PRESIDENCIALISMO.

A EVOLUO DO
RELACIONAMENTO ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E
LEGISLATIVO

PRESIDENCIALISMO. A EVOLUO DO RELACIONAMENTO ENTRE OS

PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO
Revista dos Tribunais | vol. 817 | p. 731 | Nov / 2003
Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional | vol. 2 | p. 755 | Mai / 2011
DTR\2003\590
Alexandre de Moraes
Doutor em Direito do Estado e livre-docente em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo. Professor titular na Universidade Mackenzie e professor associado na
Universidade de So Paulo. Secretrio de Estado da Justia e da Defesa da Cidadania de So Paulo
e presidente dos Conselhos Curadores da Fundao PROCON-SP e Instituto de Terras de So
Paulo.
rea do Direito: Geral
Sumrio:
1.Introduo - 2.Presidente da Repblica e processo legislativo (iniciativa e veto) 3.Presidencialismo e legislao delegada - 4.Presidente e leis delegadas no Brasil - 5.Presidente e
medidas provisrias - 6.Concluso - 7.Bibliografia
1. Introduo
No presidencialismo, o Presidente da Repblica no possui a mesma fora legislativa definida ao
Primeiro-Ministro pelo regime parlamentar ingls, pois esse o lder do partido majoritrio no
Parlamento, tem iniciativa efetiva para apresentao de toda espcie de legislao, alm de possuir
o grande poder de dissoluo da Cmara dos Comuns, convocando novas eleies. Como
salientado por Harold Laski, "sob todas as circunstncias normais, difcil no sentir o Presidente
dos Estados Unidos inveja da posio legislativa do Primeiro-Ministro britnico". 1
Porm, o regime presidencial disciplina a posio do Presidente da Repblica em face do Congresso
Nacional, no processo legislativo, prevendo a maior ou menor ingerncia do Chefe do Poder
Executivo na funo legiferante, 2uma vez que possui, alm das funes executivas, tambm
funes constitucionais, legais e costumeiras, ligadas elaborao das leis, 3mesmo porque se o
Presidente no formalmente lder de um partido poltico, o papel de lder acaba sendo-lhe imposto
pela prpria forma de escolha do candidato de cada partido. 4
2. Presidente da Repblica e processo legislativo (iniciativa e veto)
Na previso clssica presidencialista, em regra a iniciativa de lei ser prerrogativa dos membros do
Poder Legislativo, ressalvando-se a maior participao do Presidente na legislao oramentria,
porm, como salienta Ernest Fincher: "o Chefe do Executivo tem o direito de dizer por favor ao
Congresso, significando que ele pode recomendar leis. Ele pode dizer sim, significando que a
medida torna-se lei com sua assinatura. Ele tambm pode dizer no, significando que ele pode vetar
a legislao. Em outras palavras, ele pode desaprovar projetos aprovados pelo Congresso e
retorn-los legislatura com suas objees". 5
A recomendao de leis, como lembra Cooley, significa que o Presidente da Repblica poder
apontar para considerao do Congresso medidas que ele julgue necessrias Nao. 6
No direito brasileiro, a existncia de iniciativa de lei ao Presidente da Repblica sempre foi
caracterstica de nossas Constituies, 7pois como salientado por Annibal Freire, ao comentar nossa
primeira Constituio republicana, "o Poder Executivo pode offerecer projectos considerao do
poder legislativo, contendo medidas que entender convenientes. Na factura material e na ultimao
das leis, collabora com a sanco ou promulgao". 8
No tocante ao veto presidencial, consagra-se essa possibilidade como importante instrumento de
controle do exerccio da competncia legislativa do Congresso, 9permitindo-se ao Presidente da
Repblica, como lembrado por Montesquieu, a faculdade de impedir eventuais abusos na produo
legislativa, pois "se o Poder Executivo no tiver direito de frear as iniciativas do corpo legislativo, este
ser desptico. Porque, podendo atribuir-se todo poder imaginvel, aniquilar os demais poderes". 10
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O veto, portanto, ser a manifestao de discordncia do Presidente da Repblica com o projeto de

lei aprovado pelo Poder Legislativo, consagrando-se como tcnica de controle de exerccio de poder
poltico, para garantia do Estado de Direito. 11
Em face da importncia do poder de vetar a legislao, Cooley chegou a afirmar que a Constituio
americana conferia ao Presidente a funo de terceiro ramo da legislatura, pois "o Poder
Legislativo, no Executivo, e as questes apresentadas a sua apreciao so exatamente as mesma
que as duas Cmaras do Congresso devem determinar em passar um projeto". 12
A natureza jurdica do veto outro dos muitos pontos que no encontram unanimidade na doutrina
constitucional, existindo inmeros juristas defensores da tese de tratar-se de um direito, 13outros os
entendem como um poder; 14h ainda tese intermediria que consagra o veto como um poder-dever
do Presidente da Repblica. 15
O Presidente da Repblica poder discordar do projeto de lei, ou por entend-lo inconstitucional
(aspecto formal) ou contrrio ao interesse pblico (aspecto material). No primeiro caso teremos o
chamado veto jurdico, enquanto no segundo, o veto poltico. Note-se que poder existir o veto
jurdico-poltico.
O veto irretratvel, pois uma vez manifestado e comunicadas as razes ao Poder Legislativo,
tornar-se- insuscetvel de alterao de opinio do Presidente da Repblica.
Havendo veto do Presidente da Repblica ao projeto de lei, esse retornar ao Congresso Nacional,
onde, ser reapreciado pelo Poder Legislativo, sem nenhuma garantia absoluta de manuteno, pois
como salientado por Harold Laski, "o Presidente nunca o Chefe do Congresso, exceto
relativamente em breves intervalos de emergncia. Ele no sabe se sero aceitos suas principais
aes", concluindo que mesmo podendo ter uma maioria nominal, sua administrao pode ser
desacreditada pela derrubada do veto. 16
O veto dever sempre decorrer da manifestao de vontade do Presidente da Repblica, inexistindo
veto tcito. H de ser sempre motivado, a fim de que se conheam as razes que conduziram
discordncia, se referentes inconstitucionalidade ou falta de interesse pblico ou, at se por
ambos os motivos. Esta exigncia decorre da necessidade do Poder Legislativo, produtor ltimo da
lei, de examinar as razes que levaram o Presidente da Repblica ao veto, analisando-as para
convencer-se de sua mantena ou de seu afastamento, com a conseqente derrubada do veto. Alm
disso, o veto formal, pois dever ser feito por escrito, juntamente com suas razes.
Importante ressaltar que o veto adotado inicialmente pelo presidencialismo americano (artigo I,
Seo 7, item 2) somente poderia ser total, sem a possibilidade de permitir ao Presidente da
Repblica selecionar parte do projeto que fosse contrrio. O Congresso norte-americano absteve-se
durante mais de 200 anos em conceder ao Chefe do Executivo essa possibilidade, que somente foi
introduzida no ordenamento jurdico norte-americano em 1996, pelo Line Item Veto Act, declarado
incidentalmente inconstitucional pela Suprema Corte, por 7 votos a 2. 17
Como salientado por Harold Laski, antes do Line Item Veto Act, "o grande defeito no poder de veto
o fato de que ele total e no parcial. O Presidente deve rejeitar ou aceitar um projeto de lei como
um todo: ele no pode, como os Governadores de vrios Estados, vetar itens particulares e aprovar
o resto. sob esse fato que o Congresso tem edificado a gigantesca estrutura do barril de porco 18
em projetos de leis gerais de apropriao, e o dispositivo do 'anexo' como um arquivo disso. Poucos
Presidentes tero a coragem de vetar esse tipo de legislao, apesar de ser censurvel,
simplesmente porque a no execuo para assegurar legislao financeira necessria engana to
perfeitamente o processo de administrao; apesar de ambos Taft e Wilson terem sido bravos o
suficiente para faz-lo". 19
Nos Estados Unidos, porm, o veto parcial refere-se somente possibilidade do Presidente
suspender novas rubricas de despesas (items of new direct spending) ou isenes fiscais
circunscritas (limited tax benefits).
No Brasil, a redao original da Constituio de 1891 somente previa o veto total (art. 37, 1.),
tendo sido alterada pela EC 3, de 03.09.1926, que introduziu em nosso sistema constitucional o veto
parcial. A partir desse momento, tornou-se tradio constitucional brasileira o veto parcial, que foi
previsto nas Constituies de 1934 (art. 45), 1937 (art. 66, 1.), 1946 (art. 70, 1.), 1967 (art. 62,
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1.), EC 1/69 (art. 59, 1.) e 1988 (art. 66, 1.).

