Negociacao e Acordo Ambiental Tac Bollbrasil

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Nas ltimas dcadas, o Estado

brasileiro passou por diversas reformas
econmicas, polticas e do sistema de
justia. No plano do sistema de justia,
a reforma focou em um conjunto geral
de mtodos e instrumentos utilizados
na esfera extrajudicial para processar e
mesmo prevenir conflitos. Por meio de
tais mtodos e instrumentos, certas
instituies vm procurando reorientar
seus profissionais para atuarem como
mediadores ou negociadores que
passam a buscar a compreenso dos
problemas e dos interesses envolvidos
nesses conflitos com o intuito de
conduzirem as partes conflitantes a
fazerem acordos, evitando assim as
complicaes de um processo judicial.
Pautando-se em discursos que surgem
a partir das crticas direcionadas
esfera judicial (considerada morosa,
onerosa, formal e inflexvel), buscam
desburocratizar suas formas de
tratamento de conflito ao utilizarem
instrumentos tidos por mais cleres e
de menor custo administrativo. Dentre
tais instrumentos, destaca-se o Termo
de Ajustamento de Conduta (TAC).
judicial e ressaltar os mritos da

resoluo negociada de conflito,
mas fundamentalmente de toda uma
transformao poltica da sociedade
contempornea que tornou possvel a
utilizao de tais mtodos e
instrumentos por esses atores
sociais.
Raquel Giffoni Pinto cientista

social, mestre em Sociologia e
Antropologia e doutoranda em
Planejamento Urbano e Regional pela
UFRJ. Atualmente professora de
Sociologia do Instituto Federal do Rio
de Janeiro (IFRJ) e pesquisadora
vinculada ao Laboratrio Estado,
Trabalho, Territrio e Natureza do
Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional da UFRJ.
Luis Fernando Novoa Garzon
socilogo, professor da Universidade
Federal de Rondnia, cursou
mestrado em Cincias Polticas na
UNICAMP e doutorando em
Planejamento Urbano e Regional no
IPPUR/UFRJ. Pesquisador vinculado
ao Projeto Nova Cartografia Social da
Amaznia e ao Laboratrio Estado,
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) como

forma de tratamento dos conflitos ambientais
Rodrigo Nuez Vigas socilogo,

mestre em Sociologia e doutor em
Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ). Atualmente
pesquisador da Fundao Instituto de
Pesca do Estado do Rio de Janeiro
(FIPERJ), professor do Centro
Universitrio de Volta Redonda
(UNIFOA) e pesquisador vinculado ao
Laboratrio Estado, Trabalho,
Territrio e Natureza do Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da UFRJ.
NEGOCIAO E ACORDO AMBIENTAL
At que ponto a opo pelo tratamento dos conflitos na rea

ambiental pela via extrajudicial tende a restringir a tomada de
deciso sobre as formas de adoo de medidas destinadas
recuperao do meio ambiente e sobre as regras de conduta a serem
tomadas por atividades ou prticas ambientalmente agressivas ao
meio ambiente e sade humana a umas poucas entidades
partcipes do TAC, recaindo para uma instrumentalizao
particularista de tais questes? At que ponto as audincias para
celebrao de TACs acabam por liberar do jogo poltico as partes
envolvidas, colocando-as em instncias em que, supe-se, a razo
deve vigorar e, desse modo, so concebidas solues vistas em
termos de compromissos entre interesses - e argumentos feitos em
nome desses interesses -, o que tende a obscurecer as questes
mais fundamentais a respeito do tipo de futuro que estamos
tentando alcanar? At que ponto decises tomadas em
negociaes caso a caso, isoladamente, sem relao umas com as
outras ou com a soma das decises, tendem a lidar em grande parte
somente com a manifestao superficial de questes mais
fundamentais e enraizadas - os conflitos de valores e princpios
bsicos relativos gesto dos recursos? At que ponto, no
estabelecimento de um ambiente negociado entre diversos atores
sociais, so manejados os volumes diferenciados de poder, capital
material e social entre os atores envolvidos, de modo a criar um local
democrtico, igualitrio, de efetiva participao e transparncia, em
que todos tenham poder de se fazer ouvir na busca por acordos?
Estes e outros questionamentos so abordados neste livro, que
busca entender as maneiras como os TACs so desenvolvidos na
prtica, desvelando suas especificidades e as diferentes formas de
serem propostos e levados a cabo em meio a casos especficos de
conflitos ambientais.
Sobre os autores:
NEGOCIAO
eACORDO
AMBIENTAL
Neste livro, analisado como o uso do

TAC vem, em sua aplicao e
desenvolvimento no campo ambiental,
trazendo elementos novos para o
espao pblico e privado brasileiro e,
por conseguinte, trazendo novas (e
reconfigurando antigas) estratgias de
ao de instituies pblicas, privadas
e no governamentais frente aos casos
de conflito ambiental. Procurou-se,
com isso, captar os debates e
transies importantes para a
compreenso da emergncia e
possvel centralidade desse tema nos
espaos pblico e privado brasileiros.
Ao longo do texto, os autores procuram
evidenciar o TAC - bem como outros
instrumentos e mtodos extrajudiciais como o resultado no somente do
grande esforo de certos
empreendedores institucionais por
construir a desqualificao da via
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RODRIGO NUEZ VIGAS

RAQUEL GIFFONI PINTO
LUIS FERNANDO NOVOA GARZON
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sociais.



Regional da UFRJ.

Sobre os autores:
NEGOCIAO
eACORDO
AMBIENTAL

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RODRIGO NUEZ VIGAS

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sociais.



Regional da UFRJ.

Sobre os autores:
NEGOCIAO
eACORDO
AMBIENTAL

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RODRIGO NUEZ VIGAS

Negociao e acordo ambiental
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) como forma de tratamento

dos conflitos ambientais
Rodrigo Nuez Vigas

Raquel Giffoni Pinto
Negociao e acordo ambiental 1
Negociao e acordo ambiental: o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)

como forma de tratamento dos conflitos ambientais
Autores Rodrigo Nuez Vigas

Raquel Giffoni Pinto

Reviso Lou-Ann Kleppa
Coordenao Editorial Marilene de Paula
Capa, projeto grfico e diagramao Sandro Bezerra Viana
Impresso Editora Teatral Ltda.
Tiragem 500 exemplares
Essa pesquisa foi financiada com recursos da Fundao Heinrich Bll.
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citado(a) o(a) autor(a) e que se inclua a referncia ao artigo original.
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N972 Vigas, Rodrigo Nuez.
Negociao e acordo ambiental: o termo de ajustamento de conduta (TAC) como
forma de tratamento de conflitos ambientais. Rodrigo Nuez Vigas, Raquel
Giffoni Pinto, Luis Fernando Novoa Garzon. Rio de Janeiro: Fundao Heinrich
Bll, 2014.
312p.; 15,5cm x 22cm
ISBN 978-85-62669-12-5
1. Meio ambiente. 2. Conflito ambiental. 3. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).
4. Direito ambiental. 5. Mediao. 6. ThyssenKrupp CSA (TKCSA). 7. Refinaria
Duque de Caxias da Petrobras (REDUC). I. Vigas, Rodrigo Nuez. II. Pinto, Raquel
Giffoni. III. Novoa Garzon, Luis Fernando.
CDD 333.72
2 Negociao e acordo ambiental
SUMRIO
PREFCIO por Henri Acselrad

Mediao e Negociao de Conflitos Ambientais............................................ 5
APRESENTAO E AGRADECIMENTOS.......................................................... 13
INTRODUO.......................................................................................................... 17
1 PARTE I...............................................................................................................35
1.1. Breve histrico da busca por consenso, solidariedade,
participao e resoluo negociada de conflitos...........................36
1.2. O novo esprito do capitalismo e as novas formas de
ideologia..................................................................................................62
1.3. Refundao neoliberal do Estado ou processos de
neoliberalizao: convergncia contraditria entre
reestruturao econmica e regulatria no Brasil .......................69
1.4. As reformas do sistema de justia e o enfoque de acesso
justia .................................................................................................. 97
2 PARTE II...........................................................................................................117
2.1. Termo de Ajustamento de Conduta: um instrumento
extrajudicial de tratamento de conflitos ........................................118
2.2. Estudos de caso ..................................................................................140
2.2.1 Histrico dos conflitos ambientais envolvendo a ThyssenKrupp
Companhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA) e Refinaria
Duque de Caxias da Petrobras (REDUC) ........................................140
2.2.1.1 O caso da ThyssenKrupp Companhia Siderrgica do
Atlntico (TKCSA)..............................................................140
2.2.1.2 O caso da Refinaria de Duque de Caxias da
Petrobras REDUC...........................................................162
2.3. Entradas analticas..............................................................................180

2.3.1 A diferenciao dos TACs segundo seus respaldos legais e
as lgicas propositivas especficas dos rgos legitimados ........180
2.3.2 A coexistncia procedimental entre a via judicial e a via
extrajudicial .....................................................................................200
2.3.3 Judicial ou extrajudicial? Entre o efeito pedaggico-repressor
e a psicologizao do dissenso....................................................201
2.3.4 Um acordo entre poucos e para poucos: a falta de participao,
publicidade e controle social na celebrao dos TACs ................... 223
2.3.5 O TAC e o licenciamento ambiental: o paradigma da adequao
ambiental, os efeitos de garantia do licenciamento, de
flexibilizao da lei e de autolicenciamento...................................235
3 CONCLUSES.................................................................................................245
4 REFERNCIAS................................................................................................257
4.1. Livros, captulos de livro e artigos consultados............................258
4.2. Processos Administrativos, Inquritos Civis, Aes Civis
Pblicas, Aes Penais Pblicas e outros documentos
institucionais consultados.................................................................287
4.3. Legislao consultada........................................................................295
4.4. Informativos, notcias e reportagens consultadas em sites
da internet ............................................................................................304
PREFCIO
Mediao e Negociao de Conflitos Ambientais
Henri Acselrad1
O economista heterodoxo Georgescu Roegen, no incio dos anos 1970,

alertava para o fato que o debate ambiental corrente estava equacionado de
forma empobrecida, consideradas as suas potencialidades. Dada a vigncia
da segunda lei da termodinmica, dizia ele - da tendncia entropia, do
encontro futuro provvel de uma barreira continuidade da apropriao
social de matria e energia, das evidncias de que cada ato de explorao
dos recursos do planeta nos estaria aproximando deste limite a que nos
tem convidado o senso comum ambiental? A economizar matria e energia,
a adotar tecnologias mais econmicas em insumos e a evitar o desperdcio.
Ora, diz ele, isto s mobiliza a sociedade para aes que permitem postergar no tempo o encontro dos limites. Esta seria uma interpretao pobre e
utilitria da questo ecolgica, pois coloca em pauta apenas a necessidade
da economia de meios para os mesmos e indiscutidos fins. Ora, para este
autor, o que se pode extrair de mais frtil na crtica ambientalista que se a
cada ato de explorao de minrios nos aproximamos dos limites do planeta,
devemos discutir os fins para os quais nos apropriamos da matria e energia
nele disponvel e no apenas conclamar para a necessidade de economizar
recursos. A questo ecolgica forte que permite uma reflexo transformadora - implica em trazer discusso se vamos nos apropriar dos minrios
para fabricar tanques para fazer a guerra ou arados, para combater a
fome. Cabe por em questo os fins e no s os meios. Esta a questo.
Reduzida a uma questo de ordem econmica, associada ao risco de
que advenha escassez de recursos em matria e energia, o senso comum disseminado na grande imprensa e no debate corrente consequentemente
1
Professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do CNPq
tambm no considera a desigualdade social que vigora nas condies de

acesso a estes recursos em permanente disputa por usos alternativos para
distintos fins. O mesmo ocorre com a desconsiderao da desigualdade
social no poder de causar impactos (ignorando que refinarias de petrleo
e pescadores no tm o mesmo poder de comprometer a qualidade das
guas de uma Baa): apesar disto, a educao ambiental corrente mobiliza
as crianas para pressionar suas mes a fechar torneiras e economizar
gua, sem informar e por em discusso a enorme desproporo entre o
uso domstico e os usos industriais da gua. Idem para a desigualdade na
distribuio dos riscos e danos ambientais, que penalizam em particular
grupos sociais de baixa renda e grupos tnicos, assim como concentram-se
os benefcios ambientais do desenvolvimento nos grupos sociais de mais
alta renda. A poluio no democrtica, ao contrrio do que sugere a
metfora do senso comum (ver mapa de Robert Bullard para os EUA e demais mapas retratando a situao no Brasil, tais como aqueles produzidos
pelo Cento de Estudos da Metrpole do Cebrap).
Neste caldo de cultura hegemnico, o senso comum ambiental da
suposio de universalismo e consensualismo como intrnsecos causa
ecolgica; da reduo quantitativista que diz existir uma escassez absoluta
independentemente das formas sociais de apropriao e das finalidades
diferenciadas dos usos; e da idia de que os impactos so igualitrios, relativos a um ambiente uno e a um futuro comum - exclui a possibilidade e a
pertinncia analtica de conflitos ambientais (estes seriam circunstanciais,
envolvendo de um lado, aqueles que sabem que o planeta est ameaado
e, de outro, aqueles que ainda disso no se conscientizaram). Mas como,
na realidade social concreta, todo ambiente tem sujeitos diferenciados,
significados culturais diversos e formas de apropriao material e simblica
distintas, que uma desigualdade ambiental se articula e se sobrepe
desigualdade social, os conflitos se multiplicam.
Que conflitos so estes? Os conflitos ambientais eclodem quando
a legitimidade de certas formas de apropriao do espao contestada
sob a alegao da ocorrncia de efeitos interativos indesejados de uma
prtica espacial sobre outras. Denuncia-se, assim, a ausncia ou a quebra de compatibilidade entre certas prticas espaciais, colocando-se em
questo a forma de distribuio do poder sobre os recursos do territrio.
Uma particularidade: os meios predominantes de transmisso dos efeitos
indesejveis de certas prticas espaciais sobre outras caracterizam-se
por seu carter no mercantil espaos de uso comum como os corpos
hdricos, a atmosfera, os sistemas vivos, o espao acstico etc.
O capitalismo se constituiu desde sempre pela apropriao gratuita destes espaos de uso comum pelas formas privadas de produo
de mercadorias. A acumulao privada de riqueza deu-se at aqui pela

produo de dois tipos de outputs materiais mercadorias vendveis e
produtos invendveis resduos lquidos, gasosos e slidos que so regulamente lanados nos espaos no-mercantis e impostos ao consumo
forado da populao, em particular dos que habitam as proximidades
dos empreendimentos. No Brasil, normas ambientais foram estipuladas a
partir dos anos 1980 tentando estabelecer alguns parmetros de controle
para desses processos: procurou-se estabelecer regras formais para uma
desprivatizao moderada e pragmtica dos espaos de uso comum.
Os conflitos ambientais, portanto, via de regra, pem em pauta as
diferentes formas de uso comunal de recursos seja porque bens de uso
comum so subtrados s populaes que os utilizam tradicionalmente
na fronteira de expanso do mercado, seja porque os impactos recprocos
entre as diferentes prticas espaciais so mediados por bens no mercantis tais como o ar, as guas, espao acstico, sistemas vivos, espaos
onde tende a se exercer uma dominao ligada prevalncia dos usos
dos atores sociais mais fortes.
O economicismo utilitarista, por sua vez, v nos conflitos ambientais
um prejuzo competitividade da economia nacional, resultante que seriam
de falhas de mercado e de falta de propriedade privada (ver Garret Hardin
e a Tragdia dos Comuns). Prope dar preo ao que no tem preo, simular
mercados, atribuir preos sombra. Abba Lerner, prmio Nobel de Economia
em 1954, afirmava: toda transao econmica realizada representa um conflito poltico resolvido. Ora, ao por em pauta os usos alternativos dos espaos
no-mercantis, os bens de uso comum, os conflitos ambientais mostram-se
pouco propensos a serem resolvidos atravs de transaes de mercado
no porque, como reconhecem os economistas ecolgicos, haja dificuldades
metodolgicas para se calcular o valor monetrio de no-mercadorias, mas
porque se est a lidar com as realidades concretas da fronteira historicamente
constituda entre mercado e no-mercado (vide a violncia histrica da privatizao e mecantilizao da terra nas origens do capitalismo...). Assim que
no economicismo e tecnicismo prevalecentes visvel o esforo realizado no
sentido de despolitizar a questo ambiental, de reduzi-la a solues de ordem
tcnica ou de gesto econmica. Invertendo a proposio de Lerner, poderamos dizer, porm, que cada conflito ambiental no redutvel a uma transao
econmica significa um conflito poltico em potencial. A podemos encontrar
uma explicao para o esforo dominante em desconectar a questo ambiental da questo social, em desconsiderar as evidncias da desigualdade
ambiental, em atribuir carter consensual/universal causa ecolgica.
Isto ocorreria porque os conflitos ambientais apresentam grande potencial
de politizao, pois integram a dimenso territorial do desenvolvimento. Eles
exprimem as contradies no agenciamento espacial de atividades, das

formas sociais de uso e apropriao dos recursos do territrio, notadamente
no que respeita aos sentidos politicamente atribudos aos espaos no mercantis dos bens de uso comum (chamamos aqui de poltica, no sentido de
Rancire, a atividade que pe em discusso a diviso da sociedade e a ao
coletiva destinada superao das desigualdades).
No Brasil, assim como em boa parte dos pases menos industrializados,
as decises de localizao dos projetos de transformao scio-ecolgica
- associados implantao de infraestruturas requeridas pelos processos
de acumulao/desenvolvimento - priorizam reas ocupadas pelos grupos
de baixa renda, comunidades tradicionais, indgenas e extrativistas, atores
sociais que compartilham reas de uso comum... (apenas povos tribais foram, por sua vez, aos milhares deslocados para a construo da barragem
de Narmada na India). O gegrafo David Harvey chama de acumulao por
espoliao a esse processo de desestruturao das condies de reproduo de pequenos produtores e comunidades tradicionais para alimentar o
desenvolvimento capitalista, processo que se estaria afirmando no Brasil
com a crescente insero da economia brasileira na qualidade de exportadora de commodities para o mercado internacional.
O Estado brasileiro, como muitos outros, se ambientalizou nos anos
1980, adotando discursos e construindo instituies destinadas a regular
os impactos sobre o meio ambiente, o que poderia significar em esforo
de limitao das prticas de privatizao do uso dos espaos comuns
por grandes interesses de modo a prevenir a ecloso de conflitos, no
fra a coincidncia com o processo de reforma liberalizante do Estado. A
legislao ambiental e os procedimentos de avaliao requeridos para o
licenciamento ambiental de atividades potencialmente danosas, aqui e no
mundo em geral, podem ser entendidos como exemplos do que Boltanski
e Chiapello chamam de deslocamento do enfrentamento crtico respostas que as foras sistmicas do s crticas que lhes so endereadas
como produtoras de injustias de aes tidas por injustificveis, como as
que degradam o meio ambiente. Visou-se assim neutralizar/desarmar a
crtica e relegitimar o modo de operao do modelo de desenvolvimento.
No que diz respeito operao concreta do aparato institucional
assim criado, h indicaes de que uma cadeia de produo do licenciamento foi se constituindo de modo, ao mesmo tempo, a responder crtica
ambientalista e a relegitimar o desenvolvimentismo atravs da flexibilizao
das normas, de inovaes discursivas como a da responsabilidade ambiental empresarial e de meios variados de obteno do consentimento da
sociedade: ao lado do processo propriamente institucional do licenciamento governamental, dito agilizado, desburocratizado etc., ou seja, resolvido
em favor dos empreendedores, os grandes interesses privados tm se

dedicado progressivamente a lidar com o que chamam de custo indgena
e quilombola e recusto indgena e quilombola, empenhando-se na obteno do chamado licenciamento social: no mais deixamos um buraco
na localidade explorada, dizem os representantes da grande minerao
deixamos uma escola ou um posto de sade. Do, assim, como favor
o que obrigao do Estado e procuram, por a, antecipar-se aos conflitos,
desmobilizando a capacidade crtica da sociedade.
Por outro lado, observa-se na Amrica Latina, desde a ltima dcada
do sculo XX, o desenvolvimento cada vez mais generalizado de projetos
voltados para a disseminao de tecnologias de resoluo de conflitos ambientais. Embora o discurso da resoluo de conflitos tenha se difundido
na Amrica Latina na dcada de 1990, ele tem origem no campo poltico
interno aos pases centrais na dcada de 1970. Segundo a antroploga
Laura Nader, este mecanismo de conteno da politizao crescente da
sociedade norte-americana teve por objetivo incentivar uma ideologia da
harmonia e propor instrumentos no-judiciais de tratamento de conflitos.
As iniciativas de capacitao para a resoluo negociada que se multiplicam, notadamente em provenincia de organizaes e universidades
dos EUA, coincidem com a crescente especializao globalista de pases
perifricos na exportao de recursos naturais e com uma certa revalorizao, observada em certos setores dos organismos multilaterais, de
experincias ditas bem-sucedidas de alguns pases latino-americanos,
cujo desenvolvimento foi sustentado pelas exportaes de produtos
baseados nas suas riquezas naturais (Chile). Resolver tecnicamente
os conflitos , por certo, na conjuntura de governos democraticamente
validados, um dos meios pelos quais o modelo de integrao ambiental da
Amrica Latina no mercado global pode melhor se viabilizar. Resolvidos
caso a caso os conflitos, evita-se que eles contaminem a esfera poltica
com discusses crticas e reflexivas sobre os modelos de desenvolvimento.
A participao em fruns no-adversariais, como sustenta Dryzek,
visa liberar do jogo poltico as partes envolvidas, colocando-as em instncias onde a razo deve vigorar2 e conceber solues vistas em termos de
compromissos entre interesses, servindo para obscurecer as questes mais
fundamentais a respeito do tipo de futuro que estamos tentando alcanar3.
Decises tomadas em negociaes caso a caso, isoladamente, sem relao
umas com as outras ou com a soma das decises, conclui Dryzek, lidam
2
J.S. Dryzek, Conflict and Choice in Resource management the case of Alaska,
Westview Ed., Boulder, Colorado, 1983, p. 45.
J.S. Dryzek: op. cit,. p.1.
apenas com a manifestao superficial de questes mais fundamentais e

enraizadas - os conflitos de valores e princpios bsicos relativos gesto
dos recursos4. Ou, nos termos de Laura Nader, representam uma mudana
na forma de pensar os direitos, com um estilo menos interessado na justia
e nas causas bsicas e mais interessado na harmonia (Nader, 1994, p.4).
Um dos mais conhecidos manuais de disseminao das tcnicas de resoluo negociada, o de W.L. Ury e R. Fischer, tem o ttulo sugestivo de Getting
to Yes, como obter o sim. Mesmo um promotor da resoluo negociada
(Ivn Ormachea Choque), do Instituto Peruano de Resolucin de Conflictos,
Negociacin y Mediacin, se pergunta si tal inversin de recursos en los
medios alternativos de resolucin de conflictos, a la larga, no propicia una
serie de beneficios al actor ms fuerte, puesto que en principio el status
quo lo beneficia y, segundo, podra ganar tiempo produciendo la desazn y
la baja moral del actor dbil5. Assim sendo, quando envolve atores sociais
com acentuada desigualdade de poder, a resoluo negociada de conflitos
pode operar como um meio de desmobilizao social e enfrentamento do
debate de conjunto sobre o territrio e o desenvolvimento.
Vimos como os danos ambientais do desenvolvimento so distribudos desigualmente, atingindo mais que proporcionalmente as populaes
mais destitudas, de menor renda, populaes tradicionais e grupos
tnicos. Segundo movimentos sociais crticos, o chamado modelo de desenvolvimento combinao de modelos de consumo e de produo com
padres tecnolgicos e dinmicas locacionais correspondentes tender
a se reproduzir idntico a si mesmo, enquanto os danos ambientais que
lhe so prprios as transformaes scio-ecolgicas que comprometem
ou inviabilizam a continuidade de determinadas prticas espaciais - puderem ser alocados em permanncia aos grupos sociais mais despossudos.
A discusso da dimenso poltica dos conflitos ambientais permitiria
colocar na agenda do debate sobre desenvolvimento as evidncias dos
processos inigualitrios a ele subjacentes discusso completamente
ausente, por exemplo, do presente debate eleitoral.
Em 1991, um memorando de circulao restrita aos quadros do
Banco Mundial trazia a seguinte proposio: C entre ns, no deveria o
Banco Mundial estar incentivando mais a migrao de indstrias poluentes para os pases menos desenvolvidos?.
4
J.S. Dryzek: op. cit. p.7-8.
I. O. Choque, Utilizacin de medios alternativos para la resolucin de conflictos

socioambientales: dos casos para reflexionar, Ponencia preparada para la Conferencia
Electrnica FAO-FTPP- Conflictos Socioambientales: desafos y propuestas para la
gestin en Amrica Latina . Quito, 2000.
Lawrence Summers, ento economista chefe do Banco e autor do referido documento, apresentava como razes para que os pases perifricos
fossem o destino dos ramos industriais mais danosos ao meio ambiente:
1) porque os mais pobres, em sua maioria, no vivem mesmo o tempo
necessrio para sofrer os efeitos da poluio ambiental. Segundo ele, alguns pases da frica ainda estariam sub-poludos; 2) por que, na lgica
econmica, as mortes em pases pobres tem custo mais baixo do que nos
ricos, pois os moradores dos primeiros recebem salrio mais baixos.
Esta racionalidade Summers tem operado concretamente no
mundo da economia liberalizada nos planos nacional e internacional.
Politizar o debate ambiental significa por em questo a continuidade da
operao desta razo inigualitria.
O termo ou compromisso de ajustamento de conduta, instrumento extrajudicial de resoluo de conflitos que objeto do presente livro,
encontra-se previsto no ordenamento jurdico a partir do incio da dcada
de 1990, tendo como objetivo estabelecer as condutas a serem adotadas para o cumprimento da legislao, no que se refere aos interesses
difusos, coletivos ou individuais homogneos, em especial relacionados
proteo: (i) do meio ambiente; (ii) do consumidor; (iii) da ordem urbanstica; (iv) do patrimnio cultural; (v) da ordem econmica e a economia
popular; (vi) dos interesses de crianas e adolescentes.
Nos termos da Lei, o compromisso formal requer o reconhecimento
implcito da ilegalidade da conduta por parte do compromitente, a promessa
da adequao normas legais e a devida cominao, isto , a previso da
pena em caso de descumprimento do compromisso. A eventual primazia do
acordo entre as partes, notadamente na esfera de aplicao dos TACs - reparao de ofensa a interesses coletivos, difusos e individuais homogneos
-, implicaria em temerrio processo de contratualizao ou bilateralizao
em que se cristalizariam assimetrias e particularismos. Os TACs, em sua
propositura original, no podem sugerir sacrifcio ou abdicao de direitos de
carter indisponvel; ao contrrio, devem servir de marco consolidador dos
mesmos. Por isso, o Compromisso no pode versar sobre a aplicabilidade
em si da regra geral, e sim sobre os prazos e as condies de sua aplicao.
O conhecimento efetivo sobre o modo como os TACs tm operado
como mediador entre a Lei e as prticas dos compromitentes encontra-se
ainda carente de fundamentao emprica e sistematizao. O presente
livro resulta de um intenso trabalho de pesquisa que teve por objetivo
coletar e sistematizar informaes bsicas sobre os TACs tomados no
mbito dos rgos pblicos, caracterizando usos e efeitos associados
sua celebrao, o que dever em muito auxiliar no entendimento das
complexas relaes entre os conflitos ambientais e a esfera poltica.
Referncias
BOLTANSKI, L.; CHIAPELLO, E. El Nuevo Espritu del Capitalismo,
Ediciones Akal, 1999.
BULLARD, R.D. Confronting Environmental Racism: Voices from the
Grassroots, South End Press, Boston, 1983.
CHOQUE, I.O. Utilizacin de medios alternativos para la resolucin de
conflictos socioambientales: dos casos para reflexionar, Ponencia
preparada para la Conferencia Electrnica FAO-FTPP - Conflictos
Socioambientales: desafos y propuestas para la gestin en Amrica
Latina . Quito, 2000.
DRYZEK, J.S. Conflict and Choice in Resource management: the case of
Alaska, Westview Ed., Boulder, Colorado, 1983.
NADER, L. Harmonia Coerciva a economia poltica dos modelos
jurdicos, in Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 26, ANPOCS, So
Paulo, outubro 1994.
APRESENTAO E AGRADECIMENTOS
O presente livro apresenta o resultado das anlises realizadas no
mbito da pesquisa A efetividade dos Termos de Ajustamento de Conduta
na promoo de Justia Ambiental, realizada entre outubro de 2012 e
outubro de 2013. Na pesquisa, analisamos o Termo de Ajustamento de
Conduta (TAC) como o instrumento atravs do qual vem se operando formas extrajudiciais de tratamento dos conflitos no campo ambiental. Ao
reconhecermos que a compreenso de um instrumento jurdico envolve
mais do que o exame de suas estruturas e princpios legais, propomo-nos a introduzir na anlise o contexto poltico, econmico e social no
qual o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) foi concebido e inserido
no ordenamento jurdico brasileiro. Examinamos, assim, o modo como tal
instrumento aplicado na prtica, procurando desvelar suas especificidades e variaes, tomando como objeto de anlise os Termos celebrados
nos casos de conflitos ambientais envolvendo a Refinaria de Duque de
Caxias da Petrobras (REDUC) e a ThyssenKrupp Companhia Siderrgica
do Atlntico (TKCSA), na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, a partir
de meados de 1990.
Adotamos quatro posies terico-metodolgicas na pesquisa. A
primeira posio referiu-se busca pela historicizao de discursos e
prticas, marcada pelo entendimento de que toda construo discursiva
(noes de direito, justia, sociedade bem ordenada, consenso, solidariedade e participao) e toda prtica so contingentes e precrias,
resultado portanto de determinados arranjos histricos. Nesse sentido,
preocupamo-nos em definir certos discursos em suas especificidades, de
modo a mostrar em que sentido o jogo das regras que os mesmos utilizam
irredutvel a qualquer outro, bem como procuramos identificar a emergncia e o desenvolvimento de certas prticas em conjunturas histricas
especficas. A segunda posio concerniu busca por processos de politizao, que envolveu a identificao dos jogos de fora poltica por detrs
da constituio de tais discursos e prticas, desvelando seus contedos e
sentidos polticos. Alm disso, buscou-se refletir acerca da possibilidade de
que o sentido de tais discursos e prticas fosse, sobretudo, o de aprofundar o esvaziamento da arena poltica, limitando ou impedindo o exerccio
da reflexo e discusso para a politizao de problemticas que afetam
a vida coletiva. A terceira posio relacionou-se procura por anlises
que dessem nfase ao hibridismo de certos projetos e processos polticos,
econmicos e sociais. A partir dessa posio, buscou-se compreender determinadas reformas polticas, econmicas e do sistema de justia como
produto da confluncia de discursos e prticas exgenos e endgenos aos
espaos nacionais, regionais e locais executores de tais reformas; e como
fruto da confluncia de projetos poltico-econmicos distintos e processos scio-histricos polimorfos e no-lineares. Por fim, a quarta posio
centrou-se na busca pela empiria, pautando-se em estudos de caso e no
desenvolvimento de uma pesquisa qualitativa como forma de validar os
elementos trazidos pelas posies anteriormente colocadas.
Agradecemos Fundao Heinrich Bll, instituio idealizadora e
financiadora da pesquisa, e toda sua equipe no Brasil, notadamente
coordenadora de programas e projetos de direitos humanos no Brasil,
Marilene de Paula, por sua contribuio em nossas discusses e na organizao da divulgao da pesquisa. Agradecemos tambm o apoio da
Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) e a
colaborao de sua coordenadora do Ncleo Justia Ambiental e Direitos,
Juliana Malerba, no processo de divulgao da pesquisa.
Agradecemos ao Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza
(ETTERN) do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
(IPPUR/UFRJ), coletivo do qual fazemos parte que rene mentes inquietas
e questionadoras que muito contribuem para o estudo das contradies e
desigualdades sociais.
Agradecemos a colaborao de Sebastio Raulino e aos demais integrantes do Frum dos Afetados pela Indstria de Petrleo e Petroqumica
nas cercanias da Baa de Guanabara (FAPP-BG), pelo aporte na realizao
de entrevistas e na organizao de oficinas para fins de divulgao da
pesquisa. Marcia Guerra, pela dedicao durante o processo de construo do objeto de pesquisa e pelas sugestes sobre o trabalho de campo.
Ao Grupo de Estudos em Temticas Ambientais (GESTA/UFMG) - especialmente a Klemens Laschefski - e ao Observatrio dos Conflitos Urbanos e
Socioambientais no Extremo Sul do Brasil - em particular, a Caio Floriano
- pelo dilogo e pelas contribuies no processo de divulgao dos resultados da pesquisa. Lou-Ann Kleppa, pelo apurado trabalho de reviso do
texto, e a Sandro Bezerra Viana, pelo trabalho de diagramao.
Agradecemos, sobretudo, aos representantes das instituies que
nos concederam informaes imprescindveis para a compreenso da
problemtica dos Termos de Ajuste de Conduta. So elas: Ministrio Pblico

do Estado do Rio de Janeiro e o Ministrio Pblico Federal, Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), Instituto Estadual
do Ambiente (INEA), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (IBAMA), Sindicato dos Petroleiros de Duque de
Caxias (Sindipetro-Caxias), Justia Global e Instituto Polticas Alternativas
para o Cone Sul (PACS).
Por fim, agradecemos ao professor Henri Acselrad pelo debate
realizado no transcurso da pesquisa e sua contribuio com o texto introdutrio desta obra, que apresenta com clareza e preciso o cenrio em
que se forma e desenvolve o subcampo da resoluo negociada dentro
do campo ambiental.
INTRODUO
A partir do final dos anos 1980, ao longo da crise do modelo
nacional-desenvolvimentista, propostas liberalizantes ganharam espao
dentro e fora dos aparatos governamentais, justificando, pela crtica
ao Estado intervencionista, as reformas necessrias retomada do
crescimento econmico. A defesa ideolgica dessas reformas foi implementada pelo discurso da modernizao e racionalizao do Estado, no
que se referia (i) delimitao de seu tamanho (onde se encontram as
ideias de privatizao, terceirizao etc.); (ii) ao maior ou menor grau de
sua interveno no funcionamento do mercado; (iii) redefinio das
formas de sua interveno no plano social; (iv) busca da superao de
formas burocrticas de administrao pblica e (v) adequao das
instituies polticas intermediao dos interesses. Nesse contexto,
assiste-se a um conjunto de reformas polticas, econmicas e do sistema de justia.
No plano do sistema de justia, a busca por reforma centrou sua
ateno no conjunto geral de instituies e mecanismos, pessoas e
procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas.
Parte-se da ideia de que a representao judicial (tanto de indivduos
quanto de interesses difusos) no se mostrou suficiente em tornar
os novos direitos efetivos para os pobres, inquilinos, consumidores
e outras categorias que, durante muito tempo, estiveram privados
dos benefcios de uma justia igualitria. Diante disso, essa reforma
constituiu-se em esforos no enfrentamento da inflao de demandas judiciais mediante a criao de instituies e mecanismos como
forma de melhor processar as demandas ou mesmo preveni-las. Na
esteira dessas transformaes, iniciou-se a procura por mtodos e
instrumentos alternativos para soluo de conflitos, com o intuito de se proporcionar, como o prprio termo alternativo sugere,
novas formas de tratamento de conflito que no propriamente pela
via judicial. Tal reforma faz parte da mais recente onda de reforma
do sistema de justia que emerge nos pases do mundo Ocidental,
denominada por Cappelletti e Garth (1988) de enfoque de acesso

justia.1
Ainda na dcada de 1980, presenciou-se a criao e expanso de
dispositivos legais, experincias e instituies voltadas para a preveno
e soluo extrajudicial de conflitos interpessoais ou de grupos. Dentre
elas, destacam-se: a experincia pioneira dos Conselhos de Conciliao e
Arbitragem, criados no Rio Grande do Sul, em 1982; a aprovao da Lei
n7.244, em 1984, que criou o Juizado de Pequenas Causas; a meno
ao Juizado de Pequenas Causas no artigo 24, inciso X, da Constituio de
1988, e a determinao de criao de Juizados Especiais no artigo 98,
inciso I, da mesma Carta. J na dcada de 1990, podemos citar como
exemplos: a Lei Federal n8.069/90 e, no mesmo ano, a Lei n8.078,
em 1990 (que modifica, atravs de seu artigo 113, a Lei n7.347/85, a
lei da Ao Civil Pblica), que estabelecem que os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento
de sua conduta s exigncias legais, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial; a aprovao da Lei n 9.099, em 1995, que criou os
Juizados Especiais Cveis e Criminais e revogou, em seu artigo 97, a Lei
n7.244/84; a introduo do sistema de juizados nos estados; a aprovao da Lei n 9.307, em 1996, que introduz o compromisso arbitral
extrajudicial; e a Lei n9.958, em 2000, que altera e acrescenta artigos
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), dispondo sobre as Comisses
de Conciliao Prvia e permitindo a execuo de ttulo executivo extrajudicial na Justia do Trabalho.
Para alm da criao de novas instituies voltadas para a preveno e soluo extrajudicial de conflitos, observa-se tambm um esforo
no sentido de se buscar recaracterizar ou reconfigurar instituies vinculadas s arenas tradicionais de tratamento de conflito, como, por exemplo,
o Ministrio Pblico.
Ao perseguirem solues alternativas s judiciais, as instituies
vinculadas s arenas tradicionais de tratamento de conflitos procuram
reorientar seus profissionais para que atuem como mediadores ou
negociadores, que passam a buscar a compreenso dos problemas e
dos interesses envolvidos nesses conflitos com o intuito de conduzirem
1
Dentro dessa recente onda de enfoque de acesso justia, podemos inserir diferentes
modelos de alterao dos procedimentos ento correntes do sistema de justia, tais
como os modelos de justia informal e de justia restaurativa. Vale destacar que,
com o passar do tempo, essa onda deixa de ser exclusiva dos pases ocidentais e se
estende para os pases orientais. Exemplo disso o modelo de justia tradicional do
Timor-Leste. Neste ltimo, o termo tradicional utilizado para abarcar as formas de
justia calcadas em procedimentos extrajudiciais (Simio, 2007).
as partes litigantes a acordarem entre si, evitando assim as complicaes de um processo judicial. Pautando-se em discursos de eficincia e
eficcia, harmonia e pacificao, consenso e solidariedade, negociao
e acordo, participao e dilogo, informalidade e celeridade, bem como
ancorando suas decises em conhecimentos tcnicos especializados
(conhecimento perito), buscam desburocratizar suas formas de tratamento de conflito ao utilizarem instrumentos considerados mais cleres
e de menor custo administrativo.
A opo pelo uso de solues alternativas s judiciais no campo jurdico fica claramente expressa nas palavras da ento Ministra do
Supremo Tribunal Federal Ellen Gracie, ao afirmar que:
Os mtodos alternativos de soluo de litgio so melhores do que a
soluo judicial, que imposta com a fora do Estado, e que padece de uma srie de percalos, como a longa durao do processo,
como ocorre no Brasil e em outros pases.2
Na presente pesquisa, buscamos analisar a maneira como o

uso de tais solues alternativas s judiciais vem, em sua aplicao
e desenvolvimento no campo ambiental,3 trazendo elementos novos
para o espao pblico e privado brasileiro e, por conseguinte, trazendo
novas (e reconfigurando antigas) estratgias de ao de instituies
pblicas, privadas e no governamentais frente aos casos de conflito
ambiental.4
2
Fala de abertura do seminrio Poder Judicirio e Arbitragem: dilogo necessrio,

realizado no Supremo Tribunal Federal (STF), no dia 27 de abril de 2011. Disponvel
em: <http://www2.trf4.jus.br/trf4/upload/editor/rbb_Ministra%20ellen%201.pdf>.
Acesso em: 12 de julho de 2013.
A construo de tal termo no presente texto elaborada analogamente aos campos

definidos por Bourdieu, tendo como base sua formulao da noo de campo,
explicitada e desenvolvida em vrias de suas obras, em que podem ser encontradas
suas definies dos campos jurdico e poltico, por exemplo. Para maiores
esclarecimentos sobre a ltima, ver Bourdieu (1990) e Bourdieu e Wacquant (1992).
Nosso entendimento de conflito ambiental perfilha a noo de conflitos ambientais

elaborada por Acselrad (2004), segundo a qual os conflitos ambientais so aqueles
envolvendo grupos sociais com modos diferenciados de apropriao, uso e significao do
territrio, tendo origem quando pelo menos um dos grupos tem a continuidade das formas
sociais de apropriao do meio que desenvolvem ameaada por impactos indesejveis
transmitidos pelo solo, gua, ar ou sistemas vivos decorrentes do exerccio das prticas
de outros grupos (p. 26). O autor, desse modo, reconhece quatro dimenses constitutivas
dos conflitos ambientais: apropriao simblica; apropriao material; durabilidade (da
base material necessria continuidade de determinadas formas sociais de existncia);
e interatividade (ao cruzada de uma prtica espacial sobre outra) (Zhouri,2004).
No presente estudo, temos conscincia de que existiro sempre

diferentes interpretaes sociais sobre em que consistem os problemas ambientais, da mesma forma que haver sempre diferentes
concepes acerca de como solucion-los. Sejam quais forem essas concepes, todas devero ser problematizadas a partir de suas
prprias ideias de soluo, que pressupem ser possvel suprimir
ou eliminar as causas, tenses e contrastes que originaram o conflito
mediante mecanismos regulamentados para seu tratamento. No caso
especfico dos instrumentos extrajudiciais, veremos que, ao contrrio
do propalado por seus propositores e operadores, estes no seriam
formas de soluo de conflitos, mas sim formas de tratamento dos
mesmos. Ao sustentarmos tal posio, temos como base a perspectiva
de Little (2001) de que:
A resoluo destes conflitos [socioambientais] uma tarefa difcil
devido sua complexidade e profundidade das divergncias.
Para resolver um conflito de forma definitiva, as mltiplas causas
que deram origem a ele teriam de ser eliminadas e as divergncias existentes entre as partes solucionadas pacfica, voluntria e
consensualmente. Alm do mais, os processos de degradao do
mundo natural necessitariam de ser cessados para que a soluo
fosse social e ambiental. Esses requerimentos, embora possveis de
se conseguir, raras vezes acontecem na prtica. Portanto, mais
realista falar em tratamento dos conflitos socioambientais em vez
de sua resoluo (Little, 2001, p. 119).
Seguindo essa premissa, privilegiamos a anlise dessa determinada forma de tratamento de conflitos, isto , as concepes ditas de
soluo de conflito alternativas s vias judiciais ou solues extrajudiciais. Assim, procuramos captar os debates e transies importantes
para a compreenso da emergncia e possvel centralidade desse tema
nos espaos pblico e privado brasileiros, de forma a caracteriz-lo como
fruto da busca por uma nova hegemonia discursiva - que passar a ser
concorrente com o discurso judicial.
Essa discusso se mostra importante pelo fato de que so vrios os
autores que sustentam a ideia de que os meios alternativos de tratamento
de conflito coexistem e no concorrem com a esfera judicial. Na prtica,
podemos somente afirmar que tais esferas, a judicial e a extrajudicial,
coexistem, se levarmos em conta seus aspectos meramente procedimentais, ou seja, se as consideramos como um simples conjunto de aes
ordenadas (tcnicas, mtodos, destrezas, habilidades e estratgias) que
so dirigidas para a realizao de um objetivo, nesse caso, o tratamento

dos conflitos ambientais.
Em nossa anlise, porm, consideramos a relao entre os meios
alternativos de tratamento de conflito e os meios judiciais para alm de
seus aspectos meramente procedimentais, ao levarmos em conta o processo de disputa discursiva por meio do qual argumentos convincentes
so frequentemente ressaltados para justificar prticas ou apresentar
crticas. Como bem afirmam Morrill e Owen-Smith (2001):
[...] novos discursos continuam a informar o desenvolvimento
negociado e contestado de organizaes e instituies envolvidas
com questes ambientais [...]. Tais discursos focam nas falhas das
instituies tradicionais e de suas formas de resoluo de conflitos
aparentemente insolveis, que surgem a partir de reivindicaes
concorrentes sobre o ambiente natural. Essas narrativas no s
contam sobre casos particulares, mas fundamentalmente contribuem para o desenvolvimento e legitimao de um conjunto de
prticas conhecidas como Resoluo de Conflitos Ambientais RCA
(Morrill e Owen-Smith, 2001, p. 1).5
Assim posto, consideramos ser por meio desses discursos que

surgem a partir das crticas direcionadas esfera judicial - considerada
morosa, onerosa, formal e inflexvel -, que fundar-se- o carter concorrencial dos meios alternativos de tratamento de conflito com a esfera judicial,
bem como estabelecer-se- o solo para a constituio das condies de
desenvolvimento e legitimao de suas prticas.
De modo geral, consideramos os meios e instrumentos alternativos de tratamento de conflito como o resultado no somente do grande
esforo de certos empreendedores institucionais por construir uma
desqualificao da via judicial e ressaltar os mritos da soluo alternativa, mas fundamentalmente de toda uma transformao poltica que
tornou possvel a utilizao de tais meios e instrumentos por esses atores
sociais. Nesse tocante, alinhamo-nos a Foucault (2011 [1973]) que, em
sua anlise do procedimento do inqurito, sustenta que:
Nenhuma histria feita em termos de progresso da razo, de
refinamento do conhecimento, pode dar conta da aquisio da racionalidade do inqurito. Seu aparecimento um fenmeno poltico
5
Esta citao e vrias outras de textos em lngua inglesa foram traduzidas livremente
pelos autores.
complexo. a anlise das transformaes polticas da sociedade

medieval que explica como, por que e em que momento aparece
este tipo de estabelecimento da verdade a partir de conhecimentos
jurdicos completamente diferentes. Nenhuma referncia a um
sujeito de conhecimento e sua histria interna daria conta deste
fenmeno. Somente a anlise dos jogos de fora poltica, das relaes de poder, pode explicar o surgimento do inqurito (Foucault,
2011 [1973], p. 73).
De maneira anloga ao estudo de Foucault sobre o inqurito,

procuraremos evidenciar e refletir sobre os jogos de fora e as relaes
de poder como forma de melhor compreender o surgimento dos meios
e instrumentos alternativos de tratamento de conflito. Dessa forma, tal
qual o esforo de compreenso do inqurito como fruto de transformaes polticas da sociedade medieval, buscaremos compreender os
meios e instrumentos alternativos de tratamento de conflito como fruto
das transformaes polticas da sociedade contempornea, realizadas
em consonncia com as propostas do liberalismo poltico (Mouffe,
1996) e da ideologia dominante do novo esprito do capitalismo
(Boltanski e Chiapello, 2009). Como veremos mais adiante, essa ideologia implica em mudanas no s no plano econmico como no plano
jurdico-poltico e ideolgico. Nesse mbito, veremos que, alm dos
aspectos discursivos, as condies de desenvolvimento e legitimao
de tais meios e instrumentos sero alimentadas por transformaes
mais amplas, inscritas em processos como o da reforma do sistema de
justia e o da judicializao da poltica (Sousa Santos et. al., 1996;
Faria, 2001; Werneck Vianna et. al., 1999; Sadek, 2004), bem como
por meio de um processo que abordaremos como refundao neoliberal do Estado brasileiro (Guimares, 2001) ao enfocamos os aspectos
perenes e ontolgicos da alterao dos parmetros da relao entre
Estado e mercado, a partir dos anos 1990, para alm de reformas
administrativas.
O que procuramos evidenciar com o surgimento desse cenrio
que no s a definio do meio ambiente como um problema social
tornou-se, como prope Fuks (2001), objeto de luta, como tambm as
formas de tratamento dos conflitos que do substncia a esse problema
social tornaram-se objeto de disputa - o que explicaria a mobilizao por
parte de diversas instituies no sentido de implantarem novas (ou reverem suas) atuaes, utilizando-se de meios e instrumentos alternativos
de tratamento dos conflitos ambientais. Nesse tocante, assistiramos,
como afirmam Acselrad e Bezerra (2007), recente formao do
subcampo da resoluo negociada dentro do campo ambiental, caracterizada pelo fato de que nele certos atores apresentam-se como
dotados de autoridade para dirimir litgios, contribuindo, consequentemente, para uma reconfigurao relativa das regras do jogo vigentes
no campo ambiental (p. 13). Vale ressaltar que, ao concebermos os
meios e instrumentos alternativos de tratamento de conflito como fruto
das transformaes polticas da sociedade contempornea, realizadas
em consonncia com as propostas do liberalismo poltico e da ideologia dominante do novo esprito do capitalismo, no reduzimos a
compreenso do subcampo da resoluo negociada a uma atividade
totalmente manipulada e controlada pelas foras de produo (ainda
que estas exeram um papel preponderante), mas enfatizamos este
subcampo como um terreno de possibilidades de luta - material e
simblica - entre diversos atores sociais. Porm, reconhecemos que tal
subcampo , em parte, condicionado pelas reconfiguraes do capitalismo contemporneo iniciadas no Brasil a partir dos anos 1980 e que
tomam fora a partir dos anos 1990.
Seguindo a proposio acima descrita, privilegiaremos, para fins
de anlise, o uso do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) como forma de tratamento de conflitos no campo ambiental, por o considerarmos
um dos principais instrumentos6 de que dispem certos rgos pblicos
para perseguirem formas alternativas para o tratamento dos conflitos
ambientais.
Introduzido no direito brasileiro em 1990, o TAC, segundo Rodrigues
(2002), caracterizar-se-ia como uma:
[...] forma de soluo extrajudicial de conflitos promovida por
rgos pblicos, tendo como objeto a adequao do agir de um
violador ou potencial violador de um direito transindividual (direito
difuso, coletivo ou individual homogneo) s exigncias legais,
6
Na literatura jurdica, o Termo de Ajustamento de Conduta qualificado como um

instituto jurdico. Tal denominao figura na definio de L. Silva (2004) sobre o
termo: Nesse diapaso, podemos conceituar o termo de ajuste de conduta como
um instituto jurdico que soluciona conflitos metaindividuais, firmado por algum ou
alguns dos rgos pblicos legitimados para ajuizar ao civil pblica e pelo investigado
(empregador), no qual se estatui, de forma voluntria, o modo, lugar e prazo em que o
inquirido deve adequar suacondutaaos preceitos normativos, mediante cominao,
sem que para tanto,a priori, necessite de provocao do Poder Judicirio, com vistas
natureza jurdica de ttulo executivo extrajudicial (L. Silva, 2004, p. 19). Contudo,
de forma a reafirmar nosso entendimento das formas de soluo de conflito como
formas de tratamento dos conflitos, denominamos, na presente pesquisa, o TAC de
instrumento, ou seja, de instrumento de tratamento dos conflitos.
valendo como ttulo executivo extrajudicial (Rodrigues, 2002,

p.297). 7
O reconhecimento do Termo de Ajustamento de Conduta como um

dos principais instrumentos de que dispem certos rgos pblicos para
perseguirem formas alternativas para o tratamento dos conflitos ambientais pode ser observado nas palavras da Procuradora de Justia Silvia
Cappelli, ao alegar que:
O compromisso de ajustamento o instrumento, por excelncia, de
que detm o Ministrio Pblico para a referida soluo extrajudicial
dos conflitos ambientais.8
E do Procurador da Repblica, RodrigoLines, ao afirmar que:

Porque o Ministrio Pblico tem suas funes institucionais previstas na Constituio, e ns temos a possibilidade de usar de alguns
instrumentos para atuar. Um deles o termo de ajustamento de
conduta, que um instrumento consensual; ou seja, por acordo, as
partes decidem como vo resolver aquele problema.9
Ao analisarmos o uso dos Termos de Ajustamento de Conduta como

forma de tratamento de conflitos no campo ambiental, buscaremos no
s escrutinar as bases tericas e fundamentos legais desses termos,
como, acima de tudo, procuraremos apresentar as maneiras como os
mesmos so desenvolvidos na prtica, de maneira a desvelarmos suas
7
Segundo Moreira (1984), conceitualmente os direitos transindividuais so direitos

indivisveis e no possuem titularidade individual determinada, porque no pertencem
a indivduos isolados, mas a grupos, categorias ou classes de pessoas, diferentemente
dos direitos individuais - que so divisveis e tm titulares juridicamente certos. De
acordo com Mazzilli (2009), tais direitos compreendem grupos menos determinados
de pessoas entre as quais inexiste vnculo jurdico ou ftico preciso. So como um
feixe ou conjunto de interesses individuais, de objeto indivisvel, compartilhado por
pessoas indeterminveis, que se encontram unidas por situaes de fato conexas. Os
direitos transindividuais so o gnero que engloba trs espcies: os direitos difusos,
os direitos coletivos e os direitos individuais homogneos.
CAPPELLI, Slvia (2002).
Fala proferida na Audincia Pblica referente ao Debate sobre a aplicao do novo

Cdigo Florestal Brasileiro em localidade margem de rios, em especial no municpio
de Volta Redonda, Estado do Rio de Janeiro, organizada pela Comisso de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara de Deputados, no dia 30 de
junho de 2011 (Cmara dos Deputados, 2011).
especificidades e as diferentes formas de serem propostos e levados a

cabo em meio a casos especficos de conflitos ambientais. Para a consecuo de tal proposta, tomamos como objeto de anlise os Termos de
Ajustamento de Conduta celebrados nos casos de conflitos ambientais
envolvendo a Refinaria de Duque de Caxias da Petrobras (REDUC) e a
ThyssenKruppCompanhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA).
A escolha de tais casos de conflito ambiental se deu em funo da
evidncia - evocada por pesquisadores (por meio de estudos acadmicos), ONGs (mediante a denncia pblica de agresses ao meio ambiente
e populao) e principalmente por grupos sociais atingidos10 (atravs
de manifestaes, passeatas, barqueatas e denncias encaminhadas a
rgos ambientais, Ministrio Pblico etc.) - de prticas ambientalmente
agressivas ao meio ambiente e sade humana por parte das citadas
empresas, impondo riscos ambientais s populaes menos dotadas de
recursos financeiros, polticos e informacionais que residem nas localidades onde se encontram instalados tais empreendimentos. vista disso,
tivemos em mente a assertiva de Acselrad (2010a) de que:

[...] os sujeitos copresentes dos conflitos ambientais so, com frequncia, aqueles que denunciam a desigualdade ambiental, ou seja,
a exposio desproporcional dos socialmente mais desprovidos aos
riscos das redes tcnico-produtivas da riqueza ou sua despossesso
ambiental pela concentrao dos benefcios do desenvolvimento
em poucas mos (Acselrad, 2010a, p. 109).
O presente estudo intenta problematizar o conjunto de justificativas amide endereadas ao uso do Termo de Ajustamento de Conduta,
baseadas em discursos voltados para qualificar sua suposta eficincia,
eficcia, informalidade, celeridade etc. discursos estes inseridos no
que Schuch (2008) chamou de paradigma tcnico de modernizao da
10 Ao evocarmos o termo atingido, temos conscincia de que o mesmo constitui-se
como uma categoria social que varia no tempo e espao de acordo com os contextos
polticos e culturais em meio aos quais so abordados por diferentes atores sociais.
Na presente pesquisa, ao tratarmos de atingidos, seguimos a concepo de Vainer
(2008), segundo a qual: embora o termo aparea em documentos tcnicos e remeta
a dimenses econmico-financeiras, a noo no nem meramente tcnica, nem
estritamente econmica. Conceito em disputa, a noo de atingido diz respeito, de
fato, ao reconhecimento, leia-se legitimao, de direitos e de seus detentores. Em
outras palavras, estabelece que determinado grupo social, famlia ou indivduo ,
ou foi, atingido por determinado empreendimento, o que significa reconhecer como
legtimo e, em alguns casos, como legal seu direito a algum tipo de ressarcimento
ou indenizao, reabilitao ou reparao no pecuniria. (Vainer, 2008, p. 39).
justia. Desse modo, partimos da viso de que tais discursos, de certa

forma, desviam o foco de seu contedo poltico e desconsideram o que
seria o aspecto primordial de anlise de um instrumento frequentemente anunciado como eficiente na preveno e reparao a interesses e
direitos transindividuais: sua capacidade de produzir um resultado socialmente tido por justo11 e de garantir o acesso justia. Ao salientarmos
esse aspecto, buscaremos ponderar sobre sua eficcia social, que, em
nosso entendimento, no pode ser obtida sem que sejam garantidos (i)
ampla participao popular; (ii) transparncia por meio de publicidade;
(iii) controle social e a compreenso, por parte de seus propositores, das
dinmicas polticas e sociais em torno das quais o Termo de Ajustamento
de Conduta se estabelece. Para tanto, a prpria ideia de justia deve ser
ampliada, de forma a se considerar distintos esquemas de representao
de justia provindos da realidade social atravs da ao coletiva contra
ordens tidas como injustas. Alm disso, deve haver uma preocupao
especfica com o contedo e o sentido dessa participao, principalmente
no aspecto da garantia de envolvimento dos grupos sociais correntemente
menos capazes de se fazer ouvir na esfera decisria.
Ao analisarmos os TACs propostos nos casos de conflito supracitados,
levamos em conta certos questionamentos importantes que so de difcil
mensurao e avaliao, tais como: (i) at que ponto a opo pelo tratamento dos conflitos na rea ambiental pela via extrajudicial tende a restringir a
tomada de deciso sobre as formas de adoo de medidas destinadas recuperao do meio ambiente e sobre as regras de conduta a serem tomadas
por atividades ou prticas ambientalmente agressivas ao meio ambiente e
sade humana a umas poucas entidades partcipes do TAC, recaindo cada
vez mais para uma instrumentalizao particularista de tais questes? (ii)
at que ponto as audincias para celebrao de TACs acabam por liberar
11 Na presente pesquisa, toda vez que mencionarmos resultado socialmente tido por
justo, referir-nos-emos ao resultado de um tratamento dos conflitos ambientais
que possua ampla participao popular (principalmente dos grupos sociais cujos
interesses coletivos estejam envolvidos nesse tratamento), que tenha transparncia
por meio de publicidade e que possibilite controle social. Alm disso, e, acima de
tudo, o consideramos como o produto de um tratamento dos conflitos ambientais que
envolva a compreenso, por parte de seus propositores, das dinmicas polticas e
sociais em torno das quais esse tratamento se estabelece, bem como que considere
distintos esquemas de representao de justia provindos da realidade social atravs
da ao coletiva contra ordens tidas como injustas. Dessa forma, caso opere de forma
a garantir o exerccio da reflexo e discusso para a politizao de problemticas
que afetam a vida coletiva, tal tratamento pode efetivamente se consolidar como um
procedimento socialmente tido por justo e democrtico de defesa dos interesses e
direitos transindividuais.
do jogo poltico as partes envolvidas, colocando-as em instncias em que,

supe-se, a razo deve vigorar e, desse modo, so concebidas solues
vistas em termos de compromissos entre interesses - e argumentos feitos
em nome desses interesses -, o que tende a obscurecer as questes mais
fundamentais a respeito do tipo de futuro que estamos tentando alcanar?
(Dryzek, 1983 apud Acselrad e Bezerra, 2007); (iii) at que ponto decises
tomadas em negociaes caso a caso, isoladamente, sem relao umas
com as outras ou com a soma das decises, tendem a lidar em grande parte
somente com a manifestao superficial de questes mais fundamentais e
enraizadas - os conflitos de valores e princpios bsicos relativos gesto dos
recursos? (iv) at que ponto, no estabelecimento de um ambiente negociado
entre diversos atores sociais, so manejados os volumes diferenciados de
poder, capital material e social entre os atores envolvidos, de modo a criar
um local democrtico, igualitrio, de efetiva participao e transparncia,
em que todos tenham poder de se fazer ouvir na busca por acordos?
A partir de tais questionamentos, perseguiremos, na pesquisa, o objetivo de desenvolver um estudo qualitativo, comprometido com a persecuo
de um roteiro metodolgico que nos habilite a reconhecer e examinar em
cada caso: quem props os TACs (qual rgo legitimado12 moveu esforos e
recursos visando sua propositura); sua justificativa (para qual fim foi estabelecido o compromisso de ajustamento); quando o mesmo foi estabelecido
(em que etapa ou momento especfico do conflito se buscou a propositura
do TAC como forma de dirimi-lo ou resolv-lo); e como foi feita tal propositura (quais as diferentes formas com que foram celebrados os TACs - o que
se relaciona s diferentes interpretaes, concepes, modelos e padres
especficos de cada rgo legitimado a propor o Termo de Ajustamento de
Conduta). Como veremos mais adiante, essas diferentes formas atravs
das quais so firmados os TACs repercutem diretamente nos nveis de participao dos rgos e instituies diretamente envolvidas no TAC, bem como
nas formas de sua publicidade e envolvimento da sociedade civil.
Ao realizarmos uma pesquisa qualitativa fundamentada em dados referentes a dois casos de conflito circunscritos ao Estado do Rio
de Janeiro, reconhecemos os possveis limites desse recorte analtico,
12 Os estudiosos do Direito formulam diferentes entendimentos acerca da questo da
legitimidade para a propositura do Termo de Ajustamento de Conduta. Para alguns, os
legitimados a propor o TAC so todos os legitimados ao civil pblica. Para outros,
discute-se muito a referncia a rgos pblicos contida nessas leis, pois parte-se
da ideia de que no so todos os legitimados ao civil pblica que podem tomar
compromisso de ajustamento, mas somente aqueles que somam sua condio de
legitimados ativos a condio de rgos pblicos. Mais adiante no texto, abordaremos
detidamente essa discusso em torno da legitimidade para a propositura do TAC.
porm reconhecemos igualmente as possibilidades de generalizao

das evidncias e concluses propostas na anlise em questo, realizadas por meio do exame das dinmicas polticas, econmicas e sociais
em torno das quais se estabelecem os termos de ajustamento de conduta nesses casos. Entretanto, cabe aqui novamente a ressalva de que
as evidncias e concluses obtidas nesse trabalho circunscrevem-se
ao exame da aplicao e desenvolvimento do TAC no campo ambiental,
devendo as possibilidades de generalizao para outras reas como
consumidor, ordem econmica, ordem urbanstica etc. ser analisadas
em suas peculiaridades. Vale destacar ainda que, ao analisarmos o uso
dos Termos de Ajustamento de Conduta como forma de tratamento de
conflitos no campo ambiental, toda e qualquer crtica direcionada ao
mesmo no implica em uma defesa indireta de outras formas de tratamento dos conflitos, como, por exemplo, as judiciais que no foram
objeto da presente pesquisa.
A pesquisa foi produzida a partir de entrevistas roteirizadas
abrangendo diversos segmentos sociais. No plano institucional, foram
entrevistados Promotores de Justia e Procuradores da Repblica
do Estado do Rio de Janeiro envolvidos nos casos analisados, bem
como tcnicos de rgos ambientais federais e estaduais do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA)13, do Instituto Chico Mendes (ICMBio)14 e do Instituto Estadual
13 Conforme o art. 5 da Lei n 11.516, de 28 de agosto de 2007, o IBAMA, uma autarquia
federal dotada de personalidade jurdica de direito pblico, autonomia administrativa
e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, tem como atribuies: (i)
exercer o poder de polcia ambiental; (ii) executar aes das polticas nacionais de meio
ambiente referentes s atribuies federais, relativas ao licenciamento ambiental,
ao controle da qualidade ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais e
fiscalizao, monitoramento e controle ambiental; e (iii) executar as aes supletivas
de competncia da Unio de conformidade com a legislao ambiental vigente.
14 De acordo com o art. 1 da Lei n 11.516, de 28 de agosto de 2007, o ICMBio, uma
autarquia federal dotada de personalidade jurdica de direito pblico, autonomia
administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, tem como
atribuies: (i) executar aes da poltica nacional de unidades de conservao da natureza
referentes s atribuies federais relativas proposio, implantao, gesto, proteo,
fiscalizao e monitoramento das unidades de conservao institudas pela Unio; (ii)
executar as polticas relativas ao uso sustentvel dos recursos naturais renovveis e
ao apoio ao extrativismo e s populaes tradicionais nas unidades de conservao de
uso sustentvel institudas pela Unio; (iii) fomentar e executar programas de pesquisa,
proteo, preservao e conservao da biodiversidade e de educao ambiental; (iv)
exercer o poder de polcia ambiental para a proteo das unidades de conservao
institudas pela Unio; e (v) promover e executar, em articulao com os demais rgos
e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso pblico e de ecoturismo nas
unidades de conservao, onde estas atividades sejam permitidas.
do Ambiente (INEA)15. No que se refere aos movimentos sociais atuantes

nos casos pesquisados, entrevistamos representantes de organizaes
no governamentais e de sindicatos.
Como fonte secundria, contou-se com o levantamento e anlise
de documentos oficiais de instituies pblicas como o Ministrio
Pblico16 (Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro e o Ministrio
Pblico Federal), a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA)17 e o
15 Segundo o art. 2 da Lei n 5.101, de 04 de outubro de 2007, o INEA, entidade integrante
da Administrao Pblica Estadual Indireta, submetida a regime autrquico especial e
vinculada Secretaria de Estado do Ambiente, possui a funo de executar as polticas
estaduais do meio ambiente, de recursos hdricos e de recursos florestais adotadas pelos
Poderes Executivo e Legislativo, com sede na capital do Estado do Rio de Janeiro. Dentre suas
atribuies, esto: (i) conduzir os processos de licenciamento ambiental de competncia
estadual e expedir as respectivas licenas, determinando a realizao e aprovando os
estudos prvios de impacto ambiental; (ii) exercer o poder de polcia em matria ambiental e
de recursos hdricos, sem prejuzo das atribuies dos demais rgos do Sistema Estadual
de Gerenciamento de Recursos Hdricos, aplicando medidas acauteladoras e sanes
administrativas em decorrncia da prtica de infraes administrativas ambientais; (iii)
expedir normas regulamentares sobre as matrias de sua competncia, respeitadas as
competncias dos rgos de deliberao coletiva vinculados Secretaria de Estado do
Ambiente, em especial o Conselho Estadual de Recursos Hdricos e a Comisso Estadual
de Controle Ambiental (CECA) etc. O INEA, instalado em 2009, unifica e amplia a ao dos
trs rgos ambientais vinculados Secretaria de Estado do Ambiente (SEA): a Fundao
Estadual de Engenharia e Meio Ambiente (FEEMA), a Superintendncia Estadual de Rios e
Lagoas (SERLA) e o Instituto Estadual de Florestas (IEF).
16 Conforme o art. 127 da Constituio Federal de 1988, o Ministrio Pblico uma
instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindolhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis. Segundo o art. 128 da Constituio, o Ministrio Pblico
da Unio compreende: o Ministrio Pblico Federal; o Ministrio Pblico do Trabalho;
o Ministrio Pblico Militar; o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios; e os
Ministrios Pblicos dos Estados. Dentre suas funes institucionais (art. 129), esto:
(i) promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; (ii) zelar pelo
efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos
assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia;
(iii) promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio
pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
17 A SEA um rgo de primeiro nvel hierrquico da administrao estadual do Rio de
Janeiro que tem como misso formular e coordenar a poltica estadual de proteo e
conservao do meio ambiente e de gerenciamento dos recursos hdricos, visando o
desenvolvimento sustentvel do Estado. Segundo informaes colhidas no site do rgo,
a gesto ambiental pblica no Estado do Rio de Janeiro apoia-se no sistema estadual
de meio ambiente, coordenado pela SEA, da qual fazem parte: o Instituto Estadual do
Ambiente (INEA); a Comisso Estadual de Controle Ambiental (CECA); o Conselho Estadual
de Meio Ambiente (CONEMA); e o Fundo Estadual de Controle Ambiental (FECAM).
Disponvel em: <http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?article-id=157524>.
Acesso em: 18 de dezembro de 2013.
Instituto Estadualdo Ambiente (INEA). Em tais instituies, foram consultados Processos Administrativos18, Inquritos Civis,19 Aes Civis
Pblicas,20 Aes Penais Pblicas21 e principalmente os Termos de
Ajustamento de Conduta referentes aos casos da REDUC e TKCSA.
Nessa etapa, pretendeu-se identificar e caracterizar o histrico dos
conflitos, os contextos da celebrao dos TACs e as estratgias dos
18 Os Processos Administrativos aqui mencionados referem-se aos processos consul
tados nos rgos do Poder Executivo, tais como a Secretaria de Estado do Ambiente
(SEA) e o Instituto Estadual do Ambiente (INEA).
19 Segundo Mazzilli (2002), o Inqurito Civil um procedimento administrativo
investigatrio a cargo do Ministrio Pblico; seu objeto a coleta de elementos
de convico que sirvam de base propositura de uma ao civil pblica para
a defesa de interesses transindividuais ou seja, destina-se a colher elementos
de convico para que, sua vista, o Ministrio Pblico possa identificar ou no
a hiptese em que a lei exige sua iniciativa na propositura de alguma ao civil
pblica (p. 311). Alm disso, para Melo (2002), o Inqurito Civil no se destina
apenas a colher prova para ajuizamento da ao civil pblica ou outra medida
judicial; tem ele, tambm, como importante objetivo, a obteno de ajustamento
de conduta (p. 1).
20 A Ao Civil Pblica (ACP) um instrumento processual, de ordem constitucional,
destinado defesa de interesses difusos e coletivos. Por meio da ACP, pode-se fazer
a defesa em juzo do meio ambiente, do consumidor, de bens de valor artstico,
esttico, histrico, turstico, paisagstico e urbanstico. Pode-se tambm combater
leses e ameaas ordem econmica e economia popular. Alm desses interesses,
expressamente indicados na Lei da Ao Civil Pblica (art. 1), permite-se a defesa
de qualquer outro apto a ser classificado como difuso ou coletivo. A Ao Civil Pblica
foi criada pela Lei 7.347/85, sendo disciplinada por essa lei e pelos dispositivos
processuais do Cdigo de Defesa do Consumidor. Sua propositura pode ser feita pelo
Ministrio Pblico, pela Unio, pelos Estados e Municpios. Em razo da intrincada
organizao da administrao pblica no Brasil, tambm podem promov-la as
autarquias, as empresas pblicas, as fundaes e as sociedades de economia mista.
Madeira (2004, p. 16) conceitua a Ao Civil Pblica como a fase em que, comprovado
o dano, juntadas as provas da fase inquisitorial e no havendo sido possvel realizar
um TAC, seja pela intransigncia do responsvel, seja pela gravidade do dano, iniciase a lide no Judicirio.
21 A Ao Penal Pblica, segundo Nucci (2006), o instrumento pelo qual o Ministrio
Pblico, seu titular, pleiteia junto ao Estado-juiz a punio do infrator que viola
uma norma penal. O Ministrio Pblico, em seu exerccio do direito de ao, est
subordinado a algumas condies, quais sejam: a possibilidade jurdica do pedido,
o interesse de agir, a legitimidade para agir e a justa causa. H ainda uma distino
entre a Ao Penal Pblica Incondicionada e Condicionada. Na Ao Penal Pblica
Incondicionada, o Ministrio Pblico no necessita de qualquer autorizao ou
manifestao de vontade (de quem quer que seja) para que a ao seja iniciada.
Caracterizado em tese o crime, o MP j livre para propor a ao penal. Quando,
entretanto, por lei, o rgo Ministerial depende da representao da vtima ou da
requisio do Ministro da Justia para a interposio da ao, esta classificada
como Ao Penal Pblica Condicionada.
rgos pblicos compromitentes. Alm desses documentos, foram

consultados outros materiais concernentes aos casos de conflito
que so objeto deste estudo: Estudos de Impacto Ambiental (EIA),
Relatrios de Impacto Ambiental (RIMA) dos empreendimentos, comunicaes oficiais das empresas publicadas em seus sites e artigos e
matrias publicadas em rgos de imprensa como o Dirio Oficial da
Unio, o Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, o jornal O Globo, o
jornal Folha de S. Paulo etc.
Contou-se ainda com a consulta e anlise da bibliografia tcnica produzida por autores e instituies propositoras dos mtodos de
resoluo negociada de conflito22, bem como a literatura acadmica
pertinente ao assunto - que abrange tanto crticos quanto apologistas
de tais mtodos. Tal material foi manuseado a partir de literatura impressa e de fontes contidas na internet, como peridicos cientficos
eletrnicos.
A pesquisa foi dividida em duas partes. Na primeira, buscou-se empreender uma genealogia das formas modernas de resoluo negociada
de conflito e dos discursos de consenso, solidariedade e participao, disseminados por uma srie de organismos multilaterais e rgos (formais e
informais) que so responsveis pela formulao de linguagens e metodologias especficas para o subcampo da resoluo negociada. Com isso,
buscamos evidenciar que a difuso dessas linguagens e metodologias
estabelece um novo tipo de relacionamento internacional entre Estados,
bem como, no nvel local, repercute numa srie de projetos e programas
de desenvolvimento que, por meio do uso de tcnicas de resoluo negociada, procuram dirimir conflitos que estejam ocorrendo em funo de tais
propostas e projetos.
De forma geral, procuramos demonstrar nessa parte que as
formas modernas de resoluo negociada de conflito, suas linguagens
e metodologias especficas que formam o subcampo da resoluo negociada inscrevem-se no processo de reconfigurao do capitalismo
contemporneo, processo este que contribuiu para o gradual desaparecimento de todo um potencial poltico de debate sobre temas como
seguridade social, polticas pblicas, direitos sociais etc. ocorrido em
vrios pases dos anos 1940 a meados dos anos 1990 (dentre eles, o
Brasil - excetuando-se, claro, o perodo de represso da Ditadura), e
22 Por mtodos de resoluo negociada de conflito, consideramos determinados
procedimentos voltados para o tratamento de conflito que no propriamente pela
via judicial, ou seja, que se estabelecem extrajudicialmente. Nesse rol de mtodos,
inclumos a negociao direta, a facilitao, a conciliao, a mediao e a
arbitragem. Mais adiante analisaremos detidamente tais mtodos.
que vai dar lugar a um consenso que se desdobra em vrios campos.

