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El Estado y los conflictos sociales en el gobierno

de Ollanta Humala
Ivn Mendoza V.

En este artculo se presentar un breve panorama sobre la conflictividad social bajo el gobierno del presidente Ollanta Humala,
tomando como referencia el perodo agosto 2011 - marzo 2014.
Se expondr aqu su evolucin, distinguindose hasta tres fases,
haciendo particular nfasis en la creacin de la Oficina Nacional
de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS) en julio del 2012, as como el
cambio que ello implic en el tratamiento de los conflictos, especialmente en el de los mineros. Finalmente se realizar un breve
balance del trabajo de la mencionada oficina, sealndose sus
avances y limitaciones, tanto como los desafos y tareas pendientes.
Como es sabido, desde principios del presente siglo la
conflictividad social es percibida como uno de los principales
problemas del pas. Su presencia ha marcado a todas las
administraciones desde la restauracin de la democracia, y el
gobierno del presidente Humala no ha sido una excepcin. Por
tratarse de un nuevo gobierno, con un discurso que despertaba
amplias expectativas en la poblacin, se esperaba adems un nuevo
tratamiento para enfrentar los conflictos.
La nueva administracin hereda la conflictividad del gobierno
anterior que, de acuerdo a cifras de la Defensora del Pueblo1, era
1
La Defensora del Pueblo comenz a recopilar estadsticas de los conflictos
sociales desde el ao 2004. Hasta fines del 2012 fue quizs la nica entidad pblica o

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relativamente alta (214 casos para agosto del 2011). Desde esta fecha
hasta marzo del ao 2014, la evolucin de los conflictos sociales ha
tenido hasta tres diferentes momentos o etapas2:
1) El perodo agosto - diciembre del 2001 (el inicio del nuevo
gobierno). Inaugurado con expectativas, las declaraciones de
sus mximas autoridades y lderes hacen prever un nuevo
manejo de la conflictividad, privilegiando el dilogo y el
logro de acuerdos. Si bien no se llega a disear una poltica
acabada, se muestra prudencia en el manejo de los conflictos.
En estos meses hubo un incremento moderado de estos:
segn la clasificacin de la Defensora del Pueblo, el aumento
fue de 4% en el total de conflictos, 10% en los activos, 7% en
los socioambientales y 10% en aqullos que eran competencia
del gobierno nacional3. Lo ms destacable fue, sin embargo, el
desencadenamiento del conflicto en torno al proyecto minero
Conga, un caso emblemtico que hasta hoy permanece
irresuelto. La intensidad y dureza de este caso, que involucr
no solo a organizaciones sociales sino al mismo presidente
regional, sorprendi al gobierno a las pocas semanas de
asumir la gestin y dio lugar a negociaciones con presencia
del propio Presidente del Consejo de Ministros. El problema
provoc la cada del primer gabinete, presidido por Salomn
Lerner, y su reemplazo por otro equipo, liderado por scar
Valds, partidario de una posicin ms dura.

privada que lo haca. En noviembre de este ltimo ao, la Oficina Nacional de Dilogo
y Sostenibilidad (ONDS) comenz tambin a publicar mensualmente sus propias cifras
y anlisis.
2
Para un tratamiento ms detallado, basado en las cifras de la Defensora del
Pueblo, ver: Daz M., Oscar et al. El conflictmetro: un anlisis de la conflictividad
social a mitad del gobierno de Ollanta Humala. patiodesociales.com, Lima, 17 de marzo
de 2014. En: goo.gl/bi9cz4
3
Ver los reportes mensuales de conflictos sociales de la Defensora del Pueblo
del nmero 90 al nmero 94.

