesse pblico;
b)controle concomitante exercido ao mesmo tempo em que se realiza a atividade;

100

c)controle posterior busca reexaminar atos j praticados, para corrigi-los, desfaz-los ou

apenas confirm-los. Ex: aprovao, homologao, revogao, convalidao.

10.2.3Quanto localizao do rgo controlador (integrante ou no da estrutura do

rgo controlado):
a)controle interno: controle que cada um dos Poderes exerce sobre sua prpria atividade
administrativa;
b)controle externo: controle exercido por um dos Poderes sobre o outro ou controle da Adm.
direta sobre a indireta. Ex: fiscalizao contbil, financeira e oramentria (CF, art. 71) prev
o controle externo a cargo do Congresso Nacional, com o auxlio do TC.

10.2.4Quanto ao aspecto da atividade administrativa a ser controlada:

a)controle de legalidade: exercido pelos 3 Poderes;
b)controle de mrito: exercido pela prpria Administrao.

10.3Controle Administrativo
10.3.1Conceito:
Corresponde ao exame que a Administrao Pblica faz sobre a sua conduta, quanto
legalidade ou ao mrito de seus atos, por iniciativa prpria ou mediante provocao. Abrange
os rgos da Administrao direta e as pessoas jurdicas que integram a Administrao
indireta.
10.3.2Controle sobre os rgos da Administrao direta:
um controle interno (hierrquico) e decorre do poder de autotutela que permite
Administrao rever os prprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes. Smula
346 e 473 do STF.
10.3.3Controle sobre as entidades da Administrao Indireta (tutela):
um controle externo que s pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei, visando
a impedir que a autarquia, fundao pblica, empresa pblica ou sociedade de economia
mista se desviem dos objetivos previstos na lei especfica que as criou ou instituiu.

10.4.Controle Legislativo
101

10.4.1Tipos de Controle Legislativo:

a)controle poltico: analisa aspectos de legalidade e de mrito. Ex. convocao de ministro de
Estado para prestar informaes, apurao de irregularidades pela Comisses Parlamentares
do Inqurito;
b)controle financeiro: art. 70 a 75 fiscalizao contbil, financeira e oramentria a cargo
do Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
10.5 Controle Judicial
10.5.1 Sistema de unidade de jurisdio (jurisdio una) - monoplio da funo judicial nas
mos do Poder Judicirio - art. 5, XXXV, da CF a lei no excluir da apreciao do Poder
Judicirio leso ou ameaa a direito.
10.5.2Limites: anlise da legalidade (art. 5 , LXXIII e 37, da CF). O Poder Judicirio no
pode invadir o mrito do ato administrativo, determinado pela Administrao Pblica.

10.6Meios de Controle para movimentar o Poder Judicirio

* Remdios Constitucionais:
Habeas Corpus art. 5, LXVIII; Habeas Data art. 5, LXXII; Mandado de Injuno art.
5, LXXI; Mandado de Segurana individual art. 5, LXIX; Mandado de Segurana coletivo
art. 5, LXX; Ao Popular art. 5, LXXIII; Ao Civil Pblica art. 129, III; Controle de
constitucionalidade.

11. PROCESSO ADMINISTRATIVO

A competncia disciplinar do Poder Pblico consiste no dever-poder de apurar ilcitos
administrativos e aplicar penalidades s pessoas que se vinculam, de alguma forma,
Administrao Pblica. O exerccio dessa atribuio tambm encontrado numa relao
profissional, mediante a instaurao de um processo administrativo para examinar se
infraes funcionais foram cometidas por agentes no mbito do Poder Pblico. Observe-se
que o poder do Estado de punir seus agentes deve ser exercido quando necessrio, mas dever
sempre ser apurado por meio de um processo adequado.
Alm dos princpios constitucionais do art. 37, caput, da Constituio, presentes em toda
atividade administrativa, necessrio respeitar os princpios da ampla defesa e do
contraditrio, expressamente previstos na Constituio da Repblica, no art. 5, LV: aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, so assegurados o
contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

