3, 2012, 15-38
Arturo Rodrguez Morat
CECUPS - UNIVERSIDAD DE BARCELONA
Resumen: Como objeto de estudio, la poltica cultural suscita un creciente inters, hasta el punto
de que todo un campo acadmico interdisciplinar est hoy en da en trance de constituirse en torno
a su estudio. Numerosos enfoques disciplinares desde la economa, la ciencia poltica, los estudios
culados. La perspectiva sociolgica permanece en buena medida implcita. El presente artculo trata
de desarrollar los fundamentos de una tal perspectiva para el estudio de la poltica cultural. El artculo comienza por presentar el contexto interdisciplinar en el cual se desarrolla el trabajo sociolgico
rizar el enfoque sociolgico, mostrando la visin sobre la investigacin de la poltica cultural que de
racin de la poltica cultural en Espaa y es por ello que este artculo sirve tambin para introducir un
el artculo acaba presentando tambin una serie de claves para el estudio del caso espaol.
Palabras clave: sociologa del Estado, sociologa de la cultura, polticas pblicas, modelos de
anlisis, poltica cultural
Abstract: There is a growing interest in cultural policy research. In fact an entire interdisciplinary
Keywords:
policy
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Introduccin
or la propia naturaleza de sus objetivos y del mbito al que se dirige, en su evolucin la poltica cultural se caracteriza en todas partes por su creciente complejidad (Cherbo y Wyszomirski 2000): complejidad estructural y relacional,
por una parte, en cuanto que la poltica cultural tiende a ejercerse cada vez ms a partir de un complejo sistema multinivel y desde una lgica de gobernanza ms que de
gobierno; y complejidad sustantiva tambin, por la creciente multiplicidad de objetivos que con ella pretenden alcanzarse (desde la conservacin y la difusin cultural,
al fomento de la diversidad y a la regeneracin o la promocin territorial) (Bianchini
1993; Corijn 2002). Por lo que se reere a la caracterstica complejidad estructural y
relacional de la poltica cultural, Espaa constituye sin duda un caso paradigmtico.
La poltica cultural se inscribe de forma destacada en el proyecto modernizador del
pas que se pone en marcha con la llegada de la democracia (1978). Lo hace, por
otra parte, sobre la base de una nueva forma poltica federalizante, que pretende dar
respuesta a la diversidad cultural subyacente del pas, caracterizado por su gran heterogeneidad interna: el Estado de las Autonomas. En un perodo de tiempo relativamente corto se despliega, as, de forma acelerada e intensa, todo un complejo sistema
multinivel de poltica cultural, que incorpora una multiplicidad de desarrollos diferenciales, unos desarrollos que incluyen tambin, en variada medida, la dimensin
relacional, de gobernanza cultural (Ario, Bouzada y Rodrguez Morat 2005). En ese
sentido, el caso espaol ofrece la imagen de un verdadero laboratorio de la poltica
cultural (Bonet y Negrier 2007: 11).
A pesar del importante relieve y de la particular complejidad que tiene la poltica cultural en Espaa, su estudio acadmico ha sido hasta hace poco muy parcial
y limitado. Incluso los trabajos de pretensiones ms globales han sido estudios de
sntesis (Bonet y Negrier 2007) o informes por encargo (Zallo 2011) ms que investigaciones sistemticas. Sin embargo, el caso espaol, por sus especcas caractersticas, brinda una oportunidad inmejorable para llevar a cabo trabajos ms ambiciosos,
con pretensiones de alcance terico. Es decir, que este caso puede constituir tambin
un laboratorio para el estudio de la poltica cultural. La investigacin de la que en
este nmero monogrco se presentan sus primeros frutos (ver Rodrguez Morat
y Rius Ulldemolins 2012) tena esa ambicin: la de llevar a cabo un estudio sistemtico de la poltica cultural en Espaa, que estuviese tericamente orientado y tuviese,
por tanto, no slo un valor de conocimiento emprico de este caso sino tambin un
alcance terico ms general. Este estudio se fundaba, en este sentido, en una perspectiva sociolgica de la poltica cultural, a cuyo desarrollo pretenda tambin contribuir.
