Associao Brasileira de Formao e Desenvolvimento Social - ABRAFORDES

www.CursosAbrafordes.com.br
DICA: Tecle Ctrl+s para salvar este PDF no seu computador.

Curso Politicas Pblicas e Assistncia Social

Lio 01: Introduo
POLTICAS PBLICAS E ASSISTNCIA SOCIAL
As polticas pblicas so decises de Estado resultantes do esforo de buscar as solues dos
problemas enfrentados pelas pessoas e comunidades. Partindo da mxima de Shimitter de que
poltica a resoluo pacfica de conflitos, podemos considerar que a gnese das polticas pblicas
est no processo de permanente conflito entre os diversos componentes da sociedade e resulta de
resposta do Estado a tais movimentos.
Quando se discute a sua gnese podem ser observados, entre os enfoques predominantes na anlise
das polticas pblicas, alguns modelos que, Pereira (1987),
classifica como:
a) O sistmico ou ecolgico, que privilegia as foras do meio ambiente como produtoras de poltica;
b) o incrementalismo, que se atm ao aproveitamento de decises passadas na formulao de novas
estratgias; e,
c) o institucionalismo, que v a poltica pblica como resultante de arranjos
tcnicos governamentais.
Potyara Pereira (1987), entretanto, em sua anlise das polticas sociais no Brasil, prefere encarar a
poltica social no como um fenmeno discreto e desgarrado dos enfrentamentos de classe,
recomendando recorrer a outras propostas alternativas de anlise, e busca demonstrar a
adequabilidade da abordagem marxiana para explicar o processo de gnese das polticas sociais, e
pblicas tambm Por sua vez, Maria das Graas Rua (1997), explica que as polticas pblicas
(policies) so as resultantes da atividade poltica e, geralmente, envolvem mais do que uma deciso,
requerendo diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas.
As polticas so pblicas, ainda segundo a autora, no pelo tamanho do agregado social sobre o
qual incidem, mas pelo seu carter imperativo. Ou seja, so pblicas porque so aes revestidas
da autoridade soberana do poder pblico.
Mestre em Poltica Social pelo Departamento de Servio Social da Universidade de Braslia e
Presidente do Instituto Brasileiro de Administrao para o Desenvolvimento (IBRAD). O que pode
ser observado que as polticas pblicas decorrem de demandas de segmentos da populao
direcionadas para o sistema poltico ou para a classe dominante e que os atores demandantes, em
funo de seu papel mais ou menos estratgico dentro da sociedade, pressionam o Estado para
orient-las de acordo com seus interesses.
Assim, ao buscarmos uma origem para as polticas pblicas, a encontraremos nos confrontos, nos
problemas enfrentados por indivduos ou por grupos de indivduos que convivem em uma mesma
sociedade, o que pode ser caracterizado como a situao problema, descrita por Rua (1987).

Para esta autora, uma situao problema, aquela que incomoda e gera insatisfaes para um grupo
de pessoas, podendo ou no converter-se em uma poltica pblica. Dependendo das condies
reinantes uma situao problema pode ser incorporada agenda poltica do Estado, tornando-se
uma poltica pblica, ou no, convertendo-se, ento, naquilo que a autora chama de estado de coisa
Neste sentido, um estado de coisas se transforma em problema poltico quando mobiliza a ao
poltica, e segundo Rua (1987), para que uma situao problema se converta em um problema
poltico e passe a figurar na agenda governamental necessrio que apresente pelo menos uma das
seguintes caractersticas:
a) mobilize a ao poltica, isto , seja ao coletiva de grandes grupos, seja ao coletiva de
pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ao de atores
individuais estrategicamente situados;
b) constitua uma situao de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que o nus de no resolver
o problema seja maior que o nus de resolv-lo;
c) constitua uma situao de oportunidade que seja antevista por algum ator relevante,
oportunidade esta decorrente do tratamento daquele problema.
Esta abordagem se aproxima daquela proposta por Oslak e ODonnell (1976) que trata por questes
as necessidades, tanto do capital quanto do trabalho, que fora socialmente problematizadas por
atores estratgicos e incorporadas na agenda de prioridades do setor pblico.
Ressaltam os autores que, alm do jogo de presso dos atores envolvidos, a resposta do Estado a
uma questo pode assumir diferentes feies, que podem ir desde a omisso, pela represso ou,
pelo contrrio, chegando inteno de resolver substantivamente a questo posta.
Assim, visando sintetizar estas primeiras explicaes sobre a gnese das polticas pblicas podemos
assim organiz-las:
1) h um estado de coisas que incomoda determinado grupo social, um problema;
2) este grupo social tem algum poder de mobilizao ou poder estratgico e passa a
pressionar o Estado visando transformar este estado de coisas em uma situao problema;
3) outros grupos de interesse, contrrios ao grupo demandante, tambm podero pressionar o
Estado em sentido oposto;
4) dados os desdobramentos deste conflito de interesses o Estado pode, ou no, agregar aquele
estado de coisas sua agenda governamental, transformando-a em situao problema ou questo; e,
consequentemente
5) iniciando a etapa de formulao da poltica pblica.

