Anda di halaman 1dari 272

Distr.

LIMITADA
LC/MEX/L.833
13 de diciembre de 2007

BID

ORIGINAL: ESPAOL

INFORMACIN PARA LA GESTIN DE RIESGO DE DESASTRES


ESTUDIO DE CASO DE CINCO PASES
MXICO

____________________
Este documento no ha sido sometido a revisin editorial.

07-12

Ttulo original:
Informacin para la gestin de riesgo de desastres. Estudio de caso de cinco pases: Mxico

LC/MEX/L.833

Copyright Naciones Unidas y BID, diciembre de 2007.


Todos los derechos reservados.
Impreso en la Ciudad de Mxico.

Este estudio fue elaborado por Mario Ordaz Schroeder (coordinador) y Antonio Zeballos Cabrera.
Forma parte de los estudios realizados en el marco del Programa de Informacin e Indicadores para
la Gestin de Desastres, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El
componente de Informacin para la Gestin de Riesgo de Desastres, sujeto a este documento, fue
ejecutado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Sede Subregional
en Mxico. El trabajo fue coordinado por Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres
de la CEPAL, y Roberto Meli, consultor de la CEPAL.
La supervisin por parte del BID estuvo a cargo de Caroline Clarke, Kari Keipi y Cassandra Rogers.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y
pueden no coincidir con las de las organizaciones patrocinantes. La autorizacin para reproducir total
o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las
Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus
instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas y al BID de tal reproduccin.
Esta publicacin puede obtenerse dirigindose a:
Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres de CEPAL
Correo electrnico: ricardo.zapata@cepal.org

iii

NDICE
Pgina
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................

INTRODUCCIN ...................................................................................................

I.

II.

III.

IV.

ANLISIS DEL RIESGO .........................................................................

18

1. Informacin relativa al anlisis del riesgo .............................................


2. Evaluacin de la calidad de la informacin disponible ..........................
3. Resumen sobre la situacin general de riesgo en el pas .......................

18
45
47

GESTIN DEL RIESGO ..........................................................................

53

1. Informacin disponible para acciones pre-desastres...............................


2. Informacin disponible sobre acciones post-desastres ..........................
3. Evaluacin de la poltica y la capacidad de gestin de riesgo en el
pas .......................................................................................................

53
104
114

DISTRIBUCIN DEL RIEGO .................................................................

117

1. Gestin financiera del riesgo ..................................................................


2. Financiamiento del riesgo ......................................................................
3. Transferencia del riesgo .........................................................................
4. Financiamiento del riesgo en eventos pasados ......................................
5. Evaluacin del manejo del riesgo desde el punto de vista financiero ....

117
125
130
136
156

ESCENARIO EXTREMO PROBABLE ...................................................

159

1. Paso 1. Eleccin del escenario crtico y estimacin de la distribucin


espacial de las intensidades ....................................................................
2. Paso 2. Clculo de prdidas econmicas y efectos en la poblacin ......
3. Paso 3. Estimacin de efectos asociados o inducidos ...........................
4. Paso 4. Estimacin de la respuesta del sistema de manejo de riesgo ....
5. Paso 5. Estimacin del desempeo del sistema de gestin financiera
del riesgo ..............................................................................................

159
180
206
212
218

iv

Pgina
V.

CONCLUSIONES .....................................................................................

222

VI.

BIBLIOGRAFA .......................................................................................

225

VII.

LISTA DE SIGLAS ...................................................................................

229

Anexos .....................................................................................................................

231

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13

Organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles y del sector


privado consideradas dentro del PEPYM ..................................................
Convenios de colaboracin nacional ..........................................................
Leyes y reglamentos de proteccin civil ....................................................
Estados con reglamento formal de construcciones ....................................
Programa especial de prevencin y mitigacin del riesgo de desastres
2001-2006 ..................................................................................................
Montos mximos de apoyo del FAPRACC ...............................................
Salarios mnimos diarios para las distintas zonas geogrficas y
Actividades en Mxico, vigentes en el 2004 ..............................................
Porcentajes con los que el FONDEN participa en los trabajos de
reparacin o restitucin ..............................................................................
Proyectos financiados por FOPREDEN para el ao 2005 .........................
Programa hospital seguro ...........................................................................
Plan DN-III del Ejrcito Mexicano ............................................................
Plan de auxilio de la Secretara de Marina Armada de Mxico .................
Estimacin del ndice de gestin del riesgo IGR para Mxico ..................

233
234
236
237
239
242
243
244
247
248
251
252
255

RESUMEN EJECUTIVO

INFORMACIN SOBRE RIESGOS NATURALES

Por su ubicacin, Mxico esta expuesto a muchos fenmenos de origen natural, como huracanes,
terremotos, erupciones volcnicas, inundaciones, etc. Algunos de estos fenmenos han sido
notables no slo por la intensidad con que se han manifestado, sino por la magnitud del dao
causado a las construcciones y el nmero de vctimas causados. Ejemplo de esto son el sismo de
1985 que da seriamente a la Ciudad de Mxico y, ms recientemente, el paso del huracn
Wilma por los estados de Quintana Roo y Yucatn.
Fue justamente a raz del sismo de 1985 que empez a conformarse un sistema nacional
de proteccin civil, el cual fue oficialmente constituido varios aos despus. De acuerdo con esto,
el Sistema Nacional de Proteccin Civil est organizado en torno de la Coordinacin General de
Proteccin Civil, dependiente de la Secretara de Gobernacin.
Esta Coordinacin agrupa a diversas instituciones, entre las que se encuentra el Centro
Nacional de Prevencin de Desastres CENAPRED, centro que se dedica al estudio cientfico de
las amenazas de origen natural. Adems del CENAPRED, instituciones como el Instituto de
Ingeniera de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, y otras universidades como la
Universidad Autnoma Metropolitana, han desarrollado estudios sobre peligro, vulnerabilidad y
riesgo con alcances que van desde un poblado o zona especfica hasta todo el pas. La cantidad de
estudios relativos al tema de peligro o amenazas es significativamente mayor que el nmero de
estudios de vulnerabilidad y ms an que los de riesgo.
En trminos generales la calidad de los estudios es adecuada, aunque existe un problema
en la terminologa empleada: muchos autores de trabajos confunden los trminos de peligro,
vulnerabilidad y riesgo, lo que complica la lectura y su posterior incorporacin en procesos de
toma de decisiones.
La iniciativa privada tambin ha incentivado y realizado estudios sobre amenazas y
riesgo, y quizs la iniciativa ms importante ha sido la de las ms grandes compaas de seguros
de Mxico. Sin embargo, estos estudios rara vez son distribuidos o conocidos a nivel nacional,
debido al carcter privado de la institucin que lo solicita, y la natural proteccin a su
informacin.
La mayor parte de los estudios realizados por instituciones pblicas, como la Secretara de
Desarrollo Social SEDESOL, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SEMARNAT, el Servicio Meteorolgico Nacional SMN, el Servicio Geolgico Nacional SGM,
o algunas privadas como el Centro de Instrumentacin y Registros Ssmico CIRES, se pueden
consultar va Internet, lo que potencia de manera importante su distribucin y conocimiento a
nivel de los tomadores de decisiones.

Gran parte de los estudios sobre riesgos realizados en Mxico han sido concentrados por
el CENAPRED en la elaboracin del Atlas Nacional de Riesgos. Se espera que, con la
experiencia del CENAPRED en este desarrollo, y con base en un manual para la realizacin de
atlas de riesgos, se elaboren atlas a nivel municipal y estatal.

GESTIN DEL RIESGO

Como parte de las medidas y acciones pre-desastre, en Mxico se percibe un inters por conocer
y dimensionar las amenazas de origen natural. El aporte de centros como el Instituto de
Ingeniera de la UNAM es importante para desarrollar estudios de calidad al respecto. La relacin
entre el sector pblico y privado en la gestin de riesgo es un asunto que, aunque reconocido por
el Programa Nacional de Proteccin Civil 20002006, no ha tenido los resultados esperados,
principalmente debido a dificultades en el financiamiento de los proyectos que el sector privado
deba desarrollar.
La organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil abarca los tres niveles de
gobierno, es decir, nivel Federal (el ms alto nivel, la Presidencia de la Repblica), el nivel
estatal y el nivel municipal. El involucramiento de la poblacin en el sistema de proteccin civil
es promovido por las instancias municipales. Todas la leyes y reglamentos que regulan la
actividad de las distintas dependencias a nivel estatal y municipal pueden ser consultadas va
Internet.
Es importante recalcar que debido al carcter federal de la Repblica, los estados son
autnomos y soberanos, y por lo tanto los reglamentos de construcciones deben ser elaborados
por la correspondiente autoridad municipal o estatal. La falta de un reglamento nacional dificulta
la homogenizacin de la calidad de las construcciones en el territorio. Mientras por otra parte el
Distrito Federal cuenta con un reglamento moderno y permanentemente actualizado, existen
ciudades importantes que no cuentan siquiera con un reglamento municipal. Es claro que el
emplear el reglamento del Distrito Federal en esos lugares no es necesariamente una buena
prctica.
La organizacin para la atencin de la emergencia est claramente establecida. Dentro de
esta organizacin se encuentran la Secretara de Salud SSA, el cuerpo de brigadistas y grupos
voluntarios, la Secretara de la Defensa Nacional SEDENA y el Ejrcito Mexicano, la Secretara
de Marina Armada de Mxico SEMAR, adems de otras instituciones no gubernamentales como
la Cruz Roja Mexicana.
Un paso importante en la creacin de una cultura de autoproteccin e informacin a la
poblacin lo constituye el establecimiento del servicio civil de carrera, con lo cual se pretende dar
continuidad a equipos integrados por profesionales encargados de esta parte importante de la
proteccin de las personas.
Entre las medidas emprendidas por el Gobierno de Mxico para financiar los efectos de
los desastres, quizs la ms importante ha sido la creacin del Fondo de Desastres Naturales
FONDEN. Este fondo, que cuenta con varios instrumentos, permite contar con recursos para

atender las necesidades de la poblacin afectada inmediatamente despus de un evento desastroso


y apoyar la reconstruccin de las viviendas daadas o destruidas. Este Fondo se complementa con
otras medidas como la creacin del Programa de Empleo Temporal PET y el Fondo Para la
Prevencin de Desastres FOPREDEN y el Fideicomiso para la Prevencin de Desastres.
FIPREDEN.
Para la atencin de las emergencias, como medidas postdesastre, adems de las
acciones propias emprendidas por los comits municipales o estatales, diversas dependencias,
como la SEDENA, la SEMAR, la Secretara de Energa SENER, la Secretara de Economa SE,
la SEMARNAT, la Secretara de Comunicaciones y Transportes SCT, la SEDESOL, la
Secretara de la Funcin Pblica SFP, la Secretara de Educacin SEP, la SSA, el Instituto
Mexicano del Seguro Social IMSS, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los
Trabajadores del Estado ISSSTE, la Cruz Roja Mexicana, Petrleos Mexicanos PEMEX,
Comisin Federal de Electricidad CFE y la Comisin Nacional del Agua cuentan con planes
especficos que deben poner en marcha ante la sola declaratoria de la emergencia por parte de la
Secretara de Gobernacin. La mayora de estos planes pueden ser consultados en Internet.
Para la fase de rehabilitacin, estas mismas instituciones ponen en marcha planes para la
restitucin de los servicios bsicos y la vuelta a la normalidad. Se pone en marcha, adems,
programas como el PET y otros para que la poblacin participe en la rehabilitacin y
reconstruccin de su entorno. La SEDESOL es la encargada de distribuir y administrar los
materiales proporcionados por el FONDEN para la reconstruccin y reparacin de las viviendas.
En general, la organizacin para el caso de emergencias es tericamente consistente
aunque en la prctica se ha visto rebasada en ocasiones. Es evidente un enfoque distinto entre los
niveles federales, claramente orientados a la prevencin, y los municipales, eminentemente
reactivos. Las reglas de operacin de los distintos programas que se aplican en esta etapa estn
disponibles en Internet, y la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica permite dar
un seguimiento de los recursos asignados. A pesar de esto, pasados algunos desastres es comn
que algunos sectores de la sociedad cuestionen el buen uso de los mismos; la absoluta
transparencia en el uso de recursos pblicos durante este tipo de eventos es un imperativo.

DISTRIBUCIN DEL RIESGO

Mxico es un pas grande en extensin, por lo que la mayor parte de eventos extremos ocurridos
en el pasado han causado daos en zonas relativamente pequeas, y su impacto en la economa
nacional no ha sido muy importante. El temblor de 1985 ocasion grandes daos en la Ciudad de
Mxico, pero su efecto sobre el Producto Bruto Interno del pas no fue notable. Otros eventos
ssmicos, como los temblores de Puebla y Oaxaca de 1999, si bien causaron estragos en la
economa local, sus efectos no fueron percibidos en la produccin nacional.
El evento reciente ms importante en Mxico ha sido el paso de los huracanes Wilma y
Stan, en el 2005. El huracn Wilma provoc daos en una gran cantidad de hoteles e
infraestructura turstica de Cancn, uno de los principales centros captadores de turistas del pas.
A diferencia de lo ocurrido en la Ciudad de Mxico en 1985, en Cancn una buena parte de la

infraestructura contaba con un seguro catastrfico, lo que permiti que en la mayor parte de los
casos se contara con recursos para enfrentar la reconstruccin en poco tiempo. El sector
asegurador ha resentido fuertemente el impacto de este evento, lo que probablemente introduzca
cambios en los trminos de las plizas en la zona.
Las prdidas en los sectores de la poblacin menos favorecidos estn a cargo del Estado.
El FONDEN es una fuente importante para que se atienda a estos sectores, y el Estado ha visto la
necesidad de contratar un bono catastrfico que permita, bajo ciertas condiciones claramente
establecidas, restituir la parte gastada. Es importante aclarar que este Bono no restituye los bienes
materiales perdidos o daados, sino que repone la parte del dinero que el gobierno dispuso para
ello.
Los estados que, bajo una situacin de desastre, solicitan recursos al FONDEN estn
obligados a financiar parte de los daos causados. Estos porcentajes estn claramente indicados
en las Reglas de Operacin del FONDEN, y van desde 0% hasta 50%. Entonces, el contar con el
FONDEN no exime a los estados de contar con recursos propios para enfrentar los desastres. Para
evitar que, de manera emergente, el Estado tenga que tomar recursos destinados a otros fines,
existe en el mercado mexicano un seguro ofrecido por compaas privadas que restituyen el
dinero que el gobierno estatal se vio obligado a tomar de otros rubros. Este producto,
financieramente atractivo, no ha tenido buena acogida entre los distintos gobiernos estatales. En
palabras de algunos expertos, esto se puede deber a que an es ms fcil justificar un gasto
emergente atribuido a un fenmeno de rara ocurrencia, que un gasto sistemtico de menor en
temporadas donde no se han manifestado dichos fenmenos.

ESCENARIO EXTREMO PROBABLE

Siguiendo lo establecido en los trminos de referencia de este proyecto, se propuso un evento


que, siendo posible, tuviera una magnitud tal que pusiera a los sistemas de proteccin en
situacin extrema.
De acuerdo con los anlisis realizados, este escenario es un sismo de gran magnitud con
epicentro frente a las costas de Guerrero. En esta zona no se han registrado temblores de gran
magnitud en varias dcadas, por lo que de acuerdo con la tectnica de placas, algunos autores
sugieren que la energa acumulada es suficiente para generar un temblor de magnitud 8.1 o 8.2,
que es un temblor mayor que el ocurrido en 1985, con el agravante de que se encuentra ms cerca
al Distrito Federal. Con estos antecedentes, se deduce que los daos estaran concentrados
principalmente en la Ciudad de Mxico y en el puerto de Acapulco, destino turstico del Estado
de Guerrero.
El replanteamiento del escenario propuesto confirma que se trata de un evento que
ocasionara daos muy severos a las construcciones en el Distrito Federal y en Acapulco. El
tamao de las prdidas econmicas sera tan grande que el gobierno no tendra recursos
suficientes para afrontarlo, y sera necesario contar con recursos provenientes del exterior. A
pesar de lo extendido del dao no se espera un nmero de vctimas mucho mayor que la cifra
oficial de vctimas en el temblor de 1985. Por otra parte, el sistema estructural que ms daos

presenta es el de marcos de concreto reforzado, la mayora ubicada en zonas de terreno blando


del DF. El sistema de distribucin de agua en la ciudad capital se vera afectado por 230 roturas
(estimado), lo que no representa un nmero muy grande para la extensin de la misma.

INTRODUCCIN

Como parte del desarrollo del proyecto Programa de Informacin e Indicadores para la Gestin
de Desastres, especficamente de la fase II de dicho proyecto, se realiz el estudio del caso
Mxico, cuyo objetivo fundamental es identificar la informacin disponible sobre el riesgo y
determinar las herramientas en manos de instituciones gubernamentales para realizar una
eficiente gestin del riesgo. Este estudio se realiza sobre la base de una metodologa desarrollada
expresamente para este proyecto, y que ser empleada en los estudios de caso de otros pases para
as tener una referencia comn y poder establecer comparaciones razonables.
El resultado de la bsqueda de informacin que se presenta en este proyecto abarca los
siguientes puntos:
1.
2.
3.

Informacin sobre el riesgo


Gestin del riesgo
|Manejo financiero del riesgo.

El primero de estos puntos consisti en la bsqueda y recoleccin de la informacin


relativa al anlisis de riesgo de desastres naturales en el pas con el fin de determinar y evaluar la
calidad de la informacin disponible.
Todo el mecanismo que entra en funcionamiento desde el momento que se reconoce que
un evento de la naturaleza es capaz de ocasionar daos en los bienes de la poblacin y en la
infraestructura pblica es analizado en la parte llamada Gestin del Riesgo. Se hace una
descripcin de las instituciones que intervienen y el papel que les toca desempear en situaciones
de desastre dividiendo estas intervenciones en aquellas que se realizan antes de la ocurrencia
misma del evento, y aquellas que se ejecutan con posterioridad a este.
En la parte de Manejo Financiero del Riesgo se hace una bsqueda de todos los
instrumentos que en su momento ayudan a financiar tanto la atencin inmediata de la poblacin
en situacin de emergencia como la reconstruccin y vuelta a la normalidad de las poblaciones
afectadas. La manera en que se determin la participacin de los distintos instrumentos se bas
en la experiencia de aos anteriores y eventos que han afectado al pas en los aos ms recientes.
Con base en la informacin recolectada sobre los fenmenos que constituyen las
principales amenazas para el pas, se continu con la determinacin de escenarios extremos
posibles y una evaluacin de la capacidad de respuesta del gobierno y de las dependencias
encargadas de asistir a la poblacin en casos de emergencia.
En Mxico, y como consecuencia de las prdidas sufridas a causa de los sismos de
septiembre de 1985 y de la erupcin del volcn Chichonal en 1982 se toman las medidas
necesarias para la creacin de un sistema de proteccin civil que intervenga cuando ocurra un
desastre. La ley vigente de Proteccin Civil fue aprobada en el 2000 por el entonces presidente de
Mxico Ernesto Zedillo Ponce de Len, y en el ao 2001, y en el Plan de Desarrollo 2001-2006

se establece como uno de los objetivos a lograr en materia de poltica interna el incrementar el
carcter preventivo del Sistema Nacional de Proteccin Civil, y as contribuir a mitigar los
efectos de los desastres. Adems, en el mismo documento se formaliza el compromiso del
gobierno mexicano de participar activamente en los foros internacionales sobre prevencin y
reduccin de desastres. El diagnstico en materia de proteccin civil que se hace dentro del Plan
De Desarrollo seala las siguientes deficiencias:
o
o
o
o
o
o
o
o
o

Falta de informacin y difusin, as como de una cultura de prevencin entre la


poblacin.
Capacidad reactiva del SINAPROC frente a las emergencias.
Dbil corresponsabilidad del gobierno, poblacin y sectores sociales y privados.
Excesivo centralismo en la toma de decisiones y en la captacin de informacin.
Insuficiente reconocimiento de que los efectos adversos de los desastres se
concentran en la poblacin ms pobre y en grupos vulnerables.
Dbil articulacin entre los investigadores y el SINAPROC.
Rezago en la infraestructura para el monitoreo de fenmenos perturbadores y
escasez de informacin geogrfica sistematizada.
Falta de constituirse el 70% de las unidades de proteccin civil estatales y
municipales.
Incipiente articulacin de los esfuerzos gubernamentales e institucionales y
escasas opciones de financiamiento para la prevencin y atencin de daos.

Ante este diagnstico, el Plan Nacional de Desarrollo propone los lineamientos que
ayudan a subsanar las deficiencias y encaminar eficientemente al SINAPROC hacia una
participacin preventiva. Si se considera que casi el 50% del territorio de Mxico est afectado
por sismo y que el 70% esta afectado por fenmenos de origen hidrometeorolgico, entonces es
compresible la preocupacin sobre los efectos negativos de los desastres en el desarrollo del pas.
En ese sentido se elabor el Programa Especial de Prevencin y Mitigacin 2001-2006, en donde
se establece de manera especfica las acciones a realizar con el objetivo final de proteger al
individuo y sus bienes, y permitir su desarrollo individual y comunitario.
De esto se puede deducir que hasta antes de 1985 la proteccin civil no estaba
considerada dentro de la agenda del gobierno. Como consecuencia de los sismos que causaron
graves daos en la Ciudad de Mxico en 1985 se ve la necesidad de contar con un sistema que
gestione y administre recursos para hacer frente a situaciones de desastre, pero no es sino 14 aos
despus que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos fuera adicionada y que el
Congreso Federal pudiera emitir una Ley General que proveyera de estructura al Sistema
Nacional de Proteccin Civil. La cronologa de los principales ingresos a la agenda nacional de la
proteccin civil es la siguiente:
o

Los sismos de septiembre de 1985 causan graves daos a muchas construcciones


en la Ciudad de Mxico, lo que deja un saldo elevado de vctimas y persona
afectadas. La capacidad de respuesta inmediata del Estado se ve rebasada.
El decreto 6/5/86 sienta en 1985 las bases para el establecimiento del Sistema
Nacional de Proteccin Civil SINAPROC, lo que constituye el 1er proyecto de
proteccin civil en Mxico.

o
o
o
o
o
o
o
o

El 20 de septiembre de 1988, por Decreto Presidencial, se crea el Centro Nacional


de Prevencin de Desastres CENAPRED, cuya funcin es ser el instrumento
tcnico del SINAPROC y ampliar los conocimientos acerca de fenmenos que
provocan desastres y sus consecuencias.
Se elabora el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, el cual incluye
consideraciones especficas en materia de proteccin civil.
Como consecuencia de lo anterior, se elabora un Programa de Proteccin Civil
1990-1994.
El cambio de gobierno trae como resultado un nuevo Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000, que tambin incluye aspectos sobre proteccin civil.
Se elabora el Programa de Proteccin Civil 1995-2000.
Se hace la adicin a la fraccin XXIX-J del Art. 73 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.
Se promulga la primera Ley General de Proteccin Civil.
Se elabora el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
Se elabora el Programa Especial de Proteccin Civil 2001-2006.

Los desastres en Mxico, desde el ao 1980 a 1999, han ocasionado prdidas totales del
orden de 10.400 millones de dlares. Como referencia, el producto interno bruto, PIB, de Mxico
del ao 2000 es de 5.491.708,4 millones de pesos, lo que, considerando un tipo de cambio de
9.587 pesos por dlar (tipo de cambio al 29 de diciembre del 2000), corresponde a 572.829
millones de dlares. El monto de las prdidas representa, entonces, el 1,82% del total del PIB en
Mxico durante el 2000. Es necesario aclarar que se estn considerando valores corrientes, por lo
que el efecto de la inflacin sobre los montos en dlares puede resultar en un incremento del
monto real de las prdidas. Suponiendo que las prdidas se distribuyen uniformemente en los
20 aos, y empleando las tasas de inflacin de los Estados Unidos en esos aos, resulta que el
monto total de las prdidas son equivalentes a 14.658,4 millones de dlares en el ao 2000, lo
que representa el 2,6% del PIB de ese ao.

Grfico 1
PRODUCTO INTERNO BRUTO EN MXICO DE 1988 A 2003.

Producto Interno Bruto PIB en Mxico


7,000,000,000
6,000,000,000
5,000,000,000
4,000,000,000
3,000,000,000
2,000,000,000
1,000,000,000

19
88
/0
1
19
89
/0
19 1
90
/0
19 1
91
/0
1
19
92
/0
19 1
93
/0
1
19
94
/0
19 1
95
/0
19 1
96
/0
1
19
97
/0
19 1
98
/0
19 1
99
/0
1
20
00
/0
20 1
01
/0
1
20
02
/0
20 1
03
/0
1

Miles de pesos a precios de 1993

Fuente: Banco de Mxico.

Miles de pesos a precios corrientes

La economa en Mxico ha experimentado en los ltimos aos un crecimiento importante


desde 1988. El grfico anterior muestra la evolucin del Producto Interno Bruto desde ese ao
hasta el 2003. Se pueden apreciar 2 curvas, una correspondiente a los valores en pesos corrientes
(lnea azul) y otra correspondiente al valor con relacin a pesos de 1993 (valores reales, lnea
roja). En ambas se aprecia un crecimiento consistente, aunque mucho mayor en el caso de los
montos en pesos corrientes. El valor de la inflacin anual de esos aos es la causa de la gran
diferencia que se puede apreciar en los aos ms recientes, lo que es muestra clara de que, para
efectos comparativos, es necesario establecer una base comn. Usualmente, el impacto de los
fenmenos naturales se ha establecido por el costo de los daos, expresado en dlares de los
Estados Unidos, moneda que, aunque menos, es igualmente afectada por la inflacin, como se
mostr en prrafos anteriores. Es, por lo tanto, importante establecer los costos de los daos en
trminos de dlares reales, imponiendo cierta base arbitraria; en la mayora de las referencias
consultadas al respecto reportan los montos en dlares sin indicar si se trata de valores corrientes
o reales, por lo que es necesario aplicar un criterio adecuado para establecer comparaciones entre
valores que corresponden a diferentes aos (principalmente si la distancia entre esos aos es
importante).
El PIB en Mxico se apoya principalmente en los servicios comunales, sociales y
personales, en el comercio, restaurantes y hoteles, y en la industria manufacturera. El primero de
ellos ha mostrado un marcado descenso en su valor relativo desde 1988, ao en el que represent
el 21,74% del PIB de ese ao, para llegar en 2003 a un porcentaje de 17,97%. Por su parte, la
industria manufacturera ha mostrado un comportamiento variable, habiendo alcanzado un
mximo en el ao 2000 (19,75%); en el 2003 el aporte del sector manufacturero al PIB fue de
18,24%. Se puede apreciar entonces, que en los aos recientes Mxico ha incrementado el poder
de su industria manufacturera y del sector comercio, por lo que estos sectores resultan
estratgicos para mantener el crecimiento del pas.

Figura 2
PRODUCTO INTERNO BRUTO EN MXICO DE 1988 A 2003 POR SECTOR PRODUCTIVO.
Manufactura

Producto Interno Bruto por sector


22%

Comercio,
restaurantes y
hoteles

20%

18%

Transporte,
almacenaje y
comunicaciones

Porcentaje

16%

14%

Servicios financieros,
seguros, actividades
inmobiliarias y de
alquiler
Servicios comunales,
sociales y personales

12%

10%

8%

6%
1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Ao

Fuente: Banco de Mxico.

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Otros

10

En el grfico anterior, es notable el crecimiento experimentado por el sector Transporte,


almacenaje y comunicaciones, el cual pas de 8,40% en 1988 a 11,20% en 2003, mostrando
siempre un incremento ao tras ao. Tambin es de destacar el comportamiento del sector de
servicios financieros, seguros, actividades inmobiliarias y de alquiler que, aunque variable desde
1988, en los ltimos 4 aos ha experimentado un notable crecimiento, habiendo alcanzado en
2003 un mximo de 15,87%. Este sector es uno de los ms importantes para el financiamiento de
la reparacin de daos y reconstruccin luego de un desastre. En el rubro indicado como Otros en
el grfico 2 estn incluidos los sectores agropecuarios, silvicultura y pesca, el sector minero, el
sector construccin, y el sector elctrico, gas y agua.
La balanza comercial de Mxico ha mostrado un comportamiento errtico desde 1980,
aunque es clara una tendencia negativa desde el ao 1999 a la fecha. Desde ese ao, la balanza
comercial arroja un saldo negativo de alrededor de 2 millones 250.000 dlares por mes en
promedio.

Grfico 3
BALANZA COMERCIAL DE MXICO DE ENERO DE 1980 A ENERO DEL 2005.

Balanza comercial total de Mxico


1,500,000
Miles de dlares

750,000
0
-750,000
-1,500,000
-2,250,000
-3,000,000
-3,750,000
-4,500,000
Ene
1980

Ene
1983

Ene
1986

Ene
1988

Ene
1991

Ene
1994

Ene
1997

Ene
1999

Ene
2002

Ene
2005

Mes

Fuente: Banco de Mxico.

El petrleo es, sin duda, una de las principales exportaciones de Mxico, sin embargo su
importancia relativa en el volumen total de exportaciones de Mxico ha ido disminuyendo
gradualmente al tiempo que las exportaciones de productos manufacturados han venido en
ascenso, a tal grado que en la actualidad estas ltimas representan casi el 50% del total exportado
mientras que las exportaciones petroleras alcanzan un 16%. De esto se puede ver que, aunque la
importancia estratgica de las instalaciones petroleras sigue siendo alta, el sector manufacturero
ha crecido enormemente, y por lo tanto su importancia tambin lo ha hecho. Desde un punto de

11

vista de gestin de desastres, la proteccin de las instalaciones petroleras es fundamental, como


tambin lo es la de las instalaciones industriales del sector manufacturero en general, y las
dedicadas a bienes de exportacin en particular ya que su aporte a las finanzas nacionales es
elevado.
El impulso a la actividad proveniente de la demanda externa, principalmente en el sector
automotriz, le ha permitido ganar cuota de mercado en las importaciones de Estados Unidos en
los ltimos meses, y se acompaa por una gran solidez de la demanda interna, principalmente en
el rubro de servicios. Aunque las elevadas tasas de crecimiento del primer semestre se moderarn
en la segunda mitad del ao, Mxico est en camino de crecer alrededor de 4,3% en el conjunto
del ao, con una inflacin que, pese a algunas tensiones en el sector servicios e importaciones,
est muy cerca del objetivo central del Banco de Mxico del 3%. En suma, existe un panorama
favorable con crecimiento superior al potencial e inflacin bajo control (Servicios de Estudios
Econmicos, BBVA, tercer trimestre de 2006).
Cabe mencionar que un factor adicional de impulso al crecimiento de la economa es el
proveniente de los excedentes petroleros, cuyo monto contribuy a incrementar el gasto del
sector pblico. Sin embargo, es previsible la volatilidad en el mercado petrolero en el corto y
mediano plazo, y por lo tanto, es importante no perder esto de vista y considerar estos excedentes
como lo que son, ingresos extraordinarios, tanto en su origen como en su aplicacin a la
economa nacional. El incremento internacional del precio del petrleo, y consecuentemente el de
los combustibles derivados, se vuelve una variable cuyo impacto en la gestin de desastres se
vuelve difcil de cuantificar. Actualmente Mxico importa cantidades importantes de
combustible, y es probable que en situaciones de desastre se incremente la demanda de ste, por
lo que es previsible que actualmente el costo de atencin de damnificados y reconstruccin de
infraestructura daada sea fuertemente influenciado por esta coyuntura.
Del total de importaciones, aproximadamente el 75% es de bienes de uso intermedio (se
utilizan para ser transformados en otro bien o para prestar algn servicio, siendo un eslabn para
llegar al final u obtener un bien de uso final), mientras que 12% es de bienes de capital (bienes
cuyo objetivo es la produccin de un bien final o de consumo) y el restante 13% es de bienes de
consumo.

12
Grfico 4
VALOR RELATIVO DE LAS EXPORTACIONES PETROLERAS Y MANUFACTURERAS
DESDE 1980 AL 2005 EN MXICO.

Evolucin de las principales exportaciones de Mxico

80%

Manufactura

70%

Petrleo

Porcentaje

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Ene
1980

Ene
1983

Ene
1986

Ene
1988

Ene
1991

Ene
1994
Mes

Ene
1997

Ene
1999

Ene
2002

Ene
2005

Fuente: Banco de Mxico.

La poblacin en Mxico en el ao 2000 era de 103.263.388, segn informacin del


INEGI; de esta poblacin, el 23,6% habita en rea rurales mientras que el restante 76,4% lo hace
en zonas urbanas. La poblacin ha venido creciendo a una tasa que ha mostrado disminucin
desde 1990, alcanzando en 2000 una valor de 1,9% anual del 1% para el 2005. En los siguientes
grficos se puede ver la evolucin de estos indicadores poblacionales del ao 1990 al 2005.
Grfico 5
TASA DE CRECIMIENTO POBLACIONAL EN MXICO.

Tasa de crecimiento medio anual de la poblacin


3.0%
2.5%
Tasa

2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
1990

1995

2000

2005

Ao

Fuente: INEGI. Para 1990 corresponde al perodo 1970-1990; para 1995, a 1990-1995; para 2000, a 1990-2000.

13
Grfico 6
POBLACIN EN MXICO.

Poblacin en Mxico
105,000,000
No. de habitantes

100,000,000
95,000,000
90,000,000
85,000,000
80,000,000
75,000,000
70,000,000
1990

1995

2000

2005

Ao

Fuente: INEGI.

Grfico 7
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN EN MXICO.

Poblacin en Mxico
% de la poblacin

100
80
60

71.3

73.5

74.6

76.4

28.7

26.5

25.4

23.6

1990

1995

2000

2005

40
20
0

Rural

Urbana

Ao

Fuente: INEGI.

En el ao 2005 la poblacin se concentr principalmente en el Estado de Mxico, el


Distrito Federal, Veracruz y Jalisco, estados que en conjunto acogen al 36% de la poblacin total.
Solos el Estado de Mxico y el Distrito Federal tienen el 22% de la poblacin nacional, aunque es
necesario aclarar que la mayor parte de esta poblacin esta sentada en la zona metropolitana y
conurbada de la Ciudad de Mxico. El siguiente grfico muestra los porcentajes de poblacin por

14

estado, en donde es de destacar, tambin, que los estados menos poblados son Baja California Sur
(0,50%), Chihuahua (0,55%) y Campeche (0,73%).

Grfico 8

14%
12%

Poblacin por Estado

10%
8%
6%
4%
2%
0%
Ag
ua
s
Ba c ali
Ba j a en
ja
C te
C al if s
al
ifo orn
rn ia
C ia S
am u
pe r
c
C he
hi
C ap
hi
hu as
a
C hua
oa
hu
D
i la
is
tri Col
to
im
Fe a
d
D era
u
l
G ran
ua g
na o
j
G uat
ue o
rre
r
H o
id
al
Ja go
li s
M co
M x i
ic co
ho
ac
M n
or
el
o
N Nay s
ue
vo ari t
Le
O n
ax
ac
P a
Q ue b
Q uer la
ui

Sa nta taro
n na
Lu R
is oo
Po
to
Si s
na
l
So o a
n
Ta ora
Ta bas
m co
au
li
Tl pas
ax
Ve cal
ra a
cr
Yu u z
c
Za at
ca n
te
ca
s

% de la poblacin total

DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN POR ESTADO EN EL AO 2005

Estado

Fuente: INEGI.

Los estados con crecimiento demogrfico ms acelerado (calculado de 1990 al 2005) son
Coahuila (4,7), Baja California Sur (3,4) y Baja California (2,4), estados que no se ubican dentro
de aquellos con menor poblacin, con excepcin de Baja California Sur. Los estados con menor
crecimiento son Sonora (0,1), Colima (0,2) y el Distrito Federal (0,2). El Estado de Mxico y
Puebla son los estados que tienen tasas de crecimiento elevadas y un porcentaje de la poblacin
nacional importante. Como referencia, la tasa de crecimiento media nacional es de 1,0.

Grfico 9

Tasas de crecimiento poblacional por estado

5
4
3
2
1
0
Q
ui
n
B
Ba aj tan
ja a C a R
Ca al oo
lif ifor
or n
n i ia
a
S
M ur
Ag Q xi
u
ua e co
sc rt
a l ar
ie o
n
M tes
o
Ca re
m los
pe
c
Co h e
Tl lima
ax
Ta cal
a
Ch ba
ih sco
Nu ua
ev h u
o a
Le
Pu n
e
Ch bla
ia
pa
Ta S o s
m no
au r a
l
Y u ip a
ca s
t
Ja n
li s
c
G Hid o
ua al
na go
G jua t
ue o
Sa
rr
n Co e ro
Lu ah
is ui
P o la
t
Si os
na
O lo
M ax a
ich ac
oa a
c
Na n
Ve yar
ra it
Du cru
z
Di Za ran
st ca g o
r it te
o
Fe ca s
de
ra
l

% de la poblacin total

TASA DE CRECIMIENTO POBLACIONAL POR ESTADO EN


EL PERODO 2000-2005 EN MXICO.

Estado

Fuente: INEGI.

15

La vivienda en Mxico ha aumentado significativamente, incluso la tasa de crecimiento


anual en el perodo 2000-2005 fue de 2, el doble de la tasa de crecimiento de poblacin anual en
ese mismo perodo (1,0). Esto es un claro indicador de que el valor invertido en vivienda ha
crecido fuertemente en los ltimos 10 aos, con el consecuente incremento de la exposicin a las
amenazas de origen natural como los sismos y los huracanes. En el grfico 11 se puede observar
la variacin de la tasa de crecimiento del nmero de viviendas en Mxico para los perodos
1950-1960, 1960-1970, 1970-1990, 1990-2000 y 2000-2005. La tasa muestra una tendencia
ascendente excepto los dos ltimos perodos.

Grfico 10
NMERO VIVIENDAS EN MXICO

Nmero de viviendas
Millones de viviendas

30
25
20
15
10
5
0
1950

1960

1970

1990

2000

2005

Periodo

Fuente: INEGI.

Grfico 11
TASA DE CRECIMIENTO MEDIA ANUAL DEL NMERO
DE VIVIENDAS EN MXICO

Viviendas en Mxico
Tasa de crecimiento
media anual

4
3
2
1
0
1950

1960

1970

1989.7

1997.2

Periodo

Tasa de crecimiento media anual de la poblacin


Fuente: INEGI.

2005

16

Al igual que muchos pases en Latinoamrica, Mxico enfrenta el reto de luchar contra la
pobreza de la poblacin. La dependencia encargada de este tema es la Secretara de Desarrollo
Social (SEDESOL), misma que establece tres lneas (o niveles) de pobreza: el alimentario, el de
capacidad y el de patrimonio. El primero de ellos se refiere a la satisfaccin de las necesidades
alimentarias bsicas, el cual es establecido de manera diferenciada en las reas urbanas y en las
rurales. La pobreza de capacidad se refiere a todos los aspectos, adems del alimentario, que
impiden a una persona desarrollar sus capacidades, como lo son el cuidado de la salud y el acceso
a la educacin bsica. La pobreza patrimonial se refiere a aquellos aspectos que le permiten al
individuo vivir de manera digna, como vivienda, servicios, vestido, etc. De acuerdo con la
SEDESOL, el nmero de personas calificadas como pobres en el ao 2004 en estos tres aspectos
ha disminuido con respecto al ao 2002 y al ao 2000. El grfico 12 muestra la evolucin de este
indicador, evidentemente, la disminucin del nmero absoluto de pobres en una poblacin
creciente representa una disminucin relativa mayor.
Grfico 12
PORCENTAJE DE POBLACIN POBRE EN MXICO.

Porcentaje de Personas Pobres


NACIONAL

60
50
40
30
20
10
0

Alimentaria

Capacidades

2000

2002

Patrimonio

2004

Fuente: Medicin de la Pobreza 2002-2004, SEDESOL.