Atualmente, a Constituio de 1988 prev que o Presidente da Repblica poder vetar total ou
parcialmente o projeto de lei aprovado pelo Legislativo, desde que esta parcialidade somente
alcance texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea.
Dessa forma, impossvel o veto de palavras, frases ou oraes isoladas, pois a prtica constitucional
mostrou que o veto parcial, incidindo sobre qualquer parte do projeto como previsto na Constituio
revogada, desvirtuava, muitas vezes, o sentido da proposta legislativa e transformava o Presidente
em legislador.
A razo da existncia do veto parcial visa atender a uma necessidade universal, qual seja, fornecer
ao Poder Executivo os meios necessrios para expurgar dos textos legislativos as denominadas
riders (causas legais), que constituam disposies que, sem conexo com a matria principal
tratada, eram enxertadas pelos parlamentares, forando o Presidente da Repblica a aceit-las,
sancionando-as, sob pena de fulminar todo o projeto com o veto total. 20
Nos Estados Unidos da Amrica, no obstante o predomnio da proposta presidencial oramentria,
no havia mtodo legislativo eficaz para que o Presidente da Repblica pudesse impedir a
aprovao, pelos appropriations committees da Cmara dos Representantes e do Senado Federal,
de emendas parlamentares direcionadas a inserir novas rubricas referentes a despesas
incompatveis com a poltica econmica do governo. 21
O veto, conforme o modelo norte-americano, supressivo, pois somente poder determinar a
erradicao de qualquer texto aprovado pelo Congresso Nacional, seguindo as lies anteriormente
citadas de Montesquieu (faculdade de impedir abusos).
Por fim, saliente-se a mais importante caracterstica do veto presidencial: sua relatividade.
Diz-se que o veto supervel ou relativo porque no encerra de modo absoluto o andamento do
projeto de lei, uma vez que poder ser afastado pelo Congresso Nacional.
O veto apenas impede a imediata converso do projeto de lei em lei, sem, porm, prejudicar a sua
posterior anlise pelo Poder Legislativo, que poder, rejeitando-o, ultimar a elaborao da lei.
Como defendido por Hamilton, "o Presidente dos Estados Unidos dever ter o poder de devolver
para reexame projetos que tenham passado pelas duas cmaras do Legislativo. O projeto assim
devolvido, porm, poder se tornar lei, desde que, com base nesse reexame, seja aprovado por dois
teros 22de ambas as casas" ( The Federalist Papers, n. LXIX). 23
Nesse mesmo sentido, salientou Madison, que "os mais capazes conhecedores da cincia poltica
admitem que o poder de veto, absoluto ou qualificado, do Executivo sobre os atos do corpo
legislativo uma barreira indispensvel contra abusos deste ltimo em relao ao primeiro" ( The
Federalist Papers, n. LXVI).
No sistema de freios e contrapesos entre Executivo e Legislativo, inexiste a possibilidade de controle
judicial das razes do veto, 24salvo no tocante sua extemporaneidade. 25
Portanto, o Presidente da Repblica pode ser considerado Chefe Legislador, pois tem os poderes de
recomendar e de vetar a legislao. Alm disso, a doutrina norte-americana aponta como uma das
mais notveis mudanas no relacionamento entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo o
aumento gradual do poder do Presidente como Chefe Legislador, em face da delegao
congressual. 26
Como salientado por Donald Robison, "o presidente tornou-se chefe legislador, no por usurpao,
nem mesmo por negligncia congressual ou por aquiescncia pacfica, mas por delegao positiva
congressual. Por que o Congresso fez isso? Havia duas razes. Primeiro, o Congresso perdeu a
capacidade de agir rpida e secretamente, uma sria deficincia nos campos da administrao
econmica e da segurana nacional. Condies modernas freqentemente parecem demandar ao
(...). O outro defeito percebido pelo Congresso, do ponto de vista da liderana moderna, sua
inabilidade de integrar os elementos da poltica em um programa nacional". 27
3. Presidencialismo e legislao delegada
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No tocante aos poderes presidenciais em relao legislao delegada, nos Estados Unidos, o
grande poder presidencial nesse aspecto est em nomear e destituir livremente Ministros e Chefes
de Departamentos e Agncias, pois em numerosos casos, o Congresso Americano permite que
esses departamentos e agncias complementem legislaes genricas feitas pelo Poder Legislativo.
28

Com a necessidade de adaptao da Teoria da Separao dos Poderes aos Estados Modernos, a
funo legiferante exercida pelo Poder Legislativo e a possibilidade de sua delegao a rgos
executivos, em especial as agncias, houve evoluo na interpretao da clssica tripartio de
poderes, tambm no mais subsiste o conceito clssico de Lei do Estado Liberal. 29
O conceito de lei, em seu sentido clssico no Estado Liberal, como resultado da atuao do
Parlamento, dentro da idia de Separao dos Poderes, tinha como funo definir uma ordem
abstrata de justia, com pretenso de estabilidade e permanncia e sobre a qual os cidados
poderiam planejar suas vidas com segurana e certeza, conhecendo os limites da liberdade que a lei
oferecia e o alcance exato da permisso legal submisso ao Poder Pblico.
Hoje, diferentemente, a lei, alm, de definir uma situao abstrata com pretenso de permanncia,
busca a resoluo de problemas concretos, singulares e passageiros, gerando, no dizer de Garca
de Enterra, uma verdadeira inflao legislativa. 30
Em face dessa alterao histrica na utilizao da lei, notria a diferena dessas novas normas
com o conceito de lei imaginado pelo pensamento liberal clssico, principalmente em relao ao
papel da Administrao, onde se ordenam polticas pblicas singulares caracterizadas pela
contingncia e singularidade dos casos concretos especficos.
Garca de Enterra exemplifica essa evoluo histrica, que aproximou a lei dos meros regulamentos,
com a necessidade de disciplinar matrias destinadas a articular e organizar fomento do emprego,
crescimento econmico, educao, sade, proteo ao meio ambiente, entre outras matrias. 31
Um primeiro momento claro dessa evoluo da cincia poltica, a partir da necessidade ftica,
ocorreu com a aceitao das denominadas leis-delegadas.

