Aula anterior processo legislativo de lei ordinria todo o procedimento que comum na maioria

das outras espcies normativas. Uma coisa no falada que faz diferena a lei em sentido estrito, a
emenda constitucional (EC), a lei complementar, a lei ordinria e a medida provisria so atos
normativos primrios, de toda a fora normativa. So estes atos, alguns casos de leis ordinria e
complementar, que correspondem ao que se deseja quando se fala de principio de legalidade
(legalidade estrita). Quando um crime tem que ser definido por lei ou um tributo tem que ser
majorado ou criado por lei estamos falando em lei ordinria, na maioria dos casos, ou lei
complementar nos outros casos. Ser visto que a medida provisria (MP) se equipada em muito a
lei, mas alguns assuntos a MP no pode abordar. Da aula passada ficou pendente sobre lei
complementar ela outra espcie legislativa e foi criada para regulamentar assuntos
constitucionais. Ento, ela vem de uma exigncia da constituio. Ao comparar, temos 16 mil leis
ordinrias e cerca de 160 leis complementares. As leis complementares vo cuidar de matrias
prprias, especficas. Exemplos: muito comum o uso de lei complementar para normas gerais de
direito tributrio, para leis tributarias em geral. Tambm exigida para matria eleitoral, para
alterao das leis do oramento, para alterao da redao e composio das prprias leis. Estes so
alguns exemplos apenas, no toda a matria que ser abordada pela lei complementar. Mas surge
uma pergunta: Caso um destes assuntos, a matria eleitoral, seja cuidada por lei ordinria, por
exemplo, o crime eleitoral, o legislador esqueceu que se tratava de matria eleitoral e props a
votao por lei ordinria. H a inconstitucionalidade formal objetiva. Descumprimento de uma
votao por um qurum de uma lei complementar votando-se por ordinria, tratando-se de uma
inconstitucionalidade formal objetiva.
A grande diferena entre a lei ordinria e complementar, alm da matria, em relao ao qurum,
que est previsto na CF. O qurum de uma lei ordinria de maioria simples. J o de lei
complementar de maioria absoluta.
Diferena: maioria simples x maioria absoluta: maioria simples mais da metade dos presentes (ex.:
81 senadores, com 40 presentes e 21 votam neste sentido, aprova-se a lei ordinria, mas cabe
observar que 21 correspondem a praticamente do Senado e uma das tcnicas de oposio poltica
quando a oposio est quase igual ao governo a retirada dos parlamentares do Congresso
esvaziamento da votao poltica quando o qurum qualificado para que no se possa votar. Inicia
a votao e todos vo embora. Ex: oposio no chega a ter a metade (42), mas tem 37 e nota que
h muitos faltosos e indecisos, a mesa do Senado abre a votao da matria, a oposio inteira vai
embora do plenrio. Com isso, no se alcana a maioria absoluta, muito menos os 3/5 exigidos pela
CF. Isto uma razo que refora o presidencialismo de coalizo: o partido do governo (PT) ter vrios
partidos aliados, inclusive os pequenos partidos, seno ele no forma a maioria, sobretudo para o
qurum de E.C. Em algumas situaes isto funciona, em outras no. Ex.: Caso do Chaves enquanto
vivo, ele tentou mudar a CF toda, a oposio saiu do Congresso e ele aprovou a EC por um voto, pois
a oposio ficou desfalcada, que exige um clculo muito bem feito.
(bate-papo com a turma. Uma observao da conversa que apenas duas profisses tm a garantia
da irredutibilidade dos vencimentos: Magistrados e Ministrio Pblico, no servio pbico).
Voltando lei complementar... Maioria absoluta numa tcnica de concurso: primeiro numero inteiro
aps a metade. Isto porque pode estar vacante um cargo.