El Cuadro 1 muestra la distribucin de pobreza urbana, rural y el promedio a nivel


nacional. Es notable el mayor porcentaje de pobreza en el rea rural respecto del urbano, aunque
tambin es de resaltar que el promedio nacional esta ms cercano a los valores de pobreza urbano
que a los valores del caso rural, esto es debido a una mayor concentracin de poblacin en las
ciudades.

17
Cuadro 1
DISTRIBUCIN DE LA POBREZA EN EL 2002 EN MXICO.

Porcentaje de Hogares y Personas


Pobres

Pobreza alimentaria

Lnea 1
Urbano
8,5
Hogares
Rural
28,5
Nacional
15,8
Urbano
11,4
Personas
Rural
34,8
Nacional
20,3
Fuente: Medicin de la Pobreza 2002-2004, SEDESOL.

Pobreza de
capacidades

Pobreza de
patrimonio

Lnea 2
12,2
36,5
21,1
16,0
43,8
26,5

Lnea 3
35,4
59,4
44,1
42,0
67,5
51,7

18

I. ANLISIS DEL RIESGO

El riesgo es el resultado de la interaccin entre el peligro y la vulnerabilidad de los elementos


expuestos, est relacionado con la probabilidad de que se manifiesten ciertas consecuencias, las
cuales estn ntimamente relacionadas no slo con el grado de exposicin de los elementos
sometidos sino con la vulnerabilidad que tienen dichos elementos a ser afectados por el evento.
El peligro es el factor de riesgo externo de un sujeto o sistema, representado por un
peligro latente asociado con un fenmeno fsico de origen natural o tecnolgico que puede
presentarse en un sitio especfico y en un tiempo determinado produciendo efectos adversos en
las personas, los bienes y/o el medio ambiente, matemticamente expresado como la probabilidad
de exceder un nivel de ocurrencia de un evento con una cierta intensidad en un cierto sitio y en
cierto perodo de tiempo. Los fenmenos naturales presentan diversos tipos de peligro, por
ejemplo la actividad volcnica, los terremotos, los tsunamis, los huracanes, ente otros.
La vulnerabilidad es la predisposicin intrnseca de un sujeto o elemento a sufrir dao
debido a posibles acciones externas, y por lo tanto su evaluacin contribuye en forma
fundamental al conocimiento del riesgo mediante interacciones del elemento susceptible con el
ambiente peligroso.
Debido al carcter incierto en la determinacin de los niveles de peligro y al grado de
vulnerabilidad de un elemento especfico, es necesario considerar las incertidumbres asociadas
con ellos. Es decir, evaluar prdidas futuras es algo incierto, razn por la cual ha sido usual que
se recurra a alguna tcnica probabilstica, en algunos casos determinando un lmite de prdida y
la probabilidad de que esta sea igualada o sobrepasada. Un ejemplo puede ser la probabilidad de
que el costo de los daos y reparaciones en un sitio sobrepase una cifra, digamos de un milln de
dlares, como consecuencia de por lo menos un suceso en los prximos cincuenta aos.

1. Informacin relativa al anlisis del riesgo

a)

Amenazas

Para al evaluacin de la informacin relativa al anlisis de riesgo de desastres naturales es


necesario realizar una estimacin del grado de amenaza en la regin. Los tipos de amenaza que
pueden considerarse para hacer esta evaluacin han sido clasificados en la literatura segn su
origen en amenazas naturales o desastres naturales que tienen como origen un fenmeno
natural aunque en su desarrollo tiene mucho que ver la accin del hombre, y en desastres
antrpicos que se genera directamente por las actividades humanas y principalmente por las
actividades industriales que implican frecuentemente manejo de materiales peligrosos. Con base
en los trminos de referencia de este programa, nos concentraremos en las amenazas del primer
tipo, es decir, en los desastres naturales. Los tipos de amenazas que pueden producir eventos
catastrficos naturales son los que se presentan en el cuadro 2.

19

Existen otro tipo de clasificaciones para los fenmenos naturales, el Sistema Nacional de
Proteccin Civil ha adoptado una clasificacin basada en el tipo de agente perturbador que los
produce. Se distinguen los fenmenos de tipo geolgico, hidrometeorolgico, qumico, sanitario
y socio-organizativo.
Cuadro 2
TIPOS DE AMENAZA QUE PUEDEN
PRODUCIR DESASTRES
NATURALES.
Terremotos
Tsunamis
Erupciones volcnicas
Inestabilidad de laderas
Huracanes
Ciclones tropicales
Inundaciones
Sequas

El Programa Nacional de Proteccin Civil 2001-2006 en el marco del Plan Nacional de


Desarrollo 2001-2006 que contempla fomentar la capacidad del estado para conducir y regular
los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su tamao, dinmica, estructura y
distribucin territorial se propone como lnea general de accin el identificar y mejorar el
conocimiento de las amenazas y riesgos, as como el promover la reduccin de la vulnerabilidad
fsica e implantar una poltica y cultura de autoproteccin procurando apoyos tcnicos y
financieros para mitigacin y recuperacin de los grupos ms vulnerables. Con estas bases el
Programa Nacional de Proteccin Civil integra las estrategias y lneas de accin que rigen la
actuacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil (SINAPROC) el cual busca proteger a la
poblacin y a la sociedad ante la eventualidad de un desastre provocado por fenmenos naturales
o humanos, a travs de acciones que reduzcan o eliminen la prdida de vidas, la destruccin de
bienes materiales y el dao a la naturaleza.
Tambin dentro del marco de Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y con el objetivo
de hacer frente a los desastres naturales y antropognicos, la Secretara de Gobernacin publica
en el ao 2001 el Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 20012006. En este documento se describen los principales programas, proyectos y procesos de
investigacin, desarrollo tecnolgico, difusin y capacitacin que se consideran impostergables
para reducir el efecto de los desastres naturales y antropognicos. El programa se basa en la
realizacin de estudios y proyectos de investigacin de carcter multidisciplinario, enfocados a
diagnosticar los peligros y riesgos a los que est sujeto el pas, a reducir la vulnerabilidad frente a
los principales fenmenos naturales o inducidos por el hombre, as como a fortalecer la cultura de
la autoproteccin. Para este programa la fuente principal de informacin la constituye la
experiencia adquirida por los investigadores del Centro Nacional de Prevencin y Atencin de
Desastres CENAPRED en los recorridos efectuados con posterioridad a la ocurrencia de los
desastres. El programa recoge tambin aportaciones de diversas entidades como son la
Coordinacin General de Proteccin Civil y Direccin General de Proteccin Civil de SEGOB,
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Comisin Federal de Electricidad y la Comisin

20

Nacional del Agua, Petrleos Mexicanos, as como del Instituto de Ingeniera de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico. Dentro de este programa el conjunto de proyectos se ha
organizado por el tipo de riesgo frente a fenmenos geolgicos, hidrometeorolgicos y
qumico-ambientales. A pesar de la valiosa informacin que este programa contiene en cuanto a
las principales amenazas naturales que afectan el pas, no contiene informacin relativa al peligro
por la ocurrencia de otros fenmenos importantes que afectan al territorio nacional como son
tsunamis, ciclones tropicales y marea de tormenta.
En Mxico, las acciones de proteccin civil iniciaron su consolidacin inmediatamente
despus de los sismos de septiembre de 1985. Antes de este ao se destaca el trabajo de los
especialistas del Instituto de Ingeniera de la UNAM, quienes de una manera seria y meticulosa
tomaron como tarea el estudio de los desastres; sus esfuerzos fueron piedra angular en el diseo
del esquema de proteccin civil mexicano. Fuera de ellos, no se distinguen otros aportes
significativos en el estudio de los riesgos para el perodo anterior a 1985. El desastre de este ao
fue el ms documentado, aunque la erupcin del volcn Chichonal, en Chiapas en 1982, tambin
registr un nmero importante de estudios casusticos.
Como apoyo tcnico de otras instituciones el CENAPRED es quien recopila y elabora un
importante volumen de la informacin estadstica sobre amenazas naturales que manejan otras
oficinas del gobierno. Dentro de las publicaciones realizadas por esta entidad, una de las ms
destacables es la denominada Diagnstico de Peligros e Identificacin de Riesgos de Desastres
en Mxico. Este documento tiene el propsito principal de difundir conocimientos sobre los tipos
de peligros que se presentan en el pas. As, siguiendo el esquema de este documento, se pueden
elaborar Atlas Estatales y Atlas Municipales, en los que se represente no slo la informacin de
los peligros, sino tambin la de los riesgos que se derivan de las condiciones locales especficas y
de la situacin de la poblacin y de la infraestructura expuesta a los fenmenos desastrosos.
El documento integra estadsticas al ao 2000 sobre el impacto generado por fenmenos
de origen geolgico, hidrometeorolgico y qumico-sanitario en Mxico, proporcionando una
visin en conjunto sobre la distribucin geogrfica de los peligros. El tema de los peligros y
riesgos de desastres se expone desde un enfoque global hasta un enfoque regional, presentando
algunas estadsticas generales que se consideran de utilidad para apreciar la importancia de
ciertos factores bsicos, adems de tablas detalladas sobre la ocurrencia de los distintos tipos de
desastres en Mxico, como son sismos, tsunamis, erupciones volcnicas, deslizamientos, lluvias
torrenciales, granizadas, heladas, ciclones tropicales, huracanes, inundaciones, sequas, realizadas
con base en una recopilacin de fuentes periodsticas sobre los eventos ocurridos en este siglo.
La informacin para la elaboracin de estas tablas fue recabada de la publicacin Prontuario de
Contingencias del Siglo XX Mexicano, as como con informacin recolectada directamente por el
CENAPRED.
El informe contiene cifras para la estimacin de las prdidas econmicas obtenidas a
partir del trabajo de D. Bitrn, aunque slo se consideran los eventos ocurridos a partir de 1980.
Es destacable en cuanto a cantidad de prdidas las ocasionadas por el sismo del 85 y, despus de
ste, las ocasionadas por una serie de eventos hidrometeorolgicos que ocurren prcticamente
cada ao en el pas. Considerando nicamente las prdidas directas, el costo anual de los daos
ha sido cercano a 500 millones de dlares. Las prdidas econmicas indicadas, son ciertamente
subestimadas, por la falta de un registro completo de los daos y por no existir informacin sobre

21

eventos menores que, por su nmero, influyen de manera significativa en el monto total de los
daos.
Los resultados de los estudios sobre las caractersticas de los fenmenos naturales y de las
actividades humanas que son fuentes potenciales de desastres, as como sobre las tcnicas y
medidas que conducen a la reduccin de las consecuencias de dichos fenmenos, se publican en
Informes Tcnicos que se distribuyen a las instituciones y los especialistas relacionados con cada
tema especfico. En adicin a dichos informes tcnicos de carcter especializado, el CENAPRED
publica la serie llamada Cuadernos de Investigacin, con el fin de dar a conocer a un pblico ms
amplio aquellos estudios que se consideran de inters ms general o que contienen informacin
que conviene quede publicada en una edicin ms formal que los Informes Tcnicos.

Grfico 13
TTULOS DE LA SERIE DE FASCCULOS.

Fuente: CENAPRED.

La serie de Fascculos est dedicada a difundir los conocimientos cientficos sobre cada
uno de los fenmenos perturbadores, describiendo sus procesos de generacin, las principales
medidas preventivas, de auxilio y recuperacin que deben aplicarse en cada caso. El grfico 13
presenta una lista de los tpicos que han sido contemplados en esta serie, en la cual se incluye
informacin estadstica sobre la ocurrencia en Mxico de cada fenmeno en particular y las
condiciones de vulnerabilidad que existen en la regin.
El CENAPRED dispone, a partir de su creacin en 1986, de informacin sobre los
diferentes desastres naturales que han ocurrido en Mxico con nfasis en la descripcin de las
caractersticas fsicas de los mismos y de su radio de influencia. La Serie Impacto

22

Socioeconmico de los Principales Desastres Ocurridos en Mxico en su primera edicin (ao


2001) recopila esta informacin y hace una evaluacin de la magnitud del impacto econmico de
los fenmenos naturales que han azotado al pas durante los ltimos 20 aos. Para la realizacin
de este proyecto se integraron diversos informes sobre los principales desastres ocurridos en la
Repblica mexicana de tipo geolgico, hidrometeorolgico y provocados por la accin humana, y
se analizaron sus caractersticas particulares y su interaccin en la sociedad y la economa de la
zona afectada. Dicho documento est elaborado con informacin que se obtuvo de las visitas de
campo y entrevistas con los representantes de los sectores afectados.

Grfico 14
PORTADA DE LA SERIE FASCCULOS DESARROLLADA POR EL CENAPRED.

Fuente: CENAPRED.

El documento slo recopila informacin de los desastres de mediana y gran magnitud


contemplando principalmente las prdidas directas, es decir, sin incluir prdidas derivadas de la
destruccin del aparato productivo y de la infraestructura causada por los fenmenos naturales
contemplados. Por esta razn, las cifras que son presentadas son conservadoras respecto a la
magnitud real de los daos causados por estos fenmenos en el perodo contemplado por este
estudio. Las cifras en el cuadro 3 corresponden a estimaciones con base en informacin dispersa
y sin una metodologa uniforme por lo que slo pueden considerarse como aproximaciones.
Contiene tambin tablas sobre los efectos econmicos de los principales desastres clasificados
segn el tipo de fenmeno y el ao de ocurrencia en el perodo comprendido entre 1980 y 1999
(vanse los cuadros 4 y 5).
Esta serie rene adems, ao por ao, desde el 2000 al 2004, la informacin
correspondiente a los principales desastres ocurridos durante el ao, recogiendo las caractersticas
y el impacto generado por cada uno los desastres, y su interaccin en la sociedad y la economa.

23
Cuadro 3
EFECTOS ECONMICOS DE DESASTRES MAYORES PARA LOS QUE
SE CONT CON INFORMACIN

Fuente: Serie Impacto Socioeconmico de los Principales Desastres Ocurridos en Mxico.

Cuadro 4
ESTADSTICAS DE LOS DESASTRES METEOROLGICOS OCURRIDOS
EN MXICO EN EL PERODO DE 1980 A 1999

Fuente: Serie Impacto Socioeconmico de los Principales Desastres Ocurridos en Mxico.

24
Cuadro 5
ESTADSTICAS DE LOS DESASTRES GEOLGICOS OCURRIDOS EN
MXICO EN EL PERODO DE 1980 A 1999

Fuente: Serie Impacto Socioeconmico de los Principales Desastres Ocurridos en Mxico.

El Instituto Nacional de Estadstica; Geografa e Informtica (INEGI), dentro de su


programa Indicadores del Desarrollo Sustentable en Mxico, proporciona un conjunto de
indicadores que contribuyen al conocimiento de la problemtica de sustentabilidad y al diseo de
estrategias y polticas a nivel nacional. Esta publicacin se ha estructurado en dos partes, en la
primera se describe el trabajo involucrado en la elaboracin de los indicadores, incluyendo
antecedentes, aspectos conceptuales y metodolgicos del desarrollo sustentable, y la segunda
parte contiene informacin estadstica de cada uno de los indicadores segn las temticas a las
que pertenecen: social, econmica, ambiental e institucional. Dentro de la categora social se
incluye el nmero de personas muertas y desaparecidas como consecuencia directa de un desastre
natural y cantidad de prdidas econmicas y de infraestructura ocurridas tambin a causa de un
desastre natural con el objeto de proporcionar una estimacin de las repercusiones humanas y
econmicas de los desastres y emergencias a lo largo del tiempo y medir la evolucin del grado
de vulnerabilidad de la poblacin. Toda la informacin estadstica requerida para la realizacin
del documento es proporcionada por el INEGI ponindola a disposicin de investigadores,
especialistas y responsables de proyectos en la materia, as como del pblico en general. La
informacin estadstica de los indicadores generados se presenta en un formato especfico segn
la agenda 21 y en los casos que lo ameritan, se incluye comentarios especficos sobre
caractersticas de la informacin y de las fuentes de informacin utilizadas para su elaboracin,
los vacos o insuficiencias de la definicin y en algunos casos recomendaciones de cmo cubrir
tales vacos.
En un convenio de colaboracin entre la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y el
Consejo de Recursos Minerales (COREMI), se publica en el ao 2004 la Gua metodolgica para
la Elaboracin de Atlas de Peligros Naturales en Zonas Urbanas (Identificacin y Zonificacin)
2004, la cual establece los procedimientos bsicos para la integracin de la informacin
disponible de peligros naturales y los riesgos generados que afectan a las zonas urbanas. Esta
gua constituye un punto de partida para la elaboracin de Atlas de Peligros Naturales a nivel
ciudad, sugiriendo las bases elementales para la identificacin y zonificacin de amenazas. Bajo
este mismo convenio se publica en el mismo ao, la Gua Metodolgica para la Identificacin
Rpida de Peligros Naturales en Zonas Urbanas 2004. La informacin documentada en esta gua
es importante para actuar en el plano preventivo y el fundamento de estrategias de autoproteccin
orientadas a reducir costos econmicos y sociales, adems de prdidas humanas. La
identificacin de zonas de peligros en reas urbanas constituye una de las etapas bsicas para la

25

consolidacin de un efectivo sistema de proteccin civil y la incorporacin del proceso de gestin


de riesgos.
Para contribuir a que se disminuyan las muertes y los daos materiales provocados en
Mxico por los desastres naturales, la Secretara de Desarrollo Social trabaja en la integracin del
Sistema de Informacin Geogrfica para Identificacin de Riesgos (SIGIR), estrategia que en su
primera etapa incluye 50 Atlas para detectar las amenazas y los peligros potenciales en la traza
urbana de las ciudades con ms de 50.000 habitantes. Las estimaciones ms recientes indican que
los desastres ocurridos en Mxico durante las dos ltimas dcadas del siglo pasado, provocaron
10.000 muertes y daos materiales por aproximadamente 10.500 millones de dlares. Frente a esa
situacin, y por medio de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, la
SEDESOL se dio a la tarea de elaborar el SIGIR en el que se incorporarn datos relacionados con
los peligros de origen antrpico (incendios, explosiones o desastres originados por causas
humanas) tanto en las ciudades, municipios y zonas marginadas. Es decir, el sistema representa
una plataforma cartogrfica e informtica homognea y permanentemente actualizable. Cabe
destacar el trabajo que realiza la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio,
incluye adems de los atlas de peligros naturales, estudios de riesgos en los polgonos de
concentracin de pobreza, donde opera el Programa Hbitat, el cual fue creado para atender a la
poblacin en situacin de pobreza que habita en las ciudades y zonas metropolitanas mediante la
aplicacin conjunta de programas sociales y de desarrollo urbano. Los documentos que ya se
encuentran en elaboracin contienen cartografa, metadatos y otras caractersticas que junto con
los estudios de peligros naturales, integran el Sistema de Informacin Geogrfica para
Identificacin de Riesgos (SIGIR).
Simultneamente a esta publicacin, el CENAPRED como brazo tcnico del Sistema
Nacional de Proteccin Civil empieza el desarrollo del Atlas Nacional de Riesgos (ANR) como
una herramienta estratgica para la integracin de la informacin sobre peligros y riesgos a nivel
estatal y municipal en una plataforma informtica homognea, dinmica y transparente. El
primero de este tipo de atlas se public en 1994 por la Secretara de Gobernacin y fue ampliado
por en CENAPRED en una publicacin que inclua un diagnostico de peligros e identificacin de
riesgos de desastres en Mxico. Para la ejecucin e implementacin del proyecto ANR el
CENAPRED public una Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de
Peligros y Riesgos como un documento introductorio al tema derivado de las experiencias y
trabajos de investigacin desarrollados por esta institucin y orientado a clarificar conceptos,
formular esquemas sencillos y accesibles para que los usuarios integren paso a paso, informacin
sobre algunos de los principales peligros y riesgos.
Con la Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y
Riesgos se da inicio al sistema Atlas Nacional de Riesgos (ANR), obra que busca establecerse
como una herramienta integral de informacin que permita almacenar bases de datos y realizar el
anlisis del peligro, evaluar el riesgo mediante el anlisis temporal y espacial de las amenazas,
evaluar la vulnerabilidad y el grado de exposicin ante desastres a escala nacional, regional,
estatal y municipal, as como estimar prdidas, con el fin de generar mapas y sistemas
geogrficos de informacin.
Con esta herramienta, ser posible que el Sistema Nacional de Proteccin Civil cuente
con informacin tcnica que le permita implantar medidas de prevencin de desastres, evaluar

26

prdidas humanas y materiales inmediatamente despus de ocurrido un evento o para eventos


simulados, atender las necesidades de una emergencia derivadas de la ocurrencia de un fenmeno
natural o causado por el hombre, mejorar la calidad en la contratacin de seguros de la
infraestructura pblica como escuelas, hospitales, vas de comunicacin, etc. Mucha de la
informacin que sirvi de base para la elaboracin de los mapas de peligro (principalmente el
peligro ssmico) fue generada en el Instituto de Ingeniera y el Instituto de Geofsica de la
Universidad Nacional, y en menor medida en otras instituciones de investigacin como el
Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua, Petrleos Mexicanos, entre otras.
El sistema deber ser una herramienta en permanente evolucin y crecimiento, que tendr alcance
nacional, regional, estatal y municipal conforme la informacin se integre o genere. Adems,
deber ser interactivo, de modo que permita hacer anlisis y visualizar la informacin en
instantes, de plataforma abierta para facilitar su desarrollo y actualizacin permanente, y deber
hacer uso de las tecnologas de informacin ms actuales. En este sentido algunos de los estados
y municipios como Guanajuato, Michoacn, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora y Acapulco, se han
ido integrando paulatinamente para generar su propio Atlas de Riesgos. Parte fundamental del
ANR es la produccin y manejo de la informacin geogrfica y estadstica de calidad. En Mxico
esta informacin es elaborada principalmente por el INEGI en consenso con otras instituciones y
organismos de administracin publica federal y entidades federativas.
El CENAPRED en asociacin con el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA),
public tambin el Atlas Climatolgico de Ciclones Tropicales en Mxico; bsicamente este atlas
es un compendio de mapas de las variables ms importantes que caracterizan a los ciclones
tropicales, como son, sus trayectorias y su distribucin (vanse los grficos 16 y 17). Conocer los
valores medios de estas variables, as como su distribucin geogrfica en la vecindad de Mxico,
resulta de gran utilidad, tanto para los responsables de la toma de decisiones, como para los
investigadores en el tema. Este trabajo puede servir adems, como herramienta para crear
modelos probabilsticos para el pronstico de ciclones tropicales. Detrs de cada mapa se incluye
una explicacin que intenta abundar en sus aspectos ms importantes. Este atlas ofrece un mejor
conocimiento de la presencia de los ciclones tropicales en el territorio nacional, as como de los
que viajan cerca de esta zona, abarcando una regin entre los 45 a los 140 oeste, y entre los 5 a
los 35 norte, como se muestra en el grfico 15.
El atlas tiene su fundamento en el procesamiento estadstico de la base de datos de
trayectorias e intensidades de ciclones tropicales que maneja el Centro Nacional de Huracanes de
Estados Unidos y su presentacin en mapas. La base de datos incluye solamente los ciclones
tropicales que en algn momento de su evolucin alcanzaron la intensidad correspondiente a
tormenta tropical o huracn que son los ms destructivos y por lo tanto de mayor inters para el
registro.

27
Grfico 15
ZONA DE ESTUDIO DE CLIMATOLOGA DE CICLONES
TROPICALES EN MXICO

Fuente: Atlas Climatolgico de Ciclones Tropicales en Mxico.

Grfico 16
TRAYECTORIA DE LOS CICLONES TROPICALES QUE HAN PASADO POR
EL OCANO ATLNTICO, PERODO 1991-2000

Fuente: Atlas Climatolgico de Ciclones Tropicales en Mxico.

28
Grfico 17
TRAYECTORIA DE LOS CICLONES TROPICALES QUE HAN PASADO POR EL
OCANO PACFICO, PERODO 1991-2000

Fuente: Atlas Climatolgico de Ciclones Tropicales en Mxico.

La Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina LA RED


difunde el programa DesInventar el cual es un sistema de inventario de registros de informacin
sobre caractersticas y efectos de diversos tipos de desastres en entornos locales, regionales y
nacionales, producto del trabajo de un grupo interdisciplinario y multinstitucional de
investigadores de LA RED de diversos pases en cooperacin con entidades gubernamentales en
el campo de la prevencin y atencin de desastres. DesInventar esta formado dos componentes
principales, el mdulo DesInventar, a travs del cual se alimenta una base de datos, mediante
campos predefinidos (informacin espacio temporal, tipos de eventos y causas, fuentes), efectos
directos e indirectos (sobre la vida, viviendas, infraestructura, sectores econmicos) y el mdulo
DesConsultar que permite acceder a la base de datos mediante consultas que relacionan diversas
variables (efectos, eventos, lugares, fechas, etc.), as como su representacin mediante tablas de
consultas, grficos y cartografa temtica.
DesInventar Mxico tiene como fuente de informacin principalmente los peridicos El
Universal, Excelsior y La Jornada. El Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropologa Social CIESAS quien ha mantenido desde 1996 una base de reportes de desastres
para todo el territorio mexicano es quien ha alimentado esta base de datos con el apoyo de
diversos proyectos, incluyendo dos proyectos de LA RED; el original de "Inventarios de
desastres en Amrica Latina" y el proyecto IAI LA RED "Gestin de riesgos de desastres
ENSO en Amrica Latina".

29
Cuadro 6
RESUMEN DE DESASTRES NATURALES EN MXICO

Fuente: The OFDA/CRED International Disaster Database, www.em-dat.net Universit catholique de Louvain
Brussels, Belgium.

El cuadro 6 y el grfico 18 fueron tomados de la pgina en Internet del centro para la


investigacin sobre la epidemiologa del desastre (CRED), este centro cuenta con base de datos
disponibles a travs de Internet con informacin a nivel global y clasificada por pas sobre los
tipos de desastres ocurridos y el nmero de personas muertas o que se han visto afectadas por
estos.
Otra fuente de informacin sobre el tema de los desastres es el Centro Regional de
Informacin sobre Desastres (CRID) que es una iniciativa patrocinada por seis organizaciones
que decidieron mancomunar esfuerzos para asegurar la recopilacin y diseminacin de la
informacin disponible sobre el tema de desastres en Amrica Latina y el Caribe. Entre estas se
encuentran la Organizacin Panamericana de la Salud - Oficina Regional de la Organizacin
Mundial de la Salud (OPS/OMS), la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres
(EIRD/ISDR), y el Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en
Amrica Central (CEPREDENAC). El CRID tiene como finalidad mejorar y ampliar la
recopilacin, procesamiento y diseminacin de informacin sobre desastres, ofreciendo servicios
de informacin de calidad a una amplia gama de usuarios de la regin, as como contribuyendo al
desarrollo del Sistema Regional de Informacin sobre Desastres a travs de la creacin de centros
de informacin y documentacin promocionando la comunicacin por Internet y desarrollando
servicios de informacin electrnicos. El cuadro 6, muestra en forma resumida el tipo de
informacin con la que cuenta el recurso mencionado sobre el cual debe mencionarse permanece
con informacin constantemente actualizada.

30
Grfico 18
DISTRIBUCIN DE MUERTES POR DESASTRES NATURALES, POR PAS Y
TIPO DE FENMENO EN AMRICA.

El Servicio Sismolgico Nacional (SSN) proporciona informacin sobre la ocurrencia de


sismos en el territorio nacional y determina sus principales parmetros como son la magnitud y el
epicentro. De igual manera, el SSN se encarga de proporcionar la informacin necesaria de tipo
sismolgico para evaluar y prevenir el riesgo ssmico y volcnico a nivel nacional. En su pgina

31

de Internet se puede consultar informacin detallada de sismos pasados, as como estadsticas de


temblores desde 1990 e informacin detallada sobre los sismos ms importantes ocurridos en el
pas.
El Centro de Instrumentacin y Registro Ssmico, A.C. (CIRES), con el apoyo de la
Sociedad Mexicana de Ingeniera Ssmica (SMIS), se encarga de recopilar los resultados de las
diferentes instituciones mexicanas dedicadas al registro de la informacin ssmica creando la
Base Mexicana de Datos de Sismos Fuertes, donde se renen y presentan un total de 13.545
acelerogramas obtenidos en el perodo 1960 a 1999. Esta informacin ssmica sirve para
promover actividades de investigacin como medio til para mitigar posibles desastres ssmicos,
como los que sufri la ciudad de Mxico en 1985, pues uno de los objetivos principales del
CIRES ha sido tener los resultados a disposicin de los investigadores y especialistas en
ingeniera ssmica de Mxico y del extranjero.
Las autoridades del Gobierno del Distrito Federal, han patrocinado, el diseo y desarrollo
de la actual Red Acelerogrfica de la Ciudad de Mxico, RACM (Grfico 19). Este recurso
tecnolgico, que est a cargo del CIRES, ha permitido obtener informacin para comprender y
adecuar eventualmente los factores de diseo ssmico del Reglamento de Construccin del DF.
Para advertir el efecto que causan los sismos grandes que ocurren eventualmente en la costa de
Guerrero, el CIRES desarroll el Sistema de Alerta Ssmica, SAS, de la ciudad de Mxico.
Adems, en Oaxaca, despus de los sismos de 1999, que afectaron a esa entidad, el CIRES
trabaj en la instrumentacin del Sistema de Alerta Ssmica de Oaxaca, SASO, con el apoyo del
Gobierno de ese estado. Estos sistemas son un recurso til que hacen ms eficiente el resultado
del diseo y prctica de los simulacros para reducir la vulnerabilidad ssmica.
El Centro de Investigacin Cientfica y Educacin Superior de Ensenada CICESE, se
encarga de la Red Ssmica del Noroeste de Mxico (RESNOM) y reporta principalmente la
actividad en la regin norte de la pennsula de Baja California y la parte noroccidental del estado
de Sonora. Cuenta con datos accesibles a travs de un catalogo va Internet. Igualmente el
Observatorio Vulcanolgico de Colima, cuya funcin principal es la de valorar las diferentes
manifestaciones del volcn de Fuego de Colima, paralelamente lleva a cabo diversos proyectos
relacionados con la sismicidad y el peligro ssmico en el estado de Colima, as como parte de
Jalisco y Michoacn.
Las grandes compaas de seguros son las que ms atencin han prestado a las tareas de
evaluar las consecuencias de eventos importantes y de llevar estadsticas completas de los
mismos con el fin de estimar la frecuencia con la que ocurren distintos fenmenos y a partir de
ellas hacer determinaciones de riesgos, por lo que son las que proporcionan la informacin ms
completa y cuantitativa pero a un nivel ms global. Los grficos 20 y 21 muestran un resumen de
las estadsticas de las catstrofes naturales en los ltimos aos, es posible encontrar informacin
detallada de los desastres que ocurren ao por ao en los reportes anuales que realizan estas
compaas. Segn estos datos, los terremotos, incluyendo los tsunamis, son los que han cobrado
el mayor numero de vctimas mortales. Los mayores daos macroeconmicos y asegurados han
sido ocasionados por eventos hidrometeorolgicos. Aproximadamente el 75% de los daos
asegurados se debieron a tormentas y un 6%, respectivamente a las inundaciones y otras
catstrofes meteorolgicas.

32
Grfico 19
DISTRIBUCIN DE LAS ESTACIONES DE LA RACM.

Fuente. Centro de Instrumentacin y Registro Ssmico, CIRES.

33
Grfico 20
GRANDES CATSTROFES NATURALES POR AO DESDE 1950

Fuente: Munich Re Group, 2005.

Dentro de las instituciones que aportan informacin cientfica de tipo geolgico se


encuentran el Servicio Geolgico Mexicano (SGM), el cual genera la infraestructura de
informacin necesaria para sustentar el conocimiento de la geologa del pas, principalmente con
fines de exploracin minera, por medio de la elaboracin de una creciente variedad de cartas y el
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) que tiene la responsabilidad
de integrar los Sistemas Nacionales de Estadstica y de Informacin Geogrfica, adems de
promover y orientar el desarrollo informtico en el pas.
Por otra lado, el Servicio Meteorolgico Nacional (SMN) se encarga de vigilar y emitir
informacin sobre las condiciones atmosfricas del pas, as como pronosticar y alertar sobre los
eventos hidrometeorolgicos que pueden ocasionar daos a la poblacin o a las actividades
productivas en el pas. Contiene informacin estadstica y descriptiva muy completa y detallada
sobre la ocurrencia de temporada de ciclones ao por ao desde 1970 hasta 2005, as como sobre
precipitaciones y sequas en el territorio nacional.

34
Grfico 21
GRANDES CATSTROFES NATURALES 1950-2004

Fuente: Munich Re Group, 2005.

35
Grfico 22
DISTRIBUCIN DE LOS HURACANES MODERADOS E INTENSOS
EN EL PERODO DE 1970 A 2005

Fuente: Servicio Meteorolgico Nacional.

La Comisin Federal de Electricidad CFE, en el capitulo de diseo por sismo del Manual
de Obras Civiles, publica el mapa de Regionalizacin Ssmica de Mxico (vase el grfico 23).
Este Mapa permite conocer, en trminos generales, el nivel de peligro ssmico que tiene un rea
determinada. Para ello, el territorio nacional se encuentra clasificado en cuatro regiones, de la A
a la D, las cuales representan un nivel creciente de peligro. Esta representacin del territorio se
emplea en los reglamentos de construccin para fijar los requisitos mnimos que deben seguir los
diseadores y constructores en las edificaciones y otras obras civiles de tal manera que resulten
seguras ante los efectos producidos por un sismo.
La zona A es aquella donde no se tienen registros histricos de sismos y donde las
aceleraciones del terreno se esperan menores al 10% de g. En la zona D ocurren con frecuencia
temblores de gran magnitud (M>7) y las aceleraciones del terreno pueden ser superiores al 70%
de g. Los niveles de sismicidad y de aceleracin propios de las zonas B y C estn acotados por
los valores correspondientes de A y D, los temblores grandes son pocos frecuentes y se estima
que las aceleraciones de mantendrn por debajo del 70% de g.

36
Grfico 23
REGIONALIZACIN SSMICA DE MXICO.

Fuente: Manual de Obras Civiles, CFE.

b)

Vulnerabilidad

La vulnerabilidad es una propiedad intrnseca de un sistema (una estructura, una sociedad,


etc.) que relaciona los niveles de intensidad de peligro con el dao esperado del sistema. La
vulnerabilidad se ha empleado matemticamente como matrices , en estudios ms recientes, con
funciones de vulnerabilidad. En Mxico, numerosos estudios desarrollados por instituciones de
investigacin como el Instituto de Ingeniera y algunas Universidades estatales que cuentan con
sus propios centros de investigacin, han propuesto matrices y funciones para diversos tipos
estructurales. Algunos estudios se han dirigido a determinar la vulnerabilidad fsica de ciudades o
de partes de ella, y otros han propuesto funciones de vulnerabilidad como un paso intermedio
para determinar mapas de riesgo, algunas de estas publicaciones se describen al final de este
subcaptulo.
El sector asegurador mexicano ha sido un impulsor importante en el estudio y desarrollo
de herramientas para hacer estimaciones de riesgo confiables, para los cuales el estudio de
funciones de vulnerabilidad resulta muy importante. Como resultado de este apoyo, el Instituto
de Ingeniera de la UNAM desarroll un sistema pionero para la estimacin del riesgo ssmico de
inmuebles asegurados en la Repblica Mexicana; actualmente este sistema ha sido mejorado y es
comercializado por una empresa privada.

37

La Secretara de Agricultura; Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin


SAGARPA dentro de su Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversin
Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente publica los resultados de una evaluacin
contratada, conducida y supervisada por la Comisin Nacional de Zonas ridas CONAZA, bajo
la coordinacin de la Direccin General de Apoyos para el Desarrollo Rural (DGDR) de la
subsecretaria de Desarrollo Rural de SAGARPA. El programa evala la vulnerabilidad del pas
ante el cambio climtico particularmente en lo que se refiere a la disponibilidad del agua para las
actividades productivas, que vuelve vulnerables los sistemas de produccin actuales que no
consideran la conservacin del suelo, agua y vegetacin, as como la reconversin productiva
como base para su desarrollo. La metodologa propuesta se instrument de acuerdo con las
caractersticas propias del objeto de la evaluacin para lo cual se disearon indicadores
cuantitativos. Para la construccin de los indicadores se tom como fuente de informacin los
resultados de encuestas aplicadas que se capturaron en un sistema diseado para tal fin que
permiti generar una base de datos. El programa presenta un diagnstico de la siniestralidad
agropecuaria en formato de indicadores de riesgos en aspectos relacionados con actividades
agrcolas, as como el planteamiento de los escenarios que suponen diferentes combinaciones de
eficacia e impacto, en donde se proyectan los efectos multiplicadores que la eficacia puede tener
en la prevencin de daos relacionados con las actividades agropecuarias en Mxico.
Dentro de su Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de
Peligros y Riesgos el Centro Nacional para la CENAPRED incluye dos captulos relacionados
con el estudio de la vulnerabilidad. Uno enfocado a la evaluacin de la vulnerabilidad fsica de la
vivienda y otro enfocado al Estimacin de la Vulnerabilidad Social. El documento relativo a la
Evaluacin Simplificada de la Vulnerabilidad de la Vivienda Unifamiliar ante Sismo y Viento,
contiene una primera versin de un procedimiento para apoyar a las unidades de proteccin civil
municipales en la construccin de mapas cualitativos de riesgo, relacionados con la
vulnerabilidad de la vivienda de bajo costo ante la accin del sismo y viento. El documento se
basa en una clasificacin de dicho tipo de viviendas empleando para este fin la informacin
proporcionada por el censo de poblacin y vivienda llevado a cabo por el INEGI y la informacin
tcnica derivada del comportamiento de la vivienda ante la accin de sismos y huracanes que han
afectado a la Republica Mexicana en los ltimos aos. Para la estimacin cualitativa del riesgo es
propuesto un ndice que toma en cuenta tanto la vulnerabilidad fsica como la vulnerabilidad
social. El documento relativo a la Estimacin de la Vulnerabilidad Social trata de dar una
aproximacin al tema desde una perspectiva cualitativa, tratando de aportar elementos que se
deben considerar para el estudio de la vulnerabilidad social como son las caractersticas
socioeconmicas de la poblacin, la capacidad de prevencin y de respuesta ante las diversas
contingencias segn su percepcin local del riesgo.
El Instituto Nacional de Ecologa INE, en el documento Salud, Vulnerabilidad Humana
y Desastres Ambientales publicado en el ao 2001, hace una recopilacin detallada de los
desastres ambientales ocurridos en Mxico en los ltimos aos clasificndolos por tipo de
fenmeno. Adems, evala la vulnerabilidad humana entendindola como la mayor sensibilidad
de un ser humano a los efectos de factores ambientales adversos. Esta vulnerabilidad est
determinada por condiciones de edad, gnero, estrato socioeconmico y ocupacin, que generan
una mayor debilidad del organismo ante el contacto o exposicin a factores ambientales adversos.
De esta manera describe la estructura de la poblacin y la tendencia denominada transicin de
riesgos, conjuntando informacin del conocimiento y datos especficos de Mxico, Incluye

38

adems informacin que contribuye al reconocimiento de la vulnerabilidad humana ante los


riesgos ambientales.
La Secretara de Gobierno del Distrito Federal a travs de la Direccin General de
Proteccin Civil se ha dado a la tarea de elaborar el Programa General de Proteccin Civil para el
Distrito Federal. Las prioridades del Programa estn enfocadas a la prevencin, mitigacin y
preparacin, donde se combina la parte tcnica con el rea social, promoviendo la participacin
de la sociedad en su propio beneficio, en caso de presentarse situaciones de emergencia, siniestro
o desastre. Este programa contempla estudios de vulnerabilidad y riesgo, y plantea los principales
factores que determinan la vulnerabilidad del Distrito Federal como son el acelerado crecimiento
demogrfico, las fuertes tendencias migratorias que producen una elevada densidad de poblacin,
la inadecuada observancia de leyes y reglamentos, el inadecuado manejo de riesgos y la
contaminacin ambiental y de suelos. Sin embargo, y a pesar de las expectativas que genera el
programa no se encontraron resultados disponibles de las evaluaciones planteadas. La
Procuradura Ambiental y de Ordenamiento Territorial del DF tambin contempla programas
para la identificacin de situaciones de riesgo ambiental potencial en la Ciudad de Mxico (riesgo
urbano) con resultados ms accesibles.
Dentro del Programa de Ordenacin de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico que tiene el
propsito fundamental de establecer una estrategia de ordenamiento territorial nica que sirva de
marco de referencia para los programas y acciones tanto del sector publico como del social y
privado, se realiza un estudio de vulnerabilidad y riesgo que busca evitar el asentamiento
poblacional en zonas sujetas a desastres. Como resultado de su evaluacin el programa presenta
un mapa de riesgo y vulnerabilidad para la ZMVM (vase el grfico 24).
La publicacin a travs de artculos en congresos nacionales es comn en los estudios
generados por las universidades; estos congresos especialmente los relacionados con temas de
vulnerabilidad y riesgo en diversos campos constituyen una fuente invaluable de informacin de
carcter vanguardista en materia de investigacin. Estos estudios tienen la particularidad de
enfocarse sobre temas especficos, tratndolos en profundidad; adems, las fuentes acadmicas
son, generalmente, muy confiables y la informacin presentada en los artculos se puede
considerar verdica y fidedigna. En este sentido y como se mencion anteriormente, una de las
instituciones que ms aporta informacin es la UNAM y en particular el Instituto de Ingeniera,
los campos en que se han enfocado dichos estudios principalmente son: peligro ssmico,
zonificaciones, efectos de sitio, estudios de microzonificacin y estudios de vulnerabilidad en
regiones particulares. Algunos de estos estudios son mencionados a continuacin:

39
Grfico 24
MAPA DE RIESGO Y VULNERABILIDAD PARA LA ZONA METROPOLITANA
DEL VALLE DE MXICO.

Fuente: Procuradura Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Distrito Federal.