32

Nelson Sampaio expe as razes de expanso da legislao delegadas, resumidas em relatrio

apresentado pelo Committee on Ministers Powers, da Gr-Bretanha, de 1932: falta de tempo do
Parlamento, pela sobrecarga das matrias; carter tcnico de certos assuntos; aspectos
imprevisveis de certas matrias a serem reguladas; exigncia de flexibilidade de certas
regulamentaes; possibilidade de fazerem-se experimentos por meio da legislao delegada;
situaes extraordinrias ou de emergncia. 33
Note-se que a prpria Gr-Bretanha atenuou, em face da evoluo do Estado Liberal para o Estado
do Bem-Estar Social, e, conseqentemente, da ampliao das funes dos diversos rgos da
Administrao Pblica, as idias clssicas de Locke, para quem o "Legislativo no deve nem pode
transferir o poder de elaborar leis a quem quer que seja ou deposit-lo em quaisquer outras mos,
seno em que o povo o depositou". 34
A continuidade da atenuao das idias liberais clssicas da impossibilidade absoluta de delegao
legislativa uma conseqncia do novo panorama administrativo do Estado, que exige a
descentralizao e que traz consigo novas exigncias de celeridade, eficincia e eficcia
fiscalizatria incompatveis com o modelo anacrnico da burocracia tradicional gerada pelas idias
liberais de separao de Poderes e inaplicvel em face do aumento de ingerncia do Poder Pblico
na sociedade. 35
A insatisfao com a ineficincia do Estado contemporneo, sobrecarregado na execuo de obras e
servios pblicos, acarretou uma reforma de mentalidade administrativa com a ocorrncia de
diversas privatizaes, sempre com a finalidade de descentralizao dos servios pblicos, pois,
como salientam Garca de Enterra e Toms-Ramn Fernandez, as funes e atividades a serem
realizadas pela Administrao so algo puramente contingente e historicamente varivel, que
depende essencialmente de uma demanda social, distinta para cada rbita cultural e diferente
tambm em funo do contexto socioeconmico em que se produzem. 36
O novo papel do Estado exigiu uma mudana extremamente radical na maneira de gerir os servios
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pblicos, exigindo maior descentralizao. 37

O Poder Pblico passou, dessa forma, a se concentrar na elaborao de metas e na poltica
regulatria e fiscalizatria dos diversos setores da economia, descentralizando a realizao dos
servios pblicos, por meio de permisses ou concesses ao setor privado. 38
A moderna separao dos Poderes mantm a centralizao governamental nos Poderes Polticos Executivo e Legislativo -, que devero fixar os preceitos bsicos, as metas e finalidades da
Administrao Pblica, porm, exige maior descentralizao administrativa, para a consecuo
desses objetivos. 39
Essa idia de centralizao governamental e descentralizao administrativa foi muito bem
observada por Alex de Tocqueville, ao analisar o funcionamento dos Poderes nos Estados Unidos da
Amrica: "quanto a mim, no conseguiria conceber que uma nao seja capaz de viver nem,
sobretudo, de prosperar sem uma forte centralizao governamental. Mas penso que a centralizao
administrativa s serve para debilitar os povos que a ela se submetem, porque tende sem cessar a
diminuir entre eles o esprito de cidadania". 40
Giorgio Pastori aponta essa mesma tendncia de separao entre a centralizao poltica e a
descentralizao administrativa, demonstrando a necessidade de ruptura da unidade do sistema
administrativo e o surgimento de diversos plos administrativos, com absoluto respeito, porm,
unidade do poder poltico. 41
Nesse contexto, o presidencialismo norte-americano incorporou a idia de descentralizao
administrativa na prestao dos servios pblicos e, conseqentemente, a idia de gerenciamento e
fiscalizao pelas agncias reguladoras, que, com base nas linhas mestras definidas pelo Congresso
Nacional ( standards), editam diversas normas especficas, 42que afetam a pessoa ou propriedade de
indivduos particulares. 43
A origem remota das agncias reguladoras inglesa, com a criao pelo Parlamento, em 1834, de
diversos rgos autnomos com a finalidade de aplicao e concretizao dos textos legais.
Posteriormente, em virtude da influncia do direito anglo-saxo, os Estados Unidos criaram, em
1887, a Interstate Commerce Comission. Iniciaram, assim, a instituio de uma srie de agncias, 44
que caracterizam o direito administrativo norte-americano como o 'direito das agncias', em face de
sua organizao descentralizada, existindo vrias espcies de agncias: reguladoras (regulatory
agency); no reguladoras (non regulatory agency); executivas (executive agency); independentes
(independente regulatory agency or comissions). 45
O grande nmero de agncias norte-americanas criadas por diversas leis dificultava a padronizao
sobre seus procedimentos decisrios, dificultando, inclusive, a defesa dos particulares perante esses
rgos.
Para solucionar esse problema, em 1946 foi editado o Administrative Procedure Act - Lei de
Procedimento Administrativo, que estabeleceu procedimentos uniformes para as diversas agncias.
No ordenamento jurdico brasileiro, diferentemente do norte-americano ( direito das agncias), teve
forte e decisiva influncia francesa e, conseqentemente, incorporou as idias de centralizao
administrativa e forte hierarquia.
As agncias reguladoras passaram a receber do Congresso delegaes para exerccio de seu poder
normativo de regulao, 46competindo ao Congresso Nacional a fixao das finalidades, dos
objetivos bsicos e da estrutura das agncias, bem como a fiscalizao de suas atividades (
standards).
O Congresso Nacional permanecer com a centralizao governamental, pois decidir politicamente
sobre a delegao e seus limites s agncias reguladoras, porm efetivar a descentralizao
administrativa, permitindo o exerccio do poder normativo para a consecuo das metas traadas na
lei.
Como afirmado por Bernard Schwartz, "qualquer poder delegado necessariamente um poder
subordinado, porque limitado pelos teros do decreto segundo o qual delegado". 47
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O Poder Legislativo dever estabelecer os parmetros bsicos, na forma de conceitos genricos standards -, cabendo s agncias reguladoras a atribuio de regulamentao especfica, pois
passaro a exercer, de maneira exclusiva, 48uma atividade gerencial e fiscalizatria. 49
A lei fixar os parmetros da atuao das agncias - manuteno da centralizao governamental -,
conferindo suas atribuies administrativas diretamente ligadas sua rea de atuao. 50
Ser, absolutamente, vedado s agncias atuarem em desrespeito s normas legais definidoras de
suas funes, sob pena de flagrante ilegalidade por desrespeito aos standards propostos pelo
Congresso e inconstitucionalidade, por ferimento separao dos Poderes.
Coloca-se, nesse ponto, a problemtica do controle no abuso da utilizao das delegaes
legislativas por parte do Poder Executivo, devendo haver maiores cuidados do Legislativo ao
estabelecer os standards e drstica restrio das delegaes de poderes legislativos, em virtude do
aumento da concentrao de poderes legislativos na burocracia administrativa do Poder Executivo,
em especial nas agncias reguladoras (independent agencies), que alm de no possurem
legitimidade democrtica, pois seus dirigentes no foram escolhidos pelo voto popular, so
irresponsveis perante o eleitorado (popular unaccountability). 51
Durante um longo perodo, iniciado com o New Deal, na dcada de 20, e fortalecido na dcada de 70
do sculo passado, o Congresso norte-americano utilizou-se largamente da possibilidade de o
Legislativo afastar a regulamentao excessiva, arbitrria ou abusiva das agncias, por meio do veto
legislativo ( legislative veto), exercendo verdadeiro controle poltico sobre os regulamentos
administrativos, nos moldes existentes na legislao delegada britnica. 52
Na prtica americana, alguns presidentes chegaram a sugerir que a legislao que se fixa os
standards, deveria, igualmente, estabelecer a possibilidade do legislative veto, para a hiptese de
abuso da Administrao.
Isso ocorreu com John Kennedy (1961), Jimmy Carter (1977) e Nixon (1974), que inclusive adotou o
veto legislativo no Budget and Impoundment Control Act, tornando-o compromisso essencial
aprovao da lei. 53
O veto legislativo tornou-se grande problema para os Presidentes Ford, Carter e Reagan, que
passaram a sofrer grande ingerncia congressual para aplicao de seus programas de governo. 54
Posteriormente, porm, o Poder Executivo, por meio de seu Secretrio da Justia e Attorney
General, passou a contestar juridicamente a possibilidade de utilizao do legislative veto, alegando
flagrante atentado separao de Poderes e editando resolues suspendendo a executoriedade de
vetos legislativos.
Esses conflitos resultaram no Caso Chadha (103, SCt, 2784), 55relatado pelo Chief Justice Warren
Burger, em que a Corte Suprema admitiu a possibilidade do Executivo afastar a ingerncia do
Legislativo na sua regulamentao administrativa, deixando de autorizar resolues congressuais
sustadoras do exerccio regulamentar executivo. A Corte salientou que o exerccio pelo Congresso
do poder de anular aes executivas ou administrativas por resoluo de uma ou ambas as Cmaras
violou de forma patente a separao de poderes, pois a Constituio exige que o Poder Legislativo
do Governo Federal seja exercido de acordo com o procedimento bicameral seguido de
apresentao para anlise do Presidente da Repblica, que poder sancionar ou vetar o projeto
aprovado pelo Congresso. 56
Dever, portanto, existir a possibilidade de controle das agncias pelos poderes constitudos do
Estado conjuntamente (Legislativo e Executivo), confirmando a necessidade de manuteno do
binmio centralizao governamental e descentralizao administrativa, 57pois apesar de sua
independncia, as agncias reguladoras devem sofrer controle dos Poderes constitudos, em face da
necessria manuteno dos sistema de freios e contrapesos caracterizador da idia de separao de
Poderes e a manuteno da centralizao poltica governamental. 58
Em relao ao Poder Legislativo, o desrespeito do Executivo aos parmetros bsicos estabelecidos
na delegao legislativa dever possibilitar a sustao desses atos normativos, nos termos
permitidos pelo art. 49, V, da CF, que, tradicionalmente utilizado para as leis delegadas, dever, com
a da incorporao das agncias reguladoras em nosso ordenamento jurdico, servir de mecanismo
de controle legislativo ao eventual exagero das agncias no exerccio de seu poder normativo, pois a
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Carta Magna fala em controle dos "limites da delegao legislativa". 59