O ultimo tpico relevante para ser falar hoje de lei complementar a questo da hierarquia. Tem
hierarquia de lei complementar x lei ordinria? Elas tm o mesmo status, mas apenas tratam de
matrias diferentes. A lei complementar exige um cuidado especial, mas no h hierarquia (udio
15:47). Desde a norma fundamental de Kelsen que os constitucionalistas de apropriaram e
aprenderam que a hierarquia propriamente dita s h uma: Constituio x Normas
infraconstitucionais. Haver em relao aos atos normativos secundrios uma portaria do controle
de legalidade e, quando primrios, de constitucionalidade. Os tributaristas defendem, em boa parte
at hoje, que h diferena hierrquica entre lei complementar e ordinria. Isto porque extributaristas queriam se avocar de ter o maior nmero de leis complementares na sua matria e,
com isso, embarreirar diversos assuntos sobre lei ordinria, colocando a lei tributaria, em especial o
Cdigo Tributrio Nacional (CTN), mesmo uma lei de iseno, mesmo uma lei de normas
entendedoras de direito tributrio, mesmo uma lei de responsabilidade fiscal, como leis mais
importantes hierarquicamente que outras em qualquer conflito. Esta tese perdeu no STF, na
doutrina de direito constitucional e perdeu em geral. Este foi o primeiro ponto. J o segundo que
aborda se h hierarquia ou no versa sobre tratados internacionais. Os tratados internacionais, em
geral, tem a mesma fora que a lei interna, com exceo dos tratados de Direitos Humanos, que so
ratificados hoje pelo art. 5, pargrafo 3 que adveio da Emenda 45 de 2004, tem status de norma
constitucional (aulas futuras). Para os tratados anteriores existem duas posies: 1 que os tratados
tm status supralegal infraconstitucional e 2- que ele tem status constitucional. Ser visto
posteriormente. Por fim, a no existncia de uma hierarquia clara, exceto pela corrente de
tributaristas, como expresso neste pargrafo. Os doutrinadores que defendem que h hierarquia da
lei complementar em relao lei ordinria: Manoel Gonalves Ferreira Filho, Ives Gandra Martins,
Alexandre de Moraes. A maioria defende que no h, com destaque: Jos Afonso da Silva,
Guilherme Penha de Morais, Lus Roberto Barroso, (Eduardo Moreira).
Em matria tributaria, por uma questo de uniformizao dos tributos, o art. 97 do CTN diz que os
tratados de direito tributrio tem sim fora acima da lei ordinria. uma exceo e no uma lei
complementar, mas uma norma de lei complementar que diz isso. (OBS.: O CTN foi recepcionado
como uma lei complementar em sua totalidade e uma norma que diz expressamente que vale acima
da lei que o tratado mencionado)
O ato administrativo entra no que chamado de legislao, diferente da lei complementar, ordinria
EC que foram citados no incio que so a lei em sentido estrito. O ato vai regulamentar a lei. H uma
exceo de um ato administrativo que autnomo (direito administrativo) que o decreto
autnomo (independe de lei) que foi regulamentado por um EC art. 84, VI e que trata
basicamente do presidente da republica majorar salrios do Poder Executivo e criar cargos e funes
neste Poder. Isto para ele no depender da aprovao do Congresso para estes atos. Ele tem
autonomia para legislar.
Retomando Constitucional I EC: aspecto formal, sem buscar os limites, mas sim da parte formal da
elaborao legislativa. Quem pode propor EC no Brasil? Presidente da Republica sozinho, (erro da
composio do Poder Reformador e que no a vontade do povo necessariamente e que visto, de
certa maneira, como interferncia indevida, mas como ele no veta ou sanciona a EC, ele continuou
propondo. Na CF de 46, ele no poderia propor), 1/3 da Cmara ou do Senado (o que no difcil,
mas o acordo partidrio que se consegue 1/3 para subscrever, mas eles no se comprometem a
votar na aprovao. A votao da EC necessariamente ostensiva exige a presena), mais da

metade das Assembleias Legislativas (14 em 27) aprovando, cada uma, com maioria absoluta em
todos os Estados. Esta ltima muito difcil e no foi inteligente. No Brasil, temos 4 possibilidades de
iniciativa e uma nunca foi usada: das Assembleias legislativas. Existe uma pesquisa que 41% das
vezes a EC foram proposta pela presidncia, outras 37% foram pelos Deputados e restante pelo
Senado. Se o qurum to fcil, a aprovao mais fcil ainda. So 2 critrios: a) as duas casas
votam conjuntamente 3/5 dos votos, b) 2 turnos (falso) est no Regimento do Senado (art. 370
Moreira acha). 2 turnos em 5 audincias legislativas, podendo-se ter 2 audincias em um dia, o que
permite aprovar a EC em 3 dias. A audincia um debate pblico.
Os decretos legislativos precisam de maioria simples e so geralmente utilizados (80-90%) como
instrumento de competncia interna unicameral (s a prpria cmara regula a sua prpria Senado
do Senado, Cmara da Cmara). H dois casos que so mais importantes: a) a internacionalizao
dos tratados que ocorre tambm por decreto legislativo (formalizado pela assinatura do Presidente
aps observncias das casas). A atribuio ao Congresso de um Decreto Legislativo, sobretudo na
segunda fase, est no art. 49 da CF. As duas Cmaras votam juntas. B) A resoluo (espcie
secundria unicameral), que trata dos regimentos internos, a fixao de alquotas quando h uma
guerra fiscal de ICMS ou de um tributo que todos os estados podem versas, por exemplo, quando
no havia resoluo, era por meio do Senado Federal.