Lio 02: Do Processo de Formulao de Polticas Pblicas

Do Processo de Formulao de Polticas Pblicas
Assim, uma vez que a situao problema entra na agenda poltica do Estado, passa-se para um
estgio seguinte que o relativo formulao de alternativas para superao do problema. Ainda

aqui cada grupo de interesse ter sua preferncia sobre como atacar aquela situao problema
identificada, de modo que a alternativa de soluo selecionada seja aquela que maximize a relao
custo/benefcio para cada ator envolvido. Obviamente, o processo conflitivo tende a permanecer.
O processo de formulao da poltica pblica aquele em que se exige compromissos da parte dos
diversos atores envolvidos, compromissos estes que se expressam por meio do anncio de
resultados e metas governamentais para aquele problema. Neste momento, mesmo que de forma
indireta, se delineia um instrumento de controle social das aes do Estado, por parte da sociedade,
que posteriormente discutiremos com maior profundidade.
Em funo da importncia deste momento poltico, ainda segundo a avaliao de
Rua (1997), a formulao das alternativas, e a consequente seleo de uma delas, um dos
momentos mais importantes do processo decisrio, pois quando se colocam claramente as
preferncias dos atores
Nesta oportunidade so discutidos os atributos da poltica pblica que vai ser
implementada, assim como os conceitos que a fundamentaro, os seus parmetros e
indicadores para orientar o processo decisrio e definir a estratgia de implementao. Para se ter
uma idia da importncia poltica desta etapa do processo aqui que, por exemplo, se definiria o
perfil das comunidades que se beneficiaro de um programa de complementao de renda para
combate explorao do trabalho infantil.
Se o processo de formulao de uma poltica ainda eivado de debates com intensa
carga poltico-ideolgica, a implementao de uma poltica se d por meio de planos,
programas e projetos. De forma mais especfica, o plano a representao da poltica, o produto
do processo pelo qual um ator seleciona uma cadeia de aes para alcanar seus objetivos. Como
prope John Friedman, o plano uma mediao entre o conhecimento e a ao.
Entretanto, a mera formulao de uma poltica e consequente elaborao de um
plano e demais instrumentos de programao no garantem a viabilidade de sua
implementao. Para Maria das Graas Rua (1997) existem pr-condies necessrias para que uma
poltica pblica tenha uma perfeita implementao, quais sejam:
1) as circunstncias externas agncia implementadora no devem impor restries que a
desvirtuem;
2) o programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3) em cada estgio da implementao deve haver a combinao de recursos necessria para tanto
(cumprir seus objetivos);
4) a poltica a ser implementada deve ser baseada em um teoria adequada sobre a relao entre a
causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo de est sendo proposta);
5) a relao entre causa e efeito deve ser direta e se houver fatos intervenientes estes
devem ser mnimos;

6) deve haver uma s agncia implementadora, que no dependa de outras para ter
sucesso, estando outras envolvidas, a relao de dependncia dever ser mnima em
nmero e em importncia;
7) deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta
condio deve permanecer durante todo o processo de implementao;
8) ao avanar em direo aos objetivos acordados deve ser possvel especificar, com
detalhes completos e em sequncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada
participante;
9) necessrio que haja perfeita comunicao entre os vrios elementos envolvidos no programa;
10) os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva
obedincia dos seus comandados.
Em que pese reconhecermos nas pr-condies impostas por Rua (1997) para a
viabilizao de uma determinada poltica, ou de um programa a ela afeto, lgica e
racionalidade, no podemos nos furtar a fazer alguns comentrios que resvalam,
necessariamente, nos aspectos relativos ao prprio processo de formulao, gesto e avaliao
dos projetos, programas e polticas pblicas.
Em primeiro lugar, as trs primeiras condicionantes proposta pela a autora remete
a uma situao tima de viabilidade duvidosa. possvel minimizar as influncias do
ambiente externo. recomendvel engendrar mecanismos polticos e gerenciais que
minimizem os riscos de descompasso entre a necessidade de recursos e sua
disponibilidade. Mas no h meios de se garantir ou se depender totalmente disto para se
implementar uma poltica. So variveis exgenas que precisam ser monitoradas e administradas
pelos gestores de polticas pblicas visando minimizar seus efeitos negativos sobre o processo de
implementao das polticas.
Em segundo lugar, os tpicos 4 e 5, que se referem, por um lado, ao fato de a
poltica ser baseada em um teoria adequada sobre a relao entre a causa e o efeito, e por outro
lado, da necessidade de que a relao entre causa e efeito deva ser direta e se houver fatos
intervenientes estes devem ser mnimos, algumas outras consideraes podem ser traadas.
Uma est associada prpria pertinncia da poltica proposta. Ou seja, embora seja
possvel (e lamentavelmente, at frequente) que as polticas propostas no representem uma
resposta de fato ao problema que gerou todo o movimento poltico, prefiro consider-las como nopolticas. Isto , polticas de carter diversionista orientadas para no solucionar problemas. No