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2) El perodo enero - julio 2012. Este periodo est marcado por


el ascenso del premier scar Valds, partidario de una lnea
dura en el manejo de la conflictividad. El gobierno apost as
por defender posiciones tecnocrticas4 inflexibles, apelando
a la represin cuando lo juzgaba necesario. Sin embargo, los
resultados no fueron los esperados: siempre de acuerdo a las
cifras de la Defensora del Pueblo, en el perodo enero - julio
2012 el total de conflictos crece en 8%, los conflictos activos
en 13%, los de tipo socioambiental en 15.5% y aqullos bajo
competencia del gobierno nacional un 13%5. De igual modo,
y como consecuencia del tipo de manejo implantado por el
nuevo primer ministro, aumentaron tambin los muertos,
al mismo tiempo que estalla otro conflicto emblemtico
del perodo: el de Espinar, que hasta hoy en da no est
definitivamente cerrado. Se va generalizando as entre
la opinin pblica nacional la imagen de un gobierno
desbordado y sin capacidad para gestionar las protestas
sociales, lo que gravit decisivamente en el cambio de este
segundo gabinete luego de medio ao. Su corta gestin
demostr lo inadecuado de querer abordar la conflictividad
social con opciones represivas. Por ello, antes de finalizar el
mes de julio del 2012, habra un nuevo Presidente del Consejo
de Ministros.
3) El perodo agosto 2012 - marzo 2014. Un primer elemento
destacable en esta nueva fase es el cambio en la oficina
encargada de los conflictos sociales de la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM). La hasta entonces Oficina de
Gestin de Conflictos Sociales (OGCS) es reemplazada por
4

Por ejemplo, se intent resolver la crisis de Conga apelando a un peritaje de


expertos internacionales independientes, sin tomar en cuenta la desconfianza de la
poblacin ante el Estado y la polarizacin poltica producida.
5
Ver los reportes mensuales de conflictos sociales de la Defensora del Pueblo
del nmero 95 al nmero 101.

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la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS).


Esto signific innovaciones importantes en el enfoque y en
el tratamiento concreto de los conflictos sociales desde el
gobierno nacional.
La ONDS hizo de la transformacin de conflictos su enfoque
bsico y privilegi el abordaje temprano de los casos, con el fin de
prevenirlos oportunamente y evitar su escalamiento y crisis. Si bien
la OGCS manejaba tambin conceptos parecidos, su accionar era
distinto, priorizndose intervenciones ms bien reactivas cuando
el conflicto ya haba escalado o hecho crisis. La nueva oficina es
reforzada en sus competencias, recursos y equipos, y ha tenido xito
en articular las intervenciones de los sectores, especialmente para
afrontar los conflictos mineros, junto a los ministerios de Energa
y Minas, Ambiente y Agricultura, principalmente. Adems, desde
noviembre del 2012 publica sus propias estadsticas mensuales de
conflictividad6.
La estrategia de la ONDS se basa en la formacin de mesas de
dilogo y desarrollo, en las cuales los representantes del Estado
y los actores, a travs del dilogo, buscan llegar a acuerdos que
solucionen los conflictos, adems de que se logren inversiones
pblicas o privadas para el desarrollo local.
Una primera aproximacin a los resultados de la ONDS se
obtiene a travs de sus propias cifras: en el perodo diciembre
2012 - noviembre 2013, los casos en conflicto disminuyen en 10%,
en tanto aqullos considerados en prevencin (diferencias y

6
Informe Willaqniki, que a marzo del 2014 iba ya por el nmero 17. Esta
publicacin ha desatado discusiones debido a las discrepancias entre sus cifras y
las de la Defensora del Pueblo. Desde fuera se han intentado diversas explicaciones
sobre el particular, pero las diferencias obedecen sobre todo a los distintos universos
de ambas publicaciones: el reporte mensual de la Defensora del Pueblo intenta cubrir
todo el abanico de conflictos sociales existentes, mientras que Willaqniki da cuenta de
los casos bajo competencia del gobierno nacional.