Trata-se da possibilidade de controle da descentralizao administrativa pela centralizao
governamental.
Alm disso, o Congresso Nacional permanece com o poder de delegar ou no, fixando os
parmetros bsicos, pois elabora a lei de criao da agncia e poder controlar as agncias com
base no art. 49, X, da CF.
Em concluso, a evoluo do entendimento liberal sobre a separao dos Poderes, o conceito de lei
e a necessidade de descentralizao administrativa a partir de meados do sculo XX tornaram
plenamente aceitvel a possibilidade de o Poder Legislativo, mediante o devido processo legislativo,
instituir agncias reguladoras especializadas com finalidades especficas e com poder normativo
limitado. 60
4. Presidente e leis delegadas no Brasil
No Brasil, a Constituio de 1988, seguindo o modelo introduzido na vigncia da Constituio de
1946, pela EC 4, de 1961, prev a existncia das chamadas leis delegadas, consistentes em atos
normativos elaborados e editados pelo Presidente da Repblica, em razo de autorizao do Poder
Legislativo, e nos limites postos por este, constituindo-se verdadeira delegao externa da funo
legiferante e aceita modernamente, desde que com limitaes, como mecanismo necessrio para
possibilitar a eficincia do Estado e sua necessidade de maior agilidade e celeridade.
Como salienta Manoel Gonalves Ferreira Filho, "a necessidade da legislao delegada adviria de
vrios fatores. O primeiro deles seria a urgncia em adotar-se tcnica adequada para acelerar a
criao de regras jurdicas novas. Outro seria o sigilo reclamado para impedir, em determinados
casos, que, o perodo de debates, o Parlamento propicie, aos mais astutos, manobras tendentes a
anular de antemo os efeitos da lei projetada". 61
A delegao legislativa caracteriza-se pela excepcionalidade, sob pena de ferimento ao princpio da
separao de Poderes.
Apesar da necessidade de aprovao pelo Congresso Nacional de uma resoluo, autorizando o
Presidente da Repblica a edit-la, a lei delegada, quanto ao contedo e eficcia, tem sua
natureza jurdica idntica ao restante do ordenamento jurdico ordinrio.
As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, que dever solicitar a delegao
ao Congresso Nacional. Assim, a iniciativa exclusiva e discricionariamente exercida pelo Chefe do
Poder Executivo denominada iniciativa solicitadora.
Essa solicitao, que dever indicar o assunto referente lei a ser editada, sofre algumas vedaes
materiais, pois no sero objeto de delegao: os atos de competncia exclusiva do Congresso, os
de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal e a matria reservada
lei complementar. Igualmente, veda-se a delegao em matria referente legislao sobre
organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros;
nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais e planos plurianuais, diretrizes
oramentrias e oramentos (art. 68, 1., CF).
Uma vez encaminhada ao Congresso Nacional, a solicitao ser submetida votao pelas Casas
do Congresso Nacional, em sesso bicameral conjunta ou separadamente. Se aprovada por maioria
simples, ter a forma de resoluo, que especificar obrigatoriamente as regras sobre seu contedo
e os termos de seu exerccio.
O Congresso Nacional poder estabelecer as restries de contedo e exerccio que entender
necessrias, tais como o termo de caducidade da habilitao, linhas gerais da lei, perodo de
vigncia, entre outras.
Ressalte-se, pela importncia, o carter temporrio da delegao, que jamais poder ultrapassar a
legislatura, sob pena de importar em abdicao ou renncia do Poder Legislativo a sua funo
constitucional, o que no ser permitido. Esta caracterstica de irrenunciabilidade da funo
legiferante permite que, mesmo durante o prazo concedido ao Presidente da Repblica para editar a
lei delegada, o Congresso Nacional discipline a matria por meio de lei ordinria. Alm disso, nada
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impedir que, antes de encerrado o prazo fixado na resoluo, o Legislativo desfaa a delegao.
Retornando a resoluo ao Presidente da Repblica, este elaborar o texto normativo,
promulgando-o e determinando sua publicao, uma vez que se a ratificao parlamentar no for
exigida, todo o restante do processo legislativo se esgotar no interior do Poder Executivo (
delegao tpica ou prpria).
Manoel Gonalves Ferreira Filho aponta a possibilidade de o Presidente editar mais de uma lei sobre
a matria durante o prazo fixado pelo Congresso Nacional, posio que no encontra acolhida por
parte de Clmerson Merlin Clve, que entende ser a delegao legislativa concedida de forma
expressa para matria concreta e com fixao do prazo para seu exerccio, esgotando-se pelo uso
que dela faa o Governo, mediante a promulgao e publicao da norma correspondente.
Entendemos que a resoluo do Congresso Nacional dever fixar a possibilidade de edio de mais
de uma lei delegada com base naquela delegao, sendo o seu silncio proibitivo.
O Presidente da Repblica poder, outrossim, no editar nenhuma lei delegada, uma vez que a
delegao legislativa no tem fora vinculante para o Poder Executivo.
Haver, entretanto, a possibilidade de o Congresso Nacional estabelecer na resoluo que concede
a delegao a determinao de que o projeto elaborado pelo Presidente da Repblica dever
retornar ao Legislativo para apreciao em votao nica, vedada a apresentao de qualquer
emenda, no que se denomina delegao atpica ou imprpria. Nestes casos, se o Parlamento
aprovar in totum o projeto, o Presidente da Repblica efetivar a promulgao e determinar sua
publicao.
Na hiptese de abuso pelo Presidente da Repblica no exerccio do poder delegado, a Constituio
Federal determina ser de competncia exclusiva do Congresso Nacional sustar a lei que tenha
exorbitado os limites de delegao legislativa.
Dessa forma, extrapolando o Presidente da Repblica os limites fixados na resoluo concedente da
delegao legislativa, poder o Congresso Nacional, mediante aprovao de decreto legislativo,
sustar a referida lei delegada, paralisando seus efeitos normais. A sustao no ser retroativa,
operando, portanto, ex nunc, ou seja, a partir da publicao do decreto legislativo, uma vez que no
houve declarao de nulidade da lei delegada, mas sustao de seus efeitos. 62
Importante ressaltar, por fim, que o relacionamento entre o Presidente da Repblica e o Congresso
Nacional no processo legislativo extremamente complexo, dependendo, como salienta Clinton
Rossiter, do "vigor e tato da liderana do Presidente, do humor do Congresso, que geralmente
amigvel, perto do comeo de um mandato Presidencial e rebelde perto de seu fim". 63
5. Presidente e medidas provisrias
No processo legislativo ptrio, o Presidente da Repblica alcana poderes sem paralelo com os
demais pases que adotam o regime presidencialista, pois, no bastasse a existncia de regras
concedendo-lhe iniciativa privativa de lei, veto parcial, lei delegada, a Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988 consagra a possibilidade do Chefe do Poder Executivo editar
discricionria e unilateralmente medidas provisrias com fora imediata de lei.
Historicamente, no h dvidas de que o antecedente imediato das atuais medidas provisrias o
antigo decreto-lei, previsto na Constituio anterior, e instrumento legislativo larga e abusivamente
utilizado pelo Presidente da Repblica, que detinha a competncia para sua edio. Porm, o
modelo utilizado foi a Constituio da Repblica italiana, 27.12.1947 (art. 77).
O art. 77 da Constituio italiana prev os chamados decreti-legge in casi straordinar di necessit e
d'urgenza (decretos-lei em casos extraordinrios de necessidade e urgncia), prevendo que em caso
extraordinrio de necessidade e urgncia, o Governo adotar, sob sua responsabilidade,
providncias provisrias com fora de lei, devendo apresent-las imediatamente Cmara, para sua
converso.
Estipula, ainda, que o decreto perder eficcia retroativamente se no houver a converso em lei, no
prazo de 60 dias de sua publicao, devendo a Cmara regulamentar as relaes jurdicas
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PRESIDENCIALISMO. A EVOLUO DO
RELACIONAMENTO ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E
LEGISLATIVO