Anlisis de vulnerabilidad fsica y medidas de mitigacin del sistema de agua


potable de Telchac Puerto ante la amenaza de huracanes. (Garca Sosa, Jorge y Espadas
Sols, Arturo E. Artculo de Investigacin. Ingeniera 8-2, 2004). Se presenta la caracterizacin
del sistema de abastecimiento de agua potable y su anlisis de vulnerabilidad fsica. Se elabora
una matriz de vulnerabilidad fsica y una propuesta de medidas de mitigacin de daos, a fin de

40

evitar interrupciones prolongadas del servicio de agua potable en caso de interrupciones por el
paso de huracanes.

Estudio de vulnerabilidad ssmica para mampostera de la ciudad de Colima


y pronsticos de riesgo ssmico. (J. F. Ventura. Universidad de Colima). Este trabajo es una
investigacin de campo y documental que tuvo como fin determinar el riesgo ssmico en la
ciudad de Colima mediante el estudio de campo del evento ssmico del 9 de octubre de 1995 que
sirve como base para la caracterizacin de la ciudad y la construccin de curvas de vulnerabilidad
y matrices de daos de las edificaciones de mampostera utilizando un mtodo muy sencillo para
poder hacer pronsticos de daos.

Estimacin de la vulnerabilidad de viviendas en zonas urbanas. (Horacio


Ramrez de Alba, Brenda Pichardo Lewenstein, Sandra Paola Arzate Cruz, Ana Cecilia Beltrn
Garca. Facultad de Ingeniera, UAEM, Ciudad Universitaria, Cerro de Coatepec, Toluca, Estado
de Mxico). Propone un ndice de susceptibilidad de daos por sismo que permite estimar el
nmero probable de viviendas afectadas y establece una metodologa para calcularlo. Se estiman
costos para disminuir la vulnerabilidad mediante tcnicas de reforzamiento que se comparan con
los costos de las prdidas materiales.

Funciones de vulnerabilidad ssmica de estructuras de edificios. (Daz,


Orlando; Esteva, Luis; Ismael, Eduardo y Velasco, Humberto. Instituto de Ingeniera, UNAM,
Ciudad Universitaria, Mxico, DF.). Se presentan criterios y mtodos para el desarrollo de
funciones de vulnerabilidad antes sismos en trminos de las consecuencias econmicas,
basndose en modelos tericos sobre las respuestas dinmicas de sistemas estructurales y
relaciones entre los niveles de dao y las caractersticas de dichas respuestas.

Vulnerabilidad ssmica de las estructuras criticas de la ciudad de Ensenada,


B.C. (Juracy Soares Lpez y Jos Acosta Chang, Facultad de Ingeniera, UABC.
Departamento de Sismologa, CICESE). Se describen los resultados de los daos esperados sobre
las estructuras crticas de la ciudad de Ensenada, postulando el rompimiento de un sector de la
Falla Agua Blanca, empleando ecuaciones predicativas y matrices de vulnerabilidad adecuadas
para la ciudad.

Medidas para Reducir la Vulnerabilidad de la Ciudad de Hermosillo, Sonora,


ante Ciertos Desastres Naturales. (Sal Pea Coronado y Alejandra Montijo Gonzlez).
Departamento de Geologa, Universidad de Sonora). La vulnerabilidad que presenta la ciudad de
Hermosillo, Sonora, ante los embates de ciertos desastres naturales (inundaciones repentinas,
sismos, flujos de lodos, etc.) es alta. Las inundaciones repentinas en Hermosillo se generan
principalmente por que los causes naturales de los arroyos que son interrumpidos arbitrariamente
por asentamientos humanos, el drenaje pluvial cuando existe se encuentra en su mayora tapado,
la capacidad de conduccin de agua de los canales que cruzan por la ciudad ya fue sobrepasada y
la mayora se encuentran sucios, la mala planeacin urbana, etc. A fin de reducir la
vulnerabilidad de la ciudad ante las inundaciones se proponen una serie de medidas descritas a
continuacin: crear un desarrollo urbano responsable y multidisciplinario que tome en cuenta los
peligros y riesgos naturales, lograr fomentar una cultura de prevencin y en su caso mitigacin de
los efectos producidos por las inundaciones. La falta de estudios y equipos especializados, la

41

construccin de edificios en zonas irregulares y el desconocimiento o poca informacin que tiene


la sociedad de la ocurrencia de sismos en esta ciudad la hace especialmente vulnerable por lo que
se proponen medidas para reducir la vulnerabilidad ssmica.

c)

Riesgo

Las estimaciones de riesgo en Mxico inician con Esteva en 1963 quien public relaciones de
vulnerabilidad para algunos tipos de construcciones, las cuales fueron utilizadas por la industria
aseguradora en Mxico para fijar tarifas y estimar prdidas probables. Ms tarde, Esteva y otros
(1988) publicaron nuevas relaciones de intensidad dao, para un nmero mayor de tipos
constructivos. Estas ltimas, tambin usadas para fines de seguros, son mejores que las anteriores
debido a que utilizan como medida de intensidad la mxima ordenada del espectro de respuesta
que afecta la construccin, lo que permite tomar en cuenta ms racionalmente los efectos de sitio
y adems, incluye datos de daos observados durante el sismo de 1985. A partir del trabajo de
Esteva y otros (1988), Ordaz y otros (1992) publica nuevas relaciones de vulnerabilidad en que la
intensidad se mide con la ordenada del espectro de respuesta correspondiente al perodo
fundamental de la estructura. Con estas relaciones de vulnerabilidad y con las tcnicas de
estimacin de movimiento fuerte en la Ciudad de Mxico se han construido mapas de prdidas
esperadas por sismo ante la ocurrencia de temblores costeros. Con estas bases se desarroll un
sistema de cmputo en el Instituto de Ingeniera llamado RS-AMIS (Ordaz y Montoya, 1995) que
permite la generacin de mapas de escenarios ssmicos, tiles en la industria aseguradora.
Un poco despus, Miranda y otros (1996) proponen una forma novedosa para las
relaciones de vulnerabilidad, empleando como parmetro de intensidad la distorsin mxima de
entrepiso que sufre el edificio durante la ocurrencia de un sismo. Aunque la estimacin de la
distorsin de entrepiso no es fcil y acarrea considerables incertidumbres, es el parmetro mejor
correlacionado con el dao estructural. Aun as, las relaciones de vulnerabilidad dependientes de
este parmetro son mucho ms fciles de calibrar que las basadas en aceleraciones espectrales.
Posteriormente, Ordaz y otros (1999) publican las bases de un sistema de cmputo para la
estimacin de prdidas por sismo en edificaciones ubicadas en la Republica mexicana. El sistema
permite el clculo de la prdida anual esperada, as como la estimacin de la prdida mxima
probable (PML, por sus siglas en ingls) de toda la cartera de una compaa de seguros. Una
estimacin confiable de la prdida mxima probable permite a las compaas de seguros fijar los
montos de reservas y sumas aseguradas en contratos de reaseguro y a las autoridades verificar la
solvencia de las compaas de seguro en el ramo de los terremotos.
La informacin sobre riesgo en diferentes aspectos ha sido consolidada en buena parte por
el CENAPRED para poder desarrollar el Atlas de Riesgos, sin embargo es probable que se
encuentren otros trabajos en empresas privadas principalmente relacionadas con las compaas de
seguros. En Mxico por las caractersticas del territorio y la localizacin geogrfica de los
asentamientos humanos, hay 74 ciudades con 12 millones de habitantes expuestos a los efectos
de ciclones tropicales. Adems, las personas en peligro potencial de ser afectadas por
inundaciones ascienden a 22,2 millones, mientras que ms de 4,8 millones de mexicanos estn en
riesgo por corrimiento de tierras (deslaves). En tanto, los mayores peligros ssmicos se ubican en
12 estados del pas con 151 localidades mayores de 15.000 habitantes, y que en total suman

42

36 millones de personas. A su vez, el vulcanismo afecta a 303 municipios de nueve entidades,


donde residen aproximadamente 20 millones de habitantes.

Grfico 25
VISTAS DEL ATLAS NACIONAL DE RIESGO. (A LA IZQUIERDA, NDICE DE VULNERABILIDAD
DE VIVIENDAS, A LA DERECHA TRAYECTORIAS DE CICLONES TROPICALES EN EL MES DE
SEPTIEMBRE DESDE 1949).

Fuente: CENAPRED.

Un documento que proporciona a los autoridades ambientales y de salud los conceptos y


las herramientas bsicas necesarias para llevar a cabo evaluaciones de riesgo, es el publicado por
la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales SEMARNAT y el Instituto Nacional de
Ecologa INE, titulado Introduccin al Anlisis de Riesgos Ambientales. Este documento orienta
sobre como utilizar esta metodologa como apoyo en el proceso de toma de decisiones y
desarrollo de polticas ambientales. Para los propsitos de este manual, el concepto de anlisis de
riesgo se enfoca a los efectos potencialmente adversos para la salud o el ambiente causado por
una sustancia qumica toxica y la toma de decisiones correspondiente para la atencin y manejo
de dichos efectos.
Las Naciones unidas y la CEPAL han publicado recientemente el documento Crecimiento
agropecuario, TLCAN, capital humano y gestin del riesgo 2006. Este trabajo pretende
contribuir a la discusin sobre los retos y las oportunidades que el TLCAN ha originado para el
sector agropecuario en Mxico. El estudio se centra en la formacin del capital humano para
incrementar la productiva y las ganancias del sector agropecuario, pero tambin en la valoracin
de los riesgos que pueden afectar a la productividad y la capacidad para manejarlos, con un
enfoque particular en cmo influyen esos riesgos sobre los bajos ingresos de los productores.
El programa DesInventar difundido por la Red de Estudios Sociales en Prevencin de
Desastres en Amrica Latina LA RED es una herramienta que facilita el anlisis y la
representacin grfica de amenazas, vulnerabilidades y riesgos, de manera retrospectiva y
prospectiva, para aplicaciones en la gestin de riesgos, desde las actividades de planificacin y
mitigacin hasta las de atencin y recuperacin. Su uso es extensivo a organismos
gubernamentales de prevencin y mitigacin de desastres, organismos de atencin, de

43

planificacin y de toma de decisiones, as como investigadores, organizaciones humanitarias y no


gubernamentales, instituciones de salud, etc., desde escalas locales hasta internacionales.
La SEDESOL desarrolla un atlas de riesgos naturales en ciudades y municipios, a efecto
de implementar estrategias para la prevencin de desastres y la aplicacin de subsidios de manera
conjunta entre la Secretara y los gobiernos estatales correspondientes. La recopilacin de esa
informacin ha permitido determinar que los estados de Oaxaca, Guerrero, Veracruz y
Tamaulipas, tienen una mayor propensin a fenmenos naturales de alto riesgo. Se destaca la
utilidad del atlas de riesgos naturales como un instrumento de anlisis que permite la
identificacin de reas impactadas por los fenmenos naturales y para el establecimiento de
niveles de peligro segn el grado de exposicin del territorio ante el fenmeno.
Similar a los estudios de vulnerabilidad, numerosos estudios de riesgo han sido
publicados a travs de artculos de temas especficos enfocados principalmente al anlisis del
riesgo ssmico por ser este un tema relevante dentro del contexto de amenazas en la repblica
mexicana. Algunos de estos estudios son mencionados a continuacin:

Programa de desarrollo urbano del centro de poblacin de Tijuana.


Diagnostico, riesgo y vulnerabilidad. (Secretaria de Desarrollo Urbano Municipal,
Ayuntamiento de Tijuana). Se presenta los principales factores para las distintas clases de riesgos,
se describen las condiciones que dan lugar a su existencia y se sealan las que limitan su correcta
identificacin, caracterizacin, tratamiento y prevencin. No se elaboran mapas de riesgo ni
matrices de vulnerabilidad para cada uno de los sectores identificados con alta probabilidad de
atencin.

Aportes para un escenario ssmico en Tijuana Baja California. Mxico. (Vela,


Rafael y Winckell, Alain. Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, Baja California). Este estudio es
un primer intento por brindar a los tomadores de decisiones los elementos necesarios para
desarrollar e implementar los planes de contingencia en el caso de la eventualidad de un sismo. A
travs del sistema de informacin geogrfica se captura, clasifica y analiza informacin del
ambiente fsico como geomorfologa y rasgos estructurales regionales para determinar las
posibles consecuencias de un sismo tanto para la estructura urbana como para la poblacin.

El riesgo como construccin social y la construccin social de riesgos. (Acosta


Garca, Virginia. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa social
CIRES). Este ensayo pretende contribuir a esclarecer algunas de las variaciones en el uso del
concepto construccin social del riesgo, por medio del estudio y revisin de los principales
manejos y contenidos que se le han dado, particularmente dos de ellos: el que lo asocia con la
percepcin y el que lo hace con la vulnerabilidad. Se trata de un ensayo bsicamente de corte
terico, cuyo objetivo ltimo es aportar elementos para que los estudiosos de los desastres
puedan disponer con mayor fluidez de uno de los conceptos que permitan comprender el
concepto de construccin social asociado con los riesgos con ms destreza.

Estimacin de dao ssmico en la red primaria de agua potable de la Ciudad


de Mxico. (O. Pineda y M. Ordaz, Congreso Chileno de Sismologa. Nov 2005). El artculo
tiene como objetivo presentar una sntesis de los estudios orientados a estimar el posible dao en

44

la red primaria de distribucin de agua potable de la Ciudad de Mxico ante la ocurrencia de


sismos. Se resumen las principales observaciones del reconocimiento de daos luego del sismo
del 85 y se describen las funciones de dao hasta ahora propuestas para la estimacin de daos en
la red considerando el nmero esperado de roturas.

Mapas de velocidad mxima del suelo para la Ciudad de Mxico. (O. Pineda y
M. Ordaz, Revista de Ingeniera Ssmica.). Los mapas de VMS pueden ser aplicados en la
estimacin de daos por sismo en lneas vitales, ya que este tipo de estructuras son afectadas por
movimientos diferenciales del suelo que son proporcionales a la velocidad de ste. Los mapas de
velocidad mxima del suelo que son presentados permiten estimar el valor esperado de este
parmetro en sitios donde no hay registros ssmicos disponibles.

Escenarios de alto riesgo ssmico en la Ciudad de Mxico. (L.E. Prez Rocha,


M. Ordaz y E. Reinoso, 1997).Se presenta un conjunto de desarrollos semiempricos formulados
para revisar y sugerir criterios de diseo ssmico para estructuras desplantadas en el Valle de
Mxico. El enfoque permite tomar en cuenta los efectos de fuente, de trayecto y de sitio que se
han identificado en el anlisis de los datos de varios temblores registrados en la ciudad de
Mxico. Son presentados ejemplos que ilustran algunos escenarios de alto riesgo ssmico para las
estructuras de esta ciudad. Se muestra que stos dependen de las propiedades estructurales, del
sitio de desplante y de la ocurrencia de un temblor en una regin sismogentica determinada.

Atlas De Riesgos Naturales De Puerto Vallarta. (F. Nez-Corn, C. Surez


Plascencia, M. Aragn, M. Rutz, M. Morandi, J. Garca-Puga y M. Gonzlez-Ledesma).
Universidad de Guadalajara. Por ley todos los municipios de Jalisco deben tener un Atlas de
Riesgos Naturales, sin embargo a la fecha no existe una normativa de las caractersticas y
contenidos de dichos Atlas. La Secretara de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco estableci
un convenio a tres aos con el Centro de Sismologa y Volcanologa de la Universidad de
Guadalajara para desarrollar la base de lo que ser el Atlas de Riesgos Naturales de Puerto
Vallarta. Para realizar este trabajo se empez por recopilar toda la informacin disponible de
meteorologa, sismicidad, reportes de daos y desastres histricos, etc. Se han identificado tres
como los fenmenos ms peligrosos en la regin: inundaciones (el ms frecuente), deslizamientos
de tierras y sismos (el de ms alto riesgo). Este convenio contempla tambin los estudios de
vulnerabilidad en la zona urbana de Puerto Vallarta.

Cuantificacin de Fenmenos Naturales Catastrficos a partir de Funciones


de Probabilidad Utilizando Sistemas de Informacin Geogrfica. Casos de Estudio:
Deslizamientos en Tijuana y Ensenada. (Manuel Aragn Arreola y Alejandro Hinojosa
Corona). CICESE. Ensenada, B.C. Mxico. Se presentan anlisis cuantitativos de peligro por
deslizamientos de ladera en las zonas urbana y conurbada de Tijuana y Ensenada. El lgebra de
mapas se realiz utilizando GRASS. Los fenmenos que se consideraron causales fueron
fallamiento, fracturamiento, litologa, contactos litolgicos inestables y pendiente del terreno. Los
resultados, presentados en forma de mapas, muestran superficies suaves que representan
probabilidad de ocurrencia, y que tienen una excelente correlacin con reas que han sido
afectadas por deslizamientos de ladera. En el caso de Tijuana la validacin se basa en la
fotointerpretacin detallada de accidentes de ladera. Los resultados son probabilsticos, estn
limitados por el conocimiento del problema y la calidad de la informacin. La integracin de

45

variables como perodos dominantes del terreno, nivel fretico, tipo de suelo, etc., mejoran la
calidad de la estimacin.

Evaluacin del Riesgo por Deslizamientos en el Municipio de Zacatln,


Puebla. (Jorge Jaime Mengelle Lpez) Departamento de Vinculacin, ESIA, Unidad Ticomn,
Ciencias de la Tierra. Se han clasificado en tres grados las zonas de riesgo, como alto, medio y
bajo; basadas primordialmente en la interpretacin de una imagen de satlite con combinacin de
bandas 2, 4 y 7. Los criterios de evaluacin estn basados en la combinacin de los factores de
pendiente del terreno, erosin y tipos litolgicos.

Sistemas de Informacin Geogrfica Aplicado al Riesgo Volcnico. (Tllez


Alatorre, Jos Armando, Julio Caro, Barreto y Celis, Manuel).Observatorio Vulcanolgico,
Universidad de Colima. Este trabajo integra un Sistema de Informacin Geogrfica (SIG) con el
programa Arc View 3.1 en esta de zona de riesgo volcnico donde se incluyen una base de datos
completa de los principales sistemas de monitoreo volcnico, relieve, curvas de nivel, mapa de
pendientes, principales escurrimientos, poblacin en zona de riesgo, mapa de peligros volcnicos,
precipitacin, clima, modelo digital de elevacin, geologa, tipo de suelo. Todo esto se va
conjuntar para dar seguimiento a un anlisis multivariado del riesgo volcnico aun cuando el
volcn no se encuentre en erupcin.

2. Evaluacin de la calidad de la informacin disponible


El objetivo principal de un estudio de peligro en un lugar es lograr el conocimiento del fenmeno
que lo ocasiona mediante la identificacin y medicin de su intensidad y zona de alcance o
influencia. Es comn en este tipo de estudios encontrar confusin en el empleo de los trminos
amenaza o peligro, vulnerabilidad y riesgo. Los estudios ms detallados y que cumplen ms
precisamente el objetivo anteriormente mencionado, se concentran en unas cuantas amenazas, las
que ms repercuten en el territorio nacional, o casi en todos los casos, en algunas partes del
territorio nacional.
Un anlisis de la informacin recopilada relativa al riesgo muestra que los tomadores de
decisiones cuentan con valiosa informacin de mltiples fuentes que van desde organismos
gubernamentales hasta centros educativos. En especial la informacin referente a las amenazas es
abundante en el pas, se han realizado cuantiosos estudios sobre los desastres naturales que ms
nos afectan, no slo desde el punto de vista histrico sino tambin cientfico. La informacin
disponible no contiene nicamente una recopilacin y recuento de los hechos sino que adems
contiene valiosos aportes cientficos al estudio de las causas y las consecuencias que los generan.
Sin embargo, en muchos casos tales aportes, relativos al peligro o la amenaza, no contribuyen en
forma significativa a la evaluacin del riesgo, debido a que no cuantifican realmente las
consecuencias de la ocurrencia del fenmeno, sin que por esto se pueda demeritar su calidad en
otros aspectos.
Por otro lado, no se podra decir que una sola fuente es suficiente para abarcar por
completo el tema de las amenazas, pero es factible al reunir la informacin de algunas cuantas
fuentes contar con una visin pormenorizada de la situacin de peligro en el pas. El acceso a esta

46

informacin es sencillo, generalmente puede lograrse a travs de Internet, o visitando las oficinas
y bibliotecas de las universidades e institutos de investigacin. Las fuentes que proporcionan
informacin relativa al riesgo son ms bien de carcter pblico que privado; dentro de estas
ltimas slo se pueden nombrar algunas compaas de seguros.
En el mbito de los riesgos y vulnerabilidad, los estudios provienen mayoritariamente de
las universidades, instituciones donde se desarrolla un proceso de generacin e integracin de la
informacin existente a travs de diversas investigaciones. Sin embargo, esta integracin no es
aprovechada del todo debido a que las publicaciones, principalmente tesis de grado, no se
distribuyen a nivel nacional, o, en el caso de los estudios, estos son encargados por peticin
expresa de una entidad pblica o privada, y por lo tanto, tampoco logran distribuirse bien dentro
de los interesados en la toma de decisiones sobre gestin del riego.
Las evaluaciones de vulnerabilidad buscan encontrar relaciones entre las intensidades de
los fenmenos y los daos fsicos, econmicos y sociales probables en un lugar de inters; de esta
manera, un estudio de vulnerabilidad depende de la informacin que se tenga sobre el peligro que
se esta analizando. A pesar de que los estudios sobre peligro pueden considerarse numerosos y de
buena calidad, la informacin sobre vulnerabilidad no es tan abundante, principalmente porque
en la mayora de los casos, los antecedentes para la generacin de estos estudios no son gratuitos,
y por lo tanto, las limitaciones son ms bien de tipo presupuestario que tcnico. El sector
asegurador mexicano ha sido un impulsor importante en el estudio y desarrollo de herramientas
para hacer estimaciones de riesgo y vulnerabilidad confiables.
Las diferentes facetas que pueden incorporar los estudios de vulnerabilidad ante cierto
peligro, generalmente no son abordadas en un mismo estudio; es comn que los estudios sean
realizados para un tipo especfico de vulnerabilidad. Adems, dependiendo del tipo de
vulnerabilidad que se est estudiando (fsica, econmica, social) los estudios son realizados por
personas especializadas en la misma rea y carecen por lo tanto, de un enfoque integral comn.
Los trabajos tienen enfoques que van desde simplemente cualitativos hasta algunos que
involucran estimacin paramtrica de funciones de vulnerabilidad.
Tratndose del riesgo, pueden encontrarse principalmente estudios que involucran su
evaluacin de una manera cualitativa, en los cuales se describen las condiciones que dan lugar a
su existencia; en algunas reas es posible encontrar estudios avanzados que involucran
estimaciones de prdidas a partir de modelos estocsticos de peligro y vulnerabilidad. Estos
estudios se concentran principalmente en el rea de la sismologa, tal vez por ser el fenmeno que
ms impacto ha causado sobre la poblacin y por ser el fenmeno cuyo estudio tiene las ms
largas tradiciones acadmicas en el pas. En otras reas la cantidad y calidad de la informacin no
es tan abundante.
A nivel nacional buena parte de la informacin sobre riesgo en diferentes aspectos ha sido
concentrada por el CENAPRED en el Atlas Nacional de Riesgos. Es factible tambin, encontrar
trabajos de muy buena calidad en empresas privadas, principalmente las relacionadas con las
compaas de seguros; estos trabajos son generalmente ms de carcter global que local.

47

3. Resumen sobre la situacin general de riesgo en el pas


En el caso particular de Mxico, los peligros naturales que ms dao han causado son los de tipo
geolgico (sismos, fracturas, deslizamientos de tierra, erupciones volcnicas, etc.), los de origen
hidrometeorolgico (inundaciones y fuertes precipitaciones asociadas al paso de huracanes,
sequas, etc.) y los de origen qumico (como explosiones causadas por gas, y otros accidentes
derivados, por ejemplo, de actividades relacionadas a la explotacin de petrleo). De acuerdo con
el CENAPRED, en las ltimas dcadas los fenmenos naturales en Mxico han causado un
nmero importante de victimas fatales y cuantiosas prdidas materiales, con un costo superior a
10.000 vidas humanas y ms de 10.000 millones de dlares en daos. Una comparacin de los
daos totales causados por los fenmenos de tipo geolgico e hidrometeorolgico muestra que
los costos han sido aproximadamente del mismo orden para ambos fenmenos (cercanos a los
4500 millones de dlares) aunque el nmero de vctimas ocasionadas por fenmenos de tipo
geolgico supera en ms del doble al de las vctimas causadas por fenmenos
hidrometeorolgicos segn se muestra en el cuadro 7.

Cuadro 7
SNTESIS DE VICTIMAS Y DAOS OCURRIDOS EN MXICO
DE 1980 A 1999 POR TIPO DE EVENTO
(Millones de dlares).

Fuente: Programa especial de prevencin y mitigacin del riesgo de desastres 2001-2006.

Desde la dcada de los ochenta, Mxico ha experimentado una serie de situaciones de


emergencia: el sismo de la Ciudad de Mxico, en 1985; el huracn Gilberto, en 1988; el huracn
Paulina, en 1997; las inundaciones en Veracruz en 1999; el huracn Keith en 2000; las
inundaciones en los estados del centro y sur del pas, en 2003 y los huracanes Rita, Stan y Wilma
en 2005. Entre los estados ms afectados figuran Oaxaca, Chiapas, Yucatn, Quintana Roo,
Veracruz y Chihuahua.
Fenmenos Geolgicos:
En cuanto a fenmenos de tipo geolgico, el pas ha estado sujeto a sismos, erupciones
volcnicas, tsunamis, inestabilidad de laderas y hundimientos. Mxico es considerado como uno
de los pases con ms alta sismicidad en el mundo, ya que en l se concentra alrededor del 6% de
la actividad ssmica mundial. En el siglo pasado ocurrieron 71 grandes sismos, que en la mayora
de casos produjeron daos y victimas considerables. Esto se debe a que el territorio est
localizado en una regin donde interactan cinco importantes placas tectnicas: Cocos, Pacfico,

48

Norteamrica, Caribe y Rivera, adems de importantes fallas continentales como la de San


Andrs, la Trinchera Mesoamericana y la falla Motagua Polochic. A lo anterior se suman
numerosas fallas regionales o locales con distintos grados de actividad ssmica, entre las cuales
destacan Acambay, localizada en el centro del pas, y el sistema de fallas de Ocosingo en
Chiapas, al sur del pas.

Grfico 26
MAPA DE AMENAZA SSMICO.

Fuente http://www.seismo.ethz.ch/.

Las zonas afectadas por sismos comprenden por completo el territorio de 11 estados y
parte del territorio de otros 14, abarcando ms del 50% del total nacional. Del conjunto, la Ciudad
de Mxico, por las caractersticas del subsuelo, es una de las zonas que presenta mayor riesgo
ante la inminente ocurrencia de un sismo de gran magnitud como el que se espera se origine en la
brecha ssmica de Guerrero.
En lo que se refiere al vulcanismo, en Mxico existen actualmente 16 volcanes activos, de
los cuales 6 estn considerados como de alto riesgo, 7 de riesgo intermedio y 3 de riesgo
moderado. La tasa de erupcin media durante los ltimos 500 aos ha sido de 15 erupciones por
siglo. La mayora de estos volcanes se localizan dentro de la Cordillera Neovolcnica o Faja
Volcnica Mexicana, la cual abarca completamente el territorio de dos estados y parte de otros
doce y cuya poblacin asentada en la zona de influencia es de ms de 36 millones de habitantes.
Existen adems otros volcanes activos que no pertenecen a la Faja Volcnica Mexicana, pero que
tambin presentan un alto nivel de riesgo, tales como el volcn San Martn en el estado de
Veracruz, as como el Chichn y el Tacan en Chiapas. Este ltimo es el primer volcn de la gran
cadena centroamericana de volcanes cuya peligrosidad es ampliamente conocida. Finalmente,

49

destacan los volcanes localizados en la pennsula de Baja California y los volcanes Brcena y
Everman en las islas de Socorro y Guadalupe. El grfico 27 muestra las zonas de vulcanismo
activo del pas.

Cuadro 8
EVENTOS SSMICOS OCURRIDOS EN MXICO

50
Grfico 27
VULCANISMO ACTIVO Y REGIONES MONOGENTICAS.

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

La inestabilidad de laderas naturales y la ocurrencia de flujos de lodo y escombro afectan


buena parte del territorio nacional. Las condiciones de las laderas se ven agravadas por la
deforestacin y el intemperismo, as como por la alteracin del drenaje y el equilibrio natural
producida por la influencia de asentamientos humanos irregulares. El grfico 28 muestra las
zonas de mayor susceptibilidad por inestabilidad de laderas.
Grfico 28
ZONAS DE SUSCEPTIBILIDAD POR INESTABILIDAD DE LADERAS.

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

51

Fenmenos Hidrometeorolgicos:
Dentro de los fenmenos de origen hidrometeorolgico se encuentran los ciclones
tropicales, inundaciones, nevadas, tormentas elctricas, sequas, lluvias torrenciales y mareas de
tormenta. En promedio penetran anualmente al territorio nacional cuatro ciclones destructivos,
produciendo lluvias intensas con sus consecuentes inundaciones, las reas de la Repblica
Mexicana regularmente afectadas abarcan ms del 60% del territorio nacional. De hecho, ste es
uno de los fenmenos hidrometeorolgicos que expone con mayor frecuencia a una parte
importante de la poblacin del pas y genera cuantiosas prdidas materiales. De este tipo de
fenmenos, el huracn Gilberto, que penetr en tierras mexicanas durante el mes de septiembre
de 1988 es el que mayores daos ha causado a la agricultura y a la poblacin (de 6 estados),
dejando un total de 95.007 hectreas totalmente destruidas, 269.121 hectreas parcialmente
destruidas, 9.739 casas destruidas y 225 muertos.
Las inundaciones, por su parte, son consideradas en importancia como el segundo tipo de
fenmenos hidrometeorolgicos que afectan al pas, siendo tambin origen de fuertes prdidas
econmicas y un gran nmero de damnificados. Finalmente, las sequas, granizadas y las
temperaturas extremas son factores que tambin se presentan constantemente en gran parte del
territorio mexicano. El grfico 29 presenta las zonas de peligro por las inundaciones que generan
las fuertes precipitaciones pluviales que intensifican las corrientes en aguas de los ros. En
contraste, el grfico 30 muestra las zonas ms afectadas por temporadas de sequas, las cuales
provocan fuertes prdidas econmicas a la ganadera y la agricultura por perodos de meses e
incluso aos.

Grfico 29
ZONAS DE PELIGROS POR INUNDACIONES.

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

52
Grfico 30
ZONAS DE PELIGROS POR SEQUAS

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

53

II. GESTIN DEL RIESGO

La informacin sobre gestin de riesgo se dividi en aquella orientada a tomar medidas antes de
la ocurrencia de un evento potencialmente desastroso, y en aquella que se refiere a medidas a
tomar durante y despus de ocurrido el evento.

1. Informacin disponible para acciones pre-desastre

a)

Disponibilidad y grado de aplicacin de informacin y metodologas para la


evaluacin y el anlisis las amenazas y del riesgo.

Aunque en Mxico se ha investigado mucho en materia de amenazas naturales y riesgo,


no existe una normativa al respecto, por lo que la calidad de los trabajos relacionados con estos
temas es muy variada. Las instituciones que mayores aportes han hecho en este campo son las
universidades e institutos de investigacin de dichas universidades, particularmente el Instituto de
Ingeniera de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (II-UNAM), la Universidad
Autnoma Metropolitana (UAM), etc. Por ejemplo, en septiembre del 2005 se celebr en la
Ciudad de Mxico el XV Congreso Nacional de Ingeniera Ssmica, en donde se presentaron 28
trabajos sobre vulnerabilidad y riesgo ssmico, 16 trabajos de sismicidad y movimientos del
terreno, y 2 trabajos sobre zonacin y microzonacin ssmica. En el caso de los trabajos sobre
vulnerabilidad y riesgo ssmicos, en 12 de ellos participaron investigadores o estudiantes de
posgrado de la UNAM y en 5 investigadores de la UAM; destaca en este caso la participacin de
una empresa privada en 3 trabajos. Si bien la calidad de la mayora de trabajos es aceptable,
todava es posible encontrar cierta confusin al hablar de vulnerabilidad y riesgo, muestra clara
de que no existe una metodologa comn para este tipo de proyectos. Tambin es notable la
participacin de investigadores extranjeros en estos temas (2 trabajos de personas vinculadas a la
Universidad Nacional de Ingeniera de Per, y 1 trabajo de investigadores de la Universidad
Politcnica de Catalua), lo que es un indicativo de la importancia que este tipo de foros en
nuestro pas tiene para la divulgacin de trabajos relacionados con el riesgo ssmico.
En lo referente a los riesgos hidrometeorolgicos, es muy notable la participacin de
investigadores de la UNAM en trabajos presentados en congresos nacionales e internacionales
sobre el tema. En el ms reciente congreso latinoamericano de Hidrulica celebrado en Sao
Paulo, Brasil en octubre del 2004, destaca la participacin de trabajos desarrollados en la UNAM,
en el Centro Nacional de Prevencin de Desastres CENAPRED, en el Instituto Mexicano de
Tecnologa del Agua IMTA, en la Comisin Nacional del Agua CNA, en el Centro de
Investigacin y Docencia Econmica CIDE y en el Instituto Politcnico Nacional IPN. Al igual
que en el caso de sismos, existe confusin en el empleo de los trminos vulnerabilidad, peligro y
riesgo.
Es el CENAPRED el encargado de establecer las bases tcnicas que sern posteriormente
empleadas en el establecimiento de las polticas y las medidas adoptadas en materia de proteccin

54

civil. El CENAPRED cuenta con una amplia coleccin de estudios de riesgos de todo tipo
mismos que son de conocimiento de los comits locales de Proteccin Civil (en los municipios).
El objetivo es contar con atlas de riesgo a nivel municipal, para lo cual se desarroll la Gua
Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos, documento
que consta de 9 captulos con los lineamientos a seguir para elaborar mapas de riesgo a nivel
estatal y municipal. Actualmente, se sabe que los 31 estados y el Distrito Federal han elaborado o
se encuentran en proceso de elaborar sus atlas estatales de riesgo, y 33 municipios se encuentran
en la misma situacin. A nivel municipal el lento avance en el desarrollo de estos atlas es notable,
ya que slo el 1,3% de los cerca de 2500 municipios ha incluido en sus tareas la realizacin y
actualizacin del atlas de riesgo.

b)

Relacin del sector pblico y privado en la gestin del riesgo

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 elaborado por la actual administracin


promueve un funcionamiento descentralizado del Sistema Nacional de Proteccin Civil, para lo
cual traza como objetivo el terminar de constituir las unidades de Proteccin Civil estatales y
municipales faltantes (un 70%, a inicios del 2001), y migrar hacia una sistema con mayor nfasis
en la prevencin que en la atencin reactiva de la emergencia. Para ello, reconoce la necesidad de
mejorar el conocimiento de amenazas y riesgos en el nivel comunitario; promover la reduccin
de la vulnerabilidad fsica; fomentar la corresponsabilidad, coordinacin y comunicacin de los
tres mbitos de gobierno, sectores social y privado y poblacin en general; fortalecer la
investigacin aplicada para desarrollar o mejorar tecnologas para mitigar los riesgos; implantar
una poltica y cultura de autoproteccin; desarrollar y procurar apoyos tcnicos y financieros para
mitigacin y recuperacin, dando atencin prioritaria a los grupos ms vulnerables de la
poblacin. Resulta, entonces, que la participacin del sector privado en acciones de prevencin,
mitigacin y atencin de desastres es necesaria, junto con la participacin responsable de los
gobiernos municipales, estatales y federal. El Programa Nacional de Proteccin Civil 2001-2006
es el resultado de la consulta a todos los sectores integrados al Sistema Nacional de Proteccin
Civil, incluyendo el sector privado y de l se desprende el Programa Especial de Prevencin y
Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006, PEPyM, en el cual se describen 60 proyectos
especficos de investigacin y desarrollo tecnolgico en el que participa el sector privado. El
detalle de estos proyectos se describe en otro captulo de este informe, sin embargo en esta parte
es necesario recalcar la participacin de diferentes instituciones en el PEPyM, lo que es mostrado
en el siguiente grfico:
Las instituciones privadas consideradas dentro del plan son las enumeradas en el Anexo 1.
Entre los proyectos contemplados en el PEPyM destacan 3 que deberan ser ejecutados
por la SMIE, la SMIS y la CMIC. Estos proyectos son:
1.
RG5 Programa Especial de Proteccin Civil para Sismos (PRESISMO):
Requisitos de Seguridad Estructural y Normas de diseo para las construcciones mexicanas.
2.
RG9 Programa Especial de Proteccin Civil para Sismos (PRESISMO): Gua para
Rehabilitar Edificios Existentes.
3.
RG12 Programa Especial de Proteccin Civil para Sismos (PRESISMO):
Capacitacin para el incremento de la seguridad de la autoconstruccin.

55

Todos estos proyectos debieron haber iniciado el segundo semestre del ao 2001 y deben
concluirse el segundo semestre del 2006, sin embargo ninguno de ellos se implement en su
oportunidad y su desarrollo ha sido muy accidentado, debido a recortes en el financiamiento. Los
tres proyectos indicados son, sin duda, proyectos cuya correcta ejecucin tendra un impacto
importante en la reduccin de la vulnerabilidad fsica de las construcciones.