102

Conforme ensina Romeu Felipe Bacellar Filho, O princpio da ampla defesa, aplicado ao
processo administrativo disciplinar, compreendido de forma conjugada com o princpio do
contraditrio, desdobrando-se:
A) no estabelecimento da oportunidade da defesa, que deve ser prvia a toda
deciso capaz de influir no convencimento do julgador;
B) na exigncia de defesa tcnica;
C) no direito instruo probatria que, se de um lado impe Administrao a
obrigatoriedade de provar suas alegaes, de outro, assegura ao servidor a
possibilidade de produo probatria compatvel;
D) na previso de recursos administrativos, garantindo o duplo grau de exame no
processo.
Tais requisitos so obrigatrios para a concretizao do princpio do devido processo legal
previsto no art. 5, LIV: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal.
No foi apenas mera coincidncia a previso da necessidade de um devido processo
administrativo legal com ampla defesa e contraditrio no Ttulo II da Constituio Federal,
que trata dos direitos e garantias fundamentais. Em primeiro lugar, o processo deve ser
compreendido como uma garantia de todo aquele que est sendo acusado de uma
determinada falta. Nesse sentido, o servidor, acusado de uma infrao disciplinar, ter a
oportunidade de apresentar a sua defesa e comprovar suas alegaes no desenvolvimento de
um processo administrativo. Este ser o ambiente adequado e idneo em que o acusado
poder defender-se.
Tendo em vista a necessidade de um regular processo administrativo, em que sero
assegurados os princpios da ampla defesa e do contraditrio, o instituto denominado verdade
sabida inconstitucional.
A verdade sabida, meio de apurao de faltas e aplicao de penalidades, previsto em
determinados estatutos dos servidores pblicos, consiste na mera verificao direta e pessoal
do cometimento de uma infrao administrativa pela autoridade que detm competncia para
aplicar a sano e a imediata imposio da respectiva pena. No existindo ampla defesa e
contraditrio, qualquer penalidade estabelecida considerada nula.
Aps regular processo administrativo, portanto, deve ser sancionado o servidor que,
comprovadamente, cometeu ilcitos administrativos. Sano administrativa, segundo Daniel
Ferreira, consiste na direta e imediata conseqncia jurdica, restritiva de direitos, de carter
repressivo, a ser imposta no exerccio da funo administrativa, em virtude de um
comportamento juridicamente proibido, comissivo ou omissivo.
Em virtude do princpio da legalidade e da tipicidade, compete lei definir qual conduta
configura ilcito administrativo e a sua correspondente sano.
Quanto ao princpio da legalidade, apenas em decorrncia do exerccio da funo legislativa
pode-se inovar o ordenamento jurdico, estabelecendo tanto a descrio do ilcito
administrativo como a prpria penalidade respectiva. Conforme Maral Justen Filho assevera,
submeter a competncia punitiva ao princpio da legalidade equivale a afirmar que somente