Assim, de maneira a atender s expectativas do novo capitalismo que
desponta, o Estado brasileiro passar por um conjunto de reformas polticas, econmicas e do sistema de justia. Tais reformas acontecem no
hibridismo de um processo de confluncia perversa (Dagnino, 2004)
entre dois projetos polticos distintos: de um lado, um processo de
alargamento da democracia, expresso na criao de espaos pblicos e
na possibilidade de crescimento da participao da sociedade civil nos
processos de discusso e de tomada de deciso relacionados s questes e polticas pblicas (processo este que teve como marco formal a
Constituio de 1988) e, de outro, um projeto de Estado mnimo que se
isenta progressivamente de seu papel de garantidor de direitos, atravs
do encolhimento de suas responsabilidades sociais e sua transferncia
para a sociedade civil, projeto este que constitui o ncleo duro do processo global de adequao das sociedades ao modelo neoliberal. Ser
no bojo dessas reformas que presenciaremos a criao e expanso de
dispositivos legais, experincias e instituies voltadas para a preveno
e soluo extrajudicial de conflitos interpessoais ou de grupos. E ser
nesse contexto de reforma que surge, no ordenamento jurdico, o Termo
Na segunda parte, analisamos detidamente o Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) como instrumento para o tratamento de
conflitos no campo ambiental. Nessa anlise, buscamos escrutinar suas
bases legais, bem como identificar e analisar as diferentes formas de
justificao de seu uso. Acima de tudo, intentamos reconhecer e examinar a maneira como os mesmos so desenvolvidos na prtica, de modo
a desvelarmos suas especificidades e as diferentes formas de serem
propostos e levados a cabo em meio aos casos de conflitos ambientais
envolvendo a Refinaria de Duque de Caxias da Petrobras (REDUC) e a
ThyssenKrupp Companhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA). Ao final,
com base nas evidncias empricas, avaliamos a eficcia social do uso
de tal instrumento como forma de garantia e defesa dos interesses e
direitos transindividuais.
A partir da postura terica e metodolgica apresentada, a pesquisa busca contribuir para o entendimento da utilizao dos Termos
de Ajustamento de Conduta no campo ambiental. Para tanto, ela visa
servir de base para que os rgos polticos, rgos tcnicos e rgos
do sistema de justia faam uma leitura crtica de suas atuaes e dos
desdobramentos sociais que tais termos estabelecem. Na esfera da
sociedade civil, ela visa sobretudo fortalecer as mobilizaes sociais
frente aos casos de conflitos ambientais, mediante o compartilhamento
do conhecimento das formas com que so concebidos, interpretados

e operacionalizados esses instrumentos de tratamento de conflito
ambiental.
PARTE I
AS RECONFIGURAES DO CAPITALISMO
CONTEMPORNEO E O CONTEXTO DE
REFORMA POLTICA, ECONMICA E DO
SISTEMA DE JUSTIA QUE CARACTERIZA
O BRASIL A PARTIR DOS ANOS 1980
1.1.
reve histrico da busca por consenso,

B
solidariedade, participao e resoluo
negociada de conflitos
A emergncia da busca por formas modernas de resoluo negociada de conflito esteve intimamente ligada s teorias elaboradas para
responder s preocupaes e problemas enfrentados nos perodos de
guerra no contexto internacional do final do sculo XIX e incio do sculo XX.
Em uma poca marcada pela influncia da corrente terica do
Liberalismo (inspirada na viso da paz perptua de Kant e movida pelo
desejo de evitar conflitos), surgem tratados internacionais que foram
consagrados com o intuito de promover a soluo pacfica de conflitos
entre os Estados, tais como: a Conveno de Haia para a Soluo Pacfica
de Conflitos Internacionais, de 1899; a segunda Conveno de Haia para
a Soluo Pacfica de Conflitos Internacionais, de 1907; e o Ato Geral
para a Soluo Pacfica de Controvrsias Internacionais, em 1928, mais
conhecido como Ato Geral de Arbitragem de Genebra. Em nvel regional,
vlido mencionar, no continente americano, o Tratado Interamericano
sobre bons Ofcios e Mediao, de 1936, e o Tratado Interamericano de
Solues Pacficas de Litgios, de 1948, denominado Pacto de Bogot.
No plano da diplomacia internacional, cabe destacar ainda a elaborao dos Quatorze Pontos de Wilson,23 que serviram de base ao
Tratado de Versalhes, de 1919, e proclamaram a elaborao de uma nova
abordagem diplomtica, com negociaes abertas e acordos pblicos. Tal
viso levou criao da Sociedade das Naes, primeira tentativa formal
de criar uma organizao internacional baseada no princpio da segurana
coletiva, visando mediao de conflitos, com uma estrutura permanente
e uma Carta codificada.
Com a extino da Sociedade das Naes no ano de 1946, o organismo passou suas responsabilidades ento recm-criada Organizao das
Naes Unidas (ONU), cujo objetivo declarado foi o de facilitar a cooperao
23 Os Quatorze Pontos de Wilson so 14 proposies criadas pelo presidente norteamericano Woodrow em seu discurso ao Congresso dos Estados Unidos em 8 de
janeiro de 1918, para a reconstruo da Europa aps a Primeira Guerra Mundial.
Seu objetivo era garantir a paz e evitar novos confrontos motivados pela vingana ou
interesses polticos e econmicos.
em matria de direito internacional, segurana internacional, desenvolvimento econmico, progresso social, direitos humanos e a realizao da paz
mundial. Assim, dispe o artigo 2 da Carta das Naes Unidas,24 que:
Todos os membros devero resolver suas controvrsias internacionais por meios pacficos, de modo que no sejam ameaadas a paz,
a segurana e a justia internacionais.
Ademais, o artigo 33 da mesma Carta complementa:

As partes em uma controvrsia, que possa vir a constituir uma
ameaa paz e segurana internacionais, procuraro, antes de
tudo, chegar a uma soluo por negociao, inqurito, mediao,
conciliao, arbitragem, soluo judicial, recurso a entidades ou
acordos regionais, ou a qualquer outro meio pacfico sua escolha.
a partir desse contexto das grandes guerras mundiais e, posteriormente, durante todo o perodo de Guerra Fria que, no campo das relaes
internacionais, surge a perspectiva da resoluo negociada de conflito
dentro de uma srie de organizaes e agncias multilaterais de cooperao internacional. Segundo Burton (1998), poca, tal perspectiva
dividiria a comunidade acadmica entre os defensores da viso tradicional de conflito e poder e aqueles interessados em compreender o conflito
com o intuito de resolv-lo, de forma a desenvolver uma abordagem que
fomentasse solues cooperativas, negociadas e consensuais para os
conflitos no s coletivos como individuais.
Um exemplo da ascenso da perspectiva de resoluo negociada
de conflito no campo acadmico o surgimento da Teoria dos Jogos (um
ramo da matemtica) inicialmente utilizada por economistas para estudar o comportamento humano na resoluo de problemas. Direcionada
ao estudo de situaes em que duas ou mais partes interdependentes
escolhem diferentes estratgias e planos na tentativa de melhorar o
resultado de suas aes, a Teoria dos Jogos pode ser definida como a
teoria da deciso racional em situaes de conflito (Rapoport, 1974). Tal
teoria popularizou-se especialmente depois da publicao, em 1944, de
The Theory of Games and Economic Behavior, de John von Neumann e
Oskar Morgenstern. A partir de ento, Anatol Rapoport, co-fundador do
24 A Carta da Naes Unidas foi assinada em So Francisco, em 26 de junho de 1945,
concluindo a Conferncia das Naes Unidas sobre a Organizao Internacional.
Entrou em vigor em 24 de outubro de 1945.
Journal of Conflict Resolution, passou a aplicar diretamente a Teoria dos

Jogos na resoluo de conflitos.
A perspectiva da resoluo negociada de conflitos no se aproveita
somente de teorias de deciso racional, mas frequentemente cita teorias
sociais como a de George Simmel, principalmente seu ensaio Conflict and
the Web of Intergroup Affiliations, de 1955, e sua viso do conflito como
fonte de coeso social, que contribui para a integrao e reduo da tenso
existente entre os membros de um grupo. H um destaque ainda para a
anlise de Simmel sobre as relaes em trade, apresentada no artigo The
Number of Members as Determining the Sociological Form of the Group, que
inspirou a composio da figura, pela perspectiva da resoluo negociada, do
terceiro elemento neutro (o mediador, facilitador, conciliador etc.) dentro dos
conflitos.25 Alm disso, tal perspectiva explora a afirmao do autor de que o
conflito sempre acaba em uma das trs seguintes formas: pela vitria de uma
parte sobre a outra; pelo compromisso; ou pela conciliao (Tidwell, 1998).
Outras teorias citadas pela perspectiva da resoluo negociada de
conflito so a de Lewis Coser, apresentada no livro The Functions of Social
Conflict, de 1956, e sua pesquisa que segue as linhas gerais de Simmel
e preocupa-se com as funes positivas ou integradoras do conflito; a
teoria de campo de Kurt Lewin e sua ideia de espao vital, desenvolvida
na obra Dynamic Theory of Personality, de 1935; e a teoria de Morton
Deutsch, presente no livro The Resolution of Conflict: Constructive and
Destructive Processes, de 1973, e sua ideia de, ao invs de eliminar ou
prevenir o conflito, buscar fazer com que o mesmo se torne produtivo.26
A perspectiva da resoluo negociada de conflito desenvolve, dessa
forma, uma seleo especfica das teorias sociais, de maneira a deixar de
25 Para Simmel, a geometria das relaes sociais independente do tamanho dos atores
em um sistema social, mas fortemente influenciada pelo seu nmero. Em sua anlise
sobre as relaes em trade, afirma que entre trs elementos cada um funciona como
um intermedirio entre os outros dois, exibindo uma dupla funo, que a de unir
e separar. Para ele, esse tipo de arranjo no possvel com apenas dois elementos.
Alm disso, o terceiro elemento tambm oferece a oportunidade do desenvolvimento
de um carter supraindividual externo, bem como o desenvolvimento interno das
partes envolvidas (as escolhas das posies e a formao de uma maioria em uma
disputa). Para maiores informaes, ver: SIMMEL (1902). Esta anlise de Simmel
inspirar no somente as perspectivas de resoluo negociada de conflito, como
tambm a j citada Teoria dos Jogos, assim como influenciar a formulao de uma
srie de teorias sobre a formao de coalizes. Ver: CAPLOW (1956), VINACKE (1959),
VINACKE e ARKOFF (1957), MILLS (1953) e GAMSON, (1961).
26 Cabe ressaltar que, excetuando Deutsch, nenhum dos tericos citados (ao menos
abertamente) possui a ambio de buscar a resoluo de conflitos. Ao invs disso,
colocam o conflito como objeto a ser estudado.
lado vises conflitualistas amparadas na hiptese da estruturao do espao social em classes sociais, como a de Saint Simon, Proudhon, Marx e
autores prximos - para os quais o conflito ocupa posio central na formulao conceitual e no corpo terico do conhecimento; e passa a referir-se
a vertentes a partir das quais se constituem as diversas concepes do
individualismo metodolgico, cujas interrogaes sobre a gnese dos conflitos tomam como ponto de partida os comportamentos individuais e as
estratgias dos agentes nos sistemas de interao. Dentro desse grande
corpo terico, no interior do qual tambm esto presentes numerosas divergncias e interpretaes conflitantes (entre conservadores e progressistas,
estudiosos do conflito e partidrios do consenso, funcionalistas e tericos
da ao social) encontramos, por exemplo, os j citados Simmel e Coser.
O levantamento do contexto histrico em meio ao qual (e a partir
do qual) se d a emergncia da perspectiva de resoluo negociada de
conflito, marcado pelo medo generalizado de novos conflitos e guerras
mundiais e pela busca de instrumentos de pacificao, nos permite
afirmar que este contexto funciona como a base de justificao para as
primeiras etapas de desenvolvimento de tal perspectiva, ao passo que referncias feitas s teorias sociais e suas reflexes sobre o conflito servem
como forma de legitimar seus modelos e prticas de resoluo. Contudo,
no caso especfico das citaes s teorias sociais, autores como Fontaine
(2003) afirmam que mesmo que tais teorias constem nos discursos da resoluo negociada de conflito, frequentemente esta ltima faz tabula rasa
de modelos clssicos da Sociologia e tende a abordar o conflito dentro de
uma perspectiva particularista em nome de uma eficincia pragmtica.
De fato, uma anlise da literatura da resoluo negociada de conflito
evidencia a assertiva de Fontaine, pois os autores, ao citarem tais teorias,
parecem estar mais interessados em buscar possveis origens ou influncias de sua perspectiva do que propriamente analis-las e utiliz-las em
suas formulaes tericas e metodolgicas.27
O desenvolvimento da perspectiva de resoluo de conflito se d
em consonncia com a ideia de consenso, principalmente a partir da
celebrao do Consenso de Washington, de maneira que esta invade as
agendas pblicas internacionais de discusso sobre o desenvolvimento,
especialmente em matria de combate pobreza e de polticas sociais. A
partir de ento, os consensos, emanados, em sua grande maioria, das
27 So vrios os exemplos de autores e obras sobre resoluo negociada de conflitos
que citam as teorias de Simmel, Coser, Lewin e Deutsch como forma de buscar
uma possvel ancestralidade para esta perspectiva. Alguns deles: SCHNEIDER e
HONEYMAN (2006), MENKEL-MEADOW (2004) e BRADFORD, STRINGFELLOWB e
WEITZC (2004).
agncias internacionais da ONU (como o Banco Mundial, PNUD etc.) passam a tratar de objetivos, compromissos, instrumentos estabelecidos em
conferncias que trazem geralmente o nome da cidade onde as mesmas
foram realizadas: Monterrey, Cairo, Beijing, Copenhague etc.
A emergncia do discurso do consenso evidenciada por Lautier
(2010), quando o mesmo chama a ateno para o processo de mudana
de foco dos debates sobre polticas pblicas na Amrica Latina e no resto
do mundo que teriam passado da nfase no conflito para o consenso.
Segundo o autor, dos anos 1940 a meados dos anos 1990, houve uma
srie de debates e conflitos intensos em grande parte dos pases. Durante
esse perodo, acirraram-se as discusses sobre o grau de universalizao
do acesso s prestaes, o esfacelamento ou, ao contrrio, a necessidade
de unificar os regimes de seguridade social. Foram tambm amplamente
discutidas as medidas assistenciais e, evidentemente, o custo das polticas sociais. Para ele, entretanto, no obstante o clima conflituoso, esse
ambiente de debate e as prprias polticas sociais em si significaram mais
do que uma questo poltica relevante, pois elas esto no cerne do campo poltico, que se compe e recompe em torno delas (p. 354).
Para Lautier (2010), todo esse ambiente de debate poltico teria
perdido clareza a partir dos anos 1990 e acabado por desaparecer por
completo no incio dos anos 2000, dando lugar a um consenso que se
desdobra em vrios campos. De incio, os objetivos desses consensos
so extremamente gerais e imprecisos: combater a pobreza, promover o
direito das mulheres, universalizar a proteo social etc. Porm, com o
tempo, passam a ter objetivos mais refinados, tratando de compromissos
assinados solenemente por numerosos chefes de Estado. Como bem
define o autor:
Os consensos concernem, enfim, aos instrumentos a serem privilegiados a distribuio de alimentos, o microcrdito, os Conditional
Cash Transfers/os programas condicionados de transferncia de
renda... , que se sucedem sem que sejam explicitadas as razes
do abandono dos precedentes. Na realidade, os consensos so
raramente definitivos, j que preciso renov-los, modific-los, e
at mesmo negar os anteriores (Lautier, 2010, p. 355).
Tais consensos dificilmente sero nacionais ou tero origem interna

em algum pas, mas sero mundiais, proclamados por uma agncia da
ONU ou uma assembleia de chefes de Estado. Voltados para eliminar
disparidades e diferenas histricas entre os pases, tais consensos se
impem nos debates polticos nacionais ao proclamarem instrumentos de
polticas sociais que possuem uma suposta validade universal, de valores comuns, representada na ideia de que o que bom para um pas
necessariamente bom para todos. Dessa forma, recorrer ao consenso
(exgeno) torna-se um instrumento de circunscrio, e at mesmo do fim
do debate poltico (Lautier, 2010, p. 355). Nesse processo, os regimes
polticos nacionais passam a ser concebidos e postos em prtica pelos
mecanismos fiscalizadores e controladores dos mais diversos organismos
multilaterais e rgos (formais e informais) da chamada governana
multinvel (Faria, 2008).
nesse sentido que, para Lautier (2010), em termos de polticas
sociais, a funo do consenso a de terminar e proibir o debate antes
mesmo que ele se inicie, eliminando a questo dos direitos e da democracia da discusso sobre tais polticas em nome de uma evidncia
moralmente fundada e de uma comunidade de valores nunca verificada.
A anlise de Lautier (2010) sobre a mudana de foco dos debates polticos ao longo das dcadas citadas aproxima-se da reflexo de
Rancire (1996) sobre as transformaes nos rumos da democracia, que
envolveu um processo de runa dos mitos do povo e da democracia
real e a consolidao da chamada democracia formal. Segundo o
autor, com a falncia dos sistemas totalitrios e o abandono da dupla
figura do povo que pesou sobre a poltica na era das revolues modernas (a identificao rousseauniana do povo ao sujeito da soberania e a
identificao marxista do trabalhador como figura social emprica e do
proletrio ou produtor como figura de uma superao da poltica em sua
verdade), deu-se a vitria da democracia formal. Entretanto, essa vitria
veio acompanhada por uma sensvel perda de afeio por suas formas,
representada na perda da busca pelo reforo da adeso aos dispositivos
institucionais da soberania do povo e principalmente s formas do controle parlamentar. Essa situao estabelece o s eguinte paradoxo:
[...] na poca em que as instituies da representao parlamentar
eram contestadas, em que prevalecia a ideia de que elas eram
apenas formas, eram no entanto objeto de uma vigilncia militante bem superior. E vimos geraes de militantes socialistas e
comunistas lutarem ferozmente por uma Constituio, direitos,
instituies e funcionamentos institucionais dos quais diziam, por
outro lado, que exprimiam o poder da burguesia e do capital. Hoje,
a situao se acha invertida [...] a sabedoria democrtica no seria
tanto a ateno escrupulosa a instituies que garantem o poder do
povo por meio de instituies representativas, mas a adequao das
formas de exerccio do poltico ao modo de ser de uma sociedade
s foras que a movem, s necessidades, interesses e desejos

entrecruzados que a tecem. Seria a adequao aos clculos de
otimizao que se operam e se entrecruzam no corpo social, aos
processos de individualizao e s solidariedades que eles mesmos
impem (Rancire, 1996, p. 100-101).
No perodo definido como fordista ou de capitalismo organizado,

as instituies representativas eram contestadas como burguesas, mas
havia uma incessante luta para alarg-las por dentro, por tensionar seus
limites, para que incorporassem o que excluam em seletividade elstica
com o fito de modular conflitos e renovar assim pactos abrangentes. Com o
esvaziamento dessas instituies em funo da cristalizao de agendas
privadas consensuadas enquanto pblicas notadamente as polticas
macroeconmica, oramentria e de comrcio exterior - a poltica, como
a definimos aqui, desaparece da cena, isto , do sistema oficial de representao. O que pode ser o Estado de direito quando a ordem do direito
replica e concorda com a ordem dos fatos, quando a forma democrtica
reduzida gesto dos equilbrios mercantis? (Rancire, 1996, p. 114).
a partir desse novo contexto que se instaura o que Rancire (1996)
chama de ps-democracia consensual, entendida por ele como a prtica
governamental e a legitimao conceitual de uma democracia de depois
do demos, concebida atravs da prtica consensual do apagamento das
formas do agir democrtico que, desconsiderando as desigualdades e
clivagens estruturais, concebe indivduos e entidades como atores da
sociedade civil igualmente responsveis pelos problemas e solues
a serem enfrentados em sociedade. Para Rancire (1996):
O que o consenso pressupe, portanto, o desaparecimento de
toda distncia entre a parte de um litgio e a parte da sociedade.
o desaparecimento do dispositivo da aparncia, do erro de clculo
e do litgio abertos pelo nome do povo e pelo vazio de sua liberdade.
, em suma, o desaparecimento da poltica. Ao dispositivo ternrio
da democracia, isto , da poltica, ope-se estritamente a proposta
de um mundo em que tudo se v, em que as partes se contam sem
resto e em que tudo se pode regular por meio da objetivao dos
problemas (Idem, p. 105).
Nesse sentido, de acordo com Rancire (1996), a poltica deve se

estabelecer em contraposio a esse consenso e deve ter como base
o conflito a angustiante presena da dissonncia que o outro impe.
Para ele, a poltica, longe de controlar o conflito ou submet-lo a uma
maquinaria que o transforme em consenso, deve conferir potncia ao

mesmo, ou seja, tornar falante e ouvinte o estrangeiro que cada uma
das partes do povo entre si.
Semelhante crtica ao consenso como elemento anulador da dimenso poltica realizada por Mouffe (1996) em sua anlise sobre o
liberalismo poltico. Para a autora, o liberalismo poltico busca encontrar um
princpio de unidade social sob a forma de uma neutralidade baseada na
racionalidade. Para a realizao de tal proposta, h a relegao do pluralismo e da discordncia para a esfera privada a fim de garantir o consenso no
domnio pblico, de forma a fazer com que todas as questes controversas
sejam retiradas da agenda de debate para que se crie condies para um
consenso racional. Nesse processo, a poltica encarada como uma espcie de negociao racional entre indivduos que oblitera toda dimenso de
poder e antagonismo prprio das relaes sociais. Como afirma a autora:
A alegao liberal de que um consenso racional universal poderia ser
obtido mediante um dilogo sem distores e que uma discusso
pblica livre poderia garantir a imparcialidade do Estado s possvel negando o irredutvel elemento antagnico presente nas relaes
sociais, o que pode ter consequncias desastrosas para a defesa das
instituies democrticas. Negar o poltico no o faz desaparecer,
apenas conduz ao espanto perante as suas manifestaes e impotncia no seu tratamento (Mouffe, 1996, p. 186-187).
Para Mouffe (1996), a dimenso do poltico radica-se em relaes

antagnicas que alteram seu contedo no exato momento em que suas
lutas polticas so empreendidas. Nesse sentido, a constituio das noes
de direito, de justia, de sociedade bem ordenada e mesmo a construo
de consenso so construes discursivas sempre contingentes e precrias.
Desse modo, o consenso pode ser considerado como um arranjo histrico e
contingente, fruto de um tipo de formulao poltica que busca hegemonizar
seus contedos socialmente. O consenso, em sua proposta de abranger a
todos os interesses, o resultado de uma imposio poltica excludente,
pois desconsidera outras formas de tomadas de deciso, outras maneiras
de conceber o jogo democrtico, uma vez que as relega condio de formulaes polticas inferiores. Seguindo essa assertiva, a autora declara que:
O liberalismo ignora o fato de dizer respeito construo de identidades coletivas e criao de um ns em contraposio a um eles.
A poltica, como tentativa de domesticar o poltico, de manter afastadas as foras de destruio e estabelecer a ordem, est sempre
relacionada com conflitos e antagonismos. Exige a compreenso de

que todos os consensos so, por necessidade, baseados em atos
de excluso e de que nunca poder existir um consenso racional
absolutamente abrangente (Mouffe, 1996, p. 186-187).
O processo de excluso obtido atravs do consenso justificado

pela argumentao de que tais excluses so produto do livre exerccio
da razo prtica e do acordo livre resultante de seus procedimentos
racionais (vu da ignorncia ou dilogo racional). Tendo como base
esse discurso de racionalidade e neutralidade, as excluses e tambm
o consenso aparecem isentos de relao de poder. Assim posto, a racionalidade a chave para a resoluo do paradoxo do liberalismo: como
eliminar os adversrios mantendo-se neutro. (Mouffe, 1996, p. 188).
O impedimento da enunciao mesma da contestao, ou seja,
a excluso da postulao da controvrsia sobre os fins - para alm dos
meios do que pode e deve levar ao bom funcionamento do mercado - sela
a poltica democrtica, incapaz ento de canalizar a discusso acerca
de propsitos potencialmente comuns ou majoritrios. Atenta aos desdobramentos imediatos dessa convergncia despolitizadora na forma do
crescimento da audincia e do eleitorado dos partidos de extrema-direita
na Europa a partir dos anos 1990, Mouffe (1996) identifica o que seria
o surgimento de um centrismo irretorquvel. O deslocamento da poltica
pela moralidade imporia metas consensuais supra-histricas como a
manuteno dos bons fundamentos da economia, da boa governana,
da segurana dos contratos privados e da ordem patrimonial decorrente.
O discurso do consenso, de maneira semelhante ao discurso de
solidariedade - tambm propalado pelos organismos multilaterais (Demo,
2002) -, tende a encobrir os contextos dos efeitos de poder sobre os quais
as relaes histricas de dominao, explorao e desigualdade entre sociedades foram engendradas, bem como abandona a marca ambivalente,
no-linear e dialtica de qualquer formao histrica. Nesse aspecto, o
ideal de consenso parece aproximar-se do que Demo (2002) chama de
solidariedade como utopismo. Segundo o autor:
[...] a solidariedade torna-se utopismo quando imagina implantar na
histria a sociedade em que todos cooperam para o bem comum,
mantendo-se a este como paradigma social exclusivo e intocvel.
Absolutiza expresses historicamente relativas. No limite, trata-se de
noo ditatorial, ao pretender que todos se alinhem ideia nica,
como se alguma histria especfica pudesse ser erigida em parmetro exclusivo para todas as histrias (Demo, 2002, p. 145).
Nesse tocante, o sentido do consenso, tal qual o sentido da solidariedade apontado por Demo (2002), decai para a proposta salvacionista que
acaba corroborando a falncia das polticas pblicas e eleva expectativas
de marketing social privado. Na esteira desse processo, os Estados (principalmente na sia e na Amrica Latina) tm sido compelidos a substituir
a ideia de universalizao, pela qual o poder pblico oferece servios
e benefcios para a populao como um todo (direitos bsicos de sade,
educao, saneamento etc.), por polticas de focalizao. Por meio destas, os gastos sociais devem concentrar-se em pblicos-alvo definidos e
selecionados em situaes-limite de sobrevivncia, de maneira a garantir
a maximizao da eficincia de recursos escassos (Kerstenetzky, 2006).
A participao traduzida em termos de solidariedade dos de cima
e colaborao dos de baixo faz dela esteio da dominao plenamente
fetichizada. Ao estabelecer paralelos entre as transies democrticas e
reestruturaes econmicas no Brasil e na frica do Sul, Miraftab (2009)
se interroga como a participao poltica foi deslocada para o cerne da
governana neoliberal reciclada nesses e noutros pases:
Assim como na descentralizao estatal verificam-se tendncias
globais, para que haja governana neoliberal, decisiva uma estrutura de governana inclusiva. Na medida do possvel, a obteno
de poder hegemnico se d atravs da percepo de incluso e do
consentimento dos cidados (Miraftab, 2009, p. 33).
Os discursos da solidariedade e do consenso, por trs de suas

pretenses democrticas, tm uma funo hegemnica, pois contest-los
implica em colocar-se fora do jogo, fora do novo tipo de relacionamento internacional que se estabelece. Por outro lado, aceit-los envolve
submeter-se aceitao de tudo o que os envolve: a moral da compaixo,
a tcnica da focalizao, a correo das fraudes, as metodologias de resoluo de conflitos e divergncias etc.
Como coloca Lautier (2010):
Contestando o consenso, como filosofia e como mtodo, e em seu
contedo, fica-se fora do jogo em todos os planos: no plano da tica,
em primeiro lugar. Quem gostaria, de fato, de semear a discrdia
sobre o que todos os participantes afirmam seu acordo e o carter
racional e subjetivamente consentido das concesses que eles fizeram? Em seguida, no plano filosfico: quem ousaria contrariar um
consenso que baseia a sua legitimidade sobre um constante apelo
aos direitos humanos, e onde o direito e a moral esto unificados?
No plano da eficcia tcnica, em terceiro lugar: a elaborao do

consenso talvez mais onerosa (em tempo e em pagamento de
consultores), mas a eliminao dos conflitos posteriores compensa
isso, e muito alm disso. Enfim, no plano da harmonia das relaes
sociais, no consenso, no existem perdedores e ganhadores, mas
maiorias triunfantes e minorias desgostosas. S existiriam ganhadores, j que os perdedores eventuais apenas usam as palavras
dos ganhadores. O consenso condena a divergncia, que deve ser
ocultada (Lautier, 2010, p. 366).
A disseminao do discurso do consenso e de boa parte dos mtodos de resoluo de conflito acontece ainda no final dos anos 1980,
a partir da grande influncia que o Consensus Building Institute (CBI),
do Massachusetts Institute of Technology (MIT), dos Estados Unidos,
passa a ter sobre organizaes internacionais como o Banco Mundial, o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), o Banco Asitico de Desenvolvimento, o State of the World
Forum, a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel das Naes Unidas,
bem como a influncia sobre diversos governos. Coordenado por especialistas em planejamento territorial, ambientalistas e outros experts, o CBI
prope e vende intervenes denominadas de facilitao e mediao28
para tipos de conflitos extremamente diversos (Lautier, 2010). Ele um
dos responsveis pela construo de uma linguagem especfica do subcampo da resoluo negociada, a comear pelo sentido especfico dado
palavra consenso, que passa a conotar como acordo, e pelos diferentes
significados atribudos ao conflito, que muitas vezes passa a ser tratado
como disputa ou controvrsia.29 A construo dessa linguagem especfica do subcampo da resoluo negociada inclui termos como, alm da
construo de consenso (consensus building) (Susskind, McKearnan e
Thomas-Larmer, 1999), colaborao (collaboration) (Dukes e Firehock,
2001), aprendizagem colaborativa (collaborative learning) (Daniels e
Walker, 2001), gesto colaborativa de recursos naturais (collaborative
natural resource management) (Conley e Moote, 2001), colaborao de
28 Veremos mais adiante no texto as definies de tais mtodos.

29 Spangler (2003) analisa a maneira com que certos autores do subcampo da
resoluo negociada promovem distines entre alguns termos enquanto outros
costumam us-los indistintamente. Spangler demonstra, por exemplo, que alguns
autores consideram disputas e conflitos como sendo fenmenos diferentes, com base
em sua natureza e durao, enquanto outros os tratam como similares.
base comunitria (community-based collaboration)30, conservao de

base comunitria (community-based conservation) etc. Essa mudana
de vocabulrio ocorrer tambm dentro dos discursos das instituies
internacionais, que passaro a incorporar novas palavras (como, por
exemplo, capabilities/capacidades e empowerment/empoderamento) e
substituir outras (pobreza por vulnerabilidade31).
No se quer aqui afirmar que o esforo pela construo de uma linguagem especfica para a resoluo negociada de conflito algo exclusivo da
corrente das teorias das comunicaes dos grupos.32 De certo, tal esforo
estender-se- para todas as demais correntes que buscaro promover uma
espcie de distino lingustica que envolver um distanciamento de linguagens jurdicas e formais e uma aproximao, como sustenta Nader (1996),
de uma linguagem teraputica usada para descrever como os interesses conflitantes e antagnicos podem ser negociados. Um exemplo de tal assero
o uso frequente de expresses como aprendizado mtuo, partilha de
informaes, dilogo construtivo etc. Alm da busca por uma distino lingustica, a construo dessa linguagem envolve igualmente a disseminao
de determinadas crenas e valores do que determinados grupos (no caso, os
propositores da resoluo negociada) acreditam que deva ser a realidade.
Nesse sentido, concordamos com Fowler (1991) quando ele afirma que:
[...] o consenso se coloca a partir de um grupo de crenas e valores,
no fatos. Se o fato no se adequa s crenas, ento os apologistas
do consenso devem formular um discurso forte para sugerir que a
realidade reflete a crena (Fowler, 1991, p. 50).
A nfase dada construo de uma linguagem voltada para a

resoluo negociada de conflito e para a construo de consenso (que
envolve um vocabulrio especfico que busca criar novos termos e atribuir
novos significados a antigas palavras) explica-se pelo fato de que tais
mtodos de resoluo negociada fazem parte das chamadas teorias das
30 Para maiores informaes, ver The Community Based Collaboratives Research Consortium
(CBCRC). Disponvel em: <http://www.cbcrc.org/>. Acesso em: 08 de junho de 2013.
31 Lautier (2010) afirma que a substituio do vocabulrio das instituies internacionais
indica uma mudana nas abordagens de seus programas e projetos. assim que a
substituio da ideia de combate pobreza para o combate vulnerabilidade
reflete a mudana de nfase na compaixo vitimizante (o pobre que se ajuda) para
a nfase na ateno paternal (o vulnervel que ajudado a ajudar-se, e protegido
enquanto continuar frgil).
32 Nomeao dada por Bredariol (2001) corrente da resoluo negociada de conflito
na qual se inscreve grande parte dos tericos do Consensus Building Institute (CBI).
Trataremos dessa corrente mais adiante no texto.
comunicaes dos grupos (Bredariol, 2001). Estas partem do pressuposto de que os conflitos acontecem em decorrncia de problemas de
comunicao entre as partes envolvidas no conflito, em razo das mesmas possurem interesses contraditrios.
Nessa linha de teorizao, podem ser includos autores como Fisher
e Ury (1981), Susskind et. al. (2008), Susskind e Cruikshank (1987), Pruitt
(1983), Blake e Mouton (1964), Moore (1994) e outros. Cada qual em seu
estilo, tais autores buscam mtodos que, em geral, envolvem a interveno em uma disputa por uma terceira parte neutra, imparcial e aceitvel,
que no tem autoridade ou poder de deciso, mas que assiste s partes a
voluntariamente alcanarem compromissos mutuamente aceitos frente ao
assunto objeto de disputa. Alm disso, procuram desenvolver elementos
que consideram mais produtivos para essas resolues, seja enfatizando
mtodos de negociao ou barganha (propondo mtodos voltados para a
estruturao de polticas para organizaes frente a conflitos) ou especificando a adequao de mtodos conforme as diferentes reas de atuao
(trabalho, famlia, comunidade, meio ambiente etc.).
Pautando-se em discursos de eficincia e eficcia, harmonia e pacificao, consenso e solidariedade, negociao e acordo, participao e
dilogo, informalidade e celeridade, tais mtodos possuem como tnica
em seus objetivos principais: ansiar por rapidez e efetividade de resultados;
reduzir custos administrativos e judiciais; reduzir a durao e reincidncia
dos litgios; facilitar a comunicao e promoo de ambientes cooperativos; e transformar e melhorar as relaes sociais. Nessa literatura,
comum mencionar-se os tribunais abarrotados, a demora e a dificuldade
de se chegar a uma soluo definitiva e o risco de um ente no conseguir
levar nada, dado poder perder integralmente caso no haja negociao
prvia. Outra forma de justificao para o uso dessa metodologia a ideia
de que submeter os litgios ambientais apreciao de experts concederia
maior confiabilidade e celeridade resoluo dos litgios.
Bush e Folger (1994) identificam quatro diferentes histrias (stories)
sobre o que concebem o movimento da mediao (mediation movement).
Ainda que versando especificamente sobre o mtodo da mediao, o esforo de identificao das diversas correntes de pensamento existentes
principalmente nos Estados Unidos sobre tal mtodo nos permite uma
visualizao da resoluo negociada como um espao social de posies
em que determinados agentes sociais encontram-se em concorrncia.
Segundo Bush e Folger (1994), tais histrias referem-se a diferentes concepes de distintos grupos de autores acerca do processo de
mediao e seus impactos sociais. So elas: a histria da satisfao,
a histria da justia social, a histria da transformao e a histria
da opresso. Em parte, a diferenciao promovida por Bush e Folger

(1994) se d em razo de os mesmos procurarem evidenciar o movimento da mediao como sendo pluralstico e no monoltico, ou seja, como
sendo um campo que comporta diferentes abordagens sobre a prtica
da mediao, bem como diferentes interpretaes acerca do que vm a
ser as principais metas de tal movimento e os desdobramentos sociais
que este estabelece. Por outro lado, como veremos, essa diferenciao
parte tambm da necessidade de tais autores, por estarem eles mesmos
inscritos nesse movimento, de distinguirem-se de outras perspectivas e
autores e, com isso, afirmarem seu ponto de vista especfico sobre o tema.
A histria da satisfao refere-se j citada linha das teorias das
comunicaes dos grupos que descreve a mediao como uma soluo
criativa de problemas, produzindo acordos que satisfazem as partes em
disputa no conflito. De acordo com essa histria:
O processo da mediao uma ferramenta poderosa para satisfazer
as reais necessidades humanas das partes envolvidas em disputas
individuais. Devido sua flexibilidade, informalidade e consensualidade, a mediao envolve todas as dimenses do problema. No
sendo limitada por categorias ou regras jurdicas, ela reformula uma
disputa contenciosa com vistas a se tornar um problema mtuo.
Alm disso, em funo das habilidades dos mediadores em lidar
com desequilbrios de poder, a mediao reduz possveis manobras
estratgicas e abusos de poder. Como resultado dessas diferentes
caractersticas, a mediao facilita a soluo de problemas de maneira integradora e colaborativa, ao invs de processos adversariais.
Pode, assim, produzir resultados criativos baseados em ganhos
mtuos (win-win outcomes) que vo alm de direitos formais para
resolver problemas e satisfazer s necessidades genunas das partes em uma dada situao. O movimento da mediao tem utilizado
esses recursos para produzir solues de qualidade superior para
disputas de todos os tipos [...]. Alm disso, em comparao com
processos mais formais ou adversariais, a informalidade e mutualidade da mediao reduz os custos econmicos e emocionais da
soluo de controvrsias (Bush e Folger, 1994, p. 16).
A histria da justia social, por sua vez, encara a mediao

como um mtodo de auxlio organizao e construo de coalizes
entre indivduos e tem como meta gerar um maior poder de barganha
para aqueles que no o possuem. Os autores dedicados a tal mtodo
so poucos e encontram-se principalmente ligados aos movimentos
tradicionais de organizao comunitria, tais como Wahrhaftig (1982),

Shonholtz (1987) e Herrman (1993). Para tal histria, a:
[...] mediao oferece meios eficazes de organizao de indivduos
em torno de interesses comuns e, assim, constroem laos e estruturas comunitrias mais fortes [...]. Alm disso, por sua capacidade de
auxiliar as partes a resolverem seus prprios problemas, a mediao
reduz a dependncia de agncias distantes e estimula o esprito
da livre iniciativa. Assim, a mediao trata as normas legais como
apenas um dos vrios meios pelos quais podem ser endereados os
problemas e avaliadas as possveis solues para as disputas [...].
Esta realidade se aplica a muitos contextos em que a mediao
utilizada. A mediao interpessoal de bairros e vizinhanas tem
incentivado inquilinos e residentes, por exemplo, a identificarem
adversrios em comum, tais como proprietrios e rgos municipais,
e a tomarem uma ao conjunta com vistas a perseguirem seus interesses comuns. A mediao ambiental vem facilitando a assero
de novas reivindicaes pelos grupos, no sentido de reestabelecer
desequilbrios de poder que comumente favorecem os donos de
terras. At mesmo a mediao envolvendo conflitos de consumo tem
auxiliado os consumidores a confiarem mais em suas capacidades
de formularem suas reclamaes. Para resumir, a mediao tem
auxiliado na organizao de indivduos e fortalecido comunidades de
interesse em diferentes contextos (Bush e Folger, 1994, p. 18-19).
A histria da transformao tem como meta principal conduzir as

partes litigantes a um crescimento moral, produzindo assim seres humanos mais fortes e compassivos. Como afirmam Bush e Folger (1994),
signatrios dessa perspectiva, a histria da transformao a face oculta do movimento de mediao, pois ela se refere fora oculta que motiva
o envolvimento dos praticantes (p. 21). Outros autores e praticantes que
trabalham essa perspectiva so Davis (1989), Riskin (1982), MenkelMeadow (1991) e Dukes (1993). De acordo com tal histria:
[...] a promessa original de mediao reside na sua capacidade de
transformar o carter tanto dos indivduos litigantes quanto da sociedade como um todo. Em razo de sua informalidade e consensualidade,
a mediao permite que as partes definam seus prprios problemas
e metas e, dessa forma, validem a importncia desses problemas e
metas em suas vidas. Alm disso, a mediao estimula as partes a um
exerccio de autodeterminao a partir do qual elas decidem como (ou
at mesmo se devem) resolver uma disputa. E isso contribui para que

as partes mobilizem recursos no sentido de identificarem seus problemas e atingirem suas metas. O movimento da mediao tem (pelo
menos em certa medida) empregado essas capacidades do processo
para auxiliar as partes em disputa a fortalecerem suas habilidades em
lidar com circunstncias adversas de todos os tipos, no somente com
casos imediatos, mas com situaes futuras. Os participantes na mediao ganham uma maior sensao de autorespeito, autoconfiana
e independncia. A isto se tem denominado a dimenso do empoderamento do processo da mediao (Bush e Folger, 1994, p. 20).
A quarta histria, a histria da opresso, difere radicalmente

das demais. Ao passo que as trs histrias anteriores procuram formular
prescries ou estabelecer diretrizes e metas para cumprir o que os autores
entendem ser o valor ou objetivo social mais importante a ser atingido pela
mediao, a histria da opresso trabalha a dimenso crtica de todo o
movimento da mediao, de forma a evidenciar os efeitos sociais negativos
de sua concepo e operacionalizao. Dentre os principais crticos esto
Abel (1982), Delgado (1985), Fineman (1988), Fiss (1984), Nader (1990,
1992) e Barker (2009). A anlise crtica dessa histria sugere que:
[...] mesmo que o movimento tenha comeado com a melhor das
intenes, a mediao tornou-se um perigoso instrumento que aumenta o poder dos mais fortes e tira vantagem dos mais fracos. Pela
informalidade e consensualidade de seu processo e, consequentemente, pela ausncia de regras processuais e materiais, a mediao
pode ampliar desequilbrios de poder e dar margem para a coero
e manipulao por parte das partes mais fortes. Entretanto, a postura de neutralidade exime o mediador de prevenir esse processo.
Portanto, em comparao com o processo legal formal, a mediao
frequentemente produz resultados injustos, isto , produz resultados de maneira desproporcionada e injustificadamente favorvel s
partes mais fortes. Ademais, pela sua privacidade e informalidade,
a mediao fornece aos mediadores um amplo poder estratgico
para controlar a discusso, o que favorece qualquer tipo de bias por
parte dos mesmos. Tal bias pode afetar a seleo e elaborao das
questes, a apreciao e classificao das opes de soluo do
problema, bem como em vrios outros elementos que influenciam
os resultados. Uma vez mais, como resultado, a mediao tem frequentemente produzido resultados injustos. [...] Finalmente, uma
vez que mediao lida com disputas sem levar em conta o interesse
pblico em geral, ela resulta em uma desagregao e privatizao

de problemas de classe e de interesse pblico. Assim, as partes
mais fracas se tornam incapazes de organizarem-se naturalmente
em uma causa comum e o interesse pblico mais amplo ignorado
e indeterminado (Bush e Folger, 1994, p. 22-23).
A anlise de Bush e Folger (1994) do movimento da mediao pode

ser simplificada em dois grandes grupos: o dos apologistas e propaladores
dos mtodos da mediao (que incluiria os autores das histrias da satisfao, da justia social e da transformao) e o dos crticos a tais mtodos
(os autores da histria da opresso). Cada grupo justificar seu ponto de
vista sobre a temtica fazendo-se valer de argumentos convincentes para
justificar suas prticas ou apresentar crticas s demais. De acordo com
Zeinemann (2001), algumas das justificativas apresentadas pelos defensores da mediao baseiam-se na ideia de que a mesma contribui para:
promover a compreenso das perspectivas de outras pessoas,
incluindo diferentes grupos raciais e origens culturais;
aumentar o controle e autodeterminao da parte envolvida;
diminuir o nmero de casos e despesas judiciais;
dar soluo rpida para conflitos disruptivos na comunidade ou
na vida das famlias das partes;
melhorar a satisfao do pblico com o sistema de justia;
incentivar resolues adequadas s necessidades das partes;
aumentar o cumprimento voluntrio das resolues;
restaurar a influncia dos valores da vizinhana e da comunidade
e a coeso das comunidades;
fornecer fruns acessveis s pessoas em meio a conflitos;
ensinar o pblico a experimentar processos mais eficazes do que
a violncia ou o litgio para a resoluo de disputas.
Por outro lado, ainda segundo Zeinemann (2001), os crticos da
mediao argumentam que:
na mediao, as partes mais fortes podem impor sua vontade sobre
as partes mais fracas, pois o ambiente informal em que a mediao
se desenvolve oferece menos garantias do que fruns mais formais;
o foco da mediao em disputantes individuais retira a discusso
pblica sobre disputas que trazem implicaes sociais mais amplas;
a nfase da mediao na tolerncia e no compromisso pode dissipar esforos voltados para aes coletivas que trariam maior
benefcio para os grupos desfavorecidos do que uma srie de

decises individuais;
a mediao pode impedir mudanas estruturais de grande escala
nas instituies polticas e sociais que s podem ser corrigidas
atravs do judicirio e no atravs da mediao;
h a possibilidade de cooptao de grupos menos poderosos por
grupos mais poderosos. Isto pode ocorrer quando a mediao
usada por grupos mais fortes para dar aos grupos mais fracos
uma falsa sensao de participao nas decises. Os grupos
podem fazer isso habilmente limitando o alcance da percepo
das opes ou escolhas, de forma a atender aos interesses dos
grupos mais poderosos. O problema ento que o grupo mais
forte pode legitimar as decises tomadas na mediao - ainda
que as mesmas tenham sido tomadas por meio de uma deciso
unilateral, sem o grupo mais fraco.
Evidenciadas as diversas correntes de pensamento existentes principalmente nos Estados Unidos sobre o movimento da mediao, cabe aqui,
ainda que brevemente, definirmos um pouco do repertrio de procedimentos da mediao e de outros mtodos de resoluo negociada de conflito.
Ainda que as definies das ltimas no sejam consensuais, tendo em vista
a heterogeneidade e diferenciao metodolgica das correntes, acreditamos que a identificao e descrio abaixo forneam um bom panorama.
QUADRO 1 - MTODOS DE RESOLUO NEGOCIADA DE CONFLITO
Negociao
direta
Procedimento pelo qual as partes em disputa encontram-se com o intuito de chegar a uma resoluo
mutuamente aceitvel. Cada parte representa seus
prprios interesses.
Conciliao
Procedimento pelo qual um ente externo ao conflito une

as partes em disputa para discutirem entre si. Ao contrrio da mediao, a conciliao normalmente conota
somente um envolvimento preliminar pela parte de fora
do conflito. Conciliadores usualmente no assumem
um papel ativo no sentido de resolver a disputa, mas
podem ajudar com a colocao de uma agenda, mantendo um registro (gravao) e administrao, podendo
tambm atuar como mediadores quando as partes
no se encontram diretamente, ou como um moderador durante encontros diretos.
Facilitao
Procedimento similar conciliao, constituindo uma

forma menos ativa de mediao. Facilitadores podem
atuar como moderadores em grandes encontros, assegurando que todos sejam capazes de falar e serem
ouvidos. No esperado deles que ofeream suas
prprias ideias ou que participem ativamente, conduzindo as partes em direo a um acordo. Facilitao
pode tambm ser aplicada no nvel one-to-one para
guiar um indivduo atravs de processos estratgicos,
tais como solucionando, priorizando e planejando o
problema.
Mediao
Procedimento durante o qual as partes em disputa

dialogam (conjuntamente e tambm reservadamente)
com uma terceira parte exterior ao conflito em que
confiam, sendo o mediador neutro e independente
para explorar e decidir como o conflito entre eles ser
resolvido. O mediador auxilia as partes a chegarem a
um acordo, porm no possui nenhum poder de impor
um resultado sobre eles. A mediao seria comumente definida como um processo de ajuste de conflitos
no qual uma parte de fora do conflito supervisiona a
negociao entre duas partes ou mais em disputa. O
mediador uma parte neutra que, embora no tendo capacidade de dar um julgamento, atua de certa
forma como um facilitador no processo de busca por
um acordo. A qualidade central do mediador tem sido
descrita por sua capacidade de reorientar as partes
uma em direo outra, no pela imposio de regras
sobre elas, mas auxiliando-as para que alcancem uma
percepo nova e compartilhada de seu relacionamento, uma percepo que redirecionar suas atitudes e
disposies uma em direo outra.
Arbitragem
Geralmente usado como uma alternativa menos formal

de ir para o tribunal, esse um procedimento no qual
um ente ou jri neutro (e no envolvido no conflito)
encontra-se com as partes em disputa, ouve as apresentaes de cada lado e faz uma sentena ou uma
deciso. Tal deciso pode ser aplicada nas partes se
eles previamente concordarem com a mesma. Ao
contrrio do tribunal, as partes em disputa podem participar escolhendo o rbitro (que com frequncia um
expert no assunto da disputa) e determinando as regras
que governam o procedimento. Audincias de arbitragem so geralmente mantidas privadamente. Algumas
vezes as partes em disputa usam um processo combinado, conhecido como med-arb, a fim de manter as
vantagens tanto da mediao quanto da arbitragem. Se
o mediador no estiver sendo bem-sucedido na resoluo da disputa por meio de acordo entre as partes,
ento o mediador torna-se um rbitro com o poder de
emitir uma deciso.
Fonte: FAO (1998) apud Vigas (2007).
Alguns exemplos de instituies americanas (alm da j citada CBI)

que trabalham com tais mtodos so: Center for Public Policy Dispute
Resolution, da Universidade do Texas; Florida Conflict Resolution Consortium,
da Universidadedo Estado da Flrida e da UniversidadeCentralda Flrida;
Center for Collaborative Policy, da Universidade do Estado da Califrnia;
Common Ground, da Universidade da Califrnia; Oregon Consensus, da
Universidade EstadualdePortland; Kukin Program for Conflict Resolution,
da Universidade de Yeshiva; Program on Negotiation (PON), da Universidade
de Harvard; The William D. Ruckelshaus Center, da Universidade do
Estado de Washington e da Universidade de Washington; Massachusetts
Office of Dispute Resolution and Public Collaboration, da Universidade
de Massachusetts; Ohio Commission on Dispute Resolution; Maryland
Conflict Resolution (MACRO); Institute for Environmental Negotiation, da
Universidade de Virgnia; Center for Negotiation and Conflict Resolution, da
Universidade do Estado de New Jersey; Environmental Protection Agency
(EPA); U.S. Institute for Environmental Resolution; Community Focus;
Institute for Local Government etc.
Ainda que no tenham como foco direto a resoluo de conflitos,
como o caso dos mtodos anteriormente apresentados, existe tambm
uma srie de mtodos participativos voltados para projetos e programas

de desenvolvimento municipal e microrregional, implementao de programas de microbacias hidrogrficas, planos de manejo para Unidades de
Conservao, levantamentos socioeconmicos em avaliaes de impactos
ambientais, gesto de projetos de assentamento, elaborao de projetos de
crdito coletivo etc. que envolvem em suas prticas a identificao e anlise
de problemas, disputas e conflitos e a busca por solues para os mesmos.
Tais mtodos participativos apresentam uma srie de instrumentos de identificao de situaes-problema dentro dos processos de planejamento
conjunto nos projetos e programas em que so implementados com vistas a
se obter uma soluo atravs de um consenso mnimo entre os participantes
(Brose, 2001b). Por sua diferenciao em termos de foco na busca por resoluo, poderamos consider-los conceitualmente como formas indiretas
de resoluo negociada de conflitos. Dentre os principais usurios de tais
mtodos esto: agncias bilaterais como a Agncia dos Estados Unidos para
o Desenvolvimento Internacional (USAID), a Agncia Alem de Cooperao
Tcnica (GTZ, atualmente GIZ), a Agncia Canadense de Cooperao (CIDA),
a Agncia Dinamarquesa de Desenvolvimento Internacional (DANIDA), a
Agncia Norueguesa de Cooperao para o Desenvolvimento(NORAD) e a
Agncia de Cooperao Internacional doJapo (JICA); agncias multilaterais
como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial, a Organizao
Mundial da Sade (OMS), bem como governos, ONGs e universidades.
Tais mtodos consistem em tcnicas participativas de trabalho em
grupo para a construo conjunta de decises dentro dos mais variados
projetos. Exemplos deles so:
o mtodo ZOPP (Zielorientierte Projektplanung: Planejamento de
Projeto Orientado pelos Objetivos), que consiste em um mtodo
de planejamento desenvolvido e adotado oficialmente em 1983
pela GTZ (atualmente GIZ) em todos os seus projetos. Trata-se de
tcnicas participativas de trabalho em grupo desenvolvidas pela
empresa Metaplan para o desenvolvimento de projetos. Nelas,
realizada uma srie de diagnsticos com os grupos com o intuito
de identificar as instituies envolvidas (Anlise de Envolvimento),
os principais problemas existentes (Anlise dos Problemas) e os
objetivos perseguidos (Anlise dos Objetivos). Com isso, o mtodo
prope uma sequncia de etapas e reflexo em que se coletam
ideias, opinies e experincias individuais de cada participante
para se atingir, ao final, um Marco Lgico consensuado que define
a estratgia do projeto. (Brose, 2001a).
o Enfoque Participativo, segundo Krappitz et. al. (1988), pode

ser entendido como um mtodo de aproximao sistemtica a
processos de grupos buscando mobilizar os potenciais dos participantes e fornecer-lhes instrumentos para melhorar suas aes
por meio de suas contribuies, incorporando assim o meio socioeconmico e cultural de cada situao. De maneira semelhante
aos demais mtodos de resoluo negociada de conflito, este
mtodo centra sua atuao na figura de uma parte neutra, equilibrada e catalizadora das diversas ideias decorrentes do processo
grupal, o moderador. Alm disso, pauta igualmente sua atuao
no chamado dilogo ou debate ativo e em outros instrumentos
facilitadores da participao em eventos grupais: visualizao,
problematizao, trabalho em grupo, realizao de sesses
plenrias, conduo compartilhada etc. (Cordioli, 2001).
o Diagnstico Rpido Rural Participativo se refere a um conjunto
de tcnicas e ferramentas desenvolvidas no intuito de fazer com
que as comunidades faam o seu prprio diagnstico e, a partir
da, supostamente comecem a autogerenciar o seu planejamento
e desenvolvimento. Tal mtodo segue trs diretrizes principais: o da
participao (que envolve o conhecimento da rea de abrangncia
do empreendimento junto queles que sero impactados por ele);
o do comportamento (que diz respeito s tcnicas de envolvimento dos indivduos participantes no processo de diagnstico) e as
tcnicas de campo (que consiste em um repertrio de tcnicas de
levantamento de informao entrevista semi-estruturada, entra
e sai, matriz de quantificao, calendrio sazonal, caminhadas
transversais, rotina diria, realidade/desejo/processo, eleio de
prioridades, diagrama de Venn, mapeamento histrico etc.) (Gomes
et. al., 2001). As tcnicas do DRP vm sendo adaptadas e utilizadas
nos mais variados temas, por exemplo: Diagnstico Participativo
de Unidades de Conservao (DiPUC) (Moura, 2001); Diagnstico
Rpido Urbano Participativo (DRUP) (Susin et. al., 2001); Diagnstico
Organizacional Participativo (DOP) (Naves et. al., 2001).
Outros exemplos de metodologias participativas so: a Metodologia
para Resoluo dos Problemas (MRP) difundida pelo SEBRAE; o Mtodo
Altadir de Planificacin Popular (MAPP) utilizado principalmente por
sindicatos e agremiaes correlatas; o Mtodo de Anlise e Soluo
de Problemas (MASP) aplicado pela INFRAERO; o Processo Criativo
de Solues de Problemas (PCSP) utilizado na iniciativa privada; e o
Planejamento Estratgico e Situacional (PES) (Brose, 1995).
Correndo o risco da generalizao, podemos afirmar que, de modo

geral, esse conjunto de mtodos tem como objetivo capacitar os participantes, atravs de procedimentos participativos, a expressarem e analisarem
suas prprias realidades e condies de vida, de modo a fazer com que
eles mesmos decidam quais medidas devem ser tomadas, bem como que
monitorem e avaliem os resultados das inticiativas propostas. Todo esse
processo conduzido por entes neutros (moderadores, mediadores
etc.) que procuram assessorar, aconselhar, transferir conhecimentos e
informaes aos grupos, de maneira a estruturar alternativas e facilitar
tomadas de deciso. De acordo com Chambers (1996), as metodologias
participativas oferecem maneiras de dar voz populao, capacitando-a a expressar e analisar seus prprios problemas e prioridades. Nelas,
estimulam-se processos de aprendizagem coletiva em meio aos quais os
especialistas e tcnicos se restringem ao papel de moderador e facilitador.
Segundo Cleaver (1999), as abordagens participativas tm sido
justificadas como formas de garantir maior eficincia e eficcia para os
investimentos em projetos de desenvolvimento, assim como instrumentos
que contribuem para processos de democratizao e empoderamento.
Dessa forma, as teorizaes das abordagens participativas so frequentemente dicotomizadas segundo classificaes referentes a meios e fins,
entre argumentos de eficincia (a participao como uma ferramenta para
se alcanar melhores resultados nos projetos) e argumentos de equidade e
empoderamento (a participao como um processo que aumenta a capacidade dos indivduos de melhorarem suas vidas e que promove mudanas
sociais para os grupos desfavorecidos ou marginalizados). Segundo o autor,
a dificuldade inerente a esse tipo de teorizao se d muitas vezes em
razo da impossibilidade de se compatibilizar os interesses presentes no
desenvolvimento de projetos (que envolvem um conjunto definido de atividades e preocupaes com custos e benefcios quantificveis, bem como
com oramentos e cronogramas limitados) com os discursos e propostas
participativas. Nesse tocante, os projetos tendem a enfatizar exigncias
prticas ao invs de necessidades estratgicas; instrumentalidade ao invs
de empoderamento (p. 598). Isto vem sendo demonstrado em estudos
que enfatizam as limitaes da capacidade dos participantes dos projetos
ditos participativos de influenciarem na formulao dos elementos estruturais de tais projetos, bem como na dificuldade de se indicar explicitamente
possveis abordagens empoderadoras no mbito dos projetos (Eyburn e
Ladbury, 1995; Cleaver e Kaare, 1998). Dentro desse contexto, o empoderamento se torna um chavo de projetos desenvolvimentistas e, com
isso, se perde o elemento do que a noo de participao poderia permitir,
caso apropriada de forma questionadora por sujeitos no dominantes: seu
potencial radical, desafiante e transformador o conceito de ao torna-se

individualizado e o empoderamento, um ato despolitizado. Como ressalta
Cleaver (1999), o conceito de empoderamento:
[...] sempre implcito e nunca explicitamente exposto em documentos polticos. Nem sempre claro quem deve ser empoderado:
o indivduo, a comunidade, ou categorias como mulheres, os
pobres ou os socialmente excludos. A questo de como estas
categorias de pessoas podem exercer suas aes geralmente
deixada de lado. Em muitos documentos polticos, vemos uma
individualizao apoltica do conceito; do indivduo esperado que
aproveite as oportunidades oferecidas por projetos de desenvolvimento para melhorarem a si mesmos e, assim, contribuir para
o desenvolvimento do grupo ou da comunidade. Os mecanismos
desse empoderamento podem ser tanto claros e bem definidos (por
exemplo, o empoderamento de indivduos por meio de transaes financeiras no mercado) quanto convenientemente difusos (como os
supostos benefcios da participao dos indivduos em comits de
gesto). O escopo (e as limitaes) dos efeitos de empoderamento
dos projetos so pouco explorados ( Cleaver, 1999, p. 599).
As abordagens participativas vm influenciando cada vez mais

uma srie de projetos e programas pblicos e privados. No mbito do
planejamento urbano, por exemplo, as abordagens participativas vm se
consubstancializando, segundo Nss (2001), em vertentes conhecidas
como planejamento colaborativo (collaborative planning) (Healey, 1992;
1997) e planejamento como construo de consenso (planning as a
consensus-building) (Innes, 1996). Tais vertentes buscam evidenciar os
efeitos do processo de planejamento na autoestima, valores, comportamentos, capacidades de crescimento e habilidades cooperativas das
populaes locais. A literatura concernente a tais vertentes sustenta-se
na crena de que o dilogo pode transformar conflitos de interesses em
situaes em que ambos os lados saem vitoriosos, e que esta crena se
torna possvel mediante um processo de planejamento amplo e descentralizado voltado para se alcanar uma compreenso e acordo mtuos.
A resoluo de conflito atravs de dilogo com vistas a transformar
conflitos de interesse em situaes em que ambos os lados vencem
representada por Nss (2001) pela figura abaixo. Junto com a ilustrao,
de autoria de Bente Stensen, h um comentrio do autor em que o mesmo
critica a viso simplista da dinmica conflitual: infelizmente, nem todos
os conflitos so desse tipo favorvel.
Ilustrao: Bente Stensen. Fonte: NSS (2001).
A ideia que subjaz os questionamentos s abordagens participativas

a de que a participao no implica necessariamente que os grupos
sociais tenham feito parte do processo decisrio como um todo, visto que
muitas vezes no so eles os idealizadores ou mesmo os formuladores das
metodologias adotadas, de maneira que as populaes so envolvidas em
procedimentos participativos que sugerem muito mais uma ao meramente consultiva ou de extrao de informao. Este o caso de uma srie
de projetos envolvendo etnomapeamentos e etnozoneamentos de povos
tradicionais, de planos de manejo em Unidades de Conservao, de Planos
Diretores urbanos etc. (Acselrad e Vigas, 2013; Acselrad e Coli, 2008;
Colchester, 2002; Almeida, 1993).
O discurso da participao aproxima-se ento dos discursos da solidariedade e do consenso, na medida em que substitui o carter coletivo
da participao social por uma viso privatista e individualista de participao, contribuindo assim para uma despolitizao da participao.
Como assevera Dagnino:
[...] a noo de participao, que constituiu o ncleo central
do projeto participativo e democratizante, percorre os mesmos
caminhos. Por um lado, a ressignificao da participao acompanha a mesma direo seguida pela reconfigurao da sociedade
civil, com a emergncia da chamada participao solidria e a
nfase no trabalho voluntrio e na responsabilidade social, tanto de indivduos como de empresas. O princpio bsico aqui parece
ser a adoo de uma perspectiva privatista e individualista, capaz
de substituir e redefinir o significado coletivo da participao social. A prpria ideia de solidariedade, a grande bandeira dessa
participao redefinida, despida de seu significado poltico e
coletivo, passando a apoiar-se no terreno privado da moral. Alm
disso, este princpio tem demonstrado sua efetividade em redefinir outro elemento crucial no projeto participativo, promovendo a
despolitizao da participao: na medida em que essas novas
definies dispensam os espaos pblicos onde o debate dos
prprios objetivos da participao pode ter lugar, o seu significado poltico e potencial democratizante substitudo por formas
estritamente individualizadas de tratar questes tais como a desigualdade social e a pobreza (Dagnino, 2004, p. 102).
A participao, como veremos adiante, tal como imaginada no

movimento de ascenso das lutas das classes populares no fim dos anos
1970 no Brasil, apontava mais para dinmicas de democracia direta e
de autogesto do que para a suplementao de uma virtual democracia
representativa colocada no horizonte de uma ditadura cvico-militar em
sua fase terminal. A ressignificao da participao em adeso a acordos
prvia e hierarquicamente definidos notadamente ao longo dos anos 1990
se d no decorrer e ao cabo do que Dagnino (2004) conceitua como confluncia perversa. Reciprocidade inslita mais que paralelismos duais, o
projeto democratizante fortemente condicionado por conflitos e lutas sociais conflui para o interior do projeto de neoliberalizao, fornecendo-lhe
reflexividade suficiente para sua recalibragem. A neoliberalizao pode
assim enraizar-se e redefinir a forma societal e a forma poltica do Estado,
como veremos em captulo posterior, e obter consentimento generalizado
sob frmulas hbridas em construo como neodesenvolvimentismo,
ps-neoliberalismo ou neoliberalismo inclusivo. Esta ltima definio
sugere uma complexa e delicada articulao entre polticas macroeconmicas neoliberais e uma rationale micropoltica fundada em tecnologias
de incluso social (Cerny, 2008; Ruckert, 2006).
No captulo que segue, discorreremos sobre a ideologia dominante
que serve de base para o estabelecimento do projeto de neoliberalizao:
a ideologia do novo esprito do capitalismo (Boltanski e Chiapello, 2009).
1.2.
O novo esprito do capitalismo

e as novas formas de ideologia
Um olhar atento sobre os discursos da participao e do consenso

que permeiam os mtodos de resoluo negociada de conflito sugere
a existncia de novas formas de ideologia que estabelecem a maneira
com que estes ltimos representam o seu aparecer social, econmico e
poltico. Por novas formas de ideologia, aproximamo-nos de Chau (1997),
que afirma que:
Com o fenmeno da burocratizao e da organizao, a ideologia
deixou de ser discurso legislador, tico e pedaggico fundado na
transcendncia das ideias e dos valores, para converter-se em
discurso annimo e impessoal, fundado na pura racionalidade de
fatos racionais. No deixou de ser legislador, tico e pedaggico,
mas deixou de fundar-se em essncias e valores, como deixou de
ser proferido do alto para fundar-se no racional inscrito no mundo e
proferir-se ocultando o lugar de onde pronunciado. Ganhou nova
cara: tornou-se um discurso neutro da cientificidade ou do conhecimento (Chau, 1997, p. 10-11).
Assim posto, pretendemos identificar esses discursos como inscritos

dentro da ideologia dominante do que concebemos como o novo esprito
do capitalismo, que encontra sua expresso mais natural no discurso
da gesto empresarial (Boltanski e Chiapello, 2009) ou no discurso
competente - que o discurso do especialista, proferido de um ponto
determinado da hierarquia organizacional e que no se inspira em ideias
e valores, mas na suposta realidade dos fatos e na suposta eficcia dos
meios de ao (Chau, 1997).
Segundo Boltanski e Chiapello (2009), o discurso da gesto empresarial contm ideias, propostas de organizao humana, modos de
ordenamento dos objetos e formas de garantia. Para avaliarem esse discurso, os autores recorrem anlise da literatura de gesto empresarial
destinada a executivos, por a considerarem um dos principais espaos de
inscrio do esprito do capitalismo. A anlise de tal literatura evidencia
uma profunda transformao no esprito do capitalismo, mostrando-se
caracterizada pelo abandono de certos traos ideolgicos especficos que
definem seu segundo estado e pelo advento de uma nova representao

da empresa e do processo econmico. Para os autores, tal transformao
fica demonstrada na mudana do discurso empresarial dos anos 1960
para os anos 1990, bem como nas crticas s quais esteve exposto o capitalismo em cada poca. Essa transformao ocorre tambm dentro dos
meios de dominao prprios da gesto empresarial.
Ao considerarem a histria da gesto empresarial como a histria
da sofisticao permanente dos meios de dominar aquilo que ocorre na
empresa e em seu ambiente, afirmam que tal dinmica se estender para
alm da busca por controle das mquinas e do pessoal, espraiando-se
atravs de subdisciplinas da gesto empresarial como a estratgia empresarial, o marketing, a gesto de compras e as relaes pblicas.
Nesse sentido,
Com a estratgia empresarial, desenvolveu-se o domnio dos mercados e da livre concorrncia; com o marketing, o domnio do circuito
de distribuio, dos clientes e de seus comportamentos aquisitivos;
com a gesto de compras, o controle dos fornecedores; com as
relaes pblicas, o da imprensa e dos poderes pblicos (Boltanski
e Chiapello,2009, p. 109).
O desenvolvimento dessas subdisciplinas dar-se- em consonncia

com os novos imperativos de racionalidade que caracterizar a empresa
capitalista contempornea como um tipo peculiar de organizao social que
busca no somente obter desempenhos mais eficazes e eficientes de produo, como tambm procura resolver conflitos, divergncias e antagonismos
que possam colocar em jogo esse desempenho. Como aponta Chau (1984):
[...] a grande empresa [...] pensada como devendo obter de todos
os seus membros o desempenho mais eficaz, mais eficiente e
mais produtivo de todas as funes, introduz como imperativo da
racionalidade a ideia de plena separao entre deciso e execuo,
concepo e tarefa. Ao mesmo tempo, aparece outro imperativo:
trata-se de considerar todos os conflitos (de classe), todas as divergncias (entre setores da empresa) e todos os antagonismos como
problemas individuais, seja de origem psicolgica (desadaptao, disfuno etc.), seja de ordem familiar (desajustes e dificuldades entre
membros de uma famlia trabalhadora), seja de ordem psicossocial
(os comportamentos associais). Faz parte da administrao racional
ou da chamada Gerncia Cientfica um departamento constitudo
por tcnicos encarregados de lidar com os conflitos, as divergncias
e os antagonismos para neutraliz-los ou desfaz-los. Trata-se

do Departamento de Relaes Humanas ou Relaes Industriais
(DRH). [...] O DRH trata de criar canais paralelos ou informais de
comunicao e de ajustamento (que, se mal-sucedidos, cedem lugar
represso pura e simples), visando negociar a paz empresarial e,
pela negociao teraputica ou assistencial, preparar caminho para
a negociao trabalhista propriamente dita (Chau, 1984, p. 14-15).
Os imperativos do discurso da gesto empresarial, suas formas

de racionalidade e suas propostas de organizao humana sero uma
referncia decisiva para os mtodos de resoluo negociada de conflitos.
A ideia de negociao, inventada pelos membros do DRH para referir-se
ao encaminhamento das reinvindicaes, contestaes e rebeldias a uma
soluo que seja do contento das partes (Chau, 1984, p. 15), bem como
uma srie de outros iderios, como, por exemplo, o da eficincia e eficcia,
faro parte da construo discursiva desses mtodos e constituir-se-o na
maneira pela qual pautaro suas prticas. No Brasil, o prprio instrumento
da conciliao nasce dentro da dinmica da negociao trabalhista entre
empresas e sindicatos.33
Caminhar-se-, dessa forma, para um processo que envolve a
ampliao da lgica instrumental da racionalidade empresarial (e/ou do
mercado) e seus meios de dominao e controle do social34 para o campo das relaes sociais. Nesse aspecto, concordamos com a constatao
de Crubellate (2004) de que:
O avano da racionalizao para fins econmicos parece implicar, entretanto, certa circularidade [...], na medida que aumenta o poder das
organizaes capitalistas para interferirem nas demais instituies
33 O art. 625-A, includo na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) pela Lei n9.958,
de 12 de janeiro de 2000, define a competncia conciliatria das comisses,
incumbindo-as de tentar solucionar os litgios individuais do trabalho. Segundo o
artigo, as empresas e os sindicatos podem instituir Comisses de Conciliao Prvia,
de composio paritria, com representante dos empregados e dos empregadores,
com a atribuio de tentar conciliar os conflitos individuais do trabalho.
34 Por controle do social, aproximamo-nos do conceito de controle social normativo,
definido por Crubellate (2004) como as tentativas das organizaes econmicas
de interferir nas relaes cotidianas e informais dos indivduos entre si e com as
instituies sociais para tornar funcional a seus objetivos a ordem convencional (p.
14). Ao usarmos o termo controle do social, buscamos uma acepo distinta da de
controle social, que entendemos como o controle exercido pela sociedade sobre o
governo, possibilitando um processo em que a sociedade se envolve no exerccio da
reflexo e discusso para politizao de problemticas que afetam a vida coletiva.
sociais e convert-las em instncias de institucionalizao de padres favorveis ordem econmica vigente (Crubellate, 2004, p. 6).
No que se refere s ideias de consenso e negociao, complementa

o autor:
Normalmente se recorre s ideias de consenso e de negociao
como mecanismos para alcance daquelas supostas alternativas
sociais, mas parece ser necessrio que se detenha sobre a possibilidade de que tais mecanismos constituam, por fim, instrumentos
retricos de racionalizao estratgica baseada em interesses
previamente constitudos e em busca de novos fundamentos de
legitimao. Enfim, que possam ser reduzidos a mais um recurso
de dominao (Ibidem, p. 15).
O avano dessa racionalizao seguir as transformaes das

bases organizacionais que vm enfatizando a construo de estruturas
alternativas em que predominam racionalidades voltadas para o consenso e a democratizao (Rothschild-Whitt, 1979; Heckscher, 1994)
e para um apelo a mais democracia e menos burocracia (Mintzberg,
1995). Estas transformaes, por conseguinte, so fruto de um momento
de crise35 e de reordenao do processo produtivo para superar tal crise,
o que implicou em mudanas no s no plano econmico como no plano
poltico e ideolgico. Tais mudanas buscam no s reorganizar (em termos capitalistas) o processo produtivo, mas procuram igualmente gestar
um projeto de recuperao da hegemonia nas mais diversas formas de
sociabilidade (Antunes, 1999). A essas estruturas alternativas do-se diferentes denominaes: coletividades, organizaes flexveis, adhocracias
ou ps-burocracias (Hatch, 1997).
Esse projeto de recuperao de um momento de crise envolver
uma intensificao dos meios de dominao e controle do social do que
ocorre no ambiente externo s empresas, isto , das relaes pblicas,
atravs da busca por dispositivos cada vez mais sofisticados de gesto no
s da imprensa e dos poderes pblicos como tambm da sociedade civil,
especialmente das relaes sociais inscritas no territrio, interferindo nas
prticas territoriais e definindo posies dentro de contextos poltico-sociais
35 Referimo-nos aqui crise estrutural do capital, ocorrida a partir do incio da dcada
de 1970, em suas mltiplas dimenses: esgotamento do padro de acumulao
taylorista/fordista de produo; hipertrofia da esfera financeira; crise do Estado do
bem-estar social etc.
e econmicos vividos por esses territrios. Este o caso de uma srie de

empresas mineradoras, petrolferas, siderrgicas e de produo de celulose.
Tal processo, que denominamos gesto social do territrio, se d mediante
a promoo de uma espcie de governana territorial inspirada em princpios de gesto social que conduzida pelas empresas com os diversos
atores presentes no territrio, sejam eles comunidades, governos locais
etc. Por meio do estabelecimento de espaos participativos (como fruns,
reunies, conselhos e programas sociais) buscam, atravs de um conjunto
de mtodos e prticas de relacionamento chamado dilogo social, obter
a aquiescncia desses atores sociais a suas propostas e projetos para o
desenvolvimento do territrio, bem como buscam dirimir, por meio de tcnicas de resoluo negociada, conflitos que estejam ocorrendo em funo de
tais propostas e projetos.36 Esses espaos participativos concorrero com
as arenas pblicas tradicionais de debate e resoluo de conflito. Nesse
sentido, trata-se de um novo processo social de incorporao dos problemas sociais e/ou ambientais em diferentes esferas de ao e debate que
no no mbito das arenas pblicas tradicionais com seus recursos retricos
provenientes de formulaes jurdicas.
A busca por uma gesto social do territrio pelas empresas replica de certa forma o que Marois (2009) reconhece como as estratgias
neoliberais desenvolvidas a partir do desenvolvimento de espaos de institucionalizao do desacordo social, cujas existncias no transformam
polticas pblicas ou prticas institucionais, mas servem como forma de
controle do social. Para o autor, parte fundante de tais estratgias a busca pelo envolvimento e participao da sociedade civil, considerada como
pilar do foro das negociaes em tais espaos, que passa a ser denominada como contribuio dos atores afetados. Esses espaos nascem
do entendimento de que no h margem para que o desacordo social desafie o papel do livre mercado. Assim, neles so propostas solues para
questes e problemas comunitrios, canalizando descontentamentos e
desacordos sociais para solues de mercado sob a forma de consultas
sociedade civil. Alguns exemplos dos mesmos so a Cpula Ambiental
36 Exemplos desses fruns, reunies, conselhos e programas podem ser vistos em
Lopes (2012) e tambm Gaviria (2013) e suas identificaes do programa Juruti
Sustentvel, da mineradora Alcoa, no Par; Vigas (2011) e sua identificao de
reunies, na etapa de pr-instalao da siderrgica ThyssenKrupp CSA, realizadas
por uma consultoria ambiental com a comunidade local, visando promover o dilogo
social; Giffoni Pinto (2010a) e seu reconhecimento da formao de fruns, como os
Dilogos Florestais, organizados pelas empresas de celulose e papel, dentre outras
iniciativas de dilogos e engajamento com as comunidades; Bronz (2011) e sua
observao das reunies de negociao de empresas com as entidades de pesca
como formas domesticao e estandardizao dos conflitos.
de Johanesburgo, a Conferncia Internacional sobre o Financiamento do