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controversias)7 aumentan en 64%, traduciendo la preocupacin


por el abordaje temprano ya mencionado8.
En sntesis, la experiencia del presente gobierno evidencia que
en el perodo julio 2011 - marzo 2014 la conflictividad social ha
conocido oscilaciones ms bien moderadas. Antes que la cantidad
de conflictos, la imagen de desgobierno o de incapacidad estatal
ante el problema fue estimulada sobre todo por algunos estallidos
de violencia, incluidos los de Conga (2011 - 2012) y Espinar (2012),
que escalaron y provocaron dolorosos saldos de prdidas en vidas
humanas, destruccin de infraestructura y bienes materiales, as
como de horas / hombre en trabajo.
Esto se ve confirmado con la experiencia que a partir de agosto
del 2012 desarrolla la recin creada ONDS. Desde entonces, se
constata una moderada reduccin en el nmero de conflictos,
siendo, sin embargo, ms notoria la disminucin en la intensidad
de los mismos, de modo que los estallidos de violencia a partir
de entonces no se comparan con los de gobiernos anteriores o del
primer ao del gobierno actual. Desde aquella fecha no ha habido
casos similares a los de Bagua, Conga o Espinar.
La disminucin cuantitativa y cualitativa de la conflictividad
social en este ltimo perodo est relacionada con el nuevo enfoque
aplicado desde el Estado, especialmente por la ONDS y los
sectores del gobierno nacional que, en mayor o menor medida, han
7
Ver al respecto: Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS). Balance
anual de la conflictividad. Willaqniki, n. 14. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM), 2014, pp. 7 - 12. Los conceptos de diferencias y controversias, introducidos
para adecuar las clasificaciones de la ONDS al decreto supremo de su creacin, son
tambin materia de debate entre la comunidad de conflictlogos.
8
Para el mismo periodo de tiempo, las cifras de la Defensora del Pueblo
muestran una reduccin del 8% en los conflictos bajo competencia del gobierno
nacional (los realmente comparables con los de la ONDS), aunque la discrepancia en
cuanto a los totales absolutos permanece (para diciembre del 2012 la ONDS da 103
casos versus los 147 que da la Defensora del Pueblo; a noviembre 2013, 122 versus
135, respectivamente). Cabe anotar que los conflictos latentes de la Defensora del
Pueblo pueden aqu ser parte de la discrepancia.

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logrado articular acciones. Esto ha significado realizar un abordaje


temprano de los conflictos con el fin de evitar su escalamiento y,
por tanto, los estallidos de violencia9.
La actuacin del Estado bajo una lgica de prevencin y
transformacin de los conflictos sociales es un discurso que se
viene sosteniendo desde hace aos; de hecho, la antigua OGCS
conoca este enfoque y haba desarrollado algunas actividades para
introducirlo, aunque la aproximacin real con esta perspectiva ha
sido producto de la ONDS a partir de agosto del 2012.
El fortalecimiento de una instancia como esta, con mayores
recursos que su predecesora, ha sido entonces efectiva y ha
mostrado que la disposicin de capacidades para gestionar los
conflictos sociales es mucho ms importante que el nmero de ellos,
con mayor razn an si se pueden articular a distintas entidades
del Estado para intervenciones coordinadas, especialmente del
gobierno nacional, tal como ha ocurrido en estos aos. Por el
contrario, un solo caso puede poner en jaque al Estado si este no
cuenta con la institucionalidad y el enfoque apropiados.
Es en virtud de este acercamiento que el gobierno nacional
ha tenido relativo xito en evitar el escalamiento o en desescalar
oportunamente conflictos que se encaminaban, quiz, a estallidos
de imprevisibles consecuencias. Esto es lo que ha ocurrido, entre
otros casos, con los conflictos que involucra a la Southern Per
en Tacna y Moquegua, Majes - Siguas en Espinar (Cusco), Los
Chankas y Las Bambas en Apurmac, varias protestas contra
Minera Antamina en Ancash, la oposicin a Barrick y Huamachuco
en La Libertad y hasta en el caso de Caaris, bastante polarizado
pero gestionado con prudencia. Todos estos casos iban en camino a
convertirse en una crisis y si bien la mayora no est definitivamente
9
Esto desde luego no significa desconocer la existencia de factores ajenos al
desempeo de las entidades estatales, entre ellas la calidad de los liderazgos y su
capacidad de movilizacin social, el comportamiento de las empresas extractivas,
entre otros.