podendo ser analisadas, pelo menos para fins desta discusso, como se polticas fossem.
Outra considerao se refere s variveis exgenas que podem surgir entre a
soluo proposta e a causa do problema. Em que pese ser orientao bsica do processo de
formulao de intervenes pblicas minimizar as variveis externas, cada vez parece mais patente
a dificuldade de conseguir meios para garantir tais condio, em especial dado ao cada vez maior
grau de interrelao entre as diversas polticas e aes governamentais.
Em terceiro lugar, cabe uma breve considerao pr-condio da exclusividade
na implementao, ou seja, aquela de que deve haver uma s agncia implementadora, que no
dependa de outras para ter sucesso. Ora, esta proposta no s pouco vivel no modelo de
administrao pblica vigente, como caminha na contramo do novo modelo gerencial, que tem
como princpios a articulao inter-institucional, a parceria e outros instrumentos de co-gesto de
projetos, programas e polticas pblicas.
Em quarto, cabe lembrar que as outras condicionantes so aquilo que alguns
autores esto chamando de pr-requisitos da boa gesto de um projeto, ou seja,
condicionantes internas ao projeto que esto sob a governabilidade do gestor pblico,
cabendo a ele a garantia de seu equacionamento. Estas sim, criam espaos para prticas gerenciais
que efetivamente promovam a melhoria das polticas pblicas.
Finalmente, de bom alvitre reconhecer que o processo de formulao e
implementao de polticas sociais so partes de um mesmo macro-processo que, dado aos
incessantes cmbios conjunturais, esto sendo frequentemente revistos e alterados, de forma a
maximizar os resultados das polticas pblicas.
Fazendo uma breve referncia ao planejamento estratgico, poderamos nos
lembrar de Carlos Matus (1996), quando reconhece que a teoria do governo no uma teoria do
controle determinstico do governante sobre o sistema, nem um mero jogo de azar, mas contm
doses de ambos. Ou seja, nem o governante, to pouco o gestor da poltica pblica (ou de um de seus
programas) pode controlar as variveis com o grau de preciso condicionado por Rua (1997),
embora esse possa ser o seu desiderato.
Com isso, queremos afirmar nossa crena de que a viabilidade ou o sucesso do

processo de implementao de uma poltica pblica est muito mais atrelado capacidade dos
grupos interessados em se ajustar a uma natureza permanentemente cambiante do que nas prcondies mencionadas. Entretanto, devemos reconhecer que sua ocorrncia de grande valia para
o sucesso das propostas e, algumas delas, a absoluta no ocorrncia fatal para o processo.

Lio 03: As Polticas Sociais

As Polticas Sociais
Objeto de nosso interesse especfico no campo das polticas pblicas, as polticas