Pero, qu es lo que constituye la especicidad de una tal perspectiva? En lo que sigue
se intentarn aportar algunos elementos de respuesta a esta pregunta, para deducir
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de ellos, a continuacin, las claves que han orientado nuestro estudio. Empezaremos
por trazar el contexto interdisciplinar desde el cual se plantea el trabajo sociolgico
sobre la poltica cultural. Seguidamente, en relacin con ese marco de intercambio y
competencia interdisciplinar identicaremos los principios que coneren su especicidad a la mirada sociolgica en este campo. Por ltimo, sentados estos principios
y desarrolladas sus implicaciones, presentaremos algunas claves para el estudio del
caso espaol (y a partir de l), inspiradas en estos planteamientos.
La investigacin sobre la poltica cultural
Lo primero que conviene sealar es que la investigacin sobre poltica cultural
es bastante reciente, ya que su historia posterior, como es lgico, a la institucionalizacin de las propias polticas culturales- no se remonta apenas ms all de los aos
70 del pasado siglo. A nales de los 60 la UNESCO inici el lanzamiento de una
coleccin de monografas sobre la poltica cultural de los diferentes pases miembros, lo que supuso un primer esfuerzo en este sentido (Poirrier 2011: 11). En 1974
comenzaron su andadura, por otra parte, los coloquios norteamericanos sobre Social
Theory, Politics and the Arts, que han venido agrupando anualmente desde entonces a especialistas de distintas ciencias sociales, profesionales de la gestin cultural y
artistas. Poco ms tarde, en 1978, Dick Netzer publicara tambin su obra The Subsidized Muse, considerada como el primer policy analysis en este mbito de la poltica
pblica (Zimmer y Toepler 1999: 33-34). Estos fueron algunos de los primeros y ms
importantes hitos en la conformacin de este campo de estudios.
Tal como ocurre en los casos anteriormente mencionados, la cercana respecto a
intereses normativos o prcticos puede decirse que es en general claramente predominante en los estudios sobre poltica cultural1. La literatura orientada a la evaluacin
promovida por la UNESCO es abundante, pero a ella se le ha ido sumando luego,
adems, la surgida dentro de otros programas, como el que ha impulsado desde 1986
el Consejo de Europa, continuado seguidamente, a partir de 1998, en el Compendium
of Cultural Policies and Trends in Europe, as como la gestada dentro de marcos nacionales o subnacionales y desarrollada en clave de consultora, o directamente como
literatura administrativa. Por otro lado, buena parte de la expertise disciplinar que se
moviliza, sobre todo desde la economa de la cultura, especialidad oreciente a partir
de nales de los aos 70, tiene una explcita vocacin normativa, como sucede en la
frmula del policy analysis clsico, cuando no legitimadora.
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Desde los aos 80, y sobre todo a partir de la dcada siguiente, es cuando empieza
a despuntar ya una investigacin ms acadmica en este campo. Su rasgo ms sobresaliente ser, desde el principio, su acentuada interdisciplinariedad. Esta universal
interdisciplinariedad se declinar, de todos modos, de modo diverso, segn los pases
y reas culturales. En Francia abundarn por igual en estos estudios los socilogos,
los economistas y los historiadores2. En los Estados Unidos y en el mundo anglosajn
el predominio ser de economistas y politlogos, y a partir de los aos 90, tambin
de los especialistas en estudios culturales3. En el mundo iberoamericano, por ltimo,
destacarn los antroplogos y los estudiosos de la comunicacin (particularmente
en Latinoamrica), as como los socilogos y los economistas (especialmente en la
pennsula ibrica)4.
Clive Gray (2010) ha intentado resumir los rasgos ms caractersticos de los
enfoques que las diversas disciplinas aplican al estudio de la poltica cultural. A este
respecto, se ha centrado en las cuatro que cabe considerar ms importantes en este
terreno: la economa, los estudios culturales, la ciencia poltica y la sociologa. Aun-
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nota 3), debido sobre todo a la escasa consistencia institucional y organizacional del
mbito poltico constituido alrededor de la cultura en ese pas9. A pesar de ello, esta
orientacin se ha ido desarrollando en los ltimos aos, no slo en Norteamrica
sino tambin en Europa y tiene sin duda mucho recorrido.