Grfico 31
PARTICIPACIN DE INSTITUCIONES EN EL PEPYM

Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.

56

c)

Organizacin y funcionamiento del sistema de gestin de desastres


La organizacin jerrquica del Sistema de Proteccin Civil es la siguiente:

Grfico 32
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL SISTEMA
NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL
C. Presidente de
la Repblica

Consejo Nacional
Secretara de
Gobernacin.

Coordinacin
General de
Proteccin Civil

Fondo de Desastres
Naturales (FONDEN)

Sistemas Estatales
de Proteccin Civil

Centro Nacional de
Prevencin de
Desastres

Sistemas Municipales
de Proteccin Civil

Estructura Institucional
del Sistema Nacional
de Proteccin Civil

Consejo
Municipal de
Proteccin Civil

Consejo Estatal
de Proteccin Civil

Unidad Estatal de
Proteccin Civil
Funcional

Direccin General
de Proteccin Civil

Unidad Municipal
de Proteccin Civil

Unidad Interna de
Proteccin Civil, as
como dependencias y
organismos del sector
pblico, privado, social,

Coordinacin
Asesora

POBLACIN

En el grfico 32 se puede ver que estn involucrados tanto el gobierno federal como los
gobiernos estatales y autoridades municipales locales. El ltimo actor en el sistema de proteccin
civil es la poblacin.
El Consejo Nacional de Proteccin Civil est integrado por las siguientes instituciones:
- Presidencia de la Repblica
- Secretara de Gobernacin, SEGOB
- Secretara de Relaciones Exteriores, SRE
- Secretara de Energa, SENER
- Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin,
(SAGARPA)

57

- Secretara de la Funcin Pblica, SFP


- Secretara de Educacin Pblica, SEP
- Secretara de la Defensa Nacional, SEDENA
- Secretara de Comunicaciones y Transportes, SCT
- Secretara de Marina Armada de Mxico, SEMAR
- Secretara de Salud, SALUD
- Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, SHCP
- Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, SEMARNAT
- Secretara de Desarrollo Social, SEDESOL.
Para poder llevar a cabo las acciones definidas en el Programa Nacional de Proteccin
Civil, la Secretara de Gobernacin (en algunos casos la Direccin General de Proteccin Civil)
ha firmado convenios de colaboracin nacional e internacional con algunas instituciones
mencionadas en el Anexo 2 de este informe.
El objetivo fundamental del Plan de Proteccin Civil es el de priorizar un actuar
preventivo, para reducir los efectos negativos de los eventos naturales catastrficos. Para ello, el
Plan formula estos 4 objetivos especficos:
Prevencin. Consolidar los avances del Sistema Nacional de Proteccin Civil
imprimiendo una orientacin mayormente preventiva, fortaleciendo la participacin social,
avanzando en la mitigacin de los efectos de desastres naturales y antropognicos.
Coordinacin. Articular congruentemente las polticas y acciones de las dependencias,
entidades, organismos y sectores integrantes del Sistema Nacional de Proteccin Civil para la
prevencin y atencin de emergencias, evitando acciones aisladas y dispersas que dificulten una
adecuada suma de esfuerzos.
Alertamiento Promover la implantacin de mecanismos que permitan detectar,
pronosticar e informar con oportunidad a la poblacin y a las instancias que integran al Sistema
Nacional de Proteccin Civil sobre la presencia de fenmenos que amenacen su seguridad e
integridad.
Concientizacin Generar una conciencia de autoproteccin y una actitud responsable por
parte de la poblacin expuesta a los efectos de un fenmeno perturbador.
Una parte fundamental para alcanzar los objetivos trazados es el involucramiento de la
poblacin civil en las acciones encaminadas a la prevencin y mitigacin de los desastres. Para
ello, se han conformado los distintos Sistemas Estatales de Proteccin Civil, los correspondientes
consejos estatales de Proteccin Civil, y los Sistemas Municipales de Proteccin Civil de la
mayora de municipios en Mxico.
En materia de proteccin civil, la Secretara de Gobernacin es la entidad bajo cuya
direccin funciona el Sistema Nacional de Proteccin Civil, y su finalidad es salvaguardar a la
poblacin, a sus bienes y a su entorno. El sistema tiene representacin a nivel estatal y
municipal, todas regidas por leyes y reglamentos expedidos por los correspondientes gobiernos
locales. A la fecha, existen las leyes y reglamentos enumerados en el Anexo 3.

58

Todos estos documentos estn disponibles en forma impresa de consulta pblica (como
bibliotecas) y tambin en Internet. La pgina del SINAPROC tiene disponibles todas estas leyes
en formato PDF que pueden ser consultadas sin pago ni registro alguno por parte del usuario.
Adems, el marco normativo del Sistema Nacional de Proteccin Civil lo componen los
siguientes:

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.


El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
Ley General de Proteccin Civil, publicada en el Diario Oficial de la Federacin,
el 12 de mayo de 2000.

Ley General de Poblacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 7 de


enero de 1974.

Ley de Responsabilidad Civil por Daos Nucleares, publicada en el Diario Oficial


de la Federacin, el 31 de diciembre de 1974.

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, publicada en el


Diario Oficial de la Federacin, el 31 de diciembre de 1982.

Ley de Planeacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 5 de enero


de 1983.

Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, publicada en el


Diario Oficial de la Federacin, el 28 de enero de 1988 y sus reformas, adiciones y
derogaciones publicadas el 13 de diciembre de 1996.

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario Oficial


de la Federacin, el 29 de diciembre de 1976 y sus reformas.
Todos estos documentos tambin estn disponibles va Internet y son fcilmente
accesibles sin costo y sin la necesidad de registro.
En virtud del sistema de gobierno federal imperante en Mxico, es atribucin de cada
estado legislar y reglamentar la construccin de obras civiles dentro de la entidad. No existe, por
lo tanto, un reglamento de alcance nacional, sino que cada estado debe promulgar su propio
reglamento, atendiendo a los niveles de peligro a que est expuesto y a las caractersticas de las
construcciones que en ella se construyen. Los reglamentos estatales pueden tener alcance regional
(aplicables a cualquier poblacin dentro del Estado), o local (aplicable a un determinado
municipio, ciudad o poblacin). Actualmente, slo los estados enumerados en el Anexo 4 cuentan
con un reglamento formal de construcciones.
Muchos de estos reglamentos estn basados en el Reglamento de Construcciones para el
Distrito Federal (RCDF) y sus correspondientes normas tcnicas complementarias, que
componen un reglamento muy robusto y que ha venido actualizndose regularmente con el
avance de investigaciones de cientficos locales. La versin ms reciente de estas normas es la del
2004, siendo su principal aporte la incorporacin de un novedoso mtodo para determinar
espectros ssmicos de sitio para diseo en la zona del lago de la Ciudad de Mxico (zona de
terrenos blandos). Es claro que la extrapolacin de los niveles de peligro de este reglamento a
otras zonas de la repblica resulta incorrecta.
En el Distrito Federal la responsabilidad de las nuevas construcciones (an durante su
ejecucin) recae sobre el Director Responsable de Obra (DRO), el cual est autorizado por el

59

Gobierno del Distrito Federal para extender los documentos que se requieren para obtener una
licencia de construccin. El DRO es el responsable de verificar y hacer cumplir estrictamente lo
dispuesto en el RCDF, para lo cual, en los aspectos meramente tcnicos, deber auxiliarse de
corresponsables de las distintas especialidades involucradas (instalaciones, estructuras, diseo
urbano y arquitectnico). El cargo de DRO o corresponsables son otorgados por la Secretara de
Desarrollo Urbano y Vivienda, a las personas que, habiendo cubierto los requisitos exigidos, lo
soliciten; el cargo requiere de un resello anual del carn correspondiente, y un refrendo cada 3
aos, o cuando el Gobierno de la Ciudad lo estipule.
En muchos estados de la repblica se han adoptado esquemas de revisin de proyectos
similares a los actualmente implementados en el Distrito Federal, es decir, se cuenta con un grupo
de personas autorizadas por el gobierno local para avalar y garantizar que las obras se diseen y
construyan con estricto apego a lo dispuesto por los correspondientes reglamentos de
construccin y a los planes de desarrollo urbano y uso de suelo autorizados. Sin embargo, en
poblaciones rurales y semirurales el implementar un sistema de estos requiere de una
infraestructura no acorde con la realidad de estas poblaciones, y entonces se sigue un
procedimiento alterno, que en muchas ocasiones implica relajar la revisin de cuestiones tcnicas
de fondo.
Incluso en las ciudades ms importantes de Mxico, como el Distrito Federal, la dinmica
de los proyectos de edificaciones (grandes, medianos o pequeos) se hace sobre un esquema en el
que se presentan conflicto de intereses o responsabilidades. Actualmente, los DRO o los
corresponsables son contratados por los dueos o inversionistas para desarrollar el proyecto y
tener su responsiva ante la autoridad; se presenta entonces el caso en el que uno debe revisar su
propio trabajo, contratado por la misma persona. Existe tambin una notoria prdida de la
importancia estratgica de la actividad de la ingeniera civil en proyectos de edificaciones
urbanas debido a la competencia y los bajos precios en que el trabajo de esta especialidad est
cotizado en el mercado local; en este esquema, el obtener el nombramiento de DRO es visto
como una fuente de ingresos importante. Dentro de este contexto, resulta fcil deducir que el
apego a los criterios de seguridad estructural es deficiente. Esta realidad se presenta tambin en
otras ciudades y poblados.
Paralelamente a los reglamentos de construccin estatales, la Comisin Federal de
Electricidad (CFE) ha desarrollado estudios que concluyeron en la redaccin de un Manual de
Obras Civiles, cuya primera versin data de 1969, la versin vigente se public en 1993, y
actualmente se prepara una actualizacin de la misma. El manual se concibi como un
documento que normara el diseo y construccin de las obras civiles del sector elctrico en
Mxico, pero se ha convertido en un documento de frecuente referencia dado su carcter
nacional. El manual se compone de dos tomos (Diseo por viento y Diseo por sismo) y presenta
los requisitos de diseo de todo tipo de estructuras, desde edificios convencionales hasta tanques
elevados. Es necesario aclarar que este manual es de cumplimiento obligatorio para las
construcciones del sector elctrico nicamente. Establecer los niveles de peligro (de sismo o
viento) a partir de estos manuales es, sin duda, una mejor alternativa que tomarlos del RCDF para
ubicaciones fuera del Distrito Federal.

60

d)

Organizacin para la atencin de las emergencias

La atencin de la emergencia se establece sobre tres aspectos principales: proveer


alimentacin a los damnificados, prestar atencin mdica a quienes lo requieran, y proveer
albergues temporales a los que no pudieran regresar a sus viviendas. Al igual que en muchos
aspectos en materia de Proteccin Civil, los primeros encargados de prestar esta atencin son los
gobiernos municipales y estatales (realmente, los primeros en acudir en ayuda de damnificados es
la propia poblacin), y una vez rebasada la capacidad de estas interviene el gobierno federal. La
atencin en casos de emergencia debe darse muy rpidamente y, en la mayora de los casos, los
eventos que producen estas emergencias son tan repentinos que requieren de un mecanismo
articulado de instituciones bien estructurado y siempre en disponibilidad de prestar esta atencin.
En Mxico, no existe un organismo encargado de administrar y coordinar todas las acciones de
atencin a la emergencia, sino que cada institucin (estatal o federal) responde a un programa o
plan propio. Entre estas instituciones estn las secretaras de salud estatales y la federal, el
Ejrcito Mexicano, la Marina Armada de Mxico, las unidades municipales y estatales de
proteccin civil.
i)
La Secretara de Salud y el Sector Salud en General. El papel del sector salud es
obvio. Todos los hospitales y centros de salud deben estar preparados para brindar atencin
especial en casos de un aumento de la demanda de atencin mdica en el caso de un desastre. La
capacidad de los hospitales y centros de salud se establece, usualmente, con el nmero de camas.
El grfico 33 muestra la distribucin del nmero total de camas por estado en el 2003, y se puede
apreciar que es el Distrito Federal el que tiene el mayor nmero de camas (6.341) seguido muy de
cerca por el estado de Jalisco (6.026). El estado con menor nmero de camas es Colima (484).
Sin embargo, estas estadsticas carecen de valor si no se toma en cuenta el tamao de la
poblacin a la que se tiene que atender, por esa razn un indicador ms confiable ser el nmero
de camas por habitante, mismo que se muestra en el grfico 34.

Grfico 33

Capacidad de los servicios de salud por estado


8000
6000
4000
2000
0

x
Ja ico
V l
Nu er isc
e v ac r o
o uz
L
Ta Pu e n
m eb
G au la
ua l i
p
Ch na j as
u
ih a
ua t o
S o hua
C no
M oa ra
ic hu
ho i l
Ba
a a
ja Si c
C na n
al lo
ifo a
O rni
a a
G xa
ue ca
r
Ch re r
ia o
Ta pa
Sa
b s
n Y as
Lu uc co
is at
P n
Du oto
ra s
Hi ng
Ag
d o
ua M alg
o
sc re o
a l
Q lien os
ue t
Ca r es
m ta
Za pe ro
ca c h
Ba Q
te e
ja ui N c a
n
a
C ta y s
al n ar
ifo a it
rn Ro
ia o
Tl Su
ax r
c
Co a la
lim
a

Total de camas censables

CAPACIDAD DE SERVICIOS DE SALUD EN TRMINOS DEL TOTAL DE CAMAS

Ao

Fuente: INEGI.

61
Grfico 34
CAPACIDAD DE SERVICIOS DE SALUD EN TRMINOS DE CAMAS POR HABITANTE.

1.2
0.9
0.6
0.3
0

Ba Di
ja st r
C it o
al F
ifo e
rn de
ia ra
l
So Su
no r
Ja r
a
Ta Coa lisc
m h o
Ca au uila
m lipa
pe s
Co c h
Ag
ua Y lime
s uc a
Nu cal at
e v ien n
o te
D L s
Ch ur e n
ih a n
u g
Ta ah o
Ba
b ua
ja S as
C ina co
al l
ifo oa
r
Na nia
Q V y
ui e a
nt ra rit
an c r
Sa
a uz
n
Lu Pu Roo
G is P ebl
ua o a
na to
Tl jua s
Q axc t o
ue a
r la
M Mo taro
ic re
ho l o
a s
M c
G x n
u i
Za er co
ca re r
t o
Hi ec
da as
O lg
a o
Ch x ac
ia a
pa
s

camas/1000 habitantes

Capacidad de los servicios de salud por estado


1.5

Ao

Clculos propios a partir de informacin del INEGI

Se puede apreciar que la entidad federativa con mayor nmero promedio de camas por
cada 1000 habitantes es el Distrito Federal (1,39) seguido de Baja California Sur (1,26), mientras
que el estado de Chiapas es el que tiene menor nmero de camas por cada 1000 habitantes (0,36).
Es necesario recalcar que el promedio nacional es de 0,75 camas por cada 1000 habitantes, lo que
no concuerda con los datos reportados por la Organizacin Panamericana de la Salud OPS, el
cual indica que ese valor para el caso de Mxico en el 2002 es de 1,1 (Situacin de salud en las
Amrica Indicadores Bsicos 2004). Independientemente de las cifras, la preocupacin de las
autoridades de salud es el de garantizar el correcto funcionamiento de las instalaciones de salud
durante y despus de una situacin de desastre. Para ello implemento un programa denominado
Hospital Seguro (vase Anexo 10) que establece procedimientos y requisitos de seguridad
estructural y operacional que, tericamente, de cumplirse, garantizarn un elevado nivel de
confianza en su funcionamiento. La certificacin de Hospital Seguro es otorgada por un comit
independiente a cada una de las instituciones de salud.
Una vez que, de acuerdo con el comit se ha alcanzado todos los puntos exigidos, el
presidente del comit manda un informe detallado al Titular de los Servicios de Salud, el que a su
vez turno el correspondiente informe y documentacin al coordinador estatal responsable de la
atencin hospitalaria. La Secretara de Salud estatal elabora informes cada cuatro meses
indicando el resultado reportado por los comits de los hospitales de la entidad, indicando cuales
son los que han sido validados como Hospital Seguro. Actualmente en Mxico slo 19 de los
hospitales del IMSS han alcanzado esta calificacin, aunque existe un gran inters en otros
administradores de hospitales de lograr esta certificacin.
La Secretara de Salud (SS), participa de forma activa en el Programa de Proteccin Civil
(PPC) bajo la coordinacin de la SEGOB. El programa contempla 3 subprogramas que son
Prevencin, Auxilio y Recuperacin. Las acciones de cada uno de estos subprogramas pueden

62

darse en los 3 niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), bajo el esquema mostrado en el
siguiente grfico:

Grfico 35
ESQUEMAS DE LA ORGANIZACIN DE LA RESPUESTA EN SITUACIONES DE DESASTRE

Los desastres que atiende la SS son lo de origen geolgico, de origen hidrometeorolgicos


y desastres originados por los hombres (tecnolgicos, qumicos y socio-organizativos). Ante la
ocurrencia de un desastre, la participacin de la SS se concreta en acciones orientadas a limitar la
diseminacin del dao, para lo cual se requiere coordinar las acciones de las instituciones
relacionadas con la atencin en casos de desastre. La primera lnea de accin es la previsin del
desastre, es decir, todas las acciones que permitan conocer mejor la situacin de riesgo en la
repblica (por ejemplo el Atlas de Riesgos, regionalizacin de la atencin e inventariado de la

63

infraestructura) y la definicin de la estructura que deber permitir el funcionamiento del


programa en el caso de un desastre (la firma de convenios y compromisos, asignacin de
responsabilidades y el mantenimiento de un sistema de comunicacin eficiente). En este sentido,
debe coordinarse a instituciones como el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), la
propia SS, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
(ISSSTE), la SEDENA, y la SEMAR, Comisin Nacional del Agua (CNA), entre otras.
Otras acciones van dirigidas a la intervencin oportuna de la poblacin. Para ello, se debe
determinar la magnitud del dao (evaluar daos en infraestructura y establecer prioridades de
atencin) y la atencin integral (brindar atencin preventiva, mdica y psicolgica de manera
permanente).
En el caso especfico de fenmenos de origen hidrometeorolgicos, el programa podr
enviar un equipo de exploracin a la zona ms cercana posible cuando una depresin tropical se
desplace a menos de 10 km/hr durante por lo menos 72 horas. El equipo lo integrarn un mando
medio, uno o dos residentes del Programa de Residencia en Epidemiologa, un licenciado en
geografa y un tcnico en informtica (en caso necesario se integrarn tambin brigadas de salud).
Cuando se trate de tormentas o huracanes (localizados a menos de 250 km de la costa), se enviar
un equipo de exploracin a las zonas ms cercanas posibles, as como brigadas de salud.
Cuando ocurra un sismo de magnitud hasta de 5,4 (en escala de Richter), el programa
instruir al Centro Nacional de Vigilancia Epidemiolgica (CNVE) a que evale las afectaciones
producidas, a la par que lo harn las autoridades de Proteccin Civil y los Sistemas Estatales de
Salud (SESA) correspondientes. Cuando el sismo tenga una magnitud entre 5,6 y 6,0 en la escala
de Richter, se enviar un equipo de reconocimiento a la zona afectada. Este equipo estar
compuesto por un mando medio, uno o dos residentes de Epidemiologa, un licenciado en
geografa, y un tcnico en informtica. Cuando el temblor sea mayor 6,0, se enviarn equipos de
comunicacin, reconocimiento y brigadas de salud a las zonas afectadas.
Los desastres causados por el hombre pueden presentarse en alguna de estas condiciones:
o
o
o
o
o

Explosiones qumicas, independientemente del tipo y magnitud.


Fugas de txicos (plaguicidas, gases, etc.)
Desplazamientos poblacionales mayores a 1.000 personas.
Impacto en los medios masivos de comunicacin.
Implicaciones polticas.

En estos casos, el CNVE podr enviar equipos de reconocimiento y de acuerdo con la


magnitud de los daos, se evaluar el envo de brigadas de salud.
En todos los casos, la atencin mdica asistencial ser proporcionada gratuitamente, de
manera universal y estar disponible las 24 horas del da. De ser necesario, la atencin deber
darse fuera de las instalaciones formales, en mdulos de atencin comunitaria (instalaciones
sencillas protegidas de elementos naturales, atendidas por un mdico y una enfermera, y con los
medicamentos necesarios para brindar atencin a la poblacin.

64

La vigilancia epidemiolgica se llevar a cabo en las instalaciones formales de salud, en


los Mdulos Comunitarios y dentro de los refugios temporales. La vigilancia se basa en la
revisin diaria de las causas de consulta para detectar su comportamiento a lo largo del tiempo.
En los refugios temporales es necesario tener un censo de la poblacin, por grupos de edad y
sexo, para vigilar y detectar oportunamente la ocurrencia de casos de brotes de enfermedades
transmisibles, asimismo dar atencin a otras necesidades de gnero.
Adems de la vigilancia epidemiolgica, la SS lleva a cabo una verificacin de la calidad
del agua, para lo cual solicitar a la CNA, a las comisiones estatales del agua y a los operadores
municipales de agua y alcantarillado:
o
o
o
o

Nmero y tipo de fuentes de abastecimiento de las localidades afectadas


(regulares, alternativas y plantas envasadoras).
Evaluacin de los daos ocasionados a los sistemas de distribucin de agua
potable y alcantarillado.
Las condiciones necesarias para que se reinicie la operacin de estos sistemas y el
tiempo estimado de reparacin.
Las estrategias que adoptarn la CNA, las comisiones estatales u organismos
operadores de agua y alcantarillado para asegurar el abasto de agua apta para uso y
consumo humano, en aquellas localidades que sufrieron daos en sus sistemas de
distribucin de agua y de drenaje.
Conocer las alternativas, mientras se regulariza el servicio en caso de estar
afectado.

Adems, se realizarn anlisis bacteriolgicos y determinaciones de cloro residual. En


caso necesario se solicitar a la CNA que proporcione cloro a los sistemas operadores o que
intervengan directamente en aquellos sitios donde se detecte a una fuente que no cumpla con los
niveles normados de cloro residual libre. Se establecern los mecanismos necesarios de
concertacin para solicitar plantas potabilizadoras mviles o porttiles, su ubicacin, la dotacin
de equipos de monitoreo de cloro residual, de cloracin y los insumos necesario para su
operatividad, as como para la distribucin de los frascos de plata coloidal.
En materia de vigilancia sanitaria, la SSA se ocupar de verificar la sanidad en los lugares
de acopio, distribucin y preparacin de alimentos, con nfasis en las purificadoras de agua,
hielo, mercados, rastros y restaurantes, la restriccin de la venta de alimentos de alto riesgo que
puedan causar enfermedades diarreicas, muestreo de alimentos preparados, semipreparados y en
estado natural, levantamiento de actas administrativas y, en su caso, suspensin temporal o
definitiva de los establecimientos que no cumplan con la normatividad, capacitar a los
manejadores y expendedores de alimentos sobre las medidas bsicas de desinfeccin,
conservacin y preparacin de los alimentos, verificar la desinfeccin del agua para uso y
consumo humano en las fuentes de distribucin, concertar con las autoridades municipales del
desarrollo de acciones de saneamiento en centros de abasto, vigilar la recoleccin y disposicin
adecuada de la basura, vigilar y reportar a las autoridades correspondientes sobre el
derramamiento de aguas negras a cielo abierto, y realizar conjuntamente con las autoridades de
Educacin Pblica la verificacin de todos los centros de educacin que se encuentren en el rea
afectada para conocer sus condiciones de saneamiento bsico y disponibilidad de agua para los
seres humanos.

65

Como parte de su vinculacin con la comunidad, la SSA desarrolla campaas de


comunicacin para instruir a la poblacin sobre la manera de enfrentar desastres y urgencias
epidemiolgicas, y con el objeto de inculcar en la poblacin una cultura preventiva.
Para el auxilio y atencin de la poblacin durante emergencias, se puede solicitar recursos
provenientes del Fondo Revolvente FONDEN, para lo cual ser necesario que la SEGOB emita
una Declaratoria de Emergencia. Esta Declaratoria podr permanecer vigente incluso despus de
la Declaratoria de Desastre por parte de la misma Secretara. Los recursos del fondo revolvente
debern ser empleados para salvaguardar la vida y salud de las personas afectadas por el desastre,
procurar alimentacin, atencin mdica, vestido, albergue temporal, as como rescatar y trasladar
transitoriamente a las personas y sus bienes fuera de las zonas de riesgo.
ii)
El Cuerpo de Brigadistas y los Grupos Voluntarios. Como ya se mencion, el
Sistema Nacional de Proteccin Civil esta integrado por los 3 niveles de gobierno (federal, estatal
y municipal), con una estructura que, a nivel federal y estatal, est completa, y a nivel municipal
est en proceso de completarse, es decir, se cuenta con la mayora de unidades municipales de
proteccin Civil. No obstante esta estructura administrativa, las acciones en caso de emergencias
slo son eficientes si se cuenta con el cuerpo de brigadistas entrenados y preparados para llevar a
cabo de manera segura estas acciones. El SINAPROC cuenta con una Red Nacional de
Brigadistas Comunitarios, que es la organizacin, preparacin y capacitacin de personas que
comparten esfuerzos para enfrentar en su entorno, riesgos causados por fenmenos de origen
natural o humano. El objetivo de esta red es construir un esquema que vincule los sectores social
y privado en tareas de autoproteccin, con una capacitacin general pero suficiente para saber
que hacer antes, durante y despus de una contingencia, a fin de formar a la sociedad en la cultura
de la autoproteccin. Los brigadistas son miembros de una comunidad preparados con
conocimientos generales y fciles pero suficientes para saber qu hacer antes, durante y despus
del desencadenamiento de un fenmeno natural o humano, en su propio entorno. Los brigadistas
se encargan de apoyar a las autoridades de Proteccin Civil en las tareas de alertamiento,
evacuacin y apoyo en las labores de refugios temporales. Para ser brigadista es necesario tomar
un curso de formacin de aproximadamente 3 horas de duracin (organizado conjuntamente por
el SINAPROC y las unidades estatales de Proteccin Civil), luego del cual se le hace entrega de
un Manual de Induccin para Brigadistas Comunitarios de Proteccin Civil, y la credencial con
fotografa que lo acredita como tal.
Adems de esto, la Ley General de Proteccin Civil contempla la formacin y
adiestramiento de grupos voluntarios a nivel municipal, estatal, regional y nacional. Estos grupos
debern obtener un registro ante las instancias que las leyes estatales designen, o ante la
Secretara de Gobernacin para los grupos de alcance regional y nacional. Los grupos que
soliciten su inscripcin en la SEGOB debern de cumplir con los requisitos y especificaciones
que establezcan las Normas Oficiales Mexicanas correspondientes.
Los grupos voluntarios debern:
o
o

Disponer del reconocimiento oficial luego de obtenido el registro, y que este haya
sido publicado en el Diario Oficial de la Federacin.
Considerar a sus programas de capacitacin y adiestramiento como parte del
Programa Nacional.

66

o
o
o
o
o
o
o
o

Recibir cuando proceda en los trminos de las disposiciones aplicables,


reconocimientos por acciones realizadas en beneficio de la poblacin.
Contar con un directorio actualizado de sus miembros.
Cooperar en la difusin de programas y planes de proteccin civil.
Comunicar a las autoridades de proteccin civil la presencia de una situacin de
probable o inminente riesgo,
Coordinarse bajo el mando de las autoridades en caso de un riesgo, emergencia o
desastre.
Abstenerse de solicitar o recibir contraprestacin alguna de las personas a quienes
hayan prestado su ayuda, en situaciones de riesgo, emergencia o desastre.
Refrendar anualmente su registro, mediante la renovacin de los requisitos
mencionados en el artculo anterior, ante las autoridades que corresponda.
Utilizar, para el servicio que presten, slo vehculos debidamente registrados ante
las autoridades administrativas correspondientes, y con las caractersticas tcnicas
que al efecto se sealen en las Normar Oficiales Mexicanas aplicables.
Participar en todas aquellas actividades del Programa Nacional que estn en
posibilidad de realizar.

De acuerdo con esta ley, es responsabilidad de los estados el disear y ejecutar simulacros
para los distintos fenmenos naturales, de acuerdo con lo establecido en la correspondiente ley
estatal de proteccin civil. Pese a los esfuerzos desplegados en la realizacin de simulacros en los
estados de la repblica, la participacin de la poblacin ha sido siempre reducida. Los resultados
de la evaluacin de los ejercicios no siempre son publicados y en muchas ocasiones la difusin
no es suficiente para enterar de su realizacin a la poblacin. La SEGOB declar el 19 de
septiembre da de la Proteccin Civil, y el Gobierno del Distrito Federal declar a dicho mes
como el mes de la Proteccin Civil, en ambos casos para recordar las terribles consecuencias del
sismo que caus grandes daos en la Ciudad de Mxico en septiembre de 1985. Uno de los actos
que se repite sistemticamente cada ao es un simulacro de terremoto en la Ciudad de Mxico,
organizado por la Direccin General de Proteccin Civil del Distrito Federal. Este ao, el evento
se denomin Macrosimulacro 2005. 1El ao 2004 el simulacro cont con la participacin de
2.749.923 personas en 11.496 inmuebles; sin embargo, esta cifra contrasta con la poca difusin
en medios de comunicacin masiva en el Distrito Federal para convocar a la poblacin a
participar en el simulacro de este ao. Las escuelas en el Distrito Federal organizan con
frecuencia simulacros de evacuacin en caso de terremoto, por lo que es probable que todas las
escuelas del DF participen del simulacro programado para el 19 de septiembre de este ao, en
estos casos la capacitacin y entrenamiento de los comits de salud y seguridad de las escuelas es
crucial para el xito de este evento. Los resultados de la evaluacin del simulacro de este ao se
podrn consultar en breve en la pgina de Internet del evento.
iii)
La Secretara de la Defensa Nacional y el Ejrcito Mexicano. El ejercito
mexicano, bajo la direccin de la Secretara de la Defensa Nacional SEDENA, tienen un
importante papel en el apoyo a la poblacin en el caso de desastres naturales. Con el objeto de
prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la
reconstruccin de las zonas afectadas en caso de desastres se cre el Plan DN-III-E, el cual
puede ejecutarse de manera independiente o conjuntamente con la Armada de Mxico u otras
1

http://www.proteccioncivil.df.gob.mx/macrosimulacro/index.html.

67

dependencias de los gobiernos federales estatales, del Distrito Federal o municipales. El plan fue
creado como tal en mayo de 1966, aunque originalmente se llamaba Plan Director de Defensa
Nacional Nmero III (DN-III), el cual contaba con cinco anexos, el A, el B, el C, el D y
el E, este ltimo llamado Plan de Auxilio a la Poblacin Civil en Casos de Desastre (Plan
DN-III-E); debido a la identificacin de la poblacin con este ltimo nombre es que as pas a
llamarse el plan completo. El organigrama de este plan es el mostrado en el siguiente grfico:

Grfico 36
ORGANIGRAMA DEL PLAN DN-IIIE, DEL EJRCITO MEXICANO.

Puede verse que el organigrama incluye el ms alto nivel (el Secretario de la Defensa
Nacional), y llega hasta las corporaciones y jefaturas regionales de servicios. En caso de
requerirse, se cuenta con una fuerza de apoyo para casos de desastres, la cual esta constituida por
los Agrupamientos de Servicios (encargado de la atencin mdica, de la preparacin de
alimentos, de la comunicacin y de la bsqueda y rescate urbano), y el Agrupamiento de
Ingeniera (cuenta con ingenieros de diversas especialidades, maquinaria y herramientas).
Adicionalmente, se puede disponer de cuerpos especializados en bsqueda y rescate, atencin
mdica, odontologa, administracin de albergues, etc. El plan cuenta con el apoyo de aeronaves
de ala fija (para misiones de carga, transporte y reconocimiento), y de ala rotativa. Todo el equipo
y herramientas son adquiridos con recursos propios de la SEDENA. Una descripcin detallada
del plan se puede ver en el Anexo 11.

68

Durante la temporada de ciclones tropicales, como medida preventiva, el ejrcito moviliza


4 Agrupamientos de Ingenieros para Casos de Desastres (AICD), una en el Distrito Federal, otra
en Monterrey, Nuevo Len, otra en Guadalajara, Jalisco, y la ltima en Mrida Yucatn.
Dentro de convenios de cooperacin bilateral, el ejercito mexicano a participado en el
auxilio en desastres ocurridos en otros pases (Puerto Rico, Bolivia, Belice, Hait, Jamaica,
Nicaragua, Honduras, Guatemala, Colombia, El Salvador, Ecuador, Costa Rica, Cuba, Repblica
Dominicana, Venezuela y Repblica Islmica de Irn), a los cuales acude desarmado y se pone a
disposicin de las autoridades civiles, esperando con ello la reciprocidad de la ayuda en caso de
que sea necesario.
De acuerdo con el programa de proteccin civil, la secretara de marina elabora sus planes
de auxilio, considerndolos como acciones de respuesta para proteger a las personas de manera
individual y a la sociedad en su conjunto, ante la amenaza impacto de un agente destructivo.
iv)
La Secretara de Marina Armada de Mxico. La Secretara de Marina (SEMAR),
ya sea de manera independiente o conjuntamente con el ejrcito, fuerza area y con las
dependencias del gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, los sectores privado y
social, as como en coordinacin con las autoridades de las unidades de proteccin civil
correspondientes, acta con el fin de aminorar el efecto destructivo de agentes perturbadores
calamidades que se presenten en contra de la poblacin y su entorno. Los planes de auxilio a la
poblacin civil, locales, subregionales y regionales, establecern claramente las responsabilidades
y atribuciones de cada nivel de mando y sern flexibles considerando cursos alternos que
respondan a situaciones imprevistas. La sola activacin de un plan local, se deber dar a conocer
como activacin del Plan Marina (vase Anexo 12). El personal naval durante las acciones de
apoyo del presente plan, as como en acciones de planes complementarios como el de bsqueda y
rescate y el del plan nacional de contingencia, as como en acciones aisladas de salvaguarda de la
vida humana en mar, utilizaran el chaleco azul con la leyenda MARINA, para que sean
reconocidos en estas acciones de carcter social, como prestadores de apoyos a la poblacin,
tanto en el sitio, como en las memorias fotogrficas y videoflmicas de tales actos de esta
institucin o por los medios informativos correspondientes. Para la toma de decisiones deber de
establecerse una estrecha coordinacin entre las autoridades de proteccin civil y las autoridades
militares. Los mandos encargados de las tareas en coordinacin con las autoridades estatales y
municipales, unidades de proteccin civil y las fuerzas vivas de cada lugar, levantaran un
inventario respecto a efectivos, material y establecimientos que puedan ser empleados, durante
las diferentes fases planeadas, autorizndose el empleo de todos los medios disponibles,
incluyendo los desplegados en otras misiones si estos fuesen necesarios.
Al presentarse un estado anormal provocado por un fenmeno perturbador, el comandante
de la jurisdiccin deber proceder a la inmediata prestacin de auxilio e informar tan pronto
como sea posible a las instancias especializadas de proteccin civil, ejecutando el plan
correspondiente y en caso de que la situacin supere su capacidad de respuesta, informar y
solicitar al mando inmediato superior Correspondiente el apoyo necesario para brindar las
acciones respectivas, debindose activar escalonadamente el plan local, subregional, regional
general si es necesario. Para la rendicin de la informacin estadstica respecto a los apoyos que
se brindan, se debern cumplir las directivas del Estado mayor general.

69

Las fuerzas navales del golfo y del pacfico, se constituirn como fuerzas de reserva, y
slo en caso de que sea rebasada la capacidad de respuesta de las regiones navales y por orden
del alto mando, se trasladarn en forma parcial o total con sus propios medios, materiales y
equipos al rea de la emergencia, integrndose a los planes regionales.
Los planes regionales, subregionales y locales, debern considerar: en primer trmino a
los elementos que las regiones, zonas, sectores y subsectores navales tengan a su disposicin; en
segundo a los elementos a disposicin de los establecimientos de esta Secretara, y fuerzas
navales del golfo y del pacfico, y como tercero y ultimo a los elementos con que cuenten las
fuerzas vivas del lugar y los particulares.
La Armada de Mxico a travs de los mandos de regiones, zonas, sectores y subsectores
navales, implementarn la integracin de un plan general con planes regionales, subregionales y
locales, tomando la siguiente estructura:
o

El plan general se integrar por planes regionales, que a su vez comprendern


planes subregionales y estos ltimos, estarn integrados por planes locales.

El plan general de auxilio a la poblacin civil en casos y zonas de emergencia


desastre, estar bajo la responsabilidad del alto mando, quien tendr como
coordinador de las operaciones al jefe del Estado mayor general, asistido por los
jefes de seccin de citado organismo.

Los planes regionales estarn bajo la responsabilidad de los comandantes de


regiones navales.

Los planes subregionales estarn bajo la responsabilidad de los comandantes de


zonas navales, mismos que debern incluir en su sede un plan local, que permita
brindar una respuesta inmediata y ejecutar las acciones de proteccin civil en el
rea correspondiente a su jurisdiccin.

Los planes locales estarn bajo la responsabilidad de los comandantes de zonas,


sectores y subsectores navales, en sus jurisdicciones respectivas.

Los apostaderos navales ejecutarn acciones de apoyo establecidas en los planes


subregionales o locales de las zonas, sectores y subsectores navales, de quien
dependan.

El plan regional de auxilio para el distrito federal y rea metropolitana, estar bajo
la responsabilidad del comandante de la regin naval central.

Todos los planes permitirn flexibilidad para ejecutar acciones de auxilio en reas
donde lo ordene el alto mando.