103

o povo, como titular da soberania ltima, quem se encarregar de qualificar certos atos
como ilcitos e de escolher as sanes correspondentes e adequadas.
Em relao importncia do princpio da tipicidade, assinala Geraldo Ataliba que o Estado
no surpreende seus cidados: no adota decises inopinadas que os aflijam. A
previsibilidade da ao estatal magno desgnio que ressuma de todo o contexto de preceitos
orgnicos e funcionais postos no mago do sistema constitucional.
Assim sendo, levando em considerao a semelhana dos sistemas, inmeros princpios do
Direito Penal so aplicados em relao a punies no Direito Administrativo. O princpio da
tipicidade, portanto, consiste na necessidade de que os comportamentos reprovveis estejam
descritos por uma norma legal, atuando como uma garantia aos cidados para cincia das
condutas admitidas ou no pelo ordenamento.
Tomando por base a Lei n 8.112/90, estatuto do servidor pblico no mbito federal, o art.
127 prev as penalidades disciplinares que podem ser aplicadas aos servidores estatutrios:
advertncia; suspenso; demisso; cassao de aposentadoria ou disponibilidade; destituio
de cargo em comisso e destituio de funo comissionada. O art. 130, 2, desta lei, ainda
prev a possibilidade da pena de suspenso ser convertida em multa, na base de 50% por dia
de vencimento ou remunerao, ficando o servidor obrigado a permanecer em servio. Cabe
autoridade competente decidir por essa converso, quando houver convenincia para o
servio.
As fases do processo administrativo disciplinar de procedimento ordinrio so, no sistema
federal:
a) instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
b) inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
c) julgamento (art. 151 da Lei n 8.112/90).
A instaurao do processo administrativo disciplinar tem incio com a publicao da portaria
que constituiu a comisso processante, composta de trs servidores estveis designados pela
autoridade competente (art. 149 da Lei n 8.112/90).
Observa-se, portanto, que, em virtude do princpio da oficialidade, compete Administrao,
o impulso de ofcio do processo. A autoridade que tiver conhecimento de infrao no servio
pblico est obrigada a realizar a sua apurao imediata.
Eventuais impedimentos e suspeies com relao aos membros da comisso devem ser
levantados para evitar a nulidade do processo administrativo. A Lei n 8.112/90 determina
que no poder participar de comisso de sindicncia ou de inqurito, cnjuge, companheiro
ou parente do acusado, consangneo ou afim, em linha reta ou colateral, at o terceiro grau
(art. 149, 2). Outras hipteses de impedimento ou suspenso esto previstas nos arts. 18 a
21 da Lei n 9.784/99, que pode ser utilizada subsidiariamente no mbito federal.
Um processo administrativo disciplinar eficiente depende diretamente da escolha dos
membros que iro compor a comisso processante. Assim, devero ser indicados servidores
responsveis e conscientes da importante funo que iro desempenhar e da verdadeira
104

finalidade desse instituto. Para alcanar o seu desiderato de forma imparcial, a comisso
tambm dever ser composta por servidores estveis, buscando reduzir influncias externas
que possam afetar o resultado dos seus trabalhos.
Cabe destacar ainda a importncia de instituir comisses permanentes de sindicncia e
processo disciplinar no interior da Administrao, em respeito ao princpio do juiz natural,
conforme expressamente previsto na Constituio da Repblica, em seu art. 5, incisos
XXXVII no haver juzo ou tribunal de exceo - e LIII - ningum ser processado
nem sentenciado seno pela autoridade competente.
A determinao prvia dos servidores que podero compor a Comisso de inqurito
administrativo garante a imparcialidade do processamento do feito, bem como a
independncia do juzo em relao s partes envolvidas, para se alcanar um julgamento
objetivo e sem qualquer prejulgamento. Ao tratar do princpio do juiz natural, Romeu
Bacellar Filho ensina que a comisso deve ser permanente, para evitar que o administrador,
ao seu talante, selecione os membros integrantes com o intuito preconcebido de absolver ou
punir.
No inqurito administrativo, ocorre, em primeiro lugar, a instruo do feito em que se
asseguram os princpios do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, LV, da CF). Aps a
instruo, se tipificada a infrao, o servidor ser indiciado com especificao dos fatos a ele
imputados e das respectivas provas. Em seguida, o indivduo ser citado para apresentar
defesa. O inqurito administrativo se encerra com o relatrio conclusivo de competncia da
comisso.
O julgamento ser proferido pela autoridade instauradora do processo, salvo se a penalidade a
ser aplicada exceder a sua alada. Nesse julgamento a autoridade competente acatar o
relatrio da comisso, salvo quando contrrio prova dos autos (art. 168 da Lei n 8.112/90).
H incidncia do princpio da proporcionalidade na aplicao das penalidades, uma vez que a
autoridade julgadora dever considerar a natureza e a gravidade da infrao cometida, os
danos que dela provierem para o servio pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e
os antecedentes funcionais para a escolha da sano.
Como j afirmado em outra oportunidade, no se deve considerar eficiente um processo
disciplinar apenas por ter sido aplicada uma penalidade. A punio no o objetivo final e
necessrio do processo administrativo. A finalidade desse instrumento consiste em permitir a
apresentao de resposta pelo acusado a qualquer denncia efetuada dentro da Administrao
Pblica, esclarecimentos de fatos e eventual aplicao de penalidade, uma vez verificada a
responsabilidade administrativa de algum agente.

105