Desenvolvimento de Monterrey e a Comisso de Cooperao Ambiental
(CCA) da Amrica do Norte.
Hommel (2004) parece ter identificado essa dinmica dentro do
campo ambiental quando destaca a crescente mobilizao por parte das
empresas em adotar polticas de gesto ambiental no por qualquer tipo
de determinao ou imposio legal ou governamental, mas como estratgia de antecipar potenciais contestaes sociais com relao questo
ambiental. Assim, como forma de evitar qualquer tipo de ameaa s suas
posies nos processos competitivos, as empresas buscam tratar dos
riscos ligados a possveis contestaes que possam surgir aos danos que
possam provocar, introduzindo o que o autor denominou como gesto
antecipada da contestabilidade.
Acselrad (2010b) reconhece igualmente essa dinmica dentro do
campo ambiental quando analisa o processo de licenciamento ambiental:
No que diz respeito operao concreta do aparato institucional
assim criado, h indicaes de que uma cadeia de produo do
licenciamento foi se constituindo de modo, ao mesmo tempo, a responder a crtica ambientalista e a relegitimar o desenvolvimentismo
atravs da flexibilizao das normas, de inovaes discursivas como
a da responsabilidade ambiental empresarial, e de meios variados
de obteno do consentimento da sociedade: ao lado do processo
propriamente institucional do licenciamento governamental, dito
agilizado, desburocratizado etc., ou seja, resolvido em favor dos
empreendedores, os grandes interesses privados tm se dedicado
progressivamente a lidar com o que chamam de custo indgena e
quilombola e recusto indgena e quilombola, empenhando-se na
obteno do chamado licenciamento social: no mais deixamos
um buraco na localidade explorada, dizem os representantes da
grande minerao - deixamos uma escola ou um posto de sade.
Do, assim, como favor o que obrigao do Estado e procuram, por
a, antecipar-se aos conflitos, desmobilizando a capacidade crtica da
sociedade (Acselrad, 2010b, p. 5).
A garantia do processo de recuperao da hegemonia passar,

ento, pelo reconhecimento, por parte das empresas, da necessidade
de incorporao da crtica social direcionada s suas atividades. Esse
processo se dar semelhana do que Boltanski e Chiapello (2009) identificam como o papel da crtica na formao do esprito do capitalismo.
Para os autores, a crtica motor que dinamiza o esprito do capitalismo
e a forma que legitima e restringe seu processo de acumulao. nesse

sentido que a busca por acumulao de capital deve estar vinculada s
bases de justificao moral para essa acumulao, fornecendo um ponto
de apoio crtico para a mesma. Esse ponto de apoio crtico deriva da capacidade que o esprito do capitalismo possui de escutar a crtica e, com
isso, incentivar a acumulao, vinculando-a s exigncias morais que iro
limitar e impor obrigaes referentes ao bem comum, mas que, ao final,
trabalhar a servio dessa mesma acumulao. assim que:
[...] quando o capitalismo obrigado a responder efetivamente
s questes levantadas pela crtica, para procurar apazigu-la e
conservar a adeso de suas tropas, que podero dar ouvidos s denncias, ele incorpora, nessa operao, uma parte dos valores em
nome dos quais era criticado. O efeito dinmico da crtica sobre o
esprito do capitalismo passa a pelo reforo das justificaes e dos
dispositivos associados que, sem pr em xeque o prprio princpio
de acumulao e exigncia de lucro, d parcialmente satisfao
crtica e integra ao capitalismo injunes correspondentes s questes que mais preocupavam seus detratores. O preo que a crtica
deve pagar por ter sido ouvida, pelo menos parcialmente, ver que
uma parte dos valores por ela mobilizados para opor-se forma
assumida pelo processo de acumulao foi posta a servio dessa
mesma acumulao (Boltanski e Chiapello,2009, p. 63, grifos no
original).
Por outro lado, se entendermos as empresas como produtoras tanto

de bens e conhecimento quanto como instncias de controle a servio
de sistemas sociais maiores (Motta, 1979), em que, no mbito de seus
relacionamentos internos, solidifiquem-se padres de ao favorveis
ordem predominante nas esferas sociais mais amplas (Crubellate, 2004),
podemos considerar que elas compem ideologias da mesma forma que
sofrem influncia de ideologias polticas mais amplas. Nesse sentido,
como salienta Nader (1996), o processo pelo qual as ideologias passveis
de mudanas tomam forma atravs do discurso [...] vai alm da lei para
incluir os nexos entre lei, negcios e distritos eleitorais dentro da comunidade (p. 47). Isto nos exige identificarmos as influncias da ideologia
dominante do novo esprito do capitalismo em todas as suas dimenses: poltica, econmica, jurdica e cultural. Os captulos a seguir visam
fornecer uma descrio acerca do impacto de tal ideologia nas reformas
polticas, econmicas e do sistema de justia ocorridas no Brasil a partir
dos anos 1980.
1.3.
Refundao neoliberal do Estado ou

processos de neoliberalizao: convergncia
contraditria entre reestruturao econmica
e regulatria no Brasil
No intuito de definir o neoliberalismo, uma primeira aproximao

conceitual seria que o neoliberalismo o novo padro produtivo e regulatrio que sucede ao padro Welfare nos pases centrais ou o padro
nacional-desenvolvimentista em parte considervel dos pases perifricos. No estamos, portanto, nos referindo aqui ao iderio neoliberal
de Von Mises, Hayek, e Friedmam - cujo papel foi predominantemente
retrico e ideolgico - e sim ao conjunto de prticas de liberalizao e
demais polticas orientadas para a expanso e concentrao de mercado,
originadas nos anos 1970 e que foram se tornando hegemnicas quando
sistematizadas e receitadas pelas Instituies Financeiras Multilaterais
ao longo dos anos 1980 e 1990.
Evitaremos homogeneizar os pontos de partida dos processos de
neoliberalizao, no apenas desiguais e descontnuos entre si, como
tambm no interior de cada um deles - o que significa que a ltima grande reestruturao do padro regulatrio do capitalismo teve pontos de
partida e evolues muito diferentes. Os chamados anos dourados do
capitalismo, entre 1945 e 1971, somente o foram muito parcialmente e
em um intervalo temporal e espacial restrito. Compartilhamos a percepo de que no h por que reduzir a crise estrutural do capitalismo a uma
crise do chamado Welfare State ou do Estado desenvolvimentista, como
se em um momento anterior fssemos todos regidos por uma acumulao
organizada, nacional e virtuosa. Depurar-nos de qualquer nostalgia do
fordismo (Braga, 2003) ou saudades do subdesenvolvimento37 (cf.
Arantes apud Santos, 2007) a condio para escapar s crticas datadas
e para confrontar pseudoalternativas que se apresentam em denominao composta do tipo social-liberalismo ou neodesenvolvimentismo.
37 Comentrio extrado da interveno de Paulo Arantes, em outubro de 2003, no
relanamento da Crtica da Razo Dualista com a adio do ensaio O Ornitorrinco,
de Francisco de Oliveira. A saudade reputada por Arantes a Oliveira aquela da
porta entreaberta perdida, saudades das contradies que o subdesenvolvimento
franqueava para a formao de um bloco anti-imperialista, popular e democrtico.
O consenso keynesiano construdo em torno da centralidade de

polticas econmicas contracclicas, isto , capazes de sustentar a liquidez
nos perodos de decrescimento, teve validade como frmula provisria de
estabilizao dos capitalismos centrais e de seus entornos imediatos. A
curta correspondncia institucionalizada entre nveis de produo e de
consumo logo deu lugar a uma defasagem crescente entre as exigncias
da acumulao e as bases sociais do consentimento. A flexibilidade
intrnseca nova institucionalizao aquela que permite restaurar e
depois exponenciar graus e ritmos de acumulao de capital. A combinao entre reestruturao produtiva e regulatria entendida aqui como
intento de restaurao do poder de classe mediante o acionamento de
mltiplas contratendncias, como: (i) precarizao da fora de trabalho
e minimizao de direitos sociais; (ii) amplificao dos mecanismos de
valorizao predominantemente financeira; (iii) privatizaes de bens e
equipamentos pblicos; (iv) novos padres de internacionalizao ainda
mais assimtricos (Braga, 1996; Harvey, 2007).
O duplo movimento ideal e a ofensiva redobrada
Em formulao paralela e complementar de Keynes, Polanyi
(2000) advoga a persistncia histrica de um duplo movimento, um de
expanso contnua do mercado (commodification) e outro de autoproteo social (decommodification). Em termos mais abstratos, observar-se-ia
uma coreografia entre um movimento particular de descolamento da
economia de mercado e um movimento geral de sua recolocao em
uma sociedade de mercado.
A institucionalizao deliberada e abrangente do mercado , para
Polanyi (2000), a melhor forma para contornar reviravoltas histricas
catastrficas. Contudo, foi o temor a essas reviravoltas (ou a experincia
parcial delas) que tornou postulvel a regulao scio-poltica dos mercados. O duplo movimento aludido no pode obscurecer o tambm duplo
papel do Estado, esteio da acumulao de capital e espao de legitimao
social; duplo papel este construdo no embate e na composio de foras
sociais e suas estratgias. E, exatamente por isso, reajustvel e mutvel
ao ponto de se converter em ofensiva redobrada, acumulao legitimada
em si mesma que cria uma esfera legitimatria reflexiva, mercado autorregulado como se regulado fosse.
Polanyi (2000) criou um aparato analtico que procura exorcizar a
virtualidade de um mercado desregulado. Seu trabalho seria, desse ponto
de vista, uma racionalizao possvel do aprendizado da sociedade
aps as duras lies da crise de 1929 e de duas guerras mundiais que a
intercalaram. Depois disso, acreditava, no haveria mais ponto de retorno,

haveria sim um ponto de culminao da regulao social do mercado,
apresentada portentosamente como A Grande Transformao.
Na gnese traada por Polanyi (2000) do movimento e do contramovimento, fica patente uma filosofia historicista da circunstncia. Enquanto
a expanso do mercado seria impulsionada pela dinmica avassaladora
da mercadorizao, isto , da generalizao das relaes comerciais e
monetrias - que propicia a miragem de um mercado autorregulado -, o contramovimento de proteo social supe uma reao social auto-originada,
uma espcie de anticorpo reequilibrador que se engatilha automaticamente
a partir do acmulo de contradies. Nesta concepo idealizada e espontanesta de sociedade, os atores ou sujeitos coletivos poucos interferem. No
mais, grupos que se opem ao status quo descobrem mais rapidamente as
fraquezas da ordem institucional vigente, se antecipam e passam a construir instituies mais afinadas com seu tempo, o que [...] poderia parecer,
ento, que eles teriam dado origem ao processo de mudana social quando,
na verdade, eles foram apenas os seus beneficirios (Polanyi, 2000, p. 45).
Burawoy (2010), em crtica a um conjunto de autores que escoraram seus ltimos trabalhos na obra de Polanyi (Peter Evans, Beverly Siver,
Gay Seidman, entre outros), sugere uma nova aplicao da categoria de
duplo movimento, despida da correlao apriorstica e finalista que lhe
dera Polanyi:
Uma vez que esta teleologia no funciona, uma vez que a tentativa
de relegar o mal ao passado e o bem ao futuro rejeitada, podemos
enfim entender a histria do capitalismo como uma sucesso de
grandes transformaes em que mercadorizao e contramovimento embricam-se complexamente, sem um ponto de chegada
definido (Burawoy, 2010, p. 307).
A categoria assim depurada pode nos ser til para desnudar a

dinmica profunda que rege as variaes neoliberais. Depois de duas
ondas de commodification desde o sculo XIX e duas ondas de grandes
transformaes (adoo das Leis Sociais no fim do sculo XIX, e Estado
Regulador/Sistema Breton Woods aps 1929), estaramos sob a vigncia
de uma terceira onda de mercadorizao sem que haja nenhuma terceira
grande transformao vista, muito menos engatilhada.
Isso nos remete aos anos 1970, quando se deu uma extraordinria
reverso endossaram-se panaceias de mercado nas revolues ideolgicas de Thatcher e Reagan, no Consenso de Washington, no ajuste
estrutural, na Perestroika e finalmente no colapso da Unio Sovitica.
Assim, a regulao do Estado deu margem a uma terceira onda de mercadorizao em meados dos anos 1970, depois da crise do petrleo.
(Burawoy, 2010, p. 308).
Essa terceira onda de mercadorizao foi interpretada por Jessop
como a passagem do padro Welfare de regulao para um padro
Workfare. Ao invs do Estado provedor e protetor, tem-se o Estado que
retira seus suportes para liberar a laboriosidade e a eficincia latentes
na sociedade. Nessa descontinuidade que se vislumbra o que Jessop
(2002b) denominou com o paradoxo de Offe: se por um lado o capitalismo no pode conviver com o Welfare State, por outro no consegue
sobreviver sem ele (Offe apud Jessop, id, p. 334).
Tratamos de desmontar a epifania da regulao social dos mercados
como estgio inelutvel de aprendizagem social que se processou no capitalismo ps-crise de 1929. Assim como a democracia - como reinveno
social autnoma - incompatvel com a lgica da acumulao e concentrao
incessantes, compromissos sociais acerca de uma taxa mdia de explorao ou de um nvel mnimo prescritivo de direitos sociais demonstraram
ser circunstanciais. Corpos estranhos ao organismo de extrao de mais-valor e de acmulo de capital, democracia e bem-estar servem de vacina,
em dosagens adequadas, contra insurgncias epidmicas. A sobrevivncia
daquilo que se manifesta como dentro (a acumulao e a concentrao
de capital) depende de elementos de mediao e interlocuo com o fora
(procedimentos democrticos e instrumentos de bem-estar). Em outros
termos, temos aqui a oscilante correlao histrica entre o econmico e o
que se convencionou extraeconmico; entre o valor e o chamado antivalor.
A resposta sistmica ao profundo ajuste espacial-temporal a partir dos
anos 1970, para Jessop (2002b), foi a pretenso de construir um novo tipo de
Estado capaz de gerir a valorizao e a reproduo capitalistas nas novas condies. Usando os autores que considera matriciais de cada padro, Jessop
caracteriza os modelos em sucesso: o do Estado de Bem-Estar Keynesiano
e o do Estado Shumpeteriano Competitivo (ESC), circunscrevendo seu escopo
de anlise Amrica do Norte e Europa (seus pases capitalistas centrais),
incluindo ainda a Austrlia e Nova Zelndia. Ainda assim, a viso da dinmica
reestruturadora originada nesses pases aguda o suficiente para identificarmos extenses e homologias na escala do capitalismo mundializado desigual
- e combinado -, bem como para levar em conta a posio do Brasil nela.
Variedades ou variegaes
A acentuao de caractersticas tpicas de um polo em relao
ao outro pode ser til como primeira aproximao, alm de revelar as
categorias discursivas fulcrais que sustentavam/sustentam prticas

poltico-administrativas e suas crticas respectivas.
Os chamados novos Estados competitivos, idealmente schumpeterianos - que expressam a superao do padro de bem-estar ou
nacional-desenvolvimentista de Estado capitalista predominante do
ps-Segunda Guerra at os anos 1970 (Jessop, 2002b) no podem
competir, mas sim fazer competir. So Estados constitudos como espelho
das necessidades do mercado naturalizadas, de incio, como institucionalidade facilitadora, permissiva e normalizadora de novos processos
expropriatrios. Enfatizamos aqui no o espelhismo como reflexo ou derivao, mas como simultaneidade ou acoplamento estrutural entre as
esferas econmica e poltica, em que a legitimidade e a efetividade das
instituies passam a depender de um continuado processo de construo de confiana (confidence building) junto aos investidores privados.
A construo objetiva e discursiva dessa malevel interface poltico-institucional se d pela trindade dos Cs: a credibilidade governamental
vai sendo aquilatada pela consistncia de suas polticas orientadas para
a sustentao da confiana dos investidores (Brenner, Peck e Theodore,
2010). No festejo dessa competitividade tornada irrestringvel, os convidados passam a cobrar antecipadamente para se fartarem depois com taxas
de rentabilidade mximas estveis. Os anfitries estatais que formalizam
e ajustam a espacialidade e a temporalidade da acumulao, por sua vez,
fornecem gio, seguro e garantia de indenizao e ressarcimento no caso
da no realizao do valor nos nveis presumidos e acordados.
Na definio, por contraste, do Estado Schumpeteriano Competitivo
38
(ESC), Jessop (2002a; 2002b) se v compelido a formar um conjunto
muito mais coerente do que o que se apresenta seja no plano objetivo,
seja no discursivo. Em compensao, procura apresentar variantes que
deem conta da diversidade dos pontos de partida da reestruturao e
dos arranjos e combinaes de estratgias de agentes (classes, fraes
e segmentos) dominantes e/ou hegemnicos. Comecemos pela matriz
neoliberal, como descrita pelo autor, matizando-a concomitantemente.
Neoliberalismo significa a promoo da economia orientada para
o mercado e da reestruturao societal. No setor pblico, isso envolve
privatizao, liberalizao e imposio de requisitos de mercado ao setor
estatal residual; no setor privado, a desregulao passa a ser sustentada
38 A classificao impe um norte no menos normativo que a de Estado keynesiano,
s justificvel para fins didtico-analticos, pois implica em uma aposio pouco
judiciosa ao Estado das prerrogativas inovacionais e empreendedorsticas que
Schumpeter idealmente reputava exclusivamente ao empresariado.
por um novo arcabouo jurdico-poltico que propicia uma absoro passiva das solues de mercado (Jessop, 2002a). Contudo, como o prprio
Jessop sugere, preciso dessubstantivar, desnaturalizar e desconstruir o
neoliberalismo. Passaremos ento a faz-lo - luz da experincia histrica brasileira recente -, enfocando o que seriam pontos convergentes das
proposies neoliberais:
(i) A sua caracterizao como ideologia impregnada nas instituies precisa aquilatar a varincia dessa impregnao em
distintas instituies certamente mais intensa naquelas
atinentes poltica econmica e ao mercado financeiro.
(ii) A condio de ser espao de convalidao da internacionalizao dos regimes e das regras do jogo no pode ser entendida
como uma emanao linear e homognea de instituies multilaterais ou de um pretenso superimperialismo, e sim como
uma tenso resultante de arranjos bilaterais, tri ou plurilaterais
(blocos regionais e reas de livre comrcio).
(iii) A disseminao da inovao como meta, premissa e justificao universal (porm particularizada) resulta em uma lgica
inovacional voltada para a produtividade das empresas, para a
exponenciao do consumo e para o (auto) disciplinamento social.
(iv) Quanto fluidez ou reduzida incidncia dos aparatos institucionais, preciso perceber o que se descentraliza e se torna
cosmtico e o que se blinda e se obscurece ao olhar e ao
escrutnio pblico.
As variantes do ESC ao padro neoliberal, que lhe seria congnito,
procuram indicar possveis especificaes e adaptaes regulatrias,
mantendo de algum modo o liame com o tipo ideal shumpeteriano de
Workfare (Jessop, 2002a). Ao apresentar subtipos ideais que seguem,
tratamos igualmente de aproxim-los ou contrap-los s prticas historicamente determinadas nas ltimos dcadas no Brasil.
Na variante neoestatista, um novo Estado surgiria como um espao
antecipador do mercado, um ente catalizador das inovaes e coordenador
da dinmica descentralizadora e autorreguladora dos mercados, j que,
como o prprio Jessop (2002a) reconhece, Estado mnimo e livre mercado so expedientes retricos que recobrem um intensivo intervencionismo
estatal em favor da abertura dos mercados e de sua posterior concentrao. Esse tipo de Estado seria tributrio, em sua forma organizacional, da
economia da informao, transfigurando-se em inteligncia coletiva
das redes econmicas e sociais entrecruzadas. No caso brasileiro, como
em muitos outros, por sob a aparente horizontalidade, estabeleceu-se

unssona verticalidade no aprofundamento das medidas de privatizao
e desregulamentao. A definio dos chamados setores estratgicos
seguiu os critrios de aptido em ambientes de concorrncia desleal ou
monopolsticos. Aptos os que sobreviveram na ausncia de polticas de
fomento e proteo, estratgicos os que, fundidos e/ou articulados aos
capitais estrangeiros, ocuparam mercados externos e posies nas cadeias
transnacionalizadas de valor. O Estado competitivo aquele que solidifica a
interface com os chamados setores competitivos certificados assim no
por alguma evoluo tecnolgica e organizacional necessria, mas por
suas vantagens comparativas estticas; no caso aqui considerado, aqueles
especializados em recursos naturais e em servios de infraestrutura.
Tal como uma edulcorada sociedade em rede, o neocorporativismo
imaginado por Jessop (2002a) pressupe uma reestruturao processada entre o setor privado, o setor pblico e o terceiro setor. Trata-se de
uma desregulao coordenada tripartite com mediaes e transies que
procuram equalizar os sacrifcios e esforos feitos em nome da competitividade e da inovao. Diferente da verso classicamente conhecida,39
no neocorporativismo reconhecida a diversidade de atores e de suas
escalas de atuao quando da adoo de parcerias pblico-privadas.
As polticas industriais seriam por isso mesmo de natureza horizontal-transversal, com foco na competitividade sistmica do pas/regio. J
o neocorporativismo que perdurou aps a reconfigurao patrimonial e
a liberalizao comercial-financeira nos anos 1990 no Brasil setorizou
o Estado sua imagem e semelhana. Ao terceiro setor couberam as
polticas focais nas lacunas. Poltica industrial para confirmar no futuro
trajetrias pretritas dos grupos econmicos mais competitivos, a poltica das empresas-campes: menos escolhidas que escolhedoras.
A variante neocomunitarista do Estado Schumpeteriano Competitivo
seria sua prpria extrapolao pela via associativa e cooperativa. As
parcerias pblico-privadas seriam sobrepujadas por parcerias pblico-sociais, entre Estado e o terceiro setor. Apostando no protagonismo dos
cidados como fonte de inovaes que projetem eficincia e bem-estar
para a coletividade no longo prazo, o neocomunitarismo seria em si uma
redefinio do ESC. A nfase das polticas neocomunitaristas recairia
sobre regies e setores menos competitivos que, valendo-se de suas
39 No sentido predominante que lhe deu Schmitter (1974), o neocorporativismo um
sistema de representao de interesses e/ou posies, um modo especfico ou um
arranjo institucional ideal-tpico que articula interesses associativos organizados da
sociedade civil com as estruturas decisrias do Estado. (p. 86).
vocaes especficas, alcanariam patamares elevados de qualidade de

vida e participao social e poltica. No Brasil, antes considerado uma
incubadora de experincias de democracia participativa, observou-se um
processo de esterilizao e pasteurizao dos espaos participativos conquistados durante as mobilizaes nos anos 1980. Depois dos programas
focalizados do perodo Fernando Henrique Cardoso, nos Governos Lula
e Dilma, as polticas de reduo da pobreza extrema se expandiram na
mesma medida em que se contraram as polticas universalizadoras de
direitos a sade, previdncia e transporte urbano. Nas franjas das zonas
processadoras de commodities, acoplam-se cintures de agricultura
familiar e redes de economia solidria. Neocomunitarismo sim, porm
cosmtico, com intuito dissimulador e domesticador.
Jessop assevera que essas diferentes estratgias envolvem reescalonamentos dos processos de regulao econmica. A intensividade e o
perfil da interveno do Estado, por exemplo, variariam segundo a escala
considerada. Reconhece, assim que [...] mesmo quando as escalas nacional e internacional so compelidas a adotarem regimes neoliberais, a
escala urbana pode apresentar caractersticas neocorporativas, neoestatistas e neocomunitrias. (Jessop, 2002a, p. 464).
Ao chamar a ateno para essas possveis variaes do Estado
Schumpeteriano Competitivo no comeo dos anos 2000, Jessop parecia
querer trazer, ao menos para o campo analtico, as alternativas suprimidas
no lema neoliberal predominante poca, o TINA (there is no alternative).
Ainda que a construo desse modelo seja tributria da abordagem tpico-ideal weberiana, que restringe o escopo comparativo s significaes da
realidade considerada inapreensvel Jessop parecia querer minar as
proposies neoliberais de unicidade e culminncia do regime Workfare e
disponibilizar um padro de variaes espao-temporais que indicassem
a continuidade de contradies e sadas.
Abordagem similar, porm com distintas implicaes tericas e polticas, aquela que, naturalizando o modo capitalista de produo, busca
distinguir seus distintos enraizamentos e suas distintas trajetrias a partir
de premissas historicistas e (neo)institucionalistas. As variedades de
capitalismo (varieties of capitalism VOC)40 originar-se-iam de uma bipartio inicial: (i) economias de mercado coordenadas (coordinated market
40 As variedades de capitalismo refletem a diversidade de estratgias empresariais no
bojo de singulares arcabouos institucionais, compondo uma escala comparativa
reveladora de maior ou de menor eficcia de determinadas instituies. A primeira
formulao da dicotomia entre um padro anglo-saxo liberal e um renano regulado
foi feita por Albert (1993). Em momento posterior, a formulao foi sistematizada e
alargada por Hall e Soskice (2001).
economies - CMEs), em que firmas e atores no mercantis constituem o

marco institucional no qual as atividades econmicas se inserem e (ii)
economias de mercado liberais (liberal market economies - LMEs), nas
quais as estratgias das firmas e das demais estruturas econmicas so
definidas fundamentalmente pelo mercado.
A classificao de variedades do capitalismo subentende uma
no problematizao do capitalismo como um sistema historicamente
estruturado e um olhar esttico que redunda em uma taxonomia territorialmente uniforme e homognea. O olhar concentrado na diversidade
deixa escapar, por exemplo, flagrantes verticalidades nas relaes entre
centro e periferia, seja no interior do pas em questo, seja no plano da
internacionalizao econmica assimtrica. Bohle e Greskovits (2012),
ao analisarem o regime poltico-econmico dos pases ps-socialistas
do leste europeu, identificam a existncia de trs capitalismos: [] de
tipo neoliberal nos Estados blticos [Letnia, Estnia e Lituania], um tipo
de neoliberalismo enraizado na regio dos pases do Visegrd [Polnia,
Hungria, Repblica Checa e Eslovquia], e de tipo neocorporativo na
Eslovnia. (Bohle e Greskovits, 2012, p. 3).
A mesma tnica descritiva comparece em designaes como variedades de neoliberalismo, em que mecanismos regulatrios pr-mercado
seriam adaptados e reinterpretados, resultando em neoliberalismos hbridos, administrados ou sociais, o que afinal seria uma contradio em
termos, como afirma Cerny (2008).
Jessop, em seus escritos mais recentes, se distancia dessas formas
homogneas de catalogao em nome de conceituaes como compossibilidade (Jessop e Jones, 2010) e capitalismo variegado (variegated
capitalism) (Jessop, 2012; 2013a), conceito este refinado em conjunto
com outros autores (Brenner, Peck e Theodore, 2009; Peck, 2010).
Na (in)compossibilidade,41 isto , na condio em que elementos e
arranjos so compatveis ou incompatveis entre si, possvel perscrutar a
contingncia e a oportunidade da variao, da seleo e da institucionalizao de uma determinada configurao socioespacial. Antes de investigar
formas e funes de um determinado Estado observando-o isoladamente,
mais frutfero a compossibilidade destas formas e funes no sistema
financeiro internacional e o ltimo equilbrio interimperialista. Da mesma
forma, processos e eventos que ocorrem na escala subnacional tm
41 Segundo Leibniz, do qual Jessop extrai a figura das possibilidades hipotticas e das
cabveis, um Ado sem pecado seria possvel, mas no compossvel nesse mundo;
seria compossvel somente com outros mundos que no se tornaram existentes (cf.
Deleuze, 1991).
conexo direta com dinmicas estabelecidas por cadeias transnacionais,

como fica patente no caso de grandes projetos de infraestrutura implementados na Amrica do Sul, com destaque para a regio amaznica.
O preo da coexistncia em espaos comuns determinados como
possveis no pequeno para os segmentos, classes, regies e pases
compulsoriamente tornados complementares:
Em que medida as variedades coexistem no mesmo espao econmico e at que ponto so compossveis, at que ponto tm efeitos
positivos, neutros ou negativos para o desempenho econmico
coletivo e individual (entre outros critrios, como legitimidade
democrtica, bem-estar social ou proteo ambiental)? Os casos
do bloco EUA-China (Chimerican) ou da Eurozona sugerem que
a compossibilidade nem sempre benigna (Jessop, 2013a, p. 4).
O capitalismo variegado refere-se a estruturas profundas, heterogneas e contraditrias em que se estabelece uma dominncia ecolgica
baseada na capacidade do sistema dominante de afetar a performance
e a evoluo de outros subsistemas e ordens institucionais. A partir dos
anos 1970, essa dominncia pde receber a alcunha de neoliberal pela
nova configurao em que se impunha a expanso e autonomizao da
esfera financeira e pela subsequente e crescente incontrolabilidade do
capital (Chesnais, 1998; Mszros, 2002).
Sob o prisma de um capitalismo variegado, mereceriam ser
destacadas:
[] a) a importncia das contradies capitalistas, conflitos enraizados em diferentes papis no mbito do circuito de capital e/ou
da diviso global do trabalho e dos conflitos de classe, e b) a dependncia da reproduo capitalista de aparatos extraeconmicos
estruturais e institucionais e formas especficas de compromisso
institucionalizado no interior do bloco do poder e entre este e as
foras sociais e populares (Jessop, 2009, p. viii).
Neoliberalismo ou neoliberalizao
A reivindicao do livre mercado, mais que uma panaceia, serve para
alinhar poltica e institucionalmente uma destruio criativa macia
por parte dos conglomerados privados e as potncias imperialistas que
lhe do impulso em um contexto de fragmentao e dessubjetivao da
classe trabalhadora e de esboroamento de seus referenciais identitrios,
ou seja, de profunda reorganizao das estruturas de classe (Harvey,

2007). Nesse imensurvel corredor temporal, no h por que esperar um
ponto de chegada. O neoliberalismo, visto no como fase final do capitalismo, mas como sua verso ltima, converte-se em neoliberalizao,
tendncia ou processo que se d, conforme a deduo de Peck (2010),
sempre de forma incompleta e hbrida.
Ironicamente, o neoliberalismo possui uma dinmica frontal e progressiva, em virtude justamente do carter inatingvel de seu objeto
idealizado. Na prtica, o neoliberalismo nunca pretendeu dar por concluda a liberalizao, tal como uma ordem de evacuao do Estado.
Em vez disso, associou-se a programas contnuos de reforma direcionada para o mercado, numa espcie de revoluo permanente que
no pode ser confundida com fantasias de abertura total e completa
do mercado. Da a nfase aqui posta na neoliberalizao enquanto
um processo aberto e contraditrio de reestruturao regulatria
(Peck, 2010, p. 7).
A revoluo permanente,42 promovida por uma burguesia mundializada a partir de Estados-chave e sob dominncia financeira, s pode
ser interpretada nos termos de uma contrarrevoluo permanente em que
cabem todas as contratendncias queda tendencial da taxa de lucro
simultaneamente; novas formas e novos alvos de expropriao e de acumulao se somam s tradicionais. Isso quer dizer que as alternativas para a
reproduo e sobrevivncia do capitalismo so proporcionais abrangncia
e complexidade de suas contradies, alcanadas ao final do sculo XX.
Esse continuado processo de reestruturao significa a multiplicao das arenas de mercado existentes. As mediaes e composies
extraeconmicas ou no mercantis so reabsorvidas ou reconstrudas em
moldes mais instrumentalizveis. Na remisso feita por Oliveira, chegou a
hora da vingana do valor depois de uma inconveniente intromisso de
espaos de antivalor (apud Paulani, 2003). Ondas de neoliberalizao
42 O termo surgiu primeiro como potencial palavra de ordem da Liga dos Comunistas
frente consolidao do poder burgus a partir de 1848 nos principais pases
europeus. Marx e Engels (2006), em carta redigida em nome do Comit Central
Liga, em 1850, conclamavam que era preciso levar ao extremo as propostas dos
democratas e que seu grito de batalha tem de ser: a revoluo permanente.
Trotsky empregou ao termo o sentido mais preciso de transcrescimento do programa
mnimo (democrtico) em programa mximo (socialista) nos marcos da Revoluo
Russa (abortada em 1905 e irrompida em 1917) e da embrionria Revoluo Chinesa
de 1927 (Trotsky, 2005; Bianchi, 2001).
se formam assim subsequentemente a partir dos cenrios regulatrios43

anteriores, refeitos em seguida por contraste e complementao, que
acabam por definir um padro prevalente de reestruturao regulatria
(Peck, Theodore e Brenner, 2010).
Na definio deste padro, conjugar-se-iam dois momentos, um
de desregulamentao (roll back) e outro de (re)regulamentao (roll
out) (Peck, 2010). A experimentao destrutivo-criativa comportaria medidas de anulao, neutralizao e reverso de constrangimentos aos
mercados, bem como de zonas de poder relativamente autnomas, isto
, territrios e sujeitos coletivos ainda no suficientemente disciplinados
pelos mercados. A consolidao criativo-destrutiva se imporia perfazendo
a recalibragem da reestruturao com a criao de esferas ampliadas e
renovadas de jurisdio atravs de organizaes no governamentais de
aluguel, agncias reguladoras, conselhos setoriais e parcerias pblico-privadas, desaguando em uma regulao agregada, cumulativa e hbrida.
Abordagens similares chamaro esse processo de enraizamento
do neoliberalismo (embedding neoliberalism44), quando se mantm a
coerncia dos fundamentos econmicos neoliberais que sustentam
as posies monoplicas dos conglomerados sem perder de vista a efetividade e a legitimidade quando da aplicao desses fundamentos em
formas mutveis de articulao poltico-institucional. Para Cerny (2008),
apesar de sua instabilidade crnica, esse novo neoliberalismo estabelece
condies mais restritivas de reversibilidade, por sua natureza poliforme
e adaptvel, reformulando o campo de foras e as regras em que se confrontam e se calculam as estratgias polticas e econmicas dos atores, a
exemplo do quadro ps-crise de 2008.
Brenner, Peck e Theodore (2010) procuram diferenciar suas anlises das de carter transnacionalizante - como a de Gill (2008) - que
43 A referncia a formas ou sistemas regulatrios no quadro conceitual de Jessop,
Peck e Brenner, entre outros, provm da categoria modo de regulao da
escola regulacionista parisiense. Categoria, segundo esses autores, talhada para
contextualizar e realar especificidades na conduo do regime de acumulao
capitalista em cada pas. O padro regulatrio conjugaria, portanto, macrorrelaes
entre Estado, capital e trabalho sem qualquer conexo com a rotulao neoliberal
prescritiva de Estado regulador. Uma avaliao epistemolgica e histrica das
distintas abordagens regulacionistas que embasam e lastreiam a anlise dos autores
referidos ser feita alhures (Boyer, 1990; Braga, 2002; Jessop e Ling Sum, 2006).
44 A fonte inspiradora dessa classificao foi a reconstruo histrico-analtica feita por
Rugie (1982) do liberalismo enraizado (embedded liberalism) no ps-guerra, em que
se d destaque s permanncias como pano de fundo da expanso reguladora nos
pases centrais, o que redundaria em uma frmula de equilbrio entre as diretrizes do
liberalismo e os limites da interveno estatal.
consideram o neoliberalismo uma expresso do novo constitucionalismo das empresas transnacionais. Nesse corpo jurdico, estariam
encerrados parmetros planetarizados de reestruturao regulatria
pr-mercado disseminados por instituies como o FMI, Banco Mundial,
OMC e blocos regionais como a Unio Europeia e o NAFTA. Esse modelo,
para os autores, pecaria por sua lgica unilateral em que vigoraria um
disciplinamento frreo dos Estados nacionais por instituies supranacionais comandadas pelas grandes corporaes privadas. Desse modo:
[...] este vis sobredeterminado deixa de levar em conta o papel
estratgico dos aparatos estatais nacionais, regionais e locais
enquanto incubadores ativos de reformas institucionais neoliberalizantes e de prottipos de polticas e tambm como espaos
em que so iniciados, consolidados e at mesmo multiplicados
experimentos regulatrios orientados para o mercado (Brenner,
Peck e Theodore, 2010, p. 196).
Crises, ajustes e ciclos de mobilizao

A onda de greves nos principais centros fabris a partir de 1978 e a
multiplicao de movimentos populares reivindicativos e de resistncia
em grande parte do pas colocaram em xeque a pretendida transio
lenta, gradual e segura da ditadura civil-militar instalada em 1964. Mais
do que uma crise do regime poltico, exauria um padro de regulao
econmico-societal: o chamado nacional-desenvolvimentismo. Ainda
que sob formatos dspares, dos anos 1950 (segundo mandato Vargas)
at 1978 (implementao do 2 Plano Nacional de Desenvolvimento na
gesto Geisel), procedeu-se industrializao e urbanizao do pas sob
o impulso de um trip composto pelo capital privado estrangeiro, pelo
capital nacional e pelo Estado - que este ltimo sustentava e dinamizava.
Recebeu o Estado o epteto desenvolvimentista por ser afianador
do compromisso entre as fraes capitalistas e da expanso de margens de lucratividade que comportassem as expectativas destas. Alm
disso, recaa sobre o Estado a tarefa de estender a frmula dominante
ao conjunto da populao, valendo-se de expedientes ora paternalistas,
ora repressivos. Diminudo ou anulado seu poder de interposio econmico e social, era todo um modelo de sociedade que se esboroava.
Desmancharam-se seus ltimos pilares de sustentao e acomodao
com transferncia assimtrica dos custos da agudizao da crise econmica que vem na esteira do segundo choque do petrleo e na escalada
do endividamento externo. Por um lado, a populao ficou merc do
arrocho salarial, desemprego e recesso, enquanto, por outro lado, os

setores oligopolistas internos resguardavam seus ganhos anteriores sem
terem, porm, qualquer perspectiva tangvel de retom-los. A tentativa de
manuteno artificial da centralidade poltica e econmica do Estado, sem
bases objetivas para tanto, redundou em um quadro de inflao crnica
em trajetria ascendente, com taxas anuais superiores a 200% ao longo
da dcada de 1980.
O malogro dos diversos ajustes estruturais e planos de estabilizao at 1994 explicitava uma situao de impasse quanto aos rumos da
transio democrtica - ou da redemocratizao - fruto da ausncia ou
incipincia de projetos histricos alternativos ao nacional-desenvolvimentismo (Nobre, 2012). O surgimento do Partido dos Trabalhadores (PT), da
Central nica dos Trabalhadores (CUT) e de movimentos populares urbanos e rurais, nos anos 1980, expressou a exausto de uma modernizao
capitalista associada conduzida pelo alto. A campanha das Diretas J
que se magnificara em 1984, mesmo que formalmente derrotada, emplacou uma agenda poltica paralela e disruptiva que condicionou a sucesso
presidencial indireta e ainda delimitou as margens de governabilidade da
chamada Nova Repblica (1985-1990).
A Constituio de 1988 procurou referendar um conjunto de direitos
e identidades negadas dcadas a fio, procurando reacomodar contradies acumuladas e equilibrar provisoriamente o instvel pacto de poder
vigente; processo que pode ser interpretado como de juridificao ou
de administrativizao dos conflitos sociais. Nem por isso, a carta constitucional pode ser considerada como um desfecho reformista - por isso
desmobilizador - da onda de mobilizaes sociais iniciada no fim dos anos
1970. Rodrigues (2001), ao analisar a sucesso de momentos de protesto
e de reforma nesse perodo, considera que tanto a Nova Repblica como
o Governo Collor deixaram em aberto esse ciclo de mobilizao poltica
desvinculado dos aparatos polticos tradicionais e burocrticos. Em sua
avaliao:
[...] as potencialidades de mudana institucional trazidas luz do
dia pelas mobilizaes que tiveram na campanha das Diretas seu
pice, no encontraram resposta compatvel no sistema poltico
que se institucionalizou a partir da Nova Repblica e que se desdobrou nas eleies e nos outros eventos polticos subsequentes
[...]. justamente o fato de as mobilizaes no terem encontrado
resposta que as fez ressurgir nos anos de 1989, durante a campanha eleitoral, e 1992, durante a campanha pelo impeachment
(Rodrigues, 2001, p. 38).
A produo do consenso e o incio do refluxo mobilizatrio s viriam em 1994, nas condies especialssimas em que Fernando Henrique
Cardoso (FHC) obteve seu primeiro mandato presidencial. cavalgando
um projeto de ordem em meio ao caos, isto , de prolongada crise de
hegemonia (Nobre, 2012) ou de inconcluso e fluidez institucional (Couto,
1998; Rodrigues, 2001) que passa a vigir o que depois se convencionou
chamar de Era FHC (1994-2002).
Como j referimos, a manifestao mais aguda desse vazio institucional era a alta inflao que levava corroso da moeda nacional como
referncia de valor. Foram cerca de 15 anos de convivncia com uma
dinmica desigual de indexao econmica. Dependendo da posio e
da dimenso dos agentes econmicos, diferenciava-se a capacidade de
reproduo automtica da inflao passada. Os planos de estabilizao
procuraram em vo interromper essa transmisso intertemporal, traduzindo o fenmeno atravs do conceito de inflao inercial. Contudo, ao
tratarem o conflito distributivo como se fora to somente uma cultura ou
memria inflacionria, no perceberam que esta era seletiva. Logo as amnsias induzidas por programas de congelamento de preos produziriam
resultados parciais e distorcidos que s faziam retroalimentar o desajuste
dos preos.
O Plano Real trazia embutido em si uma chantagem de longa durao - e que persiste.45 A proposio de uma reindexao total e contnua
da economia s poderia ser feita atravs do cmbio (ncora cambial), o
que pressupunha a plena conversibilidade da moeda brasileira nos mercados de capitais e, consequentemente, nas condies econmicas em
que o pas se encontrava, a subordinao estrita s exigncias do sistema
financeiro internacional e lgica liberalizante dos mercados internacionais. Assim, ps-se de lado o horizonte de radicalizao da democracia
que remeteria a um ajuste de contas interno-externo com reviso soberana da dvida externa e ncora patrimonial (Batista Jr., 1994) - a via
conflituosa - em funo do aprofundamento da associao subordinada
do capitalismo brasileiro aos capitais estrangeiros - a via consensual.
A reestruturao da economia brasileira sob o toque de caixa do
automatismo de mercado excluiu a possibilidade de efetividade de
45 O combate anti-inflacionrio o ndulo sobre o qual se produziu o consenso
neoliberal no Brasil, constituindo-se como um veto estrutural a eventuais bifurcaes
ou reverses histricas. A inflao, para Sawaia (2010), depois de ter se tornado a
justificativa e a base central para a instalao de polticas neoliberais nos anos 90,
bem como para sua preservao na dcada seguinte, agora est novamente na base
do conservadorismo ortodoxo, conjugando-se com grupos de interesse especficos.
(p. 180).
qualquer poltica industrial ou de renda. O Plano Real, nesse sentido,

serviu de ponto de mutao institucional e econmico em contraposio paralisia decisria e ao ativismo da inflao. O Estado programado
para a abertura comercial e o desmonte de cadeias produtivas internas
teria natureza muito distinta do padro anterior. Os cortes de gastos e as
privatizaes no foram lineares, nem tiveram uma natureza meramente
geomtrica. Surgiram novos interesses, hbitos e regras que impuseram
como princpios bsicos a capitalizao e a conectividade do territrio e
de todos os fatores econmicos nele postados.
Por essa razo, a noo de confluncia perversa entre um
projeto poltico democratizante e um projeto neoliberal (Dagnino,
2004) nos parece ser mais fecunda que as de transio dual (Diniz e
Boschi, 2000) ou de dupla transio (Couto, 1998) em que a nfase
recai no paralelismo e no desencontro das duas dinmicas. Pode-se
depreender que da convergncia contraditria de ambos os projetos
resulte um projeto hbrido potencializado, construdo a partir das resilincias de parte a parte, tanto as inscritas na institucionalidade como
as reinscritas objetivamente atravs de processos de resistncia social
ou de veto corporativo. A confluncia certamente perversa, porque
a delimitao mtua dos projetos se d em benefcio da reposio da
ordem social vigente.
As permanncias do impulso participativo se expressaram durante
os dois Governos FHC nos processos de resistncia expanso dos programas de privatizao e liberalizao comercial, de que so exemplos
emblemticos o Plebiscito Popular acerca do cancelamento da dvida externa em 2000 e a Campanha Nacional contra a rea de Livre Comrcio
das Amricas - ALCA em 2002. Ao mesmo tempo, medida que ficava
evidente que no haveria como derrotar a candidatura Lula em 2002,
aps a crise cambial e o apago eltrico no fim do segundo mandato
de FHC, as representaes mais orgnicas do sistema financeiro trataram de dar status de clusula ptrea aos compromissos assumidos pelo
governo brasileiro junto aos credores e investidores, a exemplo da Lei
de Responsabilidade Fiscal, do regime de cmbio flexvel e das metas
de inflao.
Dois textos com temtica comum (as eleies gerais de 2002),
mas com perspectivas muito diversas, de autoria de um conhecido
intelectual e dirigente petista, ao serem analisados em contraponto, revelam em seus enunciados o quo profundas foram as transformaes
efetuadas nas esferas econmica e poltica durante os dois Governos
FHC. Antes da primeira eleio de Lula, j anunciada na vitria do PT nas
eleies municipais de 2000, Guimares (2001) demarcava de modo
homogneo os momentos de instaurao (1994) e de declnio (2002)

do paradigma neoliberal de refundao do Estado brasileiro, convicto
que estava quanto sua extemporaneidade e quanto s possibilidades
de sua superao. No segundo texto, cnscio do rgido enquadramento do novo Governo nos marcos institucionais do mesmo paradigma,
Guimares (2004) passava a apresentar uma interpretao mais reflexiva do perodo em questo:
[...] o PT e seu bloco de alianas democrtico-populares foram
literalmente pegos no contrap do movimento liberal dirigido pelo
PSDB, que renovava uma proposio de reforma do Estado, iniciada
pelo Plano Real. Enquanto o PT, em sua busca de construir um
projeto para o pas, recebia o impacto tardio do reformismo contido
na cultura do nacional-desenvolvimentismo, o PSDB, construdo
exatamente na crtica do nacional-desenvolvimentismo, estava posicionado dentro do Estado brasileiro para liderar um amplo arco
de centro-direita em torno de uma campanha pela reforma liberal
deste (Guimares, 2004, p. 36).
A concluso retrospectiva de Guimares que, em 2002, o PT estava longe de definir uma meta clara de Estado alternativo ao modelo de
regulao neoliberal (Idem, p. 37). Ao invs da superao do paradigma
neoliberal, procedeu-se sua atualizao, valendo-se de uma conjuntura
externa favorvel produo e exportao de commodities, com a ampliao de benefcios sociais e incluso massiva da populao de menor
renda no piso do mercado de consumo.
Era FHC e Era Lula sob o ngulo analtico da revoluo passiva
Com o propsito de inserir essa passagem do entrechoque para
o entrecruzamento discursivo-institucional em um marco analtico ampliado, faremos uso do referencial gramsciano de revoluo passiva.
Gramsci (1999) extrai o conceito do cenrio estrito em que foi originalmente elaborado - o Risorgimento italiano46 - e o depura de sua aplicao
mecanicista e essencialista por Cuoco, um escritor e ativista poltico
vinculado ao levante republicano de Npoles de 1799. Cuoco (1806)
46 O Risorgimento compreende os desdobramentos tortuosos da Revoluo Francesa na
Itlia a partir de 1789 ora insuflados pelas aspiraes unificacionistas da burguesia
italiana e setores mdios, ora filtrados pela renitncia das oligarquias rurais e do
poder eclesistico - se estendendo at a unificao do pas em 1871.
estabelecera uma anlise comparativa em que a ativa Revoluo

Francesa figurava irreprodutvel nas condies italianas dadas.47
Gramsci (1999) considera que o conceito de revoluo passiva, no
uso ampliado e adensado que prope, concerne a toda poca repleta de
transformaes histricas (p. 236), como cremos ser o caso do ltimo vintnio no Brasil. Na dialtica da passivizao,48 a tese debilita preventivamente
a anttese para melhor assimil-la. Neutraliza-se o sujeito antagnico de dois
modos subsequentes, incorporando seu horizonte econmico-corporativo e
impedindo a realizao de seu potencial tico-poltico. A conservao se faz
nutrir da inovao, a revoluo-restaurao: sem Terror, como revoluo
sem revoluo, ou seja, como revoluo passiva [...] (Ibidem, p. 387).49
O componente jacobino ou antagonista a varivel-chave da conceituao de revoluo passiva. Como deduz Werneck Vianna (1997):
a maior ou menor presena ativa do portador da anttese, mesmo
que derrotado, o que singulariza uma forma atrasada de uma forma
avanada.
[...] o ator subordinado pode ser ativo (ou ter sido), sobretudo
deve, e sua ao que vai qualificar o resultado final como mais
ou menos atrasado (Werneck Vianna, 1997, p. 101-102).
Gramsci (1999) vale-se do cenrio do Risorgimento para corporificar os dois polos desse binmio. De um lado Cavour, representando os
interesses liberal-conservadores da burguesia nascente no norte do pas
em barganha por autonomia poltica em condies de subalternidade
47 As revolues ativas so sempre mais eficazes, porque nelas o povo se enfileira
prontamente em torno daquilo que lhe diz respeito diretamente. Em uma revoluo
passiva, cabe ao agente governamental decifrar o nimo do povo e explicitar seus
anseios, justamente aquilo que o povo por si mesmo no seria capaz de pronunciar
(Cuoco, 1806, p. 150). Para Gramsci (1999), a expresso de Cuoco acerca da
Revoluo Napolitana de 1799 somente um ponto de partida, porque o conceito foi
completamente modificado e enriquecido (p. 194).
48 Nos termos de Braga (2010), trata-se de uma dialtica que catalisa um reformismo
pelo alto, conservador, verdade, porm dinmico o suficiente para no
simplesmente reproduzir o existente, mas capaz de abrir caminhos para novas
mudanas, progressistas (no caso do fordismo) ou regressivas (no caso do fascismo)
(p. 11).
49 Gramsci se refere ao perodo da Revoluo Francesa - iniciado em setembro de 1793
e marcado pela aliana da burguesia jacobina e as massas populares sans cullote chamado de Terror em razo das medidas plenipotencirias de arresto e execuo
de representantes da aristocracia remanescente e de quaisquer outros eventuais
oponentes da Revoluo em curso (Vovelle, 1994).
internacional, de outro Mazzini, representando as difusas aspiraes

liberal-democrticas dos setores mdios e da intelectualidade pela unidade nacional italiana:
[...] no embate Cavour-Mazzini, em que Cavour o expoente da revoluo passiva - guerra de posies; e Mazzini o da iniciativa popular
- guerra de movimento. Cavour era consciente de sua misso (at
certo ponto) ao mesmo tempo em que compreendia a misso de
Mazzini, que por sua vez no parece ter sido consciente nem da sua
nem da de Cavour. [] houvera tido tal conscincia [de Mazzini], []
o equilbrio resultante da confluncia de ambas atuaes teria sido
diferente. (Gramsci, 1999, p. 187-188)
No caso que aqui tratamos, em 2002, diante da crise de continuidade do padro neoliberal estabelecido no Brasil a partir dos anos 1990,
Lula e o PT tinham plena conscincia da misso que lhe atribuiriam. A
realpolitik dessa transio na transio que a estabilizao social e
poltica proporcionada pelos Governos Lula e Dilma tornou-se premissa
para a continuidade e o aprofundamento dos processos de reestruturao
e flexibilizao econmica iniciados nos Governos Collor e FHC. A anttese
primeiro torna-se refm voluntria da tese, depois os papis so invertidos:
[...] o elemento de extrao jacobina quem, no governo, aciona os
freios a fim de deter o movimento das foras da revoluo, decapita
o seu antagonista, comprometendo-se a realizar, sob seu controle,
o programa dele, e coopta muitos dos seus quadros, aos quais
destina a direo dos rumos sistmicos em matria econmico-financeira. Mas ser dele o controle da mquina governamental
e o comando sobre as transformaes moleculares constitutivas
frmula do conservar - mudando, direcionadas, fundamentalmente,
para a rea das polticas pblicas aplicadas ao social (Werneck
Vianna, 2007, p. 51).
preciso atentar que o momento antittico (o PT, a CUT e sua rea

de influncia nos movimentos sociais) foi se tornando molecularmente
compreensivo at finalmente chegar a ser afirmativo. O buraco, muito
mais fundo que parece, foi cavado durante a trajetria ascendente do
PT no interior da institucionalidade que referendou a decomposio do
Estado e da economia nacional. Esta ascenso pacfica e gradual, iniciada
aps a derrota eleitoral de 1994, s seria possvel com o compartilhamento crescente e consciente de propsitos e mtodos com os protagonistas
originais do desmonte. FHC e a tecnocracia tucana, depois de cumprida

a tarefa demarcatria dos interesses oligopolistas-rentistas no Estado,
passaram condio de dedicados balizadores e sinalizadores externos
dos mesmos. Na construo da chamada convergncia programtica
entre PT e PSDB, enquanto o ltimo pontificava acerca do programa, o
primeiro se incumbiu da convergncia em torno dele.
Uma das criaes polticas mais generosas do impulso democratizante da sociedade brasileira voltou-se contra ela, como criatura estranha e ao
mesmo tempo parte muito representativa dela, encapsulando-a implacavelmente. Pior que impasse hegemnico e bonapartismo uma hegemonia
s avessas,50 como na provocao de Francisco de Oliveira, que pode
parecer um contrassenso, mas a estupefao no meramente conceitual.
O transformismo ininterrupto51 com o qual nos deparamos, mais
que de personagens, de cenrios. O deslocamento permanente do
capitalismo (setorial, organizativo, territorial) vai tornando ilegveis as
concatenaes, as costuras e as referncias coletivas e identitrias. As
fugas para frente do capitalismo - ou seja, a adio de novas fronteiras de
acumulao internas e externas e/ou de novos mtodos de apropriao
de mais-valor como automao, terceirizao e multiplicao de ativos
financeiros via capital fictcio - agora requerem simultaneamente fugas
laterais minimamente estabilizadoras e integradoras do tecido social
j extremamente esgarado para solidificar suas fissuras no ato e em
processo, recorrendo ao repertrio intervencionista devidamente domesticado pelo mercado. Programas de Acelerao do Crescimento (PAC 1
e 2) e o Programa Integrado de Logstica (PIL) foram criados para dar
suporte oferta dos conglomerados de suprimento, com foco no aumento
da produtividade dos insumos, da escala e da conectividade da logstica
atrelada aos fluxos exportveis dos grandes conglomerados. A mo visvel
do Estado, devidamente adestrada pela mo invisvel dos mercados,
pode agir assim de forma desenvolta.
Resgatar as condies de legibilidade dos campos de fora e
apreender os deslocamentos em antecipao tarefa prioritria. Incuo
50 So os dominantes - os capitalistas e o capital, explicite-se - que consentem em ser
politicamente conduzidos pelos dominados, condio de que a direo moral no
questione a forma da explorao capitalista (Oliveira, 2010, p. 27).
51 A dialtica sem sntese, concedendo primazia aos fatos, estaria orientada para
suprimir ou abafar a atividade dos seres sociais que emergiam com a democratizao
social. Ter-se-ia um processo de transformismo ininterrupto, em que a ordem burguesa
sempre se reporia a Inglaterra seria o melhor exemplo pela incorporao,
selecionada pelas elites, de grupos e de indivduos em posio subordinada
(Werneck Vianna, 1995, p. 224).
lamentar o terreno das opes perdidas, se no demonstrarmos a atualizao da forma de dominao e as disputas em torno dessa atualizao.
O enunciado ps-neoliberal e a colonizao das alternativas
A justificao terico-poltica do alcance progressista dos Governos
Lula-Dilma no tem outro caminho seno o escamoteamento como estratgia argumentativa. Enquanto contar com o benefcio da dvida sobre o quo
pior seria o retorno de uma hegemonia reta e direta ou uma dominao
autocrtica - embutidas no discurso da oposio conservadora - os ganhos
incrementais permitidos nas bordas do sistema sero apresentados invariavelmente como elementos de ruptura e conquistas universais.
Sader (2013), no texto vertebrador de uma publicao recente (por
ele organizada) que procura apresentar um balano da dcada dos governos ps-neoliberais Lula e Dilma, constri disjunes justificadoras da
oposio binria inicial: recesso/crescimento, precarizao/formalizao,
economizao/politizao, subordinao/soberania. Em seguida, relativiza
e circunscreve como excees ou condies herdadas em enfrentamento
todos os elementos de continuidade. Por fim, reiterada a disjuno muito
apropriada para o uso eleitoral oficialista, apresenta o que considera ser um
itinerrio seguro para a consolidao do projeto ps-neoliberal.
Na dinmica circular adotada pelo autor, a nfase nas polticas
sociais inclusivas e a opo pela integrao regional soberana seriam
os elementos de definio do ps-neoliberalismo - e naturalmente os de
ruptura com o neoliberalismo. Depois de recapitular que estes avanos
se deram pelas vias de menor resistncia do neoliberalismo - isto , em
suas lacunas mais expostas, a desproteo social e a liberalizao comercial incondicionada - certifica que os governos de Lula e Dilma podem ser
caracterizados como ps-neoliberais, pelos elementos centrais de ruptura
com o modelo neoliberal (Idem, p. 138).
A demarcao proposta para o novo modelo e a descrio do
modo de ultrapassagem dos limites do modelo anterior (ruptura) no so
congruentes. Como levar a efeito a ruptura com um sistema atravs das
suas linhas de menor resistncia, permanecendo intocadas as de maior
resistncia? Atravs das brechas, o que vinga um reformismo incremental, tolerado na medida em que refora e suplementa o que central no
modelo. O Governo Lula no s no reverteu as medidas de liberalizao
e privatizao, como as reexpediu como polticas de Estado. O que se tem,
ao final, consolidao no ncleo e ajustes estabilizadores nas bordas.
Quando afinal os elementos de ruptura se agregaro para abrir caminho
para o ps-neoliberalismo?
Em tom de ponderao, ao final do texto, Sader reconhece que

preciso ter um projeto de sociedade, tomando a fase atual ps-neoliberal como um momento de transio para projetos que no apenas
reajam e resistam onda neoliberal, mas se proponham a construo de
sociedades justas, soberanas e solidrias (Ibid., p. 141).
Com alguma perspectiva histrica, foi preciso admitir que o ps-neoliberalismo, tal como foi recortado, seria apenas um momento de uma
transio mais profunda, qui ps-capitalista (salto histrico esse que o
autor no se arriscou a delinear). O mrito do termo, para Sader (2013),
seria o de tornar tangvel e nominvel o campo de superao do neoliberalismo frente s perspectivas paralisantes derivadas do diagnstico do
neoliberalismo como fase final do capitalismo. direita, o resultado seria
uma resposta totalitria e consensualista, o fim da histria; esquerda, o
retorno a uma bifurcao abstrata, neoliberalismo ou socialismo. Todavia,
se entendermos o neoliberalismo no como fase final, mas como fase ltima
ou hodierna do capitalismo mundializado, recolocamos o problema em sua
concretude. Ainda que associado a um paradigma de alterao regulatria
em que se combinam processos de mercantilizao, privatizao, liberalizao comercial e desregulamentao - que depois por fora das assimetrias
econmicas e geopolticas internacionais se difundiu pelo planeta - no se
pode atribuir ao termo neoliberalismo uma natureza homognea e essencialista. Se o encararmos no como substncia fixa e rgida, mas como um
processo (de neoliberalizao) em permanente deslocamento, poderemos
distinguir variaes neoliberais de vias ps-neoliberais e sustentar a necessidade de alternativas s alternativas.
Governana e estatalidade
Um movimento recproco reiteradamente sonegado aquele contido no intercmbio de autoridade entre Estado e mercado. Este ltimo, a
princpio, exponencia sua dimenso autnoma, colocando o Estado em
sua rbita; depois, em fase de crise aguda e de reciclagem, aceita de
bom grado a autonomia relativa do Estado de volta em seu lugar - literalmente -, remarcando e confirmando as posies dominantes do mesmo
mercado. Formas estatais se privatizam enquanto formas privadas se
estatalizam em multivariadas verses hbridas. Coincidem dois movimentos expansivos e convergentes: tanto o Estado se amplia em direo
sociedade civil, como esta (fundamentalmente a sociedade burguesa)
se amplia em direo ao Estado. A um Estado ampliado corresponde uma
economia tambm ampliada. O Stato integrale, como define Gramsci e
interpreta Fontes, supe uma:
[...] acomodao complexa dos interesses das diferentes fraes

das classes dominantes, o que se realiza espraiando-se numa crescente articulao entre o Estado e as formas associativas que os
prprios grupos dominantes empreendem (aparelhos privados de
hegemonia). Essa ampliao implica a produo de uma autonomia peculiar do Estado diante de cada uma dessas fraes, sem a
perda, entretanto, de seu carter de classe; ao contrrio, fortalece
o carter de classe do Estado, ao permitir que as medidas por ele
encaminhadas revistam-se de uma caracterizao como interesse
geral ou nacional (Fontes, 2005, p. 182).
Jessop e Ling Sum (2006) fecham o crculo com a analogia de uma

economia integrale, uma economia socialmente incrustrada e regularizada, uma juno de atividades econmicas, organizaes e instituies
que se combinam dando origem a singulares dinmicas capitalistas em
distintas temporalidades e espacialidades. (p. 7).
Ao contrrio da ideia de uma gangorra entre mercado e Estado, que
remeteria separao um do outro, configuram-se dinmicas convergentes de estatalizao e de corporativizao.52 O processo de burocratizao
empresarial decorrente no menos centralizador ou menos corrupto
que o original, alm de se desenrolar em mbito alheio opinio e ao
escrutnio pblicos. As metas nacionais ou sociais somente valem se
disserem respeito a agregados de interesses particulares. Por isso que
a radicalizao da democracia hoje passa ao largo da institucionalidade
liberal burguesa, pois ela foi, em grande parte, esvaziada inclusive de sua
funo retrica. A ampliao da participao do setor privado na prestao de servios essenciais e de infraestrutura, por exemplo, pressupe
um aumento proporcional de sua interferncia na gesto desses mesmos
servios e na prpria definio do direito a eles, o que remete noo de
governana.
Brando (2011), nessa mesma direo, tambm chama ateno
para o conceito de estatalidade trazido tona por Brenner (2004);
conceito que compreenderia, por um lado, desdobramentos e repercusses da ao estatal para alm do aparelho do Estado, e por outro,
incorporaes e incrustraes de dinmicas sociais neste mesmo
aparelho.
52 Corporativizao seria a replicao dos princpios e estrutura organizacionais das
corporaes privadas nos braos operacionais do Estado, isto , a converso de
empresa pblica em empresa comercial-financeira, com relao ao seu funcionamento
e sua gesto.
A noo de estatalidade (statehood) parece ser uma base mais precisa para descrever instituies polticas modernas, porque a noo
no est sobrecarregada ontologicamente da configurao da organizao escalar do estado, do nvel de centralizao estatal, ou do
grau de isomorfismo institucional entre agncias estatais. Ao passo
que nos deparamos com estratgias polticas de estabelecimento
de uma hierarquia centralizada e nacionalizada de poder estatal
que de fato tiveram um papel central ao longo de grande parte do
sculo XX, atualmente elas esto sendo amplamente superadas por
uma configurao de estatalidade mais policntrica, multiescalar e
no-isomrfica que est sendo criada. Consequentemente, um novo
arcabouo se faz necessrio para transcender algumas premissas
arraigadas acerca da organizao espacial e institucional do Estado
herdadas da ordem geopoltica vestfaliana (Brenner, 2004, p. 4).
Nesse novo arcabouo em que se multiplicam formas de Estado

empresarial e de empresas-Nao, hbridos institucionais predominam
tanto no interior do Estado como tambm expressam uma indeterminvel
zona de interseco entre Estado e mercado.
Na concepo das Agncias Reguladoras, o Estado maximiza suas
funes negativas, dedicando-se ao balizamento das regras definidas
fora de seu escopo. A implementao de polticas setoriais delegada a
Agncias com graus variveis de autonomia ou de sintonia com os mercados. Por exemplo, a Agncia Nacional de guas (ANA) - criada em 2000
com a misso de implementar a poltica nacional de recursos hdricos
vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, mas tem autonomia administrativa e financeira, mandatos no coincidentes com os do Presidente da
Repblica e amplas prerrogativas de deliberao. A sua criao teve por
objetivo emitir uma sinalizao positiva para os investidores privados e
lanar um convite para que os grandes usurios se envolvessem diretamente no processo decisrio das polticas relativas gua no pas.
As Organizaes Sociais (OS), amparadas na lei n 9.637, de 15
de maio de 1998, constituem um setor pblico no-estatal, um hbrido
com personalidade jurdica de direito privado e munido com recursos
pblicos (dotao oramentria e servidores pblicos). As OS, ao atuarem
em servios considerados no exclusivos do Estado, excluem-no de
qualquer responsabilidade objetiva, tal como ocorre na contratao de
Organizaes Sociais de Sade (OSS) por governos estaduais.
Assim como ocorre com as OS, cada parceria pblico-privada (PPP)
criada implica no apenas na extino de rgo ou entidade pblica, mas na
extino de determinadas atribuies pblicas. Por definio (Lei n 11.079,
de 30 de dezembro de 2004), as PPPs corporificam uma associao de capitais pblicos e privados, de natureza contratual, em que se compartilham o
financiamento, os riscos e os resultados de um determinado empreendimento. Essas parcerias autorizam a Unio, estados e municpios a transferirem
para grupos econmicos a execuo ou gesto, total ou parcial, de qualquer
servio, empreendimento e atividade de interesse pblico exceto, por
enquanto, o poder de polcia e a administrao da Justia.
A Medida Provisria (MP) com fora de lei foi instituda pela
Constituio de 1988 atravs do art. 62 em substituio ao discricionrio
instrumento do Decreto-lei vigente no Regime Militar. Alm do crivo legislativo posterior, a MP requer situaes excepcionais de relevncia e/ou de
urgncia para que seja adotada. O Executivo, convertido em arena ltima
de acordos entre os capitais mais concentrados, fez da MP uma tcnica de
governo que obscurece o processo decisrio e torna objetos de discusso
legislativa fatos j consumados. Note-se que invariavelmente decises de
interesse explcito da parte dos agentes de mercado so adotadas por meio
de MPs, como se deu no caso das medidas de privatizao e de desregulamentao trabalhista, social e ambiental nos ltimos vinte anos.
Esses mecanismos hbridos ou arranjos institucionais com preponderncia de atores privados no so, porm, infensos a atribuies
e metas prvias. Amsdem (2001), ao estudar a margem de manobra da
poltica econmica de pases emergentes, diferencia dois tipos de instrumentos de interao entre Estado e mercado: os mecanismos de controle
(mechanisms of control) formalmente estabelecidos, vinculados conformidade legal, tributria e tambm a obrigaes comerciais e financeiras
originadas de acordos de livre comrcio ou com Instituies Financeiras
Internacionais; e os mecanismos informais e diversificados de estmulo ao
desenvolvimento tecnolgico, com contedo local, metas de exportao
etc. (mechanisms of resistance).
No corroborando com a perspectiva descentralizadora do desenvolvimento em escala mundial que, segundo Amsdem, integraria
as economias industriais tardias restantes aos benefcios do mercado
global, interessa-nos apreender o fato da inefetividade patente dos mecanismos baseados na letra da lei em contraposio ao carter tentativo
e persuasivo dos mecanismos extraeconmicos disposio do Estado.
O cumprimento de metas pblicas ou o atendimento a interesses difusos no est garantido a priori por nenhuma cultura cvica ou norma
consuetudinria, mas sim depende - quando muito - de um conjunto de
incentivos e de correes premiadas.
O Poder Judicirio, frente a outros dois poderes muito mais
permeveis s injunes do bloco no poder (capturas, loteamentos e
segmentaes correspondentes), converte-se em ltima instncia do conflito: um muro das lamentaes dos interesses seletiva e estruturalmente
excludos da agenda poltica ou instrumento derradeiro desta mesma
excluso. A multiplicao de instrumentos extrajudiciais expressa a sobrecarga e a eroso dessa ltima instncia. Os Termos de Ajustamento
de Conduta (TACs), objeto do presente estudo, tm sido adotados como
instrumentos preventivos de desjudicializao.
No bojo dessa dinmica despolitizadora e consensualista, instrumentos de tratamento de conflitos vm se espraiando. No mbito do
Conselho Administrativo de Defesa de Concorrncia (CADE), foi criado o
Termo de Compromisso de Cessao de Prtica (TCC), como estipula a Lei
n 8.884, de 11 de junho de 1994.53 54 O TCC uma espcie de acordo
firmado entre o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE)55
e qualquer pessoa fsica ou jurdica, de natureza pblica ou privada, que
esteja sendo investigada em processo administrativo de prtica lesiva
ordem econmica, indicando a cessao da conduta lesiva desta ltima
ordem econmica. Dessa maneira, sob a alegao de um combate mais
efetivo contra conduta lesiva ordem econmica, so criadas arenas de
intermediao que definem um perfil de concentrao considerado adequado ao lugar do setor e do pas na cadeia de valor global. Ao invs dos
morosos processos formais de verificao contbil-financeira de formao
53 Conforme consta no art. 53 da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, em qualquer
fase do processo administrativo poder ser celebrado, pelo CADE ou pela SDE ad
referendum do CADE, compromisso de cessao de prtica sob investigao, que no
importar confisso quanto matria de fato, nem reconhecimento de ilicitude da
conduta analisada.
54 Segundo consulta legislao, a Lei n 12.529, de 30 de novembro de 2011, revogou
os dispositivos da Lei n8.884, de 11 de junho de 1994. A Lei n 12.529, de 30 de
novembro de 2011, estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia; dispe
sobre a preveno e represso s infraes contra a ordem econmica; altera a Lei
n 8.137, de 27 de dezembro de 1990, o Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de
1941 - Cdigo de Processo Penal, e a Lei n7.347, de 24 de julho de 1985; revoga
dispositivos da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, e a Lei n 9.781, de 19 de
janeiro de 1999; e d outras providncias. O art. 13 da referida lei possibilita propor
termo de compromisso de cessao de prtica por infrao ordem econmica,
submetendo-o aprovao do Tribunal, e fiscalizar o seu cumprimento.
55 O Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) uma autarquia federal,
vinculada ao Ministrio da Justia, com sede e foro no Distrito Federal, que exerce, em
todo o territrio nacional, as atribuies dadas pela Lei n 8.884/1994. O CADE tem
como misso zelar pela livre concorrncia no mercado, sendo a entidade responsvel,
no mbito do Poder Executivo, no s por investigar e decidir, em ltima instncia,
sobre a matria concorrencial, como tambm fomentar e disseminar a cultura da livre
concorrncia.
de monoplios, as fuses e aquisies seguem seu ritmo prprio desde que

atendam a alguns ajustes pontuais, devidamente acordados nos marcos
de TCCs. Outra hiptese de ajuste a referente ao Termo de Compromisso
de Desempenho (TCD), previsto no art. 58 da Lein8.884/94,56 e vinculado aos atos submetidos a controle pelo CADE, em funo da dominao
de mercados relevantes de bens ou servios.57
Pioneiramente utilizado pelo Municpio de Belo Horizonte sob
a nomenclatura TCG (Termo de Compromisso de Gesto), mediante o
Decreto n 12.634, de 22 de fevereiro de 2007, h ainda o Termo de
Ajustamento de Gesto (TAG) - uma espcie de acordo realizado na esfera
da Administrao Pblica entre o rgo de controle e o gestor pblico
em que so definidas exigncias e estipulados prazos para que o gestor
cumpra as normas legais -, que passa a ser institudo por Tribunais de
Conta de estados como Minas Gerais,58 Gois,59 Amazonas,60 entre outros.
Cabe destacar tambm que o Tribunal de Contas da Unio, quando da
alterao de seu Regimento Interno, atravs da Resoluo TCU n 246,
de 30 de novembro de 2011, passa a admitir a fiscalizao de repasse
de recursos pblicos mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres.61 Assim, a inabilitao para desempenho de cargos
polticos e administrativos fica vinculada ao cumprimento de acordos no
mbito extrajudicial.
A coalizo poltico-econmica formada nos Governos Lula e no atual
Governo Dilma, at meados de 2013, vinha sendo apresentada por fundaes empresariais internacionais e Instituies Financeiras Internacionais
56 Conforme consta no art. 58 da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, o Plenrio do
CADE definir compromissos de desempenho para os interessados que submetam
atos a exame na forma do art. 54, de modo a assegurar o cumprimento das condies
estabelecidas no 1 do referido artigo.
57 Segundo Fernando de Magalhes Furlan (presidente do CADE at 2012, hoje
requisitado consultor empresarial), os acordos de concentrao devem crescentemente
substituir as prticas litigiosas. Afirmou ainda que at mesmo o Banco Central estuda
replicar a frmula junto a instituies bancrias: Isso uma tendncia mundial, e
aqui no Brasil no ser diferente. (Cf. O Estado de S. Paulo, Cade firma 9 acordos
para cessar danos concorrncia. Seo Economia & Negcios, 16 de dezembro de
2010).
58 A Lei Complementar n 120, de 15 de dezembro de 2011, instituiu o Termo de
Ajustamento de Gesto (TAG) no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.
59 A Resoluo Normativa n 006, de 19 de julho de 2012, regulamentou o Termo de
Ajustamento de Gesto (TAG) no mbito do Tribunal de Contas do Estado de Gois.
60 A Resoluo n 21, de 04 de julho de 2013, regulamentou o Termo de Ajustamento
de Gesto (TAG) no mbito do Tribunal de Contas do Estado de Amazonas.
61 Conforme art. 254 da Resoluo TCU n 246, de 30 de novembro de 2011.
como exemplo de combinao de eficcia e efetividade na implementao

de polticas de liberalizao e de estmulo ao investimento do setor privado. O fato de terem sido criadas, no Brasil, as condies para a construo
de uma esquerda para o capital faz com que a direita desaparea
convenientemente, passando ela prpria a ser a demarcadora, em cada
momento, dos limites do que seja o centro. A esquerda para o capital
pressupe uma direita para o social: enquanto a primeira se dedica a
cuidar da proteo dos investimentos e da disciplina fiscal, a segunda se
prope a expandir sua responsabilidade social e a criar novos referenciais para uma cidadania de mercado (Fontes, 2007).
Apresentado como modelo de silenciamento e invisibilizao do
conflito social, o Brasil recebia ateno especial do Banco Mundial. Em
visita recente ao Brasil, o Presidente do Banco, Jim Yong Kim, destacou a
exemplaridade do pas quanto sua capacidade de conciliar crescimento, estabilidade econmica e estabilidade social, particularmente em um
quadro de estagnao econmica nos pases centrais e graves conflitos
em suas periferias imediatas.
[] o que temos argumentado que o crescimento econmico sem
incluso pode gerar instabilidade no interior das sociedades. Esta
uma das lies que aprendemos com a Primavera rabe. Portanto,
na nossa viso, o compromisso explcito deste Governo [brasileiro]
com a incluso social decisivo. Este Governo tem feito algo que
especialmente importante, no sentido do que podemos chamar
de Santo Graal ou a Santssima Trindade: associou sade, educao e bem-estar social atravs de programas como Bolsa Famlia
e Brasil Sem Misria. Estes programas esto vinculando entre si
trs setores-chave, investindo em capital humano que pavimenta
futuros nveis de desenvolvimento econmico. Essa uma tarefa
rdua a ser cumprida, e o compromisso deste Governo tem sido
extremamente impressionante. Assim precisamos ver sucesso aqui,
de modo que possamos continuar a defender que este o melhor
caminho para o desenvolvimento. Acelere o crescimento econmico,
certifique-se de que este crescimento originrio do setor privado,
mas faa isso de modo inclusivo, que envolva toda a populao.
Invista em infraestrutura, todo tipo de infraestrutura, mas invista
em capital humano tambm (World Bank, 2013).
J em entrevista dada alguns meses depois, Jim Yong Kim precisou

equiparar o que antes considerava acima da mdia, argumentando que
nenhum pas estaria imune a convulses oriundas da desigualdade e da
pobreza extremas. A lio aprendida na Primavera rabe teve que ser

repassada aps as Jornadas de Junho no Brasil. Na perspectiva unificadora dos interesses capitalistas no plano mundial, o Banco Mundial emite
um alerta quanto insuficincia de determinados nveis de crescimento
econmico e de processos inclusivos. Segundo o Presidente do Banco
Mundial, apesar dos meritrios esforos do Governo brasileiro, subsistem muitas desigualdades e, portanto, seria necessrio iniciar uma
nova etapa de crescimento econmico. (Agence France Presse, 2013).
A combinao da democracia representativa com a democracia
participativa tem sido avaliada como concesso necessria para conferir
mnima efetividade s decises. Em tempos de insurgncia, oscilam entre
a promessa de reformas institucionais e a represso aberta contra aqueles que no quiserem restringir sua atuao ao esquadro autorizado de
organizao e de expresso populares. A alardeada crise de representao por que passa o Brasil no se reduz, portanto, a uma falha tcnica de
seu sistema poltico, antes uma crise de hegemonia em que se expressa
a incapacidade do bloco no poder de obter consentimento dos dominados. No casualmente, os protagonistas das Jornadas de Junho foram os
segmentos da juventude que foram socializados em um mercado de
trabalho e em um sistema de ensino altamente precarizados.
As polticas de fragmentao e de desmanche dos servios pblicos
afetaram duramente tanto as formas clssicas como as formas compostas
de representao e por isso espaos difusos e transversais tm surgido.
Iniciativas espontneas e fruns de discusso tm procurado criar novos
campos de incidncia e de enfrentamento. preciso reinventar a escala
da representao e da participao em campo insubmisso ao mundo
empresarial-financeiro e seus braos polticos (a grande mdia, as associaes empresariais e os partidos da ordem).
1.4.
As reformas do sistema de justia

e o enfoque de acesso justia
Cappelletti e Garth (1988) afirmam que o despertar do interesse

ao acesso efetivo Justia levou a trs tipos de ondas de reforma que
emergiram, a partir do ano de 1965, em sequncia cronolgica nos pases
do mundo Ocidental. A primeira onda desse movimento foi a assistncia
judiciria que focou em proporcionar servios jurdicos para os pobres. Essa
primeira onda foi seguida por uma segunda, referente s reformas realizadas com vistas a garantir representao jurdica para os interesses difusos,
especialmente nas reas de proteo ambiental e do consumidor. A terceira
e mais recente onda, denominada pelos autores de enfoque de acesso
justia, representa uma tentativa de atacar as barreiras ao acesso justia
de modo mais articulado e compreensivo. Essa terceira onda, ainda que
incluindo as solues e posicionamentos das ondas anteriores, centra
sua ateno no conjunto geral de instituies e mecanismos, pessoas e
procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas nas
sociedades modernas. Ela parte da ideia de que a representao judicial tanto de indivduos quanto de interesses difusos - no se mostrou suficiente
em tornar os novos direitos efetivos para os pobres, inquilinos, consumidores e outras categorias que, durante muito tempo, estiveram privados dos
benefcios de uma justia igualitria. Diante disso, tal reforma constitui-se
em esforos no enfrentamento da inflao de demandas judiciais, atravs
da criao de instituies e mecanismos - extrajudiciais em grande parte como forma de melhor processar as demandas ou mesmo preveni-las.
Para Cappelletti e Garth (1988), o movimento de acesso justia
exige uma abordagem mais compreensiva de reforma; e a demanda latente
por mtodos que tornem os novos direitos efetivos fora uma nova meditao sobre o sistema de suprimento - o sistema judicirio. Nesse sentido,
[...] esse enfoque encoraja a explorao de uma ampla variedade
de reformas, incluindo alteraes nas formas de procedimento, mudanas na estrutura dos tribunais ou criao de novos tribunais, o
uso de pessoas leigas ou paraprofissionais, tanto como juzes como
defensores, modificaes no direito substantivo destinadas a evitar
litgios ou facilitar sua soluo e a utilizao de mecanismos privados ou informais de soluo de litgios. Esse enfoque, em suma, no
receia inovaes radicais e compreensivas, que vo muito alm da
esfera de representao judicial (Cappelletti e Garth, 1988, p. 26).
A partir do novo enfoque adotado pela terceira onda, reclama-se

da justia solues mais harmnicas para os problemas e conflitos, de
forma que o processo civil adapte-se aos diferentes tipos de litgio, que
podem variar de acordo com suas complexidades, com o montante de
suas controvrsias e com o tipo de repercusso (coletiva e/ou individual) encontrada (Cappelletti e Garth, 1988, p. 26-27). Para a realizao de
tal proposta, espera-se que seja desenvolvido um conjunto mais variado
e dinmico de servios que se estabeleam para alm das decises
produzidas pelos juzes tradicionais, dos quais se constituem exemplos
a mediao ou outros mecanismos de interferncia apaziguadora.

Entretanto, segundo Cappelletti e Garth (1988), a presso sobre o sistema judicirio, no sentido de reduzir a sua carga e encontrar procedimentos
ainda mais baratos, cresce dramaticamente e, com isso, corre-se o risco
de se subverter os fundamentos de um procedimento justo e obscurecer
o foco do acesso justia em detrimento desses outros aspectos (p. 164).
Para Werneck Vianna et. al. (1999), o Brasil teria atingido essa
terceira onda sem que fosse plenamente efetivada a interveno estatal
para garantir a eficcia na assistncia judiciria e sem que a proteo de
interesses difusos atingisse grandes avanos, exceto no que concerne aos
consumidores. Seguindo essa percepo, ponderam os autores que:
Nessa terceira onda, na verdade um movimento mundial para o estabelecimento de uma justia coexistencial, baseada na conciliao,
em critrios de igualdade social distributiva e na participao de
membros da comunidade diretamente interessada na controvrsia
em questo, a singularidade da experincia brasileira deriva do fato
de ter sido concebida no mbito de um movimento de auto-reforma
do Poder Judicirio, sem qualquer mobilizao da sociedade, mesmo
de seus setores organizados na luta pela redemocratizao do pas, e
em um contexto em que as organizaes populares, notadamente as
dos centros urbanos, j haviam sofrido os efeitos desestruturadores
do longo perodo de vigncia do regime militar. Isto talvez explique as
dificuldades enfrentadas por essa justia no que se refere ao estabelecimento de laos efetivos com a comunidade a que ela se destina
(Werneck Vianna et. al., 1999, p. 159).
Para melhor compreendermos a dinmica da recente onda de reforma

do sistema de justia e sua busca por formas alternativas de soluo de conflitos, devemos, em primeiro lugar, retomar o debate acerca das mudanas
atuais no papel poltico e social dos tribunais e evidenciar o processo de judicializao da poltica, que, em parte, clarificam as razes de tais reformas.
H duas vertentes principais de explicao para as mudanas atuais
no papel poltico e social dos tribunais. De um lado, temos autores como
Sousa Santos et. al. (1996) e Faria (2001), para os quais as mudanas
nos Judicirios tm origem na mudana do Estado, principalmente aps
a crise do Estado de bem-estar social nos pases centrais, mas que varia,
nos pases perifricos, de Estado para Estado, consoante posio da
sociedade nacional no sistema da economia-mundo. De outro, veremos
autores como Sadek (2004) e Werneck Vianna et. al. (1999), que procuram identificar tais mudanas mais como resultado da constituio
de novas institucionalidades, fruto de transformaes constitucionais

ps-1988, que permitiram a emancipao de foras sociais que passam
a ser atores na construo de novas formas de ao poltica e jurdica.
Esse seria o caso, por exemplo, da ao de grupos de magistrados e de
promotores para reinventar suas funes tradicionais.
Sousa Santos et. al. (1996) desenvolvem uma periodizao da
postura scio-poltica dos tribunais baseada em trs grandes perodos:
o perodo do Estado liberal, o perodo do Estado-providncia e o perodo
atual, designado por perodo da crise do Estado-providncia. Ainda que
tal periodizao refira-se ao contexto das mudanas nos Judicirios dos
pases centrais do sistema mundial, de forma que, como veremos mais
adiante, o cenrio brasileiro comportar aspectos distintos e especficos,
consideramos vlida a exposio da proposta dos autores de situar historicamente o mbito e a natureza da judicializao da conflitualidade
interindividual e social nesses pases.
Segundo Sousa Santos et. al. (1996), o perodo do Estado liberal,
que cobre todo o sculo XIX e prolonga-se at a Primeira Guerra Mundial,
marcado pela predominncia do Poder Legislativo sobre os demais
poderes, bem como pela neutralizao poltica do poder judicial. Tal neutralizao decorre do princpio de legalidade, que faz com que os tribunais
atuem dentro de um quadro jurdico-poltico pr-constitudo e de maneira
retroativa, ou seja, com o objetivo de reconstituir uma realidade normativa
plenamente constituda. Nesse contexto, os tribunais ocupam-se de litgios
individualizados, buscando, na resoluo destes, dar prioridade segurana jurdica, assentada na generalidade e na universalidade da lei. Assim,
cabia aos tribunais estarem exclusivamente submetidos ao imprio da lei.
Em razo dessa configurao do poder judicial, ainda que esse perodo tenha testemunhado o desenvolvimento vertiginoso da economia capitalista
no seguimento da Revoluo Industrial, os tribunais ficaram s margens
dos debates e das grandes lutas polticas sobre o modelo ou o padro de
justia distributiva que se buscava adotar poca em sociedade.
A partir do final do sculo XIX, especificamente no perodo posterior
Segunda Guerra Mundial, consolidava-se o chamado perodo do Estadoprovidncia. Nesse perodo, o Poder Executivo predominava sobre os
demais e a governamentalizao da produo do Direito criava um novo
instrumentalismo jurdico. O significado sociopoltico dos tribunais passou
a ser muito diferente do que detinham no primeiro perodo, uma vez que a
juridificao do bem-estar social fortalecia o pensamento de que o Poder
Judicirio devia atuar no sentido de ajudar a promover a consagrao
constitucional dos direitos sociais e econmicos, tais como o direito ao
trabalho e ao salrio justo, segurana no emprego, sade, educao,
habitao e segurana social. A independncia dos tribunais tornava-se

uma verdadeira e importante questo quando o sistema judicial assumiu
a responsabilidade poltica na atuao promocional do Estado atravs de
uma vinculao mais estreita do direito ordinrio Constituio, de modo
a garantir uma tutela mais eficaz dos direitos de cidadania. H ainda uma
dicotomia entre os chamados direitos liberais e os direitos sociais, de modo
que os primeiros se identificariam com o estabelecimento de um sistema
econmico dirigido pelo mercado, ao passo que os ltimos seriam garantidos pelo regime burocrtico do Estado de bem-estar social. Com isso, h um
aumento exponencial da procura judiciria e uma consequente exploso da
litigiosidade. As respostas que foram dadas a esse fenmeno so variadas,
mas incluam ao menos algumas das subsequentes reformas:
[...] informalizao da justia; reapetrechamento dos tribunais em
recursos humanos e infraestruturas, incluindo a informatizao e
a automatizao da justia; criao de tribunais especiais para a
pequena litigao de massas, tanto em matria civil como criminal;
proliferao de mecanismos alternativos de resoluo de litgios
(mediao, negociao, arbitragem); reformas processuais vrias
(aes populares, tutela de interesses difusos, etc.) (Sousa Santos
et. al., 1996, p. 5).
O ltimo e atual perodo, estabelecido a partir do final da dcada

de 1970 e princpio da dcada de 1980, concerne ao perodo da crise do
Estado-providncia. Nele, destacam-se os enfrentamentos, por parte dos
tribunais, das diversas alteraes nos sistemas produtivos e na regulao
do trabalho propiciadas por sucessivas revolues tecnolgicas (que culminou no enfraquecimento dos movimentos sociais, que no perodo anterior
tinham sustentado politicamente a judicializao dos direitos sociais).
Caracteriza-se tambm pela difuso do modelo neoliberal e sua agenda
poltica da desvinculao do Estado como regulador da economia (que fez
com que as medidas para incrementar o acesso das classes mais baixas
fossem eliminadas por razes polticas ou oramentais) e pela globalizao
da economia (que implica na emergncia de um novo direito transnacional, o
direito dos contratos internacionais, a chamada nova lex mercatoria). O novo
pluralismo que se estabelece nesse perodo passa a ser simultaneamente
causa e consequncia da eroso da soberania do Estado nacional, o que
implica na eroso do protagonismo do poder judicial na garantia do controle
da legalidade. Nesse cenrio, o enfoque privilegiado nos efeitos extrajudiciais da deciso em detrimento da correo lgico-formal contribuiu para
dar uma maior visibilidade social e miditica aos tribunais, potencializada
tambm pela coletivizao da litigiosidade. Com a transferncia da dirimio de litgios para instncias extrajudiciais, como o caso da aplicao
da lex mercatoria (a arbitragem internacional) nos litgios provenientes das
transaes econmicas internacionais, h uma estabilizao nos pases
centrais do aumento da litigao ocorrida no perodo. Todo esse processo
se deu a partir de uma propenso para a avaliao do desempenho dos tribunais em termos de produtividade quantitativa, o que de alguma maneira
contribuiu para a eroso da legitimidade dos tribunais como mecanismos
de resoluo de litgios (Sousa Santos et. al., 1996).
Faria (2008) insere, assim como Sousa Santos et. al. (1996), a discusso sobre a mudana no papel dos tribunais num contexto em que o
Estado tende a perder a posio de poder exclusivo na coordenao das
aes coletivas, em razo do avano do policentrismo decisrio caracterstico da atual economia globalizada, com suas hierarquias flexveis, entidades
nacionais ou supranacionais hbridas e estruturas de comando cada vez
mais diferenciadas e diversificadas. Para o autor, dentro desse cenrio,
[...] quanto mais o direito positivo e os tribunais se revelam incapazes
de superar seus dficits de rendimento ou desempenho funcional,
em matria de estabilizao das expectativas normativas e de resoluo de litgios, mais tendem a ser atravessados no seu papel de
garantidores de controle da legalidade por justias paralelas e normatividades justapostas, de nvel infranacional e supranacional, de
carter no-estatal, infra-estatal ou supra-estatal (Faria, 2008, p. 37).
Para Faria (2008), em razo do seu formalismo excessivo e de

seu carter rigidamente escalonado, o sistema jurdico no d conta
da atual complexidade socioeconmica da sociedade e da crescente singularidade dos conflitos nela existentes. Isto faz com que determinados
setores sociais e econmicos, cujos interesses no encontram acolhida
nas instituies jurdico-judiciais tradicionais, forjem, em espaos infranacionais e infraestatais, novas justias e normatividades.
Seguindo essa linha de argumentao, Faria (2008) evidencia novas ordens normativas e prticas judiciais que despontam paralelamente
s concernentes ao Direito positivo. A primeira ordem, denominada
Lex Mercatoria e direito da produo, expressa uma srie de regras,
cdigos de tica ou conduta, memorandos de entendimento, clusulas
contratuais, termos padronizados e princpios mercantis forjados por
empresas com o objetivo de regular o acesso a mercados, de balizar e
disciplinar transaes comerciais ou financeiras e de propiciar critrios,
mtodos e procedimentos para a resoluo de conflitos via mecanismos
de arbitragem, por exemplo. A segunda ordem, o Direito inoficial, refere-se aos mais variados procedimentos negociais, mecanismos regulatrios
informais e rgos paraestatais de resoluo de conflitos. Tal ordem
vem sob a forma de tcnicas de mediao, conciliao, arbitragem e
auto-resoluo de divergncias. J a terceira, o Direito Marginal, envolve
a trama da imposio da lei do mais forte nas reas perifricas sob o
controle do crime organizado. Os tipos de ordem e suas caractersticas
presentificam-se no seguinte quadro:
QUADRO 2 TIPOS DE ORDENS NORMATIVAS E SUAS PRTICAS JUDICIAIS
Tipos de
ordem
Caractersticas
Lex
Mercatoria
e direito da
produo
Direito
inoficial
Direito
positivo
Direito
marginal
O que est em
jogo
Tenses no
declaradas
publicamente
Conflitos
materiais
Litgios
jurdico-
processuais
Agresses
Objetivos
Relaes
continuadas
Solues
substantivas
Solues
formais
Contestao
Tipos de norma
Pragmtico e
casusta
Solues ad
hoc
Direito
codificado
Lei do mais
forte
Racionalidade
Procedimental
Material
Formal
Irracional
Modo de
formalizao
Contratual
Negociao
Aplicao
Ausncia de
formalizao
Tipo de
procedimento
Transao e
mediao
Conciliao
e arbitragem
Deciso
Punio e
represso
Grau de institucionalizao
Organizao
flexvel e
sistemas
autorregulados
Campo
social
semiautnomo
Campo
normativo
estatal
Marginalidade
social e
criminal
Por aceitao
e por incluso
Por adaptao ao
contexto
Pretenso
de aplicabilidade
universal
Desafio
contnuo da
ordem
Efetividade do
Direito
Fonte: Quadro de Faria (2008, p. 44) adaptado de Rouland (1988, p. 447).