Los planes de auxilio en sus diferentes niveles, tendrn integrados planes anexos de
comunicaciones y logsticos. Los mandos de las regiones, revisarn los planes de auxilio de los
mandos adscritos, previendo el control y coordinacin de las actividades, y manteniendo a sus

70

elementos listos para acudir en auxilio de la poblacin en las localidades que se le sealen se le
soliciten. Asimismo, verificarn que los planes de auxilio subordinados progresen exitosamente
segn lo planeado. En la formulacin de los planes de auxilio, se mantendr la flexibilidad
necesaria para no afectar en su ejecucin la iniciativa de los comandantes ni restringir el
cumplimiento de las tareas asignadas.
v)
Instituciones no Gubernamentales. Entre las instituciones no gubernamentales que
apoyan las labores de auxilio en situaciones de desastres se encuentra la Cruz Roja Mexicana.
Esta institucin fue fundada en la Ciudad de Mxico el 21 de febrero de 1910 y es reconocida por
el Comit Internacional de la Cruz Roja y pertenece a la Federacin Internacional de Sociedades
de la Cruz Roja y la Media Luna Roja.
La Cruz Roja naci como una institucin cuyo objetivo era el ayudar a los heridos y
enfermos de los ejrcitos en campaa. Actualmente, los objetivos de la Cruz Roja van ms all, y
en lo referente a los desastre son: Prestar servicios de urgencias mdicas o de emergencia y
socorro para vctimas de desastres, informando a las autoridades competentes y cumpliendo la
legislacin aplicable, adems de capacitar a la poblacin en la forma de responder a los
desastres. En el caso de Mxico, la legislacin aplicable principalmente es la Ley General de
Proteccin Civil, las correspondientes leyes estatales, y otras que regulen la operacin de estas
instituciones.
La Cruz Roja cuenta adems con representaciones en todos los estados de la repblica, y
cada rea de atencin organiza reuniones de coordinacin con una frecuencia determinada. En el
caso particular de desastres, la Cruz Roja establece un cronograma anual de acciones (algunas
son acciones que por la naturaleza de la emergencia, se implementan con muy poco tiempo de
anticipacin) orientadas a la prevencin y al auxilio de la poblacin. En el ao 2005, se han
dictado cursos sobre desastres en Puebla, Distrito Federal, Tijuana, Cuernavaca, Villa Hermosa,
Acapulco, Poza Rica, Zacatln, Zamora y en Martnez de la Torre. En diciembre se tiene prevista
una Junta de Evaluacin del 2005, y la programacin de las actividades del 2006.
vi)
La Comisin Nacional del Agua. La Comisin Nacional del Agua cuenta con el
Servicio Meteorolgico Nacional (SMN) cuya funcin primordial es vigilar y emitir informacin
sobre las condiciones atmosfricas del pas, as como pronosticar y alertar sobre eventos
hidrometeorolgicos que puedan ocasionar daos a la poblacin o a las actividades productivas
en el territorio nacional. La CNA cuenta con brigadas de emergencia en sus gerencias regionales
y estatales, las cuales realizan y revisan sus planes durante los meses de enero a mayo, fuera de la
temporada de lluvias y ciclones tropicales en la Repblica Mexicana.
La CNA ha diseado 76 planes de emergencia por inundacin en las corrientes ms
problemticas, basados en parmetros de alertamiento: tirantes crticos o gastos y cules son las
reas susceptibles, localizacin de planos, albergues y rutas de evacuacin. El rea de Proteccin
Civil de Proteccin a Infraestructura y Atencin a Emergencias, de la Subdireccin General de
Gerencias Regionales, est en contacto permanente con directores de Proteccin Civil estatales y
municipales, y los alcaldes para supervisar los sitios susceptibles, reparar la infraestructura,
retirar obstculos y hacer observaciones sobre la limpieza de los cauces. Estas brigadas tiene la
obligacin de asistir a las reuniones de Proteccin Civil con gobernadores, Comisin Federal de
Electricidad (CFE), la Secretara de Salud, la Secretara de de Comunicaciones y Transportes

71

(SCT), la Secretara de la Defensa Nacional, la Secretara de Marina, entre otras instancias, para
programar las acciones que cada una deber asumir antes, durante y despus de la contingencia.
Las principales actividades que la Gerencia de Proteccin a Infraestructura y Atencin a
Emergencias de la CNA debe realizar antes, durante y despus evento son:

Programar, coordinar y realizar la seguridad fsica a la infraestructura hidrulica


de la Comisin Nacional del Agua, y actuar en situaciones de emergencia,
principalmente de tipo hidrometeorolgicas, sanitarias, qumicas y telricas, entre
otros fenmenos naturales;
Participar en la deteccin de daos naturales provocados en la infraestructura
hidrulica;
Intervenir en la formulacin de los planes regionales de operacin para prevenir
daos por efectos de inundacin, sismos y desastres diversos, relacionados con el
agua;
Desarrollar los instructivos de control regional de emergencia de las principales
cuencas del pas, coordinando las acciones con el sistema nacional de proteccin
civil;
Coordinar, con la participacin de las unidades administrativas de la Comisin
Nacional del Agua, campaas de prevencin y operativos de programas de
saneamiento y desinfeccin;
Realizar, en forma permanente, la capacitacin y adiestramiento en lo interno para
la seguridad fsica integral dentro de los programas especficos
hidrometeorolgicos, sanitarios y qumicos; en lo externo, desarrollando talleres
preventivos con apoyo a la comunidad y correctivos dentro de los operativos;
Desarrollar normas y procedimientos para el trabajo de seguridad e inspeccin de
las obras de infraestructura;
Formular los planes de emergencia para integrar y coordinar a las brigadas
regionales y estatales;
Interactuar con el sistema nacional de proteccin civil, fomentando reuniones de
planeacin en cada regin;
Implementar el banco de informacin de las acciones realizadas;
Fomentar el intercambio tecnolgico e informativo con entidades afines como la
Comisin Federal de Electricidad y Petrleos Mexicanos, en lo relativo a
seguridad;
Integrar un grupo de respuesta inmediata para atender y reforzar operativos de
emergencia hidrometeorolgica, subacutica, sanitaria y en desastres naturales y
accidentes, mediante una fuerza especial de tarea debidamente entrenada y
capacitada en operativos terrestres, subacuticos y de radiocomunicacin;
Capturar la informacin meteorolgica e hidrulica que incluya todos los eventos
relevantes que se suscitan en la infraestructura hidrulica instalada;
Analizar y proponer a las autoridades superiores, las modificaciones
presupuestales y de metas;
Llevar a cabo la actualizacin y el registro de las unidades de riego por bombeo
elctrico, y
Llevar el control de los pozos rehabilitados y las unidades de riego mejoradas, as
como el seguimiento de las recomendaciones para su correcta conservacin.

72

Acompaados de los directores estatales y municipales de Proteccin Civil y los alcaldes,


los miembros de las brigadas supervisan el estado de los cauces para que durante los perodos de
lluvias los escurrimientos sobre los ros sean normales y que las aguas no encuentren escollos que
puedan desbordarlas sobre cultivos o zonas habitadas. Ante la espera de un evento crtico las
brigadas de la CNA incrementan los bordos de los ros con sacos de arena para evitar el
desbordamiento de alguno de stos.
Los boletines del Servicio Meteorolgico Nacional y el Sistema de Alerta Temprana de la
Secretara de Gobernacin resultan imprescindibles para las brigadas que siguen la trayectoria y
capacidad del huracn.
Las brigadas movilizan el equipo 24 horas antes del evento, ya que una vez colapsadas las
vas de comunicacin podran tardar hasta cinco das en llegar al lugar de la ocurrencia. Tambin
es vital el enlace que establece la Subgerencia de Radiocomunicacin con el Sistema Nacional de
Proteccin Civil, que instala antenas de emergencia para mantenerse en contacto con las
instancias que puedan intervenir.
Durante las emergencias, los sistemas de agua potable quedan daados, por lo que la
Comisin Nacional del Agua opera plantas con capacidad para producir 86.000 litros diarios de
agua potable y distribuir con pipas 10.000 litros ms, se instalan cisternas inflables y plantas
generadoras de energa elctrica para extraer agua de los pozos y dotar a un promedio de 50.000
personas durante una semana.
Toda la infraestructura de los distritos de riego, los ros y las presas es vigilada para
conocer el comportamiento de los niveles y estar en condiciones de determinar la posible
ocurrencia de alguna inundacin, monitoreo que se intensifica durante las 24 horas del da una
vez que el evento se presenta. Durante y despus del evento se drenan las reas anegadas con el
equipo de bombeo que resguardan los 11 Centros Regionales de Atencin a Emergencias
(CRAE), distribuyen agua potable con pipas, accionan las plantas potabilizadoras, las
generadoras de electricidad y las plantas de luz y auxilian a la poblacin a bordo de lanchas de
motor.
Cada CRAE puede acarrear maquinaria y equipo, si as lo requiere, para realizar su labor.
Esta gerencia cuenta con una gran variedad de equipo, como camiones de cama-baja y los
camiones de plataforma equipados con gra para transportar equipo, subirlo y descargarlo;
cargadores frontales con retroexcavadora para reforzar bordos, cargar camiones y para limpieza
de las ciudades afectadas.
El equipo humano lo completan cinco buceadores para rescatar a la gente que se extrava,
as como supervisar y arreglar averas en las compuertas y mecanismos de las presas.
Los planes de seguridad de cada una de las presas los elabora la Subgerencia de Seguridad
Fsica, en tanto que la Subgerencia de Proteccin Civil las monitorea para evitar actos de
terrorismo, robos de vlvulas, tuberas, compuertas, luminarias, motores, plantas para hacer
funcionar las compuertas. Adicionalmente, la Subgerencia de Proteccin Civil de Inmuebles
suministra equipo, extintores y uniformes; realiza simulacros de sismo, incendio o accidentes con

73

productos qumicos; previene actos de terrorismo y visita todos los inmuebles para verificar sus
condiciones.
Por su parte, el rea Administrativa da atencin a recursos humanos, materiales y
presupuestales y el rea de Mantenimiento y Seguridad se encarga de los planes de emergencia
para determinar los parmetros de alertamiento, reformular los planes de trnsito de avenidas y
calcular los tiempos en que las avenidas puedan presentarse. As, cada rea de la Gerencia de
Proteccin a Infraestructura y Atencin a Emergencias de la CNA aporta un trabajo vital para la
seguridad de la poblacin las 24 horas de los 365 das del ao.
Los fenmenos hidrometeorolgicos que la Comisin Nacional del Agua define y declara
como parte de su estudio son:
a) Cicln: trmino genrico para designar una inestabilidad atmosfrica asociada a un rea
de baja presin, la cual propicia vientos convergentes en superficie que fluyen en sentido
contrario a las manecillas del reloj en el hemisferio norte. Se origina sobre las aguas tropicales o
subtropicales y se clasifica por su intensidad de vientos en depresin tropical, tormenta tropical y
huracn.
b) Depresin tropical: es un cicln tropical en el que los vientos mximos sostenidos
alcanzan una velocidad menor o igual a 62 kilmetros por hora.
c) Tormenta tropical: cicln tropical en el cual los vientos mximos sostenidos alcanzan
velocidades entre los 63 y 118 km/h Las nubes se distribuyen en forma espiral y comienza a
desarrollarse un ojo pequeo. Cuando un cicln alcanza esta intensidad, se le asigna un nombre
preestablecido por la Asociacin Regional IV de la Organizacin Meteorolgica Mundial.
d) Huracn: cicln tropical en el cual los vientos mximos sostenidos alcanzan o superan
los 119 km/h El rea nubosa correspondiente cubre una extensin entre los 500 y 900 km de
dimetro produciendo lluvias intensas. El centro del huracn, denominado ojo, alcanza
normalmente un dimetro que vara entre los 20 y 40 km, sin embargo puede llegar hasta cerca de
100 km En esta etapa se clasifica de acuerdo con la escala Saffir-Simpson.
e) Lluvias extremas: Se considerar a una precipitacin diaria como extrema cuando al
compararse con la muestra de lluvias diarias del mismo mes para los ltimos 30 aos (en caso de
haberlos), o todos los datos disponibles en dicha estacin, la precipitacin en cuestin resulte por
arriba del 90% de los valores en la muestra. En el caso de no contar con la estacin climatolgica
de referencia en la zona de inters, el valor de lluvia se estimar mediante las tcnicas de
interpolacin utilizando los datos de estaciones vecinas orientadas al centro de de la regin del
desastre.
f) Nevada: precipitacin de cristales de hielo aislados o aglomerados formando copos,
provenientes de nubes de tormenta, bajas o medias. Una tempestad de nieve es una perturbacin
meteorolgica en la cual la nevada es intensa y se presenta acompaada a menudo de viento
fuerte. El Anexo II describe con mayor precisin los casos que sern relevantes para efectos de
estas Reglas.

74

g) Granizada: precipitacin de partculas de hielo (granizos), transparentes, parcial o


totalmente opacas, de forma esferoidal, cnica o irregular, cuyo dimetro vara generalmente
entre 5 y 50 mm, que caen de una nube separadas o aglomeradas en bloques irregulares
h) Inundacin atpica: desbordamiento del agua ms all de los lmites normales de un
cauce o de una extensin de agua, o acumulacin de agua por afluencia en las zonas que
normalmente no estn sumergidas.
i) Tornado: tormenta muy violenta asociada a un vrtice generalmente de sentido
ciclnico, de dimetro pequeo, alrededor de los cien metros en promedio, con una corriente
vertical intensa en el centro, capaz de levantar objetos pesados, desprender rboles y provocar la
destruccin explosiva de edificaciones, debido a las diferencias de presin locales; es el ms
violento de todos los fenmenos meteorolgicos.
j) Sequa: Se refiere a un prolongado perodo (una estacin, un ao o varios aos
consecutivos), con dficit de precipitacin, en relacin con el valor medio estadstico de varios
aos (generalmente 30 aos o ms).
k) Sequa meteorolgica: Un perodo prolongado con dficit de precipitacin, asociado a
anomalas en el patrn de la circulacin atmosfrica, el cual, dependiendo de su duracin
temporal, puede posteriormente manifestarse como una sequa agrcola (insuficiente humedad en
el suelo productivo de lluvias escasas, que causa efectos adversos en la vegetacin natural
cultivada) y sequa hidrolgica (se manifiesta como un descenso crtico en el nivel de las aguas
subterrneas, de los lagos y presas, as como en el flujo de los ros).
l) Sequa atpica: Se refiere a un dficit de precipitacin en el ciclo de lluvias de una
regin, el cual tiene una probabilidad de ocurrencia igual o menor al 10%, es decir, que dicho
dficit ocurre en uno o menos de cada diez aos.
La Comisin Nacional de Agua (CNA), la Secretara del Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT) y la Comisin Nacional Forestal, en conjunto o por separado, pueden
declarar que el dao causado por un desastre natural a los recursos forestales, reas naturales
protegidas, zonas costeras, cauces de ros o lagunas, afectar el equilibrio ecolgico de la regin
o aumentar la vulnerabilidad de sta al impacto de futuros desastres naturales. Con esta
declaracin se podrn otorgar apoyos con cargo al Programa FONDEN o al patrimonio del
Fideicomiso FONDEN, a peticin de dichas instancias, en el mbito de sus respectivas
competencias, siempre y cuando siempre y cuando cumplan con ciertas normas que el FONDEN
establece.
Pese a lo estructurado y complejo de los planes de atencin de la emergencia de la CNA,
en ciertas ocasiones el nmero de afectados es tan grande que la cantidad de personas que
conforman a las brigadas y el equipo con el que cuentan no puedan darse abasto. Otro de los
problemas con los que se pueden presentar es que durante el evento o despus de ste no se
puedan llegar a todos los lugares que requieren ayuda, quiz porque contine el mal tiempo o
porque los caminos para llegar a ellos han sido daados. En otras ocasiones el fenmeno puede
exceder la intensidad con la que se esperaba y por ello ocasionar daos en zonas que no estaban
contempladas al inicio de la emergencia.

75

e)

Informacin a la poblacin y cultura de la autoproteccin

El Plan Nacional de Proteccin Civil considera las siguientes lneas de accin en materia
de cultura de prevencin y autoproteccin:
1.
Crear el Colegio Nacional de Proteccin Civil. El 19 de septiembre de 1995, con
ocasin de recordarse 10 aos del sismo de 1985 de la Ciudad de Mxico, la Cmara de
Diputados debati la iniciativa de la Ley General de Proteccin Civil, la cual contemplaba la
creacin de un Colegio de Proteccin Civil, institucin autnoma cuyo objetivo sea capacitar y
actualizar a profesionales y tcnicos en materia de proteccin civil, as como supervisar y
calificar a las empresas que presten servicios relacionados. Ser la SEGOB la encargada de
buscar el financiamiento para el funcionamiento de este colegio. Este colegio no ha sido creado
an.
2.
Establecer el servicio civil de carrera en materia de proteccin civil. Es sin duda un
paso importante en la profesionalizacin y modernizacin de las instituciones relacionadas con la
proteccin civil, sin embargo no est claro el avance logrado en este sentido en el campo de la
proteccin civil.
3.
Elaborar las Normas Oficiales Mexicanas para calificar la competencia y habilidad
de los integrantes de las unidades de proteccin civil en los 3 niveles de gobierno. A la fecha,
slo se ha publicado la norma NOM-003-SEGOB/2002, acerca de los colores, formas y smbolos
a utilizar en las seales y avisos de proteccin civil.
4.
Elaborar las Normas Oficiales Mexicanas para calificar y certificar a directivos e
instructores de las empresas que se dediquen a la capacitacin y asesora en proteccin civil.
Estas normas no han sido elaboradas an.
5.
Establecer una partida especfica del Fondo de Desastres Naturales para la
capacitacin de los integrantes del Sistema Nacional de Proteccin Civil en materia de
prevencin y mitigacin de desastres. En las reglas de operacin vigentes del FONDEN, no se
prev la transferencia de recursos para este concepto.
6.
Incorporar la materia de proteccin civil en los planes de estudio de todos los
niveles educativos. La SEGOB firm convenios de cooperacin con la Secretara de Educacin
Pblica (SEP) en materia de Proteccin civil. Como resultado de este convenio, en diciembre
2001 la SEP anunci un programa de reforzamiento de la cultura de prevencin para la poblacin
de 5 estados de la repblica, a travs de las escuelas de educacin bsica. En septiembre del 2003
se anunci la creacin de comits de seguridad en las escuelas del Distrito Federal, como apoyo a
la consolidacin de una cultura de prevencin. En octubre del 2004 la SEP inici la capacitacin
de maestros del Distrito Federal como instructores de proteccin civil en escuelas de educacin
bsica, para reforzar el programa de comits de salud y educacin escolar en escuelas del Distrito
Federal. No obstante todo esto, no se ha logrado implementar la materia de Proteccin Civil en
ninguno de los programas educativos de la SEP.
7.
Realizar eventos de capacitacin en los que se impartan conocimientos bsicos de
autoproteccin a la mayor cantidad de la poblacin.

76

8.
Realizar campaas de comunicacin social a nivel nacional, regional y local sobre
temas genricos y especficos.
9.
Promover en las instituciones federales, estatales y municipales, la realizacin
frecuente de simulacros.
10. Invitar a empresas de la iniciativa privada a incluir en su propaganda mensajes
alusivos a la proteccin civil dirigidos al pblico consumidor.
11. Organizar diversos tipos de concursos sobre temas de proteccin civil dirigidos
principalmente a la poblacin estudiantil.
12. Organizar simposios, talleres y foros para discutir la participacin social en temas de
proteccin civil.
De este complejo plan de 12 puntos probablemente los nicos que se han realizado en
alguna medida son los que se refieren a la organizacin de talleres, cursos, etc, eventos cuyo xito
es muy difcil de establecer en trminos cuantitativos. De los puntos ms especficos (y quizs los
de mayor impacto en el desarrollo de una cultura de autoproteccin) ninguno se ha completado.
A la fecha no se ha creado el Colegio Nacional de Proteccin Civil; el servicio civil de carrera ha
sido una prioridad del gobierno en todos los aspectos de la administracin pblica, sin embargo
en el caso de proteccin civil hace falta la creacin de centros de instruccin para crear
especialista de carrera en proteccin civil; en cinco aos slo se ha podido oficializar la norma
mexicana de seales y avisos y existen proyectos de normas para otorgar registro oficial a los
grupos voluntarios y las especificaciones para elaborar e instrumentar el programa interno de
proteccin civil; la materia de proteccin civil todava no forma parte de los planes y programas
de estudio en escuelas pblicas y privadas.
La SEGOB y el CENAPRED son los encargados de publicar y difundir informacin sobre
las medidas de prevencin para la poblacin en caso de desastres naturales. El siguiente es una
gua para algunos fenmenos en Mxico.
Tambin se editan folletos para fenmenos especficos dirigidos a la poblacin en general,
indicando las acciones que se deben seguir antes, durante y despus de ocurrido el evento. Los
siguientes son ejemplos de algunos de estos folletos:

77

Las medidas de prevencin, entendidas como aquellas que permiten ejecutar acciones
previas a la ocurrencia de algn evento natural potencialmente desastroso para reducir las
prdidas materiales y de vidas, dependen de la naturaleza del fenmeno que se est analizando.
Los fenmenos de origen geolgico requieren de sistemas de observacin y comunicacin
distintos a aquellos requeridos para fenmenos hidrometeorolgicos. En lo que se refiere a
fenmenos de origen geolgico, la institucin encargada de formular los planes o programas de
preparacin o alertamiento es el CENAPRED, y en el caso de peligros de origen
hidrometeorolgicos, la institucin encargada es el Servicio Meteorolgico Nacional (SMN).

i)
Erupciones volcnicas. El CENAPRED implement el Semforo de Alerta
Volcnica, que consiste bsicamente en una escala de colores que indica la fase de peligro que
representa un volcn, particularmente el Popocatpetl. Este volcn se encuentra monitoreado, y es
permanentemente analizado por cientficos de este centro los que, dependiendo de la actividad
del volcn, determinan la fase de peligro que representa para la poblacin.

78

El comit cientfico evala la situacin del volcn y si la situacin amerita un cambio en


el color del semforo, esto es comunicado a la SEGOB, la cual comunica lo propio al Sistema
Nacional de Proteccin Civil, a los comits locales de Proteccin civil, a las presidencias
municipales involucradas y al gobierno local, con el propsito de que cada quien ejecute las
acciones que correspondan.
La actividad del volcn, asociado a los distintos colores del semforo de alerta, se
describe en el cuadro anterior, donde cada uno de los colores implica acciones a ejecutarse por
parte de la poblacin, y estas son:
Color verde: Reconocer las rutas de evacuacin y los lugares de reunin establecidos por
las autoridades locales para facilitar el traslado a zonas seguras. Se deber tambin reconocer la
ubicacin de albergues y refugios temporales. Acudir a los cursos de capacitacin y participar de
los simulacros que se realicen en las comunidades. Establecer la vulnerabilidad de las viviendas
propias, y tomar, en la medida de lo posible, medidas de reduccin de vulnerabilidad de las
mismas.
Color amarillo: Preparar para cada miembro de la familia una tarjeta con nombre y
direccin, aprender la manera de cerrar gas, luz y agua de las viviendas, aprovisionarse de agua
potable y alimentos, medicinas de uso cotidiano prescrito, guardar documentos importantes
(ttulos de propiedad, actas de nacimiento o matrimonio, cartillas de vacunacin, etc.). Tener a la
mano un radio de pilas, una linterna y las llaves de la vivienda. Cubrir depsitos de agua y
alimentos para evitar que se contaminen con cenizas. Consultar con la unidad de proteccin civil
las acciones que debe seguirse con el ganado o cualquier otro animal.
Color rojo: Usar la tarjeta de identificacin en un lugar apropiado. Evacuar el domicilio
cerrando puertas y ventanas y colocando una tela blanca como seal de que se el domicilio se
encuentra evacuado. Ir a los centros de reunin, o evacuar por medio propios si lo pueden hacer.
Seguir las instrucciones del personal autorizado.

79

Color morado: Con este color las autoridades indican que el regreso de la poblacin a
sus viviendas es seguro. Al retornar, es necesario limpiar todo rastro de ceniza en techos e
instalaciones, antes de hacer uso de ellas. Se debe mantener la atencin al semforo.
El CENAPRED mantiene una lnea telefnica denominada Popotel (el 5205-1036 de la
Ciudad de Mxico) la cual da informacin sobre la actividad del volcn y el pronstico de
actividad para las prximas horas. Tambin indica el estado del Semforo de Alerta y las
precauciones y limitaciones que existen en la vecindad del volcn.
Actualmente se considera que hay ocho volcanes potencialmente activos (el Citlaltpetl,
el Popocatpetl, el volcn de Fuego de Colima, el Tacan, el Ceboruco, las Tres Vrgenes, San
Martn Tuxtla y Chichn), de los cuales el CENAPRED slo monitorea el Popocatpetl.
Recientemente, el volcn de Fuego de Colima entr en actividad importante, y su monitoreo la
realiz el Observatorio Vulcanolgico de la Universidad de Colima. Por su parte, la Universidad
Veracruzana mantiene una red de monitoreo de los volcanes Citlaltpetl (Pico de Orizaba) y
Titepetl (San Martn), y la subsecretara de Proteccin Civil del Estado de Chiapas monitorea el
volcn Chichn y el Tacan, este ltimo conjuntamente con el gobierno de Guatemala. El volcn
Ceboruco ha sido analizado y monitoreado por el Departamento de Geografa y Ordenamiento
Territorial de la Universidad de Guadalajara empleando vistas satelitales.
Aunque el monitoreo de volcanes parece ser una actividad que es llevada sistemticamente
realmente no se ha definido a una entidad encargada de concentrar la informacin y hacer fluir
los avisos y alertas de manera organizada. Slo en el caso del Popocatpetl, cuyo monitoreo est
a cargo del CENAPRED, la informacin a la poblacin es relativamente eficiente; sin embargo,
en otros caso como el caso del volcn de Colima, el encargado del monitoreo es la Universidad
de Colima, que tiene un tratamiento de la informacin distinto al CENAPRED. Consideramos
que es muy importante centralizar la informacin recibida por las distintas instituciones
encargadas del monitoreo de los distintos volcanes, de manera que la oportunidad de los avisos y
alertas sea uniforme tanto para fines de prevencin y evacuacin como para posteriores estudios
y anlisis de la eficiencia de los sistemas de alertamiento.

80
Grfico 37
MAPA DE PLANIFICACIN DE EMERGENCIAS PARA EL VOLCN
POPOCATPETL, ELABORADO POR CENAPRED

81
Grfico 38
MAPA DE PELIGROS ASOCIADOS AL VOLCN DE COLIMA, ELABORADO POR EL
OBSERVATORIO VULCANOLGICO DE LA UNIVERSIDAD DE COLIMA

82

ii)
Sismos. El mecanismo de generacin de temblores no permite, al menos con el
estado actual del conocimiento, hacer pronsticos certeros sobre la prxima ocurrencia de sismos.
Aunque ha habido experiencias exitosas en materia de prediccin de temblores (el ms notable
ocurri en 1975, cuando se evacu la poblacin de la provincia china de Liaoning y se salv la
vida de 150.000 personas), tambin se ha presentado casos en los que la prediccin fall causado
numerosas muertes (apenas un ao despus del xito en Liaoning, no se pudo predecir el sismo
de Tangshang, que caus la muerte de ms de 300,000 personas).
Es claro que, lo ms cercano a la prediccin de sismos, es la teora del silencio o brecha
ssmica (seismic gap). Con esta teora, se determina zonas donde no ha habido actividad ssmica
importante en un lapso considerable de tiempo (por ejemplo, 30 aos), y que, de acuerdo con
informacin estadstica, esta inactividad produce una acumulacin de energa que puede liberarse
violentamente en cualquier momento. Es decir, se puede identificar zonas con una alta
probabilidad de que generen sismos de gran magnitud. Si bien esto no da una certeza, si brinda
informacin valiosa sobre reas geogrficas que pueden verse afectadas por violentos
movimientos ssmicos en un futuro prximo, y con esto proceder a tomar las medidas de
prevencin adecuadas. En Mxico, la brecha de Guerrero ha tenido un silencio ssmico de
alrededor de 100 aos, y se estima que la energa acumulada podra generar uno o dos sismos de
magnitud 8,1, similar al ocurrido en septiembre de 1985, aunque mucho ms cerca y por lo tanto
con mayor potencial destructivo.
En el caso particular de la Ciudad de Mxico, su ubicacin distante de la zona donde se
produciran estos sismos destructivos hace que los efectos en ella se sientan algunos segundos
despus de que se sientan en poblados prximos a la costa como Acapulco, lo que permite
suponer que un sistema de alertamiento es factible. El Centro de Instrumentacin y Registro
Ssmico A.C. (CIRES) es una asociacin civil no lucrativa fundada en 1986 bajo el auspicio de la
Fundacin Barros Sierra, con el objeto de promover la investigacin y desarrollo de tecnologa
aplicada a la instrumentacin ssmica como medio para mitigar posibles desastres ssmicos, y que
desde 1989 desarrolla el Sistema de Alerta Ssmica (SAS) para la Ciudad de Mxico. Este
sistema cuenta con 12 estaciones sismo sensoras en la costa de Guerrero que, cuando reconocen
el inicio de un sismo de gran magnitud, emite avisos de alerta al Valle de Mxico. El tiempo que
tardan las ondas en su viaje hasta dicho valle es de aproximadamente 60 segundos, tiempo que es
muy til para tomar medidas emergentes de proteccin y poner en prctica lo ensayado en los
simulacros. El tiempo disponible es suficiente para suspender actividades peligrosas como el uso
de maquinas elctricas, de soldadura, etc., para apagar estufas, planchas, cigarros, etc. y sobre
todo, ubicarse en un lugar seguro.

83
Grfico 39
UBICACIN DE EPICENTROS DE SISMOS EN LOS LTIMOS 50 AOS, Y LA BRECHA DE
GUERRERO

Brecha de
Guerrero

Fuente: Servicio Sismolgico Nacional http://www.ssn.unam.mx.

El SAS emite alertas a una larga lista de usuarios entre los que se encuentran escuelas de
nivel bsico, universidades pblicas y privadas, instituciones de emergencia y proteccin civil, el
Sistema de Transporte Colectivo METRO, el Sistema de Transportes Elctricos, dependencias
del gobierno, empresas de radio y televisin, diversas instituciones privadas y unidades
habitacionales.
Si bien es cierto que el caso particular de la Ciudad de Mxico permite contar con un
sistema novedoso de alertamiento como el SAS, hasta el momento no se ha probado su
efectividad en un evento de grandes dimensiones. De acuerdo con los operadores de la alerta, es
probable que se cuente con 40 o 50 segundos antes del inicio del movimiento del suelo, si a esto
se suma un intervalo de alrededor de 30 segundos en que es poco probable que el dao en las
estructuras cause dao a sus ocupantes, entonces los habitantes del valle de Mxico tienen entre
un minuto y minuto y medio para ponerse a salvo. Es un tiempo muy corto y slo puede ser bien
aprovechado si cada persona sabe sin ambigedad cuales son las acciones que debe seguir.

84

Lamentablemente no se ha hecho mucho en este sentido, no existe informacin masiva a la


poblacin indicando que debe hacer una vez que se activa la alerta ssmica. El problema es
complejo puesto que en el caso de edificios altos la posibilidad de evacuar el mismo es remota y
alertar sobre la inminente llegada de un movimiento intenso puede generar situaciones de pnico
con consecuencias imprevisibles, aunque la posibilidad de salvar vidas amerita un tratamiento
ms serio del sistema completo del SAS, incluyendo la educacin de la poblacin.

iii)
Maremotos. Los maremotos son una serie de ondas largas gravitacionales, de
perodo entre 15 y 60 minutos, generados en el ocano por una perturbacin de corta duracin y
de gran extensin, tpicamente, sismos. Por lo tanto, la prediccin temprana de la formacin de
este fenmeno no es posible en la actualidad. No obstante, la velocidad con que se propagan las
ondas sobre la superficie marina es ms lenta que el viaje de las ondas del sismo que las
producen, por lo que es posible anticiparse a la llegada de las ondas a centros poblados. Es
importante sealar que el origen de un maremoto o tsunami puede estar muy lejos de las
poblaciones a las que puede afectar, por lo que no basta un monitoreo local, sino que es necesario
un monitoreo regional (se sabe de tsunamis lejanos cuyas olas viajan ms de 1000 km). Por ello,
se ha implementado el llamado Sistema de Alerta de Tsunamis del Pacfico, en el que participa
Mxico, como un mtodo que permita alertar con tiempo suficiente la posibilidad de que se
produzcan maremotos originados en la zona de subduccin o cinturn de fuego del pacfico
(vase grfico 40).

85

Grfico 40
UBICACIN DE ESTACIONES DE MEDICIN DEL NIVEL DEL MAR
EN EL OCANO PACFICO

Mxico participa en este sistema con 3 estaciones de monitoreo del nivel del mar ubicadas
en Cabo San Lucas en Baja California Sur, Manzanillo en Colima, y en Isla Socorro, las que
estn comunicadas en tiempo real va satlite al centro de operaciones del sistema, en Hawai. La
deteccin temprana de anomalas en el nivel del mar puede proporcionar valiosos minutos para
evacuar poblados en peligro de ser afectados por el tsunami. El perfil de las playas constituye un
factor importante para determinar el grado de peligro en caso de la ocurrencia de un maremoto.
Por lo tanto es posible asignar grados de peligro a cualquier poblacin costera, tal como lo hizo el
Centro de Investigacin Cientfica y de Educacin Superior de Ensenada (CICESE) para las
poblaciones costeras de Jalisco y Colima:

86

El tiempo disponible debe ser empleado por la poblacin para ponerse en lugares seguros,
lo cual slo se puede conseguir si la gente sabe lo que debe hacer. En ese sentido, las cartillas de
informacin y la realizacin continua de simulacros son instrumentos importantes. Los mostrados
a continuacin son ejemplos de cartillas de informacin en caso de tsunamis.
La amenaza de ocurrencia de tsunamis en la costa del Pacfico mexicano es latente,
principalmente porque es la zona donde se producen la mayor cantidad de sismos de gran
magnitud, sin embargo, el riesgo asociado a estos fenmenos es relativamente bajo. Esto debido,
en mayor medida, a que la mayor parte de las costas mexicanas (pacfica y atlntica) son
amenazadas y golpeadas por huracanes tropicales todos los aos, lo que ha generado en la
poblacin una cultura de autoproteccin primaria ante eventos de los cuales algunos efectos son
similares al tsunami. En general, las construcciones importantes en las costas mexicanas estn

87

protegidas contra elevaciones anormales del nivel del mar y oleaje intenso, y los planes de
proteccin civil para evacuar las zonas afectadas por huracanes son fcilmente aplicables en el
caso de tsunamis. Esto, obviamente, depende del buen funcionamiento de la alerta del pacfico.
El carcter multinacional de este sistema ofrece una proteccin contra malos funcionamientos
locales en el caso de maremotos de origen lejano, sin embargo, para maremotos de origen local la
red actualmente operada por Mxico resulta insuficiente.

Grfico 41
EJEMPLOS DE PUBLICACIONES DIRIGIDAS A LA POBLACIN PARA
ACTUAR EN EL CASO DE TSUNAMIS

iv)
Ciclones Tropicales. Los ciclones tropicales se forman tanto en el mar Caribe
como en el Pacfico y pueden causar daos por diferentes factores a los bienes y a la poblacin en
zonas costeras, aunque tambin es posible que los efectos de los ciclones puedan sentirse muy
dentro del continente. Los ciclones son eventos que se presentan entre los meses de mayo y
noviembre; el nmero de eventos que se pueden formar en cada temporada ciclnica depende de
la temperatura del agua de mar, de la presin, de la humedad, la presencia de vientos, etc. A los
ciclones se les califica de acuerdo con su intensidad (la velocidad mxima sostenida de viento)
segn se presenta en el cuadro 9.
Mxico est particularmente expuesto a sufrir las consecuencias del paso cercano de
ciclones tropicales tanto por el lado del Pacfico como del Atlntico. Por esta razn, el Sistema
Nacional de Proteccin Civil y la SEGOB han desarrollado un Sistema de Alerta Temprana para
Ciclones Tropicales (SIATCT), cuyo objetivo principal es ser un mecanismo de alertamiento y

88

coordinacin que de manera consensuada genere una respuesta organizada del SINAPROC a la
amenaza que constituye un cicln tropical, mitigando los efectos de este agente perturbador.

Cuadro 9
ESCALA DE INTENSIDAD DE TORMENTAS TROPICALES
Categora
Onda tropical
Perturbacin
tropical
Depresin
tropical
Tormenta tropical
Huracn
categora I
Huracn
categora II
Huracn
categora III

Huracn
categora IV

Huracn
categora V

Descripcin

Viento

Daos mnimos
Daos moderados
Cicln con circulacin del viento en superficie en sentido
contrario a las manecillas del reloj (en el hemisferio norte).
Localmente destructivo.
Cicln tropical bien organizado, de ncleo caliente, con
capacidad destructiva.
Presin baromtrica igual o mayor a 980 mb, marejadas de 4
a 5 pies sobre lo normal, daos en estructuras ligeras,
anuncios y letreros, daos menores en muelles y atracaderos.
Presin baromtrica mnima de 965 a 979 mb, graves daos
en casas mviles, letreros y anuncios, dao parcial en
ventanas y puertas. Marejadas de 6 a 8 pies sobre lo normal.
Presin baromtrica mnima de 945 a 964 mb, rboles,
letreros y anuncios pueden ser llevados por el viento, daos
en puertas y ventanas. Marejadas de 9 a 12 pies sobre lo
normal. Inundacin de extensas zonas costeras, daos en
estructuras cercanas a costa por olas y escombros
Presin baromtrica de 920 a 944 mb, rboles, letreros y
anuncios arrastrados y destruidos por el viento, grandes
daos en techos, puertas y ventanas, colapsos parciales de
cubiertas y algunas paredes en estructuras pequeas.
Marejadas de 13 a 18 pies sobre lo normal. Grandes reas
llanas inundadas.
Presin baromtrica por debajo de los 920 mb, muchos
daos en rboles y estructuras ligeras aisladas, cubiertas de
casas y edificios, daos extensos en puertas y ventanas,
instalaciones industriales colapsadas. Mareas superiores a
los 18 pies sobre lo normal.

62 km/hr

63 a 117 km/hr
118 a 153 km/hr

154 a 177 km/hr

178 a 209 km/hr

210 a 249 km/hr

Ms de 249 km/hr

El SIATCT se basa en dos tablas de alertamiento que consideran los siguientes


parmetros:

Intensidad del cicln tropical segn la escala Saffir-Simpson.


Intensidad del cicln tropical segn la escala de circulacin.
Velocidad de traslacin del cicln tropical.
Distancia del cicln con respecto a la costa nacional o rea afectable.
Tiempo estimado de llegada del cicln a la costa nacional o rea afectable.

Las dos tablas son: Tabla de acercamiento / parte delantera del cicln y la Tabla de
alejamiento / parte trasera del cicln, y se describen en los siguientes grficos:

89
Grfico 42
FASES DE ALERTAMIENTO PARA ACERCAMIENTO DE UN CICLN

Grfico 43
FASES DE ALERTAMIENTO PARA ALEJAMIENTO DE UN CICLN

El Promedio de Escalas a que se refiere las tablas anteriores es el promedio de la escala


Saffir-Simpson y la escala de Circulacin C, la cual se determina con la siguiente frmula:
C = 0.0377 R

Ec.
1

donde R es el radio promedio (en millas nuticas) de los cuatro cuadrantes de la isotaca de
34 nudos (63 km/hr). En caso de que C, calculado con la Ec. 1, sea mayor a 5, se le asignar el
valor de 5. Entonces el Promedio de Escalas se calcula como sigue:
e=

I +C
2

Ec.
2

donde I es la intensidad en escala Saffir-Simpson, y C la escala de Circulacin.


La escala de colores empleada en las tablas de acercamiento se relaciona con las
siguientes acciones:
Alerta Azul: Se establece cuando se ha detectado la presencia de un cicln tropical, o
cuando ste permanece a ms de 72 horas de la posibilidad de que la lnea de vientos de 34 nudos

90

(63 km/hr) del cicln empiece a afectar la zona. El peligro es mnimo, no obstante en esta etapa
se emitirn boletines con una frecuencia no mayor a 24 horas.
El SINAPROC debe empezar a actuar en todos los mbitos, siempre bajo la coordinacin
de la autoridad de Proteccin Civil correspondiente (CGPC, la Unidad Estatal de Proteccin Civil
o la Unidad Municipal de Proteccin Civil) o, a falta de sta en el mbito municipal, de quien el
Presidente Municipal designe. Se deben considerar las siguientes acciones concretas:

Notificar a los integrantes del SINAPROC en los mbitos federal, estatal y


municipal.
Activar los procedimientos internos de comunicaciones.
Avisar por conducto de medios de comunicacin masiva sobre la existencia del
cicln.

La poblacin debe mantenerse informada de la evolucin del cicln y de la alerta.


Alerta Verde: Se establece cuando un cicln se ha acercado a una distancia tal que haga
prever el impacto de la lnea de vientos de 34 nudos (63 km/hr) en un rea afectable en un tiempo
entre 72 y 24 horas, dependiendo de su intensidad. Se considera que el peligro es bajo, y se
debern emitir boletines con una frecuencia de por lo menos 12 horas.
El SINAPROC deber implementar las siguientes medidas:

Notificar a los integrantes del SINAPROC en los mbitos federal, estatal y


municipal.
Revisar los planes y procedimientos de comunicacin y operacin.
Revisar el listado de refugios temporales y de las condiciones de operatividad de
los mismos.
Identificar las instalaciones de emergencia.
Revisar los directorios de comunicaciones.
Revisar el inventario de recursos materiales y humanos.
Iniciar la coordinacin entre la estructura que interviene en los mbitos federal,
estatal y municipal.
Iniciar la campaa en medios de comunicacin masiva sobre la actuacin de la
poblacin en caso de cicln tropical.
Alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el fenmeno
especfico y la posibilidad de impacto.