resultantes do decreto-lei no convertido em lei.

Ocorre, porm, que a edio de medidas provisrias no regime parlamentarista est sob a
possibilidade de controle poltico do Chefe do Executivo pelo Parlamento, instrumento inexistente no
regime presidencial, que possibilita total imunidade ao Presidente da Repblica nas hipteses de
rejeio pelo Congresso Nacional de sua medida provisria abusiva ou arbitrria.
A irresponsabilidade poltica do Presidente da Repblica na edio de medidas provisrias no Brasil
acarretou a proliferao de sua utilizao e inmeros abusos.
Apesar dos abusos efetivados com o Decreto-lei, a prtica demonstrou a necessidade de um ato
normativo excepcional e clere, para situaes de relevncia e urgncia. Pretendendo regularizar
esta situao e buscando tornar possvel e eficaz a prestao legislativa do Estado, o legislador
constituinte de 1988 previu as chamadas medidas provisrias, espelhando-se no modelo italiano. 64
O art. 62 da CF determina que, em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder
adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso
Nacional.
Uma vez editada, a medida provisria permanecer em vigor pelo prazo de 60 (sessenta dias) podendo ser reeditada uma nica vez por igual prazo desde que no haja rejeio expressa -, e ser
submetida, imediatamente ao Poder Legislativo, para apreciao, nos termos dos 12 incisos do art.
62, com a redao dada pela EC 32, de 11.09.2001 (LGL\2001\232).
O processo legislativo das medidas provisrias inicia-se com o Presidente da Repblica, nico
detentor do poder de iniciativa para editar a medida provisria, que ter imediatamente fora de lei.
Ressalte-se a proibio de o Presidente da Repblica retirar da apreciao do Congresso Nacional
uma medida provisria que tiver editado, podendo, entretanto, ab-rog-la por meio de nova medida
provisria. Vale tal ato pela simples suspenso dos efeitos da primeira, efeitos esses que, todavia, o
Congresso poder restabelec-los, mediante a rejeio da medida ab-rogatria.
A medida provisria enquanto espcie normativa definitiva e acabada, apesar de seu carter de
temporariedade, estar sujeita ao controle de constitucionalidade, como todas as demais leis e atos
normativos.
O controle jurisdicional de medidas provisrias possvel, tanto em relao disciplina dada
matria tratada por ela, quanto em relao aos prprios limites materiais e aos requisitos de
relevncia e urgncia.
Os requisitos de relevncia e urgncia, em regra, somente devero ser analisados, primeiramente,
pelo prprio Presidente da Repblica, no momento da edio da medida provisria, e,
posteriormente, pelo Congresso Nacional, que poder deixar de convert-#la em lei, por ausncia
dos pressupostos constitucionais. 65
Excepcionalmente, porm, quando presente desvio de finalidade ou abuso de poder de legislar, por
flagrante inocorrncia da urgncia e relevncia, poder o Poder Judicirio adentrar a esfera
discricionria do Presidente da Repblica, garantindo-se a supremacia constitucional.
Como ressaltado pelo Min. Celso de Mello, "a mera possibilidade de avaliao arbitrria daqueles
pressupostos (relevncia e urgncia), pelo Chefe do Poder Executivo, constitui razo bastante para
justificar o controle jurisdicional. O reconhecimento de imunidade jurisdicional, que pr-exclusse de
apreciao judicial o exame de tais pressupostos, caso admitido fosse, implicaria consagrar, de
modo inaceitvel, em favor do Presidente da Repblica, uma ilimitada expanso de seu poder para
editar medidas provisrias, sem qualquer possibilidade de controle, o que se revelaria incompatvel
com o nosso sistema constitucional". 66
Portanto, o poder presidencial de editar medidas provisrias com fora imediata de lei deve total
respeito s normas constitucionais e observncia de sua excepcionalidade, sem a qual no dever
persistir no mundo jurdico, sob pena de usurpao do poder legiferante do Legislativo.
6. Concluso

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RELACIONAMENTO ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E
LEGISLATIVO