Nos EUA, que so um pais de tradio federalista desde a sua Constituio, a preocupao no
com a nao, nem com os direitos fundamentais, nem com os poderes, como a Alemanha, nem com
o Parlamento, como na Inglaterra, mas sim preservar a Unio Federal e uma das maneiras foi: 2
Cmaras, 2 Senadores em cada estado (proporcional para que no fosse corrompido pelo ganho
populacional ao trazer mais habitantes para poder prevalecer a vontade daquele estado diante da
nao). Logo, ao emendar a constituio numa das fases, ou na iniciativa, ou na aprovao,
participam os estados. Em sua trajetria, 95% das vezes a iniciativa do Congresso Nacional e cabe a
cada um dos estados votar a emenda e deve ser por maioria absoluta. Apesar do bipartidarismo
arraigado, a tradio local forte. Por isso, alguns assuntos de minorias no tm vez (ex.: minoria
homossexual). Neste sentido que existe um segmento em defesa das minorias que aceita uma maior
judicializao destas matrias, sobrepondo vontade do parlamento, por isso que l se forma o
precedente da Suprema Corte e o superprecedente, quando ele reiterado (caso do aborto) e que
no pode ser mais abordada a matria. L se exige a participao federalista em qualquer emenda e
divide-se em duas possibilidades: a) ou a Assembleia Legislativa local vota, b) nomeada uma
conveno legislativa para esta votao. O que a conveno legislativa? A matria de suma
importncia que se elege um corpo legislativo especifico para esta temporalidade de finalidade:
apreciar esta EC. (trabalhosa)
O tratado de Lisboa que substituiu a Constituio Europeia s pode ser alterado mediante
conveno especial em cada pas.
Adiantando o assunto de Direitos Humanos: 2 pargrafo da CF equiparava os direitos fundamentais
aos Direitos Humanos, ou seja, no qualquer matria de tratados. Nas demais matrias de tratados,
quando so internalizados por Decreto legislativo, vale a regra da antinomia: prevalece o mais
especial e o mais recente. Quando eles so de Direitos Humanos (D.H.), so 3 correntes: a) mais
ultrapassada pelo STF, que dizia que estava equiparado a lei ordinria (isso ofendia o status
protetivo dos D.H. que era assinado em conveno da ONU. O Brasil, ao sair do perodo de ditadura,

ele internaliza muitos tratados no fim da dcada de 80) Defendida por Francisco Rezek e Canado
Trindade (atualmente Ministro da Corte de Haia por mandato de 8 anos). Este ltimo diz que no
importa a hierarquia, mas o que for mais benfico para os D.H. que deve valer, mas uma sada
difcil, pois no persegue uma tecnicidade na prevalncia e vai a caminho para uma interpretao do
mais benfico. O Congresso nacional, reformando a jurisprudncia do STF, em 2004 na Reforma do
legislativo falou: Os tratados de D.H. tem status de norma constitucional a partir de agora, o que
gera um problema, pois a maioria destes tratados foi internalizada antes de 2004, b) outra diz que
ele supralegal e infraconstitucional e teramos uma norma no meio da hierarquia, c) a
interpretao que todos tm status de norma constitucional (mais de vanguarda).
O Brasil tem vantagem a renovao do STF por ser mais dinmica pela aposentadoria compulsria e
a judicializao nociva mantm por 30-40 anos uma ideia ultrapassada, o que ocorre nos EUA. Se
no lhe convm bem, no h possibilidade de mudana. Ex.: IPTU, mandado de injuno e tratados
internacionais de D.H. em 25 anos, de 88 para c, temos trs posies diferentes, quando nos EUA
teramos apenas uma, pois l a aposentaria aps os 80 anos.
Lei Delegada praticamente intil. Por isso pouco se ouve. um pedido de autorizao que o
presidente da Repblica faz ao Congresso para legislar sobre algum tema. Sua inutilidade porque o
Presidente pode editar medidas provisrias com fora de lei desde o seu nascimento. Um caso ou
outro no ser suprimido pela medida provisria e que ao cruzar com os assuntos que exigiriam a lei
delegada, resta um resduo que fariam com que houvesse necessidade do pedido do Presidente ao
Congresso para legislar. O art. 49, V (Competncia das Casas) trata da possibilidade do Congresso
nacional sustar a autorizao da lei delegada concedida ao presidente.
Medidas provisrias (MP) O histrico e a cpia do modelo quase que da redao integral so da
Constituio Italiana, o que representa um problema pela crtica ao Parlamento italiano que no
funcional, tampouco estvel. Uma das razes a no aprovao da medida provisria pelo
executivo, o que causa um problema ao governo eleito. Aqui no h este liame entre o seu dever
institucional no mandato e uma rejeio de uma medida provisria, uma derrubada de um veto
presidencial. O mandato mantido. L o mandato no imediatamente perdido, mas d fora a
oposio para que faa uma mono de desconfiana, uma queda de gabinete e algumas questes
legislativas europeias prprias de um parlamentarismo inconstante que o Brasil no tem. O bloqueio
da medida provisria pelo Congresso traz ao presidente um enfraquecimento pblico. Um dos
problemas da medida provisria a regulao dos seus efeitos.