sociais englobam todo o aparto do Estado voltado para a oferta de bens e servios pblicos
destinados a prover um determinado grau de proteo social aos membros da sociedade.
Aparentemente proteo contra a incapacidade ou a dificuldade destas pessoas de se incorporarem
ao sistema formal (basicamente mercado de trabalho) ou deste sistema de absorver maior nmero
de pessoas.
De princpio, parece-nos plausvel reconhecer que se o origem das polticas
pblicas est na disputa pela soluo de situaes problema, as polticas sociais tambm se
destinam a um determinado perfil de problema ou necessidade dos grupos que compem a
sociedade. Aqui tambm se repete, pelo menos para boa parte dos autores, o mesmo processo de
confrontao/conciliao que permeia as demais polticas pblicas.
ttulo de exemplo, Potyara Pereira (1987) considera que a poltica social um
processo que se vai dando no interior da necessria reciprocidade entre a determinao econmica
e a vontade poltica de classes e grupos sociais antagnicos, face quela determinao, mediante
presso diferenciada junto ao Estado por mudanas que lhes sejam particularmente favorveis.
Assim, para a mencionada autora, a poltica social responde muitas vezes a determinaes imediatas
de cunho poltico, embora, em ltima instncia, seja determinada pela base econmica. Ou seja,
uma mediao entre as necessidades de grupos de presso e interesse e as necessidades do sistema
econmico de produo.
Porm, mais do que a discusso sob a gnese da poltica social, interessante mesmo
discutir o seu papel dentro do sistema poltico e econmico, posto ser este um debate frequente e
acalorado. Qual o papel das polticas sociais?
Partindo de uma abordagem mais tradicional, ou naturalsticas, teramos que o
papel da poltica social seria do de compensar as debilidades de alguns indivduos
membros da sociedade, numa atitude a respeito das necessidades dos mais carentes. a lgica da
proteo ao necessitado ou, at mesmo, do inadequado ao convvio social (com todos os riscos
associados a este tipo de classificao). Assim, como alerta Faleiros (1995), a concepo naturalista
a falta de que caracteriza a necessidade, ou seja, a falta de algo em uma natureza ideal e
genrica que faz com que o indivduo seja carente.
Uma outra viso, poderia nos remeter a Maslow e a sua hierarquia de necessidades, como uma
pirmide, na qual as necessidades mais base precisam ser satisfeitas para que o indivduo passe a
se preocupar com as necessidades superiores.
Assim, satisfazem-se as necessidades fisiolgicas, para ento preocuparem-se com as
necessidades de segurana e, sucessivamente, com as necessidades sociais e com aquelas relativas
realizao pessoal.
Outras variaes mais modernas sobre o tema das necessidades sero melhor
discutidas seguir mas, independentemente de tal evoluo, e das crticas a estas
abordagens especficas, a poltica social encarada, por muitos autores, como instrumento de

garantia de necessidades bsicas e instrumento de promoo da cidadania.

Uma outra traduo freqente do papel das polticas sociais a de atuar como
instrumento de controle das parcelas desassistidas da populao. Seria, para exagerar,
uma verso moderna para o panis et circensis Romano. Os grupos dominantes concedem migalhas
de benefcio aos mais necessidades com a finalidade de, por meio de relaes assistencialistas e
clientelistas, controlar seus movimentos e aplacar sua ira.
A realidade parece indicar para uma posio intermediria dessas duas correntes,
pois, como nos alerta Pereira (1987), o Estado, atravs de tal poltica, ao mesmo tempo que
apresenta tendncias para ampliar o bem-estar das classes subalternas e exercer o controle sobre o
jogo cego das foras de mercado, apresenta tambm tendncias repressivas e cooptadoras em
relao a essas classes, no sentido de preservar a estrutura dominante.
Ou ainda, como explica Faleiros (1995), as polticas sociais do Estado no so
medidas boas em si mesmas, como insistem em apresent-las os representantes da classe
dominante e os tecnocratas estatais, mas tambm no so medidas ms em si mesmas, como as
apresentam alguns apologetas da esquerda, ao afirmar que as polticas sociais so instrumentos
de manipulao e de pura escamoteao da realidade da explorao da classe operria.
Na nossa opinio, o papel maior da poltica social deve ser a promoo da
cidadania, definida por Demo (1995) como competncia humana de fazer-se sujeito, para fazer
histria prpria e coletivamente organizada, destacando-se, para o alcance deste desiderato, isto ,
para a formao desta competncia, o processo emancipatrio.
Assim, as polticas sociais devem converter-se em instrumentos de promoo da cidadania que
tenha como objetivo fundante de todo o processo de desenvolvimento e implementao o
compromisso com a emancipao do indivduo; sua transformao em ente poltico consciente de
suas necessidades, do sistema e de sua capacidade de
transformao; capaz de se articular individual e coletivamente na busca da satisfao de suas
necessidades e vontades.
Neste sentido adotamos como premissas para a lgica da estruturao das intervenes no campo
social, e principalmente no da assistncia, os parmetros bsicos, proposto por Demo (1995), para a
discusso sobre a cidadania, quais sejam:
1) o ideal da sociedade a emancipao, com base na cidadania organizada e na
capacidade produtiva;
2) cidadania fim, produo meio, no contexto do enfoque integrado e matricial;
3) desafio ingente compor mercado e cidadania, sendo que no capitalismo,
tpico dilema, podendo-se dizer o mesmo para o processo de desenvolvimento;
4) na questo-meio, a necessidade produtiva coloca desafios e dilemas: conflito