Sadek (2004), por sua vez, enfatiza as reformas do sistema de

justia dentro do contexto das transformaes constitucionais brasileiras
ps-1988. Para a autora, a Constituio de 1988 redefiniu profundamente
o papel do Judicirio no que diz respeito sua posio e sua identidade
na organizao tripartite de poderes e, consequentemente, ampliou o seu
papel poltico. Tal redefinio d-se em funo do modelo de presidencialismo consagrado pela Constituio, que confere ao Judicirio e aos
seus integrantes a possibilidade de agirem politicamente, questionando
ou paralisando polticas e atos administrativos aprovados pelo Executivo
e o Legislativo, bem como determinando medidas, independentemente
da vontade expressa do Executivo e da maioria parlamentar. Esse modelo
estimula mais o conflito entre os diferentes poderes do que a cooperao, pois ao mesmo tempo que fortalece o Legislativo, ampliando sua
capacidade de fiscalizar e controlar o Executivo, faculta ao Executivo a
possibilidade de legislar por meio de Medidas Provisrias. Essa estrutura
de separao e independncia entre os poderes e sua dimenso conflitiva
aumenta a responsabilidade do Judicirio de exercer a mediao poltica
entre os outros dois poderes mediante o controle constitucional dos atos
legislativos e de governo. Tal dimenso poltica do Judicirio, que possui
estreita relao com o presidencialismo, envolve um processo denominado judicializao da poltica.62
Werneck Vianna et al. (1999), tal como Sadek (2004), concebem
o tema da judicializao da poltica de forma a descrever as transformaes constitucionais brasileiras ps-1988. Para os autores, essas
transformaes aumentam o protagonismo dos tribunais em razo
da ampliao dos instrumentos de proteo judicial, que teriam sido
descobertos por parlamentares, governos estaduais, associaes civis
e profissionais etc. Tais grupos passariam a fazer parte de um conjunto
de intrpretes da Constituio que convocariam o Poder Judicirio
ao desempenho do papel de um terceiro capaz de exercer funes de
62 Maciel e Koerner (2002) evidenciam os diversos sentidos empregados expresso
judicializao da poltica. De acordo com os autores, para os juristas, a expresso
assume um carter da obrigao legal de que um determinado tema seja apreciado
judicialmente. Alm disso, refere-se a decises particulares de tribunais, cujo contedo
o analista consideraria poltico, ou referente a decises privadas dos cidados.
Outro sentido dado expresso refere-se ao processo social e poltico de expanso
do mbito qualitativo de atuao do sistema judicial, tomado como um processo
objetivo utilizado para defender propostas de mudana na organizao do Judicirio
ou na cultura jurdica, considerada defasada face s novas necessidades sociais.
Em termos constitucionais, o sentido da expresso diz respeito ao novo estatuto dos
direitos fundamentais e superao do modelo da separao dos poderes do Estado,
que levaria ampliao dos poderes de interveno dos tribunais na poltica.
freio e contrapeso no interior do sistema poltico. Esse processo se

daria mediante a iniciativa de tais intrpretes se utilizarem do recurso
s Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADINs) perante o Supremo
Tribunal Federal,63 que conduziria esta instituio a ocupar o papel
de coadjuvante na produo legislativa do poder soberano, ao decidir
em questes envolvendo aspectos de efetivao de princpios constitucionais. Dessarte, o processo de judicializao da poltica no Brasil
tido pelos autores como resultado de uma progressiva apropriao
das inovaes da Carta de 1988 por parte da sociedade e de agentes
institucionais e explicada em termos de revoluo procedimental ou
procedimentalizao do direito, na medida em que indica a convivncia
ao mesmo tempo conflituosa e cooperativa entre as instncias polticas
e judiciais.
No presente estudo, reconhecemos os dois processos apresentados pelas vertentes de explicao das mudanas atuais no papel poltico
e social dos tribunais de maneira confluente, isto , reconhecemos o
processo descrito pela vertente de Sousa Santos et. al. (1996) e Faria
(2001) (que tendem a sobrelevar as mudanas nos Judicirios como
fruto de mudanas do Estado para atender s exigncias do neoliberalismo) de maneira confluente com o processo apresentado pela vertente
de Sadek (2004) e Werneck Vianna et. al. (1999) (que tendem a ver
tais mudanas como o resultado da constituio de novas institucionalidades, fruto de transformaes constitucionais ps-1988). Na verdade,
colocamo-nos ao lado de autores como Rosa (2008) e Rebouas e
Santos (2012), que enxergam as reformas do sistema de justia como
o produto do avano de um modelo neoliberal de justia, que busca
a eficincia (manipulando seu sentido como se fosse o da eficcia) e a
modernizao da jurisdio estatal, dando nfase ao julgamento quantitativo de demandas e celeridade processual. Nesse modelo, conforme
afirmam Rebouas e Santos (2012), confluem dois projetos: de um lado,
o neoliberalismo, que preconiza um enxugamento do Estado, no sentido
63 A Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) est prevista pelo art.102, I, da
CF/1988, com vistas declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
federal ou estadual perante a CF. Trata-se de uma ao de competncia originria do
STF, com procedimento prprio, estabelecido na Lei n 9.868/99. So legitimados
para propor essa ao, segundo o art. 103 da CF/1988, o Presidente da Repblica, a
mesa do Senado Federal, a mesa da Cmara dos Deputados, a mesa da Assembleia
Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, o governador do estado ou
do Distrito Federal, o Procurador-geral da Repblica, o Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil, os partidos polticos com representao no Congresso
Nacional, assim como qualquer confederao sindical ou entidade de classe de
mbito nacional.
de um Estado mnimo e, de outro, o incremento do Estado democrtico,

marcado pelo reconhecimento de novos direitos aos cidados, que exige a ampliao do acesso justia e implica em um maior nmero de
demandas ao Judicirio.
No curso do avano desse modelo neoliberal de justia, interessa-nos particularmente o sentido dado judicializao como um processo
social e poltico de expanso do mbito qualitativo de atuao do sistema judicial. Para alguns autores, como o caso de Sousa Santos et. al.
(1996), no momento em que os tribunais assumem maior protagonismo
social e poltico, inicia-se um processo de questionamento aos mesmos
em termos de legitimidade (questiona-se o contedo democrtico do
intervencionismo judicirio em funo da representao poltica dos magistrados no ser obtida eleitoralmente); de capacidade (questiona-se a
capacidade de recursos de que os tribunais dispem para levar a cabo eficazmente a poltica judiciria) e de independncia (questiona-se - e isso
parte do prprio judicirio - a legitimidade do Legislativo ou do Executivo
de tomar medidas que o Judicirio entende serem mitigadoras da sua
independncia, bem como questiona-se, no contexto da capacidade, a dependncia do Judicirio para com os outros poderes, que envolve a busca
por recursos que considera adequados para o bom desempenho das suas
funes). Para outros, como o caso de Werneck Vianna et. al. (1999),
esse protagonismo representa seu fortalecimento quando corresponde ao
fato do Judicirio ter a possibilidade de controlar a vontade do soberano.
Como sublinham os autores:
O judicirio, assim, no substituiria poltica, mas preencheria
um vazio, que, nas sociedades de massa com intensa mobilizao
social (como a brasileira), poderia vir a conceder consistncia
democrtica a um excedente de soberania popular que escapa
expresso do sufrgio (Werneck Vianna et. al., 1999, p. 258).
Independentemente da discusso acerca de um fortalecimento

ou no do Judicirio como protagonista social e poltico, importa-nos
compreender a repercusso dessa dimenso poltica do Judicirio nas
recentes buscas por reforma do sistema de justia. Vale ressaltar que
os elementos que contribuem para o recente movimento de reforma do
sistema de justia no se resumem somente questo da judicializao
da poltica e sua repercusso no mbito dos poderes republicanos e na
esfera propriamente poltica. Elementos outros como a judicializao das
relaes sociais (Werneck Vianna et. al., 1999), expressa pelo avano
do direito na esfera de regulao da sociabilidade e das prticas sociais,
tambm contribuem para tal movimento. Entretanto, ao colocarmos em

destaque a esfera poltica, concordamos com Sadek (2004), ao elenc-la
como sujeita a mais ingredientes de reformas:
[...] a dimenso poltica do Judicirio provoca reaes, sobretudo
por parte do governo e dos partidos de sustentao do Executivo
independentemente do partido ou dos partidos que ocupem esta
posio. No por acaso, o tema da reforma do sistema de justia
tem voltado ao debate obedecendo aos ciclos de decises que
alteram o status quo, quer por autoria do Executivo, do Legislativo
ou do prprio Judicirio. Do ponto de vista do jogo poltico, pode-se
mesmo afirmar que esta dimenso apontada como a mais problemtica e, portanto, sujeita a alteraes radicais em um projeto de
reforma (Sadek, 2004, p. 85).
Sadek (2004) reconhece a importncia da dimenso poltica no

contexto de reforma ao sobrelevar o fato de que o captulo referente ao
sistema de justia da Constituio de 1988 foi o que recebeu o maior
nmero de propostas de reviso, por ocasio da reforma constitucional
de 1993. Ao todo, foram 3.917 emendas. No obstante esse nmero
significativo, nenhuma alterao foi realizada.
No ano de 1992, foi apresentada a proposta de Emenda Constitucional
para a reforma do Poder Judicirio pelo ento deputado Hlio Bicudo. A ideia
era combater a lentido, a ineficincia e dificuldade de acesso justia.
Tal projeto sofreu modificaes diversas que acenderam debates inflamados entre magistrados, congressistas e sociedade civil at ser votado na
Cmara dos Deputados, em 2000. De l para c, uma srie de propostas
e projetos de reformas do Judicirio ganharam novos e decisivos contornos
com a criao, em 2003, da Secretaria de Reforma do Judicirio, vinculada
ao Ministrio da Justia, que tinha como objetivo promover, coordenar,
sistematizar e angariar propostas referentes reforma do Judicirio;64 com
a aprovao, em 2004, da Emenda Constitucional n 45/2004, que altera
64 Segundo o Ministrio da Justia, a Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio
da Justia foi criada com o objetivo de promover, coordenar, sistematizar e angariar
propostas referentes reforma do Judicirio. Tem como papel principal ser um rgo
de articulao entre o Executivo, o Judicirio, o Legislativo, o Ministrio Pblico,
governos estaduais, entidades da sociedade civil e organismos internacionais com o
objetivo de propor e difundir aes e projetos de aperfeioamento do Poder Judicirio.
Esta articulao acontece em relao a propostas de modernizao da gesto do
Judicirio e em relao reforma constitucional e outras alteraes legislativas
em tramitao no Congresso Nacional. Fonte: Ministrio da Justia. Disponvel em:
http://portal.mj.gov.br. Acesso em: 6 de maio de 2013.
dispositivos constitucionais referentes ao Judicirio; e com a instaurao,

em 2005, do Conselho Nacional de Justia,65 rgo que visa aperfeioar o
trabalho do sistema judicirio brasileiro, principalmente no que diz respeito
ao controle e transparncia administrativa e processual. 66
Sadek (2004) agrupa as propostas de reforma em dois grupos: as
judiciais e as extrajudiciais. As propostas de reforma judiciais procuram dar
maior eficincia interna ao Poder Judicirio como instituio. Dentre elas,
destacam-se: a transformao do STF em uma Corte de Justia; a introduo da smula de efeito vinculante; a introduo da smula impeditiva de
recurso; a introduo do incidente de constitucionalidade; a eliminao
de juzes classistas na Justia do Trabalho; a extino da Justia Militar;
o fim do poder normativo da Justia do Trabalho; a criao de um rgo
de controle externo do Poder Judicirio; a alterao das relaes entre o
Poder Judicirio e os poderes propriamente polticos; e a expanso dos
Juizados Especiais quanto s suas competncias e participao de
membros externos instituio.
J as propostas de reformas extrajudiciais esto associadas
expanso da substituio do princpio da tutela governamental pelo da
livre negociao, processada pelos mecanismos da descentralizao,
desformalizao, deslegalizao e desconstitucionalizao. As solues
extrajudiciais contemplam iniciativas que vo da esfera legislativa propriamente dita at a criao de novos espaos para a soluo de disputas,
advogando-se que o pas deveria acompanhar uma tendncia mundial no
65 O CNJ possui formao hbrida (embora majoritariamente integrado por membros
do Judicirio) e poderes para zelar pela autonomia da instituio e seu estatuto,
podendo expedir atos regulamentares ou recomendar providncias, exercer controle
administrativo de seus atos, apreciando a legalidade das aes administrativas
praticadas por membros ou rgos do Judicirio, com competncia para desconstitulos, rev-los ou fixar prazo para que se adotem as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei. Compete ainda ao CNJ receber reclamaes contra os membros
ou rgos do Judicirio, sem prejuzo da competncia disciplinar ou correcional dos
tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoo,
disponibilidade ou aposentadoria com subsdios ou proventos proporcionais ao tempo
de servio, assim como rever os processos disciplinares. Portanto, o CNJ um rgo
que visa aperfeioar o trabalho do sistema judicirio brasileiro, sobretudo no que diz
respeito ao controle e transparncia administrativa e processual (Marona, 2013).
66 Cabe ressaltar que h quem questione, em funo dos moldes do processo
de composio dos membros do CNJ, via indicao pelos tribunais superiores
dos representantes dos rgos locais do Judicirio e pela indicao dos dois
representantes da sociedade civil pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal,
que a possibilidade de participao social no mbito do Judicirio seja reduzida
e tmida. Assim, ampliam-se as vozes que apontam o isolamento institucional e o
carter contramajoritrio de tal rgo (Marona, 2013).
sentido de um enxugamento da legislao, de uma reduo da intermediao judicial, da livre negociao e da auto-resoluo dos conflitos.
Nos contornos dessa reforma, os juizados despontam no s com
o objetivo de resolver a crise do Judicirio, mas tambm democratizar
o acesso justia e desenvolver uma nova mentalidade para o tratamento processual, atravs da informalidade, simplicidade e celeridade
processuais. Desse modo,

[...] a adoo de meios alternativos de soluo de conflitos (principalmente a conciliao e o arbitramento) e ainda as tendncias a maior
informalidade e a menor legalismo constituem a grande inovao desses juizados. Trata-se, fundamentalmente, de uma experincia que
depende e gera uma nova mentalidade nos operadores do Direito,
mais aberta e menos formalista, principalmente nos juzes, serventurios da justia, advogados, procuradores e promotores, substituindo a
postura de rbitro, em um jogo de soma zero, por uma de pacificao,
em uma arena de composies e acertos (Sadek, 2004, p. 95-96).
No que se refere ao tema da expanso dos Juizados Especiais

Cveis e Criminais, para compreendermos a inspirao e as expectativas
para com os mesmos, faz-se mister destacar suas bases constitutivas:
a experincia pioneira dos Conselhos de Conciliao e Arbitragem, criados no Rio Grande do Sul, em 1982; a aprovao da Lei n 7.244, em
1984, que criou o Juizado de Pequenas Causas; a meno ao Juizado
de Pequenas Causas no artigo 24, inciso X, da Constituio de 1988, e a
determinao de criao de Juizados Especiais no artigo 98, inciso I, da
mesma Carta; a aprovao da Lei Federal n 9.099, em 1995, que criou
os Juizados Especiais Cveis e Criminais e revogou, em seu artigo 97, a Lei
n 7.244/84; e, por fim, a introduo do sistema de juizados nos estados.
De acordo com Werneck Vianna et. al. (1999), a Lei dos Juizados de
Pequenas Causas define como princpios a simplicidade, a celeridade, a economia e a ampliao dos poderes dos juzes. A esses ltimos, foi reservada a
atribuio de dirigir o processo com ampla liberdade, determinando as provas
a serem produzidas e dando valor s regras de experincia comum, de forma
a fornecer a cada caso uma soluo que lhes repute mais justa e equnime.
No seio dos juizados, h uma nfase no aspecto da conciliao, talvez em
tributo tradio legal, identificada na Constituio de 1824 que atribua
aos Juzes da Paz a funo de conciliao prvia obrigatria para o incio de
qualquer processo. Na Justia do Trabalho, a conciliao obrigatria; assim
ela tambm o para causas que versem sobre patrimnios de carter privado e para os fins em que a lei consente a transao, como instituiu o Cdigo
do Processo Civil. Dentro dessa estrutura, destaca-se a figura do conciliador

que, desprovido de poderes para julgar, atua como um animador do ato de
composio entre as partes e como um filtro do acesso das partes com o juiz.
Segundo Diniz (1998), a conciliao, no mbito do direito processual
trabalhista, tomada como o ato de harmonizar, formalmente, mediante
a proposta de juiz, as partes litigantes, solucionando dissdio entre empregado e empregador (p. 731). Na esfera do Direito Processual Civil e
Penal, como o encerramento da lide feito pelas partes, no processo, por
meio da autocomposio e heterocomposio daquela; o mtodo de
composio em que um especialista em conflitos faz sugestes para sua
soluo entre as partes (p. 731). No seio do Direito Civil, o acordo feito
extra-autos, entre partes desavindas, sem assistncia do magistrado (p.
731). E no domnio do Direito Internacional Pblico, como o modo de solucionar uma contenda internacional, confiando-a a um rgo designado
para tal fim, que, aps esclarecer as questes litigiosas, procura conciliar
as partes, propondo uma soluo (p. 731).
Para autores como Rodrigues (2000), a utilizao da conciliao
assume ampla abrangncia, de maneira a ser concebida como a forma
mais adequada para de soluo de casos em que as partes devam manter, no obstante o conflito, um relacionamento de maior durao, bem
como nos casos em que existam vrios fatores extrajudiciais que devam
ser levados em conta, como o caso dos dissdios envolvendo direitos
transindividuais. Por outro lado, autores como Azevedo (2000) chamam a
ateno para seu carter por certas vezes hostil ao objetivo de tornar direitos efetivos, ressaltando a defesa, por parte de alguns profissionais do
Direito, de que a conciliao somente vivel para certos casos bastante
especficos, voltados para a relao entre indivduos (pequenos delitos ou
quase delitos, disputas entre vizinhos ou certos conflitos intrafamiliares).
Chasin (2012) destaca as inmeras propostas e investidas em prol da
expanso dos Juizados Especiais realizadas por rgos como a Secretaria
de Reforma do Judicirio e o Conselho Nacional de Justia, como fruto da
crena de que o modelo dos juizados o exemplo de justia que deve ser
seguido pela celeridade e simplicidade de seus procedimentos. Segundo a
autora, em 2006, o Conselho Nacional de Justia foi responsvel pelo lanamento do movimento Conciliar Legal, cujo objetivo consiste em [...]
promover, atravs da cultura da conciliao, a mudana de comportamento
dos agentes da Justia, de todos os seus usurios, dos operadores do Direito
e da sociedade (STF, 2006 apud Chasin, 2012). O investimento nesse tipo
de iniciativa tem levado a uma srie de pesquisas e diagnsticos sobre tais
juizados como forma de avaliar seus desempenhos e montar bancos de iniciativas de projetos considerados bem-sucedidos. Alm disso, fomentada
a implementao de mtodos de resoluo negociada de conflitos, inserida no processo de informalizao da justia em que surgem os juizados
(Slakmon, De Vitto e Pinto, 2005 apud Chasin, 2012). Vale destacar que tais
juizados, ainda que fomentados pela implementao de mtodos de resoluo negociada de conflitos, comportam formas mistas de soluo de litgios,
que combinam procedimentos extrajudiciais e judiciais, diluindo a fronteira
antes rgida entre os dois domnios (Werneck Vianna et. al., 1999, p. 175).
Um dos elementos importantes trazidos por Chasin (2012), luz
das reflexes de autores como Pedroso, Trinco e Dias (2001), refere-se
possibilidade das reformas criarem uma maior assimetria judicial entre
as diversas instncias do sistema, assimetria essa nominada de dupla
institucionalizao do Judicirio. A lgica dessa assimetria ancorar-se-ia
na posio marginal a que so postos os juizados dentro do sistema de
justia em sua dupla funo de aliviar a sobrecarga do Judicirio, mediante o trato de procedimentos de menor contedo ou de causas de menor
importncia (de menor complexidade jurdica e de baixo valor econmico),
para que seja liberado espao para que o ncleo central do Judicirio
possa se dedicar aos conflitos importantes para a economia do pas. Isso
repercutiria num entendimento difundido entre os profissionais do direito
de que os juizados seriam uma justia inferior ou mais simples do que a
justia comum, criando assim uma hierarquizao de importncia. Parte
da construo dessa percepo se d porque:
Sua estrutura [do juizado] mais precria, o procedimento mais
simplificado, o rito mais rpido e uma parte dos casos resolvida
por meio de acordo firmado na audincia de conciliao etc. Alm
disso, e acima de tudo, pode-se citar tambm a diminuio do
nmero de magistrados alocados, considerando que a maior parte
do trabalho realizada por conciliadores, via de regra voluntrios
(Chasin, 2012, p. 112).
Para Chasin (2012), a estrutura de posies hierarquizadas no interior

do sistema de justia, fruto da concorrncia de distintas instituies com
funcionamentos e lgicas prprias no interior do sistema judicirio, confere
aos juizados um lugar perifrico dentro do campo jurdico em razo de sua
baixa capacidade de formalizao e, por conseguinte, de sua baixa competncia de conferir singularidade ao campo. Assim, sua posio marginal
encontraria suas razes em sua maior informalidade, no menor compartilhamento de sua linguagem e na maior exigncia da presena de especialistas,
ou seja, na posio marginal de seus funcionamentos e lgicas frente a
outros funcionamentos e lgicas dominantes no sistema de justia.
Werneck Vianna et. al. (1999), ao analisarem a figura dos conciliadores e compreenderem suas atuaes e expectativas dentro do sistema dos
juizados especiais, acentuaram a tendncia de tais agentes de aplicarem
diretamente multas sem a presena de um representante do Ministrio
Pblico e sem sequer ouvir os relatos das partes, argumentando que a
agilidade era o fator primordial do sucesso do juizado. O fator agilidade
ainda ressaltado na percepo que tais agentes tm de seu papel, ao
criticarem aquilo que consideram intervenes exageradas dos juzes
na regulao de suas rotinas, qualificando-os, por vezes, como burocrticos, formalistas e rgidos. Ademais, os conciliadores se veem como:
[...] psiclogos de pulso forte, que precisam ter uma postura
firme e ao mesmo tempo um jogo de cintura para no deixar que
eles [as partes] percam o respeito pela gente, o que pronunciado
num misto de orgulho e de recusa a esse papel (Werneck Vianna
et. al., 1999, p. 224).
Ao exporem seus interesses pelo trabalho nos juizados, os conciliadores elencaram o ganho de experincia com o contato direto com os
processos, a flexibilidade da carga horria e a obteno de um ttulo para
futuros concursos como principais justificativas. Ao apresentarem as falhas
observadas nos juizados, atriburam-nas ausncia de motivao em razo
de uma remunerao insatisfatria (Werneck Vianna et. al., 1999, p. 224).
A justificativa dos conciliadores de ganho de experincia e obteno
de ttulo para o trabalho nos juizados apresentada por Werneck Vianna et.
al. (1999) de certa forma reflete a percepo de tais agentes da assimetria
judicial da qual fala Chasin (2012), que relega aos juizados uma posio
marginal dentro do sistema de justia e os situa num patamar baixo na
hierarquia de importncia dentro do sistema de justia.
Mesmo diante da informalidade e da variedade de procedimentos
a que dispem os conciliadores, constatou-se certa homogeneizao de
algumas prticas diante de determinados casos recorrentes, como os
relacionados ao jogo do bicho, s ameaas entre vizinhos e s brigas conjugais. Um exemplo deste ltimo caso, apresentado por Werneck Vianna
et. al. (1999), retrata bem a postura com a qual tais agentes se imbuem
para atuar, bem como a importncia dada por eles agilidade:
Em uma dessas situaes, diante da indagao da vtima sobre o
que deveria ser feito no caso de seu ex-marido continuar a agredi-la,
a conciliadora respondeu: No revide; quando um no quer, dois
no brigam. E continuou discursando em favor da unio da famlia
e solicitando mulher que considerasse a situao dos filhos, que

afinal, so sempre produtos do meio. Ao homem apelou para que
convidasse a sua ex-esposa para jantar em um lugar bem bonito,
onde pudessem resolver os seus problemas sozinhos, longe dos
advogados, aplicando-lhe a multa de R$ 150,00 (Werneck Vianna
et. al., 1999, p. 224).
O relevo dado busca por agilidade pode ser encontrado igualmente no exemplo trazido por Azevedo (2000) sobre as adaptaes que so
feitas dinmica proposta pela Lei n 9.909/95 em funo de carncias
estruturais dos Juizados Especiais, o que faz com que juzes procurem
alternativas extralegais para o encaminhamento das audincias. Em entrevista ao autor, um dos juzes afirma:
O que tem ocorrido que o volume de trabalho muito grande,
os recursos humanos e materiais so pequenos. Ento os juzes
esto fazendo o que eu chamo quase que programas de auditrio,
eles juntam em uma sala do jri, em um auditrio, s vezes quase
duzentas pessoas, numa manh, numa tarde, e separam em filas
quem quer transao, quem vai representar e quem vai fazer acordo
civil. Isto muito perigoso porque tira a essncia da Lei 9.909/95,
que a oralidade, explicar e ouvir as partes. Eu acho muito perigoso
isso, mas se compreende que alguns juzes faam na nsia de dar
conta dos processos. (Azevedo, 2000, p. 172).67
A identificao e a anlise de Werneck Vianna et. al. (1999) e

Azevedo (2000) da dinmica de tratamento de conflitos pelos juizados e
sua tendncia homogeneizao de prticas, bem como sua nfase no
fator agilidade, acende o debate acerca da advertncia de Cappelletti e
Garth (1988) sobre os riscos que a presso sobre o sistema judicirio por
reduzir sua carga e encontrar procedimentos menos onerosos e mais cleres pode acarretar nos critrios de justia ao subverter os fundamentos de
67 Para um melhor entendimento do contedo da fala do juiz entrevistado, destacamos
alguns elementos constitutivos da Lei n 9.099, de 26 de setembro de 1995.
Segundo o art. 62, o processo perante o Juizado Especial orientar-se- pelos critrios
da oralidade, informalidade, economia processual e celeridade, objetivando, sempre
que possvel, a reparao dos danos sofridos pela vtima e a aplicao de pena no
privativa de liberdade. Seguindo tais diretrizes, na audincia preliminar, presente
o representante do Ministrio Pblico, o autor do fato e a vtima e, se possvel, o
responsvel civil, acompanhados por seus advogados, o Juiz esclarecer sobre a
possibilidade da composio dos danos e da aceitao da proposta de aplicao
imediata de pena no privativa de liberdade (art. 72).
um procedimento justo e obscurecer o foco do acesso justia em detrimento desses outros aspectos (p. 164). Os exemplos trazidos por Werneck
Vianna et. al. (1999) e Azevedo (2000) parecem deixar claro o momento
em que o aspecto da agilidade subverte e obscurece o foco da busca pela
garantia de proteo dos interesses e direitos dos cidados. Tal debate pe
em evidncia a anlise de Sousa Santos et. al. (1996) sobre a morosidade
processual. Segundo os autores, h dois aspectos principais da morosidade. De um lado, espera-se da justia uma rapidez que assegure que no
haja a eroso da prova, o que traria graves consequncias para a justa
reparao do direito violado. Por outro lado, a celeridade no andamento
processual no pode comprometer a segurana jurdica e o direito dos
cidados. Necessita-se, pois, de um tempo ideal de durao de processo
que concilie rapidez e eficincia com proteo de direitos. A esse tempo
ideal, intitulou-se morosidade necessria, isto , o cumprimento dos
prazos legais visto sob a tica das prticas judiciais. Entretanto, pesquisas
empricas vm demostrando que estamos distantes dessa realidade.68
No que concerne o ritual informal nos juizados, vemos outros aspectos que contribuem para subverter e obscurecer o foco da busca pela
garantia de proteo dos interesses e direitos dos cidados. Sinhoretto
(2007), em sua anlise dos rituais de tratamento de conflitos observados
nos servios de justia dos postos dos Centros de Integrao da Cidadania
(CIC) marcados pelo privilgio de formas de resoluo negociada de
conflitos, observa o desempenho de rituais diferenciados para conflitos
envolvendo relaes interpessoais ou entre indivduos e empresas.
Segundo a autora, o desempenho informal dos juizados no assegura o
equilbrio entre as partes em cenas judiciais desequilibradas em razo de
desigualdades de condio de litigao entre as partes (desigualdade na
representao profissional, desigualdade de conhecimento, desigualdade
de capital simblico e produo de provas vlidas) ou pela desigualdade
entre a parte e o profissional que dirige o ritual (quando este fora uma
soluo, assume a tutela da parte e argumenta pela limitao do acesso
justia). Assim, o ritual informal, ao reconhecer a desigualdade entre
as partes e no garantir o equilbrio entre as mesmas, acaba por reforar
suas diferenas. Conforme salienta a autora:
68 Ribeiro et. al. (2009), em sua pesquisa sobre os determinantes do tempo de
processamento dos casos de homicdios dolosos, demonstraram que muitas vezes
as caractersticas dos envolvidos no crime (sexo, raa, escolaridade, idade, acesso
representao judicial por advogado particular etc.) se sobrepem s caractersticas
processuais e legais do caso, fazendo com que o tempo do processo se distancie da
ideia de morosidade necessria para processamento do fato e se aproxime da ideia
de impunidade.
Nos conflitos opondo indivduos e empresas, no incomum haver

na audincia um cidado que se confronta com um preposto especializado e dois ou mais advogados a assisti-lo. No raro ver nesses
casos o juiz ou o conciliador propor parte mais fraca a desistncia
da litigao em razo da desigualdade entre os indivduos pobres e
as grandes empresas; por meio da denncia da desigualdade, abertamente foram os indivduos desassistidos de advogados aceitao
de acordos, utilizando argumentos de que a justia lenta, cara e
suscetvel influncia do poder econmico. O reconhecimento da
desigualdade, assim, no leva a instncia judicial a compensar as diferenas entre as partes, mas a refor-la (Sinhoretto, 2007, p. 171).
Alm disso, de acordo com Sinhoretto (2007), o ritual cvel tende a

privilegiar o tratamento de questes econmicas nos conflitos interpessoais, de forma a replicar a lgica patrimonial das grandes corporaes,
quando a negociao orientada para o ressarcimento do valor monetrio
com baixo custo judicial. Agindo dessa forma, o ritual:
[...] silencia a poro moral do conflito e da aplicao da justia.
Reduz a litigao discusso de uma quantia, silenciando as
questes ticas e valorativas. A cena restringe-se a dois indivduos
deliberando pela escolha racional. Da limitar-se a efetivao da hiptese tico-pedaggica, ligada transmisso de valores da lei, da
moralidade cvica embutida no primado do direito, do balizamento
da resoluo de conflitos, por uma tica pblica e democrtica. A
tica predominante a da racionalidade econmica, transmitida
tambm pela disciplina do consumo. Ao individualizar demandas,
o ritual informal judicirio interdita a discusso de regras de regulao social da economia, fazendo recair exclusivamente sobre o
indivduo a responsabilidade pelo consumo, mesmo de servios
essenciais. Ao vedar a discusso dos mritos, isto , das motivaes morais da inadimplncia de contas de consumo, impede-se o
reconhecimento da desigualdade expressa no desemprego ou na
pobreza (Sinhoretto, 2007, p. 172).
Por todos os elementos apresentados sobre ritual judicirio informal,

suas dificuldades para assegurar o equilbrio, a igualdade e o primado do
direito na resoluo de conflitos, principalmente quando h desigualdade
entre as partes, bem como pelo privilgio dado resoluo de questes
econmicas nos conflitos em detrimento aos aspectos morais do mesmo
e da aplicao da justia, assevera Sinhoretto (2007) que:
Dessa forma, apenas recusar o ritual judicial clssico em razo dos

vieses que produz e das desigualdades que pode perpetuar no
suficiente para assegurar a democratizao do acesso justia e a
efetivao da igualdade jurdica. Os rituais informais, disseminados
num campo de gesto de conflitos fragmentado, no qual circulam ordens jurdicas diferentes, disputadas entre culturas poltico-jurdicas
contraditrias (o que chamamos de pluralismo jurdico), facilmente
convertem-se em espaos de reproduo da desigualdade, afastando-se da referncia universal e igualitria contida na construo da
cidadania e em seus corolrios legais (Sinhoretto, 2007, p. 171).
As solues extrajudiciais no se restringem aos juizados e se estendem a uma srie de instituies que seguem a nova mentalidade de
tratamento de conflitos pautada na informalidade, simplicidade e celeridade
processuais. nesse contexto de reforma do sistema de justia, ancorado na
busca por descentralizao, desformalizao, deslegalizao e desconstitucionalizao que surge o instrumento do Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) como forma de tratamento extrajudicial dos conflitos. Desse modo,
o instrumento do TAC - assim como a conciliao nos juizados - integra a
terceira onda de acesso justia comentada por Cappelletti e Garth (1988).
Entretanto, como veremos mais adiante, o TAC, mais do que um simples
instrumento que busca dar maior eficincia e eficcia s instituies,
provoca efeitos sociais mais amplos e interfere no jogo poltico em meio
ao qual os conflitos sociais se estabelecem. Em sua proposta de abranger
os interesses das partes em litgio e promover ambientes consensuais e
participativos, ao menos no campo ambiental (escopo de nosso estudo), o
TAC pode impor uma poltica excludente, que desconsidera a participao
popular efetiva na construo das solues propostas ao envolver somente
alguns atores em especfico na sua propositura, que encobre os contextos
dos efeitos de poder que culminam no acordo e que funciona como garantidor de irregularidades e injustias. Assim, ao interferir no jogo poltico,
interfere igualmente nas maneiras de se conceber o jogo democrtico.
Para sustentarmos tais asseres, faz-se necessrio o exame das
bases tericas e os fundamentos legais dos Termos de Ajustamento de
Conduta (TAC), de forma a compreendermos como os mesmos so desenvolvidos na prtica: suas especificidades e diferentes formas de serem
propostos e levados a cabo. com essa finalidade que se estrutura a
segunda parte deste trabalho, que se apresenta a seguir.
PARTE II
O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
COMO FORMA DE TRATAMENTO DOS
CONFLITOS AMBIENTAIS
2.1.
Termo de Ajustamento de Conduta:

um instrumento extrajudicial
de tratamento de conflitos
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) foi introduzido no direito

brasileiro em 1990, por meio do art. 211 da Lei Federal n 8.069/9069 - o
Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). No mesmo ano, o art. 113 da
Lei Federal n 8.078/9070 - o Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) - modificou a Lei Federal n 7.347/85 (a Lei da Ao Civil Pblica), acrescentando
que os rgos pblicos legitimados poderiam tomar dos interessados Termo
de Ajustamento de Conduta s exigncias legais. Segundo Abelha (2004),
a ideia de se legitimar rgos pblicos propositura de compromissos
de ajustamento deveu-se concepo de que entes com personalidade
jurdica71 (como o IBAMA, o PROCON, o Ministrio Pblico etc.) so aqueles
que lidam direta e diariamente com a realidade dos direitos da sociedade,
experimentando todos os dias, em concreto, a necessidade de pacificao
social pela via extrajudicial (p. 92). O TAC foi ainda inserido no escopo da
69 O art. 211 da Lei Federal n 8.069/90 estabelece que os rgos pblicos legitimados
podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s
exigncias legais, o qual ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.
70 O art. 113 da Lei Federal n 8.078/90 acrescenta os 4, 5 e 6 ao art. 5 da Lei
n 7.347, de 24 de julho de 1985. Dentre eles, cabe especial destaque ao 6,
que estabelece que os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante
combinaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.
71 Personalidade jurdica a qualidade das pessoas de direito privado (associaes,
sociedades, fundaes) e de direito pblico (Unio, Estados, Municpios, autarquias,
fundaes pblicas) que as torna capazes para a prtica de atos jurdicos, uma
vez que so reconhecidas pela lei, tendo direitos e deveres prprios, que no se
confundem com os das pessoas naturais que nelas atuam (Diniz, 1998, p. 592).
a qualidade das pessoas reconhecidas pelo direito e que no so pessoas fsicas.
(Magalhes e Magalhes, 2011).
Lei de Crimes Ambientais72 atravs da Medida Provisria n 2.163-41, de 23

de agosto de 2001, que acrescentou o artigo 79-A a esta lei, disciplinando
a celebrao de termos de compromisso pelos rgos do Sistema Nacional
de Meio Ambiente (SISNAMA).73
Certos autores, como Rodrigues (2004a) e Souza e Fontes (2007),
enxergam na Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, a existncia de
um instrumento anlogo ao Termo de Ajustamento de Conduta, o
Compromisso de Cessao da Prtica ou Termo de Compromisso de
Cessao de Prtica (TCC), que prev a possibilidade de compromisso
de cessao de atividades de empresa investigada por infrao ordem
72 Vale ressaltar que no h consenso na literatura do Direito sobre a caracterizao

desse termo de compromisso como um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).
Autores como Saroldi (2005) chamam de TAC o instrumento inserido no escopo
da Lei de Crimes Ambientais. J autores como Fink (2002) apontam para uma
nova modalidade de termo de ajustamento de conduta, que, se o mesmo na sua
natureza jurdica transacional, guarda muita dessemelhana em outros aspectos.
(Fink, 2002, p. 129). Na prtica, a partir de nossas entrevistas, veremos ainda que
alguns profissionais do Direito entendem serem diferentes o Termo de Compromisso
inserido no escopo da Lei de Crimes Ambientais e o Termo de Ajustamento de
Conduta (TAC) inserido pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e pelo
Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC). A problematizao dessa diferenciao
ser realizada com mais clareza na ltima parte do trabalho, referente anlise dos
casos estudados.
73 Segundo o art. 79-A da Medida Provisria n 2.163-41, de 23 de agosto de 2001,
para o cumprimento do disposto nesta Lei, os rgos ambientais integrantes do
SISNAMA, responsveis pela execuo de programas e projetos e pelo controle e
fiscalizao dos estabelecimentos e das atividades suscetveis de degradarem a
qualidade ambiental, ficam autorizados a celebrar, com fora de ttulo executivo
extrajudicial, termo de compromisso com pessoas fsicas ou jurdicas responsveis
pela construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos
e atividades utilizadores de recursos ambientais considerados efetiva ou
potencialmente poluidores. Conforme o art. 6 da Lei n 6.938, de 31 de agosto
de 1981, os rgos que compem o SISNAMA so: o Conselho de Governo; o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); a Secretaria do Meio Ambiente
da Presidncia da Repblica; o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis; os rgos ou entidades estaduais responsveis
pela execuo de programas, projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades
capazes de provocar a degradao ambiental; os rgos ou entidades municipais
responsveis pelo controle e fiscalizao dessas atividades nas suas respectivas
jurisdies.
econmica.74 Rodrigues (2004a) inclui tambm nesse rol legal a Medida

Provisria n 131, de 25 de setembro de 2003, convertida na Lei
n10.814, de 15 de dezembro de 2003, que condicionou a comercializao da safra de soja transgnica de 2004 no Brasil celebrao de
compromisso de ajustamento de conduta pelos agricultores. No mbito
estadual, no Rio de Janeiro, podemos citar ainda a Lei n 3.467, de 14
de setembro de 2000, que dispe, em seu captulo IV, sobre o termo de
compromisso ou de ajuste ambiental.75
De modo geral, segundo Rodrigues (2002), pode-se definir o Termo
de Ajustamento de Conduta como:
[...] uma forma de soluo extrajudicial de conflitos promovida por
rgos pblicos, tendo como objeto a adequao do agir de um
violador ou potencial violador de um direito transindividual (direito
difuso, coletivo ou individual homogneo) s exigncias legais, valendo como ttulo executivo extrajudicial (Rodrigues, 2002, p. 297).
Rodrigues (2000) reconhece que a efetiva compreenso da gnese de uma norma jurdica envolve a anlise do contexto econmico,
74 A semelhana do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) com o Termo de
Compromisso de Cessao de Prtica (TCC) reside no fato de que ambos tratam da
tutela extrajudicial de direitos transindividuais, constituindo-se como instrumentos
de tratamento de conflitos envolvendo direitos transindividuais. Contudo, conforme
elucida Rodrigues (2005), o Termo de Compromisso de Cessao de Prtica (TCC) se
distingue do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) pelas seguintes razes: a) o
compromisso de cessao versa sobre responsabilidade administrativa, enquanto o
ajustamento de conduta sobre responsabilidade civil; b) o compromisso de cessao
s pode ser celebrado pelo CADE, ao passo que o ajustamento de conduta pelo
Ministrio Pblico e por outros rgos pblicos; c) o compromisso de cessao s
pode versar sobre obrigaes previstas na lei, mas o ajustamento de conduta pode
conter vrios tipos de obrigaes; e d) o compromisso de ajustamento de conduta
pode ser celebrado mesmo que tenha ocorrido dano a direitos transindividuais,
desde que haja a previso de uma completa reparao, o que no pode ocorrer no
compromisso de cessao (p. 132).
75 O art. 101 da Lei Estadual n 3.467/00 dispe que as multas aplicadas com base
nesta Lei podero ter a sua exigibilidade suspensa, mediante a celebrao de termo
de compromisso ou de ajuste ambiental, a exclusivo critrio do Secretrio de Estado
de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, obrigando-se o infrator adoo
de medidas especficas para fazer cessar a degradao ambiental sem prejuzo
das demais medidas necessrias ao atendimento das exigncias impostas pelas
autoridades competentes. A Lei Estadual n 3.467/00 dispe sobre as sanes
administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente no Estado do Rio
de Janeiro e d outras providncias. Para maiores informaes sobre essa lei, ver
Mascarenhas (2004).
poltico e social em que a mesma foi gestada. Ainda que no se proponha a um estudo de tal contexto, a autora situa o surgimento do Termo
de Ajustamento de Conduta na mesma ambincia social que gerou a
Constituio Federal de 1988, marcada pela adaptao do ordenamento jurdico aos mveis polticos conformados pela nova ordem vigente.
Vale ressaltar que grande parte dos estudos recentes sobre os Termos
de Ajustamento de Conduta replicam essa postura de reconhecer o
contexto em meio ao qual o mesmo se principia, mas se detm to
somente ao exame de suas estruturas e princpios como instrumento
jurdico, o que acaba por inscrever a discusso em uma literatura bastante especfica do Direito.76 Mesmo que reconheamos o esforo de
tais autores, entendemos a discusso jurdica em torno do TAC como
apenas uma parte da busca pelo seu entendimento, de forma que perseguimos, acima de tudo, identificar e analisar os efeitos do uso de tal
instrumento na realidade social, desvelando os impactos, na prtica,
de sua aplicao. Antes de chegarmos a tal ponto na pesquisa, porm,
consideramos relevante trazermos para o debate a compreenso jurdica em torno do TAC.
A diversidade de entendimentos sobre o TAC
Uma anlise da literatura jurdica sobre o TAC nos permite observar
diferentes entendimentos acerca de tal instrumento, de modo que no h,
entre os estudiosos do Direito, uma leitura consensual de sua composio.
A terminologia utilizada no TAC
Saroldi (2005), por exemplo, destaca a terminologia utilizada no
TAC como motivo de controvrsia. Segundo ela, autores como Mazzilli
(2000) defendem a ideia de que o compromissrio77 no TAC o rgo
pblico legitimado para tomar o compromisso, ao passo que o compromitente78 aquele que promete adequar sua conduta. Para autores
como Rodrigues (2002), entretanto, a terminologia invertida. Desse
modo, segundo Saroldi (2005), consideram-se ambas as formas corretas, cabendo somente especificar no incio do termo o papel de cada
76 Exemplos de tal afirmao podem ser encontrados em Mazzilli (2006), Saroldi (2005),
Carvalho (2005), Gavronski (2005), Abelha (2004), Rodrigues (2002), Cappelli (2002).
77 Segundo Diniz (1998), compromissrio o rbitro escolhido em razo de um
compromisso extrajudicial (p. 710).
78 Aquele que assume um compromisso (Diniz, 1998, p. 712).
um e discriminar todos os dados relevantes qualificao daquele que

assume o compromisso de fazer ou deixar de fazer algo.
A legitimidade para propor o TAC
No que se refere legitimidade para a propositura do TAC, ou seja,
quem pode ou no propor um TAC, h tambm controvrsia. Em termos de
legislao, vemos que o art. 113 da Lei n 8.078/90 (Cdigode Defesa do
Consumidor) acrescenta o 6 ao art. 5 da Lei n 7.347/85 (Lei da Ao
Civil Pblica), estabelecendo que:
Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.79
Nesse mesmo art. 5 da Lei n 7.347/85, afirma-se que tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cautelar:o Ministrio Pblico;a
Defensoria Pblica;a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista;
a associao que concomitantemente esteja constituda h pelo menos um
ano nos termos da lei civil ou que inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica,
livre concorrncia ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico
e paisagstico. Por sua vez, o art. 82 da Lei n 8.078/90 admite que so
legitimados concorrentemente: o Ministrio Pblico, a Unio, os Estados,
os Municpios e o Distrito Federal; as entidades e rgos da Administrao
Pblica (direta ou indireta), ainda que sem personalidade jurdica, especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos por
79 Conforme o art. 585 do Cdigo de Processo Civil (CDC), so ttulos executivos
extrajudiciais:a letra de cmbio, a nota promissria, a duplicata, a debnture e o
cheque (a escritura pblica ou outro documento pblico assinado pelo devedor); o
documento particular assinado pelo devedor e por duas testemunhas; o instrumento
de transao referendado pelo Ministrio Pblico, pela Defensoria Pblica ou
pelos advogados dos transatores; os contratos garantidos por hipoteca, penhor,
anticrese e cauo, bem como os de seguro de vida; o crdito decorrente de foro e
laudmio;crdito (documentalmente comprovado) decorrente de aluguel de imvel,
bem como de encargos acessrios, tais como taxas e despesas de condomnio; o
crdito de serventurio de justia, de perito, de intrprete, ou de tradutor, quando
as custas, emolumentos ou honorrios forem aprovados por deciso judicial; a
certido de dvida ativa da Fazenda Pblica da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territrios e dos Municpios, correspondente aos crditos inscritos na
forma da lei;todos os demais ttulos a que, por disposio expressa, a lei atribuir
fora executiva.
este cdigo; as associaes legalmente constitudas h pelo menos um

ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e
direitos protegidos por este cdigo, dispensada a autorizao assemblear.
Entretanto, ao examinarem o rol dos legitimados ativos contidos no art. 5
da Lei da Ao Civil Pblica e do art. 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor,
os estudiosos do Direito formulam diferentes entendimentos acerca da
questo da legitimidade para a propositura do Termo de Ajustamento de
Conduta. Para alguns, os legitimados a propor o TAC so todos os legitimados ao civil pblica. Para outros, discute-se muito a referncia a rgos
pblicos contida nessas leis, pois parte-se da ideia de que no so todos
os legitimados ao civil pblica ou coletiva que podem tomar compromisso de ajustamento, mas somente aqueles que somam sua condio de
legitimados ativos a condio de rgos pblicos.
Autores como Milar (2011) seguem a crtica segundo a qual a referncia a rgos pblicos contida no 6 do art. 5 da Lei n 7.347/85
fruto de m tcnica legislativa, pois exceo do Ministrio Pblico e da
Defensoria Pblica, os demais legitimados no so rgos pblicos, mas
sim pessoas jurdicas. Desse modo, afirma-se que o legislador disse menos
do que queria, pois ao aludir a rgos pblicos pretendeu excluir as associaes e incluir os demais co-legitimados. assim que, para o autor, a
melhor interpretao a que encontra na expresso rgos pblicos a:
[...] indicao de todas as entidades que compem a Administrao
Pblica direta, indireta ou fundacional, e que, independentemente
da personalidade jurdica de cada uma, permite incluir as sociedades de economia mista e as empresas pblicas como detentoras
da prerrogativa de firmar compromisso de ajustamento de conduta
(Milar, 2011, p. 1384).
H tambm autores como Mazzilli (2006), para quem o compromisso

no pode ser tomado por qualquer legitimado ao civil pblica ou coletiva, mas apenas por rgos pblicos legitimados como o Ministrio Pblico,
a Unio, Estados, Municpios, o Distrito Federal, bem como por rgos governamentais sem personalidade jurdica, mas que tenham legitimidade para
promover a ao civil pblica: rgos estatais de defesa do consumidor, meio
ambiente etc. Assim posto, associaes civis, sindicatos ou fundaes privadas no podem firmar TACs, ainda que tambm sejam co-legitimados para
propor as aes civis pblicas ou coletivas. A mesma restrio impe-se aos
rgos em que o Estado participa quando concorre na atividade econmica
em condies empresariais, agindo como empresa de mercado, como o
caso das sociedades de economia mista ou das empresas pblicas.
Encontram-se ainda autores como Vieira (2002), que reconhece

a legitimidade para a propositura do Termo de Ajustamento de Conduta
inclusive nas associaes, contanto que a questo abordada no TAC lhe
seja pertinente:
A associao ter legitimidade se a questo lhe for pertinente. No
possvel que uma entidade associativa que tenha por finalidade,
segundo seus estatutos, por exemplo, a proteo do meio ambiente
ponha-se a tutelar interesse atinente esfera do consumidor, de deficientes, etc. Da mesma forma, a pertinncia e os limites da ofensa
que nortearo a legitimidade das fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista, em cada caso, diante do que dispuser seus atos constitutivos quanto finalidade institucional ou objeto
social (Vieira, 2002, p. 271).
A natureza jurdica do TAC

Oliveira (2011), Carvalho (2005) e Rodrigues (2002) apontam para
a discordncia doutrinria entre diversos autores no que diz respeito
natureza jurdica do TAC. Para Carvalho (2005), tal discordncia ocorre
em funo de os doutrinadores que se dedicam investigao da natureza jurdica do TAC partirem de uma perspectiva civilista, que procura
enquadrar o TAC em categorias do direito civil. Assim, discute-se se o
compromisso atravs do qual o interessado se obriga a ajustar sua conduta s exigncias legais seria um ato jurdico unilateral ou um negcio
jurdico; e, em se admitindo que seja um negcio jurdico, se o mesmo
teria ou no natureza de transao (p. 48).
De acordo com Rodrigues (2002), os autores que tratam da natureza jurdica do TAC podem ser inseridos em trs correntes doutrinrias:80 a
corrente que afirma que o TAC possui natureza de ato jurdico unilateral;
80 A dificuldade em tipificar os autores segundo sua inscrio em determinadas correntes
aumenta medida que, com o passar dos anos, alguns autores mudam de opinio
quanto ao seu entendimento acerca da natureza jurdica do Termo de Ajustamento de
Conduta. Isto ocorre, por exemplo, no caso da prpria Geisa de Assis Rodrigues que, na
obra Juizados Especiais Cveis e aes coletivas, de 1997, assume o TAC como um
ato jurdico de reconhecimento da necessidade de adequar a conduta do obrigado lei;
ao passo que em suas obras seguintes, como o caso de Ao Civil Pblica e Termo
de Ajustamento de Conduta - Teoria e Prtica, de 2002, passa a entender o TAC como
negcio jurdico declaratrio. O mesmo tipo de comportamento encontramos em Hugo
Nigro Mazzilli que, antes partidrio da natureza jurdica de transao do TAC, passou
a conceb-lo, posteriormente, como vemos na obra A defesa dos interesses difusos em
juzo, de 2009, como um ato administrativo negocial.
a corrente que alega que o TAC tem natureza de transao; e a corrente

que sustenta que o TAC conserva natureza de negcio jurdico, diverso
de transao.
seguindo esse entendimento diverso que, para autores como
Carvalho Filho (2009), o TAC representa uma manifestao de vontade
unilateral do obrigado de adequar-se s exigncias legais. Segundo essa
corrente, o TAC o reconhecimento implcito, por parte do violador ou
ameaador dos direitos, da ilegalidade de sua conduta e a promessa de
que este se adequar lei. Nesse aspecto, o TAC consiste em um:
[...] ato jurdico pelo qual a pessoa, reconhecendo implicitamente
que sua conduta ofende interesse difuso ou coletivo, assume o
compromisso de eliminar a ofensa atravs da adequao de seu
comportamento s exigncias legais. A natureza jurdica do instituto
, pois, a de ato jurdico unilateral quanto manifestao volitiva,
e bilateral somente quanto formalizao, eis que nele intervm o
rgo pblico e o promitente (Carvalho Filho, 2009, p. 222).
Por outro lado, para autores como Milar (2011), o TAC uma
figura peculiar de transao, que supe a existncia de concesses
mtuas em face do termo possuir natureza consensual. Assim, para
tal corrente, admite-se pactuar apenas quanto aos aspectos acessrios
do cumprimento das obrigaes, ou seja, abre-se a possibilidade de
serem negociadas as obrigaes acessrias do Termo de Ajustamento
de Conduta (como tempo, modo e lugar do cumprimento da obrigao
assumida pelo agressor do direito). Dessa forma, alega Milar (2011)
sobre o TAC que:
[...] lembramos ter sempre sustentado tratar-se de mecanismo
de soluo de conflitos, com natureza jurdica de transao, j
que preordenado adoo de medidas acauteladoras do direito
ameaado ou violado, destinadas a prevenir litgio ou pr-lhe fim,
dotando os legitimados ativos de ttulo extrajudicial ou judicial,
respectivamente, tornando lquida e certa a obrigao reparatria
(Milar, 2011, p. 1382).
J para autores como Rodrigues (2002), o termo de ajustamento

no se caracteriza nem como ato jurdico unilateral e nem como transao, pois inexistem concesses recprocas. Trata-se de negcio jurdico,
uma vez que produto de uma manifestao bilateral de vontade, e
seu objetivo comum, ou seja, proteger o direito transindividual, ainda
que as partes tenham motivaes diversas. O TAC, dessa forma, no se

destina criao de novas obrigaes nem extino ou modificao
de direitos, mas sim fixao de uma norma de conduta j antes delineada na norma jurdica. Seguindo tal posicionamento, afirma Rodrigues
(2002) que:
Chegamos assim concluso de que o ajustamento de conduta
um negcio jurdico bilateral. A bilateralidade fundamental,
j que devem existir pelo menos duas pessoas na celebrao do
ajuste. Por isso que os rgos pblicos legitimados no podem
firmar um auto-ajustamento de conduta, quando sejam eles os
autores da ameaa ou do dano ao direito transindividual. [...]
Seria, ento, o ajustamento de conduta um contrato? A resposta
negativa. J demonstramos que a noo de contrato no se compatibiliza com o objeto do ajustamento de conduta, principalmente
quando se trata de um direito difuso. Nem se diga que todo negcio jurdico bilateral um contrato, embora por sua importncia a
doutrina tenha emprestado a esse instituto a significao ampla
de negcio bilateral, confundindo-o com outros negcios em cuja
formao tambm participam duas ou mais partes (Rodrigues,
2002, p. 150).
As origens do TAC
Igualmente no h concordncia doutrinria entre diversos autores no que concerne s origens do TAC. Rodrigues (2000) e Abelha
(2004) indicam como antecedente do ajuste de conduta o pargrafo
nico do art. 55 da Lei n 7.244, de 7 de novembro de 1984, a Lei de
Juizados de Pequenas Causas.81 Para Rodrigues (2000), o surgimento
do ajuste de conduta no cenrio jurdico brasileiro se deu principalmente em razo da necessidade de ampliao da tutela civil dos direitos
transindividuais (consumidor, meio ambiente, patrimnio histrico
artstico e paisagstico etc.). J autores como Mazzilli, entretanto, entendem que os primrdios do TAC se estendem para alm da Lei n
7.244, compreendendo tambm a Lei Federal n 5.562/1968 que atribuiu ao Ministrio Pblico a possibilidade de homologar as rescises
81 De acordo com o art. 55 da Lei n 7.244, de 7 de novembro de 1984, o acordo
extrajudicial, de qualquer natureza ou valor, poder ser homologado, no juzo
competente, independentemente de termo, valendo a sentena como ttulo executivo
judicial.
de contratos de trabalho e a Lei Complementar Estadual n 304/82

(que possibilitou ao Ministrio Pblico a possibilidade de homologar
acordos extrajudiciais), considerada inconstitucional (Mazzilli, 2006
apud Oliveira, 2011).
As possveis influncias exgenas na criao do TAC
H tambm diferentes entendimentos acerca de possveis influncias exgenas de instrumentos anlogos do direito estrangeiro na
criao do TAC. Para autores como Oliveira (2011), o TAC um instrumento que importou os modelos de negociao ambiental surgidos
na dcada de 1970, nos Estados Unidos, atravs do movimento de
mediao ambiental. Outros autores, ao contrrio, sustentam a ideia
de que, nas consideraes dos formuladores do TAC, no h qualquer
meno a uma influncia exgena. Para eles, a proteo dos direitos
transindividuais no ordenamento brasileiro original, sendo estabelecida a partir da cultura social e jurdica brasileira, sem que houvesse
rompimento com a tradio de tutela de direitos em um sistema filiado
cultura romano-germnica, apropriando-se somente de algumas lies
das aes coletivas norte-americanas (Instituto O Direito por um Planeta
Verde, s/d, p. 12).
A participao do Ministrio Pblico no TAC como interveniente
Outro motivo de discordncia refere-se participao do Ministrio
Pblico no TAC como interveniente. Conforme destaca Walcacer et. al.
(2002), certos autores, como o caso de Leite (2000) e Carneiro (1993),
defendem a participao do Ministrio Pblico em todo TAC celebrado,
pautando-se na justificativa de que este rgo possui a incumbncia de
defender os interesses sociais indisponveis.
[...] o compromisso de ajustamento de conduta deve-se submeter
apreciao do Ministrio Pblico, quando no efetivado pelo prprio
parquet, considerando que este constitucionalmente o custus
legis dos interesses difusos e indisponveis da sociedade (Leite,
2000, p. 267 apud Walcacer et. al., 2002, p. 5).
[...] por rgo pblico legitimado que no o Ministrio Pblico, este
ltimo dever, em qualquer hiptese, participar do mesmo, como
interveniente, sob a pena de se o ter como absolutamente ineficaz
(Carneiro, 1993, p. 267 apud Walcacer et. al., 2002, p. 5).
De acordo com Walcacer et. al. (2002), outro fundamento para a

defesa da necessidade de interveno do Ministrio Pblico em todo TAC
diz respeito obrigatoriedade, nos termos do pargrafo 1 do artigo 5
da Lei 7.347/85 (Lei da Ao Civil Pblica), de sua participao em toda
Ao Civil Pblica, mesmo quando este no for autor, quando atuar como
fiscal da lei.
Na contramo dessa linha de argumentao, autores como
Carvalho Filho (2009) reconhecem que a participao do Ministrio
Pblico na condio de fiscal da lei somente obrigatria quando se
tratar de TAC celebrado no curso da Ao Civil Pblica ou quando este
compromisso, mesmo que celebrado extrajudicialmente, ascenda
esfera judicial mediante sua homologao por rgo judicial (Walcacer
et. al., 2002).
Outra posio contrria participao do Ministrio Pblico envolve autores como Pereira (1995), que entendem ser absolutamente
dispensvel a intervenincia deste rgo, uma vez que, face sua funo de fiscal da lei, pode intervir em assuntos relacionados a direitos
difusos a qualquer momento, firmando um novo TAC ou ajuizando uma
Ao Civil Pblica (Walcacer et. al., 2002). Seguindo esse ponto de vista,
argumenta-se que:
A legitimidade para a ao civil pblica concorrente e disjuntiva
entre as pessoas capituladas no art. 5, caput, da lei. Assim,
nada impede que qualquer dos legitimados possam tomar referido compromisso, posto que sempre um dos titulares da ao
poder ingressar em juzo para satisfao do interesse difuso ou
coletivo. Sequer h necessidade de o Ministrio Pblico participar ou anuir no compromisso de ajustamento, j que a qualquer
momento poder fazer valer sua legitimidade concorrente ou, se
j em curso de discusso acerca do acordo extrajudicial, sempre atuar como fiscal da lei (Pereira, 1995, p. 125-126 apud
Walcacer et. al., 2002, p. 6).
As lacunas do ordenamento jurdico: um campo de disputa pelo

sentido da lei
A diversidade de entendimentos sobre o Termo de Ajustamento de
Conduta reside no fato de que toda a normatividade concernente a tal
termo resume-se a poucas e genricas linhas formuladas pelo legislador,
o que abre um campo de interpretao que recai, por vezes, numa disputa
semntica pelo sentido da lei.82 Bobbio (1999) enfatiza essa discusso

ao referir-se s lacunas do ordenamento jurdico. Para o autor, todo o
ordenamento jurdico positivo imperfeito, visto que comporta sempre
lacunas ideolgicas. Tais lacunas existem em razo da falta de norma jurdica satisfatria ou justa, isto , adequada soluo do litgio.
Diferentemente da lacuna real, que a falta de norma jurdica expressa
ou de norma jurdica tcita, as lacunas ideolgicas apresentam-se ao
jurista quando o mesmo compara o ordenamento jurdico positivado ao
ordenamento desejvel, ideal. H ainda uma diferenciao com respeito
aos motivos que provocam tais lacunas, o que permite uma classificao entre lacunas subjetivas e lacunas objetivas. As lacunas objetivas
so aquelas que dependem de todas as causas que provocam um envelhecimento do texto legislativo. Nesse sentido, elas dizem respeito ao
desenvolvimento das relaes sociais e so independentes da vontade do
legislador. As lacunas subjetivas, por sua vez, dependem de algum motivo
imputvel ao legislador, dividindo-se em voluntrias e involuntrias.
As lacunas involuntrias dependem de um descuido do legislador. Nesse
caso, o legislador, ao elaborar as leis, no percebe que deixa lacunas no
ordenamento. Como a lei linguagem, o legislador acha que diz tudo com
a redao da lei, mas no abrange todas as situaes previstas em que a
lei pode ser aplicada. Por outro lado, as lacunas voluntrias so aquelas
que o legislador deixa de propsito, ou seja, quando a matria muito
82 Vale ressaltar que h no texto legislativo, na esfera ambiental, a Lei Estadual n 3.467/00
que, em seu art. 101, busca ampliar um pouco mais o contedo do compromisso
de ajustamento. Em seu 1, dispe-se que o termo de compromisso ou de ajuste
ambiental, com fora de ttulo executivo extrajudicial, dispor, obrigatoriamente, sobre:
I o nome, a qualificao e o endereo das partes compromissadas e dos respectivos
representantes legais; II o prazo de vigncia do compromisso que, em funo da
complexidade das obrigaes nele fixadas, poder variar entre o mnimo de noventa
dias e o mximo de trs anos, devendo, em caso de prorrogao que no poder
ser superior a um ano prever a aplicao de multa especfica para cada clusula
descumprida; III a descrio detalhada de seu objeto, o valor do investimento previsto
e o cronograma fsico de execuo e de implantao das obras e servios exigidos,
com metas trimestrais a serem atingidas; IV -as multas que podem ser aplicadas
pessoa fsica ou jurdica compromissada, cujo valor no poder ser superior ao valor
do investimento previsto, e os casos de extino do compromisso, em decorrncia do
no cumprimento das obrigaes nele pactuadas, sem prejuzo da possibilidade de o
rgo ambiental exigir garantias reais ou fidejussrias para assegurar o cumprimento
de obrigao; V - o foro competente para dirimir litgios entre as partes. Entretanto,
Walcacer et. al. (2002) afirmam que a previso do caput do citado art. 101 restringe
a celebrao de compromissos aos casos em que tenha havido prvia imposio de
penalidade pecuniria. Dessa forma, limita-se muito a utilizao deste instrumento,
uma vez que se torna imprestvel para as situaes em que outras sanes
administrativas (que no a multa) tenham sido impostas ao infrator.
complexa e no pode ser regulada com regras detalhadas, sendo melhor

confi-la, caso a caso, interpretao do juiz. Dessa forma, o legislador
que as formulou no ignorava que elas eram lacunosas, uma vez que seu
intuito era o de justamente criar uma diretriz geral que fosse integrada
ou preenchida por rgos mais aptos para esse fim. assim que, aqui,
de fato, a integrao do vazio, deixado de propsito, confiada ao poder
criativo do rgo hierarquicamente inferior (Bobbio, 1999, p. 145).
A legislao do Termo de Ajustamento de Conduta expressa uma
lacuna do ordenamento jurdico, pois nela so apresentados, de maneira geral, o que se pode fazer (tomar dos interessados compromisso de
ajustamento de sua conduta s exigncias legais, o qual ter eficcia de
ttulo executivo extrajudicial) e quem pode faz-lo (os rgos legitimados),
no entrando no mrito de delinear como fazer. Vale ressaltar que, como
vimos anteriormente, at mesmo os elementos de o que fazer e quem faz
so motivo de controvrsia e passveis de uma mirade de interpretaes.
Assim, o TAC tende a representar a flexibilidade que se quer obter com
um instrumento, de maneira a possibilitar formas alternativas s formas
de tratamento de conflito consideradas mais rgidas e formais, como o
caso da Ao Civil Pblica. Criado num contexto de reforma econmica,
poltica e do sistema de justia que caracteriza o Brasil dos anos 1990, o
TAC reflete o esprito da crtica de certos empreendedores institucionais
poca a todo tipo de burocracia, rigidez e formalismo, conferindo, desse
modo, mediante as lacunas de seu texto legislativo, a flexibilidade almejada
para se tratar os conflitos. Esse tipo de flexibilidade e o processo de escolha
a que se submete o rgo legitimado no momento em que opta pela forma
como fazer o TAC ressaltado por Rodrigues (2002), quando proclama que:
Ao permitir que o rgo legitimado considere as condies do caso
concreto, o legislador enseja uma flexibilidade de sua aplicao,
que nada mais do que uma forma criativa de aplicar a norma.
Esse processo pressupe, em uma determinada escala, a tomada
de decises polticas [...]. Portanto, a tutela judicial ou extrajudicial
dos interesses transindividuais quase sempre implica realizaes
de escolhas polticas, ante a conflituosidade peculiar a estes direitos (Rodrigues, 2002, p. 135).
Na literatura do Direito, as formas de se proceder com as escolhas

de como fazer o TAC envolvem as escolhas feitas pelo rgo legitimado
que o prope no sentido de selecionar, dentre os interesses transindividuais em confronto diante de uma situao de fato, quais so os interesses
legtimos a serem protegidos, o que restringe o conflito aos interesses
considerados relevantes por esse legitimado. Aps a escolha dos interesses a serem protegidos, exige-se do legitimado a escolha das pretenses
(ou exigncias) consideradas como as mais adequadas e eficientes para a
satisfao dos interesses transindividuais amparados pelo ordenamento
jurdico (Carvalho, 2005). Todo esse critrio de escolha dos legitimados
deve ser realizado, de acordo com Rodrigues (2002), a partir de regras
de ponderao.83 Entretanto, como assevera Carvalho (2005):
certo que os princpios e as regras contidas no ordenamento jurdico oferecem parmetros para que os co-legitimados identifiquem
quais seriam os interesses que mereceriam ser tutelados, e em
que medida os mesmos haveriam de restar satisfeitos; todavia, nem
sempre a controvrsia jurdica encontra uma soluo unvoca, apta
a gerar um consenso universal entre os operadores do direito. Pelo
contrrio, a identificao da soluo mais conforme ao ordenamento jurdico, em determinado caso concreto, frequentemente objeto
de vivas controvrsias, mesmo entre os mais sbios e experientes
juristas, especialmente quando envolve, em algum grau, uma operao de ponderao de princpios (Carvalho, 2005, p. 67).
A flexibilidade ensejada pelo legislador possibilita ento que cada rgo

legitimado propositura do TAC faa suas escolhas no sentido de selecionar
os interesses legtimos a serem protegidos, bem como que escolha as pretenses (ou exigncias) consideradas como as mais adequadas e eficientes para
a satisfao dos interesses transindividuais. Isto resulta, na prtica, numa
ampla variedade de formas de aplicao desse instrumento, pois tais legitimados fazem suas escolhas de interesses e pretenses de acordo com suas
interpretaes da legislao e/ou de acordo com suas filiaes a uma ou
outra corrente doutrinria, bem como de acordo com sua posio poltica assumida diante do conflito. Ademais, a lgica de aplicao do TAC no s difere
de rgo legitimado para rgo legitimado, como difere at mesmo dentro de
83 Segundo Carneiro e Lemos (2012), a ponderao o mtodo utilizado para a soluo
de conflitos entre princpios, sendo tambm denominada, por alguns autores, por
racionalidade, proporcionalidade ou interdio da arbitrariedade (p. 114). Para os
autores, o uso da ponderao se justifica nessa nova realidade social na qual nos
encontramos inseridos, por desprestigiar os fatores irracionais do discurso jurdico, j que
o jurista, sob o manto da proporcionalidade, haver de ponderar os princpios colidentes,
para que, sem ignor-los do ordenamento, possa distinguir aquele que ostenta maior
peso no empenho de concatenar uma soluo passvel de ser tomada como racional e
justa (p. 121). De maneira simplificada, a ponderao pode ser considerada como a
ao de considerar imparcialmente os aspectos contrapostos de uma dada questo,
impondo-lhe equilbrio (Sanchis, 2007, p. 116, apud Carneiro e Lemos, 2012).
um mesmo rgo legitimado, ainda que este possua princpios e atribuies

especficos. Isto ocorre, por exemplo, no Ministrio Pblico, onde teremos diferentes formas de aplicao do TAC em razo das diferentes interpretaes
que cada profissional do Direito (no caso, procuradores e promotores) faz da
legislao, bem como de acordo com sua filiao doutrinria, ou ainda, se
levarmos em conta a concepo de no neutralidade jurdica de Dromi (apud
Dallari, 1996), conforme sua orientao poltica.84 Dessa forma, o TAC, ainda
que possua certos padres, tende a seguir uma lgica diversificada, que
caminha em consonncia com todos os aspectos acima elencados.
Na tentativa de preencher as lacunas da legislao sobre o TAC e
de normatizar as formas de aplicao de tal instrumento, certos autores elaboram manuais para a atuao extrajudicial, como o caso de
Gavronski (2005), desenvolvem tcnicas de celebrao de TAC, a exemplo
do Instituto O Direito por um Planeta Verde (s/d), ou ainda propem a
substituio/complementao do texto legislativo referente ao termo, mediante a criao de um projeto de lei, caso de Walcacer et. al. (2002). Em
geral, tais estudos, ao analisarem o Termo de Ajustamento de Conduta,
possuem a inteno de aprimor-lo.
O que se deve refletir sobre todo esse esforo por um aprimoramento do TAC atravs da elaborao de manuais, tcnicas e propostas
84 Ao sustentarmos a ideia de que as orientaes polticas dos profissionais do
Direito igualmente influem nas formas de aplicao do TAC, aproximamo-nos da
concepo de no neutralidade jurdica de Dromi, segundo a qual: a neutralidade
jurdica uma quimera. Todo Direito, por sua prpria condio, est inspirado numa
ideologia poltica, qual serve como ferramenta jurdica do sistema. Mesmo os
intentos jurdicos puristas teorizados em abstrato se inserem num contexto estatal
determinado, onde a racionalidade normativa fica merc da circunstancialidade
poltica. (Dromi apud Dallari, 1996, p. 94). A variao nas formas de atuao dos
promotores e procuradores do Ministrio Pblico pode ser explicada igualmente
pela independncia funcional que tais membros possuem no cumprimento de suas
atribuies constitucionais. Assim, os promotores e procuradores de justia no so
considerados funcionrios pblicos hierarquizados, no dependendo de portarias,
instrues e ordens de rgos superiores do Ministrio Pblico para agir (C. Silva,
2001). Essa independncia funcional permite que tais promotores e procuradores
estejam subordinados apenas lei e sua conscincia, como fundamenta Rojas (2013):
Contrapondo a esse plasma generalizado, no momento de atuar se encontra, alm
da ausncia de unidade interna e de uma poltica institucional, uma ao atomizada
por cada promotor de justia que, tendo como bblia a sua subordinao apenas lei
e sua conscincia, se escora na garantia constitucional da independncia funcional
para se negar a se vincular a qualquer outro elemento valorativo, mesmo que advindo
de construo no corpo social. Isto gera, muitas vezes, o completo descompasso
entre os diversos promotores de justia pertencentes mesma instituio quanto
maneira de atuar e, tambm, algumas vezes, um sentimento de frustrao social
quanto ao caminho adotado e s solues apresentadas (Rojas, 2013, p. 531-532).
de substituio e/ou complementao de seu texto legislativo at que

ponto o empenho por se delinear como fazer o TAC implica em uma
contradio em termos, pois, ao se buscar conferir a esse instrumento
um plano maior de diretrizes e regras de como faz-lo, abre-se a possibilidade do TAC, em termos procedimentais, aproximar-se de outros
instrumentos do ordenamento jurdico frequentemente criticados por
sua formalidade, rigidez e morosidade (como o caso da Ao Civil
Pblica). Nesse sentido, deve-se refletir igualmente acerca da possibilidade de que propostas voltadas para uma maior formalizao do TAC
possam no obter a anuncia de certos rgos legitimados - que podem
enxergar na flexibilidade desse instrumento a autonomia funcional
almejada para tratarem os conflitos segundo suas lgicas particulares
de tratamento dos mesmos. Desse modo, a possibilidade de consolidao das propostas de aprimoramento do TAC depender menos
de razes de direito do que de razes de fato, ou seja, ser menos
o resultado de manualizaes e tecnificaes no mbito do Direito do
que de escolhas polticas feitas pelos rgos legitimados no sentido
de modificarem ou no suas lgicas particulares de tratamento dos
conflitos por meio do TAC.
O discurso da eficincia e eficcia do TAC
Outro elemento que deve ser problematizado a convico de que
o TAC um instrumento eficiente e eficaz de proteo dos interesses
transindividuais. Um exemplo dessa convico pode ser encontrado na
afirmao de que:
[...] apesar do pouco tempo de aplicao desse instrumento, certo
que o mesmo j se traduz em um dos mais eficientes na preveno e
reparao a interesses e direitos difusos e coletivos, notadamente o
meio ambiente (Akaoui, 2003, p. 9 apud Turatti et. al., 2005, p. 127).
Ou ainda na afirmao de Marques (s. d.) de que o TAC:

Trata-se do mais eficiente instrumento que visa reparao e preveno de danos ambientais, pois seus resultados so obtidos com
maior celeridade do que aqueles alcanados por deciso judicial
transitada em julgado (Marques, s. d., n. p.).
Tais afirmaes chamam a ateno para a necessidade de refletirmos sobre qual entendimento de eficincia est sendo colocado em jogo
para qualificar a preveno e reparao a interesses e direitos transindividuais, bem como que parmetros e mtodos so utilizados para medir essa
suposta eficincia.
No mbito jurdico, de maneira semelhante ao que encontramos
com relao ao TAC, h diferentes entendimentos sobre o princpio da
eficincia, princpio este expresso naEmenda Constitucional n 19, de
1998, que alterou o caput do art. 37 da Constituio Federal de 1988, incluindo o dever de eficincia como princpio que subordina as atividades
dos administradores.85 A dificuldade, no campo do Direito, de definio
de tal princpio, torna-se explcita nas palavras de Maffini (2008), quando
o autor afirma que trata-se de princpio de difcil definio e, talvez, nem
se possa defini-lo sem o auxlio de parmetros objetivos previamente
estabelecidos (p. 47). Nesse tocante, por se tratar de um termo com
uma interpretao muito subjetiva e indefinida, fica difcil determinar
qual atividade exercida pela administrao pblica estaria munida de
eficincia ou no.
Para Figueiredo (2004), o princpio da eficincia, ao ser trazido para
o sistema jurdico pela Emenda Constitucional n 19, de 1998, veio a
ratificar o que na verdade sempre se esperou da Administrao Pblica.
De acordo com a autora:
Ao que nos parece, pretendeu o legislador da Emenda 19 simplesmente dizer que a Administrao deveria agir com eficcia.
Todavia, o que podemos afirmar que sempre a Administrao
deveria agir eficazmente. isso o esperado dos administradores
(Figueiredo, 2004, p. 64).
De acordo com Medauar (2009), a palavra eficincia, quando relacionada Administrao Pblica, tem o significado de que a Administrao
possui o dever de realizar suas tarefas de forma rpida e atender aos
anseios da sociedade:
Agora a eficincia o princpio que norteia toda a atuao da
Administrao Pblica. O vocbulo liga-se ideia de ao para produzir resultados de modo rpido e preciso. Associado Administrao
Pblica, o princpio da eficincia determina que a Administrao
85 Segundo o art. 37, da Constituio Federal de 1988, a administrao pblica direta

e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998).
deve agir de modo rpido e preciso para produzir resultados que

satisfaam s necessidades da populao. Eficincia contrape-se
lentido, ao descaso, negligncia, omisso caractersticas
habituais da Administrao Pblica brasileira, com raras excees
(Medauar, 2009, p. 152).
O que pretendemos sustentar ao trazermos para debate o entendimento jurdico do princpio da eficincia o risco de uma assemelhao
da eficincia com celeridade em instrumentos operacionalizados na tentativa de garantir interesses e direitos transindividuais, como o caso do
TAC. Nesse aspecto, concordamos com Alemo e Barroso (2011), quando
afirmam que:
Em tempos democrticos, as vias extrajudiciais podem aparecer
como meios mais eficientes, como prevalecem nos tempos atuais,
com o discurso com forte conotao neoliberal e privatizante, de
afastamento das decises do centro do Estado. Hoje o discurso da
eficincia est aliado ao da celeridade. No s porque o mundo
mais dinmico, os espaos e tempos se misturam, mas porque a
forma mais simples de se medir a referida eficincia por meio de
nmeros (Alemo e Barroso, 2011, p. 5).
A sobrevalorizao do aspecto da celeridade na aplicao de instrumentos extrajudiciais usados com o propsito de proteger interesses
e direitos transindividuais corre o risco de subverter os fundamentos
de um procedimento justo e obscurecer o foco do acesso justia, conforme advertem Cappelletti e Garth (1988), colocando em jogo, dessa
forma, a morosidade necessria (Sousa Santos et. al., 1996) para
a obteno de um resultado socialmente tido por justo. Um exemplo
de sobrevalorizao do aspecto da celeridade na aplicao de instrumentos extrajudiciais fica expresso na afirmao de Cappelli (2002)
sobre o Termo de Ajustamento de Conduta: tal soluo extrajudicial,
alm de mais clere e, portanto, mais eficaz, pe a lume a importncia
poltico-institucional do Ministrio Pblico e propicia, diretamente, o
conhecimento dos problemas, sua investigao e deslinde. (Cappelli,
2002, n. p, grifos nossos). Nessa afirmao, equipara-se celeridade com
outro princpio em especfico: o da eficcia.
O entendimento da eficcia de um Termo de Ajustamento de
Conduta sob a tica do Direito consiste em examinar a capacidade desse
instrumento de produzir efeitos jurdicos e sociais. Sobre o entendimento
da eficcia, encontramos em J. Silva (2004) a ideia de que a:
Eficcia a capacidade de atingir objetivos previamente fixados

como meta. Tratando-se de normas jurdicas, a eficcia consiste na
capacidade de atingir os objetivos nela traduzidos, que vm a ser,
em ltima anlise, realizar os ditames jurdicos objetivados pelo
legislador. Por isso que se diz que a eficcia jurdica da norma
designa a qualidade de produzir, em maior ou menor grau, efeitos
jurdicos. [...] nesse sentido, a eficcia diz respeito aplicabilidade
da norma, como possibilidade da sua aplicao jurdica. O alcance
dos objetivos da norma constitui a efetividade. Esta , portanto, a
medida da extenso em que o objetivo alcanado, relacionando-se
ao produto final. Por isso que, tratando-se de normas jurdicas, se
fala em eficcia social em relao efetividade, porque o produto
final objetivado se consubstancia no controle social que ele pretende
[...]. Uma norma pode ter eficcia jurdica sem ser socialmente eficaz,
isto , pode gerar efeitos jurdicos, como, por exemplo, o de revogar
normas anteriores, e no ser efetivamente cumprida no plano social
(J. Silva, 2004, p. 66).
Reale (2002) ressalta o carter experimental da eficcia, ao referi-la

aos efeitos sociais de uma regra jurdica, que deve corresponder ao querer
coletivo (p. 115). Ao focar nesses efeitos, pe em relevo o reconhecimento
efetivo do Direito no plano social:
Validade formal ou vigncia , em suma, uma propriedade que diz
respeito competncia dos rgos e aos processos de produo
e reconhecimento do Direito no plano normativo. A eficcia, ao
contrrio, tem um carter experimental, porquanto se refere ao
cumprimento efetivo do Direito por parte de uma sociedade, ao
reconhecimento (Anerkennung) do Direito pela comunidade, no
plano social, ou, mais particularizadamente, aos efeitos sociais
que uma regra suscita atravs do seu cumprimento (Reale, 2002,
p. 114, grifos no original).
A partir do entendimento de J. Silva (2004) de que a eficcia da

norma consiste na capacidade de atingir os ditames jurdicos objetivados
pelo legislador, podemos dizer analogamente que, no caso do TAC, em
razo das lacunas de seu texto legislativo, sua eficcia pode ser traduzida
como a capacidade de se atingir a interpretao dos ditames jurdicos do
legislador feita pelo rgo legitimado. Entretanto, se o TAC restringir-se
somente sua aplicao jurdica, ele pode ter somente eficcia jurdica,
sem ser socialmente eficaz. Com base em Reale (2002), vemos que a
possibilidade de que haja eficcia social depende do reconhecimento da

regra jurdica no plano social. Parte da garantia dessa eficcia, contudo,
depende da maneira como aplicada essa regra. Krell (2002), em sua
interpretao do dispositivo da aplicao imediata dos direitos e garantias
expressos na Constituio Federal de 1988 (art. 5, 1), sustenta que
a aplicabilidade impe aos rgos estatais a tarefa de maximizar a eficcia dos Direitos Fundamentais Sociais e criar condies materiais para
sua concretizao (p. 38). Tendo como inspirao a interpretao de
Krell, podemos admitir que a capacidade de garantia de maximizao da
eficcia dos direitos transindividuais depende da maneira como o rgo
legitimado concebe e operacionaliza o TAC. Nesse aspecto, para que o TAC
tenha eficcia social, preciso que o rgo legitimado realize uma anlise
da real produo dos efeitos sociais de sua escolha das pretenses (ou
exigncias) consideradas como as mais adequadas e eficientes para a
satisfao dos interesses e direitos transindividuais. Assim, o que est
em jogo a validade social das escolhas empreendidas pelos rgos
legitimados. a validade social dessas escolhas e a maneira com que
so aplicadas o que determina se um TAC pode ou no obter um resultado
socialmente tido por justo de defesa dos interesses e direitos transindividuais e assegurar o foco do acesso justia.
No tocante validade social dessas escolhas, para que o TAC
tenha eficcia social, o prprio processo de escolha efetuado pelo rgo
legitimado no sentido de selecionar os interesses e direitos legtimos a
serem protegidos, bem como sua escolha das pretenses (ou exigncias)
consideradas como as mais adequadas e eficientes para a satisfao dos
interesses e direitos transindividuais deve envolver a compreenso das
dinmicas polticas e sociais em torno das quais o TAC se estabelece, de
maneira a identificar e examinar as contradies e desigualdades inerentes
sociedade contradies e desigualdades essas produzidas a partir de
relaes sociais assentadas na luta, material e simblica, entre diversos
atores sociais. Dessa forma, ainda que a noo ps-positivista de eficcia
da norma jurdica critique o apego letra da lei para a verificao da eficcia e da validade formal da norma (fato comum ao formalismo jurdico
positivista), o rgo legitimado (ou o representante do rgo legitimado)
impossibilitado de considerar todos os aspectos da realidade social para que
garanta que a norma seja cumprida no plano social. A eficcia social, dessa
forma, no caso do TAC, s pode ser obtida se o rgo legitimado (ou o representante do rgo legitimado) buscar envolver em sua considerao outras
maneiras de conceber o jogo democrtico atravs da garantia da ampla
participao popular e da transparncia por meio de publicidade e controle
social, ou seja, que seja garantido o exerccio da reflexo e discusso para a
politizao de problemticas que afetam a vida coletiva.86 Assim, a possibilidade de que um TAC possa ser um procedimento socialmente tido por justo
de defesa dos interesses e direitos transindividuais e de que assegure o
foco do acesso justia s pode ser obtida atravs desse exerccio real de
ponderao. Alm disso, para se atingir essa eficcia social, a prpria ideia
de justia deve ser ampliada, de forma a considerar distintos esquemas
de representao de justia provindos da realidade social atravs da ao
coletiva contra ordens tidas como injustas87. Esse seria o caso, por exemplo,
da justia ambiental que, ao renunciar reproduo da desigualdade de
poder e ao denunciar as relaes de dominao associadas imposio
desigual de danos ambientais, aponta para uma realidade de vida futura
em que a dimenso ambiental da injustia social venha a ser superada.
Sobre esse fenmeno, observam Acselrad et. al. (2009):
Para designar esse fenmeno de imposio desproporcional dos
riscos ambientais s populaes menos dotadas de recursos
financeiros, polticos e informacionais, tem sido consagrado o
termo injustia ambiental. Como contraponto, cunhou-se a noo
de justia ambiental para denominar um quadro de vida futuro
no qual essa dimenso ambiental da injustia social venha a ser
superada. Essa noo tem sido utilizada, sobretudo, para constituir uma nova perspectiva a integrar as lutas ambientais e sociais
(Acselrad et. al., 2009, p. 9).
No que se refere problematizao referente aos parmetros e mtodos para afirmar a suposta eficincia e eficcia dos TACs, consideramos que
86 Vale ressaltar que, ao realizarmos essa crtica, no nos colocarmos ao lado da

conhecida crtica alienao do Direito que, ao reivindicar o retorno para aquilo
que considera como fontes primrias do Direito (as normas sociais, uma formao
espontnea das regras, uma racionalidade discursiva ou uma justia desconstrutiva),
advogam a favor da construo de espaos comunicativos onde a racionalidade
deve vigorar, fundando-se em concepes demasiadamente espaciais e dialgicas
incapazes de compreender a dimenso de poder e antagonismo prprio das relaes
sociais. Dessa forma, ainda que empreendamos uma anlise crtica da crena, por
parte do Direito, em uma eficcia social que na maioria das vezes no se realiza,
reconhecemos a validade da proposta de um Direito que desenvolva empatia para
entender os conflitos sociais do exterior, de forma a consider-los mais do que meras
questes jurdicas. Porm, para que se atinja essa perseguida proposta, precisa-se
assegurar a participao social, a publicidade e o controle social do TAC como formas
de garantia de um procedimento socialmente tido por justo e democrtico.
87 Como sustenta Wolkmer (1997), pensar um pluralismo difuso de novo tipo no rompe
de todo com a presena do poder estatal nem menos a exclui.
estudos quantitativos voltados para avaliar a eficincia de tal instrumento

por meio de anlises focadas na celeridade (tempo mdio de durao dos
processos) e eficcia a partir do exame do cumprimento de suas pretenses
ou exigncias (recuperao ou preveno da rea degradada etc.), como o
caso de Turatti et. al. (2005) e de Trevisan e Colombo (2009), desconsideram
em sua anlise o que seria o aspecto primordial de um instrumento frequentemente considerado eficiente na preveno e reparao a interesses
e direitos transindividuais: sua capacidade de produzir um resultado socialmente tido por justo e de garantir o acesso justia. Dessa forma, para que
haja um real entendimento de sua eficcia social, devem ser examinados,
antes de mais nada, o processo de tomada de deciso que estabeleceu as
pretenses ou exigncias contidas no TAC. Sob esse aspecto, consentimos
com Alemo e Barroso (2011), quando os autores afirmam que:
As noes de eficincia, celeridade, de direito e de justia, precisam
ser compreendidas e consideradas de modo a no comprometer
as atribuies especficas do prprio sistema judicirio. Achar uma
justa e adequada medida, eis o grande desafio (Alemo e Barroso,
2011, p. 3).
Rosa (2008), ao analisar o lugar e a funo que o Direito ocupa na

estrutura redefinida pelo discurso neoliberal em que o mercado ocupa
um papel de protagonismo e o Estado tem seu papel reduzido, demonstra
como o discurso neoliberal manipula o sentido do significante eficincia
como se fosse o da eficcia e defende que:
No se pode confundir rapidez/eficincia com efetividade, porque
com Direitos Fundamentais no se transige, no se negocia, se
defende, ensina a vida e uma dogmtica democrtica de todos os
tempos. O Direito, neste projeto neoliberal, possui um papel estratgico na manuteno do Sistema, eis que mediante legitimao do
uso da coero, impe a excluso do mundo da vida com sujeitos
engajados no projeto sociojurdico naturalizado, sem que se dem
conta de seus verdadeiros papis sociais (Rosa, 2008, p. 37).
Na contramo dos citados estudos, que consideramos insuficientes

em analisar os efeitos sociais mais amplos da aplicao do Termo de
Ajustamento de Conduta na rea ambiental, visamos apresentar a seguir
uma anlise qualitativa que visa demonstrar que a inteno dos rgos
legitimados de obter eficincia e eficcia no tratamento dos conflitos
atravs do TAC pode levar a que se desenvolva uma poltica excludente,
que reduz a esfera de participao ao envolver somente alguns atores

em especfico na sua propositura. Alm disso, ao no levar em conta as
dinmicas polticas e sociais em torno das quais o TAC se estabelece,
pode estar encobrindo os contextos dos efeitos de poder que culminam no
acordo, bem como fazendo com que o mesmo funcione como garantidor
de irregularidades no processo de licenciamento. Em razo de tais possibilidades, o TAC pode vir a interferir no jogo poltico e, eventualmente,
subverter os fundamentos de um procedimento socialmente tido por justo
de garantia de interesses e direitos transindividuais.
Para a realizao de tal proposta, tomamos como objeto de anlise os
Termos de Ajustamento de Conduta celebrados em meio aos casos de conflitos ambientais envolvendo a Refinaria de Duque de Caxias da Petrobras
(REDUC) e a ThyssenKruppCompanhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA), de
forma a compreendermos como os mesmos so desenvolvidos na prtica,
desvelando-se suas especificidades e as diferentes formas de serem propostos e levados a cabo segundo a lgica especfica de aplicao do TAC pelo
rgo legitimado que o props como forma de tratamento para os conflitos.
Antes de adentrarmos na anlise, entretanto, apresentamos a seguir um breve histrico dos conflitos envolvendo a ampliao da Refinaria
de Duque de Caxias da Petrobras (REDUC) e a instalao e operao da
ThyssenKruppCompanhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA). Vale ressaltar
que os referidos histricos visam sobretudo apresentar a trajetria dos
TACs dentro de tais conflitos.
2.2.
Estudos de caso
2.2.1 Histrico dos conflitos ambientais envolvendo a ThyssenKrupp

Companhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA) e Refinaria
Duque de Caxias da Petrobras (REDUC)
2.2.1.1 O caso da ThyssenKrupp Companhia Siderrgica do Atlntico
(TKCSA)
A ThyssenKrupp Companhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA) localiza-se em uma rea de 9 Km, no bairro de Santa Cruz, cidade do Rio de Janeiro.
Situa-se entre os canais de So Francisco e do Guandu, a Avenida Joo XXIII
e a Baa de Sepetiba. A empresa uma joint-venture entre o grupo alemo
ThyssenKrupp Steel, que detm 73% das aes, e a empresa brasileira
Vale, com 27%; e produz placas de ao que so posteriormente transformadas em outros tipos de produtos nas unidades do grupo ThyssenKrupp na
Alemanha e nos EUA.88 O complexo siderrgico da TKCSA formado pelas
instalaes principais e auxiliares, a saber, uma coqueria, uma usina de
placas (composta pelas unidades de sinterizao89, altos-fornos, aciaria e
lingotamento contnuo), uma termeltrica (com capacidade para gerao
de 490 MW de energia eltrica), uma fbrica de cimento, um Ptio de
Preparao de Escrias, um ramal ferrovirio, um porto e um per. Este
complexo siderrgico o maior investimento da ThyssenKrupp na Amrica
Latina, tendo custado aproximadamente R$ 12 bilhes.
A construo do empreendimento contou com o financiamento de
R$ 1,48 bilhes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) e com isenes fiscais do Governo Federal e Estadual. Os
incentivos fiscais do Governo Estadual estavam previstos no programa de
atrao de investimentos estruturantes, o ento chamado Rio Invest;90 e
a empresa foi isentada do Imposto sobre Operaes relativas Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS) por 20 anos. Em junho de 2006, foi
aprovada a Lei Municipal n 4.372, de 13 de junho de 2006, que isentou
a TKCSA do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS) por cinco
anos (ALERJ, 2013, p. 20). Entre os anos 2007 e 2010, foram concedidos
cerca de R$ 695 milhes em isenes fiscais para o complexo siderrgico.91 Alm disso, o prprio terreno onde a empresa est localizada foi
doado pelo Governo Federal (ALERJ, 2013, p. 16).
88 Segundo o site da empresa, toda a produo direcionada para unidades do Grupo
no exterior, visando atender a clientes no mercado internacional de ao Premium, em
especial as indstrias automotiva, de linha branca (eletrodomsticos), dutos e tubos e de
mquinas do segmento yellow line, como tratores, guindastes e escavadeiras. Disponvel
em: <http://www.thyssenkrupp-csa.com.br >. Acesso em: 16 de junho de 2013.
89 Sinterizao ou Metalurgia em p um processo de transformao de p de metais
em peas pela aplicao de presso e calor.
90 Em 2005, foi aprovada a Lei n 4.529, de 31 de maro de 2005, que prev, em
seu art. 1, o enquadramento das sociedades CSA COMPANHIA SIDERRGICA DO
ATLNTICO, THYSSENKRUPP STAHL A. G. e COMPANHIA VALE DO RIO DOCE e das
sociedades integrantes do Complexo Siderrgico, das quais elas participem, ainda que
minoritariamente, no PROGRAMA DE ATRAO DE INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES
- RIOINVEST, institudo pelo Decreto n 23.012, de 25 de maro de 1997, e suas
posteriores alteraes, para utilizar os recursos do Fundo de Desenvolvimento
Econmico e Social - FUNDES para a construo e operao de um Complexo
Siderrgico no Estado do Rio de Janeiro.
91 Fonte: matria publicada no jornal O Globo, de 30 de agosto de 2012, intitulada CSA
vira elefante branco, est venda e pode fechar alto-forno. Disponvel em: <http://
oglobo.globo.com/economia/csa-vira-elefante-branco-esta-venda-pode-fechar-altoforno-5958758#ixzz2SfdONpxW>. Acesso em: 11 de julho de 2013.
O licenciamento do complexo siderrgico da TKCSA

O licenciamento de atividades que so efetiva ou potencialmente
poluidoras um instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente que
se tornou obrigatrio a partir da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. A
Resoluo n 237, de 19 de dezembro de 1997, do Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA), define o licenciamento ambiental e classifica
trs tipos de licenas a serem concedidas: (i) Licena Prvia (LP), que atesta
a viabilidade ambiental do empreendimento e aprova sua localizao, estabelecendo condicionantes que devem ser cumpridas nas fases seguintes
da implantao; (ii) Licena de Instalao (LI), que autoriza a instalao do
empreendimento e tambm inclui medidas de controle e condicionantes e
(iii) Licena de Operao (LO), que autoriza a operao do empreendimento
e que concedida aps a confirmao do cumprimento das condicionantes
das licenas anteriores e de outras medidas de controle ambiental.
O Sistema de Licenciamento Ambiental (SLAM) do Estado do Rio de
Janeiro foi institudo pelo Decreto Estadual n 42.159, de 2 de dezembro
de 2009 e, alm de mencionar as trs licenas previstas pela Resoluo
CONAMA n 237, estabelece cinco outros tipos de licenas ambientais,
a saber: (i) Licena Ambiental Simplificada (LAS), para empreendimentos
de insignificante, baixo ou mdio impacto ambiental e que, em uma
nica fase, atesta a viabilidade e aprova a implantao e a operao do
empreendimento; (ii) a Licena Prvia e de Instalao (LPI), que atesta
a viabilidade ambiental e aprova sua implantao; (iii) a Licena de
Instalao e de Operao (LIO), que aprova a instalao e a operao de
empreendimentos; (iv) a Licena Ambiental de Recuperao (LAR), que
aprova a remediao, recuperao, descontaminao ou eliminao de
passivo ambiental e (v) a Licena de Operao e Recuperao (LOR),
que autoriza a operao do empreendimento ao mesmo tempo em que
o passivo ambiental provocado seja recuperado, com a ressalva de que
no haja risco sade da populao e dos trabalhadores. No caso de
atrasos na execuo das atividades de recuperao e melhorias ambientais previstas, a Licena Ambiental de Recuperao (LAR) e a Licena de
Operao e Recuperao (LOR) podem ser renovadas. Segundo o art.
2 do Decreto n 42.159, de 02 de dezembro de 2009, a Licena de
Instalao (LI) pode autorizar a pr-operao, por prazo especificado na
licena, visando obteno de dados e elementos de desempenho necessrios para subsidiar a concesso da Licena de Operao.92
92 INEA. Portal do licenciamento. Disponvel em: <http://www.inea.rj.gov.br/fma/
licenciamento-apresentacao.asp>. Acesso em: 04 de agosto de 2013.
A siderrgica e as unidades auxiliares da TKCSA receberam do rgo

ambiental estadual da poca, a Fundao Estadual de Engenharia do Meio
Ambiente (FEEMA)93, a Licena Prvia (FE012129) em 13 de julho de 2006.
J o terminal porturio (por onde escoa o ao fabricado pela usina) recebeu
sua Licena Prvia (FE011377) em 17 de julho do mesmo ano. As respectivas Licenas de Instalao foram concedidas poucos meses depois, ainda
em setembro de 2006. Em 11 de setembro de 2006, a empresa foi autorizada a implantar o Terminal Porturio94 e, no dia 28 de setembro de 2006, a
siderrgica e as unidades auxiliares (LI FE011733) receberam autorizao
para serem implantadas no distrito industrial de Santa Cruz (INEA, 2010).
A inaugurao da TKCSA se deu em 18 de junho de 201095 e, embora
j tenha iniciado o seu processo produtivo, ainda no possui a Licena
de Operao (LO) responsvel por autorizar o funcionamento definitivo do
empreendimento. Conforme a legislao estadual, o INEA pode autorizar uma
fase de pr-operao por prazo determinado, a fim de avaliar o desempenho
da indstria e subsidiar a concesso da Licena de Operao (LO). No caso
da TKCSA, inicialmente foi estipulado o prazo de 90 dias para a fase de properao, prazo que foi prorrogado para 210 dias por solicitao da empresa e
mediante a determinao do Conselho Diretor do INEA.96 Todavia, esse prazo
se encerrou e a empresa continuou a operao, detendo somente a Licena
de Instalao. Diante desta situao, celebrou-se um Termo de Ajustamento
de Conduta entre a empresa, a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), a
Comisso Estadual de Controle Ambiental (CECA) e o Instituto Estadual do
Ambiente (INEA) em maro de 2012, cujo objetivo principal foi garantir a
prorrogao do prazo de pr-operao do complexo siderrgico, mediante
93 A Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA) foi o rgo ambiental
do Estado do Rio de Janeiro at 2009. Aps essa data, o Instituto Estadual do
Ambiente (INEA) unificou e ampliou a ao dos trs rgos ambientais vinculados
at ento Secretaria de Estado do Ambiente (SEA): a prpria Fundao Estadual de
Engenharia e Meio Ambiente (FEEMA), a Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas
(SERLA) e o Instituto Estadual de Florestas (IEF).
94 Segundo consta no Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro de 15 de setembro
de 2006, foi autorizada pelo INEA a: Licena de Instalao LI n FE011695, com
validade at 11 de setembro de 2009, que a autoriza a realizar obras de dragagem,
aterro hidrulico e implantao do Terminal Porturio Centro Atlntico, (Processo n
E-07/203031/2006). Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro. Ano XXXII n 171
- Parte V, Rio de Janeiro, 15 de setembro de 2006.
95 Informao disponvel no site da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, em matria
intitulada Companhia Siderrgica do Atlntico inaugurada na Zona Oeste do
Rio, de 18 de junho de 2010. Disponvel em: <http://www.rio.rj.gov.br/web/guest/
exibeconteudo?article-id=888395>. Acesso em: 23 de julho de 2013.
96 INEA. Relato Tcnico de 29/10/2010. Processo n 0012128-31.2011.8.19.0206.
a adequao, por parte da compromissada [a TKCSA], das necessrias

adequaes nos equipamentos e nos processos industriais.97 Por meio
desse TAC, o prazo provisrio de pr-operao concedido TKCSA, que antes
era de 210 dias, foi dilatado para um ano, prorrogvel por igual perodo, ou
seja, para quando termina o tempo de vigncia do termo. Tendo em vista o
fato de no possuir a Licena de Operao definitiva, a empresa ainda no
pode operar com a sua plena capacidade de produo.98
A TKCSA e seus impactos sociais e ambientais
Desde a sua implantao, o complexo siderrgico da TKCSA gerou
uma srie de alteraes no modo de vida da populao local. Na construo do per e do porto da empresa, as obras de dragagem e a navegao
de grandes navios criaram uma rea de excluso da pesca.99 O processo de
dragagem do fundo da Baa de Sepetiba e do canal de So Francisco, feito
para permitir o acesso de navios ao per, envolveu um procedimento que
revolvia a lama do fundo da baa, lama essa contaminada por metais pesados como cdmio e zinco,100 grande parte resultante do passivo ambiental
97 TAC INEA n 02/2012. Processos n E-07/503.583/2009 e n E-07/503.467/2010.
Clusula Primeira - Do Objeto, fl 4.
98 Trs anos aps o incio de suas operaes, a ThyssenKrupp manifestou a inteno
de colocar venda a CSA devido a diversos fatores, como a crise o mercado mundial
de ao, questes relacionadas poluio ambiental causada na fase de implantao
e de pr-operao do complexo, problemas operacionais etc. Segundo a notcia
publicada no jornal O Globo de 20 de janeiro de 2012, intitulada ThyssenKrupp
pode anunciar venda da siderrgica CSA no Rio, a ThyssenKrupp anunciou em sua
assembleia geral em Bochum, na Alemanha, seu interesse no plano de venda das
unidades de produo do Brasil, a Companhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA), e dos
Estados Unidos, a Steel America. Disponvel em: <http://www.cimm.com.br/portal/
noticia/exibir_noticia/8700-thyssenkrupp-pode-anunciar-venda-da-siderurgica-csano-rio>. Acesso em: 04 de agosto de 2013. De acordo com uma matria da revista
Exame, de 5 de junho de 2013, intitulada ThyssenKrupp provavelmente vender
CSA para CSN, haveria uma inteno de venda da TKCSA para a empresa brasileira
Companhia Siderrgica Nacional CSN. Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/
negocios/aquisicoes-fusoes/noticias/thyssenkrupp-provavelmente-vendera-csa-aracsn>. Acesso em: 04 de agosto de 2013.
99 A Baa de Sepetiba, com suas zonas estuarinas e de mangue, um ecossistema
de grande relevncia para atividade pesqueira. De acordo com um Censo Pesqueiro
feito pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) em 2004, foram
contabilizados 6.256 pescadores artesanais na baa (ALERJ, 2013, p. 29).
100 Conforme estudo publicado pela ONG Polticas Alternativas para o Cone Sul (PACS),
parte deste material contaminado est no canteiro de obras da empresa para o
aterro do terreno onde se erguer a usina [...] outra parte do material retirado pela
empresa do fundo do mar aproximadamente 200.000 m3 de lama - foi disposto
em enormes covas, fossas enterradas no fundo da baa. O local corresponde a uma
rea de costumeiras manobras de navios e embarcaes, o que elevaria o risco de
rompimento dessas covas (PACS, 2009, p. 52).
deixado pela falida Companhia Mercantil e Industrial Ing.101 O processo de

dragagem foi alvo de contestaes por parte de pescadores da regio, que
afirmaram que o revolvimento da lama do fundo da baa causou a contaminao da gua.102 Essa dragagem tambm aumentou o assoreamento da
baa, formando ilhas de sedimentos localizadas prximas foz do canal de
So Francisco e do rio Guandu (ALERJ, 2013).
A empresa foi responsvel pelo desmatamento de cerca de 1,5 hectares de rea de mangue, considerada rea de Preservao Permanente
(APP), para a construo de uma ponte de cerca de 4 km de extenso que
liga a usina ao terminal porturio. Na poca, a obra foi embargada pelo
IBAMA e a empresa multada em R$ 100.000,00 (ALERJ, 2013). Sobre essa
questo, Guimares (2011), ao analisar o processo de licenciamento do
complexo siderrgico da TKCSA, identificou uma situao em que a legislao (especificamente o zoneamento industrial estadual) foi alterada por
meio de Decreto para permitir que a empresa se instalasse em uma rea
de Preservao Permanente (APP). A justificativa para tal alterao se deu
mediante o enquadramento de todo o complexo siderrgico da TKCSA na
categoria de utilidade pblica, para fins de atendimento ao artigo 4 do
Cdigo Florestal (Lei Federal n 4.771/1965).103
A pedido de associaes de moradores e pescadores da regio, dois
pesquisadores da Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP), da Fiocruz,
elaboraram um parecer tcnico sobre o Estudo de Impacto Ambiental
(EIA) da empresa. Este parecer destacou determinadas questes no
101 Esta empresa se instalou na Ilha da Madeira, na Baa de Sepetiba, nos anos
1950 e beneficiava zinco para exportao. Conforme o estudo Mapeamento dos
sedimentos da Baa de Sepetiba: Contaminao por Metais Pesados, publicado
pela Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA) em 1997 como
parte do projeto de Cooperao Tcnica entre Brasil e Alemanha, executado em
conjunto com a GTZ - Sociedade Alem de Cooperao Tcnica (Projeto FEEMA/
GTZ), a regio est contaminada por metais pesados, notadamente cdmio e zinco
(ALERJ, 2013, p. 17).
102 FIOCRUZ/FASE. Mapa de conflitos envolvendo injustia ambiental e Sade no
Brasil.
Disponvel
em:
<http://www.conflitoambiental.icict.fiocruz.br/index.
php?pag=ficha&cod=109>. Acesso em: 11 de julho de 2013.
103 Vale frisar que a Lei Federal n 4.771/1965 foi revogada pela Lei Federal n 12.651,
de 25 de maio de 2012, que dispe sobre a proteo da vegetao nativa; altera as
Leis n6.938, de 31 de agosto de 1981, n 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e
n 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis n4.771, de 15 de setembro
de 1965, e n 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisria n2.166-67, de
24 de agosto de 2001; e d outras providncias. Em seu artigo 8, consta que a
interveno ou a supresso de vegetao nativa em rea de Preservao Permanente
somente ocorrer nas hipteses de utilidade pblica, de interesse social ou de baixo
impacto ambiental previstas nesta Lei.
abordadas no estudo, tais como: os riscos relacionados emisso de

efluentes lquidos, resduos slidos e, notadamente, emisses atmosfricas; a saturao da bacia area e a vulnerabilizao da populao que
vive dos recursos naturais da Baa de Sepetiba (Porto et. al., 2011).
Outras crticas direcionadas ao licenciamento do complexo
siderrgico relacionaram-se ausncia de uma anlise conjunta dos empreendimentos de acordo com o determinado na Lei Estadual n 3.111, de
18 de novembro de 1998, que estabelece que quando houver mais de um
EIA/RIMA para a mesma bacia hidrogrfica, a FEEMA deve realizar a anlise conjunta dos empreendimentos, para definir a capacidade de suporte
do ecossistema, a diluio dos poluentes e os riscos civis, sem prejuzo
das anlises individuais dos empreendimentos. O empreendimento tambm foi licenciado sem que houvesse o Zoneamento Ecolgico-Econmico
(ZEE) e o Zoneamento Costeiro - determinados pelo Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA) (ALERJ, 2013, p. 18).
As condies de trabalho no canteiro de obras da empresa foram
vistoriadas por procuradores e auditores do Trabalho em abril de 2008. Ao
encontrarem inmeras irregularidades, como a ausncia de equipamentos
de segurana para os trabalhadores, o canteiro foi interditado. Em agosto
do mesmo ano, aps denncias, a fiscalizao do Ministrio do Trabalho
retornou s obras da TKCSA e encontrou 120 chineses que trabalhavam
nas funes de pedreiro sem contrato de trabalho. Segundo o procurador do Trabalho responsvel pelo caso, a TKCSA estava substituindo os
trabalhadores brasileiros para o barateamento da mo-de obra.104 Na
Ao Civil Pblica ajuizada contra a empresa, o procurador pediu, alm
do fim da contratao dos chineses, que fosse aplicada uma indenizao
no valor de R$ 40 milhes por danos morais coletivos. Em julho de 2008,
foi celebrado um Termo de Ajustamento de Conduta entre a TKCSA e o
Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) em que a TKCSA se comprometeu
a exigir que as empresas prestadoras de servio cumprissem todas as
normas de segurana e sade no trabalho.
No que tange poluio atmosfrica produzida pela siderrgica, os
problemas se iniciaram com a partida do alto-forno 1 aps a inaugurao
da usina em 2010. Nessa ocasio, a siderrgica foi responsvel por dois
casos de emisso de material particulado metlico na atmosfera, provocando problemas respiratrios e dermatolgicos na populao residente no
entorno do empreendimento. O ocorrido se deu em razo das operaes de
104 Fonte: Informativo da Procuradoria Regional do Trabalho (PRT-1 Regio). Rio de Janeiro.
Ano VII- Nmero 12. Fevereiro de 2009. Disponvel em: <http://www.prt1.mpt.gov.br/
imprensa/boletim/botetim12_fev2009.pdf>. Acesso em: 10 de julho de 2013..
basculamento e resfriamento do ferro-gusa em poos de emergncia ao ar

livre sem qualquer filtro ou outra medida de controle ambiental. Tais episdios de poluio ficaram popularmente conhecidos como chuva de prata.
Segundo um relatrio do Grupo de Apoio Tcnico Especializado
(GATE) do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro (MPE-RJ),105 ainda
que a operao de basculamento em poos ao ar livre devesse ser efetuada
somente em casos emergenciais, a empresa o fez de forma continuada106 e
no avisou ao INEA sobre o uso desses poos, dentre outras atividades realizadas e no informadas previamente ao rgo ambiental. Esta medida era
necessria e constava na Licena de Instalao: submeter previamente ao
INEA para anlise e parecer qualquer alterao no projeto.107
Em uma nota de esclarecimento da TKCSA publicada em seu site
na internet,108 afirmou-se que o material particulado metlico emitido na
atmosfera era to somente uma poeira de grafite - que seria atxica.
Entretanto, um relatrio da Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) trouxe
a pblico, em 2012, a composio do material particulado emitido pela
TKCSA:109 Ferro (Fe), Zinco (Zn), Silcio (Si), Sdio (Na), Mangans (MG),
Potssio (K), Clcio (Ca), Carbono (C), Alumnio (Al) e outros elementos
como Vandio (V), Titnio (Ti), Enxofre (S), Chumbo (PB), Fsforo (P), Nquel
(Nem), Magnsio (Mn), Cobre (Cu), Cromo (Cr) e Cdmio (Cd) (SEA, 2012,
p. 16). No mesmo relatrio, afirma-se que este material pode causar asma,
cncer de pulmo, problemas cardiovasculares e defeitos congnitos.
Diante dos impactos sociais e ambientais gerados pela siderrgica, diversas aes coletivas foram protagonizadas pela Articulao
da Populao Atingida pela TKCSA, por associaes de pescadores e
105 GRUPO DE APOIO TCNICO-MPE/RJ. 2010. Anlise para verificao de atendimento
de condicionantes do licenciamento da TKCSA com relao ao acidente ambiental
ocorrido em agosto de 2010. Inqurito Civil, n MA 3098. Processo MPRJ
2006.00084900. Ao Penal I, Volume I.
106 Relatrio Tcnico n 3.077, de 27 de outubro de 2010. In: Ministrio Pblico do
Estado do Rio de Janeiro. Processo n 0012128-31.2011.8.19.0206. Ao Penal II,
Volume I, fl. 123.
107 INEA. Licena de Instalao n 00771. Processo n 0012128-31.2011.8.19.0206. In:
Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Ao Penal II, Volume I, fl. 123.
108 Fonte: Nota de esclarecimento intitulada A TKCSA vem a pblico prestar o seguinte
esclarecimento de 30 de outubro de 2012. Disponvel em: <http://www.thyssenkruppcsa.com.br/pt/noticias/comunicado-a-imprensa/single-view/archive/2012/10/31/
article/a-tkcsa-vem-a-publico-prestar-o-seguinte-esclarecimento.htmll>. Acesso em:
10 de julho de 2013.
109 Segundo consta no relatrio SEA (2012, p. 16), as amostras foram coletadas por uma
tcnica do INEA e enviadas ao Departamento de Qumica da Pontifcia Universidade
Catlica (PUC) do Rio de Janeiro para analisar sua composio.
aquicultores, ONGs etc. Foram realizadas barqueatas, passeatas, articulaes internacionais com sindicatos e movimentos sociais da Alemanha,
denncias no parlamento alemo e na assembleia de acionistas da empresa, campanhas para a interdio da empresa etc.
Entre dezembro de 2010 e abril de 2012, foram realizadas, pela
Defensoria Pblica do Estado do Rio de Janeiro, 238 entrevistas com
famlias residentes na circunvizinhana da TKCSA. Nesses depoimentos,
as famlias narraram problemas oftalmolgicos, dermatolgicos e respiratrios que teriam surgido ou se agravado aps o incio da operao da
empresa.110 De acordo com o relatrio do grupo de trabalho criado pela
Secretaria do Estado do Ambiente (SEA), que avaliou os danos sade de
trabalhadores e moradores residentes prximos TKCSA,111 os principais
problemas de sade relatados pela populao das proximidades da empresa e atribudos ao material particulado foram:
[...] problemas respiratrios, conjuntivite, dermatoses e problemas
alrgicos. Reclamaes no pertinentes sade tambm foram
levantadas, como as obras no rio paralisadas; a poluio do rio com
mortalidade de peixes; a poluio sonora pelos trens que transportam minrios, inclusive noite [...] alm do incmodo causado pela
fuligem dentro das residncias, nos alimentos, nas plantas, nas
roupas, nos mveis etc. (SEA, 2012, p. 4).
Segundo informaes do relatrio do GATE/MPE-RJ, houve grande

aumento de ferro (Fe) no ar da regio onde se localiza a siderrgica a
partir do incio da pr-produo da empresa (GATE, 2010). De acordo
com relatrios de qualidade do ar do Terminal de Carvo da Companhia
Siderrgica Nacional, Porto de Itagua TECAR, a concentrao mdia
de ferro (Fe) no ar de Itagua (municpio vizinho ao municpio do Rio de
Janeiro e que faz fronteira com o bairro de Santa Cruz) antes da operao
da TKCSA era de 0.409 ug/m3. Aps a implantao da TKCSA, a concentrao mdia obtida nas amostragens feitas pelo INEA nos dias 19 e 23
de agosto de 2010 foi de 8,6 ug/m3 (GATE/MPE-RJ, 2010).
110 Fonte: Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Processo n 001212831.2011.8.19.0206. Ao Penal II, volume II, fl. 157.
111 Este grupo foi criado pela Resoluo SEA n 195, no dia 28 de janeiro de 2011, em
virtude da emisso de material particulado pela TKCSA. composto por membros
da Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz),
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Estadual do Rio de
Janeiro (UERJ), Secretaria Estadual de Sade, Secretaria Estadual de Sade e Defesa
Civil.
Em 2012, houve novo caso de emisso de material particulado na

atmosfera. Segundo informaes do INEA112, a emisso de tal material no
partiu dos poos de emergncia, que passaram a funcionar, desde maio
de 2012, com um sistema fechado de exausto. Dessa vez, a emisso
ocorreu porque a TKCSA no efetuou o devido processo de umidificao
das pilhas de resduos (escria) dispostos ao ar livre para evitar que esse
material particulado se dispersasse no ar.
As aes do governo do Estado do Rio de Janeiro e dos rgos
ambientais
O INEA emitiu vrias notificaes, autos de constatao e autos de
infrao113 em funo dos casos de poluio atmosfrica ocasionada pela
empresa (GATE-MPE/RJ, 2010, p. 91). Desde o incio das operaes da siderrgica, foram aplicadas trs multas por poluio atmosfrica: a primeira,
em 23 de agosto de 2010, no valor de R$ 1,8 milho (que foi reduzida para
R$ 1,3 milho); e, em dezembro do mesmo ano, mais duas - uma no valor
de R$ 2 milhes e outra de R$ 800 mil. Em outubro de 2012, a empresa foi
multada em mais R$ 10, 5 milhes, devido ao ltimo episdio de emisso
de material particulado na atmosfera.114 Vale frisar que no encontramos
informaes oficiais sobre o pagamento de tais multas (ALERJ, 2013, p. 20).
A TKCSA foi autuada em agosto de 2010 por queima de resduos
ao ar livre, por causar poluio do ar e incmodos a terceiros e por testar
equipamento em desacordo com restrio de licena.115 Na ocasio, foi
112 Fonte: matria veiculada do site do INEA, em 01 de novembro de 2012, intitulada CSA
multada em R$ 10,5 milhes por nova chuva de prata em Santa Cruz. Disponvel
em: <http://www.inea.rj.gov.br/noticias/noticia_dinamica1.asp?id_noticia=1962>.
113 Notificao, ato de constatao e ato de infrao so atos administrativos emitidos pelo
rgo ambiental cujos objetivos so, respectivamente, solicitar providncias a serem
adotadas pelo notificado; constatar a ocorrncia; e instaurar o processo administrativo
de apurao e punio por infraes legislao ambiental e informar sobre o valor e
o prazo para o recolhimento da multa e a obrigao de recuperar a rea degradada.
Para maiores informaes ver: Guia prtico de fiscalizao ambiental. Instituto Estadual
do Ambiente. Rio de Janeiro, INEA, 2010. Disponvel em: <http://www.inea.rj.gov.br/
fiscalizacao/guia_pratico_fiscalizacao.pdf>. Acesso em: 10 de julho de 2013.
114 Fonte: matria veiculada do site da SEA, em 01 de novembro de 2012, intitulada
Secretaria do Ambiente multa CSA em R$ 10,5 milhes por nova chuva de
prata em regio de Santa Cruz. Disponvel em: <http://www.rj.gov.br/web/sea/
exibeconteudo?article-id=1307467>. Acesso em: 11 de julho de 2013.
115 Ver: INEA. Relato Tcnico, n 2829. In: Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro.
Ao Penal I, Volume 1. n 001991633210.8.19.0206. fl. 37.
determinada a suspenso parcial da atividade da usina, com paralisao

da produo de ferro gusa (tinha sido recomendado o abafamento do
alto-forno). A empresa, por sua vez, solicitou ao INEA que reconsiderasse
a deciso. Quatro dias depois, numa reunio extraordinria do Conselho
Diretor do INEA (CONDIR), o auto de infrao foi suspenso por dez dias,
pois, de acordo com os dados de monitoramento, foi constatada melhoria da qualidade do ar.116 Este prazo foi prorrogado por mais dez dias,
tambm com base nos dados de monitoramento da qualidade do ar.
Com o cronograma para entrada em operao atrasado, a partida
do segundo alto-forno era uma das prioridades da TKCSA. Em uma notificao117 empresa, o INEA esclarece que, para autorizar a partida do
alto-forno 2, a TKCSA deveria comprovar o cumprimento de diversos itens
de controle ambiental, dentre eles: a implantao de um novo sistema de
captao e controle de poluio do ar para a mquina de lingotamento de
ferro gusa; a adequao da capacidade de produo da mquina de lingotamento de ferro gusa, comprovando a sua estabilizao, evitando o uso do
poo de emergncia; e a implantao do sistema de controle de poluio do
ar para pit de emergncia.118 Alm disso, o rgo ambiental condicionou sua
autorizao realizao de uma auditoria internacional independente.119
Mesmo sem a adoo das medidas requeridas pelo INEA, o acionamento do alto-forno 2 foi autorizado pela SEA e ratificado pelo governador do
116 Ibidem, fl. 36.
117 Notificao: GELINNOT
00016509,
de 06/10/2010,
processo INEA
E-07/503.467/2010. In: Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, Ao Penal
II, Volume I, fl. 64.
118 INEA. Relato Tcnico n 3.077 em 27/10/2010. In: Ministrio Pblico do
Estado do Rio de Janeiro. Ao Penal II, volume I. fls 118 e 120. Processo n
0012128-31.2011.8.19.0206.
119 Segundo matria veiculada no site do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro
em 01 de julho de 2011, intitulada MPRJ denuncia Usiminas por apresentar relatrio
irregular de auditoria ambiental na TKCSA, alega-se que: as exigncias da auditoria
foram materializadas no Termo de Referncia DILAM/GELIN n 01/2011, elaborado
pelo INEA com a participao do MPE-RJ, em 11 de janeiro de 2011. Dentre as
exigncias estavam: (a) a apurao e anlise sobre o cumprimento da legislao
ambiental vigente pela CSA, (b) o atendimento aos critrios e medidas determinados
no licenciamento ambiental at ento, (c) a anlise da gesto ambiental da CSA desde
o incio de sua pr-operao at o presente, em especial abordando os fatos que
deram ensejo ao ajuizamento da ao penal pelo Ministrio Pblico, (d) a consulta
comunidade do entorno da usina, (e) a anlise comparativa com tecnologias e limites
de controle de efluentes e emisses fugitivas em usinas siderrgicas instaladas ou
em instalao em outros estados e pases, com especial nfase na avaliao das
melhores tecnologias de controle de poluentes associados ao incio da operao da
usina e seus fornos. Disponvel em: <http://www5.mprj.mp.br/consultaClippingWeb/
clipAtual.do?id=185134&abrePopUp=true>. Acesso em: 03 de agosto de 2013.
estado no dia 15 de dezembro de 2010. importante lembrar que o prazo de

210 dias destinado pr-operao j se encontrava encerrado. Segundo
um ofcio da SEA, que autoriza em carter emergencial e excepcional a
partida do alto-forno 2, a permisso foi concedida tendo em vista que havia:
[...] os documentos e atestados tcnicos apresentados pela recorrente as quais indicam a consonncia da sua operao com as
melhores prticas e padres adotados pela indstria siderrgica
mundial; o risco iminente da demisso do efetivo envolvido com a
operao do alto-forno 2 com a destituio de um contingente de
18000 trabalhadores prprios e terceirizados; a impossibilidade de
gerao de energia eltrica para disponibilizao ao sistema integrado nacional a partir de janeiro de 2011.120
Alm das justificativas acima elencadas, afirma-se no documento

que essa deciso ultrapassa a competncia e pertinncia da SEA,
porque envolve questes de desenvolvimento econmico e social,
segurana jurdica dos investimentos e gerao de energia e sade da
populao do Rio de Janeiro.121 No documento que confirma a deciso
da SEA, o governador do estado afirma que a TKCSA tomou as devidas
providncias para que os problemas ocorridos na operao do alto-forno
1 no acontecessem na operao do alto-forno 2, problemas esses que
somente teriam causado alguns transtornos populao e:
[...] sem evidncias de qualquer dano sua sade. Est demonstrado no processo tambm que a no entrada em funcionamento de
imediato do alto-forno 2 causar ao RJ grave leso econmica e grave
abalo na sua imagem nacional e internacional, tendo em vista que o
estado impediria o incio do funcionamento de uma indstria que foi
regularmente licenciada pelos prprios rgos ambientais, sem que
haja evidncia de um grave motivo para que isso acontecesse. No
pode o Rio de Janeiro colocar em risco o maior investimento privado
feito por qualquer empresa no hemisfrio ocidental.122
120 SEA. Autorizao para a partida e pr-operao do alto-forno. Processo Administrativo

n E-07/503.467/2010. Processo n 0012128-31.2011.8.19.0206. In: Ministrio
Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Ao Penal II, Volume I. fl. 359.
121 Ibidem, fls. 359-360.
122 Secretaria do Estado da Casa Civil. Autorizao concedida pelo Governador Srgio
Cabral ao incio da operao do Alto-Forno II em 15/12/2010. Processo Administrativo
n E-07/503.467/2010. Ibidem, Volume II, fls. 583-584.
Em maro de 2011, o INEA realizou uma vistoria em diversos conjuntos habitacionais nas proximidades da TKCSA, onde foram identificados
inmeros impactos causados pela empresa populao, dentre eles:
(i) doenas de pele e problemas respiratrios associados emisso do
material particulado; (ii) rachaduras nas casas devido ao intenso trfego
ferrovirio de carvo e (iii) ausncia de qualquer assistncia da empresa
aos moradores.123
A atuao do Ministrio Pblico Estadual e Federal
Em 2008, o Ministrio Pblico Federal (MPF) instaurou um
Inqurito Civil para investigar possveis crimes ambientais praticados
pela TKCSA (ALERJ, 2013, p. 22). Nesse mesmo ano, procuradores
do MPF criticaram o desmembramento do processo de licenciamento
do complexo siderrgico e recomendaram SEA que suspendesse as
licenas concedidas e corrigissem as ilegalidades no processo de licenciamento. Recomendou-se ainda que o IBAMA assumisse o processo
de licenciamento, sob a alegao de que a rea do entorno da Baa
de Sepetiba seria de mar territorial e por isso deveria ser licenciada
pelo rgo ambiental federal.124 Em outra ocasio, o MPF associou a
rapidez na concesso das licenas ambientais do empreendimento com
o tratamento pouco cuidadoso das questes sociais e ambientais. Em
uma recomendao datada de 03 de junho de 2008, procuradores do
MPF alegam que uma anlise minuciosa das datas dos documentos
apresentados expe uma celeridade pouco vista no andamento de processos desta natureza convm lembrar que se trata da maior usina
siderrgica do mundo.125
Em uma audincia pblica realizada pela Comisso de Direitos
Humanos da ALERJ em maro de 2009 para averiguar os impactos e as
123 Coordenao de Estudos Ambientais. Relatrio de vistoria de 24 e 25 de maro de
2011. Processo INEA E-07/503467/10. Ibidem, Volume I, fls. 53-54.
124 Fonte: notcia veiculada no site do Ministrio Pblico Federal, s/d, intitulada MPF/RJ
aponta erros em licenciamento ambiental da CSA. Disponvel em: <http://noticias.
pgr.mpf.gov.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_meio-ambiente-e-patrimoniocultural/mpf-rj-aponta-erros-em-licenciamento-ambiental-da-csa>. Acesso em: 11 de
julho de 2013.
125 Ministrio Pblico Federal. Procuradoria da Repblica no Estado do Rio de Janeiro.
Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Histrico e Cultural. Inqurito Civil n 30/2008
RECOMENDAO, p. 2. Disponvel em: <http://www.prrj.mpf.mp.br/PRDC/Acoes/
Recomenda%C3%A7%C3%A3o%20IBAMA%20CSA.pdf>. Acesso em: 23 de julho de
2013.
irregularidades da TKCSA, foi denunciado o envolvimento da segurana

patrimonial terceirizada da empresa com grupos criminosos (milcias)
da zona oeste do Rio de Janeiro.126 Segundo informaes, tais grupos
coagiam lideranas de associaes de pescadores e trabalhadores grevistas. Ainda em 2009, um pescador foi includo no programa federal
de proteo a testemunha por denunciar tais ameaas (ALERJ, 2013, p.
20). O caso encontra-se em investigao pela Delegacia de Represso
s Aes Criminosas Organizadas e Inquritos Especiais (DRACO-IE) e
pelo Grupo de Atuao Especial de Combate ao Crime Organizado do
(GAECO) do MPE-RJ.
O Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro instaurou um
Inqurito Civil (Processo n 2005.001.001.52111.00) para investigar
inconformidades na implantao do empreendimento em relao ao
apresentado no EIA/RIMA e no Plano Bsico Ambiental da TKCSA. Seis
anos aps as investigaes, o MPE ajuizou duas aes penais contra representantes e funcionrios da empresa. Nas duas Aes Penais, ao todo,
constam como denunciados o Diretor de Projetos, o Gerente Ambientale
o Diretor de Sustentabilidade da empresa, por omitirem-se quando podiam e deviam agir para evitar, no entorno do Distrito Industrial de Santa
Cruz, a poluio atmosfrica em nveis que resultaram em danos para a
sade humana.127
Os acordos ambientais realizados com a TKCSA
So diversos os Termos de Compromisso e os Termos de Ajustamento
de Conduta firmados entre a TKCSA e o governo estadual e os rgos
ambientais.
Em 19 de dezembro de 2007, foi celebrado um termo de compromisso de compensao ambiental entre a TKCSA, o Estado do Rio de
Janeiro e a FEEMA, baseado no art. 36 da Lei n 9.985, de 18 de julho de
126 FIOCRUZ/FASE. Mapa de conflitos envolvendo injustia ambiental e Sade no

Brasil.
Disponvel
em:
<http://www.conflitoambiental.icict.fiocruz.br/index.
php?pag=ficha&cod=109>. Acesso em: 11 de julho de 2013.
127 Para maiores informaes, ver: Ao Penal I, Processo nmero:
0019916-33.2010.8.19.0206, p. 2 e Ao Penal II, Processo nmero: 001212831.2011.8.19.0206, p. 2.
2000,128 do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza

(SNUC) e na Resoluo CONAMA n 371, de 5 de abril de 2006.129 Tal
termo tinha por objetivo investir o valor de R$ 36.040.865,00 em medidas de compensao ambiental em Unidades de Conservao Ambiental
(Guimares, 2011, p. 105).130
Em 22 de julho de 2008, a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA),
a Fundao de Meio Ambiente (FEEMA), a Fundao Instituto Estadual
de Florestas (IEF), a Fundao Superintendncia Estadual de Rios e
Lagoas (SERLA) e a TKCSA celebraram um Termo de Ajustamento de
Conduta, tendo em vista o fato de que a empresa no estava cumprindo
128 No art. 36 da referida lei, consta que: nos casos de licenciamento ambiental
de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado
pelo rgo ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto
ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiar
a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo
Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
(Regulamento) 1 O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor
para esta finalidade no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais
previstos para a implantao do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo
rgo ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado
pelo empreendimento. (Vide ADIN n 3.378-6, de 2008) 2 Ao rgo ambiental
licenciador compete definir as unidades de conservao a serem beneficiadas,
considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor,
podendo inclusive ser contemplada a criao de novas unidades de conservao.
3 Quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou
sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo
s poder ser concedido mediante autorizao do rgo responsvel por sua
administrao, e a unidade afetada, mesmo que no pertencente ao Grupo de
Proteo Integral, dever ser uma das beneficirias da compensao definida
neste artigo.
129 O art. 1 dessa resoluo estabelece: diretrizes para clculo, cobrana, aplicao,
aprovao e controle de gastos de recursos financeiros advindos da compensao
ambiental decorrente dos impactos causados pela implantao de empreendimentos
de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental
competente.
130 Segundo Guimares (2011), a compensao ambiental, exigida no artigo 36 da Lei
do SNUC, vem sendo, em muitos casos, mobilizada para defender a concesso de
licenas ambientais, tendo em vista a carncia de recursos dos rgos ambientais
para a gesto das unidades de conservao. A autora destaca ainda que, em 06 de
abril de 2006, foi encaminhado FEEMA um ofcio da Fundao Instituto Estadual
de Florestas (IEF/RJ), com cpia para a Secretria de Meio Ambiente do Municpio
do Rio de Janeiro e Presidente da CECA, no qual era solicitada agilidade ao
licenciamento ambiental da TKCSA, tendo em vista a importncia socioeconmica
para o Estado do Rio de Janeiro dos empreendimentos da empresa (Guimares,
2011, p. 105).
algumas condicionantes da licena de instalao.131 O objeto desse TAC

era estabelecer os prazos e as condies para que a compromissada
[TKCSA] promova, fiel e integralmente, as necessrias adequaes de
suas atividades em suas instalaes, para implantao do terminal
porturio [da TKCSA].132 Duas das obrigaes da empresa descritas
nesse TAC estavam relacionadas diretamente s condicionantes de sua
Licena de Instalao.133 No termo, a empresa compromete-se a reflorestar 39 hectares s margens da bacia do rio Guandu e 8,7 hectares s
margens do Canal de So Francisco134 como medida compensatria em
funo da supresso de vegetao nativa acima do permitido pelo rgo
ambiental.135 O prazo de vigncia proposto para o cumprimento do plano
de ao deste TAC foi de trs anos.
Trs termos aditivos referentes a este TAC foram assinados pelas
mesmas instituies. O primeiro deles, assinado em 21 de agosto de
2008, modificou apenas o destino da garantia bancria do referido
termo, passando do governo do estado do Rio de Janeiro para o rgo
131 Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) celebrado entre a TKCSA, a Secretaria de
Estado do Ambiente (SEA) e as extintas Fundao Estadual de Engenharia de Meio
Ambiente (FEEMA), Fundao Instituto Estadual de Florestas (IEF) e a Fundao
Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas (SERLA), em julho de 2008, fl. 2, do
processo INEA n E-07/512941/2012.
132 Ibidem, Clusula primeira Do objeto, fl. 3.
133 Referimo-nos aos itens: b) Monitorar o teor de sal no solo da regio de manguezal,
durante o sistema de irrigao artificial da rea de mangue, apresentando
quinzenalmente FEEMA os relatrios de acompanhamento, conforme consta
no teor da condicionante n 49 da LI FE011695; c) Monitorar as condies
oceanogrficas (velocidade e direo das correntes), no mesmo local em que foi
realizado o monitoramento durante o perodo de dragagem, conforme consta no teor
da condicionante n 57 da LI FE011695. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
celebrado entre a TKCSA, a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) e as extintas
Fundao Estadual de Engenharia de Meio Ambiente (FEEMA), Fundao Instituto
Estadual de Florestas (IEF) e a Fundao Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas
(SERLA), em julho de 2008. Clusula terceira Das obrigaes da compromissada, fl.
3, do processo INEA n E-07/512941/2012.
134 Ibidem, Clusula terceira Das obrigaes da compromissada, fl. 4.
135 Em 2006, a TKCSA recebeu autorizao do extinto Instituto Estadual de Florestas (IEFRJ) para suprimir dois hectares em rea de mangue. As medidas compensatrias para
esta autorizao foram a obrigao de reflorestar 20 hectares com espcies nativas
de Mata Atlntica s margens do rio Guandu e o fornecimento de tquete combustvel
de 2.000 reais mensais. No entanto, pelo fato da empresa ter causado um passivo
ambiental pela supresso de rea maior que a autorizada, foram elencadas medidas
reparadoras referentes recuperao florestal, na qual se incluem as estabelecidas
no referido TAC. INEA. Anlise Tcnica n 067/2012, fl. 31 e 32. Processo INEA n
E-07/512941/2012.
ambiental.136 O segundo termo aditivo, de 30 de dezembro de 2008,

alm de prorrogar o prazo do TAC por mais um ano, modificou a dimenso e a localizao da rea a ser reflorestada. Esta retificao ficou
assim descrita: efetuar o reflorestamento de uma rea total de 47,7
hectares na regio da bacia hidrogrfica do rio Guandu.137 Por fim, o
terceiro termo aditivo foi assinado em 20 de julho de 2012, dois dias
antes de encerrar o seu prazo de vigncia. Este termo aditivo teve como
objeto outra prorrogao do TAC para que o rgo ambiental pudesse
verificar o cumprimento das obrigaes assumidas pela empresa.138 Em
14 de janeiro de 2013, foi assinado ainda um termo de compromisso
que estabelece um prazo de trs anos para a empresa realizar a manuteno das reas reflorestadas.139
Aps algumas notificaes no serem cumpridas, outras serem
atendidas parcialmente sem resultados eficazes e autos de infraes
serem aplicados, a TKCSA celebrou com a SEA e o INEA, em 17 de
agosto de 2011, um Termo de Cooperao Ambiental. Vale destacar
que no h, nesse termo, meno a qualquer tipo de legislao que
o regule. Conforme seu texto, ele possui o objetivo de estabelecer
medidas a serem implementadas entre as partes, em especial pela
TKCSA, com o objetivo de melhorar a condio de vida da comunidade
vizinha ao complexo siderrgico.140 Embora no termo no sejam utilizadas as palavras compensao ou indenizao, o Secretrio Estadual
do Ambiente afirmou imprensa que o termo representava uma
136 Termo aditivo do instrumento de Ajustamento de Conduta celebrado entre a TKCSA,
a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) e as extintas Fundao Estadual de
Engenharia de Meio Ambiente (FEEMA), Fundao Instituto Estadual de Florestas
(IEF) e a Fundao Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas (SERLA) em julho de
2008. Clusula primeira, fl. 2, Processo INEA n E-07/512941/2012.
137 Segundo Termo Aditivo do instrumento: Ibidem, fl. 3.
138 Terceiro Termo Aditivo do instrumento: Ibidem, fl. 2.
139 No termo, consta que: o presente termo de compromisso tem como objeto o
acompanhamento pelos compromitentes da fase de manuteno dos reflorestamentos
realizados pela compromissada de acordo com os cronogramas dos projetos de
reflorestamento e do projeto de recuperao. Clusula Primeira - Do Objeto, fl. 2.
Termo de Compromisso INEA n. 01/13. Processo nE-07/512941/2012.
140 Termo de Cooperao Ambiental que entre si celebram o Estado do Rio de Janeiro,
atravs da Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), o Instituto Estadual do Ambiente
(INEA) e a ThyssenKrupp Companhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA), com o objetivo de
estabelecer as aes prioritrias e as condies gerais para orientar investimentos para
melhoria das condies de vida das comunidades vizinhas ao complexo siderrgico
da TKCSA. TKCSA. Relatrio para Website, Termo de Cooperao Ambiental, p.
77. Disponvel em: <http://www.thyssenkrupp-csa.com.br/fileadmin/documents/
publications/Relatorio_para_website.pdf>. Acesso em: 04 de agosto de 2013.
indenizao compensatria acordada.141 No acordo, ressalta-se o

carter voluntrio de tal termo, por parte da TKCSA, em sua parte
introdutria: a Secretaria do Estado do Ambiente SEA e o Instituto
Estadual do Ambiente INEA concordam que as aes voluntrias a
serem implementadas pela TKCSA representam benefcios diretos
e adequados melhoria das condies de vida das comunidades do
entorno do Complexo Siderrgico.142 Nele, a TKCSA se compromete a
destinar R$ 14 milhes a uma srie de medidas, como a realizao de
obras de dragagem no canal de So Fernando. A empresa se compromete ainda a apoiar financeiramente a realizao de obras e aquisio
de bens permanentes para projetos pblicos: (i) financiar a construo
de clnica da famlia em Santa Cruz (gerida pela Secretaria Municipal
de Sade do Rio de Janeiro); (ii) financiar a construo de um centro
de referncia para tratamento de diabticos e hipertenso em Santa
Cruz (administrado pela Secretaria de Estado e Sade e Defesa Civil);
(iii) financiar a pavimentao de vias pblicas de Santa Cruz, conforme
projeto da Secretaria Municipal de Obras da Prefeitura da Cidade do Rio
de Janeiro e (iv) financiar programas e projetos voltados para o desenvolvimento do setor da pesca artesanal.143
Existem tambm termos de compromisso assinados em 2007 entre
a TKCSA e algumas associaes de pescadores da Baa de Sepetiba relativos a medidas compensatrias pelos danos ocasionados no processo
de implantao da empresa atividade pesqueira.144 No tivemos acesso
a esses termos de compromisso, mas no relatrio final da comisso especial da ALERJ (2013) consta a informao de que, em 22 de agosto de
2011, foi assinado pela SEA, o INEA, a TKCSA e algumas associaes de
141 Fonte: Matria publicada no site da Agncia Brasil em 05 de janeiro de 2011,
reportagem intitulada CSA ter que pagar quase R$ 17 milhes entre multa e
indenizao por causa de poluio ambiental, por Nielmar de Oliveira. Disponvel em:
<http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2011-01-05/csa-tera-que-pagar-quase-r17-milhoes-entre-multa-e-indenizacao-por-causa-de-poluicao-ambiental>. Acesso em:
04 de agosto de 2013.
142 Relatrio para Website, Termo de Cooperao Ambiental, p. 77. Disponvel em: <http://
www.thyssenkrupp-csa.com.br/fileadmin/documents/publications/Relatorio_para_
website.pdf>. Acesso em: 04 de agosto de 2013.
143 Ibidem, p. 78.
144 Tal informao foi coletada no relatrio feito pela comisso da ALERJ. Nele,
consta que: a TKCSA, em razo das medidas compensatrias adicionais
estabelecidas pela SEA, celebrou Termos de Compromisso datados de fevereiro
de 2007 com algumas Entidades de Pesca (i) COLNIA DE PESCADORES Z-14,
(ii) APAS, (iii) APMIM, (iv) AMAR, (v) AMCOVERI, (vi) AMALIS e (vii) APLIM (ALERJ,
2013, p. 28).
pescadores145 um documento chamado Memorando de Entendimentos

que veio a substituir as obrigaes assumidas nos termos assinados em
2007. Segundo este memorando, transcrito no relatrio da comisso especial da ALERJ, a empresa comprometeu-se:
[...] a) a patrocinar projetos para o desenvolvimento da aquicultura
e da pesca na regio no valor de R$ 1.200.000 (hum milho e
duzentos mil reais); b) a custear vagas para capacitao em
empreendedorismo e gesto de negcios de pesca/aquicultura
artesanais; c) a priorizar a compra de pescado provenientes
destas atividades [...]. O presente MEMORANDO tem como objeto estabelecer os termos e condies gerais que governaro os
esforos a serem empreendidos pelas Partes para utilizar a importncia de R$ 4.093.751,75 (quatro milhes, noventa e trs mil,
setecentos e cinquenta e um reais e setenta e cinco centavos), em
substituio s obrigaes assumidas em 2007 nos Termos de
Compromisso, para Projetos de Desenvolvimento Sustentvel da
Pesca e Aquicultura na Baa de Sepetiba, conforme Plano de Ao,
que integra o presente MEMORANDO, com o objetivo de contribuir
para a implantao do Plano de Desenvolvimento Sustentvel
da Pesca e Aquicultura na Baa de Sepetiba proposto pela SEA
(ALERJ, 2013, p. 28).
Conforme consta no citado relatrio, a comisso especial da ALERJ

no recebeu nenhuma informao que comprovasse a efetiva prestao
dos servios relacionados aos projetos de compensao de pesca previstos
neste Memorando de Entendimentos. A ALERJ tambm no teve acesso a
nenhum documento relativo prestao de contas, nem relao nominal
dos eventuais beneficirios diretos e indiretos dos citados projetos.
Durante as oitivas realizadas pela comisso da ALERJ, foi encaminhada uma carta de denncia de duas entidades de pesca da Baa de
145 O documento Memorando de Entendimentos, datado de 22 de agosto de 2011,
foi celebrado entre a SEA, o INEA e TKCSA e as seguintes entidades de pesca: UEPA,
Colnia de Pescadores Z-14 da Pedra de Guaratiba, Associao dos Pescadores
Artesanais de Sepetiba (Apas), Associao dos Pescadores e Lavradores da Ilha da
Madeira-de-rei, Associao dos Maricultores da Costa Verde (AMCOVERI), Associao
dos Maricultores de Mangaratiba (AMAR), Associao dos Pescadores e Maricultores
da Ilha da Marambaia (APMIM), Associao de Maricultores do Litoral Sul do Estado
do Rio de Janeiro (AMALIS), Associao de Pesca Artesanal no Rio So Francisco
(APASF), Associao dos Pescadores e Marisqueiros de Muriqui (APEMAM), Colnia de
Pescadores Z-16 de Mangaratiba, Associao Livre de Maricultores de Coroa Grande
(AMACOR) (op. Cit.).
Sepetiba em que se questionava publicamente o Acordo de Compensao

de Pesca no valor de R$ 4,6 milhes firmado entre a SEA, INEA, a
TKCSA e mediado pela entidade UEPA (Unio Estadual de Pescadores
Artesanais) e outras associaes e Colnias de Pesca. Foi destacado na
denncia que esta entidade (UEPA) no teria atuao comprovada na Baa
de Sepetiba e que seria formada em sua maioria por cabos eleitorais do
[...] Secretrio Estadual do Ambiente. Foi denunciado tambm na carta
que os benefcios dessas compensaes pesca teriam sido auferidos
de forma individual, ou particular (em proveito prprio), por supostas lideranas dos pescadores, enquanto a grande maioria dos pescadores
no tinha conhecimento da existncia ou destino dessas compensaes
e, portanto, no teriam se beneficiado delas; e que por estes fatos narrados, o citado acordo de pesca seria vergonhoso e fraudulento. (ALERJ,
2013, p. 27). Em funo de tais denncias, a comisso da ALERJ props
uma investigao sobre as aplicaes dos citados recursos:
Cabe ALERJ propor, com o apoio tcnico dos Ministrios Pblico
Federal e Estadual, a realizao de um trabalho investigativo detalhado com realizao de uma Auditoria Tcnica Financeira por
parte das reas tcnicas do TCU (Tribunal de Contas da Unio) e
do TCE (Tribunal de Contas do Estado), no sentido de indagar e
investigar a aplicao de tais recursos e seus possveis desvios
denunciados na denncia e na reportagem. Nesta Auditoria, caberia tambm averiguar se de fato o citado Plano Estruturante de
Desenvolvimento Sustentvel da Pesca e Aquicultura na Baa de
Sepetiba, proposto pela UEPA em parceria com outras entidades
de pesca e aprovado pela SEA e INEA e financiado pela TKCSA, est
efetivamente beneficiando os milhares de pescadores artesanais
impactados pelo empreendimento polo siderrgico (TKCSA). Ou se,
conforme denunciado pela Fapesca e Confapesca e outros movimentos sociais, o referido Memorando de Entendimentos apenas
serviu de cala-boca, ou seja, foi utilizado meramente como instrumento financeiro para repasse de volumosos recursos financeiros
destinados a cooptar supostas lideranas de algumas entidades
que se intitulam representativas dos pescadores artesanais da
regio que, atravs de sua participao inicialmente na Comisso
de Acompanhamento das Dragagens-CAD, e depois na Comisso
de Acompanhamento dos Projetos, deram aval em nome de toda
a comunidade pesqueira instalao do empreendimento TKCSA
na Baa de Sepetiba, apesar dos comprovados impactos sociais e
ambientais pelo empreendedor (ALERJ, 2013, p. 28).
Em maro de 2012, a TKCSA assinou um Termo de Ajuste de Conduta

com a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), a Comisso Estadual de
Controle Ambiental (CECA) e o Instituto Estadual do Ambiente (INEA). Nesse
termo, prorroga-se o prazo de pr-operao do complexo siderrgico e
prope-se um conjunto de 134 medidas que visam adequao operacional da empresa.146 Uma informao relevante sobre e Plano de Aes deste
TAC que diversas condicionantes da Licena de Instalao, concedida
em 2006 e renovada em 2009, constam como itens a serem realizados
durante a vigncia do TAC.O item 133 demonstra a inteno do TAC garantir
a legitimidade da LI: garantir que at o final da vigncia do TAC sejam atendidas todas as condicionantes estabelecidas pelo licenciamento ambiental
e toda legislao ambiental vigente.147 J o item 134 exemplifica o fato:
atender condicionante n 31 da LI n IN000771: provera rea do poo
de emergncia da infraestruturanecessria para a realizao de corte de
peas sem o uso de oxignio, de forma a evitar a emisso de material particulado para atmosfera.148 Alm disso, determinados itens que configuram
o plano de ao j haviam sido solicitados pelo rgo ambiental em diferentes notificaes emitidas em 2010 e 2011. Um exemplo claro o item 3.3
do Plano de Ao, que se refere concluso da implantao do sistema de
despoeiramento do poo de emergncia, com um prazo determinado at
o dia 30 de abril de 2012, e que j havia sido solicitado em notificaes
emitidas pelo INEA em 2010.149
No TAC de maro de 2012, existem aes consideradas vinculantes
e no vinculantes. As vinculantes dizem respeito s aes que devem ser
concludas at o prazo final do termo, a fim de que a Licena de Operao
seja concedida. Vale destacar que apenas quatro das 134 aes do Plano
de Ao do TAC so referentes s questes ditas sociais e todas elas
so categorizadas como no vinculantes, quais sejam: (i) realizao um
estudo epidemiolgico (tal ao foi retirada, por meio do Termo Aditivo,
visto que s a Secretaria Estadual e Municipal de Sade podem empreender um estudo deste gnero);150 (ii) elaborao de um plano de relocao
da chamada comunidade do abrigo; (iii) edio de um jornal gratuito
146 TAC INEA n 02/2012. Processos n E-07/503.583/2009 e n E-07/503.467/2010.
Clusula Primeira - Do Objeto, fl. 4.
147 Ibidem, fl. 59.
148 Ibidem, Anexo I. Plano de Ao, item 64, fl. 59.
149 Relatrio de Vistoria do INEA. RV 5592/2010, de 20/08/2010. Processo
E-07/503.467/2010. Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro Ao Penal I,
Volume I, fl. 69, n 001991633210.8.19.0206.
150 Ver: Termo Aditivo n 09/13. Primeiro Termo Aditivo ao TAC INEA op.Cit.
para a comunidade com contedo focado em aes de responsabilidade

socioambiental e atividades da comunidade; (iv) criao e veiculao
de sries de programas em rdios oficiais. Estas ltimas duas medidas
correspondem seguinte no conformidade da empresa: a necessidade
de reviso dos canais de comunicao social.151
A elaborao desse TAC no contou com a participao de nenhuma
associao de pescadores ou moradores, ainda que estes ltimos figurem
como os principais denunciantes dos problemas operacionais que a empresa se compromete a adequar. Embora envolvessem medidas relacionadas
ao ambiente de trabalho, o acordo tambm no contou com a participao
de trabalhadores ou do sindicato. Na quarta clusula do TAC, consta como
exigncia a realizao de uma audincia pblica a fim de apresentar o acordo
e o plano de aes. At o presente momento da pesquisa, um ano e quatro
meses aps a assinatura do TAC, essa audincia ainda no foi realizada.
Vale destacar que, ainda que parte dos termos assinados com a TKCSA
tenham sido celebrados aps a existncia das duas Aes Penais movidas
pelo MPE/RJ, nenhum deles teve a participao do Ministrio Pblico como
interveniente. Na verdade, segundo informaes colhidas em entrevista com
um representante do MPE/RJ, o MPE/RJ participou das tratativas para a elaborao do TAC de maro de 2012, discutindo os contedos das clusulas
com as demais partes. Todavia, o MPE no aceitou assinar a verso final do
termo em razo de discordar do fato de que o TAC possibilitava que a empresa, mesmo violando os padres estabelecidos pela Organizao Mundial de
Sade (OMS), no seria interditada. Na viso do MPE, tal posio infringiria a
Constituio Estadual no seu artigo 281, que sustenta que nenhum padro
ambiental do Estado poder ser menos restritivo do que os padres fixados
pela Organizao Mundial de Sade. No referido TAC, consta somente que
o valor de referncia proposto pela Organizao Mundial de Sade como
padro de qualidade do ar para a regio seria atendido por meio de progressivas metas de concentrao estabelecidas pelo INEA.152
Em dezembro de 2012, o MPE moveu uma ao civil pblica contra
o governo do Estado do Rio de Janeiro e o INEA por descumprirem, no
processo de licenciamento de atividades poluidoras, a norma do artigo
281 da Constituio Estadual. Segundo o alegado na ao, por conta da
inobservncia da norma constitucional em questo, os rus tm licenciado atividades efetivamente poluidoras no Estado, de modo a contribuir
para o agravamento da qualidade de ar, ultrapassando os nveis considerados pela OMS e pelo constituinte estadual como seguros sade
151 Ibidem, fl. 39.
152 Para maiores informaes, ver: op.Cit., p. 7.
humana. Ainda que esta ao no se refira especificamente TKCSA, a

mesma, se deferida em favor da posio sustentada pelo MPE, trar consequncias diretas para o processo de licenciamento da citada empresa.
Um termo aditivo ao TAC de maro de 2012 foi assinado pelos compromitentes (SEA, INEA, CECA) e pela compromissada (TKCSA) em abril de
2013, em que so realizadas algumas alteraes no TAC e os prazos para
o cumprimento de algumas aes so estendidos.
No dia 4 de maro de 2013, foi assinado um Termo de Compromisso
com a SEA e o INEA, tendo como interveniente a Rio guas153 para financiar obras de drenagem no canal So Fernando.154 Segundo a empresa,
tal acordo voluntrio foi celebrado no sentido de contribuir para uma
soluo para este problema [de inundaes] (ALERJ, 2013, p. 27). No
mbito desse acordo, foi elaborado o Projeto do Sistema de Esgotamento
Sanitrio do bairro So Fernando (ALERJ, 2013, p. 27). Essas obras estavam previstas no Termo de Cooperao Ambiental entre a SEA, INEA e a
TKCSA em agosto de 2011.
2.2.1.2 O caso da Refinaria de Duque de Caxias da Petrobras REDUC
A histria da Refinaria de Duque de Caxias da Petrobras (REDUC)
est permeada por acidentes industriais - incndios, vazamentos de leo,
contaminao de gua etc. (Raulino, 2009; Coelho, 2007) -, bem como
por diversos acordos ambientais. Desde o final da dcada de 1980, foram
assinados pela empresa ao menos seis acordos ambientais referentes a
adequaes do sistema produtivo da empresa legislao ambiental.
153 A Subsecretaria de Gesto das Bacias Hidrogrficas, Rio-guas, est vinculada
Secretaria Municipal de Obras. Sua funo gerenciar aes contra as enchentes.
Disponvel em: <http://obras.rio.rj.gov.br/index.cfm?arquivo_estatico=1542.htm>.
154 Termo de compromisso entre a TKCSA e o municpio do Rio de Janeiro assinado em
04/03/2013 para repasse financeiro da quantia de R$ 4.960.505,64 a ser efetivado
pela TKCSA para o Programa de Trabalho da Fundao Rio- guas que executa Obras
Emergenciais de Implantao do Sistema de Drenagem Projeto 3-3 2681 Para
Esgotamento do Conjunto So Fernando, localizado em Santa Cruz, Rio de Janeiro.
Fonte: Relatrio de Acompanhamento de Planos de Ao. Perodo de Referncia:
Abril Maio de 2013. Thyssenkrupp Companhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA).
Rio De Janeiro RJ. Conestoga-Rovers e Associados. Disponvel em: <http://www.
thyssenkrupp-csa.com.br/fileadmin/documents/publications/7__Rel__104290000-EV-RT008-0_RELATORIO_VII_-_TKCSA_17.06.2013.PDF>. Acesso em: 23 de
julho de 2013.
A REDUC localiza-se na regio metropolitana do Rio de Janeiro, em

uma rea de 13 km no bairro de Campos Elseos, 2 distrito do municpio
de Duque de Caxias. Possui uma capacidade instalada de processar 242
mil barris de petrleo por dia, gerando 52 tipos de derivados, dentre eles:
gs liquefeito de petrleo (GLP), gs natural veicular e de cozinha, propeno, gasolina, querosene de aviao, leo diesel e derivados especiais
como asfaltos, parafinas, naftas, leos lubrificantes, leos extensores,
leos para pulverizao agrcola, gs sulfdrico etc. (Raulino, 2009, p. 69).
A REDUC foi a primeira refinaria construda pela Petrobras e iniciou
suas operaes em 1961. Ao longo desses anos, a refinaria j passou por
diversas ampliaes, mediante a implantao de novas plantas e unidades operacionais (Raulino, 2009). Pesquisas indicam que o aumento da
capacidade de produo e as modificaes no projeto (foram feitas 60
alteraes entre 1961 e 1987) trouxeram uma srie de riscos de acidentes devido s interaes entre as unidades novas e as antigas (Acselrad
e Mello, 2000). Construda 20 anos antes da constituio do aparato regulatrio ambiental no pas, a empresa constantemente chamada pelos
rgos ambientais, Ministrio Pblico Federal e sindicatos a modernizar
suas operaes e adequ-las s normas vigentes.
Em junho de 1987, a Petrobras celebrou com o Governo do Estado
do Rio de Janeiro um termo de compromisso.155 Nesse termo, foram
elencados 27 itens a serem cumpridos pela REDUC visando seu controle
ambiental. Dentre esses itens, destacam-se as medidas de reduo dos
gases nas tochas, de reduo de xidos de enxofre, de tratamento biolgico de efluentes e de reduo da carga de leo. (Acselrad e Mello, 2000,
p. 16). Ao todo, a Petrobras deveria investir cerca de US$ 85 milhes em
adequaes do sistema produtivo da refinaria. Todavia, no houve um
balano peridico entre empresa, sociedade e rgo de controle ambiental do que foi efetivamente realizado [...] ou dos impactos e melhorias
resultantes para o meio ambiente (Acselrad e Mello, 2000, p. 16).
Quatro anos mais tarde, em 1991, objetivando adequaes operacionais das instalaes industriais da REDUC e de outras empresas da
155 No presente caso da REDUC, deparamo-nos com termos de compromisso realizados
antes mesmo do surgimento do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) no
ordenamento jurdico brasileiro, que acontece somente em 1990. Ainda que no
tenham como base a legislao referente ao TAC, consideramos relevante o fato
de j existir a prtica de realizao de acordos ambientais entre rgos pblicos e
empresas antes do surgimento do TAC.
regio, com vistas implantao de um polo petroqumico, foi assinado

um termo de compromisso entre a Petrobras, a Petroquisa,156 a Petrorio,157
o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e a
FEEMA. No que se refere REDUC, o termo estabelecia que a empresa
conclusse as medidas listadas no termo de compromisso de 1987 e
apresentasse um projeto para medio de hidrocarbonetos e NOx (xido
de nitrognio) na rea de influncia da refinaria a fim de proporcionar uma
otimizao da qualidade do ar, gua, e solo da regio de Campos Elseos
(Acselrad e Mello, 2002, p. 299). Segundo as informaes fornecidas pela
REDUC - e confirmadas pela FEEMA - os dois termos de compromisso (de
1987 e de 1991) foram cumpridos, embora o termo assinado em 1991 tenha perdido parte de sua eficcia, tendo em vista que o polo petroqumico
no foi construdo (Acselrad e Mello, 2002).
Em meados da dcada de 1990, diversas empresas de setores
estratgicos da economia nacional foram privatizadas. O processo de
terceirizao na REDUC, os programas de demisso voluntria e a falta de
investimentos em manuteno e reposio de equipamentos contriburam
para o agravamento da exposio dos trabalhadores,158 dos moradores
de Duque de Caxias e das populaes que sobreviviam da pesca na
baa de Guanabara aos riscos de acidentes industriais. Em 1995, uma
greve nacional dos petroleiros provocou grande mobilizao em defesa
das unidades da Petrobras e, nessa poca, o sindicato elaborou diversos
dossis nos quais denunciava-se a administrao da refinaria por prticas
administrativas irregulares e pela precarizao da refinaria (Acselrad e
Mello, 2000).
156 A Petrobras Qumica S. A. (Petroquisa) uma subsidiria da Petrobras, especializada
na indstria qumica e petroqumica.
157 A Petroqumica do Rio de Janeiro S. A. (Petrorio) uma empresa do grupo Petrobras,
constituda em 1989 e criada com o objetivo de coordenar a implantao do Polo
Petroqumico do Rio de Janeiro. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.
br/secretarias/upload/arquivos/dest/perfil_empresas_estatais/2005/grupo_
petrobras/petrorio.pdf> Acesso em: 02 de agosto de 2013.
158 Segundo o ento presidente do Sindipetro, havia, na poca, um dficit de trabalhadores
e de investimentos na Refinaria: [...] apenas 1.500 contratados contra 2.000
terceirizados [...]. Alm disso, deveramos ter pelo menos mais 1.350 empregados
contratados [...]. Depois da crise do petrleo, em 1973, a Petrobras passou a investir
mais em produo do que em refino. A relao de 80% para 20%. Com isso, a
tecnologia das refinarias da estatal est muito abaixo da encontrada nas companhias
estrangeiras. Fonte: Matria publicada no jornal Folha de S. Paulo, de 12 de agosto
de 2000, intitulada Para sindicato, faltam funcionrios na Reduc. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u7345.shtml >. Acesso em: 11
de julho de 2013.
Em maro de 1997, uma corroso no tubo de produtos escuros