O estudo sobre o desenvolvimento da relao entre Executivo e Legislativo, no regime

presidencialista, acarreta fundamental impacto na consolidao democrtica, pois a relao entre
estruturas constitucionais definidoras de regimes de governo e democracia extremamente estreita,
pois com uma nica exceo democrtica (Sua), cada democracia existente na atualidade
parlamentarista (como a maioria dos pases europeus), presidencialista (como os Estados Unidos, o
Brasil e os pases latino-americanos), ou ainda, semi-presidencialista (como Portugal, Frana e
Finlndia).
Diferentemente do Parlamentarismo, no Presidencialismo, no h prvia fixao de programas de
governo apresentados pelo Chefe do Executivo e aprovados pelo Poder Legislativo, pois no regime
presidencialista, como salientado por Andr Franco Montoro, "o programa de governo a vontade do
Presidente que pode modific-lo a seu arbtrio a qualquer tempo, o que provoca instabilidade e
insegurana para maiores empreendimentos"; 67o que, no raras vezes acarreta situaes de
instabilidade institucional entre ambos os Poderes.
O maior dos desafios que se coloca ao presidencialismo permanece sendo alcanar um ponto de
equilbrio entre o efetivo alargamento e centralizao de poder na figura do Presidente da Repblica,
eleito pelo povo, direta ou indiretamente, e detentor das esperanas da maioria dos cidados; e a
necessidade de maiores mecanismos de controles e participao na conduo dos negcios
polticos do Estado por parte dos demais poderes, em especial do Poder Legislativo, 68pois em
virtude da magnitude das funes presidenciais, o Presidente ocupa um cargo que no pode ser
prontamente assimilado por aqueles de outros ramos e depende, essencialmente, do apoio
congressual para implementao de seus projetos polticos, econmicos e sociais. 69
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(1) LASKI, Harold Joseph. The american presidency an interpretation. London: Georde Allen &
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de eleger um Congresso democrata e um Presidente Republicano" (ROSTOW, Eugene V.
"President, primer minister or constitutional monarch". The American Journal of International Law
83/748 . Washington, ano 4, out. 1989).
(2) CHAMBERLAIN, Lawrence Henry. The President, Congress and legislation. New York: Columbia
University Press, 1947; BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p.
297-298.
(3) Clinton Rossiter, inclusive, chega a denomin-lo de "Chefe Legislador" (ROSSITER, Clinton.
American presidency. New York: New American Libr, 1940. p. 19).
(4) WILSON, Woodrow. O presidente dos Estados Unidos. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos
Santos, 1917. p. 23.
(5) FINCHER, Ernest Barksdale. The president of the United States. New York: Abelard-Schuman,
1955. p. 92. O autor salienta que a influncia do Presidente norte-americano no processo legislativo
cresceu muito em face do desenvolvimento dos meios de comunicao, que permitem ao Chefe da
Nao dirigir-se diretamente ao povo solicitando apoio suas proposies no Congresso.
(6) COOLEY, Thomas McIntyre. The general principles of constitutional law in the United States of
America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 119.
(7) Cf. Constituies de 1934 (art. 41), 1937 (art. 64), 1946 (art. 67), 1967 (art. 83, I), EC 1 de 1969
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RELACIONAMENTO ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E
LEGISLATIVO

(art. 81, II) e 1988 (art. 61).

(8) FONSECA, Annibal Freire da. Poder executivo na Repblica. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional,
1916. p. 77.
(9) ROBISON, Donald L. To the best of my ability: the presidency the constitution . New York: W. W.
Norton & Company, 1987. p. 183.
(10) MONTESQUIEU. O esprito das leis. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 174. Captulo VI - Da
Constituio da Inglaterra (separao dos Poderes).
(11) Como lembrou Karl Loewestein, "o constitucionalismo no somente um governo com base no
Estado de Direito, mas sim significa um governo responsvel. Um governo se pode considerar
responsvel quando o exerccio do poder poltico est distribudo e controlado entre diversos
detentores do poder. As tcnicas de controle em sua totalidade esto consagradas na Constituio.
A supremacia da Constituio a realidade de um sistema integral de controles polticos"
(LOEWESTEIN, Karl. Teora de la Constitucin. Barcelona: Ariel, 1954. p. 71).
(12) COOLEY, Thomas McIntyre. Op. cit., p. 51. Conferir, ainda, do autor a anlise sobre o
procedimento do veto (p. 119-120).
(13) BURDEAU, Georges. Droit constitutionnel et institutions politiques. 7. ed. Paris: Librarie
Gnrale de Droit et de Jurisprudencie, p. 230; BARTHLEMY, Joseph. Le rle dupouvoir
excutifdans les rpubliques modernes. Paris: Giard et Brire, 1906. p. 157; GARCIA-PELAYO,
Manuel. Derecho constitucional comparado. 3. ed. Madrid: Revista do Ocidente, 1953. p. 184.
(14) AMORTH, Antonio. Corso di diritto constituzionale comparato. Milo: Giuffr, 1947. p. 67;
BLACK, Henry Campbell. The relation of the executive power to legislation. Princeton: Princeton
University Press, 1919. p. 101; TRIGUEIRO, Oswaldo. Os poderes do presidente da repblica.
Estudos sobre a Constituio brasileira. Rio de Janeiro: FGV, 1954. p. 79.
(15) SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional americano. Rio de Janeiro: Forense, 1955. p.
129-131.
(16) LASKI, Harold Joseph. Op. cit., p. 120.
(17) GONDOUIN, Genevive. "Escritos sobre a Frana e o regime presidencial". Revue du Droit
Public et de la Science Politique en France et l'Etranger 2/373-407, p. 620 . Paris: Librairie
Gnrale de Droit et de Jurisprudence, mar.-abr. 1998; Antonio Giustiniani salienta que o veto parcial
americano somente permite ao Presidente suspender novas rubricas de despesas ( items of new
direct spending), isenes fiscais circunscritas ( limited tax benefits) (GIUSTINIANI, Antonio Zorzi. "A
proposito del potere di veto selettivo del Presidente degli Stati Uniti d'America". Rivista Trimestrale di
Diritto pubblico 1/99, mar. 2001).
(18) Gria parlamentar. Plano governamental para aumentar a quantia de dinheiro gasta em uma
rea particular, no sentido de ganhar vantagens polticas (Longman. Dictionary of contemporary
english).
(19) LASKI, Harold Joseph. Op. cit., p. 149.
(20) FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1995.
p. 217.
(21) GIUSTINIANI, Antonio Zorzi. Op. cit., p. 100.
(22) Na atual Constituio do Brasil, exige-se para a derrubada do veto o quorum de maioria
absoluta, nos termos do art. 66, 4..
(23) Hamilton salientou a diferena entre o mecanismo do veto na Monarquia parlamentar inglesa e
na Repblica norte-americana, afirmando que "o rei da Gr-Bretanha, em contrapartida, tem um
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LEGISLATIVO