Por su parte, la poblacin deber mantenerse informada e instruirse sobre los ciclones
tropicales y las medidas a tomar.
Alerta Amarilla: Se establece cuando un cicln se ha acercado a una distancia tal que
haga prever el impacto de la lnea de vientos de 34 nudos en un rea afectable en un tiempo entre
60 y 12 horas, dependiendo de su intensidad. El peligro es moderado, y se deberan emitir
boletines con una frecuencia de por lo menos cada 6 horas.

91

El SINAPROC deber implementar las siguientes acciones:

Notificar a los integrantes del SINAPROC en los mbitos federal, estatal y


municipal.
Instalar los centros estatales de comunicacin y coordinacin.
Instalar los centros municipales de coordinacin y comunicacin, en los
municipios sealados como susceptibles de verse afectados.
Valorar la posibilidad de instalar los Consejos Estatales y Municipales de
Proteccin Civil.
Iniciar la coordinacin operativa.
Preparar los posibles refugios temporales y asignar las responsabilidades a los
mismos.
En islas e instalaciones petroleras martimas, considera la posibilidad de iniciar la
evacuacin.
Reforzar las campaas en los medios de comunicacin masiva sobre la actuacin
en caso de verse afectado por un cicln tropical.
Alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el fenmeno
especfico y la posibilidad de impacto.
Valorar y, en su caso, iniciar el despliegue de personal y recursos.

La poblacin deber mantener un alto nivel de atencin a la informacin oficial,


reconocer la ubicacin de refugios temporales, estar preparada para una posible evacuacin, y
tomar medidas de autoproteccin. En altamar, islas e instalaciones petroleras martimas, se debe
atender las instrucciones de navegacin y de Proteccin Civil.
Alerta Naranja: Se establece cuando un cicln tropical se ha acercado a una distancia tal
que haga prever el inminente impacto de la lnea de vientos de 34 nudos en un rea afectable en
un tiempo entre 36 y 6 horas, dependiendo de su intensidad. Se considera que el peligro es alto, y
se emitirn boletines con una frecuencia de por lo menos cada 3 horas.
El SINAPROC deber proceder con las siguientes acciones:

Notificar a los integrantes del SINAPROC en los mbitos federal, estatal y


municipal.

Instalar los Consejos Estatales y Municipales de Proteccin Civil.

Instalar en sesin permanente los centros de coordinacin y comunicacin en los


mbitos estatal y municipal.

Poner en operacin los refugios temporales e iniciar el funcionamiento de los


mismos.

Abastecer los refugios temporales.

Evacuar las zonas de riesgo.

Proceder con el despliegue tctico del personal y recursos materiales de las


instancias participantes en los mbitos federal, estatal y municipal.

Iniciar las acciones de las instancias encargadas de la seguridad pblica.

Alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el fenmeno


especfico y el inminente impacto.

92

Resguardar los recursos materiales que sern utilizados para la rehabilitacin de


los sistemas afectados.
Ejecutar los programas para garantizar el abasto de agua potable, alimentos,
combustibles y energa elctrica.
Suspender las actividades escolares en las zonas de riesgo.

La poblacin deber evacuar las zonas y construcciones de riesgo, atender las


instrucciones de las autoridades, suspender las actividades de navegacin martima, suspender las
actividades recreativas martimas y costeras, y permanecer en resguardo.
Alerta Roja: Se establece cuando la lnea de vientos de 34 nudos de un cicln tropical se
encuentra impactando un rea afectable, o bien que puede afectar en un tiempo igual o menor a
18 horas, dependiendo de la intensidad del cicln. Se considera que el peligro es mximo, y los
boletines deben emitirse con una frecuencia de por lo menos cada 3 horas.
El SINAPROC deber:

Notificar a los integrantes del SINAPROC en lo mbitos federal, estatal y


municipal.
Poner en resguardo total a las autoridades e integrantes del SINAPROC.
Mantener en sesin permanente los Concejos Estatales y Municipales de
Proteccin Civil, as como de las instancias de coordinacin y comunicacin.
Informar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el impacto
del fenmeno y la necesidad de permanecer bajo resguardo.
Mantener las comunicaciones entre las instancias de los mbitos federal, estatal y
municipal.

La poblacin deber mantenerse en resguardo total, y atender las instrucciones de las


autoridades.
En la fase de alejamiento, las alertas mantienen bsicamente sus mismas caractersticas y
las mismas acciones a seguir aunque con algunas modificaciones:
Alerta Roja: Se establece cuando, despus del impacto de un cicln tropical, contina
afectando al rea de manera directa o se comienza a alejar de la misma hasta una distancia
mxima de 250 km
Alerta Naranja: Se establece cuando un cicln tropical se aleja a una distancia de entre
100 y 400 km, de un rea afectable, dependiendo de la intensidad del cicln.

En el caso de que el cicln haya impactado al rea, se deber:

Analizar y atender los peligros post-impacto, como inundaciones, escurrimientos,


avenidas y crecimiento de ros.

93

Valorar el inicio de los trabajos urgentes de auxilio, bsqueda, rescate y


salvamento.
Priorizar la atencin de afectaciones en servicios bsicos.
Verificar el estado de la infraestructura de salud.
Alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre la continuacin
de los efectos del fenmeno y las nuevas recomendaciones.

En el caso de que no haya habido impacto, las acciones sern las siguientes:

Informar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el fenmeno,


las posibilidades de impacto y los efectos que pudiera producir.

La poblacin deber seguir las instrucciones de las autoridades.


Alerta Amarilla: Se establece cuando un cicln se aleja a una distancia entre 200 y 500 km, de
un rea afectable, dependiendo de la intensidad del cicln.
El SINAPROC deber de, adems de mantener las acciones en la fase de acercamiento,
alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre el alejamiento del cicln y la
necesidad de mantenerse atentos a la trayectoria del mismo.
Adems, si el cicln impact el rea se deber:
Analizar y atender los peligros post-impacto como inundaciones, escurrimientos, avenidas
y crecimiento de los ros.
Continuar con las sesiones de los Concejos Estatales y Municipales de Proteccin Civil.
Continuar con los trabajos de los centros de coordinacin y comunicacin estatales y
municipales.
Si no hubo impacto, entonces se deber:
Desactivar los Concejos Municipales y Estatales de Proteccin Civil.
Si es el caso, desactivar los centros municipales de coordinacin y comunicacin.
La poblacin deber atender las instrucciones de las autoridades, revisar las condiciones
de su vivienda (en caso de que sta est afectada de manera importante, informarlo y trasladarse a
un refugio temporal), extremar medidas de higiene en agua y alimentos, y colaborar con las
labores de limpieza de su entorno.
Alerta Verde: Se establece cuando un cicln se ha aleja a una distancia entre 350 y 750
km de un rea afectable, dependiendo de la intensidad del cicln.
El SINAPROC deber de alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva
sobre el alejamiento del cicln, la disminucin del peligro y la necesidad de mantenerse atentos a
la trayectoria del mismo. Si el cicln no impact con el rea, entonces se deber desactivar los
centros estatales de coordinacin y comunicacin y, en su caso, cerrar los refugios temporales.

94

La poblacin deber atender las instrucciones de la poblacin, mantenerse fuera de zonas


afectadas y de edificios, rboles, postes y toda construccin en peligro de caer, y mantener las
medidas de higiene en agua y alimentos.
Alerta Azul: Se establece cuando el cicln tropical se aleja a una distancia mayor a 750
km de un rea afectada.
El SINAPROC deber alertar por conducto de los medios de comunicacin masiva sobre
el alejamiento del cicln y la mnima posibilidad de afectacin. As tambin, deber dar aviso de
la conclusin de las tareas de alertamiento sobre el fenmeno particular.

Grfico 44
SISTEMA DE ALERTA TEMPRANA PARA
CICLONES TROPICALES

En general, el sistema de SIAT-CT ha funcionado con relativo xito. Los avisos y alertas
han permitido poner a salvo a gran nmero de personas y la oportuna puesta en marcha de planes
de proteccin de bienes de particulares, particularmente en las zonas tursticas, ha permitido una
rpida vuelta a la normalidad de las actividades productivas. No obstante, el sistema de
alertamiento no siempre ha estado acompaado de un eficiente desempeo de las autoridades
locales en materia de proteccin civil, y en muchos casos la desorganizacin de las acciones y la
falta de un oportuno reparto de vveres se ha manifestado con cierta frecuencia en eventos donde
los huracanes han golpeado a poblaciones en tierra.

95

f)

Medidas y polticas para financiar los efectos de desastres

Mxico cuenta desde 1996 con un Fondo de Desastres que involucra varias herramientas
orientadas a la atencin de la emergencia (Fondo Revolvente FONDEN), a la reparacin y
reconstruccin (Fideicomiso y el Programa FONDEN) y a la instrumentacin de medidas
preventivas (FIPREDEN y FOPREDEN), adems de otros mecanismos a cargo de las secretaras
consideradas dentro del plan nacional de Proteccin Civil.
i)
El Fondo para Desastres Naturales (FONDEN). En 1996 se cre en Mxico el
Fondo para Desastres Naturales (FONDEN) para atender las necesidades de atencin en la
eventualidad de un fenmeno natural desastroso. El FONDEN apoya con recursos financieros a
las entidades federativas o dependencias federales que, habiendo superado su capacidad de
respuesta, requieran de recursos adicionales para la atencin de los damnificados en un evento
natural de gran magnitud. El 22 de octubre del 2004 se public el Acuerdo conteniendo las
Reglas de Operacin del FONDEN, mismas que rigen el funcionamiento del fondo actualmente.
El FONDEN cuenta con tres instrumentos financieros que aplican en distintas circunstancias, las
cuales son:
1.
Fondo Revolvente: Instrumento que tiene por objeto proporcionar recursos para la
adquisicin de suministros de auxilio ante situaciones de emergencia y de desastre para atender
de manera inmediata las necesidades urgentes de la poblacin generadas por un fenmeno
natural relacionadas con la vida, salud, alimentacin, atencin mdica, vestido, albergue
temporal, as como el rescate de personas de las zonas de riesgo
2.
Programa FONDEN: Tiene como objetivo brindar apoyo econmico para la
reparacin y reconstruccin de infraestructura daada por un desastre natural a cargo de los tres
rdenes de gobierno (Federal, Estatal y Municipal); para las viviendas afectadas de la poblacin
de bajos ingresos sin posibilidades de contar con algn tipo de aseguramiento pblico o privado y
para la restitucin de los recursos forestales, reas naturales protegidas, zonas costeras, ros,
lagunas, etc.
3.
Fideicomiso FONDEN Federal: Su finalidad es el otorgamiento de recursos con
cargo a su patrimonio para atender las acciones previstas en el Programa FONDEN, as como la
contratacin de seguros e instrumentos de transferencia de riesgos (bonos catastrficos).

96

Los fenmenos que pueden permitir la activacin del FONDEN son:


I.

Geolgicos:
a.
b.
c.
d.
e.

II.

Hidrometeorolgicos:
a.
b.
c.
d.
e.
f.

III.

sismo
erupcin volcnica
alud
maremoto
deslave

sequa atpica
cicln
lluvias extremas
nevada y granizada
inundaciones atpicas
tornado

Otros: incendio forestal.

Los recursos del FONDEN son asignados a las entidades federativas (los estados) o a las
dependencias y entidades federales nicamente, los gobiernos municipales no pueden acceder por
si mismos a estos beneficios. Uno de los primeros pasos para poder acceder a los recursos del
fideicomiso, el Programa FONDEN, o el fondo revolvente FONDEN es la declaratoria de la
emergencia. Esta situacin es anunciada por la Secretara de Gobernacin en los municipios en
que, a solicitud del Gobernador o del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, se demuestre la
inminencia de una situacin anormal generada por una calamidad devastadora de origen
natural. La solicitud de declaratoria de emergencia deber ser suscrita por el gobernador o, en
ausencia de este, por un funcionario facultado para ello, se deber indicar claramente la ubicacin
geogrfica de los municipios para los cuales se solicita la declaratoria de emergencia, una
descripcin del fenmeno que origina la emergencia, extensin aproximada de la zona afectada,
la poblacin afectada o que pudiera verse afectada (un estimado), informacin sobre los daos.
Tambin se deber indicar expresamente que se ha rebasado la capacidad operativa y financiera
de los municipios y del estado afectado, adems de que se deber nombrar a una persona que
sirva de enlace entre la entidad federativa y el gobierno federal.
Cuando se presente un desastre a causa de un fenmeno natural, la entidad federativa que
acuse esta situacin deber solicitar la corroboracin de la ocurrencia de dicho fenmeno a la
instancia tcnica facultada correspondiente. Estas instancias son la Comisin Nacional Forestal
(CNF) la Comisin Nacional del Agua (CNA), y el CENAPRED, para los casos de incendios
forestales, fenmenos hidrometeorolgicos y fenmenos de origen geolgico, respectivamente.
Esta solicitud deber hacerse dentro de los 2 das hbiles siguientes a la ocurrencia del fenmeno,
excepto en los casos de sequas atpicas, cuyo caso tiene un procedimiento especial.
Apenas ocurrido el fenmeno, el gobernador de la entidad federativa o el funcionario
facultado para ello, deber convocar a las dependencias y entidades federales y locales

97

competentes para evaluar y cuantificar los daos ocasionados por dicho fenmeno. Se
conformar un comit evaluador, el que deber contar, al menos, con los siguientes integrantes:
I.

De parte del Gobierno Federal:


a)
b)
c)
d)

II.

Un representante de la SEGOB
Un representante de la dependencia o entidad federal designado por el
titular de la misma.
Un representante de cada dependencia o entidad federativa adscrito a la
delegacin estatal, gerencial o equivalente.
Si es el caso, un representante de la Unidad de Poltica y Control
Presupuestario (UPCP) de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP).

Por parte del gobierno de la entidad federativa


a)
b)
c)
d)

El Gobernador de la entidad federativa, quien tendr el carcter de


presidente.
Un representante de la dependencia encargada de las finanzas o el
presupuesto en las entidades federativas.
Un representante por cada dependencia o entidad estatal competente en
cuantificacin y evaluacin de los daos.
Un representante del rgano Estatal de Control.

El comit deber entregar los resultados de su evaluacin en un plazo mximo de diez


das hbiles desde su instalacin, a los representantes de las dependencias y entidades federales
coordinadoras del sector afectado, y al representante de la SEGOB. En la misma sesin de
entrega de resultados se deber entregar la documentacin que acredite la insuficiencia
presupuestaria de la entidad federativa para atender el desastre natural. Los resultados debern
incluir estimados de prdidas en vivienda, en reas forestales y en monumentos histricos, as
como el monto y porcentaje de la participacin solicitada del FONDEN. Se deber incluir,
tambin, un plan de las actividades a realizar, por parte del Gobierno Federal y de la entidad
federativa con el objeto de evitar duplicidad de esfuerzos y recursos.
En el caso de los recursos provenientes del fondo revolvente FONDEN, la solicitud
turnada por el Gobernador de la entidad federativa tiene ligeras variantes con la solicitud de
recursos para la reparacin de daos. La SEGOB podr constituir el fondo revolvente con
recursos del fideicomiso FONDEN o el Programa FONDEN, aunque podr tambin solicitar
recursos extraordinarios a la SHCP, mismos que debern regularizar posteriormente contra el
Programa FONDEN o el fideicomiso FONDEN.
La solicitud de recursos podr incluir los gastos de operacin y supervisin, pero stos no
podrn ser superiores al 3% del costo total de las acciones u obras de reparacin de dao que se
espera atender con el FONDEN.
Es posible obtener del FONDEN un anticipo hasta de un 50% del monto de participacin
solicitada al fondo, si la atencin de la emergencia requiriera de una rpida intervencin. El

98

restante 50% se entregar una vez que el trmite de la solicitud de declaratoria de emergencia
culmine de manera satisfactoria, y que la entidad federativa compruebe que ha aportado recursos
en los porcentajes acordados. En caso de que la solicitud resulte improcedente, el FONDEN
exigir la devolucin de los recursos ejercidos por la entidad federativa.
La decisin sobre si los recursos debern ser proporcionados por el Programa FONDEN o
por el patrimonio del fideicomiso FONDEN recae en la Comisin Intersectorial de Gasto
Financiero, cuya Secretara Tcnica convocar a una reunin de la Subcomisin de Atencin a
los Asuntos del FONDEN dentro de los 3 das hbiles siguientes luego de recibir la solicitud de
recursos por parte de la SEGOB.
Los recursos del FONDEN son asignados por la SHCP de acuerdo con la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, y la Ley General de Proteccin Civil en el
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin correspondiente. Se toman en cuenta lo
siguiente:

El saldo disponible en el fideicomiso FONDEN


Las recomendaciones de la Coordinacin General de Proteccin Civil de la
SEGOB,
Una evaluacin de la suficiencia de montos presupuestarios asignados al
FONDEN en ejercicios anteriores, y
La disponibilidad presupuestaria para el ejercicio que corresponde.

El mecanismo mediante el cual se pone a disposicin de la entidad federativa los recursos


del FONDEN requiere de la creacin de un fideicomiso estatal, el cual recibe las aportaciones del
FONDEN y la parte correspondiente de la entidad federativa. Este fideicomiso estatal es un
instrumento para transparentar el uso de los recursos asignados a la atencin de los damnificados,
y estar encargado tambin de controlar y vigilar el cumplimiento de los programas de obra y los
calendarios de aportacin de recursos por parte del gobierno de la entidad federativa.

ii)
Fondo para Atender a la Poblacin Afectada por Contingencias Climatolgicas
(FAPRACC). Este es un programa de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (SAGARPA) para asistir a los productores afectados por fenmenos
climatolgicos extremos. En este programa, se reconoce como fenmenos perturbadores a las
sequas atpicas e impredecibles, las heladas atpicas en sus diferentes formas, heladas de
adveccin, heladas de radiacin, heladas mixtas, heladas blancas, heladas negras, granizadas,
nevadas, lluvias torrenciales, inundaciones significativas, tornados y ciclones.
El objetivo de este programa es apoyar a los productores rurales de bajos ingresos que no
cuentan con algn tipo de aseguramiento pblico o privado, que realicen preponderantemente
actividades agrcolas de temporal, pecuarias, acucola y pesqueras afectados por contingencias
climatolgicas, a fin de atender los efectos negativos causados y reintegrarlos a la actividad
productiva mediante la compensacin parcial de la prdida o la generacin de fuentes transitorias
de ingresos; as como inducir a los productores agropecuarios a participar en la cultura del
aseguramiento.

99

Para ser beneficiado por este programa, el gobierno de la entidad federativa debe vigilar
que se cumplan con las caractersticas establecidas en las reglas de operacin, y que se ubiquen
en los municipios incluidos en la declaratoria de contingencia emitida por la SAGARPA, o bien
por la declaratoria de desastre natural emitida por la SEGOB. Para dar mayor transparencia al
apoyo a los productores rurales, el gobierno de la entidad federativa deber publicar en la Gaceta
Oficial o su equivalente, y en los medios de comunicacin masivos, un resumen de los daos, el
grado de afectacin, y los productores afectados; una vez concluida la aplicacin del Programa,
se deber publicar la lista de los beneficiarios, los montos y tipos de apoyos otorgados.
La SAGARPA podr aplicar sanciones a los gobiernos estatales cuando estos no acepten
la realizacin de auditorias tcnicas o visitas de supervisin e inspeccin solicitadas por
SAGARPA o la SEP, cuando no se aplican los recursos para los fines aprobados, o cuando se
incumpla cualquier disposicin u obligacin establecida en las Reglas de Operacin.
El procedimiento para acceder a los recursos del programa es el siguiente:
1.
Solicitar siguiendo el procedimiento adecuado, una declaratoria de Contingencia
Climatolgica o una declaratoria de Desastre Natural. Las sequas y heladas, dado que slo
afectan al sector agrcola y pecuario, merecern una declaratoria de Contingencia Climatolgica
emitida por la SAGARPA, mientras que en caso de granizadas, nevadas, lluvias torrenciales,
inundaciones significativas, tornados y ciclones (que afectan severamente diversos sectores)
deber solicitarse la declaratoria de Desastre Natural de parte de la SEGOB, siguiendo lo
establecido en las Reglas de Operacin del FONDEN.
2.
Se instalar un comit Agropecuario Estatal de Evaluacin de Daos, el cual
deber elaborar un diagnstico de daos en un plazo no mayor a 9 das hbiles luego de su
instalacin. Con base en este diagnstico se elaborar un Plan de Acciones y Obras.
3.
El Gobernador del Estado solicitar mediante oficio al titular de la SAGARPA el
apoyo del programa, para lo cual anexar el diagnstico de daos elaborado por el comit estatal.
La documentacin deber entregarse en un plazo mximo de 9 das luego de emitida la
correspondiente declaratoria de contingencia climatolgica o desastre natural, a la SAGARPA o a
la SEGOB, segn corresponda. El Comit Tcnico Nacional del Programa (CTNP) evaluar la
solicitud y emitir un dictamen cuyo resultado puede ser la aprobacin, pedido de
modificaciones, o rechazo. Este dictamen debe expedirse en un plazo no mayor de 7 das hbiles
luego de recibida la solicitud.
4.
A la aprobacin del CTNP del Plan de Acciones y Obras que incluye el
compromiso de participacin de recursos estatales y del Gobierno Federal a travs de la
SAGARPA, se firmar un convenio de Coordinacin entre ambas, donde se establecer el
compromiso Estatal para operar el Programa de acuerdo con sus Reglas de Operacin. En caso de
que se requiriera recursos de manera inmediata, el gobierno estatal podr solicitar un anticipo de
hasta el 30% del monto estimado de las acciones requeridas; la solicitud la deber remitir el
oficio con la correspondiente solicitud al titular de la SAGARPA. El convenio deber incluir los
datos de las cuentas y subcuentas que el gobierno estatal destine para hacer uso de los recursos
transferidos, y se deber implementar sistemas de control y transparencia de los mismos.

100

5.
El Gobierno del Estado, una vez recibidos los recursos, ser el encargado de
ejecutar las acciones con estricto apego a lo dispuesto en el Plan de Acciones y Obras aprobado.
El Gobierno estatal se obliga a iniciar el pago de los apoyos en un plazo mximo de 30 das
hbiles posteriores a la declaratoria de Contingencia emitida por la SAGARPA.
Con el objeto de llevar un control sobre la efectividad de los apoyos brindados, el
Programa define los siguientes indicadores:

g)

Prevencin y mitigacin.

En el 2001 se elabor el Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de


Desastres 2001-2006 en el que se plantea la necesidad de desarrollar proyectos especficos
orientados a reducir la vulnerabilidad fsica. Los proyectos que comprende este programa son
enumerados en el Anexo 5. El programa se elabor considerando que habra un financiamiento
por parte del Banco Mundial, cosa que no ocurri. Ello oblig a desarrollar los proyectos con
recursos propios lo que se viene realizando con lentitud. En lo que se refiere a los proyectos de
reduccin de riesgos geolgicos, de los 32 proyectos slo se ha dado continuidad al proyecto
RG-2 Reforzamiento y Modernizacin de la Instrumentacin Ssmica, Creacin de la Red
Ssmica Mexicana, en conjunto con la UNAM, y al RG-7 Reduccin de la Vulnerabilidad de
Infraestructura Pblica y Privada de Educacin en Mxico. Otros proyectos como el RG-3
Estudios de Microzonificacin Ssmica en reas Urbanas, el RG-5 Requisitos de Seguridad
Estructural y Normas de Diseo para las Construcciones Mexicanas, y el RG-12 Capacitacin
para el Incremento de la Seguridad de la Autoconstruccin se han venido desarrollando
internamente en el CENAPRED sin continuidad y con muchas dificultades, por lo que a la fecha
no es posible contar con un producto emanado de los mismos.
Tal como se mencion, los hospitales son instalaciones estratgicas principalmente para la
atencin de la emergencia en caso de desastres. Uno de los aspectos importantes a tener en cuenta
para otorgar a un hospital la certificacin de Hospital Seguro es su seguridad estructural y no
estructural, lo que debe incluir una evaluacin cualitativa de la vulnerabilidad no estructural y la
formulacin de una estrategia que conduzca a reducir dicha vulnerabilidad. Si bien es razonable

101

solicitar esto, es conveniente ampliarlo a los componentes estructurales, es decir, se debe incluir
una estimacin de la vulnerabilidad o riesgo estructural.
El Plan Nacional de Proteccin Civil contempla una serie de acciones encaminadas a
lograr una concientizacin de la prevencin como la manera ms eficaz de disminuir el impacto
negativo de los desastre naturales. El plan reconoce la responsabilidad de los gobiernos locales en
el ordenamiento y cumplimiento de los planes locales de desarrollo urbano y regulaciones locales
de uso de suelo, por lo que se promueve la creacin de reglamentos de construccin que
establezcan niveles de seguridad ms estrictos. De manera especfica, las lneas de accin
trazadas por el plan son las siguientes:
1.
Promover una reestructuracin o adecuacin de los planes municipales de
desarrollo urbano de acuerdo con el Atlas Nacional de Riesgos.
2.
Promover la realizacin de obras preventivas en los Programas Operativos
Anuales municipales y estatales.
3.
Revisar y poner en marcha programas de proteccin civil de presas de alto riesgo.
4.
Elaborar un patrn de empresas privadas que manejan materiales peligrosos.
5.
Impulsar el Sistema Nacional de Emergencia en Transportacin de Materiales y
Residuos Peligrosos.
6.
Gestionar los recursos necesarios para la elaboracin de guas de respuesta en
emergencias ocasionadas por materiales peligrosos.
7.
Promover y crear sistemas de informacin y telfonos para que la poblacin pueda
consultar o reportar emergencias.
8.
Mantener una base de datos de calamidades.
El plan tambin establece lneas de accin para inculcar en la poblacin una cultura de
autoproteccin.
i)
Fondo para la Prevencin de Desastres Naturales (FOPREDEN). Este es un fondo
cuyo objetivo es proporcionar recursos a las poblaciones para realizar acciones y crear
mecanismos tendientes a reducir riesgos y evitar o disminuir los efectos del impacto destructivo
de los fenmenos. Las acciones preventivas son las siguientes:
Acciones orientadas a identificar el (los) riesgo (s)
Acciones orientadas a mitigar o reducir el (los) riesgo (s)
Acciones que fomentan la cultura de la prevencin y la autoproteccin ante situaciones de
riesgo.
Los recursos pueden ser solicitados por entidades federativas o por dependencias o
entidades federales nicamente. En el caso de las primeras, stas debern aportar el 30% del
costo total del proyecto y el Gobierno Federal por medio del fondo aportar el restante 70%. En
el caso de dependencias o entidades federales, stas debern aportar el 50% del costo del
proyecto, y el FOPREDEN el restante 50%, siempre sujeto a la disponibilidad de recursos.

102

Para acceder a los recursos del fondo se deben seguir los siguientes pasos:
1.
Solicitar por escrito los recursos entre los meses de enero a marzo. Slo se acepta
una solicitud por entidad federal o federativa. La solicitud deber ser suscrita por el Gobernador
de la entidad federativa o por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal; en el caso de dependencias
o entidades federales, la solicitud deber ser firmada por el titular. La solicitud deber ir
acompaada del Atlas de Riesgo local o municipal.
2.
Documentar la situacin, utilizacin y destino de los recursos de sus presupuestos
normales en materia de acciones preventivas vinculadas a la proteccin civil.
3.
Presentar una justificacin de las acciones para las cuales se solicitan los recursos.
Esto debe ir acompaado del soporte tcnico necesario.
4.
Manifestar por escrito el compromiso de cubrir el porcentaje de participacin
establecido en las Reglas de Operacin del fondo.
Si la solicitud es admitida, la Coordinacin General de Proteccin Civil (CGPC) de la
Secretara de Gobernacin remitir el expediente al Comit Tcnico Cientfico con el objeto de
que este evale la procedencia de la solicitud verificando que el objetivo del proyecto conduzca a
acciones preventivas. El dictamen de este comit deber ser enviado al Consejo de Evaluacin a
ms tardar el ltimo da de abril. La solicitud puede ser rechazada (en su caso la CGPC
comunicar al solicitante las razones de ello), o ser aprobada, en cuyo caso se comunicar el
monto de los recursos solicitados a la SHCP con el objeto de que determine la viabilidad
presupuestaria para atender a estos requerimientos.
El Comit Tcnico Cientfico estar integrado por el Director General del CENAPRED, el
Director de Investigaciones del CENAPRED, el Director de Instrumentacin y Cmputo del
CENAPRED y un representante de la CGPC. Tambin podrn integrar el comit representantes
de la Comisin Nacional del Agua (CNA) y de la SEDESOL, representantes de los Comits
Cientficos Asesores de la SEGOB y otras personas a criterio del Comit, aunque sin derecho a
voto.
El Consejo Evaluador estar integrado por el Titular de la CGPC (presidente), el Director
General del CENAPRED y el Director General de Proteccin Civil. Tambin participan en este
consejo, aunque sin derecho a voto, representantes de la SEDESOL, de la SEMARNAT, de la
CNA, de la Unidad de Poltica y Control Presupuestario de la SHCP, de la Funcin Pblica y del
rgano Interno de Control y de la Unidad de Asuntos Jurdicos de la SEGOB.
Una vez que la SHCP se pronuncie sobre la disponibilidad de los recursos sobre todas las
solicitudes aprobadas, la H. Cmara de Diputados solicitar a dicha Secretara la asignacin de
los recursos respectivos de los proyectos que hayan calificado como viables. Entonces, la CGPC
notificar a los solicitantes los resultados de la evaluacin y los montos asignados al desarrollo de
los proyectos presentados, dentro de los 5 das siguientes a la fecha en que el Concejo los
aprobara. En un plazo de 10 das hbiles, la instancia autorizada deber manifestar la aceptacin
del apoyo aprobado; la omisin se interpretar como una negativa.
Los recursos aprobados podrn ser ejercidos de manera directa por las entidades y
dependencias federales mediante una ampliacin presupuestal de las mismas. En el caso de
entidades federativas, los recursos se otorgarn por ampliacin presupuestal a la SEGOB a favor

103

de la CGPC, para que esta la canalice como subsidios. La entidad beneficiada deber rendir
informes trimestrales sobre el avance fsico y financiero por obra o accin, y debern
implementar mecanismos de control y verificacin del buen uso de los recursos.
ii)
Fideicomiso Preventivo (FIPREDEN). Es un fideicomiso cuyo objetivo es
proporcionar recursos para acciones preventivas no programadas, es decir, aquellas obras
pblicas y adquisiciones cuya ejecucin no fue posible prever dentro de los programas operativos
anuales debido a que la necesidad y urgencia de su realizacin surgi posteriormente, cuya
atencin rebasa los recursos econmicos disponibles y que no haya ocurrido el referido desastre
natural.
Los recursos los pueden solicitar las entidades federativas o las dependencias o entidades
federales, dentro de los 20 das hbiles siguientes a la fecha en que se tenga conocimiento del
hecho motivo de la misma. La solicitud deber contener un dictamen tcnico indicando que la
ejecucin de la obra o la adquisicin solicitada son de carcter preventivo no programado,
necesario y urgente. Deber tambin incluirse una opinin presupuestal por parte de la unidad
administrativa competente de la SHCP, una justificacin en la que conste la no objecin del
rgano de control de la dependencia o su equivalente en la entidad federativa y en la que se
expongan las razones por las que resulta necesario acceder a los recursos del fideicomiso, as
como una descripcin de las acciones preventivas no programadas que se quieren realizar,
debidamente calendarizados (el proyecto deber ejecutarse en un plazo no mayor a 6 meses).
Debe incluirse el compromiso formal de la entidad federativa de aportar el equivalente al 50% del
costo total del proyecto.
Se integrar un Comit de Evaluacin Preventiva, el cual determinar si las acciones
planeadas constituyen efectivamente acciones preventivas, necesarias y urgentes. Este comit
estar integrado por el secretario del ramo (presidente), el titular de la CGPC (vicepresidente), el
titular del CENAPRED y un representante de la Unidad de Poltica Presupuestal de la SHCP.
Adems, se invitar al comit (con voz pero si derecho a voto) a un representante de la Secretara
de Contralora y Desarrollo Administrativo, un representante de la Unidad de Asuntos Jurdicos y
otras personas cuya opinin, a juicio de los miembros del comit, sea necesario tener en
consideracin. El Comit podr determinar disminuir los porcentajes de participacin de la
entidad federativa, previa solicitud por escrito.
En el caso de que la solicitud de sea aprobada, la SHCP girar las instrucciones necesarias
al fiduciario del FIPREDEN. El fiduciario se encargar entonces de dar cabal cumplimiento a las
resoluciones e instrucciones emanadas del Comit. Las acciones preventivas no programadas
aprobadas sern responsabilidad de las dependencias o entidades federales o entidades
federativas.
En los estudios de riesgo y de las medidas de prevencin participan, adems del
CENAPRED, diversas instituciones acadmicas del pas, particularmente los Institutos de
Geofsica, Ingeniera, Geologa y Geografa de la UNAM y el Departamento de Ciencias de la
Tierra de la Universidad de Colima. El monitoreo de los fenmenos naturales particularmente
destructivos es una tarea esencial para la prevencin de desastres. Destaca en este campo la labor
del Servicio Sismolgico de la UNAM y del Servicio Meteorolgico Nacional de la Comisin
Nacional del Agua.

104

h)

Instancias y metodologas de evaluacin de prdidas por desastres

El CENAPRED es la institucin encargada de llevar un registro del impacto


socioeconmico de los desastres que han afectado al territorio mexicano. Mucha de esta
informacin no es publicada, sin embargo este centro edita con regularidad ejemplares con
resultados del estudio de impacto socioeconmico de los desastres por ao o por perodo.
Actualmente se encuentran disponibles en la pgina de Internet del CENAPRED los siguientes
ejemplares:
-

Impacto Socioeconmico de los Principales


Mexicana en el Perodo 1980-1999.
Impacto Socioeconmico de los Principales
Mexicana en el ao 2000.
Impacto Socioeconmico de los Principales
Mexicana en el ao 2001.
Impacto Socioeconmico de los Principales
Mexicana en el ao 2002.
Impacto Socioeconmico de los Principales
Mexicana en el ao 2003.

Desastres Ocurridos en la Repblica


Desastres Ocurridos en la Repblica
Desastres Ocurridos en la Repblica
Desastres Ocurridos en la Repblica
Desastres Ocurridos en la Repblica

En estos documentos se hace una evaluacin de los costos directos e indirectos de los
daos causados por fenmenos naturales desastrosos, tanto a nivel general como particular por
fenmeno. Se discute la participacin del gobierno federal en la reparacin de estos daos,
bsicamente por intermedio del FONDEN. En algunos casos se establece claramente los montos
aportados por el gobierno federal y por los gobiernos estatales, pero en ningn caso se hace
referencia a la intervencin de financiamiento privado nacional o proveniente del exterior.
Tampoco se evala la participacin y desempeo del Sistema Nacional de Proteccin Civil ni de
las correspondientes unidades estatales o municipales, ni de las dems instituciones participantes
en el sistema, por lo tanto la lectura de estos documentos no permite establecer flaquezas ni
fortalezas del sistema.
El Instituto de Ingeniera ha sido pionero a nivel mundial en el desarrollo de metodologas
para la evaluacin del riesgo ssmico. La empresa privada ERN Ingenieros Consultores se ha
dedicado igualmente al perfeccionamiento de este tipo de sistemas y actualmente adems de
contar con sistemas expertos para la evaluacin de riesgos ssmicos est desarrollando
actualmente un sistema experto para la evaluacin de riesgos hidrometeorolgicos totalmente
pionero en su campo.

2. Informacin disponible sobre acciones post-desastre

a)

Atencin de la emergencia

Toda la organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil SINAPROC y de las


respectivas unidades estatales y municipales de proteccin civil est diseada para lograr una
rpida y eficiente respuesta en caso de un evento de grandes consecuencias. De acuerdo con este

105

funcionamiento, la respuesta primaria viene de las unidades municipales de proteccin civil, las
que, por su proximidad, son las que atienden las emergencias de la poblacin durante o
inmediatamente despus de ocurrido el desastre. De acuerdo con los procedimientos establecidos,
las autoridades municipales emiten un comunicado al gobernador indicando la situacin, e
inmediatamente se constituye un comit que evala la situacin indicando la necesidad de
recursos para atender la emergencia. De acuerdo con esto, las autoridades municipales y estatales
determinan hacer la solicitud al gobierno federal para que permita el flujo de recursos
provenientes del Fondo Revolvente FONDEN, previa declaratoria de la emergencia. La
comunicacin entre las unidades estatales y municipales con el Sistema Nacional de Proteccin
Civil debe ser permanente y detallada a travs del Centro Nacional de Comunicaciones de la
Direccin General de Proteccin Civil.
Independientemente de la evaluacin que realizan los comits designados por las unidades
municipales o estatales, diversas dependencias federales realizan evaluaciones de dao en bienes
a su cargo, entre las que se encuentran:
-

La Secretara de la Defensa Nacional SEDENA


La Secretara de Marina (SEMAR)
Secretara de Energa (SENER)
Secretara de Economa (SE)
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
(SAGARPA)
Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT)
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)
Secretara de la Funcin Pblica (SFP)
Secretara de Educacin Pblica (SEP)
Secretara de Salud (SSA)
Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS)
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado
(ISSSTE)
Cruz Roja Mexicana
Petrleos Mexicana (PEMEX)
Comisin Federal de Electricidad (CFE)
Comisin Nacional del Agua (CNA)

La coordinacin de las acciones de atencin a la emergencia es responsabilidad de los


gobiernos estatales, municipales, del Distrito Federal y delegacionales, los que deben establecer
un Centro Estatal o Municipal de Operaciones que integre a los representantes de las entidades y
dependencias pblicas, grupos voluntarios, medios masivos de comunicacin y de organismos
especializados en atencin de emergencia designados previamente por el Consejo Estatal o
Municipal de Proteccin Civil. Entre sus funciones est el informar de manera oportuna si su
capacidad de atencin es rebasada por la situacin de desastre, y solicitar as la declaratoria de
emergencia o desastre ante la SEGOB para tener acceso a recursos provenientes del FONDEN.

106

En esta etapa de la atencin de la emergencia, muchas dependencias tienen una tarea, no


siempre definida con suficiente claridad:
-

La SRE apoya la coordinacin de solicitudes y ofrecimientos de ayuda proveniente


del exterior.
La SHCP apoya el registro y tramitacin aduanal de equipos, instrumentos y dems
ayuda material que ingrese al pas con fines de auxilio, y da prioridad a las
solicitudes de la SEGOB para disponer de recursos del FONDEN.
La SEDENA apoya a los sistemas estatales o municipales de proteccin civil en la
coordinacin de auxilio a las personas afectadas, en las tareas de transporte y
evacuacin preventiva de la poblacin expuesta, en la administracin y
aprovisionamiento de los refugios temporales; las acciones realizadas por la
SEDENA son reportadas a los sistemas locales de proteccin civil, informando
siempre de la situacin prevaleciente con el objeto de apoyar la toma de decisiones.
La SEMAR tiene casi las mismas obligaciones que la SEDENA.
La SSP, adems de apoyar en el transporte y evacuacin preventiva e la poblacin,
mantiene resguardo sobre las zonas de alertamiento y evacuadas para garantizar la
seguridad de las personas y sus bienes.
La SENER, adems de brindar auxilio a las dependencias a su cargo, pone a
disposicin de los sistemas estatales o municipales de proteccin civil recursos
disponibles para la atencin de la emergencia, as como brigadas y grupos de
voluntarios. En esta misma situacin se encuentran la SE, la SAGARPA, la
SEMARNAT, la SCT, la SEDESOL, la SFP, la Procuradura General de la
Repblica PGR y la CFE.
La SSA coordina las acciones de atencin mdica a travs del Comit Estatal de
Respuesta Rpida, y proporciona asesora tcnica o envi de personal e insumos
para la atencin.
El IMSS participa activamente en las acciones de auxilio con las dependencias y
entidades que intervienen durante una emergencia. Pone a disposicin de los
sistemas estatales y municipales de proteccin civil los recursos con los que cuenta
para la atencin en situaciones de emergencia.
La Distribuidora CONASUPO, S.A. es la encargada del abasto de la poblacin
afectada as como de los refugios temporales.
El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia DIF apoya en la
operacin de los refugios temporales. Pone en operacin el sistema de cooperacin
Red DIF 33 (sistema temporal de atencin eficaz en situaciones de emergencia que
suma las experiencias de los Sistemas Nacional, Estatal y Municipales DIF, para
atender integralmente a la poblacin vulnerable damnificada en los refugios
temporales y comunidades afectadas con los servicios que proporciona el sistema
DIF.