(PE2, que liga a REDUC unidade de Dutos e Terminais do Sudeste
- DTSE),159 atual Petrobras Transporte S. A. (Transpetro), causou o vazamento de 600 mil litros de leo na baa de Guanabara. Na poca, a
direo do Sindipetro-Caxias reuniu em um dossi diversas informaes
sobre esse acidente e sobre as condies de diversos outros equipamentos da refinaria e o entregou para a diretoria da empresa. Contudo,
nenhuma providncia foi tomada. Tais documentos foram levados pelo
sindicato prefeitura de Duque de Caxias, Cmara dos Vereadores do
Rio de Janeiro, Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, ao Ministrio
Pblico Federal e ao Ministrio Pblico do Trabalho, novamente sem que
nenhuma providncia tenha sido tomada por esses rgos.160
Todos os esforos do Sindipetro-Caxias no foram suficientes para
evitar o que seria o maior acidente ambiental da REDUC. No dia 18 de
janeiro de 2000, um rompimento na mesma tubulao onde ocorrera o
vazamento de 1997 causou o vazamento de cerca de 1.292 milhes de
litros de leo na baa de Guanabara, o que equivale a 8.000 barris (Bertoli
e Ribeiro, 2006, p. 125). O acidente provocou uma grande mortandade
de peixes e aves e trouxe impactos graves nos manguezais da rea de
Proteo Ambiental de Guapimirim, o ltimo reduto de manguezais ainda
conservados da baa. O vazamento afetou principalmente os pescadores,
catadores de caranguejo, marisqueiras e aqueles que tinham o turismo
como principal fonte de renda. Estima-se que aps o derramamento,
pelo menos sete mil pescadores ficaram desempregados.161 A Petrobras
foi multada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (IBAMA) em R$ 51 milhes.162
159 O DTSE operacionaliza terminais, oleodutos e gasodutos (tanto terrestres quanto
martimos) e foi criado em maro de 1992 devido necessidade da REDUC de ter
um terminal martimo na baa de Guanabara para armazenar e transportar petrleo e
derivados (Coelho, 2007).
160 Informaes obtidas em entrevista realizada com o ex-presidente do SindipetroCaxias, em 4 de dezembro de 2012 na sede do sindicato em Duque de Caxias.
161 Fonte: Matria do jornal O Globo, de 06 de junho de 2005, intitulada: Um desastre
ecolgico que chocou o pas, por Carla Rocha e Paulo Marqueiro. Rio, p. 8. Disponvel
em: <http://www.tcm.rj.gov.br/WEB/Site/Noticia_Detalhe.aspx?noticia=1991&detal
hada=2&downloads=0>. Acesso em: 08 de agosto de 2013.
162 Por ter realizado o pagamento no prazo estipulado, a Petrobras teve o valor da multa
reduzido em 30%. Todavia, o Governo Federal determinou que a empresa realizasse
o pagamento integral da multa. Os R$ 15,3 milhes restantes foram pagos ao IBAMA.
Fonte: Matria do jornal O Globo, de 29 de Janeiro de 2000, intitulada Petrobrs
perde o desconto da multa. Disponvel em: <http://infoener.iee.usp.br/infoener/
hemeroteca/imagens/36205.gif>. Acesso em: 02 de agosto de 2013.
No mbito do plano de ao emergencial, cujo objetivo era mitigar os

danos ocasionados pelo derramamento, a empresa realizou o pagamento
de R$ 500,00 para 9.400 pessoas que viviam da pesca e do comrcio durante os trs meses de proibio da pesca pelo IBAMA (Ministrio do Meio
Ambiente, 2001, p. 20). Entretanto, mesmo aps a liberao da pesca pelo
rgo ambiental, os pescadores continuaram com dificuldades de pescar e
de vender o pescado, uma vez que os compradores passaram a rejeitar o
pescado proveniente da baa de Guanabara. Segundo o depoimento de um
pescador da praia de Mau: Eu pesquei grande quantidade em Mau, fui
l para Terespolis e devolveram o peixe quando falei que era de Mau.163
Grande parte dos pescadores que pescam no que se chama fundo
da baa atribuem ao leo de 2000 a queda de produtividade na atividade pesqueira da regio. Aps este acidente, diversas espcies de peixe
tornaram-se escassas. So comuns os relatos como o de um pescador de
Mau: Depois que derramou o leo, acabou peixe aqui (Giffoni Pinto,
2012, p. 10). Conforme o relato de um pescador pertencente ao sindicado
de pescadores, Sindipesca-RJ:
H anos atrs, vamos dizer a 1990, um pescador saa com seu
barquinho a remo pescava seus 70, 80 kg. Mas depois de 2000,
que houve aquele acidente de um milho e 300 mil litros de leo
foi derramado na baa de Guanabara, aquilo ali na minha ideia foi
o tiro de misericrdia que faltava para baa de Guanabara acabar.
Pescador hoje vai l e chega na praia com 5 kg de peixe, 10 kg de
peixe; s vezes, peixe nenhum. E a, no tem peixe, no tem dinheiro
(Giffoni Pinto, 2012, p. 10).
Sobre o pagamento das indenizaes aos que viviam da pesca,

uma catadora de caranguejo de Mag alegou que: Ns ganhamos na
justia, mas o juiz no decide. A gente j ganhou em Braslia, mas o juiz
da Petrobras ainda no liberou (Giffoni Pinto, 2010b, p. 38). Ela refere-se
ao fato de que embora tenha sido expedida, em 2007, a sentena judicial
que condenava a Petrobras a realizar o pagamento da indenizao mensal
para 12.180 pescadores164 que foram prejudicados com o derramamento,
163 Informaes obtidas por Giffoni Pinto (2010b) em entrevista realizada com um
pescador da Praia do Ipiranga, em Mag, Rio de Janeiro, no dia 10 de agosto de 2009.
164 Fonte: Matria publicada no jornal Folha de S. Paulo, de 09 de fevereiro de 2007,
intitulada: Justia condena Petrobras a pagar R$ 1,1 bi por vazamento de leo.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u114401.
shtml>. Acesso em: 20 de abril de 2013.
a empresa recorreu deciso. Enquanto pescadores exigem indenizaes

e aes que minimizem os danos e os prejuzos causados pelo acidente, a
Petrobras contra-argumenta afirmando que, na poca, indenizou extrajudicialmente todos os que comprovaram ser pescadores.165
Segundo o ex-presidente da FEEMA, meses antes do acidente de
2000, a REDUC no quis celebrar um TAC com o rgo ambiental e somente admitia assinar um protocolo de intenes para adequao de alguns
de seus processos produtivos. Todavia, aps o vazamento: assolados por
crticas e na mira da imprensa e de toda a sociedade, a REDUC bateu no
tatame e, por fim, admitiu assinar um Termo de Ajuste de Conduta com
a FEEMA.166
Um estudo realizado por quatro universidades do Rio de Janeiro167
aps o acidente do derramamento de leo de 2000 constatou que apenas
9,7% das unidades produtivas da REDUC possuam licenas ambientais.
Embora grande parte das unidades (48,4% do total) tenha sido inaugurada
antes da existncia do sistema de licenciamento de atividades poluidoras
(criado em 1977),168 o que explicaria ausncia de licenas ambientais,
41,9% foram inauguradas aps a aprovao da legislao referente ao
licenciamento ambiental, e, portanto, deveriam ter sido licenciadas.
Todavia, somente em 1998, aps a aprovao da lei de Crimes Ambientais,
a Lei n 9.605/98, a REDUC fez o requerimento FEEMA para a obteno
das licenas dessas unidades (MMA, 2001, p. 49).
Desde 1990, a empresa era intimada pela FEEMA e pela CECA a
elaborar o EIA/RIMA do terminal da Ilha Dgua, tendo em vista os constantes derramamentos de leo na rea dos terminais e oleodutos do Rio
165 PETROBRAS. Anlise financeira e demonstraes contbeis. Processos Judiciais
e Contingncias, 2009. Disponvel em: <http://www.hotsitespetrobras.com.br/
rao2008/i18n/pt/analise-financeira-e-demonstracoes-contabeis/demonstracoescontabeis/notas-explicativas/25processos-judiciais-e-contigencias.aspx>.
Acesso
em: 27 de maio de 2013.
166 Fonte: Blog de Alex Grael, Justia absolve acusados de responsabilidade pelo
acidente da REDUC de 2000, de 30 de Janeiro de 2010, por Axel Grael. Disponvel
em: <http://axelgrael.blogspot.com.br/2010/01/justica-absolve-responsaveis-pelo.
html>. Acesso em: 20 de abril de 2013.
167 A Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia (SECT/RJ) formou um consrcio em
2000 com quatro universidades do Rio de Janeiro, Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ), Universidade Federal Fluminense (UFF), Universidade Estadual do
Rio de Janeiro (UERJ) e a Pontifcia Universidade Catlica (PUC-RJ), para avaliar as
condies de funcionamento da REDUC.
168 O Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras (SLAP) foi institudo pelo
Decreto Estadual n 1.633, de 21 de dezembro de 1977, em consonncia com o
Decreto-lei n 134 de 16 de junho de 1975.
de Janeiro e Minas Gerais (TORGUA) (Consrcio de Universidades, 2000,

p. 66-67). A Petrobras, no entanto, justificava a anterioridade do DSTE
lei estadual de licenciamento para a no obrigatoriedade da realizao
destes estudos (Ibidem, p. 66). Apenas os dutos PCIII e PE-2 possuam
licenas de operao e ainda essas estavam vencidas na poca do derramamento de 2000.
Diante do quadro acima relacionado, foram celebrados diversos
Termos de Ajustamento de Conduta por diferentes rgos legitimados,
visando adequao da Refinaria s normas ambientais. Em 25 de abril
de 2000, foi assinado um TAC entre a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras)
e o Ministrio Pblico Federal, com intervenincia da Agncia Nacional de
Petrleo (ANP), do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (IBAMA) e da Fundao Estadual de Engenharia de
Meio Ambiente (FEEMA). Nesse TAC, foram estabelecidos prazos para
a entrega, pela Petrobras, de uma srie de planos de inspeo e identificao de indicadores para detectar impactos ambientais. No termo,
exige-se a elaborao de um Plano Ambiental Consolidado, que, dentre
outras aes, deveria conter: [...] relatrio consolidado das medidas de
recuperao, compensao e indenizao adotadas ou a serem adotadas quanto aos currais impactados pela presena de leo.169 Tal TAC
possua apenas carter preventivo, no eximindo a compromissria da
responsabilidade pela reparao, compensao e indenizao dos danos
efetivamente causados por qualquer incidente de poluio por leo envolvendo suas atividades, linhas e instalaes, inclusive no que tangia ao
acidente ocorrido em janeiro de 2000. Convm ressaltar que esse termo
referia-se somente aos procedimentos relativos s denncias encaminhadas pelo Sindipetro-Caxias sobre a falta de manuteno das instalaes
da Petrobras.
Um termo de ajustamento preliminar, se assim pode ser denominado, foi assinado em 18 de maio de 2000 entre a Dutos e Terminais do
Sudeste/Ilha Dgua (DTSE), atual Petrobras Transporte S/A (Transpetro),
a FEEMA e a Secretaria do Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel (SEMADS). Tal termo tinha por objetivo obter informaes
da empresa, atravs dos resultados de uma auditoria ambiental, para
servir como subsdio para a elaborao de um TAC visando regularizao completa do licenciamento de todas as unidades e sistemas da
REDUC, bem como inclua outras demandas, tais como: a criao de um
169 Compromisso de Ajustamento de Conduta assinado em 25 de abril de 2000. Inqurito
Civil MPF/PRRJ/GP/04/2000. Proc. Administrativo MPF n 1.30.012.000001/200039. Clusula primeira, p. 2.
programa global de controle de risco ambiental (incluindo a reformulao

do APELL170); a atualizao do plano de monitoramento e recuperao do
manguezal afetado no acidente de 1997; avaliao da toxicidade do Rio
Iguau171 etc. Uma parte desse termo versa sobre medidas compensatrias. No item XI, denominado Medidas Compensatrias, dito que a
empresa deve estabelecer com o Estado do Rio de Janeiro convnios
especficos referentes a programas ambientais, a saber: educao
ambiental, recuperao ambiental e urbanstica da praia de Ramos,
reforo institucional de fiscalizao e programa estadual de apoio s
ONGs ambientalistas,172 contabilizando um total de investimento de R$
6 milhes. Nesse termo, foi previsto um termo de ajuste de conduta geral, a ser firmado com a Petrobras, para que fossem includas medidas
compensatrias. Entretanto, este TAC no foi homologado. A minuta do referido TAC de carter compensatrio entre a REDUC e o Ministrio Pblico
Federal chegou a ser elaborada, entretanto a 4 Cmara de Meio Ambiente
e Patrimnio Cultural do Ministrio Pblico Federal173 no o homologou,
por discordar da metodologia de valorao dos danos ambientais utilizada pela equipe de pesquisadores da COPPE-UFRJ. A valorao estimada
pelos pesquisadores da COPPE-UFRJ foi de aproximadamente:
[...] R$ 345,5 milhes, o que foi resultado da soma de vrios setores que foram avaliados visando considerar aqueles danos que
efetivamente pudessem ser valorados e dos que se dispunha de um
mnimo de dados que permitisse a inferncia dos danos causados
pelo vazamento.174
170 O programa Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level (APELL),
que pode ser traduzido como Alerta e Preparao de Comunidades para Emergncias
Locais, foi criado no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU) atravs do
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) para as indstrias
qumicas. O APELL tem como objetivo alertar e preparar as populaes residentes
prximas a reas industriais para possveis acidentes com consequncias externas
(Souza Junior e Santos Souza, 2000 apud Raulino, 2009).
171 Termo de Compromisso e Obrigaes, de 18 de maio de 2000, p. 414.
172 Ibidem, p. 417.
173 As Cmaras de Coordenao e Reviso (CCR) do Ministrio Pblico Federal so rgos
setoriais que integram e coordenam o exerccio dos procuradores e subprocuradores
da Repblica. Esto divididas por seis temas, a saber: Constitucional (1 CCR), Criminal
(2 CCR), Consumidor e Ordem Econmica (3 CCR), Meio Ambiente e Patrimnio
Cultural (4 CCR), Patrimnio Pblico e Social (5 CCR), Populaes Indgenas e
Comunidades Tradicionais (6 CCR).
174 Ministrio Pblico Federal. Inqurito Civil n 1.30.001.000-343/2000-88, p. 77 (apud
Chaves, 2005, p. 13).
Com base nesses dois termos anteriores, outro TAC foi celebrado em
29 de novembro de 2000 entre a Petrobras, o Ministrio Pblico Federal
e o Estado do Rio de Janeiro - por meio da Secretaria Estadual de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMADS), no qual a empresa
se comprometia a regularizar o licenciamento de todas as unidades e
sistemas da REDUC e da DTSE/GEGUA de maneira a promover todas as
adequaes de seu sistema produtivo s normas legais em um prazo de
trs anos. Dentre os objetivos desse termo, inclua-se a regularizao da
situao ambiental da refinaria, alm do atendimento conformidade
legal atravs do licenciamento ambiental de seus processos e a suspenso dos processos judiciais (Camaz, 2008, p. 88). Cabe destacar que
nesse TAC a empresa no se compromete a implementar qualquer medida de compensao referente aos prejuzos ocasionados s atividades de
pescadores e aos moradores impactados pelo derramamento de leo de
2000.175 Firma-se, no entanto, um compromisso para assinatura de um
termo de colaborao proteo ambiental no qual a REDUC encarrega-se de financiar e promover um incremento poltica ambiental do Estado
do Rio de Janeiro:
[...] 15.1 como forma de incremento de poltica ambiental, compromete-se a Petrobrs a firmar com o Estado do RJ, por intermdio da
SEMADS, termo de colaborao proteo ambiental, cujo objeto
ser a adoo de medidas de contribuio para melhoria da qualidade ambiental deste Estado, com implementao de projetos de
educao ambiental, limpeza e urbanizao de reas de interesse.176
Vale mencionar que no item 14 do referido TAC, a Petrobras se compromete a realizar estudos para modernizar a REDUC e potencializar o
desempenho produtivo e comercial da empresa. Esta iniciativa descrita
da seguinte forma:
Em consonncia com o seu planejamento estratgico - perodo
2000-2005 - a Petrobrs ir desenvolver estudos visando a
175 [...] o presente termo, inclusive o previsto no item 15.1, no se refere compensao
e indenizao por danos ambientais causados pela Petrobrs. Termo de compromisso
para ajuste ambiental celebrado entre o Estado do Rio de Janeiro, atravs da
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMADS), a
Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA) e a Petrleo Brasileiro
S/A (Petrobras), bem como para ajuste de conduta com o Ministrio Pblico Federal,
29 de Novembro de 2000, p. 9.
176 Ibidem, p. 8.
modernizao da refinaria, principalmente para maximizao do

consumo de petrleo nacional e melhoria da qualidade dos produtos com vistas a maior competitividade e qualidade ambiental.177
Cabe salientar que consta no Ministrio Pblico Federal o Inqurito

Civil n 1.30.001.000-343/2000-88, que se destina a mensurar os impactos ambientais, sociais, econmicos e sade pblica pelos danos
causados pela Petrobras ao meio ambiente no dia 18 de janeiro de
2000. H tambm outros Inquritos Civis envolvendo as atividades da
Petrobras na baa de Guanabara, dentre os quais destacam-se: MPF/PR/
RJ n 1.30.001.000773/2000-08, pela falta de licenciamento ambiental
para operao das linhas e instalaes do Rio de Janeiro; e MPF/PR/RJ
n 1.30.012.000.001/2000-39, pelas possveis irregularidades no funcionamento das unidades da REDUC por uso inadequado dos equipamentos,
falta de manuteno e riscos de acidentes.
Na esfera criminal, houve uma Ao Penal Pblica, proposta pelo
Ministrio Pblico Federal (AP n 2000.51.01.500647-3), que denunciou como crime ambiental o derramamento de leo pela REDUC, tendo
a mesma sido julgada pela 5 Vara Federal de So Joo de Meriti.
Nela, responsabilizava-se criminalmente uma srie de funcionrios da
empresa, dentre os quais destacam-se: o presidente da Petrobras; o
Diretor Corporativo da Petrobras; o Superintendente de Qualidade, Meio
Ambiente e Segurana Industrial da Petrobras; o Superintendente do
DTSE em exerccio no dia do acidente; o Gerente de Operaes Interino
do DTSE; o Superintendente da REDUC; o Assessor de Sade e Meio
Ambiente da REDUC etc. A Petrobras, entretanto, impetrou o Mandado
de Segurana n 2001.02.01.046636 contra deciso do Juzo de primeiro grau da 5 Vara Federal de So Joo de Meriti, o qual recebeu
denncia oferecida pelo Ministrio Pblico Federal no Processo n
2000.510100647-35, em trmite perante aquele Juzo. A referida ao
mandamental teve segurana concedida, em 30 de abril de 2002, pela
5 Turma do Tribunal Regional Federal da 2 Regio, para proceder
ao trancamento da Ao Penal supracitada em relao impetrante
(Chaves, 2005).
Segundo Chaves (2005), houve ainda uma Ao de Reparao
de Danos proposta pela Federao de Pescadores do Estado do Rio de
Janeiro (FEPERJ),178 ao esta ajuizada com vistas reparao dos da177 Idem, p. 8.
178 Processo n 2002.02.01.002459-5, 4 Turma do Tribunal Regional Federal TRF/2
Regio.
nos causados atividade pesqueira dos locais afetados pelo vazamento

de leo da Petrobras, bem como ao pagamento de lucro cessante. Tal
processo, entretanto, foi extinto sem julgamento do mrito, pois a Parte
Autora desistiu da ao. Houve tambm uma Ao de Reparao de
Danos proposta por Jos Nunes da Rosa,179 que foi ajuizada com o
objetivo de reparar os danos causados aos pescadores afetados pelo
vazamento de leo da Petrobras, bem como o pagamento de lucro
cessante.
De acordo com as informaes da atual gesto do SindipetroCaxias, os riscos de acidentes industriais na refinaria so iminentes. Em
um contexto no qual a REDUC bate recordes de produo (atualmente
refina 2,111 milhes de barris por dia),180 os equipamentos, muitos dos
quais j esto com 50 anos de funcionamento, so exigidos em sua
mxima capacidade. Conforme expe em entrevista o presidente do
Sindipetro-Caxias:
Durante o governo Lula, o lema era quebrar recorde de produo e
as plataformas no podiam parar para garantir a autossuficincia,
com isso no se fez manuteno como se devia e as plataformas
comearam a ter acidentes, como se viu este ano. Agora so as
refinarias, a ordem produzir ao mximo.181
Atualmente a empresa est ampliando sua planta de gs com

a construo de quatro usinas que compem o Plano de Antecipao
179 Processo n 2001.001.137533-5, 20 Vara Cvel da Comarca da Capital. Segundo
Chaves (2005, p. 11), apesar de ser proposta por um nico indivduo, esta ao
resultado de uma estratgia adotada por pescadores das Colnias de Pesca de
Caxias, Tubiacanga (Ilha do Governador) e Caju. A estratgia envolveu a propositura
de vrias aes individuais, a fim de aumentar as possibilidades de atingir resultados
positivos para os pescadores. Por esse motivo, muito difcil estimar e identificar a
quantidade de aes propostas para a indenizao de danos morais e materiais e
para o pagamento de lucro cessante por pescadores em face da Petrobras, a no
ser numa pesquisa direta junto s associaes e colnias de pescadores ou, ainda,
atravs da assessoria jurdica da prpria Petrobras.
180 Fonte: Matria publicada na Agncia Brasil, em 08 de Janeiro de 2013, Petrobras
refina 2,111 milhes de barris em um dia e atinge marca recorde, por Vitor Abdala.
Disponvel em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-01-08/petrobrasrefina-2111-milhoes-de-barris-em-um-dia-e-atinge-marca-recorde>. Acesso em: 07 de
agosto de 2013.
181 Fonte: Matria publicada no jornal Folha de S. Paulo, de 26 de dezembro de 2011,
Incndio atinge refinaria da Petrobras em Duque de Caxias (RJ) por Denise Luna.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/1026266-incendio-atingerefinaria-da-petrobras-em-duque-de-caxias-rj.shtml>. Acesso em: 11 de agosto de 2013.
da Produo de Gs (PLANGS).182 O projeto denominado Aumento

da oferta de gs e adequao do perfil de produo da REDUC para
processamento do petrleo nacional foi licenciado pelo rgo ambiental estadual (INEA) em 2008. Logo aps a concesso da licena, a
Procuradoria da Repblica em So Joo de Meriti instaurou um Inqurito
Civil183 para analisar o processo de licenciamento desse projeto, a fim
de avaliar se as medidas mitigatrias e compensatrias propostas nos
estudos de viabilidade seriam adequadas para garantir o equilbrio do
meio ambiente e da sade da populao vizinha, em relao emisso
de gases poluentes na atmosfera e de efluentes lquidos no rio Iguau e
na baa de Guanabara.184
No mbito do citado Inqurito Civil, o procurador responsvel solicitou ao grupo tcnico da 4 Cmara de Meio Ambiente e Patrimnio
Cultural do Ministrio Pblico Federal a anlise do EIA-RIMA do projeto
182 Conforme o Relatrio de Impacto ambiental do PLANGS, este programa foi
desenvolvido pela Petrobras em parceria pelo Conselho Nacional de Poltica
Energtica (CNPE). O projeto de ampliao da Refinaria tem os seguintes objetivos:
[...] aumento da oferta de gs em virtude da necessidade de abastecimento
do crescente mercado nacional e em resposta crise de suprimento ocorrido
na Bolvia; reduo do consumo de petrleo importado atravs da adaptao
metalrgica da refinaria visando capacit-la para o processamento do petrleo da
bacia de Campos (nacional), mais pesado e mais cido, em conformidade com a
meta de auto-suficincia do pas; aumento da produo de derivados combustveis
(diesel e gasolina) de melhor qualidade e em conformidade com especificaes que
entraro em vigor num futuro prximo, determinadas pelo Programa de Controle
de Poluio do Ar por Veculos Automotores (PROCONVE) e Agncia Nacional do
Petrleo (ANP); aumento da converso de produtos pesados, contendo alto teor
de enxofre (gasleos), em derivados mais leves e hidrotratados (gasolina e diesel)
com baixos teores de enxofre e nitrognio; aumento da confiabilidade operacional
da refinaria e diminuio da dependncia de vapor e energia eltrica fornecidos por
terceiros. (Petrobras. Mineral Engenharia e Meio Ambiente, p. III-1 apud Raulino,
2009, p. 76). Alm desse empreendimento, foram licenciados pela FEEMA, em
julho de 2008, o aumento da carga da Unidade de Craqueamento Cataltico 1250,
produtora de gasolina e GLP e a adaptao metalrgica da Unidade de Destilao
1210 (para produo de Derivados Combustveis), que permitir o processamento
de maior quantidade de petrleo nacional e a instalao de uma nova caldeira
que ampliar a produo de vapor. Fonte: Matria publicada no Jornal do Brasil,
de 28 de setembro de 2008, Reduc recebe autorizao para iniciar obras de
ampliao. Disponvel em: <http://www.jb.com.br/capa/noticias/2008/07/28/
reduc-recebe-autorizacao-para-iniciar-obras-de-ampliacao/>. Acesso em: 07 de
agosto de 2013.
183 I.C.P. n 1.30.017.000102/2007-36. MPF So Joo de Meriti, 11 de junho de 2007.
184 Parecer Tcnico n 130/2012- 4 CCR. PA 1.00.000.008044/2012-74. ICP
1.30.017000102/2007-36. Procuradoria da Repblica em So Joo de Meriti MPF, p. 466.
de ampliao da REDUC. No que se refere s emisses atmosfricas, o

grupo tcnico concluiu que:
[...] em operao normal, trs indicadores ultrapassariam os
limites CONAMA, quais sejam: SOx na Unidade de Craqueamento
Cataltico, Material Particulado nas caldeiras de CO e SOx nas
unidades de recuperao do Enxofre. Mesmo aps a implementao das medidas mitigadoras previstas no EIA-RIMA, o SOx da
Unidade de Craqueamento Cataltico ainda extrapolaria o limite
CONAMA.185
Em resposta s comparaes feitas entre as emisses da REDUC

com a Resoluo CONAMA n 382 de 26 de dezembro de 2006186 em um
ofcio da Petrobras enviado ao MPF, consta que:
[...] o artigo 6 desta resoluo indica que ela se aplica s fontes
de poluentes atmosfricos cuja licena de instalao venha a ser
solicitada aos rgos licenciadores aps a publicao desta resoluo, o que significa que ela no se aplica s fontes da REDUC,
todas instaladas antes de 2006, aplicando-se somente s trs
nicas fontes instaladas aps 2006.187
A justificativa apresentada semelhante quelas feitas pela REDUC

antes do acidente de 2000, quando a empresa afirmava no ser necessrio licenciar determinadas unidades que foram inauguradas antes da
legislao que determina o licenciamento de atividades potencialmente
poluidoras. Todavia, o rgo ambiental licenciador pode, a qualquer momento ou na renovao da licena, estabelecer os limites de emisso,
limites estes que podem ser iguais ou mais rgidos do que os estabelecidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente.
A 4 Cmara de Meio Ambiente e Patrimnio Cultural do Ministrio
Pblico Federal constatou ainda que a qualidade do ar na rea de
185 Laudo Tcnico n 032/2011 do Grupo de Apoio Tcnico da 4 CCR. PA

1.00.000.009154/2010-91. ICP 1.30.017.000102/2007-36, p. 5.
186 Esta resoluo estabelece limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos
para fontes fixas. Resoluo CONAMA no 382, de 26 de dezembro de 2006,
publicada no Dirio Oficial da Unio, n 1, de 2 de janeiro de 2007. Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=520>. Acesso em: 8
de agosto de 2013.
187 Ofcio n 332/2011. Parecer Tcnico n 130/2012- 4 CCR. Ibidem, fl. 466.
influncia direta da REDUC estava fora dos padres ideais definidos pela
Resoluo CONAMA n 003, de 28 de junho de 1990:188
Dos poluentes analisados, o MP, SO2 e NO2 apresentaram concentraes acima do padro secundrio de qualidade do ar, ao passo
que a concentrao do oznio excedeu at mesmo o nvel de ateno, ficando somente abaixo do nvel de emergncia.189
A Delegacia de Represso a Crimes contra o Meio Ambiente e

Patrimnio Histrico (DELEMAPH-RJ) instaurou o Inqurito Policial n
21/2011 aps denncias de vazamentos de leo da REDUC no rio
Iguau que desgua na baa de Guanabara. No dia 8 de agosto de
2011, a SEA multou a REDUC em R$ 3.300.000,00, aps constatar em
vistoria no local o vazamento de leo para o rio Iguau.190 Segundo a
concluso dessa vistoria, houve vazamento de considervel quantidade de leo para o rio Iguau, para o manguezal marginal ao rio, para a
baa de Guanabara e a franja de manguezal na desembocadura do rio
188 A Resoluo CONAMA n 003, de 28 de junho de 1990, define como poluente

atmosfrico qualquer forma de matria ou energia com intensidade e em
quantidade, concentrao, tempo ou caractersticas em desacordo com os nveis
estabelecidos, e que tornem ou possam tornar o ar: I - imprprio, nocivo ou ofensivo
sade; II - inconveniente ao bem-estar pblico; III - danoso aos materiais, fauna
e flora. IV - prejudicial segurana, ao uso e gozo da propriedade e s atividades
normais da comunidade [...] Artigo 2 - Para os efeitos desta Resoluo ficam
estabelecidos os seguintes conceitos: I - Padres Primrios de Qualidade do Ar
so as concentraes de poluentes que, ultrapassadas, podero afetar a sade
da populao. II - Padres Secundrios de Qualidade do Ar so as concentraes
de poluentes abaixo das quais se prev o mnimo efeito adverso sobre o bem-estar
da populao, assim como o mnimo dano fauna, flora, aos materiais e ao meio
ambiente em geral. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/
res90/res0390.html >. Acesso em: 8 de agosto de 2013.
189 Laudo Tcnico n 032/2011 do Grupo de Apoio Tcnico da 4 CCR. PA
1.00.000.009154/2010-91. ICP 1.30.017.000102/2007-36. fl. 5. A Petrobras,
entretanto, afirma que a poluio produzida pela regio metropolitana do Rio de
Janeiro, notadamente aquela emitida pelos veculos automotores, no permite
concluir que a REDUC a fonte responsvel por esse nvel de concentrao de oznio
na atmosfera. Fonte: Ofcio n 332/2011. Parecer Tcnico n 130/2012- 4 CCR.
PA 1.00.000.008044/2012-74. ICP 1.30.017000102/2007-36. Procuradoria da
Repblica em So Joo de Meriti - MPF, fl. 466.
190 Fonte: Matria publicada no jornal O Globo, em 10 de agosto de 2011, intitulada:
Estado multa REDUC por vazamento. Disponvel em: <http://fatosedados.
blogspetrobras.com.br/wp-content/uploads/2011/08/Reduc.jpg>. Acesso em: 8 de
agosto de 2013.
na baa.191 A empresa mantinha um depsito irregular de poluentes

(leos, graxas, fsforo, fenis, slidos sedimentveis e nitrognio amoniacal) que atingiam o manguezal e as guas do rio Iguau. Com base
nessas informaes, a Procuradoria da Repblica em So Joo de Meriti
entrou com uma Ao Penal Pblica, em 2012, contra dois funcionrios
da REDUC (o Gerente Setorial de guas e Efluentes e a Gerente Setorial
de Meio Ambiente) por omitirem-se quando podiam e deviam agir para
evitar causar a poluio no rio Iguau, na baa de Guanabara, e no manguezal que margeia ambos.192
Diante das denncias e de processos judiciais movidos contra a
REDUC em funo desse episdio de poluio do rio Iguau, o Secretrio
do Ambiente trouxe a pblico a existncia de um TAC celebrado entre a
REDUC, a SEA, a CECA e o INEA em outubro de 2011, que supostamente
trataria dos problemas de poluio envolvendo a refinaria. Segundo o
Secretrio do Ambiente:
[...] a Reduc [...] tem mais de 60 anos e a maior poluidora industrial da Baa de Guanabara. Ns fizemos uma grande auditoria
ambiental de padro internacional. Fizemos um TAC Termo de
Ajustamento de Conduta, de R$ 1 bilho e 80 milhes de reais.
Maior TAC da histria ambiental brasileira. um TAC de cinco anos
que vai diminuir 90% da poluio industrial da Baa e Guanabara e
92% do ar em Caxias e na Baixada Fluminense. Vai salvar muitas
vidas e muitos peixes.193
O referido TAC teve como principal objetivo regularizar o licenciamento ambiental da REDUC. De acordo com informaes da Secretaria
de Estado do Ambiente (SEA), os compromissos firmados no TAC so
condicionantes determinadas pela SEA e pelo INEA para a renovao
191 I.C.P. n 1.30.017.000156/2012-69. 11/04/2012. Procuradoria da Repblica em
So Joo de Meriti MPF, p. 5.
192 Para maiores informaes, ver: MPF Processo n 0810735-07.2011.4.02.510,
p. 28-29 e ver: Dirio Eletrnico da Justia Federal da 2 Regio, de 01
de maro de 2013. Ao Penal. Processo n 0810735-07.2011.4.02.5101
(2011.51.01.810735-3), p. 1194. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/
diarios/51638162/trf-2-jud-jfrj-01-03-2013-pg-1195/pdfView>. Acesso em: 09
de agosto de 2013.
193 Fonte: Partido dos Trabalhadores. Diretrio Estadual do Rio de Janeiro. Entrevista com
o Secretrio de Estado do Ambiente, Carlos Minc, s/d. Disponvel em: <http://www.
ptrj.org.br/index.php/noticias/395-entrevista-com-o-secretario-de-estado-de-meioambiente-carlos-minc >. Acesso em: 26 de fevereiro de 2013.
da licena de operao da REDUC.194 Tal TAC integra uma das 12 iniciativas do Plano Guanabara Limpa,195 do Governo do Estado do Rio
de Janeiro, para a recuperao ambiental da baa de Guanabara. O
referido plano parte dos compromissos olmpicos assumidos com o
Comit Olmpico Internacional para realizao do saneamento de 80%
da baa de Guanabara at 2016, ano em que o Rio de Janeiro sediar
as Olimpadas. Com vigncia de 72 meses, o TAC tem como objetivo
especfico disciplinar as medidas tcnicas necessrias ao cumprimento
das condicionantes das licenas de operao FE 007284, FE 007482
e FE 007990 aptas continuidade da operao da REDUC.196 Em seu
Plano de Ao, o TAC prope 24 medidas de adequao tcnica, cujo
valor total estimado de investimento de R$ 1.089.300,00. Dentre as
medidas, destacam-se: (i) o envio de dados do monitoramento contnuo
de NOx e SOx para o INEA; (ii) a elaborao de estudos sobre a viabilidade tcnico-econmica da utilizao de aditivos que promovem a
reduo da emisso de xido de enxofre (SOx) e (iii) a adequao da
capacidade de tratamento dos efluentes oleosos e enquadramento dos
seus parmetros na legislao vigente,197 esta ltima com prazo para ser
operacionalizada at maio de 2017. Segundo um relatrio de vistoria da
Agncia Nacional de Petrleo (ANP) sobre as instalaes do sistema de
tratamento e lanamentos de efluentes da REDUC:
[...] o referido TAC teve como objeto disciplinar as medidas tcnicas necessrias continuidade da operao da refinaria, de modo
a garantir o necessrio controle ambiental das atividades por ela
desempenhada. Para isto, foi estabelecido [...] um cronograma
fsico de cumprimento dessas aes assumidas pela Refinaria
para a melhoria da qualidade ambiental intra e extramuros e o
194 Fonte: Secretaria de Estado do Ambiente (SEA). TAC da REDUC. Petrobras ter
que investir R$ 1 bilho em aes ambientais em refinaria que contribuiro para
sanear Baa de Guanabara. Disponvel em: <http://www.rj.gov.br/web/sea/
exibeconteudo?article-id=1440050>. Acesso em: 16 de junho de 2013.
195 O Plano Guanabara Limpa insere-se no mbito do Programa Estadual Pacto pelo
Saneamento institudo pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro, em abril de 2011,
atravs do Decreto n 42.930 e tem por objetivo universalizar o acesso a sistemas
de saneamento bsico. Informaes contidas no site da Secretaria de Estado do
Ambiente (SEA). Disponvel em: <http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?articleid=1055505>. Acesso em: 16 de junho 2013.
196 TAC INEA 006/11. PROCESSO n E-07/500.955/11. Clusula Primeira Do objeto,
p. 30.
197 TAC INEA 006/11. PROCESSO N E-07/500.955/11, Plano de Ao.
atendimento s 93 condicionantes da LOR n IN 019141 (grifos

nossos).198 199
De acordo com o cronograma do Plano de Ao do TAC, as fases iniciais de sete medidas teriam incio em 2012 (elaborao de
projetos e estudos, licitao, contratao etc.). 16 medidas estariam
concludas entre 2012 e 2013, duas em 2014, trs em 2016 e mais trs
em 2017. Na clusula quinta do termo, dito que a CECA (Comisso
Estadual de Controle Ambiental) dever emitir a Licena de Operao e
Recuperao (LOR) autorizando a operao das atividades da REDUC
concomitante implementao das medidas previstas nesse termo200
e, no item seguinte, estabelece-se que o rgo estadual tem a obrigao de emitir a Licena de Operao e Recuperao em, no mximo,
60 dias aps a assinatura do termo.201 At a emisso da Licena de
Operao e Renovao, a operao da REDUC garantida pela renovao automtica das licenas de operao.202 No entanto, segundo o
INEA, a autorizao da operao do empreendimento concomitante
recuperao ambiental de passivo existente em sua rea, s poderia
ser concedida caso no houvesse risco sade da populao e dos
trabalhadores.203
De maneira semelhante ao TAC assinado em novembro de 2000,
quando a empresa comprometeu-se a firmar um termo de colaborao
proteo ambiental, onze anos depois so propostas nesse TAC de 2011
medidas denominadas de colaborao para a melhoria da qualidade
198 Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro (DOERJ), 20 de maro de 2012, p. 24:
PETRLEO BRASILEIRO S/A - PETROBRAS torna pblico que recebeu do Instituto
Estadual do Ambiente - INEA, a LICENA DE OPERAO E RECUPERAO LOR n
IN019141, com validade at 16 de maro de 2015, para operar a atividade de
petrleo e gs e avaliao de passivo ambiental existentes nas instalaes da
Refinaria Duque de Caxias - REDUC e sua remediao, de acordo com o estabelecido
no Termo de Ajuste de Conduta - TAC, n 006/2011, celebrado entre SEA/CECA/
INEA e a REDUC.
199 Relatrio de Vistoria, 02 de agosto de 2012. Ministrio Pblico Federal IC
1.30.017.000102/2007-36, fl. 524.
200 TAC INEA 006/11. PROCESSO n E-07/500.955/11. Clusula Quinta Das atribuies
dos compromitentes, p. 32.
201 Ibidem, p. 33.
202 Essa renovao automtica baseia-se no artigo 16 do Decreto Estadual n 42.159, de
02 de dezembro de 2009, que dispe sobre o Sistema de Licenciamento Ambiental
do Estado do Rio de Janeiro.
203 INEA, Portal do Licenciamento. Disponvel em: <http://www.inea.rj.gov.br/fma/
licenciamento-apresentacao.asp>. Acesso em: 12 de julho de 2013.
ambiental do Estado do Rio de Janeiro, a saber: implantao de estao

de tratamento do rio Iraj; projeto e execuo de obras de drenagem das
guas pluviais do entorno da REDUC; programa de destinao de lixo reciclvel para as cooperativas de catadores de Gramacho.204 Tais medidas
seriam implementadas por meio de convnios que deveriam ser firmados
no prazo de seis meses.205
O Sindipetro-Caxias fez crticas ao TAC e discutiu a possibilidade
de impugnao do termo e de cancelamento da licena de operao das
novas unidades da REDUC:
Tendo em vista que o TAC no trouxe nenhuma melhoria ou benefcio para os trabalhadores ou a comunidade do entorno da refinaria,
consistindo em mera distribuio de recursos para projetos da
Secretaria do Ambiente do Estado do Rio de Janeiro [...] nenhum
centavo desse dinheiro vai ficar em Duque de Caxias.206
A Secretaria do Estado do Ambiente (SEA) divulgou, em maro de

2013, um balano do cumprimento das aes do TAC. Segundo a avaliao da SEA, a REDUC teria reduzido 1/3 de suas emisses de xido
de enxofre. Entretanto, segundo uma notcia veiculada pela SEA em seu
site, a refinaria atrasou o processo de instalao de sistema de monitoramento contnuo das chamins, dificultando assim o conhecimento pelo
INEA dos dados reais do que emitido para a atmosfera; e descumpriu o
percentual de tratamento de esgoto devido baixa captao.207
204 Sobre a ltima medida, j foi firmado um convnio entre a REDUC e a Associao dos
Catadores do Aterro Metropolitano Jardim Gramacho (ACAMJG) em que a Petrobras
se comprometeu a doar resduos reciclveis da Reduc para o polo de reciclagem.
Fonte: Matria divulgada pela Subsecretaria de comunicao social do Estado do
Rio de Janeiro, de 17 de agosto de 2012, intitulada Acordo garante R$ 3,5 milhes
para o polo de reciclagem de Gramacho. Disponvel em: <http://www.rj.gov.br/web/
imprensa/exibeconteudo?article-id=1050627>. Acesso em: 15 de junho de 2013.
205 TAC INEA 006/11. PROCESSO n E-07/500.955/11. Clusula Quarta Medidas
de colaborao para a melhoria da qualidade abiental do Estado do Rio de Janeiro,
p. 32.
206 Informao fornecida pelo presidente do Sindipetro-Caxias durante palestra
no Seminrio 50 anos de REDUC, ganhos, perdas e danos, realizado em 17 de
setembro de 2011, Duque de Caxias, RJ.
207 Fonte: notcia divulgada pela Secretaria do Estado do Ambiente (SEA), s/d,
intitulada Petrobras ter que investir R$ 1 bilho em aes ambientais em refinaria
que contribuiro para sanear Baa de Guanabara. Disponvel em: <http://www.
rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?article-id=1440050>. Acesso em: 16 de junho
de 2013.
2.3.
Entradas analticas
A seguir, procuramos apresentar e analisar as maneiras como os

TACs so concebidos e operacionalizados na prtica. Isto nos leva por
vezes a retomar alguma discusso terica para sustentarmos nossas
asseres, bem como nos leva a uma anlise que inclui, mas no se
limita unicamente aos TACs celebrados nos casos TKCSA e REDUC, de
maneira que anlises de entrevistas e anlises de documentos de rgos
pblicos legitimados a propor o TAC servem igualmente de substrato para
nossa reflexo.
2.3.1 A diferenciao dos TACs segundo seus respaldos legais e as
lgicas propositivas especficas dos rgos legitimados
Ao longo da pesquisa, defrontamo-nos com diferentes nomes para
os TACs. Na rea ambiental, especificamente, alguns exemplos encontrados foram: Termo de Ajustamento de Conduta, Termo de Ajustamento
de Conduta Ambiental, Termo de Compromisso Ambiental, Termo de
CompromissoSocioambiental, Termo de Compromisso de Compensao
Ambiental, Termo de Compromissode RecuperaoAmbiental, Termo de
Compromisso de Instituio de Recomposio ou de Compensao de
Reserva Legal etc.208
Sobre essa variedade nominal, autores como Walcacer et. al. (2002)
afirmam que o importante na diferenciao entre os tipos de ajustamento
de conduta o seu respaldo legal e no o nome que venham a receber.
Outros autores, como o caso de Fink (2002) e Costa e Silva e Lopes
(2007), apontam para uma diferenciao entre o Termo de Compromisso,
inserido no escopo da Lei de Crimes Ambientais, de 1998, e o Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC), inserido pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente (ECA) e pelo Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC), ambos
de 1990.
Nesse ponto, antes de adentrarmos na diferenciao entre os
termos, preciso abrir um breve parntesespara explicara insero do
Termo de Compromisso na Lei de Crimes Ambientais.
208 Retomaremos a discusso acerca da diferenciao entre tais termos mais adiante
no texto.
A aprovao da Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, conhecida como a Lei de Crimes Ambientais, que dispe sobre as sanes
penais e administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente, fez com que as pessoas fsicas e jurdicas que desenvolviam atividades
efetiva ou potencialmente degradadoras do meio ambiente pudessem ser
julgadas tambm criminalmente. A fim de permitir a adequao de tais
atividades Lei n 9.605/98, foi acrescentado pela medida provisria MP
n 1.710/1998,209 de 07 de agosto de 1998, o Artigo79-A que, em seu
1, dispe que: o termo de compromisso a que se refere este artigo
destinar-se-, exclusivamente, a permitir que as pessoas fsicas e jurdicas mencionadas no caput possam promover as necessrias correes
de suas atividades, para o atendimento das exigncias impostas pelas
autoridades ambientais competentes.
Depois de includos os dispositivos Lei n 9.605/98 pela MP n
1.710/1998, o Partido dos Trabalhadores (PT), o Partido Verde (PV) e o
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil entraram com uma
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) pedindo a concesso de medida liminar contra essa MP (ADIn n 2.083-8) no Supremo Tribunal Federal.
Os requerentes alegaram que a MP violava, dentre outras normas, o artigo
225 da Constituio Federal, pois mediante a mesma, o Poder Executivo
renunciava ao poder-dever que lhe outorgou o constituinte por meio
desses dispositivos que estabelecem respectivamente as competncias
funcionais atribudas ao Poder Pblico para assegurar a efetividade do
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadia qualidade
de vida humana, bem como a determinao de que as atividades lesivas
ao meio ambiente sero punidas na esfera administrativa e penal, independente da responsabilidade civil. (Supremo Tribunal Federal, 2000a,
p. 4-5). Alm disso, acentuaram que:
[...] a Medida Provisria visa a suspender a aplicao de sanes
administrativas aos infratores, sobretudo multas e suspenso de
atividades previstas na Lei 9.605/98 por degradao do meio
ambiente. Ademais, a Medida Provisria 1.710/98 [...] vem dificultando muito a aplicao dos dispositivos da Lei 9.605/98, pois
mediante um termo de compromisso, tido como ttulo executivo
extrajudicial, se permite que os rgos ambientais possam, de alguma forma, causar degradao ambiental, sem licena ambiental
209 Vale destacar que a Medida Provisria n 1.710/98 foi reeditada inmeras vezes
e atualmente encontra-se em tramitao com o nmero 2.163-41, de 23 de agosto
de 2001.
ou irregularmente, e o prazo disso pode chegar, com prorrogao,

at seis anos, alm de criar uma situao de impasse quanto
aplicao das sanes penais prevista pela lei de crimes ambientais (Supremo Tribunal Federal, 2000a, p. 4).
Alega-se ainda nessa ADIn que:

[...] o Diploma impugnado ofende os princpios da proporcionalidade
e razoabilidade, especialmente porque, aqui, se est diante de garantia fundamental a que ele no presta obedincia, deixando um
vcuo nos instrumentos necessrios proteo do meio ambiente.
Ademais, a Medida Provisria est condicionada aos pressupostos de
urgncia e de relevncia, alm de dever ser de imediato submetida
ao Congresso Nacional. Ora, se existe alguma urgncia na edio
dela, tal urgncia advm dos interesses econmicos privados e no
do interesse pblico para a salvaguarda do meio ambiente e da sadia
qualidade de vida humana (Supremo Tribunal Federal, 2000a, p. 5).
Aps o julgamento da ADIn, o Supremo Tribunal Federal decidiu

suspender, ex nunc210, e at o julgamento final desta ao, a eficcia
dele fora dos limites da norma de transio e, portanto, no tocante sua
aplicao aos empreendimentos e atividades que no existiam anteriormente entrada em vigor da Lei n 9.605/98. O Tribunal, primeira
vista, considerou relevante, no que se refere s atividades e empreendimentos novos, a tese de ofensa ao art. 225 da CF e aos princpios
da razoabilidade e da proporcionalidade (Supremo Tribunal Federal,
2000b, s.p.).
Feito o parnteses, voltamos diferenciao entre o Termo de
Compromisso, inserido no escopo da Lei de Crimes Ambientais, de 1998,
e o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), inserido pelo Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA) e pelo Cdigo de Defesa do Consumidor
(CDC), ambos de 1990.
O primeiro aspecto da diferenciao entre Termo de Compromisso
e Termo de Ajustamento de Conduta, segundo Fink (2002), refere-se
questo dos rgos legitimados capazes de celebr-los. De acordo com
o autor, o novo dispositivo [o Termo de Compromisso] ampliou o rol de
partes capazes de celebrar o ajustamento de conduta em defesa do
210 Ex nunc uma expresso de origem latina que significa desde agora. Assim, no
meio jurdico, quando se diz que algo tem efeito ex nunc, significa que seus efeitos
no retroagem, valendo somente a partir da data da deciso tomada.
interesse pblico transindividual ambiental (p. 130), pois ao elencar

os rgos integrantes do SISNAMA211 como capazes de celebrao do
termo, incluiu como legitimados rgos que no so exclusivamente pblicos, como as entidades paraestatais (sociedades de economia mista,
empresas pblicas, fundaes e autarquias), desde que destinadas
execuo de programas e projetos e ao controle e fiscalizao dos
estabelecimentos e atividades suscetveis de degradarem a qualidade
ambiental (p. 130).
O segundo aspecto da diferenciao relaciona-se com o alcance ou
objeto dos termos. Conforme alega Fink (2002), o Termo de Compromisso
inserido no escopo da Lei de Crimes Ambientais possui alcance de natureza administrativa, uma vez que se destina a atender exigncias impostas
pelas autoridades administrativas.212 Nesse sentido, segundo o texto
legal, estariam excludos os efeitos civis e criminais desse termo, visto
que no lhe atribudo nenhuma consequncia de ordem civil ou criminal.
Entretanto, o autor entende que no to certa a inaplicabilidade do termo na esfera civil e, para isso, faz uma interpretao da lei:
[...] ao corrigir a atividade, fazendo-a conforme as exigncias da
autoridade administrativa, conveniente prever medidas corretivas dos danos ambientais j consumados, que para sua correo
demandam prestao de fatos ou prtica de atos destinados
completa recuperao do meio ambiente degradado. Se assim no
fosse, estaramos diante do absurdo de se ajustar a conduta para o
futuro e deixar o passado sem a adoo das necessrias providncias corretivas indispensveis (Fink, 2002, p. 130).
O terceiro aspecto da diferenciao recai sobre a questo da temporalidade dos termos, nela incluindo as condies temporais de suas
celebraes e seus prazos. No que diz respeito s condies temporais,
211 Segundo o art. 6 da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, o Sistema Nacional

do Meio Ambiente (SISNAMA) constitudo pelos rgos e entidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as fundaes
institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental.
212 Fink (2002), para sustentar essa afirmao, cita o 1 do art.79-A, da Lei n 9.605,
de 12 de fevereiro de 1998, que dispe que: O termo de compromisso a que se
refere este artigo destinar-se-, exclusivamente, a permitir que as pessoas fsicas
e jurdicas mencionadas no caput possam promover as necessrias correes de
suas atividades, para o atendimento das exigncias impostas pelas autoridades
ambientais competentes.
Fink (2002) assevera que, segundo o 2 do art.79-A,213 da Lei n9.605,

de 12 de fevereiro de 1998, o novo compromisso somente poderia ser celebrado em relao a empreendimentos que j estivessem em atividade
no dia 30 de maro de 1998, data do incio da vigncia da Lei de Crimes
Ambientais. Alm disso, os empreendimentos em curso no dia 30 de maro de 1998 deveriam requerer a celebrao do compromisso at o dia 31
de dezembro de 1998. Fora dessas condies temporais, os rgos do
SISNAMA no estariam autorizados a celebrar termos de compromisso.
No que tange os prazos, foi fixado no Termo de Compromisso inserido no
escopo da Lei de Crimes Ambientais um prazo de vigncia de no mnimo
noventa dias e, no mximo, trs anos, prorrogveis por igual perodo.
Portanto, de noventa dias ao mximo de seis anos. Vale lembrar que no
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) inserido pelo Estatuto da Criana
e do Adolescente (ECA) e pelo Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) no
existe tal previso de prazo.
Inquiridos sobre tais diferenciaes dos termos, alguns procuradores, em entrevista, reforaram a diferenciao entre o Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) e o Termo de Compromisso. Segundo
esses procuradores, o Termo de Compromisso inserido no escopo da Lei
de Crimes Ambientais um instrumento que no deveria mais ser posto
em prtica, visto que sua finalidade principal era permitir que os rgos
pblicos competentes, poca da criao da Lei de Crimes Ambientais,
buscassem a adequao das atividades produtivas s normas legais que
entravam em vigor. Entretanto, para eles, os termos de compromisso
continuam a ser celebrados pelos rgos ambientais, ainda que em discordncia com a lei.
Sobre a questo, explica-nos o procurador entrevistado 4 que:
Os rgos ambientais confundem o TAC com o tal do termo de compromisso, que consta na Lei 9.605/98. S que esse termo de compromisso
foi previsto quando a lei foi editada. Era para as empresas que na data
da edio da Lei 9.605 estavam inadequadas [...]. Ento, esse termo
de compromisso era uma norma de transio para que as empresas
213 O 2o do art.79-A, da Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, dispe que: no
tocante aos empreendimentos em curso at o dia 30 de maro de 1998, envolvendo
construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente
poluidores, a assinatura do termo de compromisso dever ser requerida pelas
pessoas fsicas e jurdicas interessadas, at o dia 31 de dezembro de 1998, mediante
requerimento escrito protocolizado junto aos rgos competentes do SISNAMA,
devendo ser firmado pelo dirigente mximo do estabelecimento.
tivessem um tempo para poder se adaptar s exigncias legais. Agora,

isso no para ser feito 15 anos depois da edio da lei, entendeu?
O procurador entrevistado 3 conclui de forma semelhante, ao afirmar que:

Quando chegou a Lei de Crimes Ambientais, em 1998, todo mundo ficou criminoso. Ento teve essa previso do TCA [Termo de
Compromisso Ambiental] que tinha data especfica para terminar.
Depois daquela data prevista, no podia ser mais feito o TCA do rgo
ambiental com o licenciado. O rgo ambiental tem legitimidade para
fazer um TAC conforme o exposto na Lei da Ao Civil Pblica, pois ele
um dos legitimados. Mas no em termos de multa administrativa
[...] muito confuso isso, especialmente depois desse termo de compromisso, que durante um tempo era possvel que o rgo ambiental
fizesse com relao multa, suspendendo a multa [...] que no existe
mais. O prazo era 31 de dezembro de 1998. Aquele termo de compromisso no compromisso de ajustamento de conduta.
Ao analisarmos uma cartilha sobre licenciamento ambiental elaborada

pelo Tribunal de Contas da Unio com a colaborao do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA),214 constatamos
a recomendao, ainda nos dias de hoje - visto que a Cartilha data do ano de
2007 -, da celebrao do termo de compromisso previsto no art. 79-A da Lei de
Crimes Ambientais com fins de regularizao de empreendimentos no licenciados. No item da cartilha denominado Regularizao de Empreendimento
no Licenciado Devidamente, encontramos a seguinte informao:
Para permitir a regularizao de empreendimentos, foi estabelecido
pelo art. 79-A da Lei de Crimes Ambientais (introduzido pela MP
2.163-41, de 23 de agosto de 2001) o instrumento denominado
Termo de Compromisso [...]. No caso de obras j iniciadas, o rgo ambiental, ao considerar o caso particular, levando em conta
o cronograma da obra, os impactos ambientais e os necessrios
programas de controle ambiental, celebrar Termo de Compromisso
com o empreendedor. Nesse caso, ser emitida a licena de instalao, sem a necessidade de recorrer ao licenciamento prvio
(Tribunal de Contas da Unio, 2007, p. 28).
214 Tribunal de Contas da Unio. Cartilha de Licenciamento Ambiental. 2 Edio, Braslia:
TCU, 4 Secretaria de Controle Externo, 2007. Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.
br/portal/pls/portal/docs/2059156.PDF>. Acesso em: 19 de junho 2013.
Em um documento do Instituto Chico Mendes de Conservao da

Biodiversidade (ICMBio),215 menciona-se a Instruo Normativa ICMBio
n 06, de 01 de dezembro de 2009, que dispe sobre o processo e os
procedimentos a serem tomados pelo rgo ambiental para apurao
de infraes administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente. Nessa instruo normativa, consta igualmente a recomendao da celebrao do termo de compromisso previsto no art. 79-A da
Lei de Crimes Ambientais. Nesse caso especfico, a recomendao pela
celebrao do termo visa reparao de danos ambientais a Unidades
de Conservao. No artigo 80 de tal instruo, faz-se meno ao termo
no 2: Aprovado o projeto, a execuo da recuperao e o cronograma
das aes devero ser formalizados por meio de termo de compromisso,
observados os requisitos estabelecidos pelo art. 79-A da Lei n 9.605, de
12 de fevereiro de 1998. (ICMBio, 2010, p. 110).
Em uma publicao do Instituto Estadual do Ambiente (INEA), do Rio
de Janeiro, sobre fiscalizao ambiental, de 2011, elaborada no mbito
do Programa de Descentralizao do Licenciamento Ambiental,216 menciona-se tambm a viabilidade da celebrao do termo de compromisso
previsto no art. 79-A da Lei de Crimes Ambientais. No documento, o termo
de compromisso parece ser tomado como um instrumento com sentido
correspondente ao Termo de Ajustamento de Conduta:
Alguns instrumentos legais preveem a possibilidade da converso
da multa simples em servios de preservao, melhoria e recuperao da qualidade do meio ambiente. A Lei de Crimes Ambientais
(Lei n 9.605/98) teve em sua redao um dispositivo (art. 79-A)
215 ICMBio. Proteo em Unidades de Conservao - Lei 9.605, de 12 de fevereiro

de 1998; Decreto n 6.514, de 22 de julho de 2008; Instruo Normativa ICMBio
n 06 de 1 de dezembro de 2009. Volume 2. Srie Legislao ICMBio, 2010.
Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/comunicacao/
legislacaoambientalvolume2.pdf>. Acesso em: 20 de junho de 2013.
216 Trata-se do fascculo 4, denominado Fiscalizao Ambiental, da Srie Gesto
Ambiental, elaborado no mbito do Programa de Descentralizao do Licenciamento
Ambiental da Gerncia de Apoio Gesto Ambiental Municipal, Diretoria de Gesto
das guas e do Territrio com vistas a aprofundar a discusso sobre os temas
relacionados gesto municipal, tornando-se uma ferramenta orientadora para os
gestores e tcnicos comprometidos com a qualidade ambiental no nosso estado.
Para maiores informaes ver: INEA- Instituto Estadual do Ambiente. Fiscalizao
ambiental. Srie Gesto Ambiental. Fascculo 4. 1 ed. Rio de Janeiro: INEA,
2011. Disponvel em: <http://urutau.proderj.rj.gov.br/inea_imagens/publicacoes/
Serie_Gestao_Ambiental_-_Fiscalizacao_Ambiental.pdf>. Acesso em: 01 de julho
de 2013.
introduzido pela Medida Provisria n 2.163-41/2001, que trata

do Termo de Compromisso, um ttulo executivo extrajudicial, o que
significa dizer que o descumprimento dele enseja uma ao de
execuo. Em outros instrumentos legais, o Termo de Compromisso
referido como Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). De qualquer forma, o objetivo adequar a conduta infratora legislao e
preveno de danos ambientais (INEA, 2011, p. 15).
Em um parecer da Procuradoria do INEA (Parecer NAD n 53/2012),217

de 29 de novembro de 2012, afirma-se, no subitem intitulado da juricidade da minuta de Termo de Compromisso que o termo de compromisso,
diferentemente do Termo de Ajustamento de Conduta, no possui legislao que o regule.218 Com base nisso, tal procuradoria alega que tendo
em vista a grande semelhana da minuta de Termo de Compromisso proposta com o TAC (especialmente por conta de ambos serem acordos de
vontades com eficcia de ttulo executivo extrajudicial), recomenda-se aos
tcnicos da instituio que sejam aplicados os dispositivos da norma para
elaborao e controle de TAC - NA-5.001.R.0,219 aprovada pela Deliberao
FEEMA n 541/2008, na medida do possvel.220
Segundo a referida norma, a celebrao de TAC na administrao
pblica estatal se fundamenta em trs dispositivos legais: o art. 101 da
Lei Estadual n 3.467/00;221 o art. 79-A da Lei Federal n 9.605/98; e o
art. 5, pargrafo 6, da Lei Federal n 7.347/85. Consta ainda que cada
217 O Parecer NAD n 53/2012 consta nos autos do processo INEA n E-07/512941/2012,
de 31 de outubro de 2012, intitulado Thyssenkrupp Cia Siderrgica do Atlntico
TKCSA, Cod. Assunto: 0.109, Termo de Compromisso, Acompanhamento do
cumprimento da fase de manuteno do reflorestamento objeto de cronogramas
Termo de compromisso TC, fls. 130-134.
218 Processo INEA n E-07/512941/2012, fl. 130.
219 A Norma para elaborao e controle de termo de ajustamento de conduta TAC,
aprovada pela Deliberao FEEMA n 541, de 16 de dezembro de 2008, figura nos
autos do processo INEA n E-07/512941/2012, fls. 136-141.
220 Processo INEA n E-07/512941/2012, fl. 133.
221 O art. 101 da Lei Estadual n 3.467/00 dispe que as multas aplicadas com base
nesta Lei podero ter a sua exigibilidade suspensa, mediante a celebrao de termo
de compromisso ou de ajuste ambiental, a exclusivo critrio do Secretrio de Estado
de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, obrigando-se o infrator adoo
de medidas especficas para fazer cessar a degradao ambiental, sem prejuzo
das demais medidas necessrias ao atendimento das exigncias impostas pelas
autoridades competentes. A Lei Estadual n 3.467/00, aprovada no governo de
Anthony Garotinho, dispe sobre as sanes administrativas derivadas de condutas
lesivas ao meio ambiente no Estado do Rio de Janeiro, e d outras providncias.
um desses dispositivos legais serve de base para atender a distintos fins

de atuao do rgo ambiental estadual:
5.1. Nas hipteses de suspenso de eficcia de infrao ambiental,
o TAC ter como base legal o art. 101 da Lei Estadual n 3.467/00,
com o objetivo de promover a adequao de empreendimentos e
atividades efetiva ou potencialmente poluidores s exigncias legais,
mediante a fixao de obrigaes de fazer ou de no fazer e condies
destinadas a prevenir, fazer cessar, adaptar ou corrigir seus efeitos
adversos, alm de salvaguardar consequncias sociais negativas.
5.2. Nas hipteses de risco ou iminncia de danos ambientais, o
TAC ter como base legal o art. 79-A da Lei Federal n 9.605/98,
como o objetivo de viabilizar o controle e a fiscalizao dos estabelecimentos e das atividades suscetveis de degradarem a qualidade
ambiental, assumidas por pessoas fsicas ou jurdicas responsveis
pela construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores.
5.3. Nas hipteses em que se vise evitar a propositura ou encerrar
ao civil pblica em curso, ter como base legal o art. 5, pargrafo 6, da Lei Federal n 7.347/85, com o objetivo de ajustar a
conduta dos responsveis por danos ambientais j ocorridos ou na
iminncia de ocorrerem, obtendo-se a preveno, reparao e/ou
ressarcimento que seriam obtidos por este instrumento processual
(grifos nossos).222
Existem ainda outros instrumentos intitulados como termos de

compromisso, como o caso do Termo de Compromisso de Compensao
Ambiental223, do Termo de Compromisso de Preservao de Reserva Legal,
do Termo de Compromissode RecuperaoAmbiental (TCRA) e do Termo
de Compromisso de Instituio de Recomposio ou de Compensao de
Reserva Legal (TCIR),224 que so celebrados por Secretarias Estaduais de
Meio Ambiente e rgos ambientais estaduais para o cumprimento de
obrigaes de preservao e compensao ambiental nos casos envolvendo reservas legais, unidades de conservao etc., todos no mbito de
processos de licenciamento ambiental.
222 Processo INEA n E-07/512941/2012, de 31 de outubro de 2012, intitulado
Thyssenkrupp Cia Siderrgica do Atlntico TKCSA, Cod. Assunto: 0.109, Termo
de Compromisso, Acompanhamento do cumprimento da fase de manuteno do
reflorestamento objeto de cronogramas Termo de compromisso TC, fl. 136.
223
224
223 Encontramos a referncia ao Termo de Compromisso de Compensao

Ambiental no site da Secretaria do Meio Ambiente do governo do Estado da
Bahia, onde esto disponveis alguns casos de celebrao desse termo. Segundo
informa essa Secretaria, o Termo de Compromisso de Compensao Ambiental
o instrumento firmado entre o empreendedor e a Secretaria do Estado
do Meio Ambiente - SEMA no momento da emisso da Licena de Instalao,
conforme estabelecido na Resoluo Conama 371. Neste documento, fixado o
montante da compensao ambiental devido pelo empreendedor, o cronograma
de desembolso e a conta bancria onde sero depositados os recursos e outras
disposies gerais pertinentes ao tema, como multa por atraso nos depsitos.
Com os recursos disponveis, a Cmara de Compensao Ambiental (CCA) ento
delibera sobre as aes/projetos que sero apoiada/os pelo empreendedor
para iniciar a execuo das atividades previstas nos Planos de Trabalhos
aprovados. (Secretaria de Meio Ambiente do governo do Estado da Bahia,
Cmara de Compensao Ambiental. Disponvel em: <http://www.meioambiente.
ba.gov.br/conteudo.aspx?s=CCATERMO&p=ORGCCA>. Acesso em: 21 de junho
de 2013). A resoluo CONAMA citada refere-se Resoluo n 371, de 5 de
abril de 2006, que estabelece diretrizes aos rgos ambientais para o clculo,
cobrana, aplicao, aprovao e controle de gastos de recursos advindos de
compensao ambiental, conforme a Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza - SNUC e
d outras providncias. No artigo 5 de tal Resoluo, consta que O percentual
estabelecido para a compensao ambiental de novos empreendimentos dever
ser definido no processo de licenciamento, quando da emisso da Licena
Prvia, ou quando esta no for exigvel, da Licena de Instalao. A referncia
direta ao termo de compromisso feita no 2 e no 3 desse artigo 5:
2 - A fixao do montante da compensao ambiental e a celebrao do termo
de compromisso correspondente devero ocorrer no momento da emisso da
Licena de Instalao. 3 - O termo de compromisso referido no pargrafo
anterior dever prever mecanismo de atualizao dos valores dos desembolsos.
A lei citada na Resoluo CONAMA n 371 refere-se Lei n 9.985, de julho de
2000, que Regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio
Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
e d outras providncias. Em seu artigo 21, referente Reserva Particular do
Patrimnio Natural, consta no 1, que faz meno ao termo de compromisso:
O gravame de que trata este artigo constar de termo de compromisso assinado
perante o rgo ambiental, que verificar a existncia de interesse pblico, e ser
averbado margem da inscrio no Registro Pblico de Imveis.
224 No que tange o Termo de Compromisso de Preservao de Reserva Legal, o Termo
de Compromisso de Recuperao Ambiental (TCRA) e o Termo de Compromisso
de Instituio de Recomposio ou de Compensao de Reserva Legal (TCIR),
encontramos referncia aos mesmos na legislao ambiental estadual do Estado
de So Paulo. A meno direta a tais termos pode ser encontrada na Resoluo
SMA - 39, de 19.5.2010, que define os procedimentos especficos para instituio,
compensao ou recomposio de reserva florestal, para fins de licenciamento
ambiental, nos casos em que especifica. (Secretaria de Meio Ambiente de Estado
de So Paulo. Resoluo SMA - 39, de 19/5/2010. Disponvel em: <http://www.
ambiente.sp.gov.br/wp-content/uploads/resolucao/2010/2010_res_est_sma_39.
pdf>. Acesso em: 21 de junho de 2013).
No estudo de caso da TKCSA, por exemplo, verificamos a existncia de

um termo de cooperao ambiental225 assinado entre a empresa, a SEA
e o INEA, em 17 de agosto de 2011, em que os rgos pblicos do Poder
Executivo (SEA e INEA) acordam com o agente privado (TKCSA) um apoio
financeiro deste ltimo a projetos pblicos: financiamento da construo de
uma clnica da famlia em Santa Cruz, a ser gerida pela Secretaria Municipal
de Sade do Rio de Janeiro; financiamento da construo de um centro
de referncia para tratamento de diabticos e hipertensos em Santa Cruz,
gerido pela Secretaria de Estado e Sade e Defesa Civil; e financiamento da pavimentao de vias pblicas de Santa Cruz, conforme projeto da
Secretaria Municipal de Obras da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. 226
Acreditamos que, no momento em que rgos pblicos estabelecem esse tipo de acordo com agentes privados, refora-se uma lgica de
compensao que reconhece no apoio financeiro privado a possibilidade
de viabilizar projetos pblicos ou de suprir a falta de alocao de recursos
pblicos em determinadas localidades. seguindo esse tipo de lgica que
veremos a aplicao de medidas compensatrias como as determinadas,
em 2006, pelo Instituto Estadual de Floresta (IEF) em sua autorizao
de supresso de vegetao nativa (mangue) em rea de Preservao
Permanente (APP) para a construo do Terminal Porturio da TKCSA: fornecimento de um veculo de passageiros locado, com combustvel, por um
perodo de 24 meses; medida esta que foi posteriormente substituda pelo
fornecimento de tquete combustvel, no valor de R$ 2.000,00 mensais,
tendo em vista que o IEF/RJ possua uma considervel frota de veculos e
uma cota de combustvel de apenas R$ 1.000,00 por ms liberada pelo
Governo do Estado.227 Essa dinmica, segundo a qual o atendimento de
um direito fundamental se d a partir de uma negociao pblico-privada
observada por Novoa Garzon (2008b) quando o mesmo analisa o processo
de licenciamento de hidreltricas no rio Madeira, em Rondnia:
Sabendo que as guas do Madeira logo abaixo do reservatrio
ficaro comprometidas, o IBAMA gentilmente solicita verificar se as
estruturas de captao de gua de Porto Velho so adequadas para
mitigar o impacto, e se assim no forem, prever sua reestruturao.
225 Vale frisar que o referido termo no possui nenhuma legislao que o regule, o que
impossibilita sua identificao legal.
226 TKCSA. Relatrio para Website, Termo de Cooperao Ambiental, p. 78. Disponvel
em <http://www.thyssenkrupp-csa.com.br/fileadmin/documents/publications/
Relatorio_para_website.pdf>. Acesso em: 04 de agosto de 2013.
227 Processo INEA n E-07/512941/2012, fls. 37-38.
(LI/2.11-J). Para a melhoria do sistema de saneamento de Porto

Velho, hoje praticamente inexistente, prev-se, portanto, investimentos do consrcio de at 33 milhes de reais (LI/ 2.44).Pode-se
dizer que esta obrigao resulta da aplicao do princpio poluidor-pagador em que se taxa o lucro obtido com atividades poluentes.
Torna-se moeda de troca para o consrcio aquilo que o governo do
estado e a prefeitura nunca priorizaram. A exigncia de investimentos na expanso da rede de saneamento do municpio significa que
a grande maioria da populao, doravante, ter o atendimento de
um direito fundamental atrelado a uma negociao pblico-privada
(Novoa Garzon, 2008b, p. 4).
Com base nesse levantamento, refletimos acerca da possibilidade

de que a busca pela celebrao desses TACs e termos similares por parte de Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e de rgos ambientais
possa ser interpretada como uma busca desses rgos por instrumentos
de tratamento de conflito que possam ser trabalhados em sua esfera de
ao administrativa, especialmente dentro do processo de licenciamento
ambiental. Nesse sentido, interessa-nos observar a possibilidade de que
a opo pelo uso desses termos pelos citados rgos do Poder Executivo
se d como o resultado de escolhas feitas dentro de um rol de dispositivos
legais, com vistas a atender s suas atribuies e pretenses dentro do
processo de licenciamento ambiental ou dentro do exerccio de seu poder
de polcia ambiental. Ademais, para alm de uma discusso meramente
legal, pudemos encontrar durante a pesquisa a influncia de aspectos
mais amplos na escolha pela utilizao dos termos. Em entrevista, um
tcnico do INEA descreve a lgica de diferenciao dos termos pelo rgo
ambiental da seguinte forma:
Esse no nem TAC, um termo de compromisso, que o compromisso que eles tm de cumprir a restaurao florestal, que tem validade
de um TAC. s vezes a empresa no quer assinar TAC porque prefere
assinar termo de compromisso ambiental. Na prtica, tem o mesmo
efeito. Ns s exigimos que seja TAC se o cara fez besteira. A diferena est no seguinte: Fulano, vamos assumir aqui um compromisso
de fazer alguma coisa no final do ano? Ou: Fulano, vamos fazer um
ajuste do seu procedimento que est errado?. Entendeu a diferena?
Um ajuste prev uma coisa que voc est consertando, uma coisa
que est errada. J um compromisso ambiental, para empresa, parece at que uma coisa voluntria. Enfim, faz diferena na coisa de
marketing deles. Internamente, para quem est apresentando isso
para diretoria, para presidncia, fica mais amigvel. A procuradoria

nossa s exige que seja feito ajustamento de conduta se tem alguma
coisa que foi feita errada e que a tem que ajustar a conduta mesmo
- reparao de dano.
Em sua fala, o tcnico parece referir-se mais ao efeito simblico

do termo do que propriamente ao seu efeito legal. Encontramos semelhante entendimento na fala proferida pela presidente do INEA na mesa
de abertura de um encontro sobre resoluo consensual de conflitos
ambientais.228 A presidente, ao dirigir-se ao representante do Ministrio
Pblico presente na mesa, afirmou que o TAC cabe quando tem uma conduta a ser ajustada. Quando no h uma conduta a ser ajustada, deveria
ser um termo de pactuao ou termo de compromisso, pois Termo de
Ajustamento de Conduta um nome forte.
A anlise de tais entendimentos nos leva a sustentar a ideia de que
a compreenso de um termo deve envolver mais do que a identificao
e exame de seu amparo legal, uma vez que o simples processo de escolha de seu nome229 pode refletir a busca do rgo legitimado ou do
representante do rgo legitimado por afirmar sua lgica especfica de
concepo e operacionalizao de seus acordos ambientais (TAC, Termos
de Compromisso etc.). Nesse tocante, chegamos a uma das primeiras
concluses que podem ser tiradas sobre tais termos: a de que no se deve
tomar o TAC ou qualquer outro termo de maneira unvoca na anlise, visto
que cada termo tende a comportar a lgica especfica do rgo legitimado
ou do representante do rgo legitimado que o prope. Para que haja um
real entendimento de Termo de Ajustamento de Conduta ou de qualquer
outra forma de acordo, devem ser analisados os contextos dos efeitos de
poder que culminam nesse acordo. Para isso, deve-se levar em conta na
anlise as relaes de fora simblica que o constroem, pois tais relaes
atuam decisivamente na escolha de quais interesses so contemplados
ou no por ele. Nesse sentido, tal anlise deve desvelar os efeitos de
poder simblico implcitos nesse acordo (ou seja, o poder que se define
228 I Encontro Internacional Resoluo consensual de conflitos ambientais, realizado
no Rio de Janeiro, de 12 a 14 de junho de 2013, na sede da Fundao Getlio Vargas,
em Botafogo.
229 Processo esse semelhante ao j citado esforo empreendido pelas correntes de
resoluo negociada de conflito pela construo de uma linguagem especfica
com o intuito de promover uma espcie de distino lingustica que envolve um
distanciamento de linguagens jurdicas e formais e uma aproximao de uma
linguagem teraputica, usada para descrever como os interesses conflitantes e
antagnicos poderiam ser negociados.
numa relao determinada entre os que exercem poder e os que lhe esto sujeitos), pois quanto mais esse poder conseguir ocultar sua origem
histrica e arbitrria, maisforte ele ser. Nesse aspecto, aproximamo-nos
de Bourdieu (1989) quando o autor observa que:
As diferentes classes e fraes de classe esto envolvidas numa luta
propriamente simblica para imporem a definio do mundo social
mais conforme aos seus interesses e imporem o campo das tomadas de posies ideolgicas reproduzindo em forma transfigurada
o campo das posies sociais. Elas podem conduzir esta luta quer
diretamente, nos conflitos simblicos da vida cotidiana, quer por
procurao, por meio da luta travada por especialistas da produo
simblica (produtores a tempo inteiro) e na qual est em jogo o monoplio da violncia simblica legtima (cf. Weber), quer dizer, do poder
de impor e mesmo de inculcar instrumentos de conhecimento
e de expresso (taxionomias) arbitrrios embora ignorados como
tais da realidade social (Bourdieu, 1989, p. 11-12).
A partir de Bourdieu (1989), podemos depreender que a produo

desses acordos ambientais um microcosmo da luta simblica entre as
classes ou fraes de classe, e sua elaborao uma tarefa especial
designada a um corpo de especialistas. So esses especialistas (o rgo
legitimado ou o representante do rgo legitimado e os demais representantes [responsveis tcnicos] das partes diretamente envolvidas na
celebrao do acordo) que, ao servirem os seus interesses na luta interna
do campo de produo, servem os interesses dos grupos exteriores ao
campo. Isto significa dizer que os acordos ambientais so o resultado tanto das condies sociais dos agentes diretamente envolvidos no processo
de sua produo quanto das condies sociais dos agentes externos que
seriam os seus eventuais consumidores.
Nesse aspecto, por um lado, veremos que o processo de escolha
do nome e do contedo do termo por parte do rgo legitimado ou do
representante do rgo legitimado pode demonstrar as relaes de fora
simblica que constroem o acordo ambiental. O exemplo da busca dos
representantes do rgo ambiental pelo uso das palavras compromisso e pactuao ao invs de ajuste expressivo em demonstrar um
trabalho do que Bourdieu (2003) denomina eufemizao, trabalho este
que resulta de uma espcie de compromisso entre o que se quer dizer (e
tambm o que se quer fazer com esse acordo) e o que se pode dizer (e
tambm o que se pode fazer com esse acordo), ou seja, entre a inteno
da palavra, condicionada pela posio no campo e pela trajetria que
a conduz, e as condies de recepo do discurso, determinadas pela

estrutura da distribuio dos capitais do campo ambiental. Como afirma
Bourdieu (2003):
[...] toda expresso um ajustamento entre um interesse expressivo e uma censura constituda pela estrutura do campo no qual se
oferece essa expresso, e este ajuste o produto de um trabalho
de eufemizao [...]. Esse trabalho de eufemizao leva a produzir
qualquer coisa que uma formao de compromisso, uma combinao do que havia a dizer, do que pretendia ser dito, e do que podia
ser dito dada a estrutura constitutiva de um certo campo (Bourdieu,
2003, p. 145, grifos no original).
Dessa forma,
[...] toda a expresso de certa maneira violncia simblica que
no pode ser exercida por aquele que a exerce e que no pode ser
sofrida por aquele que a sofre seno por ser desconhecida enquanto
tal. E se desconhecida enquanto tal, em parte porque exercida
pela mediao de um trabalho de eufemizao (Ibidem, p. 148).
Assim, pelo trabalho de eufemizao realizado pelo tcnico do

rgo ambiental e pela razo dessa eufemizao, traduzida na afirmao
de que um compromisso ambiental, para empresa, parece at que uma
coisa voluntria, podemos concluir que, no jogo de relaes de fora
simblica da construo do acordo ambiental, a empresa parece ter a
capacidade de impor decisivamente seus interesses.
Por outro lado, veremos que o processo de escolha do nome e do
contedo do termo pode tambm refletir a busca do rgo legitimado ou
do representante do rgo legitimado por afirmar sua lgica especfica de
concepo e operacionalizao de seus acordos ambientais e, a partir
dessa afirmao, procurar distinguir-se de outras lgicas de acordo empreendidas por outros rgos legitimados ou representantes dos rgos
legitimados. Isto acontece porque, na concorrncia pelo monoplio de
uma representao legtima das formas de tratamento do conflito no
campo ambiental, determinados especialistas, em suas condies de
intrpretes autorizados da lei (Bourdieu, 1989), procuram introduzir
em seus acordos ambientais elementos que permitam distingui-los dos
acordos que so produzidos pelos seus concorrentes. Tal dinmica concorrencial insere-se ainda dentro do que Kant de Lima (1995) identificou
como uma competio pblica entre as verses da verdade elaboradas
por cada Poder (Executivo, Legislativo e Judicirio) no Brasil:

[...] fica claro que a competio entre as diferentes verses da verdade, obtidas por diferentes meios, todos legtimos nos respectivos
e diferentes contextos, fundamento de sua definio enquanto
Poderes particulares (Kant de Lima, 1995, p. 81).
nesse sentido que, por exemplo, o rgo ambiental tende a incutir

em seus acordos sua lgica especfica de agente do Poder Executivo voltado
para tratar o meio ambiente como uma questo eminentemente tcnica,
orientada para atender s necessidades especficas de suas atribuies
como rgo responsvel pelo licenciamento ambiental e pela aplicao
de sanes administrativas aos agentes causadores de danoambiental.
Dessa forma, seus acordos tendem a seguir sua linha de atuao que
tende a focar em questes tcnicas referentes adequao de empreendimentos ou atividades efetiva ou potencialmente poluidoras s normas
legais ambientais dentro do processo de licenciamento ambiental ou
dentro do exerccio de seu poder de polcia ambiental.230 Entretanto, o uso
de acordos pelos rgos ambientais criticado por alguns profissionais do
Direito. Segundo o promotor entrevistado 1:
O TAC um instrumento que, a rigor, o rgo ambiental no precisa,
pois ele tem poder de polcia. O rgo ambiental pode chegar e
mandar a empresa instalar um filtro. E se a empresa no instalar o
tal filtro? O rgo ambiental pode mult-la. E se a empresa continuar sem instalar o tal filtro? O rgo ambiental pode dar uma multa
diria. E se a empresa continuar sem instalar o tal filtro? O rgo
230 Ao afirmarmos que o rgo ambiental tende a focar em seus acordos questes tcnicas
referentes adequao de atividades ou condutas s normas legais ambientais dentro
do processo de licenciamento ambiental, no exclumos a possibilidade desse mesmo
rgo celebrar acordos visando reparao de danos ambientais ou mesmo dentro de
um acordo eminentemente de carter de adequao haver elementos relacionados
reparao. Alm disso, conforme discutido na seo 2.1, cabe frisar que tais acordos
sero fruto de decises (mais do que simplesmente tcnicas) polticas, realizadas de
acordo com a posio poltica assumida pelo rgo diante do conflito. Ao apontarmos
para uma tendncia na ao do rgo, utilizamo-nos do recurso da tipificao, isto ,
um recurso cognitivo que o autor utiliza para contornar a realidade das aes como
unidades fragmentadas. A tenso potencial entre as aes tpicas no impede que
se estabeleam, entre elas, efetivas afinidades. Como afirma Weber (1992 [1922]):
no existe uma anlise cientfica absolutamente objetiva da cultura ou [...] de
fenmenos sociais independente de pontos de vista especiais e unilaterais de acordo
com os quais expressa ou tacitamente, consciente ou inconscientemente eles so
selecionados, analisados e organizados para fins expositivos (p. 72).
ambiental pode interditar a atividade da empresa. Pronto, acabou.