En relacin con la sociologa, por ultimo, Gray (2010: 223) arma que sus enfoques sobre la poltica cultural tienden a estar relativamente subdesarrollados. A pesar
de ser un juicio bsicamente inexacto, pues su apreciacin se funda en realidad en
una completa ignorancia respecto al trabajo realizado fuera del rea anglosajona, que
ha sido precisamente el ms importante, el diagnstico de Gray registra de todos
modos un hecho indudable: la relativa invisibilidad de la perspectiva sociolgica en
los ms inuyentes foros interdisciplinares en los que actualmente se desarrolla la
investigacin sobre poltica cultural. Y es que, efectivamente, la perspectiva sociolgica est dbilmente dibujada en ellos.
Una razn de fondo de la relativa falta de presencia de la sociologa en este
mbito estriba en la propia debilidad de la sociologa del Estado, que desaparecidos
los clsicos ha sido durante mucho tiempo bastante desatendida, particularmente en
los Estados Unidos (Thomas y Meyer 1984). En continuidad con este hecho, por lo
dems, cabe constatar tambin, ms en concreto, la escasa participacin actual de la
sociologa en el anlisis de las polticas pblicas en general, un terreno dominado
por otros enfoques (Dubois 2009). Sobre esta base tan endeble y en el contexto de
aguda concurrencia disciplinar que hemos venido describiendo hasta aqu, no es de
extraar que la sociologa de la poltica cultural no haya echado nunca fuertes races.
El ms importante desarrollo de sociologa de la poltica cultural tuvo lugar
en Francia, entre principios de los aos ochenta y mediados de la dcada siguiente.
Durante ese tiempo, en el seno de Centre de Sociologie des Organisations, que diriga
por entonces Michel Crozier, se impuls un amplio programa de investigacin, en el
que participaron Philippe Urfalino, Erhard Friedberg, Mario dAngelo y Catherine
Ball, entre otros. Este programa abordaba una multiplicidad de temas de poltica
cultural, desde las dinmicas y los efectos de la descentralizacin, a los procesos de
toma de decisin, la creacin y el cambio institucional. Al mismo tiempo, desde el
Centre de Sociologie des Arts, Raymonde Moulin, su directora, y Pierre-Michel Menger impulsaban otra serie de trabajos sobre la accin cultural pblica, sus principios,
conguraciones y mecanismos, en los sectores culturales que ellos primordialmente
estudiaban (artes visuales y msica). En el contexto de una concurrencia disciplinar
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otra parte, adems, las polticas culturales actuales se caracterizan por incorporar al mismo tiempo una diversidad de objetivos (constitutivos, redistributivos,
de desarrollo). Buscar en ellas la correspondencia con un problema poltico
determinado supondra, as, eliminar una faceta fundamental de la propia complejidad del objeto de estudio.
Desde un punto de vista sociolgico, la reduccin y simplicacin que
impone la ptica del problema de la poltica como base denitoria de la nocin
de poltica pblica resulta, segn lo dicho, muy problemtica, mxime en el
caso de las polticas culturales. Pero esta ptica plantea otra idealizacin que
resulta todava ms crtica para la mirada sociolgica: la que supone partir de
que, habiendo un problema dado a resolver, la poltica surge a partir de ah justamente para paliarlo. Subirats y sus colegas reconocen los mltiples desajustes
en esta correspondencia: los problemas no acaban de revelarse polticamente en
ocasiones, mientras que a veces las polticas persiguen objetivos de dominio en
vez de la resolucin de problemas; el problema, en denitiva dicen- es una
construccin social y poltica (op. cit.: 36). Sin embargo, a pesar de este reconocimiento, los autores se rearman en su planteamiento. Ello supone que el
problema en cuestin acaba incorporndose a su esquema como una variable
independiente del anlisis. El resultado es, inevitablemente, una cierta ilusin
funcionalista (Dubois 2009). Algo que se aleja de la perspectiva sociolgica, en
cuanto que se contradice con la evidencia emprica: los problemas sociales de
los que se ocupan las polticas no suelen ser independientes de ellas; bien al contrario, a veces incluso son inventados a posteriori (Cohen, March y Olsen 1972).