entre competitividade e gerao de empregos, entre produo de riquezas e sua

redistribuio; difcil matricializao do econmico e do poltico; premncia da
sustentabilidade; papel da educao e da inovao competitiva;
5) na questo-fim, aparecem os desafios e dilemas que envolvem a oportunidade
de desenvolvimento: formao da competncia histrica inovadora; organizao
poltica coletiva; soluo da educao bsica, como competncia mnima comum;
recuperao da universidade e dos agentes do sistema educativo; papel da
informao, comunicao e cultura; renovao da didtica e propedutica;
impropriedade das polticas sociais residuais, setorialistas e assistencialistas;
desafio da pobreza poltica;
6) papel estratgico que detm o Estado, como instncia delegada de servio
pblico, controlado pela cidadania organizada e, por isso, capaz de tornar-se lugar
vivel de equalizao de oportunidades; problema histrico do abuso do Estado
pela direita (apropriao espoliativa e tutela das massas) e pela esquerda
(cidadania assistida).
Destas consideraes e proposies de trabalho dois desdobramentos, em termos
de compreenso das funes e meios da poltica social, podem ser extrados: (i) a
necessria subordinao da questo econmica questo social, confirmada na definio da
produo como meio para a formao de uma sociedade cidad; e, (ii) as diferentes relaes entre
Estado e cidadania, dando margem a categorias distintas de cidadania.
Em conformidade com as prprias definies do autor, teramos ento, alm da
cidadania como funo do processo emancipatrio, duas outras categorias de cidadania, que seriam:
(i) uma cidadania tutelada que expressa o tipo de cidadania que a elite econmica e poltica cultiva
ou suporta, a saber, aquela que se tem por ddiva ou concesso superior; e (ii) uma cidadania
assistida, expressa forma mais amena de pobreza poltica, j que permite a elaborao de um
embrio da noo de direito, que o direito assistncia, integrante de toda democracia.
Entretanto, ao preferir assistncia emancipao, labora tambm na reproduo da pobreza
poltica.
O desafio que agora enfrentamos o de dar aos nossos instrumentos de poltica

social capacidade de transformao social a partir do engendramento de um processo de

conscientizao e emancipao das parcelas mais necessitadas da sociedade. Isto est a demandar a

construo de um novo momento da gesto das polticas sociais.

Lio 04: O Novo Momento da Gesto das Polticas Sociais

O Novo Momento da Gesto das Polticas Sociais
Os instrumentos de gesto de polticas sociais no Brasil padecem de uma srie de
deficincia, tanto conceituais como gerenciais, que emperram, dificultam, e no mais das vezes,
inviabilizam qualquer esforo srio de promoo do bem-estar e de emancipao poltica e social dos
nosso pblico alvo. Sem precisarmos nos estendermos no detalhamento das mazelas do sistema de
proteo social brasileiro, mas para termos uma breve noo de como ele ainda se encontra,
poderamos recorrer ao relatrio da ONU/PNUD3 sobre desenvolvimento humano que apresenta as
seguintes caractersticas do sistema de proteo social do Brasil:
1) um sistema altamente centralizado;
2) com clara diviso perversa de trabalho entre os setores pblico e privado de prestao de
servios;
3) profundamente discriminatrio e injusto;
4) distante das reais necessidades da grande maioria da populao;
5) com marcadas distores na forma de financiamento;
6) desarticulado e segmentado;
7) impermevel ao controle pblico.
Deste quadro to recente pode-se concluir que ainda estamos muito longe de
transformarmos o aparato de Estado orientado para as polticas sociais em um sistema de proteo
social. Demo (1996) considera inslito considerar esta coisa de sistema de proteo social. Na
verdade, em que pese os esforos de muitos dos atores do processo de formulao e implementao
de polticas sociais, ainda estamos muito longe de vermos transformado em praxis a nossa retrica.
Os menos cticos ho de concordar que qualquer processo de transformao se
inicia com o inconformismo com a situao vigente e com a proposio de um novo
modelo de trabalho. E, se no tudo, este primeiro passo j esta sendo dado. O novo
momento da gesto de polticas sociais nos aponta para os seguintes horizontes:
a) Descentralizao e desconcentrao
A Constituio de 1988 j colocou o processo de descentralizao das polticas
pblicas, as sociais principalmente, como estratgia para maximizar os seus resultados,
mormente em funo da maior aproximao com o beneficirio (foco no cliente) e com a reduo dos
procedimentos burocratizantes.