No preciso mover uma ao judicial para isso. O rgo ambiental
tem o dever de fazer isso. Quem dera o Ministrio Pblico tivesse
poder para isso, mas no tem. Ento, para que ento o INEA precisa de um TAC com a REDUC? Para que eu preciso que a empresa
concorde em fazer isso? A questo em toda negociao saber o
que se ganha; saber em que minha posio se fortalece com ela.
O fortalecimento da posio que existe por meio do TAC s com o
Ministrio Pblico, pois como o Ministrio Pblico no pode multar,
ele precisa usar a Ao (quando ele no concorde em celebrar o
TAC). E qual a diferena entre a Ao e o TAC? Na Ao, tem que
haver todo um processo chamado processo de conhecimento: tem
a inicial, contestao, rplica, tem uma sentena que vai dizer quem
est certo. E s depois dessa sentena que o MP comea a executar essa sentena. Quando voc faz um TAC, voc pula essa fase.
Porque quando o poluidor reconhece a obrigao de fazer aquilo,
voc j comea executando se ele no cumprir. Ento, existe uma
lgica do TAC para o Ministrio Pblico, mas no existe para o rgo
ambiental. Estamos falando da adequao e no da reparao. O
rgo ambiental no precisa desse processo de conhecimento, porque ele tem um instrumento para interditar. A no ser que seja no
caso de reparao, pois na reparao nem o rgo ambiental nem
o MP podem pegar o dinheiro na conta da empresa: eles precisam
do Judicirio. Mas na adequao, para frente, o rgo ambiental
no precisa do TAC. O nico ganho possvel que o rgo ambiental
tem com o TAC no caso de adequao no seguinte: (e seria um TAC
de somente uma linha) se voc descumprir a minha determinao,
voc no vai pagar uma multa cujo valor mximo de 50 milhes
de acordo com a lei; voc vai pagar uma multa de 500 milhes, ou
seja, mais do que o mximo legal. Esse o nico sentido que o
TAC tem. Mas voc no vai ver esse TAC. Voc ver TAC que no faz
sentido. Assim o rgo ambiental no fortalece a sua posio; pelo
contrrio, ele enfraquece sua posio, porque ele deixa de usar um
instrumento que ele tem. o caso do rgo ambiental chegar e
falar: olha, eu no estou pedindo por favor nem estou dizendo que
vou te processar, eu vou interditar a empresa.
Seguindo na mesma linha de argumentao, o citado promotor

discorre sobre a lgica da celebrao do TAC firmado em maro de 2012
pela Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), a Comisso Estadual de
Controle Ambiental (CECA) e o INEA com a TKCSA, afirmando que: o TAC
da TKCSA no tem nenhuma medida que tenha um olhar retrospectivo,

um olhar que seria de cunho social. s um TAC tcnico, operacional, um
TAC para a adequao futura.
Ao criticar a lgica com que o rgo ambiental concebe e operacionaliza os acordos ambientais segundo critrios de adequao, o
representante do Ministrio Pblico procura deslegitimar tal lgica (que,
na verdade, ele alega no existir para o rgo ambiental) e, com isso,
distinguir-se da mesma, afirmando sua posio com relao a esses
acordos. De fato, apesar das variadas formas de atuao dos promotores
e procuradores - uma vez que, em funo de suas independncias funcionais, encontram-se subordinados apenas lei e sua conscincia
(Rojas, 2013) -, h uma tendncia dos acordos promovidos pelo Ministrio
Pblico seguirem uma lgica propriamente jurdica, pautando-se nos
principais diplomas legais e preceitos que estruturam o arcabouo jurdico vigente em matria demeio ambiente. Dessa forma, seus acordos
tendem - possivelmente em razo de sua posio de defensor da ordem
jurdica (art. 127 da Constituio Federal) e de sua atuao na qualidade
de custos legis (fiscal da Lei) - a seguir uma linha de atuao voltada para
questes legais referentes reparao de danos ambientais deflagrados
por determinadas atividades ou condutas consideradas ilcitas.231
231 De maneira semelhante ao que foi sustentado no caso do rgo ambiental, ao
afirmarmos que o Ministrio Pblico tende a focar seus acordos em questes legais
referentes reparao de danos ambientais deflagrados por determinadas atividades
ou condutas consideradas ilcitas, no exclumos a possibilidade desse mesmo rgo
celebrar acordos visando somente adequao de atividades ou condutas s normas
legais ambientais, sem que haja reparao de danos ocorridos. Alm disso, conforme
discutido na seo 2.1, vale frisar que tais acordos sero fruto de decises (mais
do que simplesmente legais) polticas, realizadas de acordo com a posio poltica
assumida pelo representante do rgo (promotor ou procurador) diante do conflito.
Ao analisarmos os TACs referentes REDUC e TKCSA, encontramos, nos casos em
que se persegue a reparao de dano, a busca concomitante de adequao da
conduta tida como infratora s normas legais ambientais. Porm, cabe ressaltar que
ainda que o TAC possa servir de controle preventivo e evitar o dano ambiental, o
Ministrio Pblico tende a agir de forma provocada, de maneira que sua atuao
nos conflitos ambientais em grande parte dependente de denncias de agresses
ao meio ambiente dirigidas a ele (Soares, 2005). Assim, o Ministrio Pblico, por
tratar, na maioria das vezes, de danos j ocorridos, tende mais a atuar na esfera de
ao reparatria e menos na esfera de ao preventiva (a no ser que a preveno
seja no sentido de evitar que o dano ocorra novamente). Zucarelli (2006) confirma
essa tendncia ao afirmar que percebemos ainda que a instncia jurdica exerce
uma funo conciliatria e/ou reparativa, que acontece sempre em momento
concomitante ou posterior ao fato consumado. Talvez por isso, a atuao dessas
instituies se d de modo limitado, nunca operando em momento pr-conceptivo
aos projetos de desenvolvimento impostos pela poltica econmica, que est
fundamentada no modo capitalista de produo (p. 14).
Outro exemplo da crtica lgica de adequao do rgo ambiental

pode ser encontrado na fala do procurador entrevistado 4, em referncia
ao TAC celebrado entre REDUC, SEA, INEA e CECA, em outubro de 2011:
[...] so equipamentos para modernizar, para fazer com que ela [a
REDUC] se adeque e, quem sabe, conseguir lanar os poluentes
dentro dos nveis permitidos. S que ali no est sendo contemplada
nenhuma recuperao ambiental e nenhuma indenizao ambiental pelos danos que foram causados pelos poluentes que j foram
lanados acima dos nveis permitidos, lquidos e gasosos. [...] O TAC
no prev nenhuma medida de reparao dos danos que j ocorreram. [...] Uma coisa os equipamentos que a empresa tem que ter
para se adequar lei e outra a reparao que ela tem que fazer. [...]
O TAC que foi feito, entretanto, no ruim na medida em que fixa a
adequao. A questo o que no est no TAC. At l, faz-se o que?
Ao dar nfase ausncia de reparao do dano ambiental na celebrao do referido TAC, o procurador entrevistado 4 descreve sua lgica
de reparao:
E tem uma questo sobre o TAC que eu esqueci de falar. A reparao
do dano tem que ser uma reparao especfica. Se no tem como
reflorestar, que refloreste outra das mesmas propores, do mesmo bioma, ou que seja feita indenizao para o Fundo de Direitos
Difusos, Fundo Nacional de Meio Ambiente, Fundo Municipal do
Meio Ambiente etc. No d pra trocar recuperao ambiental por
impressora para mim, carro para Secretaria de Meio Ambiente, GPS
para fulano, curso para servidor pblico etc. Reparao ambiental
especfica in natura e in situ, in natura e ex situ ou indenizao em
pecnia a ser revertida para um Fundo.232
232 A lgica de reparao a que o procurador se refere a reparao integral do dano (art.
944 do atual Cdigo Civil Brasileiro). A responsabilidade civil por danos ambientais est
sujeita a um regime especial, institudo a partir da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil e da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Trata-se, na realidade, de um
microssistema dentro do regime geral de responsabilidade civil, com regras prprias
sobre o assunto, que visam, sobretudo, reparao integral do dano. Por meio
dela, segundo Leite et. al. (2005), deve-se seguir uma hierarquia de prioridades na
reparao, na qual se busca primeiro a restaurao in situ ou restaurao natural.
Caso no haja a possibilidade de execuo desta, busca-se ento a Compensao
ecolgica, que segue igualmente uma sub-hierarquizao de prioridades, em que se
busca primeiramente a Substituio por equivalente in situ, depois a Substituio
por equivalente em outro local e, por fim, a Indenizao pecuniria.
O procurador entrevistado 4 busca ainda distinguir sua lgica

especfica de concepo e operacionalizao do TAC da lgica do rgo
ambiental, ao destacar a diferenciao entre seu perfil jurdico e o perfil
tcnico do rgo:
[...] porque eles sabem [a Petrobras], no fundo eles sabem que
se eles forem fazer um TAC com o INEA, um TAC com a SEA, no
necessariamente eles esto lidando com algum que entenda realmente de Direito Ambiental. Pode entender de meio ambiente. Pode
entender de floresta ou de mar. Mas de repente no vo entender
que no pode permitir um TAC permitindo que eles continuem a
cometer um crime ambiental.
A busca pela distino entre os diferentes agentes e suas lgicas

de propositura dos acordos ambientais demonstra como as formas de
tratamento do meio ambiente como um problema social tornou-se objeto
de luta. Ser essa luta entre os diversos atores pelo sentido do tratamento do meio ambiente como um problema social e todos os conflitos
a ele atrelados que caracterizar o subcampo da resoluo negociada
dos conflitos ambientais. Tal disputa dentro do subcampo da resoluo
negociada refletir de igual forma as condies existentes dentro do
campo ambiental.
2.3.2 A coexistncia procedimental entre a via judicial e a via extrajudicial

Em geral, na prtica, em termos procedimentais, a via extrajudicial,
mediante o uso do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), coexiste com
a via judicial de trs maneiras:
(i) quando o tratamento do conflito iniciado no mbito
judicial (por meio de Ao233), mas, posteriormente,
recorre-se ao instrumento do TAC sob a justificativa de
que, cumprido esse acordo extrajudicial, cessa-se imediatamente a Ao;
(ii) quando, de maneira inversa, o Termo de Ajustamento
de Conduta (TAC) celebrado ainda na fase extrajudicial
de investigao (por exemplo, no Inqurito Civil), mas,
se no cumprido, ascende esfera judicial por meio
de Ao. Vale ressaltar que esses dois procedimentos
ocorrem quando a instituio envolvida no tratamento
do conflito constitui-se como rgo legitimado tanto para
propor Aes quanto para celebrar TAC, como o caso do
Ministrio Pblico;
233 Ainda que a maioria dos casos que chegam Justia tenda pela separao das duas
esferas processuais - a penal, que julga o crime ambiental e prev penas de priso
dos administradores, e a cvel, que julga a indenizao devida pela empresa por ter
provocado o dano e as regras que a empresa deve seguir a partir dele - j tem havido
uma alterao nesse cenrio. H casos de decises em tribunais superiores (como o
Superior Tribunal de Justia e o Supremo Tribunal Federal) em que se determinou o
encerramento do processo penal diante da assinatura de um Termo de Ajustamento
de Conduta na esfera cvel. Na literatura do Direito, existe toda uma discusso sobre
os efeitos da assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta na rea penal. Discutese principalmente a validade da possibilidade de trancamento de ao penal caso
haja anteriormente um Termo de Ajustamento de Conduta. Ainda que no possamos
nome-lo de TAC, h, no curso de uma ao penal, a possibilidade de celebrao de
um acordo judicial. Segundo o site do Ministrio Pblico de Santa Catarina, o Acordo
judicial proposto pelo Promotor de Justia quando a ao j foi ajuizada e quando
o ru tem interesse em resolver a situao, sem que seja necessrio aguardar o
julgamento. Da mesma forma que o TAC, ele um instrumento mais rpido para
resolver o problema. O acordo judicial traz imposies que devero ser cumpridas
pelo ru, sob pena de a ao voltar a tramitar. Alm disso, precisa ser homologado
pelo Juiz. Para maiores informaes ver: <http://www.mp.sc.gov.br/>. O exemplo
dado pelo procurador entrevistado 4 elucida a questo: Ento, j teve casos de
desmatamento em que eu no fiz TAC porque tinha a questo criminal e, dentro da
ao penal, fizemos o acordo para poder suspender o processo. Esqueci de falar isso,
que apesar de no ter celebrado nenhum TAC autnomo, teve muitos casos em que
foi celebrado acordo no curso da ao penal.
(iii) quando em um mesmo caso de conflito existirem diferentes formas de tratamento por diferentes instituies, ou
seja, quando uma instituio tratar o conflito mediante
instrumentos extrajudiciais (TAC) e outra tratar por meio
de instrumentos judiciais (Ao). Isto ocorre, pois a celebrao do Termo de Ajustamento de Conduta no limita
a competncia dos demais legitimados que, entendendo
ser o compromisso firmado insuficiente para a reparao
dos danos, podero busc-la judicialmente. Assim, veremos que o uso do instrumento do TAC se d semelhana
do destacado por Werneck Vianna et. al. (1999) quanto
aos juizados, pois em vrios casos, segundo o perfil do
rgo legitimado, h a coexistncia de formas mistas de
soluo de litgios, que combinam procedimentos extrajudiciais e judiciais, diluindo, dessa forma, a fronteira entre
os dois domnios.
2.3.3 Judicial ou extrajudicial? Entre o efeito pedaggico-repressor e a
psicologizao do dissenso
Constatada a coexistncia de formas mistas de tratamento de conflitos no campo ambiental, interessa-nos compreender por que e quando
um rgo legitimado ou representante do rgo legitimado opta pelo uso
de instrumentos extrajudiciais (TAC) ou pelo uso de instrumentos judiciais
(Ao) no curso de sua busca por mecanismos regulamentados para o
tratamento dos conflitos.
Ao longo da pesquisa, constatamos diferentes formas de justificao para o uso dos instrumentos extrajudiciais, justificao essa realizada
a partir de uma comparao direta com os instrumentos judiciais. Tais
justificativas so encontradas em cartilhas e manuais dos rgos legitimados propositura do TAC, no discurso de representantes dos rgos
legitimados, bem como na literatura do Direito. Dentre elas, destacam-se
com frequncia justificativas como:
Eficincia e eficcia: justifica-se o uso dos instrumentos extrajudiciais como forma de se conseguir os melhores resultados com meios
escassos e a um menor custo, bem como no intuito de se obter o melhor
uso de recursos para se atender aos interesses e direitos transindividuais. A nfase no discurso voltado para a eficincia e eficcia se d no
contexto de reforma poltica, econmica e do sistema de justia e, nesse
sentido, ancora-se na busca por descentralizao e desjudicializao,
assim como na crtica a todo tipo de burocracia, rigidez e formalismo. Tal

discurso, entretanto, tende a refletir mais aspectos econmicos do que
propriamente jurdicos234 e tende a confundir eficincia e eficcia com
celeridade e agilidade.
Na literatura do Direito, encontramos as seguintes menes aos
aspectos de eficincia e eficcia:
[...] apesar do pouco tempo de aplicao desse instrumento,
certo que o mesmo j se traduz em um dos mais eficientes na
preveno e reparao a interesses e direitos difusos e coletivos,
notadamente o meio ambiente (Akaoui, 2003, p. 9 apud Turatti et.
al., 2005, p. 127, grifos nossos).
Trata-se do mais eficiente instrumento que visa reparao e preveno de danos ambientais, pois seus resultados so obtidos com
maior celeridade do que aqueles alcanados por deciso judicial
transitada em julgado (Marques, s.d., n.p., grifos nossos).
[...] tal soluo extrajudicial, alm de mais clere e, portanto, mais
eficaz, pe a lume a importncia poltico-institucional do Ministrio
Pblico e propicia, diretamente, o conhecimento dos problemas,
sua investigao e deslinde (Cappelli, 2002, s.p., grifos nossos).
Harmonia e pacificao:235 justifica-se o uso dos instrumentos

extrajudiciais como forma de se obter harmonia e paz social. Se outrora,
como afirma Adorno (1996), a constituio de um Estado de Direito cumpriu um papel decisivo na pacificao da sociedade, atravs de um Estado
moderno que passa a deter o monoplio da soberania jurdico-poltica e
da violncia fsica legtima, contribuindo para a progressiva expropriao
das formas tradicionais de resoluo de conflito herdadas da alta Idade
234 J. Silva (2001) considera a eficincia como um conceito econmico e no jurdico,
pois o mesmo no qualifica normas, mas sim atividades.
235 O Brasil possui uma tradio jurdica inserida em uma perspectiva formalista, que
seria o legado das variaes do que se denomina positivismo jurdico. Tal tradio
jurdica tem como um de seus alicerces a noo de paz social ou de ordem social
e, nesse sentido, na literatura jurdica, recorrente o tema da manuteno da paz e
ordem social como funo privilegiada do Direito. Ainda que reconheamos o uso da
noo de pacificao social no processo judicial, mediante sua funo jurisdicional
pacificadora (Cintra et. al., 1998, p. 25), acreditamos existir uma ressignificao
desta para a via extrajudicial. Esta ressignificao se daria no sentido da busca
pela obteno da pacificao social, agora de maneira harmnica, sem as
consequncias, nem sempre positivas, da lide (Coutinho, 2006, p. 428).
Mdia, cria-se agora a expectativa de que a desjudicializao dos conflitos

mediante o uso de instrumentos extrajudiciais contribua para a obteno
de uma nova forma de pacificao da sociedade - ao identificar a via extrajudicial como uma soluo harmnica que se d em contraposio ao
uso do Direito como forma regulamentada de fazer a guerra (Foucault,
2011 [1973], p. 56-57). Nesse caso, como afirma Nader (1996), a busca
por solues pacificadas para os conflitos, isto , ideologia da harmonia,
transforma a tica do certo e errado em tica do tratamento. A autora,
em sua anlise da retrica da resoluo alternativa de disputa (ou ADR),
descreve esse processo:
Comecei a coletar palavras-chave: a ADR estava associada paz,
enquanto a soluo mediante disputa judicial era relacionada
guerra. Uma antagnica, a outra no antagnica. Em uma h confronto, insensibilidade, destruio da confiana e da cooperao, e
apenas perdedores, enquanto na outra a cura suave e sensvel dos
conflitos humanos produz apenas vencedores (Nader, 1996, p. 49).

aspectos de harmonia e pacificao:
[...] o termo de ajustamento de conduta mostra-se um forte aliado,
contribuindo para a pacificao social sem as consequncias, nem
sempre positivas, da lide (Coutinho, 2006, p. 428, grifos nossos).
Em suma, o compromisso de ajustamento de conduta, conquanto
ainda no tenha alcanado toda sua potencialidade, assim mesmo
j um grande avano na composio extrajudicial de conflitos coletivos (de grupos, classes ou categoria de pessoas), e, assim, torna
mais eficaz a defesa de interesses transindividuais. Desta forma,
concorre grandemente para a obteno da harmonia e paz social
(Mazzilli, 2006, p. 19, grifos nossos).
Isto acarreta a primazia da funo pedaggica do rgo ministerial,
que deve mediar conflitos, utilizando-se de expedientes de convencimento, tais como: as recomendaes estritas, a arbitragem, a
mediao, as audincias pblicas, as palestras e o termo de ajustamento de conduta, todos excelentes instrumentos de pacificao
social, por meio dos quais 95% dos casos velados ao Ministrio
Pblico do Trabalho MPT solucionam-se (Duarte Neto et. al.,
2012, p. 51, grifos nossos).
Consenso e solidariedade: justifica-se o uso dos instrumentos extrajudiciais como forma de se obter um tratamento consensual e solidrio para
os conflitos (em contraposio aos meios considerados mais litigiosos para
o seu tratamento, como o caso da via judicial). Os discursos do consenso
e solidariedade surgem no contexto do que Rancire (1996) denomina por
ps-democracia consensual, caracterizada pela passagem da nfase no
conflito para o consenso, principalmente a partir dos anos 1990 (Lautier,
2010). Se concebermos, como Mouffe (1996), a constituio das noes de
direito, de justia, de sociedade bem ordenada e mesmo a construo de
consenso como construes discursivas sempre contingentes e precrias,
o consenso pode ser considerado como um arranjo histrico e contingente, fruto de um tipo de formulao poltica que busca hegemonizar seus
contedos socialmente e, nesse sentido, em sua proposta de abranger a
todos os interesses, o resultado de uma imposio poltica excludente,
pois desconsidera outras formas de tomada de deciso, outras maneiras de
conceber o jogo democrtico, uma vez que as relega condio de formulaes polticas inferiores. Assim, ao se buscar instrumentos consensuais,
pode-se perder o foco da busca por procedimentos socialmente tidos por
justos e pela garantia dos interesses e direitos transindividuais. Acselrad e
Bezerra (2007) reconhecem esse processo ao afirmarem que:
fcil perceber essa ocorrncia, por exemplo, no caso brasileiro,
com relao aos Termos de Ajustamento de Conduta (TACs), que
so usualmente simbolizados enquanto formas de se obter o consenso, maneira de Termos de acordo, e no de instrumento de
garantia da legislao e de concepes de justia social (Acselrad e
Bezerra, 2007, p. 23).

aspectos de consenso e solidariedade:
As abordagens e a construo de consenso que compem extrajudicialmente os conflitos ambientais podem resultar em ganhos
bastante interessantes para a recomposio do meio ambiente,
muitas vezes mais significativos que o comando frio e enrgico de
uma sentena (De Mio, 2005, p. 28, grifos nossos).
Diante de sua natureza consensual, o compromisso de ajustamento de conduta pode ser revisto a qualquer tempo, se acordes
o rgo pblico que o tomou e o causador do dano, que antes
j se tinha comprometido, seja para impor condies mais ou
at menos gravosas, de acordo com as necessidades do caso

(Mazzilli, 2000, p. 382, grifos nossos).
[...] o exerccio de interpretao e discricionariedade administrativa
ou tcnica acompanha o processo decisrio ambiental, desde os
estudos prvios de impacto, passando pela prpria caracterizao
do dano, culminando nos procedimentos de reparao consensual
(na forma de um ajustamento de conduta) ou litigiosa (esta ltima
at a execuo da sentena judicial) (Fernandes, 2008, p. 108-109,
grifos nossos).
Na qualidade de ato administrativo unilateral, as licenas passam
a conhecer uma nova dinmica de concesso: o licenciamento consensual. Por meio de instrumentos consensuais sendo o termo de
ajustamento de conduta (TAC) o mais noticiado , o Poder Pblico
celebra um acordo por meio do qual o particular se compromete
a satisfazer as obrigaes pactuadas. Uma vez satisfeitas essas
obrigaes, emitida a licena, sem prejuzo de o projeto se iniciar
no momento da celebrao do acordo administrativo (Bonacorsi de
Palma, 2011, p. 1, grifos n
ossos).
O compromisso de ajustamento de conduta concretiza os princpios
do direito ambiental, melhor equacionando a questo da solidariedade para reparao dos danos, com a diviso e espontnea assuno
de responsabilidades. (Medeiros, 2011, s.p., grifos nossos).
Negociao e acordo: justifica-se o uso dos instrumentos extrajudiciais como forma de se obter um tratamento negociado e acordado para os
conflitos, em contraposio s decises impostas por sentenas judiciais, ou
seja, como forma de se evitar o comando frio e enrgico de uma sentena
(De Mio, 2005, p. 28). Espera-se com isso que cada obrigao definida pelo
instrumento extrajudicial seja o resultado do livre exerccio da razo prtica e do acordo livre resultante de seus procedimentos racionais (Mouffe,
1996) e, mediante o uso dessa racionalidade, espera-se que as partes
envolvidas no acordo cheguem a um processo psicolgico de apreenso
de cada uma das obrigaes assumidas, que sero fruto daquilo que
cada um pode dar e na forma como pode dar. (Fink, 2002, p. 132). Nesse
processo de busca por obteno de solues negociadas e acordadas,
corre-se o risco de se excluir aqueles que ameaam a racionalidade que
se quer fazer vigorar no ambiente de tratamento dos conflitos, impondo-se
assim uma harmonia coercitiva que funciona para silenciar pessoas que
falam ou atuamcolericamente (Nader, 2002, p. 127). Tendo como base o

discurso de racionalidade, tais solues aparecem isentas de relao de
poder e, conforme afirma Dryzek (apud Acselrad e Bezerra, 2007), ao serem
concebidas em termos de compromissos entre interesses - e argumentos
feitos em nome desses interesses -, tendem a liberar do jogo poltico as partes envolvidas e a obscurecer as questes mais fundamentais a respeito do
tipo de futuro que os atores sociais, em sua diversidade, pretendem alcanar. Ademais, ao restringir o escopo de participao atravs o uso da razo
prtica, tais solues tendem a no incorporar os distintos esquemas de
representao de justia provindos da realidade social e limitam o sentido
de justia, semelhana do sentido hobbesiano de valor justo, quele
acertado entre as partes contratantes.
aspectos de negociao e acordo:
A composio negociada pelo ajustamento de conduta a realizao do possvel, e as partes tm conscincia disso (Fink, 2002, p.
132, grifos nossos).
[...] desde que o ajuste de conduta possa propiciar a mesma
utilidade prtica que o processo judicial poderia ter, a economia
de tempo e dinheiro, alm das vantagens educativas do processo
de negociao, justificam essa situao excepcional (Rodrigues,
2002, p. 187, grifos nossos).
Essa atuao extrajudicial permite uma soluo amistosa e negociada do conflito, sem que o Poder Judicirio precise intervir,
poupando-se uma srie de problemas relativos ao tempo e
burocracia do trmite de uma ao, sobretudo quando de carter
coletivo (Nascimento, 2012, p. 74, grifos nossos).
Porque o Ministrio Pblico tem suas funes institucionais previstas
na Constituio, e ns temos a possibilidade de usar de alguns instrumentos para atuar. Um deles o termo de ajustamento de conduta,
que um instrumento consensual; ou seja, por acordo, as partes
decidem como vo resolver aquele problema. (grifos nossos)236
236 Fala proferida na Audincia Pblica referente ao Debate sobre a aplicao do novo
Cdigo Florestal Brasileiro em localidade margem de rios, em especial no municpio de
Volta Redonda, Estado do Rio de Janeiro, organizada pela Comisso de Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara de Deputados, no dia 30 de junho de 2011.
O TAC um acordo firmado entre o Ministrio Pblico e a parte

interessada, de modo que esta se comprometa a agir de acordo
com as leis trabalhistas, sob pena de multa, tal como dispe o art.
5, 6 da Lei 7.347/1985 (Ministrio Pblico do Trabalho, s.d, n.p,
grifos nossos).
Participao e dilogo: justifica-se o uso dos instrumentos extrajudiciais como forma de se obter um tratamento participativo e dialgico para
os conflitos (quando se supe que as partes tm controle do resultado e dos
termos do processo, bem como que participam na formao da deciso, por
meio de ambientes cooperativos), em contraposio s solues adjudicatrias, em que o juiz impe sua deciso s partes. Porm, pelo processo
acima descrito de busca por um tratamento negociado e acordado para os
conflitos, que tem como base o discurso de racionalidade, tende-se a se restringir a tomada de deciso sobre o tratamento dos problemas e conflitos
a umas poucas entidades partcipes no acordo. No campo ambiental, por
exemplo, a participao na escolha da adoo de medidas destinadas
recuperao do meio ambiente e na escolha sobre as regras de conduta a
serem tomadas por atividades ou condutas ambientalmente agressivas ao
meio ambiente e sade humana tende a envolver somente umas poucas
entidades partcipes (rgos polticos, rgos tcnicos e rgos do sistema
de justia), que acreditam ser habilitados e suficientemente balizados para
representar e versar sobre questes que so do interesse da sociedade
civil (principalmente dos grupos sociais cujos interesses coletivos esto
envolvidos no acordo). Ao se excluir a sociedade civil e, principalmente, os
referidos grupos sociais do processo de tomada de deciso sobre as formas
de tratamento e sobre as possveis solues para os problemas e conflitos,
contribui-se, no sentido atribudo por Dagnino (2004), para uma despolitizao da participao, na medida em que essas definies dispensam os
espaos pblicos onde o debate dos prprios objetivos da participao pode
ter lugar, o que faz com que o significado poltico e potencial democratizante
do processo de tomada de deciso seja substitudo por formas estritamente
particularizadas de tratar as questes ambientais.
aspectos de participao e dilogo:
A participao na formao da deciso daqueles que por ela se obrigaro uma nota relevante para o sucesso dessa justia consensual.
O transgressor ou iminente transgressor tem necessariamente seu
ponto de vista considerado na elaborao das clusulas do ajuste,
o que pode ser fundamental para que no venha a descumpri-lo. Ao
reconhecer que deve assumir tais obrigaes, de forma espontnea e

sem uma ordem de autoridade, o sistema o admite na formulao do
compromisso, ainda que a margem de conformao da justa forma
de conciliao seja pequena, devido s caractersticas j anotadas
da tutela desses direitos (Rodrigues, 2002, p. 131, grifos nossos).
O compromisso de ajustamento de conduta assegura, dessa maneira, a melhor concretizao de princpios do direito ambiental como
o poluidor-pagador, a preveno (ou precauo), a prioridade da reparao especfica do dano ambiental e o princpio da participao
(Medeiros, 2011, s.p, grifos nossos).
O envio de uma proposta de TAC pelo Promotor no deve ser a oferta
de um contrato de adeso, mas a instaurao de processo dialgico, no qual o MP, com absoluta transparncia, cientificar o agente
pblico dos fundamentos pelos quais entende deve se proceder o
ajustamento, permitindo, tambm, ao gestor apresentar suas razes
e demonstrar, at mesmo, o incabimento da proposta ministerial.237
Informalidade e celeridade: justifica-se o uso dos instrumentos extrajudiciais como forma de se obter um tratamento mais informal e clere para
os conflitos em contraposio aos procedimentos desenvolvidos na esfera
judicial - considerada morosa, onerosa, formal e inflexvel. Entretanto, no
que se refere informalidade, corre-se o risco de rituais informais de tratamento de conflitos no assegurarem o equilbrio de foras entre as partes
envolvidas, conforme observa Sinhoretto (2007) em seu estudo sobre o
desempenho informal dos juizados especiais. J no tocante ao fator celeridade, cabe aqui retomar a advertncia de Cappelletti e Garth (1988) sobre
os riscos que a presso sobre o sistema judicirio (por reduzir sua carga e
encontrar procedimentos menos onerosos e mais cleres) pode acarretar
nos critrios de justia, ao obscurecer o foco do acesso justia em detrimento desses outros aspectos (p. 58) e colocar em jogo a morosidade
necessria (Sousa Santos et. al., 1996) para a obteno de um resultado
socialmente tido por justo. Nesse sentido, vale ainda salientar a observao
de Alemo e Barroso (2011) de que:
237 Trecho da fala do Procurador-Geral de Justia, Eduardo de Lima Veiga, no Seminrio

Judicializao de Polticas Pblicas, promovido pelo Ministrio Pblico do Estado do
Rio Grande do Sul, Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul
(FAMURS) e Governo do Estado do Rio Grande do Sul. Disponvel em: <http://www.
mprs.mp.br/imprensa/noticias/id33086.html>. Acesso em: 21 de outubro de 2013.
Hoje, quando nos debruamos sobre a instituio judiciria, os

maiores apelos que vemos so quanto celeridade, durao
razovel do processo. Alis, essa preocupao aumentou com a
facilidade que se tem em medir o grau de rapidez de um processo, pois a contagem facilmente feita por anos e dias. Assim, os
avanos tecnolgicos de informtica facilmente revelam o grau de
morosidade de um rgo judicial. O mesmo no ocorre com a justia em seu sentido de direito, de equidade, de razo e de conquistas
(Alemo e Barroso, 2011, p. 5).

aspectos de informalidade e celeridade:
Constatamos na pesquisa que o cumprimento do ajustamento de
conduta se d atravs de um processo mais informal e dinmico,
contando com uma participao mais efetiva do compromissrio
(Rodrigues, 2002, p. 287, grifos nossos).
Soma-se a estes objetivos a menor onerosidade econmica e
social do procedimento, visto que no h movimentao da
mquina jurisdicional, economizando recursos pblicos. Como
ltimo objetivo, aponta-se que o TAC permite uma tutela mais informal, dando nfase na negociao (Moraes, 2012, p. 39, grifos
nossos).
E que, ainda, no se deve olhar com desavena a este instituto,
mas sim relevar isso, cedendo espao primazia da soluo do
conflito aparente pelo cumprimento do que estabelecido pelo
termo de ajuste, encerrando, assim, a celeuma. Com isso alcana-se inegvel progresso nas relaes processuais posto que, assim,
possvel obter-se a tutela dos interesses de forma clere, na
medida em que tais meios de soluo de controvrsias primam
pela informalidade e dispensam os arcabouos burocrticos
enfrentados no curso de um processo. Alm disso, o Judicirio
tambm beneficiado na medida em que diminuem significativamente o nmero de aes ajuizadas ou que aguardam a prolao
de sentena (Borges, 2011, s.p, grifos nossos).
A incluso da tutela de interesses individuais homogneos nos
TACs ambientais atravs de obrigaes lquidas mostra-se importante, como garantia mnima para as vtimas, porque a soluo
consensual, ao fim e ao cabo, mais clere que a soluo tardia

obtida em litgio judicial (Instituto O Direito por um Planeta Verde,
s/d, p. 92, grifos nossos).
Para alm das justificativas mencionadas, h ainda as justificativas

de que os instrumentos extrajudiciais contribuem para: reduzir custos
administrativos e judiciais; reduzir a durao e reincidncia dos litgios;
facilitar a comunicao e promoo de ambientes cooperativos; e transformar e melhorar as relaes sociais.
Na prtica, vemos ainda outras justificativas que compem o arrazoado que pretende fornecer legitimidade celebrao dos Termos de
Ajuste de Conduta, bem como observamos as bases de justificao para
a utilizao da via judicial.
Sobre o carter de urgncia da reparao dos danos ambientais:
justifica-se a utilizao do TAC pela ideia de que a morosidade de um processo judicial visando reparao de danos ambientais pode acarretar
em um agravamento desses danos, de forma que, quanto mais tempo se
passar, diminui-se gradativamente a possibilidade de recuperaodobem
ambientaldanificado. Assim, o Termo de Ajuste de Conduta justificado
como forma de se atender ao carter de urgncia enunciado em casos
em que um ecossistema impactado precisa de uma rpida tomada de
deciso visando sua reparao. A partir de ento, assume-se que:
[...] a maior vantagem do TAC [] a celeridade na resoluo dos conflitos, tendo em vista o usual carter de urgncia e a impossibilidade
de aguardar o trnsito em julgado das leses ou ameaas de leses
a direitos difusos e coletivos. A violao a direitos do meio ambiente
exige uma ao imediata do Estado e da coletividade por dizer respeito vida e a qualidade de vida da populao (Farias, 2007 apud
Moraes, 2012, p. 51).
Ao buscarem atender a esse carter de urgncia mediante a celebrao de TACs, os rgos legitimados ou os representantes dos rgos
legitimados tendem a focar mais na busca pela proteo do bem ambiental do que propriamente perseguir a culpabilidade do causador do dano.
Para tanto, ancoram suas condutas na Lei n 6.938/81, que dispensa a
demonstrao de culpa para a apurao da responsabilidade por danos
ambientais. Segundo o pargrafo 1 do artigo 14 da referida lei, o
poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar
ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados
por sua atividade. Nesse aspecto, por sua objetividade, tal responsabilidade civil ambiental prescinde da culpa do agente, fundamentando-se no
risco de sua conduta ou atividade. Exemplos do reconhecimento desse
princpio legal na propositura dos Termos de Ajustamento de Conduta
podem ser constatados nos termos celebrados no caso REDUC:
O termo no implicar em qualquer espcie de confisso no tocante
violao das normas vigentes no desenvolvimento das atividades
da PETROBRAS, mas to somente refere-se ao cumprimento das
aes tcnicas acordadas com a SEMADS e FEEMA. (clusula 15.4)
[...] A celebrao do presente termo no representa, em qualquer
hiptese, a admisso de autoria de qualquer crime ambiental por
parte dos compromitentes (clusula 15.5).238
A assinatura do presente termo de compromisso no implica em
qualquer espcie de confisso da Petrobras no desenvolvimento de
suas atividades, nem tampouco representa admisso de qualquer
conduta ilcita.239
A assinatura do presente TAC no implica confisso ou reconhecimento de prtica de conduta ilcita por qualquer das partes,
referindo-se, to somente, ao cumprimento das aes nele acordadas (clusula 14.2).240
Entretanto, se o TAC justificado como forma de atender ao carter

de urgncia de ao contra as leses ou ameaas de leses aos direitos
transindividuais, o que dizer de TACs que, atravs de seus prazos e de seus
termos aditivos, prorrogam indefinidamente atividades irregulares e formas
238 Termo de Ajustamento de Conduta para Ajuste Ambiental celebrado entre o Estado do
Rio de Janeiro, atravs da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel (SEMADS), a Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
(FEEMA) e a Petrleo Brasileiro S/A, bem como para Ajuste de Conduta com o
Ministrio Pblico Federal, em 29 de novembro de 2000.
239 Termo de Compromisso celebrado entre o Estado do Rio de Janeiro, atravs da
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMADS), a
Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA) e a Petrleo Brasileiro
S/A, em 18 de maio de 2000, item XII Disposies gerais, subitem e), p. 418.
240 Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) celebrado, de um lado, pelo Estado do Rio
de Janeiro, por meio da Secretaria do Estado de Ambiente (SEA), a Comisso Estadual
de Controle Ambiental (CECA) e Instituto Estadual do Ambiente (INEA) e, de outro, a
empresa Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) em outubro de 2011.
de reparao de dano no cumpridas? O Termo de Ajustamento de Conduta

assinado pela Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), a Fundao Estadual
de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), a Fundao Instituto Estadual
de Florestas (IEF), a Fundao Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas
(SERLA) e a TKCSA paradigmtico nesse sentido.241 Celebrado em 22 de
julho de 2008, tal TAC possui como objeto estabelecer os prazos e condies para que a Compromissada (a TKCSA) promova, fiel e integralmente,
as necessrias adequaes de suas atividades em suas instalaes para a
implantao do Terminal Porturio242 e estabelece oito itens (elencados de
A a H) para seu cumprimento. Segundo um parecer da Procuradoria do prprio Instituto Estadual do Ambiente (Parecer NAD n 53/2012)243 de 29 de
novembro de 2012, a celebrao deste TAC se deu em razo da TKCSA no
estar cumprindo integralmente as condicionantes da Licena de Instalao
FE011695. Desse modo, o TAC trata da regulao de itens relacionados s
condicionantes da Licena de Instalao da empresa, referindo-se em grande parte a medidas mitigatrias e compensatrias em funo da supresso
de vegetao nativa (mangue) em rea de Preservao Permanente (APP)
para a construo do Terminal Porturio - supresso essa autorizada,
poca, pelo extinto Instituto Estadual de Floresta (IEF) em 5 de setembro
de 2006.244 Este TAC, que possua a vigncia de trs anos, entre os anos
de 2008 e 2012, passou por trs retificaes de suas clusulas por meio
de trs termos aditivos e, em janeiro de 2013, foi celebrado um Termo de
Compromisso (Termo de Compromisso INEA n 01/13) entre a SEA, o INEA
e a ThyssenKrupp CSA para acompanhar o processo de reflorestamento
na regio da Bacia Hidrogrfica do rio Guandu, medida compensatria
constante no item d do TAC. Ao contabilizarmos o prazo de vigncia do
TAC e todas as prorrogaes de prazos realizadas mediante a assinatura
dos termos aditivos e do Termo de Compromisso, constatamos que essa
241 O referido TAC consta nos autos do processo INEA n E-07/512941/2012, de 31 de
outubro de 2012, intitulado Thyssenkrupp Cia Siderrgica do Atlntico TKCSA, Cod.
Assunto: 0.109, Termo de Compromisso, Acompanhamento do cumprimento da fase de
manuteno do reflorestamento objeto de cronogramas Termo de compromisso TC.
242 Ibidem, folha 06.
243 O Parecer NAD n 53/2012 consta nos autos do processo INEA (Ibidem, folhas 130-134).
244 De acordo com o parecer tcnico de vistoria n 079/2012, dentre as medidas
compensatrias referidas nessa autorizao do IEF/RJ, consta o fornecimento de um
veculo de passageiros locado, com combustvel, por um perodo de 24 meses. Ainda
segundo esse parecer tcnico, esta ltima medida compensatria foi posteriormente
substituda pelo fornecimento de tquete combustvel, no valor de R$ 2.000,00
mensais, tendo em vista que o IEF/RJ possua uma considervel frota de veculos e
uma cota de combustvel de apenas R$ 1.000,00 por ms liberada pelo Governo do
Estado. (Processo INEA n E-07/512941/2012, folhas 37-38).
obrigao de fazer (o reflorestamento e sua manuteno), aps cinco anos

da celebrao do TAC (de 2008 a 2013), encontra-se ainda em fase de
acompanhamento por parte do INEA - e o prazo para seu cumprimento foi
dilatado para o ano 2016, prazo final de vigncia do termo de compromisso.
Ao todo, mediante sucessivas prorrogaes de prazo, sero oito anos para
que todo o processo (nele incluindo a manuteno das reas reflorestadas)
seja cumprido, havendo ainda a possibilidade de aumento desse prazo,
caso sejam assinados novos termos aditivos. Exemplos desse tipo acendem
o debate acerca dos limites para os prazos estabelecidos em um TAC, pois
de nada vale a existncia de clusulas referentes a cominaes (multas
etc.) em caso de descumprimento da obrigao assumida se houver a possibilidade de, a cada expirao do prazo de sua vigncia, prorrogar-se as
obrigaes via sucessivos termos aditivos.
Outro exemplo envolvendo a problemtica do estabelecimento dos
prazos dos TACs o TAC assinado pela SEA, INEA, CECA e REDUC em outubro de 2011. Segundo o item 2.1 desse instrumento, consta que o prazo
de sua vigncia de setenta e dois meses (seis anos) a contar da data de
sua assinatura. Vale aqui lembrar que, relativo aos prazos, foi fixado no
Termo de Compromisso inserido no escopo da Lei de Crimes Ambientais
um prazo de vigncia de no mnimo noventa dias e no mximo trs anos,
prorrogveis por igual perodo. Portanto, de noventa dias ao mximo de
seis anos. Entretanto, a possibilidade de se chegar a esses seis anos se
d mediante a prorrogao dos trs anos previamente determinados - e
no pelo estabelecimento direto desses seis anos, como ocorre nesse TAC
da REDUC. Nem mesmo a Lei Estadual n3.467/00 e a norma para elaborao e controle de TAC (NA-5.001.R.0),245 aprovada pela Deliberao
FEEMA n 541/2008, que servem de referncia para os acordos firmados
pelo INEA, instruem esse tipo de fixao de prazo. Segundo o artigo 101
da Lei Estadual n3.467/00:
O prazo de vigncia do compromisso que, em funo da complexidade das obrigaes nele fixadas, poder variar entre o mnimo
de noventa dias e o mximo de trs anos, devendo, em caso de
prorrogao que no poder ser superior a um ano prever a
aplicao de multa especfica para cada clusula descumprida.
245 A Norma para elaborao e controle de Termo de Ajustamento de Conduta TAC,
aprovada pela Deliberao FEEMA n 541, de 16 de dezembro de 2008, figura nos
autos do processo INEA n E-07/512941/2012, de 31 de outubro de 2012, intitulado
Thyssenkrupp Cia Siderrgica do Atlntico TKCSA, Cod. Assunto: 0.109, Termo
de Compromisso, Acompanhamento do cumprimento da fase de manuteno do
reflorestamento objeto de cronogramas Termo de compromisso TC, folhas 136-141.
De forma semelhante, a norma NA-5.001.R.0 estipula que:

6.6. O prazo de vigncia do TAC dever ser de no mnimo 90 (noventa) dias e no mximo de 03 (trs) anos, a contar da data de
publicao do extrato no Dirio Oficial, podendo ser prorrogado por
igual perodo mediante celebrao de Termo Aditivo.
6.6.1 A prorrogao do TAC poder ser de at um ano, nos casos
em que sua base normativa for a Lei Estadual n 3.467, de 14
de setembro de 2000, ou por igual perodo ao original, nos casos
em que sua base normativa for a Lei Federal n 9.605, de 12 de
fevereiro de 1998 e/ou o art. 5, pargrafo 6, da Lei Federal n
7.347/1985.246
A possibilidade de se estipular um prazo de 72 meses nesse caso

se d em razo do INEA, como rgo legitimado, ter ancorado legalmente
seu TAC no artigo 5, pargrafo 6, da Lei Federal n 7.347/85,247 que
no estabelece prazos de vigncia que devam estar inseridos no termo de
compromisso. Esse tipo opo legal refora a ideia previamente formulada
de que o uso desses termos pelo citado rgo se d como o resultado de
escolhas feitas dentro de um rol de dispositivos legais, com vistas a atender
s suas atribuies e pretenses dentro do processo de licenciamento ambiental ou dentro do exerccio de seu poder de polcia ambiental.
Na falta de um critrio claro e objetivo para o estabelecimento dos
prazos dos TACs, bem como para suas prorrogaes, corre-se o risco de
que certas obrigaes dos termos sejam indefinidamente prorrogadas,
possibilitando assim que atividades ou prticas ambientalmente agressivas ao meio ambiente e sade humana sejam mantidas sob a gide da
lei, na forma de Termos de Ajustamento de Conduta. somente mediante
o entendimento dessa dinmica que podemos compreender a seguinte
alegao da Petrobras, presente em um ofcio enviado ao Ministrio
Publico Federal: As Unidades da Petrobras esto licenciadas em conformidade com a legislao. As que ainda no possuem licena ambiental
esto cobertas por Termos de Ajustamento de Conduta (TAC).248
246 Processo INEA n E-07/512941/2012, folha 137.
247 Conforme o item 2.1.1, o presente Termo de Compromisso produzir efeitos legais a
partir de sua assinatura, com eficcia de ttulo executivo extrajudicial, na forma do artigo
5, pargrafo 6, da Lei Federal n 7.347/85 e do art. 585 do Cdigo de Processo
Civil. (Termo de Ajustamento de Conduta, TAC conjunto SEA/INEA, 2011, p. 30)
248 Inqurito Civil MPF/PRRJ/GP/04/2000. Proc. Administrativo MPF n.
1.30.012.000001/2000-39, p. 16.
Sobre a conscincia da realizao do possvel na celebrao do

TAC: em contraste com as justificativas de eficincia e eficcia, frequente na literatura do Direito e nas entrevistas com os profissionais do Direito
a evocao da concepo do TAC como um instrumento insuficiente que,
diante da complexidade da realidade, tem como horizonte a realizao
do possvel. Esse tipo de concepo pode ser observada na afirmao
de Milar (2011) de que realmente, por um lado h que se ter presente
o dito popular segundo o qual melhor um mau acordo do que uma boa
demanda, ante os fatores imponderveis e os custos inerentes a toda
ao judicial (p. 1380, grifos no original), bem como na alegao de Fink
(2002), de que a composio negociada pelo ajustamento de conduta
a realizao do possvel, e as partes tm conscincia disso (p. 132). Tal
concepo pode ser destacada ainda na fala do procurador entrevistado
3: Se o TAC trouxer algum benefcio para o meio ambiente, para o interesse que seja tratado no TAC, ele j vale; um pouquinho melhor que nada.
Mediante a postura da conscincia da realizao do possvel (Fink,
2002, p. 132), em uma negociao para a celebrao do TAC (ainda que
o objeto a ser negociado sejam as condies de tempo, modo e lugar do
cumprimento da obrigao), corre-se o risco de que cada obrigao do termo, consubstancializada em clusulas e condies, se torne o resultado
de uma barganha, fruto daquilo que cada um pode dar e na forma como
pode dar (Fink, 2002, p. 132), e, com isso, se obter o contedo mnimo
necessrio das pretenses (ou exigncias) consideradas como as mais
adequadas para a satisfao dos interesses e direitos transindividuais. O
procurador entrevistado 4, ao comentar o TAC assinado pela SEA, INEA,
CECA e REDUC, em outubro de 2011, d indcios dessa obteno de um
contedo mnimo necessrio das pretenses (ou exigncias) por meio do
TAC, ao afirmar que: esse termo de compromisso o mnimo obrigatrio;
ele no compensa o dano ambiental que foi causado pela empresa.
Sobre a psicologizao do dissenso no TAC: a utilizao da via
extrajudicial por meio do TAC justificada a partir da concepo de que a
mesma, ao contrrio da via judicial, traz efeitos psicolgicos positivos, que
contribuem para que as partes assumam as obrigaes de maneira voluntria, sem traumas, que ser o resultado de uma consolidao mental
da importncia dessas obrigaes. Fink (2002), por exemplo, afirma que
uma das razes para a busca pela soluo extrajudicial mediante o uso do
TAC antes de qualquer soluo judicial por via da sentena condenatria
a razo psicolgica. A partir de ento, o autor ressalta a ideia de uma
assuno voluntria e consciente da obrigao na celebrao do TAC,
segundo a qual:
Respeitados os contornos possveis da transao, cujo limite o

interesse pblico, todas as demais clusulas e condies sero resultado de um processo psicolgico de apreenso de cada uma das
obrigaes assumidas. [...] Celebrado o termo em prosseguimento
a esse processo psicolgico, cada parte saber que participou efetivamente de um processo de composio do conflito e no foi um
mero contratante. Assumiu voluntariamente obrigaes possveis.
Ao assumi-las, em geral, ter passado por um processo de consolidao mental da importncia dessas obrigaes, de tal forma que,
ao cumpri-las em seu vencimento, o far sem traumas. No mais
contra a sua vontade, mas pela sua vontade (Fink, 2002, p. 132).
Podemos encontrar ainda outros exemplos da busca por essa

razo psicolgica:
A composio amigvel pelo ajustamento de conduta [...] traz a
conscincia das partes de que a realizao das obrigaes constantes nos termos possvel, o que gera, efetivamente, um efeito
psicolgico altamente positivo em detrimento de uma ao condenatria, na qual a parte vencedora resistiu at o ltimo momento
e, posteriormente, ter que forosamente cumprir as obrigaes
impostas (Lopes, 2009, p. 161).
Dessa forma, a busca pela razo psicolgica na escolha pela via

extrajudicial caminha no sentido do que Acselrad e Bezerra (2007) interpretam como um processo de psicologizao do dissenso, ou seja, como
uma forma de se tratar conflitos de maneira a transformar os pontos
quentes em comunidades de aprendizado. (Acselrad e Bezerra, 2007,
p. 3). Nesse sentido, com isso: os conflitos tornam-se assim objeto de
prticas teraputicas e pedaggicas. Trata-se aqui de entender o conflito
como resultante da falta de capacitao cognitiva ou psquica para o consenso (Acselrad e Bezerra, 2007, p. 15).
Diante da busca pelo tratamento do conflito mediante sua psicologizao, a via extrajudicial apareceria como o locus privilegiado para o seu
desenvolvimento, em contraposio ao carter pedaggico-repressivo das
Aes Civis e Penais, que veremos a seguir.
Sobre o carter pedaggico-repressivo das Aes Civis e Penais:
a celebrao do Termo de Ajustamento de Conduta no limita a competncia dos demais legitimados que, entendendo ser o termo firmado
insuficiente para a reparao dos danos, podero busc-la judicialmente.
Dessa forma, em uma propositura de TAC que no envolva a participao

dos demais rgos legitimados, aumentam-se as chances de que estes
ltimos (caso sejam co-legitimados a propor Ao) no aceitem, discordem, ou achem insuficiente esse compromisso e busquem a abertura de
uma Ao. Segundo o procurador entrevistado 4: o problema do TAC
esse. Se voc faz com s um dos legitimados, isso no impede que o outro
legitimado entre com a Ao.
H tambm a possibilidade de que um rgo legitimado desconhea a existncia de um TAC assinado por outro rgo legitimado. Em ambos
os casos, contudo, seja por divergncia ou por desconhecimento, abre-se
a possibilidade para que haja a coexistncia procedimental entre a via
judicial e a extrajudicial, ou seja, quando em um mesmo caso de conflito
uma instituio trate o conflito mediante instrumentos extrajudiciais (TAC)
e outra por meio de instrumentos judiciais (Ao).
De fato, verificamos essa tendncia coexistncia procedimental
entre a via judicial e a extrajudicial nos casos estudados. No caso envolvendo a TKCSA, por exemplo, pudemos verificar Termos de Ajustamento
de Conduta, Termos de Compromisso e um Termo de Cooperao
Ambiental celebrados entre rgos pblicos (como a SEA, INEA, CECA
etc.) e a empresa coexistindo com duas Aes Penais movidas pelo
Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Vale destacar que,
ainda que uma parte desses termos assinados com a TKCSA tenham
sido celebrados aps a existncia das duas Aes Penais movidas pelo
MPE/RJ, nenhum deles teve a participao do Ministrio Pblico como
interveniente. Na verdade, segundo informaes colhidas em entrevista
com um representante do MPE/RJ, o MPE/RJ participou das tratativas
para a elaborao do TAC da TKCSA de maro de 2012, discutindo os
contedos das clusulas com as demais partes. Todavia, o MPE/RJ no
aceitou assinar a verso final do termo, conforme discutido ao final da
seo 2.2.1.1.249
No caso REDUC, h igualmente exemplos da coexistncia procedimental entre a via judicial e a extrajudicial. Em funo do acidente de
18 de janeiro de 2000, veremos uma srie de Termos de Ajustamento
de Conduta (como, por exemplo, o TAC assinado em 25 de abril de 2000
entre a Petrobras e o MPF com intervenincia da ANP, IBAMA e FEEMA; o
TAC celebrado em 18 de maio de 2000 entre a DTSE/Petrobras-REDUC,
FEEMA e SEMADS; e o TAC firmado em 29 de novembro de 2000 entre a
Petrobras, o MPF e a SEMADS) coexistindo com uma Ao Penal Pblica
proposta pelo Ministrio Pblico Federal. J em funo do vazamento de
249 Para maiores informaes, ver: TAC INEA n 02/2012, p. 7.
leo da REDUC no rio Iguau, observamos um TAC250 celebrado entre a

REDUC, SEA, INEA e CECA em outubro de 2011, coexistindo com uma
Ao Penal movida pelo Ministrio Pblico Federal em 2012.251
Para alm de demonstrarmos a coexistncia procedimental entre
a via judicial e a extrajudicial, interessa-nos observar quando e por que,
no curso de um determinado conflito ambiental, escolhe-se o uso da via
judicial e no da extrajudicial. Na literatura do Direito, comum a preconizao do uso da via judicial, via Ao, em ltimo caso, especialmente aps
a busca de uma soluo negociada, conforme os exemplos a seguir:
H percalos no processo judicial que atingem as partes diretamente, desgastando-as emocionalmente e causando-lhes perdas
patrimoniais. A ao civil pblica, em sendo possvel, deve ser
evitada. Deve-se preferir a soluo que imponha menos nus s
partes, alm daqueles emergentes do prprio conflito a ser composto. [...] Caso isso no seja possvel, deve-se lanar mo da ao
civil pblica, estando todos cientes de que a soluo negociada foi
exaustivamente tentada (Fink, 2002, p. 114).
A soluo obtida judicialmente revela-se plenamente eficaz e satisfatria s partes nos casos em que o mecanismo conciliatrio revelar-se
intil ou frustrado. O Poder Judicirio deve ser acionado somente em
ltimo caso, pois, sabidamente, as decises judiciais, por melhor que
sejam, no esto livres de limitaes e riscos que as tornam, em grande parte dos casos, ineficazes ou insatisfatrias (Iwakura, 2010, s.p.).
Na prtica, a opo pela utilizao da via judicial por meio da Ao

se d em razo da mesma, ao contrrio do TAC, possuir uma funo
pedaggico-repressora ou, como afirma Losekann (2013), por possuir
o efeito de enforcement ou de ameaa (p. 316). Nesse sentido, ao
se acionar a justia via Ao, busca-se, em contraposio tendncia
voluntariosa e psicologizante da via extrajudicial, obter efeitos pedaggicos e repressivos ao degradador ambiental por meio de prejuzo moral,
institucional ou financeiro.
250 Cabe frisar que esse ltimo TAC da REDUC no contou com a participao do
Ministrio Pblico como interveniente.
251 Para maiores informaes, ver: MPF Processo n 0810735-07.2011.4.02.510, p. 2829 e ver: Dirio Eletrnico da Justia Federal da 2 Regio, de 01 de maro de 2013.
Ao Penal. Processo n 0810735-07.2011.4.02.5101 (2011.51.01.810735-3), p.
1194. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/51638162/trf-2-jud-jfrj01-03-2013-pg-1195/pdfView>. Acesso em: 09 de agosto de 2013.
Pacheco (2012) ressalta esse efeito pedaggico-repressor, ao

afirmar que:
Observa-se em alguns Estados da federao a substituio das
aes civis pblicas por TACs e a consequente diminuio do nmero de aes civis pblicas movidas pelo Ministrio Pblico. Tal
constatao vem sendo criticada por organizaes no-governamentais. Verifica-se, de fato, que o efeito pedaggico e repressivo
ao causador do dano eventualmente ru em ao civil pblica por
danos ambientais maior na ao civil pblica. O prejuzo moral,
institucional e financeiro suportado pelo degradador que figura
como ru em ao judicial por danos ambientais, submetido mdia
negativa, opinio pblica, aos consumidores (seus mantenedores), comunidade afetada e s organizaes no-governamentais,
sem dvida produz efeitos pedaggicos mais expressivos, contra o
causador e tambm terceiros. Em tempos de aquecimento global
e crescente intolerncia diante das agresses ao meio ambiente
neste cenrio a ao civil pblica apresenta-se como importante ferramenta pedaggico-repressora e de efetiva promoo da
sustentabilidade (Pacheco, 2012, p. 3).
Nas entrevistas, observamos semelhante entendimento na fala do

procurador entrevistado 4:
Por um lado, eu entrei com essa ao penal. Acho que a primeira vez desde muito tempo que a empresa responde a uma ao
penal aqui no Rio de Janeiro. Um diretor, um gerente da empresa
no quer figurar num processo criminal. Ento tem essa questo.
Ns acabamos tendo que usar a ao penal porque alm de ela ter
uma repercusso mais negativa para empresa, tem a questo das
prprias pessoas fsicas que no querem responder.
Assim, se por um lado, na via extrajudicial, busca-se o efeito psicologizante da assuno voluntria e consciente de uma obrigao, por
outro, persegue-se com a via judicial a funo pedaggico-repressora
da imposio de uma obrigao. Seja por uma via ou por outra, procura-se, como alega Lopes (2007), a interiorizao de uma situao jurdica
complexa do ponto de vista do sentido regulamentar por meio da aceitao, voluntria ou no, de uma obrigao. Entretanto, nesse aspecto,
pertinente a ponderao de Luhmann (1980) sobre a legitimidade
desse processo:
A legitimao pelo procedimento no leva, pois, necessariamente,

ao consenso efetivo, harmonia coletiva de opinies sobre justia e
injustia, ou ainda quilo que Parsons enigmaticamente denominou
articulation of power with real commitments (articulao do poder
com compromisso real). A legitimidade no pode ser totalmente
concebida como interiorizao duma instituio, como conscientizao pessoal de convices socialmente constitudas (Luhmann,
1980, p. 100 apud Lopes, 2007, p. 253).
Dessa forma, a legitimao da Ao Civil Pblica e do Termo de

Ajustamento de Conduta no se resolve pela utilizao do procedimento e este ltimo no garante o consenso efetivo e a harmonia coletiva que se
quer obter com ele. por esta razo que devemos consider-los somente
como formas de tratamento - e no de soluo de conflitos. Como afirma
Lopes (2007):
A legitimidade da ao civil pblica, dos termos de ajuste de conduta e dos agentes pblicos que neles atuam em escala processual
ou de composio no pode ser concebida como interiorizao de
uma situao jurdica complexa do ponto de vista do sentido regulamentar. Esta assimilao no se resolve, nem se consuma pela s
utilizao do procedimento e pela articulao dos poderes em torno
da sano e de sua execuo forada (Lopes, 2007, p. 253-254).
Sobre o tipo de empreendimento: o tipo de atividade ou conduta

potencial ou efetivamente agressora ao meio ambiente influencia na escolha
pelo seu tratamento mediante a via judicial ou a extrajudicial. Em geral, os procuradores entrevistados ressaltaram a dificuldade de uso da via extrajudicial
por meio de TAC nos casos envolvendo grandes empreendimentos, especialmente aqueles de perfil federal. Como salienta o procurador entrevistado 4:
E, claro, quando a empresa est de boa vontade. Agora tem coisas,
por exemplo: empreendimento do Governo Federal, com verba
federal. No precisa fazer TAC com a gente, pois sabe-se que o empreendimento vai sair. Fazer TAC com o COMPERJ? Voc acha que
eles vo perder tempo por causa disso? Porque o empreendimento
vai sair. Voc, no mximo, vai conseguir depois ver uma responsabilizao criminal, apurar o dano etc.
Alm disso, nos casos envolvendo grandes empreendimentos, as

grandes empresas fazem-se valer da fora de seus setores jurdicos e de
sua capacidade de arcar com os custos judiciais para no aderirem via

extrajudicial, como frisa o procurador entrevistado 5:
Nesse caso, no houve acordo basicamente por causa disso.
uma postura deles, do jurdico da empresa como um todo, de ter
uma posio combativa e de no buscar um acordo. At porque, se
olharmos sob o ponto de vista judicial, eles tm uma fora muito
maior at do que o Ministrio Pblico para manter as decises a
favor deles nos tribunais.
Esse processo parece ser o resultado de uma espcie de internalizao dos custos ambientais, no sentido de que as empresas incorporam ao
custo de seus empreendimentos os possveis gastos com eventuais processos judiciais desencadeados por infraes ambientais, multas ambientais,
indenizaes etc. Dessa forma, cria-se a percepo de que a soma desses
fatores gera um custo menor (ou um lucro maior) do que a interrupo de
uma atividade econmica (por vezes ilegal ou irregular) (Instituto O Direito
por um Planeta Verde, s/d, p. 74). Alm disso, na contramo da ideia de
celeridade, as empresas podem se favorecer da morosidade dos tribunais,
pois, na tramitao dos processos judiciais, podem dar continuidade s
suas atividades econmicas ou aos processos de instalao.
Por outro lado, haveria uma predisposio desses grandes empreendimentos a assinarem TAC com os rgos ambientais por conta da
necessidade que possuem de obter ou renovar suas licenas ambientais.
Como assevera o procurador entrevistado 4: Eles [as empresas] fazem
[TACs] com os rgos ambientais porque tm que fazer para que suas
licenas sejam renovadas.
Sobre a mensurao do dano: ainda no que se refere a casos envolvendo grandes empreendimentos, mormente em funo da proporo
do dano ambiental que eles podem acarretar, acentua-se a dificuldade do
uso da via extrajudicial por meio de TAC em razo dos problemas concernentes mensurao desse dano. Segundo o procurador entrevistado 4,
dependendo da extenso do dano ambiental, cria-se uma maior ou menor
facilidade de utilizao do TAC:
[...] quando o infrator uma grande empresa, a dificuldade que se
tem a valorao dos danos ambientais. Fica difcil fazer um TAC
para a recuperao de um vazamento de leo, de poluio atmosfrica etc. [...] Quando o dano irrecupervel, a recuperao vai
se traduzir em dinheiro. Da difcil uma mensurao. J quando o
dano tem uma reparao especfica, mais simples celebrar o TAC.