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resuelto, al igual que otros conflictos, han sido canalizados hacia


negociaciones que pueden arribar o han arribado ya a soluciones
aceptables por las partes.
Puede afirmarse tambin que en muchos organismos del
Estado encargados de abordar los conflictos sociales se van
dejando de lado las explicaciones conspirativas, aceptndose que
su desencadenamiento revela problemas estructurales del pas.
En el caso de los conflictos mineros y de industrias extractivas,
se plantea la necesidad de que las empresas consideren polticas
efectivas para preservar el medioambiente y los recursos naturales,
aportando tambin al desarrollo de sus entornos. De igual modo,
tambin han avanzado opciones que apuestan por la negociacin,
dejando de privilegiar salidas represivas.
Se est lejos, sin embargo, de haber hallado frmulas definitivas,
unnimemente aceptadas y definitivamente instaladas, quedando
pendiente una serie de asuntos por resolverse. Entre los pendientes
pueden mencionarse los siguientes: a) las contradicciones del
Estado en tanto promotor de inversiones y representante del inters
general y los derechos de la ciudadana; b) la falta de un enfoque
integrado para el tratamiento de los conflictos; c) la naturaleza y
alcances de las intervenciones tempranas; d) la desarticulacin
entre los distintos sectores y niveles de gobierno al momento de
tratar la conflictividad; e) las dificultades del Estado para reaccionar
con eficacia a las demandas sociales que motivan las protestas;
entre otros.

Estado promotor de inversiones - Estado garante


de los derechos ciudadanos y el inters general
Este es un problema de fondo y una fuente de tensin permanente
que enfrenta el gobierno nacional para abordar los conflictos. Por
un lado, es el promotor y garante de las inversiones privadas en
el pas, como ocurre por ejemplo con las mineras y las industrias

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extractivas, justamente las que en estos aos producen la mayor


cantidad de conflictos. Por otro lado, el gobierno nacional es (o
debe ser) tambin un garante y defensor de los derechos de la
ciudadana, incluyendo los de aqulla que se ve afectada por los
impactos potenciales o reales de tales inversiones, y del inters
general de la sociedad. Esto implica la obligacin de cautelar
tambin el medioambiente, preservar los recursos naturales de
la nacin, entre otras responsabilidades.
Como se sabe, las funciones del Poder Ejecutivo nacional estn
repartidas entre distintos sectores. As por ejemplo, el Ministerio
de Energa y Minas cumple el rol promotor de las inversiones
mineras y extractivas, a la vez que ejerce la rectora en materia
de conflictos sociales dentro de su sector. Otros sectores como
Ambiente y Agricultura tambin estn involucrados en la minera,
por lo que al presentarse un conflicto que compromete a una
empresa minera este es abordado por actores con diversos roles,
de all que su tratamiento est sometido a un complejo conjunto
de presiones y pugnas cruzadas que pueden llegar a otros sectores
del Poder Ejecutivo nacional. Por estas razones, armonizar una
intervencin nica desde el Estado es una labor muy complicada.
Las condiciones son distintas para entidades como la Defensora del
Pueblo, rgano constitucional autnomo, con funciones especficas
en materia de defensa de derechos ciudadanos y de supervisin
del desempeo de las entidades pblicas.
Por otro lado, al menos en el caso de las protestas derivadas de
la actividad minera y extractiva, el Estado no puede ser considerado
estrictamente un mediador, tal cual lo sera una entidad privada
independiente, que puede guardar una escrupulosa neutralidad
ante las partes en conflicto. El Estado suele ser el interpelado que,
en ltima instancia, debe abordar la solucin definitiva de los
mismos, conjugando sus roles contradictorios.
Estas contradicciones son sin duda muy difciles de superar
y, hasta el momento, los esfuerzos han sido bastante parciales.