Tomarlos como dados, si bien puede ser una estrategia analtica razonable a partir de una perspectiva pragmtica, distorsiona en buena medida la realidad, por
lo que su coste en trminos de conocimiento crtico sobre ella es alto. Evitar esta
distorsin, considerando tambin los problemas sociales como variable dependiente del anlisis, es lo que corresponde a la perspectiva sociolgica sobre las
polticas pblicas que propugnamos.
El racionalismo del planteamiento que estamos analizando se complementa,
por lo dems, con otro clsico articio del anlisis politolgico de la accin
pblica, consistente en considerar un ciclo de la poltica dividido en fases sucesivas (surgimiento y percepcin de los problemas, incorporacin a la agenda
poltica, formulacin de la poltica, implementacin, evaluacin). Una vez ms,
Subirats y sus colegas reconocen numerosos problemas y desajustes con la realidad en este esquema (op. cit. 49), pero al igual que han hecho antes con respecto
a la idea del problema de la poltica apuestan a pesar de ello por adoptarlo. Desde
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cin son siempre centrales, tiene formas y contornos maleables, sin embargo,
en funcin de las transformaciones que experimentan los contextos que los
conguran.
La conguracin tpica del espacio de la poltica cultural es la que se establece
histricamente a partir de las circunstancias que alumbraron la propia categora de
la poltica cultural, que fueron la existencia de un mundo cultural autnomo y de un
Estado del Bienestar desarrollado. Tal como se ha especicado ya anteriormente, la
categora de la poltica cultural cristaliza sobre esta base, unicando un conjunto de
mbitos de intervencin estatal previamente dispersos, en torno a la idea y al valor
de la creacin cultural autnoma (el patrimonio se incorpora a ella como su espejo y
sedimento). Ese espacio, que se delimita contingentemente respecto a otros, como los
de la educacin o la comunicacin, se vertebra a travs de desarrollos institucionales
diversos, segn sealamos tambin, acogiendo toda una serie de actores pblicos y
privados. Las relaciones entre estos actores vendrn marcadas por la autonoma que
se le reconoce a la creacin cultural (lo que da lugar a una particular problemtica
de regulacin autnoma de la ayuda a la creacin) y por la bondad intrnseca que se
le atribuye a la proteccin de la creacin y a la difusin cultural (lo que produce una
tendencia inacionaria de la intervencin).
En cuanto a las transformaciones del espacio de la poltica cultural, stas vendrn
dadas tambin por los cambios que experimentan sus contextos constituyentes. En
este sentido, el patrn tpico ser de expansin e incluir un vector de integracin de
nuevos actores culturales por la ampliacin de la esfera cultural y otro de actores no
culturales por la nueva centralidad socioeconmica que sta alcanza. Otros cambios
tpicos consistirn en la reestructuracin de papeles entre actores culturales pblicos
en los diversos niveles territoriales y en la redenicin de las relaciones entre actores pblicos y privados. Estos cambios supondrn, por un lado, el desarrollo de los
actores locales y su potenciacin relativa en detrimento de los centrales y, por otro, la
proliferacin en este mbito de frmulas de gobernanza. En su conjunto, la tendencia
ser, as, al incremento de la complejidad de la poltica cultural, una constatacin que
ya hacamos al inicio de este artculo.
El espacio de la poltica cultural, por ltimo, se concebir estructurado a partir tres coordenadas: la sectorial, la territorial y la pblico-privada. A lo largo de
la primera de ellas se sitan los mbitos sectoriales de poltica pblica de los que
se ocupa o puede ocuparse la poltica cultural (las artes, el patrimonio, la cultura
popular, las industrias culturales, el deporte, la lengua, la comunicacin), as como
otros con los que sta puede relacionarse (la educacin, la juventud, el turismo,
la inmigracin, el desarrollo territorial, etc.). A este respecto, la poltica cultural
de un poder pblico se caracteriza por tener una conguracin sectorial parti-
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cio social e institucional de esta poltica17. Ha sido de acuerdo con esta perspectiva
como hemos denido nuestro objeto de estudio. Para investigar la poltica cultural
en Espaa nos hemos centrado, as, en el sistema poltico-administrativo que la sustenta y ste lo hemos concebido como una encrucijada de intereses, los del Estado
y la lite que lo encarna y los que emanan del sector cultural en primer lugar, pero
tambin otros de otros sectores en variable medida (primero de nuestros principios).