Embora devamos reconhecer que este processo de descentralizao vem ocorrendo

na maior parte dos programas sociais, com avanos bastante significativos tanto para
processo como para fins, parece-nos que na maior parte dos casos descentralizou-se
apenas a execuo, mantendo-se centralizado todo o processo decisrio. Em outras
palavras, transferiu-se a responsabilidade por executar (principalmente para a esfera
municipal de governo) sem dar, com a mesma intensidade, meios para influir no processo decisrio.
o que consideramos uma pseudo-descentralizao. Uma descentralizao
dissociada do processo poltico, da capacidade de influir e orientar as polticas e
programas sociais para as necessidades mais especficas dos estados e municpios. De
forma jocosa nos lembra a famosa frase de Henry Ford de que todos poderiam ter um
modelo T na cor que quisessem, desde que fosse preto.
No que se possa invalidar o processo de descentralizao em andamento, muito
menos que em aes especficas no venham ocorrendo um efetivo processo de
democratizao e descentralizao desses instrumentos de poltica social, mas ainda h um longo
caminho a trilhar.
b) Participao e Poder Local
Outra tendncia que vem se fortalecendo no processo de construo de um novo
modelo de gesto das polticas sociais est a nfase no estmulo participao e no
fortalecimento do poder local, transcendendo apenas a descentralizao das aes entre os nveis de
Governo.
O somatrio dessas duas tendncias (descentralizao e poder local, via
participao), segundo nossa avaliao, configuraria um modelo mais moderno de gesto das
polticas sociais caracterizado pelo COMPARTILHAMENTO DA GESTO, modelo este que, embora
ainda no avaliado tende a apresentar maiores graus de efetividade social da ao, embora que
pontualmente possa apresentar-se menos eficiente que outras alternativas mais tradicionais.
Porm enunciar o compromisso com poder local e com participao comunitria e
social no suficiente para transform -la em instrumento de gesto ou alternativa de
gesto. Quais so os canais para a participao? Quem participa? Como participa? Quando
participa? Estamos efetivamente preparados para compartilhar processos de deciso.
Os novos modelos de gesto de programas sociais (e consequentemente dos planos
e polticas) recomendam a abertura de canais para a participao desde o processo de

identificao das necessidades at a formulao das alternativas de soluo. Implicam, em

ltima instncia, trazer para o cerne do processo decisrio do Estado o confronto entre os grupos de
interesse e a construo de solues conciliatrias que, presumivelmente, solucionaro os
problemas sociais.
Mais do que isto, implicam reconhecer nossa incapacidade, como tcnicos, de
compreender com toda a profundidade necessria, os problemas, necessidades e
aspiraes daquelas comunidades. Implica descermos do pedestal da tecnocracia e do
tecnicismo e nos colocarmos na nossa efetiva posio, a de assessores do processo de
emancipao e construo da cidadania daquelas populaes, no mais nem menos que isto.
Para muitos, especialmente os acostumados a mandar, isto pode parecer muito
pouco, mas responsabilidade imensa. Mais que isto, tarefa complexa, uma vez que no temos
como dissociar o tcnico do cidado, nem nossas opinies pessoais de nossas consideraes
tcnicas. Assim, como assessorar sem decidir? Como orientar sem comandar? Como ajudar sem
fazer por eles? Aqui tambm estamos apenas iniciando uma longa caminhada.
c) O Foco nos Resultados e Interdisciplinaridade
Outros dois novos paradigmas da gesto social, e que esto cada vez mais
frequentes nas discusses tcnicas e polticas, e que como demonstraremos a seguir,
podem ser analisados de forma associada so: o foco nos resultados e a
interdisciplinaridade da ao social.
O primeiro aspecto a coqueluche do momento em termos de gesto de polticas
pblicas e sociais. Agregar aos processos de avaliao, tradicionalmente centrado em
processos e insumos, a preocupao com os resultados efetivamente alcanados pelas
aes desenvolvidas pelo Estado. Resultados estes que no mais se resumem a produtos ou servios
entregues, mas que devem ser cotejados em funo do grau de mudana, de transformao social,
que aquela determinada ao conseguir efetuar.
Temas como planejamento por resultados; avaliao de desempenho e resultados;
indicadores; efetividade e impacto so freqentes nas discusses sobre gesto social e
confirmam esta busca por respostas sobre o efeito, em termos de promoo do bem-estar social que
se est alcanando, com cada poltica, programa, projeto ou ao social.
Do gestor das polticas sociais, agora exigido dispor de instrumentos, sistemas de
monitoramento, bolas de cristal, ou qualquer coisa que o valha, para dar respostas a este tipo de
pergunta. No basta mais saber o que ele produziu fundamental saber como ele transformou o

problema social enfrentado.