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En la medida en que la posicin de un gobierno en su conjunto


priorice su papel de promotor de inversiones, ver afectado su rol
como defensor del inters general y de la ciudadana, dificultando
as su capacidad para lograr acuerdos consensuados en torno a
los conflictos, ms an para transformarlos en oportunidades de
desarrollo. Esto es materia de una poltica general que requiere
decisiones que estn fuera del alcance de una oficina especializada
como la ONDS y sus contrapartes en los sectores.

Falta de un enfoque integrado para el tratamiento


de los conflictos
Las entidades pblicas encargadas del abordaje de los conflictos sociales en sus respectivas esferas de competencia suelen
tener enfoques no necesariamente alineados e integrados en una
perspectiva comn. Sus ideas acerca de las causas del conflicto,
de cundo deben intervenir, con quin negociar y qu tipos de
demandas son atendibles, pueden no coincidir. Esto tiene efectos prcticos al momento de decidir cundo el Estado tiene que
abordar los conflictos, qu tipo de interlocutores reconoce como
tales y cundo es que tal conflicto debe considerarse solucionado
o transformado.
Desde luego, no es lo mismo dar por cerrado un caso cuando
los actores se han desmovilizado transitoriamente satisfechos,
que hacerlo cuando se aplican o intentan aplicar medidas que
contribuyan a erradicar las causas que desencadenaron las
protestas, relacionadas fundamental, aunque no exclusivamente,
con inversiones pblicas y privadas, que contribuyan a la
sostenibilidad de los recursos naturales y al desarrollo de los
entornos locales.
En cuanto al momento en que el Estado debe intervenir,
mientras algunas entidades como la ONDS consideran necesario
hacerlo desde las etapas tempranas de los conflictos, otros lo hacen

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cuando ya han escalado y se han producido las protestas seguidas


de algunas medidas de fuerza, lo que convierte al logro de acuerdos
y soluciones en un trabajo mucho ms arduo. De la misma manera,
mientras que en algunas oficinas se tiene la conviccin de que el
conflicto crea condiciones para abordar temas de fondo, en otras
las intervenciones se limitan a resolver el o los problemas que
motivaron las protestas, cancelando enseguida los esfuerzos del
Estado, dejando de lado el monitoreo de las medidas aplicadas y
aumentando los riesgos de un rebrote.
Estos enfoques diferenciados suelen tambin asignar distinta
prioridad a la necesidad de abordar la solucin de los conflictos,
de all que las capacidades de los distintos ministerios, gobiernos
y entidades pblicas en esta materia sean heterogneas.
Puede, sin embargo, darse unos pasos en la direccin correcta
si se lograra disear y aplicar polticas pblicas que articulen los
enfoques y actuaciones de los distintos organismos del Estado.

Sobre la transformacin de los conflictos


en oportunidades
Este es un discurso generalizado entre la comunidad de conflictlogos nacionales e internacionales. Esta idea se ha ido difundiendo
desde hace pocos aos en el Estado, habiendo sido adoptada o
estando en proceso de adopcin en diversas oficinas pblicas. La
ONDS es una de las entidades que ms ha avanzado en integrar
esta aproximacin en la lgica de su trabajo, abordando con ella
el tratamiento de los conflictos, sobre todos los mineros, buscando
el logro de acuerdos que resuelvan el problema, pero que tambin
signifiquen el aporte de las empresas y de la inversin pblica al
desarrollo local de los mbitos donde se desataron los conflictos.
El enfoque de la transformacin de los conflictos en
oportunidades tiene un gran potencial para los abordajes que se
efectan desde el Estado, pues permite superar la idea tradicional

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de resolucin de los mismos con medidas transitorias, que


determinen el cese de las protestas y de la violencia cuando esta
se desencadena. No obstante, los pasos iniciales que se han dado
no han profundizado en cuestiones decisivas relacionadas, entre
otras cosas, con la naturaleza de las oportunidades, esto es, en
qu consisten estas, quin las define, quines se benefician en
concreto, etc.
Como se sabe, aquello que se considera oportunidades
puede ser definido por los representantes del Estado en solitario
o consensuado solo con algunos lderes y dirigentes sociales.
Mientras ms discrecional y cerrada sea la definicin, mayores los
riesgos de que esta no exprese la voluntad de la mayora de actores
involucrados y, por tanto, menores las posibilidades de que esta
transformacin contribuya a erradicar las causas estructurales
de los conflictos y de su peridico estallido.