Quando so questes mais simples: TAC para reflorestamento de
uma rea desmatada; TAC com obrigao de no fazer etc. Nesse
sentido, o MPE tem mais vantagem, pois pode fazer um TAC com
uma boate para resolver uma poluio sonora etc. Fica mais fcil
fazer TAC quando a reparao mais simples.
Ao exemplificar a dificuldade de uso do TAC em casos de danos

ambientais de grande proporo, o procurador entrevistado 4 cita o caso
do vazamento de leo da REDUC na baa de Guanabara, em janeiro de
2000. Segundo o mesmo, o TAC elaborado para tratar das compensaes desse dano ambiental no foi homologado pela 4 Cmarade Meio
Ambiente e Patrimnio Cultural doMinistrio Pblico Federal,252 pois no
houve concordncia desta ltima com relao metodologia de valorao
do dano ambiental feito por um estudo elaborado pela COPPE/UFRJ. De
acordo com tal procurador:
Como o dano ambiental no prescreve, o caso do derramamento de
leo do ano 2000 at hoje no tem ao proposta nem TAC feito.
Foi feito um TAC pelo Ministrio Pblico Federal, mas a 4 Cmara
no homologou, dizendo que os critrios que a COPPE utilizava no
estavam de acordo, que no era suficiente, mas tambm no deu
nenhuma outra alternativa. [...] No foi homologado e ainda no foi
celebrado um novo. A questo ainda est em aberto. Est se tentando achar outras solues: tentar inclusive pedir uma nova valorao
para a 4 Cmara ou ento usar aquele da COPPE com um valor
mnimo, numa eventual ao judicial; tentar fazer um balizamento
atravs de comparao com outros vazamentos no mundo, pela
quantidade de leo, acessibilidade da rea etc.
Sobre as formas de valorao de dano ambiental, alega o procurador

entrevistado 3 que:
252 Segundo informaes colhidas no site do MPF, a 4 Cmara coordena aes de
defesa do meio ambiente e do patrimnio cultural brasileiro. Sua principal atribuio
assessorar os Subprocuradores-Gerais da Repblica e os Procuradores da Repblica
nos Estados, dispondo de uma equipe constituda de analistas periciais e assessores,
com formao multidisciplinar nas reas de Antropologia, Arqueologia, Arquitetura,
Biblioteconomia, Biologia, Direito, Engenharia Florestal, Engenharia Sanitria e
Geologia, que atuam em tarefas especializadas na realizao de percias e exames
necessrios s atividades institucionais. Para maiores informaes, ver <http://4ccr.
pgr.mpf.mp.br/>.
Abdiquei de tcnica de valorao. Cada um tem um mtodo de

valorao. No existe uma regra. Qual a certa? Se voc for estritamente por uma prova cientfica de que o meio ambiente vale tanto
pela tcnica de uma valorao, voc vai perder porque o outro vai
dizer: no, no isso. [...] Ento, acho que existem outras formas.
Ao serem questionadas as metodologias de tal estudo, a reparao

pelo dano causado pela REDUC ao meio ambiente e populao no caso
do vazamento de leo de 2000 se encontra at hoje, 13 anos depois, sem
soluo. Isso demonstra no s a insuficincia e a limitao que o ponto
de vista tcnico possui ao buscar valorar impactos sociais e ambientais
(e isso se estende para formas de mensurao de dano ambiental tanto
na via extrajudicial quanto na judicial), como tambm abre margem para
o questionamento da validade do discurso voltado para a ideia de celeridade da via extrajudicial por meio de TAC.
2.3.4 Um acordo entre poucos e para poucos: a falta de participao,
publicidade e controle social na celebrao dos TACs
A primeira questo a ser tratada com relao discusso sobre as
formas de participao do TAC recai sobre o tema da legitimidade para
sua propositura. Com base em toda discusso na literatura do Direito
sobre os rgos pblicos legitimados propositura de compromissos
de ajustamento, realizada com o intuito de definir quem est autorizado
a celebrar o TAC, vemos que grande parte dos autores concorda quanto
impossibilidade de associaes civis celebr-lo. Salvo alguns poucos autores, como o caso de Vieira (2002), que reconhecem a legitimidade para
a propositura do TAC inclusive pelas associaes, contanto que a questo
abordada no termo lhe seja pertinente, a grande maioria concorda quanto
a essa impossibilidade.
Se na dcada de 1980, essas mesmas associaes civis garantiram o direito de proporem aes civis pblicas, segundo o artigo 5 da
Lei n 7.347 de 1985, e com isso pretendeu o legislador estender, ao
mximo possvel, a legitimao ativa para a propositura da ao civil pblica em defesa dos interesses difusos, homogneos e coletivos, no se
restringindo apenas ao Ministrio Pblico (Neto, 2003, p. 48), na dcada
de 1990, o legislador restringe, por meio do art. 211 da Lei Federal n
8.069 de 1990 e do art. 113 da Lei Federal n 8.078 do mesmo ano,
a legitimidade da propositura de Termo de Ajustamento de Conduta aos
rgos pblicos. Segundo Abelha (2004), a ideia de se legitimar rgos pblicos propositura de TAC deveu-se concepo de que entes
com personalidade jurdica (IBAMA, PROCON, Ministrio Pblico etc.) so

aqueles que lidam direta e diariamente com a realidade dos direitos da
sociedade, experimentando todos os dias, em concreto, a necessidade de
pacificao social pela via extrajudicial (p. 92). Desse modo, se por um
lado, na dcada de 1980, dentro de um processo de redemocratizao do
Brasil ps-Ditadura, em que desde a Lei Federal n 6.938/81, que estabeleceu a Poltica Nacional de Meio Ambiente, no apenas uma srie de
garantias foi fundamentada, mas tambm um grande aparato institucional
de controle e garantias foi projetado e a participao da sociedade civil,
amplamente prevista (Losekann, 2013, p. 321), amplia-se a participao
da sociedade civil na defesa dos interesses difusos, homogneos e coletivos atravs do exerccio do direito participao das associaes civis
na atividade jurisdicional por meio da ao civil pblica; por outro lado,
uma dcada mais tarde, nos anos 1990, durante o processo de refundao neoliberal do Estado, exclui-se a garantia legal da propositura do TAC
por essas associaes, por no se enquadrarem na condio de rgos
pblicos, o que pe em risco a possibilidade de participao direta da
sociedade civil no processo de tomada de deciso sobre as formas de
tratamento dos conflitos envolvendo interesses transindividuais mediante
o instrumento extrajudicial do TAC. Com isso, no campo ambiental, especificamente, coloca-se em risco a participao da sociedade civil na tomada
de deciso sobre as formas de adoo de medidas destinadas recuperao do meio ambiente e sobre as regras de conduta a serem tomadas por
atividades ou prticas ambientalmente agressivas ao meio ambiente e
sade humana, isto , sobre a negociao das condies de modo, tempo
e lugar para as adequaes de conduta ambiental ajustadas noTAC.
Por no existir uma garantia legal de participao na propositura do
TAC, todo e qualquer envolvimento da sociedade civil no processo de celebrao dos Termos de Ajustamento de Conduta depender da iniciativa do
rgo pblico legitimado que o prope, seja criando possibilidades para
um envolvimento direto (por meio da incluso, como partcipes do acordo,
de representantes dos grupos sociais cujos interesses coletivos estejam
envolvidos no TAC), seja dando condies para um envolvimento indireto
(via controle social, por meio da garantia de uma correta e efetiva publicidade desse TAC). Sobre o assunto, ressaltam Souza e Fontes (2007):
Frise-se que no h previso legal no sentido de se impor a obrigatoriedade de instrumentos de participao para elaborao e
celebrao do ajuste. Porm, tal como se afirmou, a observncia da
publicidade pode ser justificada ante a necessidade de se observar
o Princpio Democrtico. Tambm deve-se salientar que a deciso
definida acerca do ajuste ser sempre do rgo legitimado, vez que

a norma no prev qualquer espcie de submisso desta deciso
deliberao quando e se houver da sociedade, at por uma questo de se evitar a possibilidade de manipulao. Em sntese, pode-se
dizer que o que se defende a participao da sociedade civil
qual se dar publicidade na elaborao do ajustamento, no se
deixando de lado ainda a participao de grupos cujos interesses
coletivos estejam envolvidos no ajuste (Souza e Fontes, 2007, p. 48).
Na literatura do Direito, certos autores reforam o argumento acerca da necessidade de uma participao da sociedade civil no processo
de tomada de deciso na celebrao do TAC. Rodrigues (2004b), por
exemplo, afirma que:
[...] o processo de tomada de decises na celebrao do termo de
ajustamento de conduta deve ser um processo o mais participativo
possvel. O aspecto fundamental do Estado Democrtico de direito
que se pretende, em nveis cada vez maiores, ensejar a participao dos cidados nas decises que possam influir na sua vida.
Portanto, o ideal propiciar mecanismos de participao na formao da deciso do rgo legitimado na celebrao do compromisso
(Rodrigues, 2004b, p. 343).
Entretanto, apesar das advertncias e sugestes presentes na

referida literatura, na prtica, aps a anlise dos Termos de Ajustamento
de Conduta objeto desta pesquisa, vimos que os TACs tendem a ser instrumentos de tratamento de conflitos ambientais pouco participativos,
pois tendem a envolver somente alguns atores em especfico no processo
de tomada de deciso que define o acordo. Seguindo uma mentalidade
eminentemente representativista e tecnicista, o TAC tende a envolver
somente os rgos polticos, os rgos tcnicos e os rgos do sistema
de justia que acreditam ser habilitados e suficientemente balizados para
representar e versar sobre questes que so do interesse da sociedade
civil (principalmente dos grupos sociais cujos interesses coletivos esto
envolvidos no acordo).
No que diz respeito questo da representao, acreditamos que
quanto mais um rgo legitimado se colocar na posio de representante
da garantia e defesa dos interesses e direitos transindividuais, menor ser a
busca pelo envolvimento da sociedade civil nos TACs. Por parte do Ministrio
Pblico, por exemplo, a tendncia representao pode vir em funo do
que Arantes (2002) chamou de voluntarismo poltico, ou seja, em funo
de determinadas concepes ideolgicas de promotores e procuradores do

Ministrio Pblico que se convertem em um perfil especfico de atuao.
Tais concepes ideolgicas se manifestam a partir de diagnsticos sobre a
sociedade brasileira como hipossuficiente em suas possibilidades de ao
poltica. Nesse sentido, ao conceberem a sociedade civil como frgil e desorganizada, coloca-se em risco possveis iniciativas de envolvimento direto
da mesma nos TACs celebrados pelo Ministrio Pblico (principalmente a
participao dos grupos sociais cujos interesses coletivos estejam envolvidos no acordo), de maneira que a atuao dos promotores e procuradores
nos acordos se restrinja somente, no que tange questo da participao,
a acolher denncias de agresses ao meio ambiente e sade da populao endereadas ao MP por representantes de organizaes da sociedade.
J por parte de rgos ambientais, a tendncia representao nos TACs
pode vir em funo do entendimento de que a busca pela garantia e defesa
dos direitos e interesses transindividuais mediante a celebrao dos TACs
envolve o tratamento de assuntos tcnicos, que cabe somente aos rgos
ambientais, na condio de especialistas, discutirem. Por esse critrio,
excluir-se-ia no s a sociedade civil, como tambm todos os demais rgos
que se enquadrarem na categoria de leigos, como o caso dos rgos do
sistema de justia.
Vale frisar que os Termos de Ajustamento de Conduta analisados nos
casos TKCSA e REDUC no contaram com uma ampla participao da sociedade civil, inclusive naqueles que envolviam danos diretos populao,
como os TACs relativos ao caso do derramamento de leo da REDUC de
2000 e ao caso da poluio atmosfrica da TKCSA. No curso da pesquisa,
tomamos cincia de alguns termos de compromisso assinados em 2007
entre a TKCSA e algumas associaes de pescadores da Baa de Sepetiba,
relativos a medidas compensatrias pelos danos ocasionados no processo
de instalao da empresa atividade pesqueira. Tais termos, em 2011,
vieram a ter suas obrigaes substitudas por uma espcie de acordo denominado Memorando de Entendimentos entre a SEA, o INEA, a TKCSA
e algumas associaes de pescadores. Ainda que tal acordo conte com
a participao de algumas entidades de pesca da regio, h indcios, em
funo da carta de denncia elaborada por associaes de pescadores da
Baa de Sepetiba, de que o citado acordo no envolveu apropriadamente
todos os grupos sociais que possuam interesse nos seus efeitos. Cabe ressaltar ainda que os TACs analisados que foram celebrados por iniciativa do
INEA no contaram inclusive com a participao do Ministrio Pblico como
interveniente. Destarte, uma srie de obrigaes (ou exigncias) dos TACs
referentes a medidas sociais e ambientais visando reparao de danos
so elaboradas sem que haja ampla participao ou consulta popular.
Nesse ponto, como proclamam Acselrad e Leroy (2011):

Urge, pois, desenvolver propostas de tomada de deciso democrticas e elementos de metodologia que contribuam para alterar a
correlao de foras no debate sobre o impacto dos projetos de desenvolvimento, fazendo valer a perspectiva diferenciada dos grupos
sociais atingidos e/ou correntemente menos capazes de se fazer
ouvir na esfera decisria (Acselrad e Leroy, 2011, p. 14).
Ao buscarem critrios mais participativos na formulao dos TACs, alguns procuradores entrevistados apontaram a importncia do uso de outro
instrumento extrajudicial do qual dispe o Ministrio Pblico: a audincia
pblica.253 Segundo o procurador entrevistado 3, dentre as validades do uso
da audincia, estaria: envolver na discusso da celebrao do acordo todos
os legitimados para a sua propositura, de forma a evitar que um legitimado,
caso discorde do compromisso, busque impugn-lo ou entre judicialmente
com uma Ao; e possibilitar o controle do TAC mediante o envolvimento
de uma srie de atores sociais. Nas palavras do procurador entrevistado 3:

Todo TAC tem que ser submetido audincia pblica. A audincia

pblica um mecanismo controlador do TAC. Ento a audincia
pblica muito poderosa. A audincia pblica que a gente faz aqui
o lugar onde as pessoas tm que dizer o que vai ser feito antes de
fazer. Se todos tivessem esse entendimento que o TAC tem vrios
legitimados e que tem que ser submetido a uma audincia pblica,
no teria esses TAC malucos. [...] No momento que eu vou fazer uma
audincia com a empresa X, eu vou colocar o TAC para todo mundo
interessado falar: olha, nesse TAC, acho que essa clusula aqui
no est boa. E a, l na frente, a empresa X estar resguardada
porque todo mundo que teria suposta legitimidade para impugnar o
TAC participou da audincia pblica, teve chance de contribuir com
o TAC. O edital da audincia convoca todo mundo; da eu consigo
fazer um documento seguro tanto para populao quanto para
aquele que est se dispondo a se ajustar amigavelmente. Eu j fiz
um TAC que tive que entrar com uma ao para anular, porque o
IBAMA me forneceu informaes erradas. Eu fiz um TAC com base
253 O artigo 27 da Lei n 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, a Lei Orgnica Nacional do

Ministrio Pblico, dispe em seu inciso IV que cabe a ele: promover audincias
pblicas e emitir relatrios, anuais ou especiais, e recomendaes dirigidas aos
rgos e entidades mencionadas no caput deste artigo, requisitando ao destinatrio
sua divulgao adequada e imediata, assim como resposta por escrito.
na informao do IBAMA e depois fiquei sabendo que aquele licenciamento era irregular, feito sei l por que motivo. Da eu tive que
entrar em juzo e dizer para o juiz esse TAC est todo errado; tive
que entrar com ao de improbidade contra o servidor do IBAMA,
entendeu?
Ressalta-se ainda, conforme alega o procurador entrevistado 5, o

uso da audincia como forma de colher informaes, manifestar posies
e pressionar as partes indagadas:
Enfim, eu acho que a audincia pblica serve muito mais como uma
forma de evitar uma ao judicial. Trazer participao e evitar a
ao judicial. Num caso desses, se eu tivesse que ir para a justia,
eu poderia ganhar, mas perderia. Ento, utilizei o instrumento da
audincia pblica como um instrumento quase que decisrio mesmo, para colher as informaes e manifestar o meu entendimento;
como um instrumento de participao e presso sobre quem estava
sendo indagado na audincia pblica.
A audincia no s justificada na formulao do TAC como tambm

apresentada como uma forma de colher informaes entre as partes
envolvidas para fundamentar a propositura de uma ao. Conforme o
procurador entrevistado 4:
[A audincia pblica] importante para dar fora a uma eventual
ao, fora de convencimento do juiz numa eventual ao, porque
diferente do rgo ambiental dar uma explicao no papel. Ele
est ali, ele questionado, ele gagueja, ele no sabe explicar, s
vezes, quando confrontado diretamente. [...] a audincia pblica
importante para isso, porque d mais fora sua ao, porque voc
tem l a opinio popular do seu lado.
Apesar do reconhecimento, por parte desses membros do Ministrio

Pblico, da necessidade do uso de metodologias mais participativas para
embasar suas decises, deve haver nessas audincias pblicas uma
preocupao especfica com o contedo e o sentido dessa participao,
principalmente no aspecto da garantia de envolvimento dos grupos sociais correntemente menos capazes de se fazer ouvir na esfera decisria
no processo de tomada de deciso sobre as formas de tratamento dos
conflitos envolvendo direitos transindividuais. O procurador entrevistado
5 parece reconhecer essa necessidade, ao afirmar que:
De fato, esse instrumento tem que ser usado muito mais vezes. Mas
a minha preocupao que essas audincias pblicas sejam efetivas, porque as audincias pblicas do licenciamento ambiental, a
rigor, so de fachada. Na verdade, o que tem que ser efetivada a
participao. Fazer a audincia, mas desde que seja feita de uma
maneira com que as pessoas possam falar.
Ao salientarmos a importncia de haver nessas audincias pblicas

uma preocupao especfica com o contedo e o sentido dessa participao, alinhamo-nos ao exposto por Mello (2011) no Projeto Avaliao de
Equidade Ambiental:
A participao no poder implicar a negociao entendida como
processo de barganha de direitos dos grupos potencialmente
atingidos. O objetivo da participao deve ser o envolvimento dos
atingidos nos processos decisrios para garantir, conforme o Artigo
5 da Constituio brasileira de 1988, a inviolabilidade do direito
vida, igualdade, liberdade, propriedade e o direito a justa indenizao, no caso da desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, ou por interesse social (Mello, 2011, p. 34).
Nos TACs analisados, entretanto, o uso da audincia pblica no

concerne participao no processo de tomada de decises na celebrao do Termo de Ajustamento de Conduta, mas concebida como um
instrumento de publicidade, de divulgao daquilo que j foi acordado
previamente entre aquele que se dispe a ajustar sua conduta e aqueles
que acreditam ser habilitados e suficientemente balizados para representar e versar sobre os direitos e interesses transindividuais. O TAC
celebrado entre a TKCSA, a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), a
Comisso Estadual de Controle Ambiental (CECA) e o Instituto Estadual do
Ambiente (INEA) em maro de 2012 um bom exemplo dessa assertiva.
Em sua clusula quarta, referente s obrigaes dos compromitentes, no
item 4.1, consta no TAC a exigncia de: realizar Audincia Pblica para
divulgao das aes pactuadas no presente termo e estabelecimento
de reunies peridicas para divulgao do estgio de implementao do
Plano de Ao.
Em uma carta de denncia enviada pelo Instituto Polticas
Alternativas para o Cone Sul (PACS) em 23 de agosto de 2012 ao Conselho
Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), por ocasio de sua 107 Reunio
Ordinria, a referida ONG alega haver pouco caso com a transparncia
e publicizao do TAC da TKCSA, em parte em funo de que nenhuma
audincia pblica foi realizada, e ao que nos parece nada foi feito a respeito. Desse modo, sustenta a instituio que: reforamos a necessidade
da garantia da transparncia e o controle social do TAC e de suas condies. (PACS, 2012, p. 3). Vale destacar que, at o presente momento da
pesquisa, um ano e meio aps a assinatura do TAC, essa audincia ainda
no foi realizada.
O questionamento quanto maneira como se d a publicidade dos
TACs no algo especfico de representantes da sociedade civil. Existe a
possibilidade de que um rgo legitimado desconhea a existncia de um
TAC assinado por outro rgo legitimado e questione sua falta de publicidade. Como exemplo, podemos citar o caso do TAC celebrado pela SEA,
INEA, CECA e REDUC, em outubro de 2011, em que o Ministrio Pblico
Federal, especificamente o procurador responsvel pela Procuradoria da
Repblica no Municpio de Duque de Caxias, municpio onde se encontra
instalada a REDUC, desconhecia sua existncia e questiona sua falta de
publicidade. Sobre a questo, alega o referido procurador:
Ento eu oficiei o INEA: INEA, como voc deu uma licena de instalao que vai permitir que a REDUC lance poluentes em nveis de
emergncia, se isso crime ambiental? E me foi respondido: estamos fazendo um TAC de no sei quantos milhes etc. Pois bem:
Me encaminhem o TAC! Passa um ms, no encaminham o TAC.
Passa outro ms e no encaminham o TAC. Da sai na imprensa: O
TAC foi celebrado com a REDUC etc. Agora, alguma coisa tem de
errado! Por que, se eu estou h meses pedindo a cpia do TAC, eles
no me encaminham? O que tem ali que a gente no pode saber?
O TAC no pblico?
Em geral, o critrio adotado para a publicidade dos TACs se restringe publicao do termo no Dirio Oficial, como podemos constatar pelos
exemplos abaixo:
Este instrumento ser publicado, mediante extrato, no Dirio Oficial,
s expensas da Petrobras, sob pena de ineficcia.254
Dentro do prazo de 20 (vinte) dias, contados da data de sua assinatura, dever o extrato do presente TAC ser publicado no Dirio
254 Termo de Ajustamento de Conduta para Ajuste Ambiental celebrado entre a Secretaria
de Estado do Ambiente (SEA), a Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
(FEEMA) e a Petrleo Brasileiro S/A, bem como para Ajuste de Conduta com o
Ministrio Pblico Federal, em 29 de novembro de 2000, item nmero 26, p. 08.
Oficial do Estado do Rio de Janeiro, correndo os respectivos

encargos por conta da c ompromissada.255
Dentro do prazo de 20 (vinte) dias, contados da data de sua assinatura, dever o extrato do presente TAC ser publicado no Dirio Oficial
do Estado do Rio de Janeiro, correndo os respectivos encargos por
conta da compromissada. Uma cpia da referida publicao dever
ser encaminhada ao INEA, para que seja anexada ao processo administrativo correlato.256
Em alguns casos, o TAC publicado no Dirio Oficial de forma resumida, o que impossibilita o conhecimento pblico de todas as obrigaes
acordadas nesse instrumento. O TAC celebrado pela SEA, INEA e CECA
com a REDUC, em 18 de outubro de 2011, por exemplo, foi publicado no
Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro em 8 de novembro de 2011257
da forma abaixo ilustrada.
Primeira parte, constante no final da pgina 28:
255 Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) celebrado entre a TKCSA, a Secretaria de

Estado do Ambiente (SEA) e as extintas Fundao Estadual de Engenharia de Meio
Ambiente (FEEMA), Fundao Instituto Estadual de Florestas (IEF) e a Fundao
Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas (SERLA), em julho de 2008, Clusula
nona Da publicao de extrato, folha 4, do processo INEA n E-07/512941/2012.
256 Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre a Secretaria de Estado do
Ambiente (SEA), a Comisso Estadual de Controle Ambiental (CECA), o Instituto
Estadual do Ambiente (INEA) e a Refinaria Duque de Caxias (REDUC), em outubro de
2011, Clusula dcima terceira Da publicao de extrato, p. 40.
257 Dirio Oficial do Estado do Reio de Janeiro, Ano XXXVII, N 209, Parte I, Tera-feira, 8
de novembro de 2011.
Segunda parte, constante no incio da pgina 29:
Em outros poucos casos, encontramos a exigncia de publicao

do termo em jornais de ampla circulao, para alm da publicao do
Dirio Oficial:
A compromissada se obriga a publicar os termos deste compromisso de ajustamento de conduta, no prazo de at 20 (vinte) dias a
contar de sua celebrao, em dois jornais de ampla circulao no
Estado do Rio de Janeiro e no Dirio Oficial da Unio.258
Em outros casos, ao se incumbir a empresa que est tendo sua conduta ajustada do processo de publicidade do TAC, abre-se margem para
que as informaes sobre o termo sejam publicizadas segundo critrios
estabelecidos pela prpria compromissada. Este caso do TAC celebrado
entre a TKCSA, SEA, CECA e o INEA, em maro de 2012, que estabelece
como exigncia a empresa desenvolver programas de comunicao para
divulgar o contedo do TAC, bem como as aes nele propostas. No Anexo 1
do Plano de Ao, item 64, referente rea denominada Responsabilidade
Social, consta que a TKCSA possui como atribuio as seguintes aes:
a) Editar jornal gratuito para a comunidade (Reta, centro
de Santa Cruz e centro de Itagua). Contedo focado em
aes de responsabilidade socioambiental e atividades da
comunidade;
258 Compromisso de Ajustamento de Conduta celebrado entre o Ministrio Pblico Federal, a
Petrobras, a Agncia Nacional de Petrleo (ANP) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Renovveis (IBAMA) no dia 25 de abril de 2000, Clusula oitava, p. 7.
b) Implantar programa de visitas fbrica;

c) Criao e veiculao de srie de programas em rdios
locais oficiais;
d) Disponibilizar informaes de relevncia sobre o TAC na
pgina da empresa na internet.
De acordo com o subitem d), em que exigido que a empresa disponibilize informaes de relevncia sobre o TAC, deixa-se ao encargo da
empresa apresentar, mediante seu entendimento do que deva ou no ser
relevante para ser disponibilizado, o contedo do TAC e o atendimento aos
ajustes e adequaes fixados no mesmo.
No que se refere ao subitem a), sobre a edio de jornal gratuito para comunidade, a empresa, para cumprir com essa exigncia,
continuou com a publicao de seu jornal, intitulado Al comunidade.
Nesse jornal, que deve possuir um contedo focado em aes de
responsabilidade socioambiental e atividades da comunidade, vemos
obrigaes (ou exigncias) determinadas no TAC serem transformadas
em aes voluntrias e, desse modo, serem usadas como marketing
para a empresa. Um exemplo da conduo desse processo de publicidade do TAC pela empresa pode ser visto no ttulo de uma reportagem do
jornal Al comunidade, em que se apresenta uma compensao indenizatria que determina a construo de uma clnica de sade em Santa
Cruz259 da seguinte forma: Mais sade para a populao do Complexo
Joo XXIII: Clnica da Famlia Ernani Braga beneficia 27 mil pessoas com
atendimento de qualidade.260 Nessa reportagem, afirma-se ainda que:
A empresa investiu R$ 4 milhes na construo do prdio da Clnica da
Famlia por meio de acordo voluntrio firmado com a Secretaria Estadual
do Ambiente (SEA) para execuo de projetos de infraestrutura na regio
(grifos nossos). Assim, da maneira como foram concebidas as exigncias
de publicidade no TAC, permite-se que a empresa apresente as informaes concernentes ao cumprimento de suas obrigaes segundo
259 Tal compensao foi estipulada no Termo de Cooperao Ambiental celebrado
entre a TKCSA, SEA e o INEA em 17 de agosto de 2011, e reiterada como uma das
obrigaes do TAC celebrado entre a TKCSA, a SEA, a CECA e o INEA em 30 de maro
de 2012. A referncia a essa compensao apresentada no item 3.5 do referido
TAC: empreender medidas socioambientais de carter compensatrio com destaque
para a Bacia Hidrogrfica da Baa de Sepetiba, no valor de R$ 14 milhes, nos termos
do Termo de Cooperao celebrado entre a SEA, o INEA e a TKCSA, conforme consta
no processo administrativo E-07/502.631/2011.
260 Fonte: Jornal Al Comunidade, Ano 1, Julho de 2012, Edio 07. Disponvel em:
<http://www.thyssenkrupp-csa.com.br/>. Acesso em: 16 de julho de 2013.
suas polticas de gesto ambiental e suas estratgias de marketing e de

relaes pblicas com a comunidade.
Em uma recente publicao261 que discute o assdio de empresas e
rgos governamentais a ONGs e movimentos sociais atravs de projetos
de Pagamento por Servios Ambientais (PSA), problematizou-se o que se
chamou de contradies do dinheiro da compensao ambiental. Os
representantes de diferentes ONGs e movimentos sociais participantes
de uma oficina que serviu de substrato para essa publicao debateram
sobre que tipos de financiamentos (frutos de compensaes ambientais de
empresas que causaram algum dano ambiental) seriam aceitveis ou no
por parte de ONGs e movimentos sociais. Nesse tocante, especial destaque
cabe fala de um representante da ONG FASE, que pareceu reconhecer
certas estratgias de empresas de transformarem o cumprimento de obrigaes acordadas extrajudicialmente em propaganda para a empresa, ao
ressaltarem seu carter voluntrio. Sobre o dinheiro recebido pela ONG
FASE como compensao pelo acidente do derramamento de leo na baa
de Guanabara pela Petrobras-REDUC em 2000, alega o representante que:
Quando houve o derramamento de petrleo na Baa de Guanabara,
a FASE acessou o dinheiro do Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) que foi estabelecido com a Petrobras e fez o Mapa de Injustia
Ambiental. A Petrobras queria que a FASE colocasse: Apoio
Petrobras. Mas a FASE no aceitou, colocou: Apoio TAC Petrobras.
Ou seja, a compensao tem que ser feita, mas mantendo os critrios e fazendo o debate (FASE, 2013, p. 66).
Ao assumir estratgias e metodologias pouco participativas que limitam ou impedem a participao de um amplo espectro de atores sociais no
processo de tomada de decises na celebrao do Termo de Ajustamento
de Conduta, bem como no havendo garantias de sua transparncia e
publicidade, dificulta-se ou impossibilita-se todo e qualquer esforo no
sentido de se exercer um controle social dos ajustes e adequaes fixados por tais instrumentos, de forma a fazer com que adotem medidas
que realmente atendam aos interesses e direitos transindividuais. Nesse
sentido, qualquer atuao de rgos pblicos, como rgos legitimados
propositura de TACs, no sentido de buscar um tratamento para os conflitos
ambientais, deve ampliar ao mximo o debate em torno da questo, de
modo a trazer para a discusso um amplo espectro de atores sociais direta e indiretamente envolvidos nas questes tratadas no TAC.
261 FASE (2013).
A participao, dessa forma, deve ser assegurada, seja criando-se

possibilidades para um envolvimento direto (por meio da incluso, como
partcipes do acordo, de representantes dos grupos sociais cujos interesses
coletivos estejam envolvidos no TAC), seja dando condies para um envolvimento indireto (via controle social, por meio da garantia de uma correta
e efetiva publicidade desse TAC). Alm disso, deve haver uma preocupao
especfica com o contedo e o sentido dessa participao, principalmente
no aspecto da garantia de contemplao dos interesses dos grupos sociais
correntemente menos capazes de se fazer ouvir na esfera decisria.
2.3.5 O TAC e o licenciamento ambiental: o paradigma da adequao
ambiental, os efeitos de garantia do licenciamento, de
flexibilizao da lei e de autolicenciamento
No decorrer da pesquisa, deparamo-nos com uma srie de Termos
de Ajustamento de Conduta que se relacionam diretamente com os
processos de licenciamento ambiental da Refinaria de Duque de Caxias
(REDUC) e da ThyssenKruppCompanhia Siderrgica do Atlntico (TKCSA).
O Termo de Ajustamento de Conduta assinado pela SEA, FEEMA, IEF,
SERLA e a TKCSA em 22 de julho de 2008, por exemplo, possui como objeto
estabelecer os prazos e condies para que a Compromissada [a TKCSA]
promova, fiel e integralmente, as necessrias adequaes de suas atividades em suas instalaes para a implantao do Terminal Porturio262 e
estabelece oito itens (elencados de A a H) para seu cumprimento. Segundo
um parecer da Procuradoria do Instituto Estadual do Ambiente263 de 29 de
novembro de 2012, a celebrao deste TAC se deu em razo da TKCSA no
estar cumprindo integralmente as condicionantes da Licena de Instalao
FE011695. Desse modo, o termo trata da regulao de itens relacionados s
condicionantes da Licena de Instalao da empresa, referindo-se em grande parte a medidas mitigatrias e compensatrias em funo da supresso
de vegetao nativa (mangue) em rea de Preservao Permanente (APP)
para a construo do Terminal Porturio da empresa.
Em outro TAC celebrado com a TKCSA, dessa vez com participao
da SEA, CECA e o INEA em 30 de maro de 2012, tem-se como objetivo
262 Processo INEA n E-07/512941/2012, folha 06.

263 O Parecer NAD n 53/2012 consta nos autos do processo INEA n E-07/512941/2012,
de 31 de outubro de 2012, intitulado Thyssenkrupp Cia Siderrgica do Atlntico
TKCSA, Cod. Assunto: 0.109, Termo de Compromisso, Acompanhamento do
cumprimento da fase de manuteno do reflorestamento objeto de cronogramas
Termo de compromisso TC, folhas 130-134.
a prorrogao do prazo de pr-operao do complexo siderrgico,264

pr-operao essa autorizada na Licena de Instalao concedida pelo
INEA. Ademais, nesse termo, estabelece-se um Plano de Ao com 134
medidas a serem implementadas pela empresa. Uma informao relevante sobre esse Plano de Aes que certos itens que o configuram
j haviam sido solicitados pelo citado rgo ambiental em diferentes
notificaes emitidas em 2010 e 2011. Um exemplo claro o item 3.3
desse plano, que se refere concluso da implantao do sistema
de despoeiramento do poo de emergncia at o dia 30 de abril de
2012265 e que j havia sido solicitado pelo rgo ambientalem uma
notificao de 2010.266 Cabe destacar ainda o fato de que mais de
dez condicionantes da Licena de Instalao concedida em 2006 (e
renovada em 2009) constam como itens a serem realizados durante
a vigncia do TAC.O item 133, por exemplo, demonstra a inteno do
TAC servir como instrumento para o cumprimento da LI: garantir que
at o final da vigncia do TAC sejam atendidas todas as condicionantes
estabelecidas pelo licenciamento ambiental e toda legislao ambiental
vigente.267 J o item 134 ilustra bem a questo: atender condicionante n 31 da LI n IN000771: provera rea do poo de emergncia
da infraestruturanecessria para a realizao de corte de peas sem
o uso de oxignio, de forma a evitar a emisso de material particulado
para atmosfera.268
Tais exemplos demonstram que o TAC concebido e operacionalizado pelo rgo ambiental como um instrumento diretamente atrelado
ao processo de licenciamento, pois nele so estabelecidas uma srie de
compromissos, prazos e condies para que a empresa atenda a certas
condicionantes s quais a empresa j estava obrigada a cumprir no prprio licenciamento.
A operacionalizao do TAC de forma a atender ao processo de
licenciamento fica ainda mais evidente por ocasio da formulao de um
termo aditivo ao TAC, assinado pelos compromitentes (SEA, INEA, CECA)
e pela compromissada (TKCSA) em abril de 2013, em que so realizadas
algumas alteraes no acordo. No texto original do TAC, o pargrafo nico
da clusula segunda dispe que:
264 TAC INEA n 02/2012, p. 4. O referido termo se encontra referido aos processos n
E-07/503.583/2009 e n E-07/503.467/2010.
265 TAC INEA n 02/2012, p. 5
266 Gelinnot 00014815 (AP1, volume II, fl. 222)
267 TAC INEA n 02/2012, p. 59.
268 Idem.
As obrigaes no vinculantes, assim definidas no Plano de Ao,

cujos prazos de execuo neles previstos, que, pelas suas caractersticas tcnicas e operacionais, se estendem alm do prazo de
vigncia do presente termo, sero incorporadas como condicionantes da licena de operao a ser concedida compromissada.269
Com a alterao feita pelo termo aditivo, estabelece-se o seguinte:

As aes vinculantes previstas no Plano de Ao (Anexo I), cujos
prazos excedam o tempo de vigncia do TAC, podero ser convertidas em condicionantes da licena de operao, a exclusivo
critrio do compromitente INEA, desde que a compromissada implemente, dentro do prazo de vigncia do presente termo, medida
de mitigao eficaz.270
Como resultado da lgica de utilizao do TAC pelo rgo ambiental,

veremos condicionantes da Licena de Instalao serem transformadas
em aesprevistas pelo TAC, bem como aes do Plano de Ao do TAC,
por intermdio de seu termo aditivo, poderem vir a ser transformadas em
novas condicionantes, desta vez para a Licena de Operao. A partir de
ento, podemos reafirmar a premissa anteriormente colocada de que os
rgos ambientais tendem a incutir em seus acordos suas lgicas especficas de agentes do poder executivo voltados para tratar o meio ambiente
como uma questo eminentemente tcnica, orientada para atender s
necessidades especficas de suas atribuies como rgo responsvel
pelo licenciamento ambiental.
No caso da REDUC, encontramos essa lgica de atuao do rgo
ambiental por ocasio do TAC celebrado pela SEA, INEA e CECA com a
REDUC em 18 de outubro de 2011. Em sua clusula primeira, referente
ao objeto do TAC, no item 1.1, consta que o presente termo tem como
objeto disciplinar as medidas tcnicas necessrias continuidade da
operao da Refinaria Duque de Caxias (REDUC) descrita nas Licenas
de Operao FE00728, FE007482 e FE007990.271 J no item 1.4,
menciona-se que o presente instrumento integrar o processo de licenciamento ambiental da REDUC referida no caput, instrudo no processo
269 TAC INEA n 02/2012, p. 4
270 Termo aditivo n 09/13, p. 7 Primeiro termo aditivo ao TAC n 02/2012. O referido
termo aditivo se encontra referido aos processos n E-07/503.583/2009 e n
E-07/503.467/2010.
271 TAC INEA n 006/11, p. 30, processo INEA n E-07/500.955/11.
INEA n E-07/500.255/2010.272 Por fim, no item 5.1.1.1, afirma-se que

a Licena de Operao e Recuperao (LOR) ser emitida no prazo de
60 (sessenta) dias a partir da data de assinatura do presente Termo, com
validade de 3 anos, renovveis por igual perodo.273
Os casos acima mencionados demonstram que o TAC, na prtica,
acaba por figurar como instrumento garantidor do processo de licenciamento ambiental, processo este que vem sofrendo mudanas com vistas
a se tornar cada vez mais gil e fragmentado. Ao represent-lo como
um instrumento garantidor do licenciamento, temos em mente casos
em que os rgos ambientais, ao se depararem com a impossibilidade
de concederem ou renovarem as licenas ambientais de determinados
empreendimentos ou atividades (em razo dos mesmos estarem se instalando ou operando fora dos padres estabelecidos por lei), celebram
TACs buscando suas adequaes s normas legais e, por esse meio
desses instrumentos extrajudiciais, renovam suas licenas, ainda que tais
empreendimentos ou atividades estejam, no momento da concesso ou
renovao das licenas, fora dos padres determinados por lei.
Sobre a questo, afirma o procurador entrevistado 4 que:
O problema que os rgos ambientais esto fazendo TAC dando
prazo para empresa se adequar, quando, na verdade, o que acontece que se est no momento da renovao da licena e a empresa
no est adequada, a licena tinha que no ser concedida e a
empresa tinha que parar. Agora, no me venham dizer que isso vai
causar prejuzos para o pas, vai aumentar o preo da gasolina etc.
Quer dizer que com o meio ambiente pode? Pode o povo de Caxias
ficar l, engolindo enxofre, fumaa?
Ao salientar os limites da busca pela adequao ambiental, o promotor entrevistado 1 critica o TAC celebrado entre a TKCSA, SEA, CECA e
o INEA, em maro de 2012:
[...] o que vai dizer se um TAC vivel ou no o seu contedo.
para isso que a gente vai chegar e discutir [... e dizer:] olha, esse TAC
no atende aos nossos critrios, que no so critrios de discricionariedade, [pois] eu no posso escolher se eu vou proteger a sade
da populao. O TAC tem um limite, e um limite muito evidente. Se
272 TAC INEA n 006/11, p. 30, processo INEA n E-07/500.955/11.
273 Idem.
aquela atividade constitui um crime ambiental, voc no pode dar

um prazo para ela se adequar e permitir que ela continue funcionando. a mesma coisa eu chegar para um traficante [e dizer:]
traficante, voc est cometendo um crime e eu vou te dar um prazo
para voc diminuir a venda da droga. E, na nossa viso, isso que foi
feito no TAC da TKCSA.
Ao ser usado com um instrumento atrelado ao processo de

licenciamento, o TAC acaba por permitir que atividades ou prticas ambientalmente agressivas ao meio ambiente e sade humana encontradas
em alguma(s) etapa(s) do licenciamento sejam mantidas sob a gide da
lei, na forma de um ttulo executivo extrajudicial, assegurando assim a
continuidade de atividades econmicas. Dessa maneira, o TAC enquadra-se dentro de um jogo poltico estruturado no mbito do que Zhouri (2008)
denominou de paradigma da adequao ambiental. Segundo a autora:
O jogo poltico d-se, ento, no mbito do paradigma da adequao ambiental, o qual destinado a viabilizar o projeto tcnico,
incorporando-lhe algumas externalidades ambientais e sociais na
forma de medidas mitigadoras e compensatrias, desde que essas,
obviamente, no inviabilizem o projeto do ponto de vista econmico-oramentrio.Dessa forma, assegura-se a dominao do espao
de tomada de decises por uma viso hegemnica do que sejam as
possibilidades de uso dos recursos naturais a partir da lgica de
mercado (Zhouri, 2008, p. 100).
No campo jurdico, o paradigma da adequao ambiental encontra

respaldo na chamada teoria do fato consumado. Ainda que, conforme
Dias (2007), no possamos cham-la propriamente de uma teoria, visto
se tratar to somente de um universo de decises judiciais que, guardando entre si similitudes, permite distinguir seus objetivos bsicos (p.
178), o entendimento acerca do fato consumado traz implicaes diretas
para as formas de tratamento do conflito na rea ambiental. Isto porque,
fundamentando-se no princpio de que a volta ao status quo originrio
ocasionaria mais prejuzos do que a permanncia da situao atual, tende-se, na atuao dos rgos pblicos responsveis por tratar das questes
ambientais, a buscar a manuteno de empreendimentos construdos em
desrespeito s normas ambientais quando, no momento do conflito, eles
j se encontrarem instalados e/ou em operao. Com isso, consolida-se
uma forma de tratamento de irregularidades constatadas no curso de
projetos de desenvolvimento propensa a transformar os impactos sociais
e ambientais gerados por tais projetos em formas de reparao de dano

baseadas em medidas mitigadoras e compensatrias. Nas palavras do
Promotor de Justia de Minas Gerais, Carlos Eduardo Ferreira Pinto, a
teoria do fato consumado permite que, em nome do desenvolvimento,
tudo seja transformado em compensao.274
Alm do TAC figurar como um instrumento garantidor do processo
de licenciamento ambiental, pudemos identificar igualmente nesse instrumento um contedo flexibilizador da lei, pois, mediante sua celebrao,
permite-se que empreendimentos que, no momento da concesso ou renovao das licenas ambientais, estejam fora dos padres estabelecidos
por lei continuem a operar at que sejam cumpridas as obrigaes fixadas
em suas clusulas ou at que se extinga o seu tempo de vigncia. Dessa
forma, constri-se uma lgica flexibilizante da lei mediante a qual se
admite hoje o descumprimento aos padres ambientais legais para que,
no futuro, ao final do prazo de vigncia do acordo, sejam cumpridos os
padres legais. Faz-se isso geralmente por meio da presena no acordo
da obrigao de no fazer, que consiste no compromisso do empreendimento de abster-se da ao ou atividade danosa que vem cometendo.
Entretanto, ao permitir que o empreendimento continue suas operaes,
a garantia da averiguao do cumprimento do compromisso realizado
passa a ser possvel somente por meio de fiscalizao, o que acaba por
transferir a competncia do tratamento da questo para a capacidade
de controle ambiental por parte dos rgos ambientais (que, por vezes,
so os propositores do TAC). Nesse ponto, concordamos com Zucarelli
(2006a), quando o mesmo afirma que o TAC:
Apesar de ser um documento jurdico, que visa regular a conduta
transgressora daquele que descumpre um direito fundamental da
coletividade, este vem sendo utilizado como mais um instrumento
flexibilizante da poltica ambiental, que permite o abrandamento na
aplicao da legislao ambiental em prol de uma continuidade no
licenciamento de projetos (Zucarelli, 2006a, p. 1, grifos no original).
Cabe aqui frisar que, apesar de na presente pesquisa a identificao

do uso do TAC como instrumento garantidor do licenciamento e flexibilizador da lei ter se relacionado atuao dos rgos ambientais, nada
274 Fala proferida pelo Promotor Carlos Eduardo Ferreira Pinto no seminrio nacional
Formas de matar, de morrer e de resistir: limites da resoluo negociada dos
conflitos ambientais e a garantia dos direitos humanos e difusos realizado no dia 19
de novembro de 2012 em Belo Horizonte, Minas Gerais, e organizado pelo Grupo de
Estudos em Temticas Ambientais (GESTA/UFMG).
impede que outro rgo legitimado atue de maneira semelhante (ou que
os rgos legitimados atuem em conjunto com o mesmo fim). Zucarelli
(2006b), por exemplo, em seu estudo sobre o licenciamento ambiental
da Usina Hidreltrica de Irap no vale do Jequitinhonha em Minas Gerais,
relacionou esse tipo de atuao ao Ministrio Pblico Federal.
O uso do TAC dentro do processo de licenciamento parece seguir
uma tendncia, especialmente nos casos envolvendo grandes projetos, do
poder pblico buscar flexibilizar ou contornar a lei de forma a permitir que
tais empreendimentos obtenham suas licenas ambientais. Guimares
(2011), ao analisar o processo de licenciamento do complexo siderrgico
da TKCSA, identificou uma situao em que a legislao (especificamente o
zoneamento industrial estadual) foi alterada por meio de Decreto para permitir que a empresa se instalasse em uma rea de Preservao Permanente
(APP). A justificativa para tal alterao se deu mediante o enquadramento
de todo o complexo siderrgico da TKCSA na categoria de utilidade pblica, para fins de atendimento ao artigo 4 do Cdigo Florestal (Lei Federal
n 4.771/1965).275 Sobre tal d
inmica, assevera a autora:
A alterao formal da legislao e a interpretao de certos conceitos constantes nas normas conduzem para a racionalidade
econmica de incentivo s atividades industriais, expresso nas manifestaes pblicas de apoio dos chefes dos Poderes Executivos
federal, estadual e municipal, em detrimento de uma anlise
consistente da viabilidade ambiental do projeto. [...] No curso do licenciamento e demais procedimentos relacionados a legislao
ambiental no logra funcionar como impeditivo, apesar da proteo
ao meio ambiente ser pela lei um dever, ao desenvolvimento do
empreendimento proposto, devendo, assim, ser contornada para
que a licena ambiental seja concedida atendendo-se a todas as
normas vigentes (Guimares, 2011, p. 109-110).
Um trabalho desenvolvido pelo Ncleo Interdisciplinar de Meio

Ambiente da PUC-Rio (2005), que elaborou um anteprojeto de lei para
275 Vale frisar que a Lei Federal n 4.771/1965 foi alterada pela Lei Federal n 12.651
de 25 de maio de 2012, que dispe sobre a proteo da vegetao nativa; altera as
Leis no6.938, de 31 de agosto de 1981, n 9.393 de 19 de dezembro de 1996 e
n 11.428 de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis n4.771 de 15 de setembro
de 1965 e n 7.754 de 14 de abril de 1989 e a Medida Provisria n2.166-67 de
24 de agosto de 2001; e d outras providncias. Em seu artigo 8, consta que A
interveno ou a supresso de vegetao nativa em rea de Preservao Permanente
somente ocorrer nas hipteses de utilidade pblica, de interesse social ou de baixo
impacto ambiental previstas nesta Lei.
o cdigo ambiental do Estado do Rio de Janeiro, parece reconhecer o

risco do uso do TAC atrelado ao processo de licenciamento. Consta em
seu artigo 100 a seguinte recomendao: A celebrao do TAC jamais
poder suprir ou substituir o licenciamento ambiental, bem como a necessidade de elaborao de EIA/RIMA ou de outros estudos ambientais
(p. 29). Ademais, acrescenta em pargrafo nico que: O procedimento de
licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade objeto do TAC
ser conduzido paralelamente sua execuo (p. 29).
O reconhecimento do TAC como um instrumento substitutivo e/
ou garantidor do licenciamento ambiental, entretanto, parece ser algo
corrente entre o empresariado. Nesse sentido, vale a pena retomarmos
o exemplo da alegao da Petrobras, presente em um ofcio enviado
ao Ministrio Publico Federal, de que: As Unidades da Petrobras esto
licenciadas em conformidade com a legislao. As que ainda no possuem licena ambiental esto cobertas por Termos de Ajustamento de
Conduta TAC.276 Outro exemplo desse reconhecimento pode ser visto
em um manual sobre licenciamento ambiental elaborado pela Federao
das Indstrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG) para o empresariado
mineiro.277 Nesse documento, demonstra-se que a busca pela celebrao
do TAC no parte necessariamente dos rgos pblicos legitimados, uma
vez que as empresas j contam com a assinatura desses termos em
seus licenciamentos. Na resposta pergunta G do manual (J estou
instalado e/ou operando e no possuo licena, o que fazer?), consta a
seguinte instruo:
O empreendimento que j estiver instalado, em instalao ou
operando sem a respectiva licena e desejar regularizar-se, pode
utilizar-se da Licena de Instalao ou Licena de Operao em
carter corretivo. [...] O empreendedor que desejar continuar
funcionando concomitantemente com o processo de LI/LO
(Licena de Instalao ou Licena de Operao) corretiva dever
assinar um TAC (Termo de Ajustamento de Conduta) com o rgo ambiental. O TAC conter previso das condies e prazos
para funcionamento do empreendimento at a sua regularizao
(FIEMG, s.d., p. 10-11).
276 Inqurito Civil MPF/PRRJ/GP/04/2000. Proc. Administrativo MPF
n1.30.012.000001/2000-39, p. 16.
277 FIEMG. Orientaes ao empreendedor sobre o licenciamento ambiental no Estado
de Minas Gerais. Disponvel em: <http://www.pormin.gov.br/biblioteca/arquivo/
Orientacoes_ao_empreendedor_sobre_licenciamento_ambiental_em_MG.pdf.>.
Em outro documento da mesma instituio, que trata do tema da

renovao de licenas ambientais278 consta que:
O indeferimento do pedido de revalidao da licena de operao
gera graves consequncias para o empreendedor, como a obrigao
de paralisar as atividades do empreendimento at a sua regularizao ambiental, ou at que seja firmado Termo de Ajustamento de
Conduta com o rgo ambiental (FIEMG, s.d., p. 28).
Em um trecho da mesma publicao, podemos depreender mais

claramente a lgica empresarial de compromisso ambiental na qual se
insere o Termo de Ajustamento de Conduta:
Os compromissos de ordem ambiental se traduzem em inmeras
vantagens como fomento competitividade, acesso a mercados,
prtica de inovao, ganhos econmicos, conformidade com os
requisitos legais aplicveis e cabendo destacar no assunto explorado nesta publicao: renovao da licena ambiental. Todo esse
processo contribui significativamente para a produtividade, alm
de ser estratgico para a manuteno das licenas ambientais
(FIEMG, s.d., p. 5).
O uso do TAC dentro do processo de licenciamento pode permitir

tambm que condicionantes do licenciamento, ao serem transformadas
em clusulas e condies no acordo, se tornem o resultado de uma
dinmica de negociao em que os empreendimentos ou atividades a
serem licenciados negociem e interfiram de maneira ativa no seu prprio
licenciamento, o que se aproximaria do que Novoa Garzon (2008a) denominou de autolicenciamento. Assim, o TAC inserir-se-ia na trajetria do
autolicenciamento dos empreendimentos privados com diligente chancela
pblica que os imuniza contra eventuais contestaes jurdicas (Novoa
Garzon, 2008a, p. 45). No que se refere, por exemplo, negociao das
condies de tempo para as adequaes de conduta ambiental ajustadas em um TAC que se encontra atrelado ao processo de licenciamento,
cria-se a possibilidade de que o empreendimento ou atividade a ser licenciada negocie a prorrogao do cumprimento de condicionantes de seu
licenciamento mediante pedidos de prorrogao do TAC encaminhados ao
278 FIEMG. Gesto ambiental: renovao de licena ambiental. Disponvel
em: <http://www5.fiemg.com.br/admin/BibliotecaDeArquivos/Image.
aspx?ImgId=37325&TabId=13676>. Acesso em: 19 de julho de 2013.
rgo legitimado, que sero garantidos por meio da assinatura de termos

aditivos. Ao possibilitarem esse tipo de negociao, talvez menos por razes tcnicas e legais do que por razes polticas, os rgos legitimados
estariam contribuindo decisivamente para a manuteno ou sobrevida de
atividades ou prticas ambientalmente agressivas ao meio ambiente e
sade da populao.
CONCLUSES
Ao reconhecermos que a apropriada compreenso de um instrumento jurdico envolve mais do que o simples exame de suas estruturas
e princpios legais, propusemo-nos, na presente pesquisa, a compreender o contexto poltico, econmico e social em meio ao qual o Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) foi concebido, de forma a depreendermos
as foras sociais e o jogo poltico envolvidos em sua concepo e insero
dentro do ordenamento jurdico.
Criado em um contexto de reforma poltica, econmica e do sistema de justia que caracteriza o Brasil do final dos anos 1980, o TAC o
resultado de um perodo da histria republicana do pas marcado pela
confluncia perversa (Dagnino, 2004) entre dois projetos distintos: de
um lado, a ativao de um Estado formalmente democrtico, marcado
pelo reconhecimento de novos direitos aos cidados, que exige a ampliao do acesso justia e implica em um maior nmero de demandas
ao Judicirio e, de outro, de discursos e propostas neoliberalizantes de
modernizao e racionalizao do Estado, principalmente no que se
refere busca pela superao de formas burocrticas de se administr-lo. Tal instrumento, dessa forma, caudatrio, poca, do esprito da
crtica de certos empreendedores institucionais a todo tipo de burocracia, rigidez e formalismo relacionado s formas de gesto da mquina
estatal, bem como s suas tradicionais atribuies como Estado-juiz no
objetivo de tratar osconflitos. Mormente no que tange essas atribuies,
o legislador conferiu aos rgos pblicos legitimados sua propositura,
voluntria ou involuntariamente, mediante as lacunas de seu texto legislativo, a flexibilidade para que tais rgos tratem os conflitos atravs da
possibilidade do uso de meios alternativos aos tradicionais de tratamento
de conflito considerados mais rgidos e formais. Alm disso, essa flexibilidade permite que cada rgo legitimado delineie o modo como concebe
e operacionaliza seus TACs de acordo com as necessidades especficas
de suas atribuies como rgo pblico, possibilitando assim que cada
rgo faa sua escolha no sentido de selecionar os interesses legtimos a
serem protegidos nos acordos, bem como que escolha as pretenses (ou
satisfao dos interesses transindividuais.
Ao identificarmos a dinmica acima descrita, voltamo-nos para o
exame de como os TACs so desenvolvidos na prtica, de maneira a desvelarmos suas especificidades e as diferentes formas de serem propostos
e levados a cabo segundo a lgica especfica de sua operacionalizao
pelo rgo legitimado que o props como forma de tratamento para os
conflitos. No campo ambiental, escopo de nosso estudo, vimos que desde
a simples nomeao do acordo at o processo de escolha do dispositivo
legal que o ancore tende a refletir a busca do rgo legitimado ou do

representante do rgo legitimado por afirmar sua lgica especfica de
concepo e operacionalizao de seus acordos ambientais e, a partir
desse processo, procurar distinguir-se de outras lgicas de acordo empreendidas por outros rgos legitimados ou representantes dos rgos
legitimados. nesse sentido que, por exemplo, o rgo ambiental tende a
incutir em seus acordos sua lgica especfica de agente do poder executivo
voltado para tratar o meio ambiente como uma questo eminentemente
tcnica, orientada para atender s necessidades especficas de suas
atribuies como rgo responsvel pelo licenciamento ambiental e
pela aplicao de sanes administrativas aos agentes causadores de
danoambiental. Por outro lado, apesar das variadas formas de atuao
dos promotores e procuradores - uma vez que, em funo de suas independncias funcionais, encontram-se subordinados apenas lei e
sua conscincia (Rojas, 2013) -, h uma tendncia dos acordos promovidos pelo Ministrio Pblico seguirem uma lgica propriamente jurdica,
pautando-se nos principais diplomaslegaise preceitos que estruturam o
arcabouo jurdico vigente em matria demeio ambiente. Isto se d possivelmente em razo de sua posio de defensor da ordem jurdica (art.
127 da Constituio Federal) e de sua atuao na qualidade de custos
legis (fiscal da Lei).
As formas de operacionalizao do TAC subordinar-se-o lgica
propositiva especfica do rgo legitimado que, por conseguinte, subordinar-se- ao processo de escolha do dispositivo legal que o ancore e
interpretao dos ditames jurdicos estabelecidos pelo legislador para
esse dispositivo. Ao realizar essa dinmica operativa, o rgo legitimado
atender s necessidades especficas de suas atribuies como rgo
pblico e sua posio poltica assumida diante do conflito para estabelecer o contedo do Termo de Ajustamento de Conduta. Diz-se isto
porque, distante da teoria, a prtica do uso do TAC conduz percepo
de que o mesmo o resultado da escolha de um instrumento jurdico que
possibilite a realizao de decises (mais do que simplesmente tcnicas
ou legais) polticas, tomadas caso a caso pelos rgos legitimados com
vistas a tratarem as questes ambientais e os conflitos a elas atrelados.
Por ser fruto de posies e decises polticas, o TAC pode servir para os
mais variados fins, que compreendem desde a real busca pela garantia
dos direitos e interesses transindividuais (caso envolva e assegure princpios democrticos de participao, publicidade e possibilite o controle
social) at a busca pela garantia da realizao de interesses econmicos
privados mediante a salvaguarda de empreendimentos e atividades produtivas sob a justificativa de sua suposta utilidade pblica ou de seu
presumido interesse social. Nesse sentido, vemos que o conjunto de justificativas frequentemente endereadas ao uso do Termo de Ajustamento
de Conduta, baseadas em premissas tericas acerca de critrios e discursos voltados para a ideia de celeridade, informalidade, negociao etc.
desviam, de certa forma, o foco das posies e decises polticas que
estabelecem e guiam o acordo.
Ao direcionarmos o foco para o contedo poltico do TAC, acendemos
o debate acerca de sua eficcia social que, para ser obtida, precisa que o
rgo legitimado realize uma anlise da real produo dos efeitos sociais
da sua escolha das pretenses (ou exigncias) consideradas no acordo.
Nesse aspecto, o que est em jogo a validade social das escolhas
empreendidas pelos rgos legitimados. Caso tais escolhas sejam o resultado de posies e decises polticas adotadas para preservar os agentes
privados de possveis prejuzos ou ganhos econmicos menos vultosos,
inscrevendo-se no jogo poltico desenvolvido no mbito doparadigma da
adequao ambiental ou buscando alicerce na teoria do fato consumado, de modo que, em nome do desenvolvimento, tudo seja convertido
em medidas mitigadoras e compensatrias, o Termo de Ajustamento de
Conduta no ter eficcia social. Mais do que isso, ele contribuir para o
acirramento de quadros de injustia ambiental, mediante o aguamento
da distribuio desigual dos benefcios e danos ambientais.
Para que o TAC tenha eficcia social, o prprio processo de escolha
efetuado pelo rgo legitimado no sentido de selecionar os interesses
legtimos a serem protegidos, bem como sua escolha das pretenses (ou
satisfao dos interesses transindividuais deve envolver a compreenso
das dinmicas polticas e sociais em torno das quais o termo de ajustamento se estabelece, de maneira a identificar e examinar as contradies
e desigualdades inerentes sociedade contradies e desigualdades
essas produzidas a partir de relaes sociais assentadas na luta, material
e simblica, entre diversos atores sociais.
Ante o reconhecimento da impossibilidade do rgo legitimado
ou do representante do rgo legitimado considerar todos os aspectos
da realidade social, para que o TAC possua eficcia social, deve-se garantir ampla participao popular, seja criando possibilidades para um
envolvimento direto (por meio da incluso, como partcipes do acordo, de
representantes dos grupos sociais cujos interesses coletivos estejam envolvidos no TAC), seja dando condies para um envolvimento indireto (via
controle social, por meio da garantia de uma correta e efetiva publicidade
desse TAC). Alm disso, deve haver uma preocupao especfica com o
contedo e o sentido dessa participao - principalmente no aspecto da
garantia de envolvimento dos grupos sociais correntemente menos capazes de se fazer ouvir na esfera decisria -, de modo que seja assegurado
o exerccio da reflexo e discusso para a politizao de problemticas
ambientais que afetam a vida coletiva.
Ao se buscar o exerccio da reflexo e discusso para a politizao de
problemticas ambientais, longe de buscar controlar os conflitos ambientais ou submet-los a uma maquinaria que o transforme em consenso, por
meio de tecnologias de resoluo negociada de conflitos, deve-se conferir
potncia aos mesmos atravs do reconhecimento de seu potencial de
politizao, pois, como afirma Acselrad (2010b):
[...] os conflitos ambientais apresentam grande potencial de politizao, pois integram a dimenso territorial do desenvolvimento. Eles
exprimem as contradies no agenciamento espacial de atividades,
das formas sociais de uso e apropriao dos recursos do territrio,
notadamente no que respeita aos sentidos politicamente atribudos
aos espaos no mercantis dos bens de uso comum (chamamos
aqui de poltica, no sentido de Rancire, a atividade que pe em
discusso a diviso da sociedade e a ao coletiva destinada
superao das desigualdades) (Acselrad, 2010b, p. 4).
O modo como foram concebidos e operacionalizados os Termos de

Ajustamento de Conduta nos casos de conflitos ambientais envolvendo
a Refinaria de Duque de Caxias (REDUC) e a ThyssenKrupp Companhia
Siderrgica do Atlntico (TKCSA), entretanto, fornecem exemplos da ineficcia social desse instrumento, uma vez que a falta de participao, a
falta de transparncia por meio de publicidade e a consequente impossibilidade de controle social foram tnicas em tais acordos.
No que concerne falta de participao, destaca-se o fato de que os
Termos de Ajustamento de Conduta analisados nos casos TKCSA e REDUC
no contaram com uma ampla participao dos grupos sociais cujos interesses coletivos estavam envolvidos no acordo, inclusive aqueles que
envolviam danos diretos populao, como os TACs relativos ao caso do
derramamento de leo da REDUC de 2000 e ao caso da poluio atmosfrica da TKCSA. No curso da pesquisa, tomamos cincia de alguns termos
de compromisso assinados em 2007 entre a TKCSA e algumas associaes
de pescadores da Baa de Sepetiba relativos s medidas compensatrias
pelos danos ocasionados no processo de instalao da empresa atividade
pesqueira. Tais termos, em 2011, vieram a ter suas obrigaes substitudas
por uma espcie de acordo denominado Memorando de Entendimentos.
Ainda que tal acordo conte com a participao de algumas entidades de
pesca da regio, h indcios, em funo de uma carta de denncia elaborada

por associaes de pescadores da Baa de Sepetiba, de que o citado acordo
no envolveu apropriadamente todos os grupos que possuam interesse
nos seus efeitos. Desse modo, vemos que uma srie de obrigaes (ou
exigncias) dos TACs referentes a medidas sociais e ambientais visando
reparao de danos foram elaboradas sem que se ouvisse apropriadamente a perspectiva dos grupos sociais atingidos pelos impactos decorrentes
das atividades dos referidos empreendimentos.
Seguindo uma mentalidade eminentemente representativista e
tecnicista, o TAC tende a envolver somente os rgos polticos, os rgos
tcnicos e os rgos do sistema de justia que acreditam ser habilitados e
suficientemente balizados para representar e versar sobre questes que
so do interesse da sociedade civil (principalmente dos grupos sociais
atingidos). Por parte do Ministrio Pblico, por exemplo, a tendncia representao pode vir em funo da concepo, por parte de promotores e
procuradores, de que a sociedade civil seria frgil e desorganizada, o que
tenderia a restringir a participao popular nos acordos ao acolhimento
das denncias de agresses ao meio ambiente e sade da populao
endereadas ao MP por representantes de organizaes da sociedade.
J por parte de rgos ambientais, a tendncia representao nos TACs
pode vir em funo do entendimento de que a busca pela garantia e
defesa dos interesses e direitos transindividuais mediante a celebrao
dos TACs envolve o tratamento de assuntos tcnicos, que cabe somente
aos rgos ambientais, na condio de especialistas, discutirem. Por
esse critrio, excluir-se-ia no s a sociedade civil, como tambm todos
os demais rgos que se enquadrarem na categoria de leigos, como
o caso dos rgos do sistema de justia. Nesse tocante, vale lembrar que
os TACs celebrados por iniciativa do INEA nos casos REDUC e TKCSA no
contam nem com a participao do Ministrio Pblico como interveniente.
Assim, ao se excluir grande parcela da populao do processo de tomada
de deciso sobre as formas de tratamento e sobre as possveis solues
para os problemas e conflitos, contribui-se, no sentido atribudo por
Dagnino (2004), para uma despolitizao da participao, na medida
em que essas definies dispensam os espaos pblicos onde o debate
dos prprios objetivos da participao pode ter lugar, o que faz com que o
significado poltico e o potencial democratizante do processo de tomada
de deciso sejam substitudos por formas estritamente particularizadas
de tratar as questes ambientais.
No que se refere falta de publicidade, em geral, o critrio adotado
nos TACs analisados nos casos TKCSA e REDUC se restringe publicao do termo no Dirio Oficial e, em alguns poucos casos, encontramos
nos acordos a exigncia da publicao do termo em jornais de ampla

circulao. Como agravante, alguns TACs consultados foram publicados
no Dirio Oficial de forma resumida, o que impossibilita o conhecimento
pblico de todas as obrigaes acordadas nesse instrumento. Desse
modo, entendemos que a observncia ao princpio da publicidade no
pode ser algo meramente formal, de maneira que deve o rgo legitimado se fazer valer de meios realmente eficazes para tornar pblicos seus
acordos em relao queles que tm interesses nos seus efeitos. A forma
com que os TACs tendem a ser publicizados limita a possibilidade de seu
conhecimento pblico e compromete seu controle social. Nesse aspecto,
alinhamo-nos ao preconizado por Mello (2011), no Projeto Avaliao de
Equidade Ambiental, especialmente no que concerne garantia de conhecimento desses termos por parte dos grupos sociais correntemente
menos capazes de se fazer ouvir na esfera decisria:
O acesso e a apresentao das informaes devero ser realizados
numa forma adequada para os atingidos. recomendvel, para publicao e divulgao da informao, a utilizao de outros modos
de comunicao que no a escrita, sobretudo, as tcnicas audiovisuais. Os documentos dos processos devem ser disponibilizados
de forma desburocratizada e gratuita, garantindo a publicizao e o
acesso s informaes (Mello, 2011, p. 35).
Em outros casos, as obrigaes (ou exigncias) definidas para

a publicidade do TAC incumbem prpria empresa que est tendo sua
conduta ajustada do processo de publicidade, abrindo margem para
que as informaes sobre o termo sejam publicizadas segundo critrios
estabelecidos pela prpria compromissada. Dessa forma, permite-se que
a empresa apresente as informaes concernentes ao cumprimento de
suas obrigaes segundo suas polticas de gesto ambiental e suas estratgias de marketing e de relaes pblicas com a comunidade.
O exame dos TACs celebrados nos casos de conflito envolvendo a
TKCSA e a REDUC permitiu o reconhecimento de seu uso pelos rgos
ambientais como um instrumento diretamente atrelado ao processo de
licenciamento, o que viria a caracterizar seu efeito garantidor do processo de licenciamento. Na prtica, isto ocorre quando os rgos ambientais,
ao se depararem com a impossibilidade de concederem ou renovarem
as licenas ambientais de determinados empreendimentos ou atividades
(em razo dos mesmos estarem se instalando ou operando fora dos padres estabelecidos por lei), celebram TACs buscando suas adequaes
s normas legais e, por esse meio desses instrumentos extrajudiciais,
renovam suas licenas, ainda que tais empreendimentos ou atividades

estejam, no momento da concesso ou renovao das licenas, fora dos
padres determinados por lei.
Alm de seu efeito garantidor do processo de licenciamento, pudemos identificar igualmente no TAC um contedo flexibilizador da lei,
pois mediante sua celebrao, permite-se que empreendimentos que, no
momento da concesso ou renovao das licenas ambientais, estiverem fora dos padres estabelecidos por lei continuem a operar at que
sejam cumpridas as obrigaes fixadas em suas clusulas ou at que se
extinga o seu tempo de vigncia. Desse modo, estabelece-se uma lgica
flexibilizante da lei mediante a qual se admite hoje o descumprimento aos
padres ambientais legais para que, no futuro, ao final do prazo de vigncia
do acordo, sejam cumpridos os padres legais. Faz-se isso geralmente por
meio da presena no acordo da obrigao de no fazer, que consiste no
compromisso do empreendimento de abster-se da ao ou atividade danosa que vem cometendo. Entretanto, ao permitir que o empreendimento
continue suas operaes, a garantia da averiguao do cumprimento do
compromisso realizado passa a ser possvel somente por meio de fiscalizao, o que acaba por transferir a competncia do tratamento da questo
para a capacidade de controle ambiental por parte dos rgos ambientais.
Os agentes econmicos parecem identificar os efeitos garantidor
do processo de licenciamento e flexibilizador da lei mediante o uso do
TAC, identificao esta manifesta pela predisposio desses agentes a
buscarem acordos com os rgos ambientais por conta de suas necessidades de obterem ou renovarem suas licenas ambientais. Ao longo da
pesquisa, deparamo-nos com manuais e cartilhas sobre o licenciamento
ambiental voltadas para o empresariado que evidenciam que os mesmos
j contam com a assinatura desses termos em seus licenciamentos, como
se tais instrumentos fossem constitutivos desse procedimento administrativo do rgo ambiental.
A anlise dos TACs celebrados nos casos de conflito envolvendo
a TKCSA e a REDUC permitiu tambm desqualificar certas justificativas
endereadas ao uso do Termo de Ajustamento de Conduta como, por
exemplo, as de eficincia, eficcia e celeridade. No que concerne s ideias
de eficincia e eficcia, observamos uma tendncia a se ressaltar tais
ideias mais sob aspectos econmicos do que propriamente jurdicos, bem
como uma tendncia a se confundir eficincia e eficcia com celeridade
e agilidade. Ao se deterem em tais aspectos, tendem a desconsiderar o
que seria o aspecto primordial de um instrumento frequentemente considerado eficiente e eficaz na preveno e reparao a interesses e direitos
transindividuais: sua capacidade de produzir um resultado socialmente
tido por justo e de garantir o acesso justia. Ao se confundir eficincia

e eficcia com celeridade e agilidade, coloca-se ainda em jogo a morosidade necessria (Sousa Santos et. al., 1996) - o tempo ideal de durao
do tratamento de conflito que concilie rapidez e eficincia com proteo
de direitos - para a obteno de um resultado socialmente tido por justo.
Sobre a justificativa da celeridade, vimos casos em que o TAC
justificado como forma de atender ao carter de urgncia de ao contra
as leses ou ameaas de leses a direitos transindividuais. Porm, pela
falta de critrios claros e objetivos para o estabelecimento dos prazos dos
TACs, bem como para suas prorrogaes, certas obrigaes dos termos
so indefinidamente prorrogadas, possibilitando assim que atividades ou
prticas ambientalmente agressivas ao meio ambiente e sade humana
sejam mantidas sob a gide da lei, na forma de Termos de Ajustamento
de Conduta. A celeridade, nesses casos, poderia somente ser defendida
como forma gil de acionamento de um instrumento jurdico, mas no
como garantia de presteza de um eventual processo de reparao do
dano ambiental.
De modo geral, na prtica, o TAC aparece como um instrumento
eminentemente reativo de tratamento de conflitos, que acionado pelos
rgos legitimados quando um problema ou dano j ocorreu. Assim, acaba, na maioria das vezes, buscando o ajuste de conduta dos causadores
de danos ambientais j ocorridos, se valendo supostamente do princpio
da preveno no sentido de evitar que esses danos ocorram novamente.
Porm, acreditamos que a maneira mais correta de se conceber e utilizar
o princpio da preveno evitar o dano antes que o mesmo acontea. A
melhor forma de trabalhar esse princpio haver, por parte dos rgos pblicos competentes, uma maior fiscalizao das atividades potencialmente
causadoras de impactos sociais e ambientais negativos, bem como haver
um processo de licenciamento ambiental que seja mais representativo
publicamente, mais transparente, participativo e menos consultivo (ou
meramente pautado em uma simples comunicao pblica), envolvendo
estudos menos tecnicistas que trouxessem para a anlise as dinmicas
polticas e sociais em torno das quais o licenciamento se estabelece.
Os casos estudados revelam a necessidade de se incrementar mtodos de ao conjunta entre o Ministrio Pblico e os demais rgos da
Administrao Pblica, buscando uma melhor eficcia social no resguardo
dos direitos e interesses transindividuais. Isto porque as lgicas especficas de concepo e operacionalizao dos acordos ambientais por cada
rgo legitimado refletem, de certa maneira, as formas distintas e pouco
integradas desses rgos pblicos trabalharem a questo ambiental no
Brasil. Os conflitos intraestatais resultantes de decises tomadas caso a
caso e em separado sobre o tratamento das questes ambientais e dos

conflitos a elas atreladas prejudicam a salvaguarda do meio ambiente e
daqualidade de vida da populao.
H tambm a necessidade de os rgos legitimados propositura
do Termo de Ajustamento de Conduta refletirem sobre suas atuaes
no tratamento de conflito mediante o uso de instrumentos extrajudiciais
atravs da problematizao dos fatores endgenos que envolvem a demanda por tais instrumentos, bem como que faam uma anlise exgena
do sentido poltico do fomento de organizaes como o Banco Mundial279
e a Organizao das Naes Unidas (ONU)280 a projetos judicirios no
Brasil voltados para disseminao de formas alternativas de tratamento
de conflitos.281 A busca por um entendimento da lgica do fomento a tais
projetos surge como uma necessidade fundamental para se compreender
279 Referimo-nos parceria realizada em junho de 2009 entre o Banco Mundial e o
Ministrio Pblico de Minas Gerais (MPMG) para, segundo informaes colhidas
no informativo do MPMG, fortalecer a capacidade institucional e aperfeioar o
sistema de gesto ambiental da Instituio. Para maiores informaes, ver: MPMG
Notcias. Informativo da Procuradoria-geral de Justia de Minas Gerais, Ano XI, n. 201,
dezembro de 2011. Disponvel em: <http://www.mpmg.mp.br/portal/public/interno/
arquivo/id/31335>. Acesso em: 28 de julho de 2013.
280 Referimo-nos a uma pesquisa realizada pela ONG Viva Rio, que contou com fomento
do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) por intervenincia
do Ministrio da Justia. Nessa pesquisa, foram analisados quatorze projetos de
prestao de servios jurdicos alternativos, que constavam no programa Balco de
Direitos, fomentado pelo Ministrio. Para maiores informaes, ver Veronese (2007).
Conforme alega Schuch (2008), com o objetivo de ajudar o governo brasileiro a
modernizar a mquina do Estado e prevenir a criminalidade, o PNUD gerenciou US$
150 mil, investidos pelo governo brasileiro, neste projeto de cooperao tcnica. As
aes do projeto esto calcadas num diagnstico sobre as melhores iniciativas do
Judicirio brasileiro, realizado em 2003, possibilitado atravs de recursos do BID
(Banco Interamericano de Desenvolvimento) (p. 2). Vale frisar que esse padro de
fomento por parte dessas instituies multilateriais a projetos judicirios voltados
para disseminao de formas alternativas de tratamento de conflitos no algo
exclusivo do Brasil, de modo que se estende a uma srie de outros pases como, por
exemplo, o Timor-Leste. Para maiores informaes, ver Simio (2007).
281 Vale citar tambm o trabalho de Rebouas e Santos (2012), que analisaram o marco
terico do Conselho Nacional de Justia (CNJ) sobre direitos humanos a partir de
estratgias de acesso justia implantadas pela Instituio, com nfase para o
Manual de Direitos Humanos da International Bar Association, disponibilizado a
partir de 2011, como direcionamento de prticas de direitos humanos para a justia
brasileira. A anlise das autoras chama a ateno para o uso de uma perspectiva
neoliberalizante para os Direitos Humanos, marcada por uma poltica judiciria que
passa a seguir um modelo neoliberal de justia que reduz todo o campo de lutas
por reconhecimento e emancipao dos direitos humanos a uma orientao para
tcnicas e boas prticas de gesto.
a dinmica das foras sociais e do jogo poltico que se estabelece dentro

do subcampo da resoluo negociada de conflitos. Como vimos na primeira parte desse estudo, a procura por formas modernas de resoluo
negociada de conflito mediante a disseminao de discursos de consenso, solidariedade e participao, possui uma gnese e um telos especfico
que se pretende alcanar por meio de diretrizes ou, seguindo a perspectiva de Vainer (2002), palavras-de-ordem-poltico-escalares difundidas
por uma srie de organismos multilaterais e rgos (formais e informais).
Tal dinmica e seu contedo imanente devem ser reconhecidos principalmente pelas instituies vinculadas s arenas tradicionais de tratamento
de conflitos que buscam recaracterizar ou reconfigurar suas atuaes de
forma a atender aos preceitos da resoluo negociada.
Por fim, h a necessidade de se rever o jogo poltico estabelecido
no mbito doparadigma da adequao ambiental, principalmente no que
se refere crena na irreversibilidade da conduo de um modelo de
desenvolvimento que, em seu processo de acumulao de riquezas, distribui desigualmente na sociedade os benefcios e danos ambientais. Nos
marcos da garantia de conduo desse modelo, dispositivos legais so
contornados ou flexibilizados e decises polticas so tomadas reservadamente em nome do que determinados agentes privados consideram
economicamente vivel. Ao seguir-se essa crena na irreversibilidade da
conduo de um modelo de desenvolvimento excludente e produtor de
desigualdades, o potencial de politizao do conflito ambiental esvai-se
no mbito de espaos de negociao configurados para o seu tratamento,
espaos esses que, com frequncia, descartam politicamente aqueles que
pem em risco a racionalidade que se quer fazer vigorar nesse ambiente
de acordo, o que contribui para obscurecer as questes mais fundamentais a respeito do tipo de futuro que os atores sociais, em sua diversidade,
pretendem alcanar.
REFERNCIAS
4.1.
Livros, captulos de livro e artigos

consultados
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4.2.
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Pblicas e outros documentos institucionais
consultados
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INEA - Instituto Estadual do Ambiente. TAC celebrado entre a TKCSA,
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de Engenharia de Meio Ambiente - FEEMA, Fundao Instituto
Estadual de Florestas - IEF e a Fundao Superintendncia
Estadual de Rios e Lagoas - SERLA, em julho de 2008. Processo
INEA n E-07/512941/2012.
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Estado do Ambiente (SEA) e Fundao Estadual de Engenharia de
Meio Ambiente - FEEMA, Fundao Instituto Estadual de Florestas
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INEA - Instituto Estadual do Ambiente. Segundo Termo Aditivo do
instrumento de ajustamento de conduta celebrado entre a TKCSA,
a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) e a Fundao Estadual
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INEA n E-07/512.941/2012.
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instrumento de ajustamento de conduta celebrado entre a TKCSA,
a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) e a Fundao Estadual
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MPE-RJ - Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Denncia

contra a ThyssenKrupp Companhia Siderrgica do Atlntico TKCSA e Luiz Cludio Ferreira Castro. 25/05/2011. Ao Penal n
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MPE-RJ - Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Ao Penal I,
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MPE-RJ - Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Ao Penal II,
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do Rio de Janeiro. Termo de compromisso para ajuste ambiental
celebrado entre o Estado do Rio de Janeiro, atravs da Secretaria
de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SEMADS, a Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
- FEEMA e a Petrleo Brasileiro S/A- Petrobras, bem como para
ajuste de conduta com o Ministrio Pblico Federal, de 29 de
novembro de 2000. Inqurito Civil MPF/PRRJ/GP/04/2000.
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1.30.017.000102/2007-36.
MPF - Ministrio Pblico Federal. Procuradoria da Repblica em So Joo
de Meriti. Inqurito Civil Pblico n 1.30.017.000102/2007-36.
MPF - Ministrio Pblico Federal. Procuradoria da Repblica em So Joo
de Meriti. Inqurito Civil Pblico n 1.30.017.000156/2012-69.
MPF - Ministrio Pblico Federal. Procuradoria da Repblica em So

Joo de Meriti. Denncia contra Petrobras, Antonio Cesar de
Arago Paiva e Carla Muniz Gamboa. Processo n 081073507.2011.4.02.5101 (IPL n 21/2011).
MPF - Ministrio Pblico Federal. Procuradoria da Repblica em
So Joo de Meriti. Parecer Tcnico n 130/2012- 4 CCR. PA
1.00.000.008044/2012-74.
MPF - Ministrio Pblico Federal. Procuradoria da Repblica
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MPF - Ministrio Pblico Federal. Procuradoria da Repblica no
Estado do Rio de Janeiro. Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio
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Oficial da Unio de 11 de junho de 1994, transforma o Conselho
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sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem
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Oficial da Unio de 26 de setembro 1995, dispe sobre os Juizados
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Oficial da Unio de 13 de fevereiro de 1998, dispe sobre as sanes
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ao meio ambiente e d outras providncias. Disponvel em: <http://
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da Unio de 18 de maio de 1998, dispe sobre a qualificao de
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no5.452, de 1ode maio de 1943, dispondo sobre as Comisses
de Conciliao Prvia e permitindo a execuo de ttulo executivo
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10.410, de 11 de janeiro de 2002, 11.156, de 29 de julho de 2005,
11.357, de 19 de outubro de 2006, e 7.957, de 20 de dezembro de
1989; revoga dispositivos da Lei n 8.028, de 12 de abril de 1990,
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represso s infraes contra a ordem econmica; altera a Lei n
8.137, de 27 de dezembro de 1990, o Decreto-Lei n 3.689, de 3
de outubro de 1941 - Cdigo de Processo Penal, e a Lei n 7.347,
de 24 de julho de 1985; revoga dispositivos da Lei n 8.884, de 11
de junho de 1994, e a Lei n 9.781, de 19 de janeiro de 1999; e d
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1981, n 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e n 11.428, de 22
de dezembro de 2006; revoga as Leis n 4.771, de 15 de setembro
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PARTIDO DOS TRABALHADORES. Diretrio Estadual do Rio de Janeiro.
Entrevista com o Secretrio de Estado do Ambiente, Carlos Minc,
s/d. Disponvel em: <http://www.ptrj.org.br/index.php/noticias/395entrevista-com-o-secretario-de-estado-de-meio-ambiente-carlos-minc
>. Acesso em: 26 de fevereiro de 2013.
PETROBRAS, Anlise financeira e demonstraes contbeis. Processos
Judiciais e Contingncias, 2009. Disponvel em: <http://www.
hotsitespetrobras.com.br/rao2008/i18n/pt/analise-financeirae-demonstracoes-contabeis/demonstracoes-contabeis/
notas-explicativas/25processos-judiciais-e-contigencias.aspx>. Acesso
PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, matria intitulada
Companhia Siderrgica do Atlntico inaugurada na Zona Oeste do
Rio, de 18 de junho de 2010. Disponvel em: <http://www.rio.rj.gov.
br/web/guest/exibeconteudo?article-id=888395>. Acesso em: 23 de
julho de 2013.
REVISTA EXAME, 5 de junho de 2013, intitulada ThyssenKrupp

provavelmente vender CSA para CSN. Haveria uma inteno de
venda da TKCSA para a empresa brasileira Companhia Siderrgica
Nacional CSN. Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/
negocios/aquisicoes-fusoes/noticias/thyssenkrupp-provavelmentevendera-csa-ara-csn>. Acesso em: 04 de agosto de 2013.
SEA - SECRETARIA DE ESTADO DO AMBIENTE, s/d, notcia intitulada
Plano rene 12 aes do Governo do Estado para o saneamento de
80% da Baa de Guanabara at 2016. Disponvel em: <http://www.
rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?article-id=1055505>. Acesso em:
16 de junho 2013.
SEA - SECRETARIA DE ESTADO DO AMBIENTE, s/d, notcia intitulada
TAC da REDUC. Petrobras ter que investir R$ 1 bilho em aes
ambientais em refinaria que contribuiro para sanear Baa de
Guanabara. Disponvel em: <http://www.rj.gov.br/web/sea/
exibeconteudo?article-id=1440050>. Acesso em: 16 de junho 2013.
SECRETARIA DE MEIO AMBIENTE DO ESTADO DA BAHIA, Cmara de
Compensao Ambiental, Disponvel em: <http://www.meioambiente.
ba.gov.br/conteudo.aspx?s=CCATERMO&p=ORGCCA>. Acesso em: 21
de junho de 2013.
SINDIPETRO - DUQUE DE CAXIAS. Disponvel em: <http://www.
sindipetrocaxias.org.br/sind/index.php?option=com_content&view=
article&id=986:vazamento-de-oleo-da-reduc-na-baia-de-guanabaracompletou-11-anos&Itemid=68> . Acesso em: 20 de Janeiro de 2013.
TKCSA - THYSSENKRUPP CSA, 02 de outubro de 2012. Relatrio para
Website. Disponvel em: <http://www.thyssenkrupp-csa.com.br/
fileadmin/documents/publications/Relatorio_para_website.pdf>
TKCSA - THYSSENKRUPP CSA, 31 de outubro de 2012. Comunicado
imprensa intitulado A TKCSA vem a pblico prestar o seguinte
esclarecimento. Disponvel em: <http://www.thyssenkruppcsa.com.br/pt/noticias/comunicado-a-imprensa/single-view/
archive/2012/10/31/article/a-tkcsa-vem-a-publico-prestar-oseguinte-esclarecimento.html>. Acesso em: 04 de agosto de 2013.
Dobra
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sociais.



Regional da UFRJ.

Sobre os autores:
NEGOCIAO
eACORDO
AMBIENTAL

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RODRIGO NUEZ VIGAS


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Dobra

Nas ltimas dcadas, o Estado

judicial e ressaltar os mritos da

Raquel Giffoni Pinto cientista

O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) como

Rodrigo Nuez Vigas socilogo,

NEGOCIAO E ACORDO AMBIENTAL

At que ponto a opo pelo tratamento dos conflitos na rea

Neste livro, analisado como o uso do

RODRIGO NUEZ VIGAS

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Professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do CNPq

Negociao e acordo ambiental 5

tambm no considera a desigualdade social que vigora nas condies de

de mercadorias. A acumulao privada de riqueza deu-se at aqui pela

exprimem as contradies no agenciamento espacial de atividades, das

em favor dos empreendedores, os grandes interesses privados tm se

J.S. Dryzek: op. cit,. p.1.

Negociao e acordo ambiental 9

apenas com a manifestao superficial de questes mais fundamentais e

J.S. Dryzek: op. cit. p.7-8.

I. O. Choque, Utilizacin de medios alternativos para la resolucin de conflictos

10 Negociao e acordo ambiental

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problemtica dos Termos de Ajuste de Conduta. So elas: Ministrio Pblico

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