De mos dadas com esta preocupao com os resultados est a interdisciplinaridade e outros
conceitos que esto, direta ou indiretamente, a ela associados, como: articulao interinstitucional;
interlocutores; parceiros e parcerias; multidisciplinaridade, entre outros.
A proximidade entre essas duas tendncias est na descoberta, por boa parte dos
agentes sociais de que, enquanto os problemas sociais tm sua origem em uma rede
complexa de causas, de disciplinaridade igualmente complexa e imbricada, o aparato
estatal est organizado para resolver causas segmentadas, como se a realidade fosse estanque.
Ou seja, descobriu-se, finalmente, que uma interveno isolada, por mais
importante que ela possa ser, no condio suficiente para a soluo de um problema.
No mximo configura-se parte relevante da soluo, mas jamais ser a soluo. Logo, s existem,
pelo menos a primeira vista, duas alternativas para o gestor pblico:
1) esperar por uma profunda reforma de todos o aparelho do Estado que revolucione
todo o conceito de estruturao administrativa com base em funes e passe a orient-la por
problemas;
2) ou ento, desenvolver uma capacidade de articulao que permita garantir
interdisciplinaridade para suas intervenes, permitindo uma maior sinergia entre as
diversas aes do Estado. A ltima nos parece a mais vivel, pelo menos a curto e
mdio prazos. Embora, como proposto no Plano Plurianual 2000 do Governo Federal
j exista forte movimento de reorganizao do Aparelho de Estado, orientando-o por
resultados.
d) Accountability:
A quarta tendncia que vem se firmando como fundamental para o processo de
implementao e gesto das polticas sociais a exigncia, ou expectativa, de que o Estado passe a
responder perante a sociedade pelos seus atos e pelos resultados alcanados ou no. a
accountability ou o controle social do Estado.
De acordo com Ana Maria Campos (1990), nas sociedades democrticas mais
modernas aceita-se como natural e espera-se que os governos - e o servio pblico - sejam
responsveis perante os cidados. Assim, accountability no apenas uma questo de
desenvolvimento organizacional ou de uma reforma administrativa. algo mais amplo e profundo,
levando-a a afirmar que a simples criao de mecanismos de controle burocrtico no tem se
mostrado suficiente para tornar efetiva a responsabilidade dos servidores pblicos.

Ainda segundo esta autora, Frederich Mosher apresenta accountability como sinnimo de
responsabilidade objetiva, ou ainda, a obrigao de responder por algo, de modo a acarretar a
responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por
alguma coisa ou algum tipo de desempenho.
Neste sentido a accountability um instrumento de responsabilizao do Estado
perante a sociedade organizada, que, conseqentemente, tende a acompanhar o avano de valores
democrticos, tais como igualdade, dignidade humana, participao e representatividade. Isto ,
embora necessrios, os mecanismos de controle interno no bastam para garantir que o servio
pblico sirva a sua clientela de acordo com os padres normativos do governo democrtico.
Outra questo relevante se o Executivo pode, isoladamente, avaliar o desempenho de sua prpria
burocracia. Para Campos (1990), o verdadeiro controle do governo - em qualquer de suas divises:
Executivo, Legislativo e Judicirio - s vai ocorrer efetivamente se as aes do governo forem
fiscalizadas pelos cidados.
Neste ponto poderamos nos aprofundar na discusso sobre a democracia
representativa e sua funcionalidade, do ponto de vista da accoutability das aes
governamentais, partindo do prprio argumento da autora de que, embora essencial, o processo
eleitoral no gil o bastante para salvaguardar o interesse pblico. Mas
deixemos esta discusso para outro momento.
Deste arrazoado, conclui-se que, em termos ideais, o controle democrtico deveria
constituir-se prerrogativa essencial do cidado, no dos cidados individualmente, mas da cidadania
organizada, isto , segundo Campos (1990), uma sociedade desmobilizada no ser capaz de
garantir a accountability, posto que seu exerccio determinado pela qualidade das relaes entre o
governo e o cidado, entre burocracias e clientelas e, em decorrncia, o comportamento
(responsvel ou no responsvel) dos servidores pblicos consequncia das atitudes e do
comportamento das prprias clientelas.
Como vaticina a autora, ao super-Estado corresponde, ento, uma subcidadania e
o super-Estado escapa facilmente ao controle da sociedade e o cidado v aumentado seu
sentimento de impotncia.
Conclui Ana Maria Campos (1990), propondo como um dos mecanismos de
controle - garantidor da accountability - a participao da sociedade civil na avaliao das polticas
pblicas, fazendo recomendaes a partir de tais avaliaes, uma vez que os instrumentos de
controle tradicional - como os dos tribunais e conselhos de contas - pouco respondem quanto a:
a) a eficincia com que uma organizao empregou os recursos pblicos;
b) a eficcia no atingimento das metas;
c) a efetividade dos rgos pblicos no atendimento das necessidades de suas clientelas;
d) a justia social e poltica na distribuio dos custos e dos benefcios.