La intervencin desarticulada del Estado


Uno de los grandes problemas del Estado para la gestin de los
conflictos es la tradicional desarticulacin de sus intervenciones.
Cada sector o nivel de gobierno tiene competencia en sus esferas
especficas y las normas que permiten una efectiva coordinacin
entre entidades pblicas son dbiles o simplemente no existen.
La conformacin de la ONDS es un intento por superar estas
deficiencias. El decreto supremo de su creacin la establece como
una entidad encargada de armonizar y articular a los distintos
sectores del gobierno nacional, aunque conservando estos la
rectora en sus respectivas esferas de competencia. La ONDS ha
podido incluso efectuar coordinaciones con algunos gobiernos
regionales, lo que es positivo para superar la fragmentacin ya
mencionada.

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Sin embargo, se carece hasta ahora de una rectora nica a nivel


del Estado y la intervencin en los conflictos sociales no responde
a enfoques y estrategias adecuadamente armonizados. Por ello,
cada entidad puede utilizar sus propias pticas e instrumentos.
Por ejemplo, en el caso de los conflictos mineros, la responsabilidad central es del sector Energa y Minas, en tanto ente rector,
el cual tiene sus propios criterios y estrategias. Es cierto que su
oficina de gestin social suele coordinar con la ONDS, la oficina
respectiva del Ministerio del Ambiente y entidades relacionadas,
tales como la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Organismo
de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA), entre otras. Sin
embargo, estas coordinaciones y armonizaciones, en la prctica,
estn libradas a la voluntad y disposicin de los funcionarios antes
que a normas especficas. Es cierto que la ONDS tiene el mandato
de articular esfuerzos, cosa que ha estado haciendo desde su creacin, pero la autonoma de los sectores permite que, en teora, estos
tomen las decisiones finales sobre las negociaciones y acuerdos,
as como en el seguimiento de su aplicacin. Entonces, si hasta la
fecha no se han producido desfases o desacuerdos, se debe ms a
las iniciativas personales que a las institucionales.
El asunto es an ms complicado para el caso de los gobiernos
regionales y locales, cuyas leyes orgnicas establecen autonomas
y competencias que el gobierno nacional no puede ni debe obviar.
No existe entonces un ente rector nico que armonice, articule
y alinee las intervenciones del Estado en materia de conflictos, por
lo que la flexibilidad, apertura y disposicin a negociar y arribar a
acuerdos son, en la prctica, diferentes.
Como una manera de superar el problema, fortaleciendo
tambin la institucionalidad pblica en la materia, en el transcurso
del ao 2013 desde la ONDS se intent impulsar la creacin de un
Sistema Nacional de Prevencin y Gestin de Conflictos Sociales,
a cuya cabeza se colocaba a esta oficina como ente rector. El
proyecto deba presentarse al Congreso de la Repblica para su

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discusin y aprobacin, pero a la fecha no se ha avanzado debido


a la oposicin de algunos sectores que no desean ver recortadas
sus prerrogativas10.