A este respecto, hemos considerado que la accin cultural pblica que analizamos
viene enmarcada por las tres coordenadas sustantivas que habamos identicado
anteriormente, con los intereses a ellas asociados: la de las polticas constitutivas,
expresin preeminente de intereses estatales; la de las polticas redistributivas, ms
ligada a intereses del sector cultural; y la de las polticas de desarrollo, asociada
usualmente a intereses econmicos.
Por otro lado, nuestra investigacin ha adoptado asimismo una perspectiva
sociohistrica (segundo principio). En este sentido, focalizado nuestro objeto en el
entramado de administraciones culturales a travs del cual se implementa la poltica
cultural, un entramado multinivel que en Espaa tiene su centro de gravedad estructurante en el nivel autonmico, si bien se compone tambin, en ltimo trmino, en un
sistema estatal, nuestro estudio comienza por considerar la institucionalizacin del
sistema en relacin con las conguraciones originarias propias de cada comunidad
autnoma (del campo poltico en relacin con la cultura, del sector cultural existente
y de la institucionalidad cultural previamente establecida). Y a partir de ah, se centra
en indagar justamente la transformacin de este sistema de poltica cultural: la evolucin de la estructura institucional, en su perl organizacional y sectorial, la del mix
de polticas culturales, la de la complejidad del sistema multinivel y el desarrollo de
estructuras y dinmicas de gobernanza.
Por ltimo, nuestro estudio tambin se centra en el espacio social e institucional de la poltica cultural (tercer principio) cuando aborda el anlisis de la dinmica actual de interaccin dentro de ese espacio. A este respecto, la atencin se
ha focalizado principalmente sobre la coordenada territorial, muy en particular
sobre la problemtica de la articulacin, y secundariamente sobre la coordenada
pblico-privada.
Nuestro estudio sobre la poltica cultural en Espaa permite explorar, adems,
toda una serie de cuestiones tericas de gran inters. Para empezar, ofrece un excelente banco de pruebas para estimar el verdadero alcance universal de las tendencias
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Finalmente, en su nivel autonmico nuestro estudio nos permite explorar tambin, desde una perspectiva procesual y comparativa, el peso de diversas variables
estructurales, tales como la mayor o menor carga poltica de la cultura territorial, el
mayor o menor grado de desarrollo del sector cultural en el territorio, la conguracin institucional del subsistema autonmico de poltica cultural, la mayor o menor
vinculacin de la poltica cultural a objetivos de desarrollo, o la variable poltica, en el
desarrollo de la poltica cultural (en el grado de articulacin y acoplamiento institucional y en el nivel y tipo de racionalizacin organizacional) y asimismo en su dinmica de relacin pblico-privada (ms o menos intensa y decisiva, formal o informal
y conictiva o cooperativa).
Los datos y los anlisis sobre la poltica cultural en las diferentes Comunidades
Autnomas que se presentan en este monogrco no alcanzan a plantear muchas de
las cuestiones que acabamos de evocar. No lo hacen en absoluto, por ejemplo, respecto
a las cuestiones referidas al sistema espaol en su conjunto. Tampoco pretenden ser
conclusivos respecto a ninguna otra de las cuestiones planteadas, en realidad. Pero
brindando una primera introduccin a las polticas culturales de las distintas Comunidades Autnomas estudiadas ofrecen a su vez una gama de interpretaciones sobre
ellas que sirve para explorar analticamente un buen nmero de conexiones causales
entre las variables que especican la diversidad estructural y relacional de los casos
y los factores que aqu hemos puesto en relacin con ellas. En su conjunto, adems,
estos materiales aqu reunidos apuntan ya evidencias relevantes para el anlisis y el
diagnstico del sistema espaol en las lneas que en este artculo hemos planteado. De
este modo, ms all de plasmar la aplicacin de la perspectiva sociolgica al estudio
de la poltica cultural dan tambin incipientemente cuenta de sus potencialidades
analticas.
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