Qual a principal de medida provisria e nosso antigo decreto-lei que teve vigncia no perodo
militar? O decreto-lei era elaborado pelo chefe do Executivo e se ele no fosse votado, entendia-se
automaticamente, aprovado. Num regime de autoritarismo, com um Congresso enfraquecido e
Senadores binicos, o medo fazia com que a lei no fosse votada e isso expressava uma aprovao
imediata. Esse era o passado negro brasileiro. A medida provisria tem dois momentos: tal qual foi
criada em 88 e depois da EC 32, que redimensionou a figura da medida provisria. Em ambas se
diferencia do decreto-lei, pois se o Congresso no votar, a lei tida como rejeitada, ao contrrio do
decreto-lei. Inicialmente, no havia prazo para a votao, ento, todo ms era necessrio se reeditar
a MP. O plano real demorou 8 anos para ser regulamentado, que um problema para os contratos
realizados. O executivo usava de artificio que fazia com que no fosse submetido ao STF que era pela
modificao sutil da MP ao longo do tempo. Ex.: alterando a MP 3000/2012, o partido de oposio

ingressava com ao direta de inconstitucionalidade e o presidente reeditava esta, mudando para

torna-la constitucional. Com isso, a MP era um grande instrumento do executivo, pois ela tem fora
de lei desde a edio. Se no for aprovada, ela perde efeitos. Quando ele no aprova a MP
(regulamentao de precatrio, tributos etc.), h a necessidade de regulamentar o tempo de
vigncia da MP, devolver o plano econmico etc., restituindo a ordem. Por isso que algumas
matrias no podem ser tratadas por lei pela MP. Desde a sua publicao ela tem vigncia e j cabe
a ao direta de inconstitucionalidade. Antes da EC n 32, no havia prazo, o que era um benefcio
ao Executivo. Em alguns momentos da historia, o Congresso reclamou que o presidente estava
exercendo a funo legislativa, o que gera um paralelo com o ativismo que criticado, isto porque
ele est desviando a competncia do Legislativo. Quando o presidente exerce MP em excesso, ele
tambm est desviando essa competncia. O problema do grande nmero de MP reeditadas era que
quando ia para a apreciao do Legislativo, ela j mudava, o que demandada a constituio de nova
comisso etc.. Desde sempre h dois requisitos para a MP: relevncia e urgncia.
Relevncia, na doutrina de Clve de Merlin Clmerson, diz respeito matria veiculada na MP.
Insere-se no conceito de relevncia todo e qualquer repercusso social que essa MP ter. Foi
rejeitadas por falta de relevncia apenas 1 MP (alterao de nome).
Urgncia indica rapidez e compete que atos que exercem uma demora ordinria tomem o lugar da
MP. Apenas uma vez foi rejeitada, quando o advogado geral da Unio (Gilmar Mendes) viu que
muitas desapropriaes rurais estavam supervalorizadas, motivando uma reviso com uma ao
rescisria com base em interesse constitucional e que esbarrou na questo do caso julgado. Ele,
ento, queria alterar o prazo de 2 para 4 anos para ao rescisria, em matria civil, viabilizar o
efeito retroativo neste perodo. O STF questionou a urgncia disto e alegou que a MP era
inconstitucional
Alm destas duas MP rejeitadas por falta de requisito, o Congresso tambm rejeitou poucas MP. Se
antes no tinha prazo e algumas foram rejeitadas e o problema era que elas se acumulavam, depois
da MP foi criada uma regra em que a MP deve ser apreciada em 60 dias, prorrogvel por igual prazo
(este prazo fica suspenso durante o recesso legislativo). Na pratica, no Congresso ao chegar no 46.
Dia, pede-se a prorrogao imediata. O problema disto que ao fim dos 120 dias, prxima de ser
votada, a MP tranca a pauta do Congresso, impedindo que fossem feitas outras aes.
Em suma, para a problemtica da reedio indefinida: a MP no pode cuidar de certos assuntos, a
MP no pode mais regular norma que j tenha sido regulada por MP ou EC e a principal que ela
tem prazo para ser apreciada de 60 dias (prorrogveis por perodo igual). O problema que isto gera
que superlota o legislativo que agora acumula o papel de criador da lei, mas tambm de fiscalizador
da MP que foi refeita diversas vezes pelo presidente.
Por fim, a vedao de MP em qualquer plano econmico, em qualquer lei de matria penal pelo
principio da legalidade, em qualquer lei de matria processual (pelo efeito imediato da matria
processual e no pode retroceder) e em qualquer lei complementar, protegendo matrias tributrias
principais.