Las tareas de bsqueda, salvamento y asistencia son coordinadas por la SEGOB y por los
gobiernos locales y/o municipales. Son estos ltimos los encargados de organizar y coordinar la
integracin y participacin de brigadas de atencin mdica y la instalacin de puestos de socorro,
as como de proporcionar los recursos humanos y materiales necesarios para atender las acciones
de bsqueda, rescate y salvamento. En esta tarea participan activamente la SEDENA, la SEMAR,
la SENER, la SAGARPA, la SCT, la SEDESOL, la SEMARNAT, la SEP, la PGR, la CNA, la

107

CFE, PEMEX y la Cruz Roja Mexicana. La SSA participa en coordinacin con los respectivos
sistemas estatales y municipales de salud en la organizacin y coordinacin de brigadas para
proporcionar atencin mdica en mdulos comunitarios y realizar la vigilancia epidemiolgica
correspondiente, al igual que lo hace el IMSS y el ISSSTE. La CNA, adems de proporcionar
personal para tareas de bsqueda, rescate y salvamente, integra un grupo de respuesta inmediata
para atender y reforzar operativos de emergencia hidrometeorolgica, subacutica, sanitaria y en
desastres y accidentes, mediante una fuerza especial de tarea debidamente entrenada y capacitada
en operativos terrestres, subacuticos y de radiocomunicacin.
De acuerdo con la legislacin vigente, es responsabilidad de las unidades estatales y
municipales de Proteccin Civil el mantener un directorio de los albergues y refugios temporales
a donde puede acudir la poblacin en caso de un desastre natural. La pgina de Internet de la
Direccin General de Proteccin Civil, dependencia de la SEGOB, tiene un documento donde se
encuentran los telfonos y correos electrnicos de los encargados de las unidades estatales de
proteccin civil. Se tienen en total 59 direcciones electrnicas de los 32 unidades estatales de
proteccin civil correspondientes a los 32 estados de la repblica, de los cuales 11 son
direcciones descontinuadas o que tienen un error de sintaxis.
De la informacin disponible en Internet, se pudo encontrar que slo la unidad de
proteccin civil del Distrito Federal mantiene en su pgina de Internet un directorio completo de
los refugios, indicando nombre del local, direccin, telfono, nombre del responsable con sus
telfonos y fax, etc. Otras unidades estatales tienen directorios sin tanta informacin, aunque con
la suficiente para que la poblacin pueda ubicarlas y planear su evacuacin. Estas unidades son
las de Campeche, Quintana Roo, Yucatn, Guerrero (slo en el municipio de Acapulco) e
Hidalgo.

b)

Rehabilitacin

Uno de los ms reciente fenmenos hidrometeorolgicos causante de graves inundaciones


en la regin del sureste mexicano, particularmente Chiapas, Oaxaca y Veracruz es el huracn
Stan. A continuacin se presenta un seguimiento de las principales acciones del sistema de
proteccin civil orientados a la rehabilitacin de esta zona afectada.
La SEGOB emiti un comunicado el 3 de octubre de este ao, alertando de la presencia
de lluvias intensidad relacionadas con la depresin tropical Otis en la pennsula de Baja
California, y con la tormenta tropical Stan en el sureste mexicano. La advertencia indicaba que se
presentaran lluvias muy intensas en norte y centro de Quintana Roo, norte y occidente de
Yucatn, centro y occidente de Campeche, norte y occidente de Tabasco y el noroeste, centro-oriente
y sierras del sur de Chiapas. El 8 de octubre la SEGOB emite una Declaratoria de Emergencia
para 29 municipios de Chiapas (Tonal, Arriaga, Suchiate, Metapa de Domnguez, Unin Jurez,
Frontera Hidalgo, Cacahoatan, Tuxtla Chico, El Porvenir, Siltepec, Mazapa de Madero, Bella
Vista, Benemrito de las Amricas, La Grandeza, Bejucal de Ocampo, Amatenango de la
Frontera, Frontera Comalapa, La Concordia, ngel Albino Corzo, Villacorzo, Villaflores,
Suchiapa, Chiapa de Corzo, Montecristo de Guerrero, La Libertad, Catazaj, Chicomuselo,
Cintalapa y San Cristbal), 37 municipio de Oaxaca (Santiago Nacaltepec, Chiquihuitln de
Benito Jurez, Santa Ana Cuauhtmoc, San Lucas Zoquiapam, Pluma Hidalgo, Santiago Xanica,

108

Candelaria Loxicha, Putla Villa de Guerrero, Mrtires de Tacubaya y San Agustn Chayuco,
Santa Mara Cortijo, San Pedro Atoyac, San Pedro Jicayn, San Sebastin Ixcapa, Santiago
Ixtayutla y Santiago Tetepec, San Juan Lachao, San Esteban Atatlahuca, Natividad, Santo
Domingo Tepuxtepec, Santiago Choapam, Mixistln de la Reforma y Santiago Zacatepec, San
Miguel Quetzaltepec, San Juan Evangelista Analco, Villa Talea de Castro, San Juan Cotzocon,
San Juan Ozolotepec, San Francisco Ozolotepec, Santa Mara Ozolotepec, Santa Cruz Amilpas,
San Mateo Ro Hondo, San Marcial Ozolotepec, Santiago Tlazoyaltepec, San Juan Bautista
Atatlahuca, San Lorenzo Cacaotepec y San Juan), municipio en Hidalgo (Tulancingo de Bravo,
Acatln, Xochiatipan, Nicols Flores, Huasca de Ocampo, Metzititln, El Arenal, Eloxochitln,
Acaxochitln, San Agustin Metzquititln, Mineral de la Reforma, Huehuetla, Pisaflores y
Atotonilco el Grande)m y 5 municipio en el Estado de Veracruz (Temapache, Texcatepec,
Tihuatln, Coatzintla y Villa Aldama). Con estas declaratorias se permiti el uso de recursos del
FONDEN para atender a la emergencia.
La Comisin Nacional del Agua CNA emiti un comunicado de prensa el 6 de octubre en
el que indica la situacin de sus brigadas en las zonas afectadas. Adems de contribuir en la
asistencia y evacuacin de la poblacin, se da cuenta de los recursos materiales destinados a
rehabilitar el suministro normal de agua potable. Con estas acciones se logr abastecer de agua
potable a los albergues temporales aunque no de manera ptima. El domingo 9 de octubre todava
era una prioridad la bsqueda, rescate y salvamento de personas, por lo que la reconstruccin y el
restablecimiento de agua potable no haban mostrado avances significativos. Al 10 de octubre la
CNA no haba emitido comunicado alguno.
En materia de atencin mdica, se han movilizado brigadas de los estados de Jalisco,
Guanajuato, Tabasco, Campeche, Yucatn, Nuevo Len y el Distrito Federal se sumaron a las
acciones de vigilancia epidemiolgica y proteccin contra riesgos sanitarios. Por su parte, la
Secretara de Salud dispuso en la zona de una fuerza de tarea de tres mil trabajadores de salud,
ubicados en ms de 200 unidades mdicas y 300 elementos que conforman 49 brigadas. Esta
secretara inform el 5 de octubre que se han identificado cinco unidades de salud con daos, tres
de ellas del IMSS y dos de la Secretara de Salud, as como una unidad administrativa y un
almacn. El 8 de octubre la misma secretara anunci que hasta esa fecha no se haba registrado
brote epidemiolgico de ningn tipo, y que continuaban personal mdico atendiendo a la
poblacin en los 180 albergues temporales. La misma situacin se mantuvo hasta el 10 de
octubre. No obstante este despliegue de recursos, la demanda de asistencia mdica no ha sido
satisfecha en muchos municipios de Chiapas, en gran medida debido a que las vas de acceso han
sido afectadas por derrumbes o inundaciones.
En ese sentido, existe la impresin, en parte de la poblacin chiapaneca, de que en esta
ocasin el plan DN-IIIE haba fracasado (apreciaciones aparecidas en diarios locales). La
SEDENA no emiti ningn comunicado al respecto, sin embargo diversas versiones periodsticas
manifiestan que las acciones de atencin a la poblacin se llevaron a cabo sin ninguna
coordinacin, lo que le rest eficiencia y no permiti que la ayuda llegara a todos los municipios
afectados. La Secretara de Marina SEMAR instal un puente areo en Chiapas y dispuso de 3
helicpteros para auxiliar a la poblacin afectada, los que se sumaron a los 9 helicpteros
operados por la CNA y la CFE cuyas principales tareas fueron el restablecimiento de los servicios
y el suministro de vveres en zonas de difcil acceso y a otros 32 helicpteros operando en la
zona. Asimismo, la SEMAR instrument un puente martimo empleando los buques Usumacinta,

109

Zapoteco y Manzanillo, operando desde los puertos de Salina Cruz, Oaxaca y Puerto Madero,
Chiapas. El buque Zapoteco zarp del puerto de Acapulco el 9 de octubre llevando 225 toneladas
de vveres y agua potable aportados por la poblacin, adems de 24 toneladas de medicamentos
donadas por la Repblica de Cuba. El 9 de octubre la SEGOB inform que la principal actividad
del Centro de Mando Coordinado encabezado por el Secretario de Gobernacin era la
transportacin de vveres y agua a las zonas de difcil acceso. As tambin, inform que la
Secretara de Comunicaciones y Transportes SCT manifest haber restablecido algunos de los
caminos en Chiapas, rehabilitando puentes, pero que la principal va de acceso segua siendo la
area.
La SEDESOL inform el 9 de octubre que continuaba repartiendo despensas y
supervisando el buen funcionamiento de los 540 albergues de la regin. Para esa fecha ya se
encontraba en marcha el censo de personas que perdieron su vivienda para que fueran atendidas
con recursos federales.
Los programas de rehabilitacin y de apoyo financiero a las personas afectadas por estas
inundaciones estaban al 10 de octubre en una etapa incipiente. En general, la respuesta del
Sistema Nacional de Proteccin Civil fue lenta y poco eficiente, en alguna medida debido a la
severidad del fenmeno que no permiti el acceso a la zona en varios das, aunque tambin se
puede responsabilizar de esto a la gran complejidad del sistema y lo difcil que resulta coordinar a
tantas instituciones.
La reconstruccin y reparacin de los daos causados al sector ganadero y agricultor es
apoyado por el Fondo para Atender a la Poblacin Afectada por Contingencias Climatolgicas
(FAPRACC). Las reglas de operacin de este fondo establecen criterios para determinar quienes
pueden ser considerados productores rurales de bajos ingresos, de acuerdo con la naturaleza de su
actividad productiva y el tamao de la misma. El tamao de la actividad productiva en el caso de
productores pecuarios est medido en Unidad Animal, cuyas equivalencias son las siguientes:

Los recursos de este fondo son complementarios a la participacin del gobierno de la


entidad federativa donde se localizan los daos. Las Reglas de Operacin indican que la

110

participacin del gobierno federal ser del 70% mientras que la del gobierno estatal ser del 30%,
y los montos mximos de apoyo son los presentados en el Anexo 6.
El Programa de Empleo Temporal (PET) es un programa de la Secretara de Desarrollo
Social (SEDESOL), directamente a cargo de la Direccin General de Desarrollo Social y
Humano, cuyo objetivo es generar oportunidades de ingreso en el medio rural con acciones
dirigidas al desarrollo de capital humano de la poblacin que vive en pobreza extrema, as como
al desarrollo de infraestructura social, productiva y preservacin del medio ambiente. Adems,
mejorar las alternativas de insercin en el mercado laboral de las familias que habitan en el
medio rural mediante acciones intensivas de mano de obra, que generen beneficios de corto,
mediano y largo plazo.
Este programa, que tiene sus propias reglas de operacin, complementa el apoyo del
FONDEN generando empleos temporales en los municipios afectados por un desastre natural. La
poblacin a la que va dirigida este programa es la poblacin rural en pobreza extrema, mayor de
16 aos que est dispuesto a participar en el programa, pudiendo ser productores rurales,
jornaleros con o sin tierra, y hombres y mujeres que habiten las reas rurales de las regiones
establecidas. De acuerdo a las reglas de operacin de este programa, El monto del apoyo por
jornal o su unidad equivalente se actualizar anualmente, y asciende al 99% del salario mnimo
diario de la zona "C" o su equivalente, aplicndose en entero. Cuando la fraccin resultante sea
superior a las 49 centsimas, aplicar el entero superior.

Del total de los recursos canalizados al PET, sin incluir los del PET Inmediato, se
destinar como mnimo 70%, en promedio, a jornales y el 30% restante para el
pago de materiales, herramientas y arrendamiento de maquinaria y equipo. Dentro
de este ltimo rubro, se podrn considerar los gastos indirectos para la operacin,
supervisin, coordinacin, difusin, evaluacin externa, los cuales podrn
ascender hasta el 7% a nivel central para la SEDESOL, la SAGARPA, la
SEMARNAT y la SCT.
Se destinar al menos 70% de los recursos totales del PET Normal, a obras y/o
acciones productivas, preservacin del medio ambiente y de beneficio
comunitario. El resto de los recursos se canalizar preferentemente a obras y/o
acciones de beneficio familiar, y adicionalmente a otro tipo de infraestructura
social bsica.
Del total de recursos asignados al PET, las dependencias podrn concentrar una
reserva inmediata de hasta el 20%, para la atencin en zonas rurales
exclusivamente que demanden la inmediata y/o prioritaria aplicacin de recursos.

El salario mnimo diario en las distintas zonas y actividades productivas, vigentes durante
el 2004, se muestra al final del documento en el Anexo 7.
Aunque no se ha encontrado un documento especfico sobre la asignacin de prioridades
en las tareas de rehabilitacin, es claro que la poltica del Estado favorece la reparacin y vuelta a
la normalidad de las actividades productivas de la poblacin afectada. En ese sentido, la
reparacin de los caminos y el restablecimiento de los servicios bsicos son prioritarios, as como
la rpida implementacin del PET para dotar a la poblacin de un ingreso a la brevedad.

111

c)

Reconstruccin

Tal como se mencion anteriormente, una vez ocurrido un desastre se constituye un


comit de evaluacin de la situacin con la finalidad de determinar las dimensiones del impacto
de dicho fenmeno y la necesidad de recursos para atender la emergencia y posteriormente iniciar
la reconstruccin y la vuelta a la normalidad. El informe de este comit es fundamental y debe ser
integrado a la solicitud que eventualmente haga el gobernador del Estado afectado a la SEGOB
para que emita la declaratoria de emergencia o desastre, y tener entonces acceso a los recursos del
FONDEN.
Independientemente de ello, cada dependencia del gobierno federal hace una evaluacin
propia del impacto del fenmeno en los bienes del sector a su cargo. Con toda esta informacin,
la SEGOB y la unidad estatal o municipal de proteccin civil determinan el monto total que se
requiere para la reconstruccin, cantidad que es turnada a la SHCP para que, en funcin de la
disponibilidad de recursos del FONDEN, autorice la transferencia de recursos a la entidad
solicitante. Una de las tareas de la SHCP es la resolucin expedita de estas solicitudes. En
materia de viviendas, la SEDESOL es la responsable de instalar mesas de atencin social, en
donde se registran las familias que han sufrido daos a sus viviendas, indicando la ubicacin de
estas y una descripcin de los daos. Posteriormente, personal de la SEDESOL realiza una
verificacin de los datos proporcionados por los propietarios y se levanta una cdula de
informacin, la que posteriormente es usada para elaborar un padrn de beneficiarios. Todas estas
tareas se realizan con apoyo de personal del ejrcito mexicano y dentro de las actividades del
plan DN-IIIE.
Todos los programas de ayuda para la reconstruccin indican, al menos en sus reglas de
operacin, que la reconstruccin debe incluir medidas de mitigacin y reduccin de la
vulnerabilidad. Es el caso especfico del FONDEN, que destina montos especficos para
reconstruccin y reubicacin de viviendas; sin embargo, esto no est claramente establecido, y
esta condicin toma el carcter de una recomendacin y no de un imperativo. Por otro lado, los
montos asignados a la reconstruccin de viviendas no son suficientemente altos porque estn
destinados a la autoconstruccin, lo que probablemente conduzca a construcciones con los
mismos vicios constructivos y deficiencias tcnicas que las originales. El Programa Especial de
Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres contempla el desarrollo de un proyecto
denominado Capacitacin para el incremento de la seguridad de las autoconstruccin, cuyo
ejecutor es (o debera ser) el Colegio de Ingenieros Civiles de Mxico CMIC con apoyo en
informacin de la Cmara de Organizaciones Patronales COP. El objetivo del proyecto es
aumentar la seguridad de la autoconstruccin difundiendo material impreso, videos y dictando
curso sobre la manera de mejorar la calidad de la autoconstruccin; no obstante el carcter de
Muy Alta Prioridad del proyecto dentro del programa, este no ha sido implementado, por lo que
la SEDESOL no ha puesto en marcha este programa de capacitacin masiva, y a la fecha cuenta
con slo con un folleto denominado Gua de Construccin para Prototipo de Vivienda Urbana
con Bao, elaborado en 1998. Es conveniente aclarar que la SEDESOL es la encargada de hacer
llegar a la poblacin los paquetes de ayuda para reparacin de daos y reconstruccin de
viviendas, los que son adquiridos con recursos provenientes del FONDEN y con aportaciones de
los gobiernos locales, en los porcentajes establecido en las Reglas de Operacin de dicho fondo.

112

En el caso de que las viviendas deban ser reubicadas por estar en zonas de riesgo
reconocidas por la SEDESOL, el terreno sobre el que se reconstruir la vivienda se otorgar al
beneficiario como parte de la ayuda, y para su adquisicin el gobierno aportar un 10% y el
gobierno estatal el restante 90%. Asimismo, la dotacin de servicios bsicos ser financiada en
un 20% por el gobierno federal y el restante 80% por el gobierno estatal.
La infraestructura pblica no asegurada puede ser reparada o restituida totalmente con
cargo al fideicomiso FONDEN o al Programa FONDEN, siempre que el responsable de
administrar dichos bienes (gobiernos municipales, estatales o dependencias federales) justifiquen
convenientemente las razones por las cuales dicho bien no se encuentra asegurado. En el caso de
bienes asegurados, se podr solicitar recursos del FONDEN para trabajos de reparacin o
restitucin durante el tiempo que la aseguradora evalu la situacin y proceda con el pago de los
daos. Una vez hecho el pago, la dependencia estatal o entidad federativa deber proceder a la
devolucin de los recursos proporcionados por el FONDEN. Si el pago de la compaa
aseguradora resulta menor a lo gastado, la diferencia se convertir en apoyo definitivo. El objeto
del apoyo brindado por el FONDEN ser restituir las condiciones de operatividad del bien antes
de ocurrido el desastre y, en la medida de lo posible, debern incluirse medidas de mitigacin y
reduccin de la vulnerabilidad fsica para hacer frente a eventos futuros en mejores condiciones.
Los porcentajes con los que el FONDEN participa en los trabajos de reparacin o restitucin son
los presentados en el Anexo 8.
Los recursos forestales, reas naturales protegidas, zonas costeras, cauces de ros o
lagunas, daados por un desastre natural y que a juicio de la Secretara de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, de la Comisin Nacional Forestal o de la Comisin Nacional del Agua,
afecte el equilibrio ecolgico de la regin o incremente la vulnerabilidad de esta zona al impacto
futuro de eventos similares, podrn ser reparados con recursos del fideicomiso FONDEN o el
Programa FONDEN, siempre que las dependencias solicitantes demuestren que sus propios
recursos resultan insuficientes. Lo mismo aplica a las entidades federativas y gobiernos
municipales en el caso de recursos forestales o reas naturales protegidas bajo su responsabilidad.
Los porcentajes de participacin del FONDEN en estos casos sern son considerados en el Anexo
8.
En el caso de apoyos a damnificados, en el caso de la poblacin rural ser la Secretara de
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin la facultada a solicitar la
intervencin del FONDEN (el fideicomiso o el Programa FONDEN), siempre que los recursos
del Fondo para Atender a la Poblacin Rural Afectada por Contingencias Climatolgicas
(FAPRACC). La administracin de los recursos transferidos por el FONDEN se har de acuerdo
con lo establecido por las Reglas de Operacin del FAPRACC.
Para la reparacin o reconstruccin de viviendas de familias en pobreza patrimonial
daadas por un evento natural, la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) podr solicitar
recursos del fideicomiso FONDEN o del Programa FONDEN. La reparacin o reconstruccin se
har en el mismo lugar en que se encuentra la vivienda. Paralelamente a esto, el Programa de
Empleo Temporal (PET) podr solicitar apoyo del FONDEN para, si sus recursos propios
resultan insuficientes, brindar ingresos temporales a familias que participen en labores de
reparacin o reconstruccin de viviendas, de infraestructura social, remocin de escombros y

113

derrumbes en caminos y carreteras y en terrenos forestales o reservas naturales. En ambos casos,


los porcentajes de intervencin del FONDEN sern los mostrados en Anexo 8.
Los daos en viviendas son clasificados segn su severidad en daos menores, daos
parciales, reconstruccin de vivienda en el mismo sitio, y reubicacin y reconstruccin de la
vivienda. En el caso de daos menores, el apoyo que recibirn las familias consiste en un paquete
de obra para la autorreparacin que incluye materiales y herramientas hasta por $4.056,00
(353,30 dlares 2), adems de un apoyo econmico directo a travs del Programa de Empleo
Temporal por un perodo de 15 das. Los daos parciales requieren reparacin de desplomes,
ruptura parcial o total de la cimentacin o los pisos, agrietamiento en muros de carga o elementos
estructurales, fractura o flexin de techos con derrumbe parcial de muros o techo. En estos casos
el apoyo consistir en un paquete de obra para la autorreparacin que incluye material y
herramientas hasta por un monto de $10.112,00 (880,84 dlares 1), adems de un apoyo
econmico a travs del Programa de Empleo Temporal por 30 das. En los casos en que la
vivienda presente daos de tal magnitud que requiera una reconstruccin (socavacin del terreno,
desplazamiento de la cimentacin, derrumbes de ms de 2 muros, derrumbe total del terreno), se
construir en el mismo lugar de la vivienda original, un pie de casa de 22m2 con un cuarto de
usos mltiples, bao o letrina, espacio para cocina o fogn, instalaciones bsicas de agua potable,
saneamiento y electricidad, tratando, en la medida de lo posible, que los materiales y las tcnicas
empleadas reduzcan la vulnerabilidad de las familias. El apoyo del FONDEN consistir, en estos
casos, en un paquete de obra con materiales y herramientas hasta por $36.260,00
(3.158,54 dlares 3), y un apoyo econmico del Programa de Empleo Temporal hasta por 88 das.
Cuando la reconstruccin de las viviendas conduzca a una nueva situacin de vulnerabilidad (por
ejemplo construcciones en cauces de ros, etc.) la vivienda deber ser emplazada en un lugar
apropiado que reduzca dicha vulnerabilidad. Las familias en esta situacin recibirn un lote apto
para estos fines, dotado de servicios urbanos bsicos, en el que se construir un pie de casa de las
caractersticas ya descritas. Cuando sea necesario, la entidad federativa deber adquirir terrenos
apropiados para reubicar a las familias damnificadas para lo cual podr contar con recursos del
FONDEN. Los apoyos en estos casos consistirn en un paquete de obra con materiales y
herramientas hasta por un monto de $36.260,00 (3.158,54 dlares 2) y un apoyo econmico del
Programa de Empleo Temporal por 88 das. En el caso de que se haya determinado contratar
empresas privadas para construir las viviendas, el apoyo podr ser hasta de $38.660,00
(3.367,60 dlares).
Los monumentos histricos, arqueolgicos y artsticos pueden ser reparados con recursos
provenientes del fideicomiso o del Programa FONDEN en los porcentajes presentados en el
Anexo 8.

Tipo de cambio 1.00 dlar = $11.48, al 22 de octubre del 2004, informacin proporcionada
por Banco de Mxico,
http://www.banxico.org.mx/eInfoFinanciera/InfOportunaMercadosFin/MercadoCambios/TiposCa
mbioDolar/TiposCambioPesoDolar.html.
3
Tipo de cambio 1.00 dlar = $11.48, al 22 de octubre del 2004, informacin proporcionada
por Banco de Mxico,
http://www.banxico.org.mx/eInfoFinanciera/InfOportunaMercadosFin/MercadoCambios/TiposCa
mbioDolar/TiposCambioPesoDolar.html.

114

3. Evaluacin de la poltica y la capacidad de gestin de riesgo en el pas

Para los tomadores de decisiones la informacin disponible para la evaluacin y el anlisis del
riesgo en el pas es significativa. Universidades e institutos de investigacin han hecho grandes
aportes en este campo; particularmente, el Instituto de Ingeniera de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico (II-UNAM) ha sido pionero en el desarrollo de metodologas para la
evaluacin del riesgo a nivel mundial.
En cuanto a la Gestin del Riesgo, su manejo se concentra en el Sistema Nacional para la
Proteccin Civil (SINAPROC) el cual coordina las operaciones de respuesta a emergencias y de
recuperacin gubernamental y voluntaria durante desastres. A nivel nacional, el sistema
comprende tres elementos principales:
a)
b)
c)

La Direccin General de Proteccin Civil que coordina la atencin de emergencias


El Centro Nacional para la Prevencin de Desastres (CENAPRED) que
proporciona apoyo cientfico y tcnico
El Fondo Nacional para Desastres Naturales (FONDEN), que proporciona los
fondos requeridos para las operaciones de respuesta a la emergencia y de
recuperacin.

Toda la informacin relativa al SINAPROC est disponible en forma impresa de consulta


pblica (como bibliotecas) y tambin en Internet.
Toda la organizacin del SINAPROC y de las respectivas unidades estatales y
municipales de proteccin civil ha sido diseada para lograr una rpida y eficiente respuesta en
caso de un evento de grandes consecuencias. De acuerdo con este funcionamiento, la respuesta
primaria viene de las unidades municipales de proteccin civil, las que, por su proximidad, son
las que atienden las emergencias de la poblacin durante o inmediatamente despus de ocurrido
el desastre. Conforme a los procedimientos establecidos, las autoridades municipales emiten un
comunicado al Gobernador indicando la situacin, e inmediatamente se constituye un comit que
evala la situacin, indicando la necesidad de recursos para atender la emergencia. De acuerdo
con esto, las autoridades municipales y estatales determinan hacer la solicitud al gobierno federal
para que permita el flujo de recursos provenientes del Fondo Revolvente FONDEN, previa
declaratoria de la emergencia.
La comunicacin entre las unidades estatales y municipales con el Sistema Nacional de
Proteccin Civil debera ser permanente y detallada a travs del Centro Nacional de
Comunicaciones de la Direccin General de Proteccin Civil. Sin embargo, la organizacin
terica en algunos casos se ha visto rebasada (caso de Chiapas en huracn Stan) y los
procedimientos del SINAPROC no han sido suficientemente claros; no obstante lo estipulado en
los documentos organizativos, a nivel municipal la organizacin no es tan eficiente y la
filosofa preventiva pierde fuerza en su avance al nivel municipal. Slo 1,3% de los municipios
han elaborado sus atlas de riesgos, los cuales, en muchos, casos podran denominarse ms
acertadamente como atlas de peligros.

115

De la informacin disponible en Internet, se pudo encontrar que slo la unidad de


proteccin civil del Distrito Federal mantiene en su pgina de Internet un directorio completo de
los refugios, indicando nombre del local, direccin, telfono, nombre del responsable con sus
telfonos y fax, etc. Otras unidades estatales tienen directorios sin tanta informacin, aunque con
la suficiente para que la poblacin pueda ubicarlas y planear su evacuacin. Estas unidades son
las de Campeche, Quintana Roo, Yucatn, Guerrero (slo en el municipio de Acapulco) e
Hidalgo.
La SEGOB y el CENAPRED son los encargados de publicar y difundir informacin sobre
las medidas de prevencin para la poblacin en caso de desastres naturales. El Plan Nacional de
Proteccin Civil considera la creacin de un Colegio Nacional de Proteccin Civil, el
establecimiento de un servicio civil de carrera en materia de proteccin civil y la incorporacin
de la materia de proteccin civil en los planes de estudio de todos los niveles educativos.
Adems, la SEGOB emite anuncios televisivos y radiofnicos alertando a la poblacin. Los
sistemas de alerta tienen planes consistentes.
El Sistema de Alerta Ssmica (SAS), aunque tiene detractores, es una herramienta til
para prevenir daos mayores a las personas. No obstante, sin programas apropiados, el tiempo
que se gana con el SAS no es aprovechado. Las alertas volcnicas (Popocatpetl) dadas por el
CENAPRED han sido efectivas, aunque no han sido muy exigidas. La alerta para huracanes es
muy robusta y ha funcionado bien. Por otro lado, las estaciones para el monitoreo de mareas
(tsunami) son pocas y el apoyo de la red internacional se hace importante.
En cuanto a la organizacin para la atencin de las emergencias, no existe un organismo
encargado de administrar y coordinar todas las acciones de atencin a la emergencia, sino que
cada institucin (estatal o federal) responde a un programa o plan propio. Entre estas instituciones
estn las secretaras de salud estatales y federal, el Ejrcito Mexicano, la Marina Armada de
Mxico, y las unidades municipales y estatales de proteccin civil. Entre las instituciones no
gubernamentales que apoyan las labores de auxilio en situaciones de desastres se encuentra la
Cruz Roja Mexicana. Por su parte, la Comisin Nacional del Agua cuenta con el Servicio
Meteorolgico Nacional (SMN) cuya funcin primordial es vigilar y emitir informacin sobre las
condiciones atmosfricas del pas, as como pronosticar y alertar sobre eventos
hidrometeorolgicos que puedan ocasionar daos a la poblacin o a las actividades productivas
en el territorio nacional.
Se debe coordinar las acciones de muchas instituciones: SEDENA, SEMAR, SENER, SE,
SEMARNAT, SAGARPA, SCT, SEDESOL, SFP, SEP, SSA, IMSS; ISSSTE, Cruz Roja
Mexicana, PEMEX, CFE, CNA. En ocasiones, las tareas no estn claramente distinguidas, por lo
que se duplican esfuerzos (p.e. bsqueda y salvamento). La rehabilitacin de los caminos y
servicios es fundamental, pero es mejor el evitar daos en los mismos (caso Wilma). El Programa
de Empleo Temporal es fundamental para la rehabilitacin post-desastre.
Para el financiamiento de los efectos de desastres, Mxico cuenta desde 1996 con un
Fondo de Desastres que involucra varias herramientas orientadas a la atencin de la emergencia
(Fondo Revolvente FONDEN), a la reparacin y reconstruccin (Fideicomiso y el Programa
FONDEN) y a la instrumentacin de medidas preventivas (FIPREDEN y FOPREDEN), adems
de otros mecanismos a cargo de las secretaras consideradas dentro del Plan Nacional de

116

Proteccin Civil. Los montos mximos FONDEN para reparacin y reconstruccin parecen
razonables; sin embargo, en el caso de bienes del Estado asegurados, la indemnizacin no
contempla mejoras que reduzcan la vulnerabilidad.
La reconstruccin se debe realizar disminuyendo la vulnerabilidad que condujo a la
situacin de dao. El problema es la calidad de la asistencia tcnica durante la reconstruccin
(autoconstruccin). Todos los programas de ayuda para la reconstruccin indican, al menos en
sus reglas de operacin, que la reconstruccin debera incluir medidas de mitigacin y reduccin
de la vulnerabilidad. Es el caso especfico del FONDEN, que destina montos especficos para
reconstruccin y reubicacin de viviendas; sin embargo, esto no est claramente establecido, y
esta condicin toma el carcter de una recomendacin y no de un imperativo. Por otro lado, los
montos asignados a la reconstruccin de viviendas no son suficientemente altos porque estn
destinados a la autoconstruccin, lo que probablemente conduzca a construcciones con los
mismos vicios constructivos y deficiencias tcnicas que las originales, procedimiento tambin
conocido como reconstruccin de la vulnerabilidad. El Programa Especial de Prevencin y
Mitigacin del Riesgo de Desastres contempla el desarrollo de un proyecto denominado
Capacitacin para el incremento de la seguridad de las autoconstruccin, cuyo ejecutor es (o
debera ser) el Colegio de Ingenieros Civiles de Mxico CMIC con apoyo en informacin de la
Cmara de Organizaciones Patronales COP. El objetivo del proyecto es aumentar la seguridad de
la autoconstruccin difundiendo material impreso, videos y dictando cursos sobre la manera de
mejorar la calidad de la autoconstruccin; no obstante el carcter de Muy Alta Prioridad del
proyecto dentro del programa, este no ha sido implementado, por lo que la SEDESOL no ha
puesto en marcha este programa de capacitacin masiva, y a la fecha cuenta slo con un folleto
denominado Gua de Construccin para Prototipo de Vivienda Urbana con Bao, elaborado en
1998. Es conveniente aclarar que la SEDESOL es la encargada de hacer llegar a la poblacin los
paquetes de ayuda para reparacin de daos y reconstruccin de viviendas, los que son adquiridos
con recursos provenientes del FONDEN y con aportaciones de los gobiernos locales, en los
porcentajes establecido en las Reglas de Operacin de dicho fondo. Por otro lado, la respuesta de
la SEDENA y de la SEMAR ha sido rpida. La respuesta de la SSP ha sido muy satisfactoria.
La relacin del sector pblico y privado en la gestin del riesgo se da con el Programa
Nacional de Proteccin Civil 2001-2006, el cual es el resultado de la consulta de todos los
sectores integrados al Sistema Nacional de Proteccin Civil, incluyendo el sector privado. De este
programa se desprende Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres
2001-2006, PEPyM, en el cual se describen 60 proyectos especficos de investigacin y
desarrollo tecnolgico en el que participa el sector privado.

117

III. DISTRIBUCIN DEL RIESGO

1. Gestin financiera del riesgo


La estabilidad financiera de un pas es propensa a sufrir impactos internos, las autoridades
financieras pueden influir en la dimensin y vulnerabilidad de los desequilibrios internos
mediante la regulacin, supervisin y el control de la crisis. Sin embargo, es ms difcil controlar
las perturbaciones externas, a no ser mediante polticas macroeconmicas sujetas a plazos largos
e inciertos. En este contexto, los desastres naturales, son considerados como riesgos externos, ya
que se derivan de problemas que se presentan fuera del sistema financiero. Mxico, a raz de la
experiencia adquirida en eventos catastrficos anteriores, cuenta desde 1996 con un Fondo de
Desastres que involucra varias herramientas orientadas a la atencin de la emergencia (Fondo
Revolvente FONDEN), a la reparacin y reconstruccin (Fideicomiso y el Programa FONDEN)
y a la instrumentacin de medidas preventivas (FIPREDEN y FOPREDEN), adems de otros
mecanismos a cargo de las secretaras consideradas dentro del plan nacional de Proteccin Civil.
En particular, el FONDEN, apoya con recursos financieros a las entidades federativas o
dependencias federales que, habiendo superado su capacidad de respuesta, requieran de recursos
adicionales para la atencin de los damnificados en un evento natural de gran magnitud.
Recientemente, el Colegio de Mxico (COLMEX) realiz una evaluacin de la actuacin y
efectividad operativa y organizacional de este fondo, el cual es analizado en la seccin de
financiamiento predesastre. En la seccin financiamiento post-desastre se describe
principalmente cmo se han distribuido estos costos en los aos 2000 a 2003.

a)

Impacto econmico en el pas que han causado algunos de los principales eventos
catastrficos.

Los desastres naturales han causado cuantiosas prdidas materiales. Sin embargo, dada la
magnitud de la economa mexicana, no se llegaron a detectar efectos significativos de estos
fenmenos sobre los grandes agregados macroeconmicos durante los aos siguientes a que
ocurrieron desastres, salvo en algunos casos excepcionales, como el sismo de Michoacn en 1985
y sus efectos en la Ciudad de Mxico (vase grfico 45). Sin embargo han significado retrocesos
importantes en las regiones o estados directamente afectados.
El cuadro 10 presenta una relacin de los principales desastres naturales ocurridos ao
tras ao en el territorio nacional y cual ha sido su repercusin dentro del sistema financiero. En
ella se observa que los principales desastres naturales que han llegado a afectar la economa
nacional son los sismos, los huracanes y las lluvias, principalmente. Destaca como se coment
anteriormente, el terremoto de 1985 que afect al Distrito Federal, y dado que la economa del
Distrito Federal representaba ms del 20% de la economa nacional su repercusin fue bastante
significativa. El grfico 45 presenta estos resultados de manera grfica.

118

Cuadro 10
IMPACTO ECONMICO DE ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES DESASTRES OCURRIDOS EN LA
REPBLICA MEXICANA

Ao

1980
1982
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Fenmeno
documentado
Sequas en el norte del
pas, y otros
Huracn Paul, Erupcin
Chichonal y otros
Explosin San Nuanico y
otros
Sismo Ciudad de Mxico,
Lluvias Nayarit y otros
Incendios
Nevadas
Huracn Gilberto, Flemazo
Oleoducto y otros
Incendios
Huracn Diana y otros
Explosin planta petrolera,
y otros
Explosin Guadalajara y
otros
Huracn Gert y otros
Sequas y otros
Huracanes, Sismo,
Explosin y otros
Heladas y otros
Huracn Paulina y otros
Lluvias Chiapas y otros
Sismos, Lluvias en varios
estados
Huracn Keith y otros
Huracn Juliette,
desbordamiento del ro la
Compaa y otros
Huracn Isidore, Kenna y
desborde presas
Huracanes Ignacio y Mary,
Lluvias torrenciales y
Sismo de Colima.
Lluvias e Inindaciones
Huracanes Stan y Wilma

PIB
Nacional**

Total daos*

Tipo de cambio

Total daos**

% PIB

4718

310.40

0.02

7.12

0.15%

10412

314.00

0.05

17.06

0.16%

30919

26.30

0.17

4.41

0.01%

50152

4674.80

0.26

1198.81

2.39%

82318
203341

1.50
0.30

0.61
1.37

0.91
0.41

0.00%
0.00%

412821

2092.90

2.27

4756.15

1.15%

544978
734802

648.00
94.50

2.46
2.81

1595.20
265.79

0.29%
0.04%

945190

167.50

3.02

505.50

0.05%

1123936

192.50

3.09

595.68

0.05%

1256196
1423364

125.60
3.80

3.12
3.38

391.27
12.83

0.03%
0.00%

1840431

689.60

6.42

4426.55

0.24%

2529909
3179120
3848218

5.30
447.80
2983.80

7.60
7.92
9.14

40.28
3545.89
27258.98

0.00%
0.11%
0.71%

4600488

1221.40

9.56

11677.24

0.25%

5497736

218.20

9.46

2063.20

0.04%

5811776

247.60

9.34

2313.21

0.04%

6267474

1123.30

9.66

10846.54

0.17%

6895357

413.20

10.79

4457.53

0.06%

7713796
8374349

837.30
2754.00

11.29
10.89

9449.65
30000.76

0.12%
0.36%

*millones de dolares a precios corrientes


**millones de pesos a precios corrientes

FUENTE: Presidencia de la Repblica.Sexto Informe de Gobierno, 2006.