poder de veto absoluto sobre os atos das duas casas do Parlamento. A no utilizao desse poder
por um tempo considervel no afeta a realidade de sua existncia e deve ser atribuda unicamente
ao fato de a coroa ter encontrado meios de substituir a autoridade pela influncia, ou de substituir a
necessidade de exercer uma prerrogativa, o que raramente deixaria de envolver o risco de gerar
algum grau de agitao nacional, pela arte de obter maioria numa ou noutra das duas casas. O veto
qualificado do presidente difere amplamente deste veto absoluto do soberano britnico e
corresponde exatamente autoridade revisria do conselho de reviso do Estado de que o
governador parte integrante".
(24) No Brasil, o STF, examinando questo de ordem, no conheceu de argio de
descumprimento de preceito fundamental ajuizada pelo Partido Comunista do Brasil contra ato do
Prefeito Municipal do Rio de Janeiro que, ao vetar, parcialmente, de forma imotivada, projeto de lei
aprovado pela Cmara Municipal - que elevava o valor do IPTU para o exerccio financeiro de 2000 -,
teria violado o princpio constitucional da separao de Poderes (art. 2., CF). Conforme se verifica
na deciso, "considerou-se incabvel na espcie a argio de descumprimento de preceito
fundamental, dado que o veto constitui ato poltico do Poder Executivo, insuscetvel de ser
enquadrado no conceito de ato do Poder Pblico, previsto no art. 1. da Lei 9.882/1999" (STF - Pleno
- ADPF (QO) 1-RJ - rel. Min. Nri da Silveira, deciso: 03.02.2000. Informativo STF 176). No mesmo
sentido: STF - "Constitucionalidade do veto aposto pelo Sr. Governador do Estado, ao Projeto 1.111,
aprovado em terceira discusso em 09.11.1950 ( Dirio da Assemblia de 10.11.1950). O art. 7., VII,
b, da Carta Magna, erige o princpio da independncia e harmonia dos Poderes dentre as condies
indispensveis ao seu livre funcionamento. O trao caracterstico que da resulta impe o respeito
indeclinvel s prerrogativas de cada um dos Poderes, caracterizadas em suas funes especficas
inconfundveis com as dos demais Poderes. Fere fundamento da essncia desse princpio a invaso
de um Poder na esfera de atividade especfica de outro" (STF, 1. T., RE 25.601-SP, rel. Min. Ribeiro
da Costa, Ementrio STF 212/227). Conferir, ainda: TJSP - "Enfim, tem-se por correto que a rejeio
do veto ato dotado de respaldo constitucional e os motivos substanciais que a determinaram
escapam, como se disse, ao controle do Poder Judicirio" (TJSP - rgo Especial - ADIn
14.606-0/3-Ribeiro Preto, rel. Des. Nelson Schiesari).
(25) STF - "precluso, no entanto, que, no se confundindo com a coisa julgada - esta, sim, peculiar
do processo jurisdicional -, no inibe o controle judicial do eventual intempestivo do veto" (STF,
Pleno, ADIn 1.254-1-RJ (JRP\2003\72), rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 17.03.2000, Seo I, p. 2).
No mesmo sentido: STF - "Equiparao em lei local. Segurana concedida. Veto inoperante por sua
intempestividade. Representao julgada improcedente pelo STF" (2. T., STF, RE 45.331-PR - rel.
Min. Ribeiro da Costa, Ementrio STF 461/717).
(26) KIRWAN, Kent A. "The use and abuse of power: the Supreme Court and separation of powers".
The Annal of the American Academy of Political and Social Science 537/77. Philadelphia, jan. 1995.
(27) ROBISON, Donald L. Op. cit., p. 115.
(28) NWANKWO, Onyekwere G. "The U. S. president and the bureaucracy: an open systems
analyses". Journal of Constitutional and Parliamentary Studies 18/31. New Delhi, ano 3-4, jul.-dez.
1984; SCHWARTZ, Bernard. "Curiouser and curiouser: the Supreme Cour's separations of powers
wonderland". Notre Dame Law Review 65/592 . Notre Dame, ano 4, 1990; BOGNETTI, Giovanni. Lo
spirito del constituzionalismo americano: la constituzione democrtica. Torino: G. Gioppichelli, 2000.
vol. I, p. 244.
(29) Importante lembrar a lio de Nicola Matteucci: "Por outro lado, a lei cada vez menos o
resultado de uma iniciativa autnoma do Parlamento, j que, na maioria dos casos, as assemblias
representativas se limitam a votar os projetos de lei propostos pelo Governo. Em resumo, hoje se
esqueceu a distino entre direito e poltica, entre o legislar e o governar; na realidade, hoje se
administra e governa por meio de leis, no segundo as leis. Assim, o Parlamento no mais um
rgo de controle do Poder Executivo, mas um rgo de Governo" ( Dicionrio de poltica. 5. ed.
Braslia: UnB, 2000. vol. 1. Verbete: Constitucionalismo).
(30) GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Justicia y seguridad jurdica en un mundo de leyes
desbocadas. Madrid: Civitas, 1999, p. 50.

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RELACIONAMENTO ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E
LEGISLATIVO

(31) GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Op. cit., p. 51.

(32) Alexis de Tocqueville, ao analisar o Poder Legislativo americano no sculo XIX, afirmava a
necessidade da Cincia Poltica acompanhar a evoluo, afirmando que "o princpio da diviso do
poder legislativo recebeu assim sua derradeira consagrao; portanto podemos considerar a partir
de ento como uma verdade demonstrada a necessidade de partilhar a ao legislativa entre vrios
corpos. Essa teoria, mais ou menos ignorada nas repblicas antigas, introduzida no mundo quase
por acaso, como acontece com a maioria das grandes verdades, desconhecida de vrios povos
modernos, entrou enfim como um axioma na cincia poltica de nossos dias" (TOCQUEVILLE, Alexis
de. A democracia na Amrica: leis e costume. So Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 96).
(33) SAMPAIO, Nelson. O processo legislativo. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. p. 547.
(34) LOCKE, John. Dois tratados sobre o governo civil. So Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 514.
Essa evoluo fica clara ao analisarmos os estudos de John Locke, que, tambm entendia que "o
Poder Legislativo aquele que tem o direito de fixar as diretrizes de como a fora da sociedade
poltica ser empregada para preserv-la a seus membros. No entanto, como essas leis devem ser
constantemente executadas e sua fora deve vigorar para sempre, podem ser elaboradas em pouco
tempo e, portanto, no preciso que o legislativo se mantenha para sempre, uma vez que nem
sempre ter ocupao" (op. cit., p. 516); e mais adiante, afirmou que "no necessrio, nem to
conveniente, que o Legislativo esteja sempre em funo. Mas absolutamente necessrio que o
Poder Executivo esteja, pois, se nem sempre preciso elaborar novas leis, sempre h necessidade
de execuo das leis j elaboradas" (op. cit., p. 521). Idias essas incompatveis com o atual
momento poltico da Humanidade.
(35) Mauro Roberto Gomes de Mattos corrobora essa idia, afirmando que "se tal incumbncia
ficasse a cargo do Poder Executivo diretamente, a burocracia seria total, emperrando a fiscalizao
da qualidade e das metas traadas pelo contrato de concesso/permisso, prejudicando o prprio
processo de privatizao" ("Agncias reguladoras e suas caractersticas". Revista de Direito
Administrativo 218/73 . Rio de Janeiro, out.-dez. 1999). Conferir, ainda: MOREIRA NETO, Diogo de
Figueiredo. Mutaes do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 147.
(36) GARCA DE ENTERRA, Eduardo, FERNANDEZ, Toms-Rmon. Curso de derecho
administrativo. Madri: Civitas, 2000. vol. I, p. 26. Essa mesma constatao feita por Caio Tcito, ao
afirmar que "o direito administrativo brasileiro reflete, historicamente, a sucesso de perodos nos
quais a presena do Estado se harmoniza com a participao do capital privado" ("Agncias
reguladoras na administrao". Revista de Direito Administrativo 221/1 . Rio de Janeiro, jul.-set.
2000).
(37) Como destacam Arnoldo Wald e Luiza Rangel de Moraes, "desatrela-se, assim, o Poder Pblico
das tarefas de execuo das obras e servios pblicos para assumir a elaborao e execuo da
poltica regulatria de todos os setores da economia em que as empresas estatais assumiam o papel
de concessionrias de servios pblicos" (WALD, Arnoldo; MORAES, Luiza Rangel de. "Agncias
reguladoras". Revista de Informao Legislativa, jan.-mar. 1999, p. 143).
(38) Conferir nesse sentido: GORDILHO, Augustin. Tratado de derecho administrativo. 3. ed. Buenos
Aires: Fundacin de Derecho Administrativo, 1998. t. 2, p. 4 et seq.
(39) SCHWARTZ, Bernard. "Curiouser...", cit., p. 592.
(40) TOCQUEVILLE, Alexis de. Op. cit., p. 99.
(41) BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. 5. ed.
Braslia: UnB, 2000. vol. 1. p. 14. Verbete: Administrao Pblica.
(42) NWANKWO, Onyekwere G. Op. cit., p. 34 et seq.; KIRWAN, Kent A. Op. cit., p. 77.
(43) SCHWARTZ, Bernard. "Curiouser...", cit., p. 592.
(44) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica. 3. ed. So Paulo: Atlas,
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PRESIDENCIALISMO. A EVOLUO DO
RELACIONAMENTO ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E
LEGISLATIVO