El aparato estatal y los conflictos sociales


Muchos actores y analistas de los conflictos sociales comparten
una idea comn: la incapacidad del Estado para atenderlos y solucionarlos oportuna y eficientemente. Su lentitud para intervenir y
hallar soluciones es muchas veces un factor que agrava y agudiza
las protestas sociales. Ms an, cuando se ha alcanzado una salida
y se han pactado los acuerdos para ello, uno de los principales
problemas suele ser el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado, lo que en no pocas ocasiones da lugar al
reinicio de las protestas.
Como se sabe, el ciclo del conflicto, especialmente cuando
ha escalado y hecho crisis, se acelera de tal manera que requiere
intervenciones y soluciones rpidas que permitan desescalarlo.
Es aqu justamente en donde existe un primer cuello de botella:
la institucionalidad estatal est diseada para actuar en tiempos
normales a ritmos que, desde luego, son mucho ms lentos que la
dinmica de los conflictos. Tomar decisiones claves, especialmente
para la asignacin de recursos, muchas veces demanda unos plazos
poco compatibles con la urgencia de superar la crisis que provoca
el estallido de una protesta social.
Una imagen muy difundida en la opinin pblica alude a
las falsas promesas y engaos a los que supuestamente recurren
los funcionarios pblicos en las mesas de dilogo para lograr
que la poblacin desista de sus medidas de fuerza y acepte los
planteamientos que les hace el Estado. Prueba de ello seran los
10

Un gobierno que est prcticamente en su tercer ao, sometido a mltiples


tensiones, con bajos niveles de aprobacin y en piloto automtico, es difcil que
pueda impulsar una ley de esta naturaleza.

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incumplimientos posteriores que deslegitiman y desprestigian


la imagen del Estado y motivan nuevos reclamos. Sin embargo,
estos problemas no obedecen a un clculo maquiavlico de las
autoridades y funcionarios pblicos, ni a su insensibilidad ante los
reclamos que reciben11. Se trata ms bien del engranaje complicado
del sector pblico, que toma sus tiempos para ponerse en marcha,
con mayor razn an si cumplir la palabra empeada requiere
desembolsos no programados en los presupuestos corrientes.
En sntesis, las cifras del perodo agosto 2011 - marzo 2014
muestran cambios moderados en la conflictividad social; son
los estallidos de grandes crisis en el corazn del modelo los que
contribuyen a crear una imagen negativa de la capacidad del Estado
para tratarlos, aunque sus limitaciones son evidentes. Si bien en este
perodo se ha avanzado en el fortalecimiento de las capacidades
del sector pblico, todava persisten importantes problemas,
como los ya mencionados, debiendo subrayarse especialmente
la contradiccin en los roles del Estado en tanto promotor de
inversiones y defensor de los derechos ciudadanos y del inters
general de la sociedad.
El fuerte nfasis en el rol promotor del Estado, coherente con
la defensa del modelo que desde 1990 han efectuado los sucesivos
gobiernos, imponen lmites estructurales a rganos especializados
como la ONDS, determinando que, muchas veces, la poltica del
dilogo sea en la prctica un mecanismo orientado a persuadir a
la poblacin de aceptar las inversiones, lo que ha afectado o puede
afectar su credibilidad y legitimidad.
El modelo de concesiones y de explotacin vigente en la
industria minera y extractiva en general, es un factor clave en
el desencadenamiento de la conflictividad social, en la medida
en que los intereses de las poblaciones de los entornos locales
inmediatos no son adecuadamente considerados. Mientras esto
11
Lo que no niega la existencia de autoridades y funcionarios que incurren en
esos actos.

55

no se modifique, los esfuerzos por construir una institucionalidad


pblica que prevenga y transforme conflictos sern, en la prctica,
limitados en sus alcances, a pesar de los logros inmediatos.
Se necesita entonces introducir cambios al modelo general12,
as como una poltica pblica y un sistema nacional de prevencin
y gestin de conflictos que permita articular los esfuerzos del
Estado y conjugue, al menos parcialmente, sus roles de promotor
de inversiones y defensor de los ciudadanos y del inters general.
Desde luego la conflictividad no va a desaparecer, pero al menos
as se comenzara a ir por el camino correcto.

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Recientes declaraciones pblicas de ministros y ejecutivos de empresas
extractivas a propsito de la consulta previa hacen pensar que las posibilidades de
cambiar el modelo vigente por iniciativa del gobierno nacional son poco menos que
inviables.