Na nossa opinio esse processo no se limita ao momento de avaliao das

polticas. Embora neste momento o controle do Estado pela Sociedade ganhe maior
evidncia, ao se compreender a gesto das polticas sociais como um processo, infere-se que
accountability , em ltima anlise, dispor de meios para intervir na conduo das polticas.

Lio 05: O Plano Municipal de Assistncia Social

O Plano Municipal de Assistncia Social
A assistncia estratgia de combate pobreza. Demo (1996) afirma que o combate
pobreza se funda em trs colunas mestras: assistncia social, como direito
sobrevivncia; incluso econmica, por necessidade de auto-sustentao, e incluso
poltica, por conta da emancipao histrica.
A assistncia social fundamental no processo, uma vez que a interveno que
garante, ou que deveria garantir, aos beneficirios das polticas sociais as condies
mnimas e indispensveis sua subsistncia.
Em contrapartida, seu enorme apelo populista e sua fcil associao sistemticas
clientelsticas tm transformado um grande nmero de aes de assistncia em prticas
assistencialistas completamente dissociadas de qualquer processo de bem estar social.
Isto porque, como define Faleiros (1995), na maioria dos casos a assistncia implica
uma transferncia de dinheiro, bnus ou de bens de consumo, com base num pedido, e de acordo
com critrios de seleo a um indivduo, que deve provar que se encontra em estado de privao e
impossibilitado de prover imediatamente a sua subsistncia.
Em outras palavras, em regra, a assistncia se caracteriza por um ato de entrega de
bens e servios que se dissocia de uma proposta mais abrangente de promoo da
cidadania, podendo ser facilmente encarada como ddiva divina dos famosos
defensores de pobres e descamisados.
Neste sentido desafio fundamental das pessoas que atuam na assistncia social - e
dos governantes em geral - buscar mecanismos e solues que atrelem as aes de
assistncia a polticas, sociais e econmicas, que transformem a realidade social vigente garantindo,
assim, a efetividade das polticas de assistncia.
Isto implica uma viso multidisciplinar dos problemas e da realidade social e, mais
importante, a adoo de instrumentos e solues que privilegiem a ao inter-setorial, o multi-

setorialismo, valorizando a assistncia como ao basilar de uma ao total.

Da porque o novo momento da gesto das polticas sociais tem ajudado a
recuperar e a fortalecer o papel da assistncia como poltica social, fazendo entender que a
assistncia por si s no capaz de sustentar as transformaes estruturais, mas apenas promover
alvios conjunturais, e que no se pode dela cobrar aquilo que ela no se prope a entregar.
Assim engajamo-nos em uma busca de solues mais completas e sinrgicas para
as necessidades sociais identificadas. Como alerta Pedro Demo (1996), nos dias que correm h uma
busca de se superar as tendncias setorialistas das polticas governamentais por meio de
mecanismos que intentem concertar, orquestrar o todo. Caracteriza-se a partir dos esforos de
planejamento estratgico que, entre outros, tentam articular esforos e recursos para garantir
espao suficiente, no longo prazo, para um processo de transformao com uma preocupao
geracional
O papel do Plano Municipal de Assistncia Social desenhado a exemplo da pela Prefeitura
Municipal de Fortaleza, em ampla articulao com diversos representantes da sociedade civil
organizada e de vrias instituies e organismos governamentais, um esforo necessrio e louvvel
de articular todos estes conceitos que vimos discutindo nas ltimas pginas. , como j
mencionado, a mediao entre a idia (ou um ideal) e uma proposta prtica.
Partindo de um diagnstico da situao do municpio de Fortaleza que apresenta
um triste quadro de desigualdades e de pobreza, se lana na ambiciosa tarefa de
estabelecer um plano que reconstitua a Poltica de Assistncia Social no Municpio de
Fortaleza, de acordo com os princpios da LOAS, trabalhando para que os segmentos
excludos de populaes tenham acesso a um padro de vida digno, que garanta um
processo de insero social, avanando na vivncia e na organizao da vida coletiva.
Partindo de um PADRO DE VIDA DIGNO MNIMO, abaixo do qual impossvel a insero social e
o prprio processo emancipatrio, diria eu, o PMAS se orienta a garantir aos cidados fortalezenses
condies mnimas de vida em aspectos variados como: renda, moradia, sade, educao, lazer,
cultura, desenvolvimento urbano e

conscincia cidad e com metas bastante ambiciosas.

Bibliografia
Social da Prefeitura Municipal de Fortaleza (1998/2002)1

Paulo Henrique Lustosa2