1999. p. 136; TCITO, Caio. Op. cit., p. 1 e 4.

(45) CARBONELL, Elosa; MUGA, Jos Luis. Agencias y procedimiento administrativo en Estados
Unidos de Amrica. Madrid: Marcial Pons, 1996. p. 22 et seq.
(46) Cf. nesse sentido: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12 ed. So Paulo:
Atlas, 2002. p. 398; WALD, Arnoldo, MORAES, Luiza Rangel de. Op. cit., p. 153. Para Tercio
Sampaio Ferraz Junior, "trata-se, como visto, de uma forma de delegao, com base no princpio da
eficincia e por este introduzida no ordenamento constitucional. Afinal, no caso de atividade
reguladora, sem ela ficaria vazio o princpio, tanto no sentido de sua eficcia quanto no sentido de
controle constitucional, ou seja, com base na eficincia, a delegao instrumental ganha contornos
prprios que garantem independncia das agncias reguladoras seu supedneo" ("Agncias
reguladoras: legalidade e constitucionalidade". Revista Tributria e de Finanas Pblicas 35/154).
(47) SCHWARTZ, Bernard. "Curiouser...", cit., p. 594.
(48) O Prof. Fbio Roversi-Monaco, da Universidade de Bolonha, corrobora esse entendimento,
afirmando que a descentralizao administrativa "implica a transferncia de uma atividade decisria
para os rgos administrativos perifricos, no meramente executiva ou preparatria, e a ruptura
completa do mdulo hierrquico como mdulo essencial do relacionamento entre si dos rgos
administrativos" ( Dicionrio de poltica..., cit., p. 334. verbete: Descentralizao e Centralizao).
(49) NWANKWO, Onyekwere G. Op. cit., p. 31.
(50) Bernard Schwartz cita o caso United States v. Chicago (282 U.S. 311, 324 - 1931) para apontar
a obrigatoriedade de delegao congressual limitada por um padro prescrito (SCHWARTZ, Bernard.
"Curiouser...", cit., p. 594). Esse o mesmo entendimento de Di Pietro, ao apontar que "as
atribuies das agncias reguladoras, no que diz respeito concesso, permisso e autorizao de
servios resumem-se ou deveriam resumir-se s funes que o poder concedente exerce nesse
tipos de contratos ou atos de delegao" ( Direito..., cit., p. 397).
(51) TRIBE, Laurence H. American constitutional law. 3. ed. New York: Foundation Press, 2000. p.
59-61. Essa dualidade fez com que Onyekwere Nwankwo afirmasse que "as agncias tendem a
desenvolver duas lealdades, uma para a Casa Branca, a outra para comits congressistas
relevantes" (NWANKWO, Onyekwere G. Op. cit., p. 31).
(52) SCHWARTZ, Bernard. "Curiouser...", cit., p. 597; KIRWAN, Kent A. Op. cit., p. 78.
(53) VASCONCELOS, Pedro Carlos Bacelar. A separao dos poderes na Constituio americana.
Coimbra: Ed. Coimbra, 1994. p. 51.
(54) KIRWAN, Kent A. Op. cit., p. 78.
(55) Caso Chadha (1983) - Em 1966, um indiano do leste, nascido em Kenya, de nome Chadha
ingressou nos Estados Unidos com visto de estudante imigrante. Aps seu visto expirar, em 1972,
Chadha foi submetido ao procedimento de deportao, de acordo com o Immigrantion and
Nationality Act of 1965. O Ato, porm, permitia ao Attorney general a suspenso da deportao,
desde que o estrangeiro residisse no pas h 7 anos, possusse idoneidade moral e alegasse
extrema dificuldade em ser deportado. Essa previso, porm, havia sofrido um veto legislativo. Por 7
votos a 2, a Corte de Burger afastou o veto legislativo, mantendo a deciso do Poder Executivo.
(56) SCHWARTZ, Bernard. "Curiouser...", cit., p. 599; ROSTOW, Eugene V. Op. cit., p. 743.
(57) Como lembra Maria Sylvia Di Pietro, em relao possibilidade de controle judicial sobre os
atos das agncias, "no apenas o procedimento, como tambm a razoabilidade das decises diante
dos fatos e a proporcionalidade da medida em relao aos fins contidos na lei" (DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Direito..., cit., p. 137).
(58) NWANKWO, Onyekwere G. Op. cit., p. 37.

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RELACIONAMENTO ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E
LEGISLATIVO

(59) Nesse sentido, Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que "o poder normativo das agncias
reguladoras se enquadra como uma variedade de delegao, denominada pela doutrina de
deslegalizao" (Op. cit., p. 182).
(60) Observe-se que nos Estados Unidos, as agncias reguladoras so especializadas, como, por
exemplo, a ICC - Interstate Commerce Comission, que regula os setores de ferrovias, transporte de
carga e abastecimento de gua e a Ferc - Federal Energy Regulatory Comission, que regula as
reas de energia eltrica, gs natural e petrleo.
(61) FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrio Constituio brasileira de 1988. 2. ed. So
Paulo: Saraiva, 1989-1997. vol. I, p. 356.
(62) FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes. So Paulo: Ed. RT, 1994. p. 145.
(63) ROSSITER, Clinton. Op. cit., p. 19.
(64) RAMOS, Saulo. Medida provisria. A nova ordem constitucional: aspectos polmicos. Rio de
Janeiro: Forense, 1990. p. 530.
(65) MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 556 et seq.
(66) RTJ 151/331-355.
(67) MONTORO, Andr Franco. "Transio poltica na Amrica Latina: de regimes autoritrios a
democracias ainda no consolidadas". Revista de Informao Legislativa. Braslia: Senado Federal,
ano 31, n. 121, jan.-mar. 1994.
(68) Como salienta Donald Robison, "os Estados Unidos, entretanto, tm teimosamente mantido a
mesma estrutura institucional e tm conservado um incrvel degrau, pelo menos de aparncia formal,
da distribuio de funes original e do padro de interao entre as partes da estrutura" (ROBISON,
Donald L. Op. cit., p. 3).
(69) TRIBE, Laurence H. Op. cit., p. 632; WAISBORD, Slvio. "Practicas y precios del proselitismo
presidencial: apunte sobre medios y campanas electorales en America Latina y Estados Unidos".
Contribuciones Buenos Aires 14/169-170, ano 2, abr.-jun. 1997.

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