INEGI. Sistemas de cuentas Nacionales de Mxico
CENAPRED. Evaluacin del Impacto Socioeconmico de los
Principales Desastres Ocurridos en Mxico. D. Bitrn, 2001.

119

Grfico 45
IMPACTO ECONMICO AL PIB NACIONAL DE ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES
DESASTRES OCURRIDOS EN LA REPBLICA MEXICANA

% PIB
2.5%

2.0%

1.5%

1.0%

0.5%

0.0%
1980

Ao
1985

1990

1995

2000

2005

i)
Sismo de la Ciudad de Mxico de 1985. Aunque el manejo del sistema de gestin
financiera del riesgo ha tenido avances significativos desde el evento catastrfico de 1985, se ha
investigado sobre los efectos que este evento en particular caus a la economa mexicana, dada su
similitud con el evento postulado. Este desastre ocurri en momentos en la que la economa
mexicana se debata en una coyuntura sumamente difcil y en que el gobierno aplicaba una
poltica de austeridad en el gasto pblico. En el momento del desastre importantes segmentos de
la poblacin, que como se vio posteriormente fueron los ms afectados, haban sufrido una
erosin sistemtica de sus niveles de ingresos y prdida de sus activos.
La prdida de 4.100 millones de dlares signific el 2,1% del producto interno bruto de
ese ao; el 13,5% de la formacin bruta de capital, o el 11% del gasto total del Gobierno Federal.
Tuvo adems efecto perceptible sobre las finanzas pblicas y el sistema de intermediacin
financiera. Debido a que unas 150.000 personas quedaron temporalmente desempleadas, se
estima que hubo una reduccin de unos 84 millones de dlares en el ingreso personal.
El producto Interno Bruto que haba crecido en 3,6% en 1984, redujo su ritmo a 2,7% en
1985 y present una contraccin de 4% en el ao siguiente (1986) por una importante cada en la
produccin manufacturera. No es posible determinar con precisin la medida en que la
contraccin de 1986 estuvo determinada por los efectos del sismo en la capacidad productiva,
aunque no cabe duda de que su incidencia debe haber sido significativa ya que en muy pocas
ocasiones el ritmo de crecimiento de la economa mexicana ha sido negativo (vase grfico 46).

120

Grfico 46
PRODUCTO INTERNO BRUTO, SERIE HISTRICA EN VARIACIN PORCENTUAL DESDE 1900.
ESTADSTICAS DE CONTABILIDAD NACIONAL

Fuente: INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico.

Si bien el impacto inicial del desastre ssmico sobre la balaza de pagos fue bastante
neutral durante los meses inmediatos del desastre, en el mediano plazo tuvo efectos fuertemente
negativos. Se estima que durante los cinco aos siguientes al terremoto y tomando en cuenta el
proceso de reconstruccin la balaza de pagos sufri un efecto negativo ascendente a 8,6 miles
de millones de dlares. Sus efectos tendieron, por otra parte, a agravar los desequilibrios que
venan afectando a las finanzas del sector pblico. En general, el sector pblico increment su
dficit en cerca de 2.000 millones de dlares en los 5 aos posteriores al desastre, ello a pesar del
monto considerable de donaciones del exterior y de los ingresos provenientes de los seguros. En
el corto plazo las secuelas de estos eventos contribuyeron a acentuar las presiones inflacionarias
que afectaban a la economa mexicana, aunque parece ser que ese impacto no lleg a tener una
magnitud significativa y en todo caso no admite cuantificacin (Bitrn, 2001).
ii)
Sismo de Puebla de 1999. El da 15 de junio, ocurri un sismo de 6,7 grados en la
escala de Richter, cuyo epicentro se ubic a unos 20 Km al sur-oeste de la ciudad de Tehuacn,
Puebla. El temblor da a decenas de inmuebles en el estado, y en slo unos minutos redujo a
ruinas cientos de aos de historia. En el recuento de los daos 800 inmuebles del patrimonio
arquitectnico resultaron afectados en 120 municipios, entre ellos las iglesias de la Compaa de
Jess, La Catedral, San Agustn, San Gabriel, el edificio Carolino y hasta el Palacio Municipal.
Una estimacin preliminar de los requerimientos financieros para reparar los daos directos
causados por el fenmeno los ubicaron en 1.110 millones de pesos. Esta cifra representaba menos
del 1% del producto interno bruto estatal.
La primera tarea para enfrentar este desastre fue realizar un diagnstico de la destruccin
y conocer los datos y la ubicacin de los inmuebles derrumbados, con el fin de solicitar recursos
necesarios para su rehabilitacin. Fue entonces cuando las autoridades se dieron cuenta que
nunca antes en la historia de Mxico, el fondo nacional de desastres naturales haba destinado un
presupuesto para restaurar los daos provocados por un sismo al patrimonio arquitectnico. Los

121

graves daos obligaron a las autoridades a crear el fideicomiso de reconstruccin de monumentos


histricos, templos y edificios pblicos, que administr y aplic, ms de 270 millones de pesos en
la restauracin de inmuebles.
Este evento tambin caus daos en el estado de Oaxaca, aunque de menor consideracin,
segn se observa en el cuadro 11.

Cuadro 11
ESTIMACIN DE LOS DAOS CAUSADOS POR EL SISMO DE PUEBLA Y OAXACA EN 1999
(Millones de pesos)

iii)
Sismo de Oaxaca de 1999. Este sismo, ocurrido el 30 de septiembre causo daos
de consideracin a la entidad en circunstancias crticas, pues an no se recuperaba del
movimiento telrico sufrido apenas el mes de junio anterior. La magnitud de este nuevo sismo
fue de 7,5. El epicentro del sismo se localiz en las costas Oaxaca, cerca de Puerto Escondido.
Los efectos de este movimiento se distribuyeron principalmente en poblaciones de la regin
centro-sur del pas, de los estados de Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Tabasco, Morelos, Puebla,
Veracruz y Tlaxcala.
El total de daos ocasionados por este fenmeno, incluyendo directos y algunos de los
importantes indirectos, alcanzaron los 1.410 millones de pesos, cifra que representa el 2% del
producto interno bruto del estado.
iv)
Sismo de Colima de 2003. El 21 de enero de 2003, se registr un sismo localizado
frente a las costas de Colima, con magnitud 7,6. El movimiento fue sentido en toda la regin con
gran intensidad, principalmente en Colima y parte de los estados de Michoacn y Jalisco,
produciendo daos importantes en viviendas, interrupcin de servicios telefnicos de suministro
de energa elctrica, as como un buen nmero de deslizamientos en laderas naturales y taludes de
carreteras. De los estados afectados por el sismo, Colima fue, sin duda, el que recibi el mayor
impacto econmico. El sismo provoc en este estado 21 decesos y daos directos e indirectos por
un total poco ms de 1.000 millones de pesos. Este monto represent algo ms que el 3% del
producto interno bruto del Estado del ao 2002, una de las proporciones ms elevadas provocadas
por un fenmeno natural en cualquier estado de la Repblica Mexicana en aos recientes.

122

Cuadro 12
ESTIMACIN DE LOS DAOS CAUSADOS POR EL SISMO DE PUEBLA Y OAXACA EN 1999
(Millones de pesos)

Fuente: Impacto Socioeconmico de los Principales Desastres ocurridos en Mxico, D. Bitrn, 2001.

v)
Huracn Wilma y Stan de 2005. El ao 2005, la pennsula de Yucatn, regin que
es el principal destino turstico de Mxico y que recibe la mayor inversin extranjera
correspondiente a turismo, recibi el azote del huracn Wilma mismo que permaneci en esa
zona aproximadamente 58 horas, causando serios destrozos en todos los centros vacacionales de
esta regin. Adems, combinado con los daos causados por el paso del huracn Stan en la regin
del Golfo de Mxico, se calcula que el impacto econmico de estos desastres rebas los 30.000
millones de pesos. El impacto de Wilma se sinti en un 80% de la infraestructura hotelera de
Cancn, Cozumel, Isla Mujeres y Playa del Carmen. Esta regin representa el 35% de los
ingresos que recibe el pas por turismo. El gobierno mexicano anunci una inversin de 2.750
millones de dlares para la reconstruccin de las zonas afectadas. La disponibilidad de recursos
ha sido posible gracias al excedente en los ingresos generados por el aumento internacional de los
precios del petrleo. Est condicin, incluso, permiti al gobierno declinar a la ayuda de la
comunidad internacional, en favor de los pases centroamericanos afectados. Los hoteleros de
Cancn pudieron contar a los pocos das del desastre con recursos inmediatos para iniciar las
labores de rehabilitacin de la turstica, adems de una serie de exenciones fiscales. A las dos
semanas del paso de Wilma, al menos la mitad de los hoteles y restaurantes ya se encontraban
operando con normalidad.

b)

Anlisis del Impacto de los desastres en la economa regional

El cuadro 13 presenta un resumen del costo econmico de algunos de los eventos


considerados como relevantes, en ella se compara el impacto que estos tuvieron en la economa
regional con el impacto que tuvieron en la economa nacional. En pases del tamao de Mxico,
en necesario considerar el aporte econmico que la regin afectada ejerce sobre la economa
nacional, en este sentido el Distrito Federal aporta un alto porcentaje al PIB del pas, de esto se
deriva que cualquier impacto en su economa se refleje a nivel nacional. El grfico 47 presenta la
participacin promedio de los estados en el PIB nacional, en ella se observa que el Distrito

123

Federal aporta en promedio el 23% del PIB nacional, seguido por el Estado de Mxico con 9,5%,
Nuevo Len con 7,3% y Jalisco con 6,3% Lo anterior explica tambin, porque el sismo de 1985
produjo un mayor impacto en la economa nacional que los otros de los fenmenos considerados.

Grfico 47
PARTICIPACIN ESTATAL PROMEDIO EN EL PRODUCTO INTERNO BRUTO NACIONAL

Segn el grfico 48, el crecimiento econmico del pas ha sido notable en los ltimos
aos, esto explica porque a pesar de que las prdidas econmicas han sido, en algunos casos, de
montos ms significativos, su repercusin dentro del PIB nacional no ha sido tan relevante. Esto
indica adems, que actualmente el pas est mejor preparado para enfrentar una catstrofe similar
a la que vivi en 1985. Recientemente, el INEGI dio a conocer las cifras del Producto Interno
Bruto (PIB) de Mxico correspondientes al segundo trimestre de 2006. El crecimiento anual del
PIB fue 4,7%. Este resultado es muy bueno e indica que la economa mexicana se est
expandiendo vigorosamente por lo que la probabilidad de que Mxico tenga un crecimiento
negativo debido al evento postulado es casi cero.

124
Cuadro 13
IMPACTO ECONMICO DE ALGUNOS DESASTRES EN EL PIB REGIONAL
Ao

1985
1999
1999
2003

Fenmeno
documentado
Sismo Ciudad de
Mxico.
Sismo de Tehuacn,
Puebla.
Sismo Puerto
Escondido, Oaxaca.
Sismo Colima.

Total
daos**

PIB
Estatalal**

% PIB
Estatal

PIB
Nacional**

% PIB
Nacional

1051.41

10531.91

9.98%

50152

2.10%

1110.00

130000

0.85%

4600488

0.02%

1410.00

72900

1.93%

4600488

0.03%

1000.00

33299

3.00%

6895357

0.01%

138177

21.71%

8374349

0.36%

Huracan Stan y Wilma


30000.00
(Quintana Roo)
**millones de pesos a precios corrientes

2005

Grfico 48
PRODUCTO INTERNO BRUTO TRIMESTRAL. SERIE HISTRICA DEL 1980

125

2. Financiamiento del riesgo

a)

Financiamiento Predesastre

El objetivo de migrar de un sistema de proteccin civil reactivo a uno preventivo requiere


de la accin coordinada y estructurada de una serie de tareas y la constitucin de una serie de
instancias que permitan dirigir recursos y dar el seguimiento correspondiente de los proyectos
destinados a la reduccin de la vulnerabilidad. El gobierno federal elabor el Programa Especial
de Prevencin y Mitigacin de Riesgo de Desastres 2001-2006 (y descrito en secciones
anteriores), para los cuales se tena pensado destinar las siguientes cantidades:

Lamentablemente, los recursos que se iban a destinar a estos proyectos seran aportados
por una institucin financiera internacional, cosa que finalmente no ocurri, lo que oblig al
estado a dejar al programa en situacin de espera, aunque instituciones como el CENAPRED han
desarrollado total o parcialmente algunos de estos proyectos con recursos propios o gestionados
de manera individual (esto ya fue comentado anteriormente).
Otro programa del gobierno federal para desarrollar proyectos que reduzcan la
vulnerabilidad de las ciudades es el FOPREDEN. Para el ao fiscal del 2005 se tiene aprobados
algo ms de 422 millones de pesos, cantidad muy superior al monto total de los proyectos
aprobados por el Consejo de Evaluacin que asciende a un poco ms de 111 millones de pesos,
de los cuales 70,9 millones son aportacin federal (63,8%) y 40,5 millones son aportaciones
estatales o de las instituciones solicitantes. Los proyectos propuestos son los presentados en el
Anexo 9. De todos los proyectos aprobados, 12 en total, se destacan los de Puebla
($35.486.922,00), el del estado de Sonora ($20.000.000,00) y el de la Comisin Nacional del
Agua ($23.900.342,00) que son los de mayor monto, y en conjunto suman $79.397.334,00, que
representa el 72,4% del total aprobado. Indica el informe del Colegio de Mxico que varios
estados (18) quedaron fuera de este fondo por factores no especificados, aunque probablemente
debido a una pobre difusin de la convocatoria para presentar proyectos. Por otro lado, muchos
de los proyectos aprobados no sern ejecutados este ao debido entre otras razones, a una
discrepancia entre los apoyos proporcionados por el fondo y el tiempo de desarrollo de los
proyectos; esto es, el fondo considera que una vez autorizados los montos (que se otorgan a
travs de subsidios) estos han sido entregados y deben ser empleados en ese ao fiscal. La

126

respuesta de aceptacin de los proyecto se dio entre el 21 y 28 de febrero del 2005, aunque de
acuerdo con las Reglas de Operacin del Fondo lo podra hacer hasta el ltimo da hbil del mes
de abril, lo que implica que, si los proyectos empiezan a desarrollarse en mayo, podrn durar 8
meses; los recursos no empleados hasta el cierre del ao fiscal regresan al fondo. Es importante,
por lo tanto, elaborar un esquema que permita la realizacin de proyectos multianuales con el
FOPREDEN. La razn especfica de la no realizacin de proyectos aprobados no ha sido posible
determinarla debido a que en la informacin oficial no se indica, y en algunos casos ni siquiera se
tiene el oficio de aceptacin de respuesta a la solicitud, documento que debe estar en manos del
administrador del fondo (la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico). Por otro lado, los
mecanismos de control y rendicin de cuentas no son claros y no permiten dar un seguimiento
adecuado del destino de los recursos del fondo, de acuerdo con la evaluacin del COLMEX.

b)

Financiamiento Post-Desastre

El Fondo de Desastres FONDEN, ya descrito en anteriores secciones de este informe,


destina recursos para la atencin de la emergencia y para la reconstruccin. Aunque estas dos
etapas son diferentes no estn claramente diferenciadas en el tiempo, es frecuente que estas
etapas se superpongan lo que dificulta mantener un control adecuado de las acciones, que son
diferentes en cada etapa. En el caso del financiamiento proporcionado por el FONDEN, para la
atencin de la emergencia es necesario una Declaratoria de Emergencia por parte de la SEGOB, y
la solicitud formal por parte del gobernador del estado afectado, en el cual se indique claramente
las necesidades y los municipios afectados. Esta informacin es turnada al CENAPRED quien
confirma o modifica el alcance de la emergencia, y luego de emitida la declaratoria, los recursos
del FONDEN son asignados al estado de acuerdo con mecanismos establecidos en las Reglas de
Operacin.
Es frecuente que la solicitud por parte del estado afectado carezca de una conveniente
justificacin de que la capacidad de atencin estatal ha sido rebasada, que es uno de los requisitos
exigidos por la ley. Por otro lado, en muchas ocasiones la consecuente declaratoria de emergencia
abarca a menos municipios que los solicitados por las autoridades locales. Esto ltimo puede
conducir a dos conclusiones extremas excluyentes pero igualmente preocupantes: por un lado, el
alcance de la ayuda proporcionada por el FONDEN es inferior a lo que la evaluacin local de los
daos estima, y por otro lado la solicitud por parte de los estados locales no es realizada con el
debido cuidado y sobreestiman las necesidades para la atencin de la emergencia. En este
contexto es razonable suponer que los recursos destinados para la atencin de la emergencia
proporcionados por el FONDEN no son siempre suficientes.
En el grfico 49 se muestran los desembolsos de recursos con cargo al FONDEN de los
aos 2000 al primer semestre del 2005. Como ya se describi anteriormente, los fondos
provienen de dos fuentes: el fondo revolvente FONDEN, y el fideicomiso FONDEN, el cual
acumula los excedentes no ejercidos del programa FONDEN de aos anteriores. Hasta junio del
2005 el gasto destinado para la atencin de damnificados ascendi a 53,5 millones de pesos, de
los cuales 48,5 millones fueron directamente destinados a la atencin de la emergencia y slo
5 millones para la reconstruccin de viviendas por parte de las SEDESOL. Es necesario aclarar
que estos datos, dado que corresponden al primer semestre del ao, no incluyen los fenmenos

127

ocurridos posteriormente, que han demandado una cantidad importante de recursos, por lo que es
razonable suponer que el gasto en este ao ser mayor que el del ao 2004.

Grfico 49
GASTOS FEDERALES CON CARGO AL FONDEN DE 2000 AL PRIMER SEMESTRE DEL 2005
FONDO DE DESASTRES NATURALES: GASTO FEDERAL AUTORIZADO CON CARGO AL RAMO 23 Y AL FIDEICOMISO
FONDEN POR RUBRO DE ATENCIN, 2000-2005 1/
(Millones de pesos)

Concepto
2000
Total
Infraestructura pblica
Carretera y de transporte
Educativa
Salud
Hidrulica y urbana
Atencin a damnificados 2/
Atencin a recursos naturales
Equipo especializado 3/
Recursos no ejercidos 4/
Adquisicin de seguro de riesgo 5/
Otros 6/

Datos anuales
Autorizado
2001
2002
2003

4 840.6
1 096.7
204.8

825.3
259.2
97.3

4 044.5
1 771.9
891.6
212.6

891.9
189.2
33.1
66.3
3 455.3

161.9
222.2

667.7
1 924.5
87.7
133.9
126.5

343.9

2004

2004

1 764.9
677.8
288.6
260.0
54.4
74.8
895.6
45.9

1 863.3
1 289.6
1 017.3
83.2
22.7
166.4
524.7

1 470.3
1 041.5
880.9
59.9
15.5
85.2
428.8

140.8
4.7

49.0

Enero-junio
Composicin %
2005 1/
2004
2005
739.7
30.8
16.4
8.0
6.4
53.5

100.0
70.8
59.9
4.1
1.1
5.8
29.2

100.0
4.2
2.2
1.1
0.9
7.2

446.4

60.4

206.1
2.8

27.9
0.4

1/ Las sumas parciales pueden no coincidir con los totales debido al redondeo de las cifras. El gasto federal autorizado est integrado: con cargo al Ramo General 23 por 67.9
millones de pesos y con cargo al Fideicomiso FONDEN por 671.8 millones de pesos.
2/ Incluye la revolvencia de recursos para la adquisicin de suministros de auxilio en situaciones de emergencia y desastre, as como los apoyos a la poblacin de escasos recursos,
particularmente la atencin de damnificados (SSA), para productores agropecuarios (SAGARPA) y para la reconstruccin de viviendas daadas (SEDESOL).
3/ Se refiere a la adquisicin de equipo especializado para la prevencin y atencin de desastres naturales.
4/ De conformidad con las Reglas de Operacin del FONDEN, al trmino de cada ejercicio fiscal los remanentes del Programa FONDEN contenidos en el Ramo General 23 se
transfieren al Fideicomiso FONDEN.
5/ Se refiere a la contratacin de un instrumento de transferencia de riesgo ssmico para proteger el patrimonio del Fideicomiso FONDEN.
6/ Monto destinado para cubrir al Colegio de Mxico los costos de la evaluacin de resultados del FONDEN.
FUENTE: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

La participacin de las fuerzas armadas (ya comentada) ha sido importante en la atencin


de los desastres y ha sido financiada con recursos propios. Lamentablemente la informacin
sobre sta no esta disponible, pero si fue posible encontrar un resumen de la intervencin de las
distintas instituciones (Ejrcito Mexicano y Armada de Mxico) en la atencin de la emergencia
en fenmenos ocurridos entre 1980 y el primer semestre del 2005. Esta informacin est
mostrada en el grfico 51.
El seguimiento a la correcta aplicacin de los recursos otorgados por el FONDEN
constituye uno de los principales problemas del funcionamiento del mismo, y ha dado lugar a
suspicacias y a que diversos sectores polticos del pas y medios de comunicacin cuestionen el
destino final del apoyo econmico, lo que debe ser corregido en aras de una mayor transparencia
de la gestin gubernamental federal y estatal. Omitir datos sobre el monto total del programa
FONDEN y del fideicomiso FONDEN en el quinto informe de gobierno no ayuda a aclarar estas
cuestiones.

128
Grfico 50
GASTOS FEDERALES CON CARGO AL FONDEN DE 2000 AL PRIMER SEMESTRE DEL 2005, POR
ESTADO

Fuente: Quinto Informe de Gobierno del C. Presidente Vicente Fox Quesada.

129
Grfico 51
TAREAS DE ATENCIN DE EMERGENCIAS POR PARTE DE LAS FUERZAS ARMADAS CON
RECURSOS PROPIOS, ENTRE 1980 Y 2005

Fuente: Quinto Informe de Gobierno del C. Presidente Vicente Fox Quesada.

Otras fuentes de financiamiento post-desastre ha sido el transferir recursos de otros


proyectos a la reconstruccin o a la atencin de la emergencia. Si bien el FONDEN se cre para
evitar o minimizar esto, a partir de la creacin del fondo no se ha presentado un evento de tal
magnitud que agote los recursos del programa FONDEN y del Fideicomiso FONDEN (creado
con los excedentes de aos anteriores). La evaluacin de las autoridades sobre los costos de
reconstruccin y los montos de constitucin anual del fondo si bien guardan muy poca relacin,
indica que en total existe un desbalance muy pequeo, siendo mayor los costos que el monto del
FONDEN. Esto indica que esta cantidad debi de haber salido de alguna partida presupuestal
especial o algn financiamiento especial pero no se ha podido precisar.
Los acontecimientos recientes (los estragos causados por el huracn Stan y los eventos
asociados, as como el paso del huracn Wilma) han generado una situacin especial. De acuerdo
con los especialistas, las prdidas causadas por estos eventos sern los mayores para la industria
aseguradora mexicana en su historia, casi 7 veces mayores que las reportadas luego del temblor
de 1985 (esto obviamente se debe al incremento en el nmero de bienes asegurados a partir de
1985). Ante este panorama, el Gobierno Federal ha manifestado su intencin de emplear recursos
provenientes de los excedentes petroleros para apoyar la reconstruccin de Chiapas, Yucatn y
Quintana Roo. Esta fuente de recursos es coyuntural a una situacin de altos precios en los
barriles de petrleo a nivel mundial, por lo cual no se le puede considerar como una fuente
confiable a largo plazo.

130

3. Transferencia del riesgo

a)

El papel del seguro en Mxico

Datos recientes de los especialistas en seguros revelan que en Mxico, el crecimiento en


la venta de coberturas contra desastres naturales es mnimo. Y aunque nuestro pas est sujeto a
un alto riesgo por sismos y huracanes, 70% de las micros, pequeas y medianas empresas, as
como 98% de las casas habitacin no cuentan con seguro de proteccin contra dichos fenmenos
naturales. En el siguiente grfico se puede apreciar una lista de las instituciones de seguro que
participan en el ramo de daos, y su participacin en el mercado en trmino de primas (Revista
Actualidad en Seguros y Fianzas, Septiembre 2006, Comisin Nacional de Seguros y Fianzas).

Grfico 52
COMPAAS DE SEGURO EN MXICO Y SU PARTICIPACIN EN EL MERCADO

Ello significa que slo las grandes empresas contratan estos seguros, quedando
marginadas de la proteccin las personas y empresas de menores recursos que se ubican en zonas
de riesgo.
Luis lvarez Marcen, director de Daos y Autos de la AMIS, considera que Mxico est
mejor preparado para enfrentar una emergencia provocado por una catstrofe natural. Hace 20
aos haba varias dependencias del gobierno federal que no estaban aseguradas contra este riesgo,
lo que hoy es una obligacin, por tanto, todos los bienes gubernamentales estn (o deberan estar)
amparados.

131

La extensin territorial del pas hace que las amenazas sean distintas en distintas regiones,
por lo que la regulacin gubernamental debe adaptarse a esta realidad. Por ejemplo, en el Distrito
Federal y Guerrero es obligatorio que el gobierno est asegurado contra movimientos telricos,
aunque no sucede en todos los estados del pas, pues hay algunos donde es muy poco probable
que ocurra un temblor, como en Tamaulipas, Nuevo Len o la pennsula de Yucatn.
En el caso de la poblacin en general; tan slo 3% de las casas particulares (casa-habitacin)
mexicanas cuenta con un seguro contra riesgos. Si se toma en cuenta que los crditos hipotecarios
ya incluyen un seguro de estas caractersticas, la proporcin alcanza a cerca del 40% del total de
la vivienda asegurada en Mxico (hay que recordar que los seguros hipotecarios protegen los
saldos insolutos, por lo que la proteccin es para quien otorga el crdito, no para el propietario).
Las personas no aseguran sus hogares contra desastres naturales porque desconocen que existe
gran variedad de opciones para el aseguramiento de casas habitacin a precios accesibles, o
porque no consideran este gasto como prioritario. As, desconocen en la mayora de los casos que
un seguro para cubrir una casa con valor de 600.000 pesos, cuesta alrededor de 1.000 pesos
anuales (1,67 al millar).
Los bonos catastrficos son nuevos instrumentos para la prevencin de riesgos, parecidos
a los reaseguros (firmas que asumen parte de los riesgos financieros del asegurador original)
porque protegen contra el exceso de prdida del asegurador primario. Su ventaja es que cuentan
con disponibilidad inmediata de los recursos en caso de emergencia. En Mxico, 20 aos despus
de los sismos que causaron graves daos en la Ciudad de Mxico, las autoridades financieras
instrumentaron un bono catastrfico que les ayude a cubrir una parte de los daos potenciales que
pudiera generar un terremoto, de magnitudes similares o mayores a los ocurridos en septiembre
de 1985 en el Distrito Federal.
Los estudios necesarios para determinar las mejores condiciones de emisin del bono
fueron licitados por el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., institucin
fiduciaria del fideicomiso nmero 2003, Fondo de Desastres Naturales. De acuerdo con la
convocatoria correspondiente y con los trminos de referencia, los estudios deben considerar un
anlisis de la amenaza ssmica considerando todas las fuentes, la vulnerabilidad de las
construcciones, y el anlisis de diversos esquemas de cobertura con el objeto de seleccionar la
mejor. No obstante que en este tipo de estudios la calidad de los anlisis de riesgo es
fundamental, para efectos de adjudicacin de los bonos resulta determinante la experiencia en la
colocacin de bonos similares, a pesar de que este tipo de instrumentos tiene muy poco tiempo de
haber sido desarrollados.
En mayo del 2006, la Secretara de Hacienda emiti un bono por 160 millones de dlares,
en caso de ocurrir un evento ssmico mayor de 7,5 grados Richter dentro de un polgono que
incluye a la Ciudad de Mxico. Su funcin es restituir los recursos del FONDEN destinados a
atender las necesidades inmediatas de la poblacin civil en caso de daos ocasionados por el
terremoto as como eventuales labores de reconstruccin y estar disponible de inmediato. La
operacin del bono es tal que ste se dispara cuando se produce un evento ssmico de
determinada magnitud en determinada fuente. La instrumentacin y teoras actuales para la
determinacin del tamao y ubicacin del epicentro de un sismo no esta exenta de
incertidumbres, razn por la cual estos datos pueden resultar en valores distintos empleando
tcnicas distintas, o si son calculados con datos provenientes de otras estaciones, lo cual puede

132

derivar en problemas legales de serias consecuencias. La experiencia mundial en cuanto a bonos


de catstrofe que hayan operado es muy poca, por lo que su efectividad como instrumento de
cobertura todava no ha sido puesta a prueba.
En cuanto al resto del pas, la Secretara de Gobernacin (Segob), trabaja en la emisin de
otros bonos catastrficos (hasta alcanzar los 450 millones de dlares) con cobertura de eventos
ssmicos de magnitud mayor a seis grados en escala de Richter, a fin de atender emergencias de
regiones del pas vulnerables a movimientos telricos, esto en coordinacin con la Secretara de
Hacienda.
El bono colocado en mayo del 2006 por la agencia Deutche Bank y Swiss RE asciende a
un monto total de 160 millones de dlares dividido en dos series, una Clase A de 150 millones y
otra Clase B de 10 millones de dlares. Los inversionistas recibirn una tasa de inters semestral
de LIBOR + 230 puntos para la Clase A, y LIBOR + 235 puntos para la Clase B, durante 3 aos
(http//:www.cefp.gob.mx). El costo aproximado de este bono para el estado Mexicano es de
8 millones de dlares anuales, de acuerdo con MMI Consulting. Este es el primer bono de este
tipo que emite un gobierno (es un instrumento comn en empresas privadas) y el primero en
Amrica Latina (http://www.univision.com/content/jhtml?cid=730469).
Mxico es un pas que ha experimentado avances significativos en materia de regulacin
de seguros catastrficos. En febrero del ao 2000 la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas,
CNSF, emiti la circular S-10.4.1 titulada Seguro de Terremoto y/o Erupcin Volcnica
dirigido a las instituciones y sociedades mutualistas de seguros. En esta circular se publica la nota
tcnica y la forma en que se deber estimar el riesgo de carteras de edificaciones en la Repblica
Mexicana. Esta nota tcnica permite estimar el riesgo en trminos de la prdida mxima probable
(PML) que es calculado para cada cartera con un procedimiento basado en un modelo robusto; las
reservas catastrficas obligatorias de acuerdo con ley son establecidas en funcin del PML de la
cartera de la compaa. Esto constituye un avance importante, pues favorece una correcta e
inteligente constitucin de las carteras, premiando con menores reservas a las compaas con
carteras sanas, y castigando con mayores montos de reservas a aquellas compaas con poco
cuidado en la suscripcin de plizas de terremoto. No obstante ello, hace falta una mayor difusin
de los beneficios de contar con un seguro contra daos.
Actualmente, la CNSF en conjunto con la Asociacin Mexicana de Instituciones de
Seguro AMIS, vienen desarrollando un esquema similar para el seguro por riesgos
hidrometeorolgicos, el cual est siendo ejecutado por el Instituto de Ingeniera de la UNAM y
por ERN Ingenieros Consultores S. C., y se espera que el producto final (un sistema para la
estimacin del riesgo) est terminado en octubre del 2006.
Es importante resaltar la existencia de seguros dirigidos a los estados o municipios, cuyo
objetivo es asegurar el monto de aportacin de esta entidad al FONDEN en el caso de un desastre
que implique el flujo de estos recursos. Esto es, en el caso de que un estado que cuente con este
seguro sufra el impacto de un evento que desencadene un desastre, podr solicitar recursos al
FONDEN, y se exigir una participacin en el fondo para la reconstruccin, mismo que podr
recuperar de acuerdo con los trminos de la pliza de seguro que suscriba. Este seguro ha sido
promovido fuertemente por la empresa Guy Carpenter Mxico, y se ha ofrecido a los 31 estados
de la repblica, sin embargo, actualmente menos de 7 estados mantienen la pliza vigente. Esto

133

se debe, en opinin del Act. Mario Beltrn, CEO Regional Latinoamrica y el Caribe, a que para
los gobiernos locales resulta aparentemente ms factible justificar un gasto importante luego de
ocurrido un desastre que justificar muchos pagos anuales de una cobertura de un riesgo que
(probablemente) no se manifieste en muchos aos. Este hecho sirve para confirmar que en los
gobiernos estatales el criterio de la prevencin es todava muy pobre.

b)

El seguro agropecuario y el papel de Agroasemex

Es claro que uno de los sectores productivos con mayor siniestralidad es el sector
agropecuario, sector al que, en el caso de Mxico, pertenece un amplio porcentaje de la poblacin
rural del pas, y que usualmente es la de menores ingresos. Ante esta situacin resulta importante
contar con instrumentos de transferencia de riesgo adecuados para la poblacin dedicada a
actividades agropecuarias. En Mxico la Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera (ANAGSA)
desde 1963 administr el seguro agropecuario, monopolizndolo. En 1990 se cre Agroasemex,
institucin en poder del estado pero que no ejerce funciones de administracin ni fiscalizacin del
subsidio con que opera el seguro, sino como promotor de la intervencin privada en el seguro del
sector y la participacin de los mismo productores.
El seguro agropecuario se presenta en dos modalidades: un seguro convencional otorgado
por una empresa aseguradora privada, o un fondo de aseguramiento reconocido por Agroasemex.
Un fondo de Aseguramiento es un fondo creado por los propios productores con el objeto de
cubrir las prdidas futuras a causa de un evento natural catastrfico, por lo tanto ofrece cobertura
nicamente a sus asociados, y esta obligado, por ley, a reasegurarse en Agroasemex o en otras
compaas. En cualquiera de las dos modalidades el gobierno federal subsidia las primas a travs
de Agroasemex, para lo cual es necesario estar inscrito en el padrn de ella. El subsidio es
otorgado directamente a las compaas aseguradoras y son canalizadas por Agroasemex, los
montos del subsidio son diferenciados por regin y tipo de cultivo. El monto asegurado en el
sector, del ao 2000 al 2004 y una proyeccin al 2005 se muestran en el grfico 53.
En el registro de Agroasemex estn registradas, a octubre del 2005, 245 fondo de
aseguramiento y 6 compaas aseguradoras que son Seguros Comercial Amrica S.A. de C. V.,
Proteccin Agropecuaria Compaa de Seguros S.A., General de Seguros S.A., ACE Seguros
S.A., Torren Sociedad Mutualista de Seguros S.A. y Seguros Tepeyac S.A.
La cantidad de hectreas de cultivo cubiertas por el seguro agropecuario ha venido
creciendo significativamente, llegando a ser, en 2000, el doble que en 1995 en el caso agrcola, y
ms de diez veces lo de 1995 en el caso ganadero. En 2001 hubo un decremento en los bienes
asegurados, probablemente asociado con el cambio de gobierno. En el grfico 54 se muestran los
bienes asegurados en el perodo indicado; es claro que de 2000 a 2001 hay un marcado
decremento de los bienes asegurados por Agroasemex, probablemente ligado a cambios internos
en la poltica de la misma, lo que influye fuertemente en el total. Las cantidades aseguradas por
compaas privadas y por los fondos de aseguramiento tambin sufrieron variaciones pero de
menor cuanta.

134
Grfico 53
SUMAS ASEGURADAS EN EL SECTOR AGRCOLA Y GANADERO DE MXICO, DE 2000 A 2005
SISTEMA NACIONAL DE ASEGURAMIENTO AL MEDIO RURAL:
IMPORTE DE LAS SUMAS ASEGURADAS, 2000-2005
(Millones de pesos)

Datos anuales

Enero-junio

Observado

Concepto
2000
Total Sistema de
Aseguramiento 1/
Ramo agrcola
AGROASEMEX 2/
Fondos de aseguramiento
Aseguradoras privadas
Seguro catastrfico 3/
Ramo ganadero
AGROASEMEX 2/
Fondos de aseguramiento
Aseguradoras privadas

2001

2002

Meta
2003

2004

2005

2004

2005

Variacin %
anual real 4/

27 037.2
8 841.8

24 412.1
7 583.5

33 616.0
8 585.7

53 494.9
7 491.3

49 651.2
8 145.8

50 959.0
10 050.4

29 419.4
4 889.8

30 847.0
7 092.2

0.5
39.0

2 762.4
3 107.3
2 972.1

413.9
2 845.4
4 324.2

4 172.7
4 413.0

3 066.9
4 385.5

4 002.7
3 956.7

5 098.5
4 302.0

2 600.2
2 103.2

3 524.4
2 912.1

29.9
32.7

38.9

186.4

649.9

186.4

655.7

237.2

18 195.4

16 828.6

25 030.3

46 003.6

41 505.4

40 908.6

24 529.6

23 754.8

-7.2

10 024.7
1 255.4
6 915.3

8 179.3
89.9
8 559.4

3 426.1
21 604.2

4 334.9
41 668.7

4 202.0
37 303.4

4 562.3
36 346.3

3 629.6
20 899.4

4 103.3
19 651.5

8.4
-9.9

1/ La suma de los parciales puede no coincidir con los totales, debido al redondeo de las cifras.
2/ A partir de abril de 2001 AGROASEMEX se retir del mercado de seguro directo.
3/ Inici operaciones en el ciclo Primavera-Verano 2003.
4/ La variacin real se calcul con base en el INPC al mes de junio de 2005= 1.04336.
FUENTE: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

Grfico 54
COBERTURA DEL SEGURO AGROPECUARIO DE 1995 A 2001

135
Grfico 55
SUPERFICIE ASEGURADA Y MONTO DE SUBSIDIOS EN 2000 Y 2001

Fuente: Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.

En el grfico 55 se muestran las superficies aseguradas en el sector agrcola por grupo de


cultivos para los aos 2000 y 2001, con el monto de suma asegurada, el monto de las primas
totales y el monto del subsidio otorgado por el gobierno federal. Se puede ver que en 2000 el
subsidio alcanz el 30% en todos los tipos de cultivos, mientras que en 2001 el porcentaje fue
ligeramente distinto entre ellos (33% en bsicos y oleaginosas, 27% en hortalizas y 28% en
perennes y otros). Por otra parte, el grfico 56 muestra las superficies sembradas entre 1995 y
2004. Resulta interesante observar que la superficie total asegurada en 2000 representa apenas el
13,7% del total sembrado en ese mismo ao, y lo asegurado en 2001 alcanza el 11%. Esto sin
duda indica que hace falta una mayor difusin de la cultura de la autoproteccin y aseguramiento
entre los productores agrcolas para evitar en el futuro que eventos naturales afecten los ingresos
econmicos de miles de familias.

136
Grfico 56
SUPERFICIE SEMBRADAS EN MXICO ENTRE 1995 Y 2004

Fuente: Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.

4. Financiamiento del riesgo en eventos pasados

a)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2000

Durante el ao 2000 los daos causados pro fenmenos de la naturaleza ascendieron a


2.182 millones de pesos, la mayor parte de los cuales se debi a la ocurrencia de huracanes en la
zona, particularmente el huracn Keith.

Grfico 57
MONTO DE LOS DAOS DEBIDOS A DESASTRES NATURALES EN MXICO DURANTE EL 2000
Evento
Keith
Norman
Miriam
Beryl
Rosa
Otros
Suministros
Equipamiento
Total

Estados afectados
Sonora, Nuevo Len, Tamaulipas,
Quintana Roo, Chiapas
Nayarit, Colima, Michoacn
Baja California Sur
Tamaulipas
Oaxaca
Chiapas, Coahulia, Michoacn,
Durango, Guerrero

Daos

365,938
124,843
7,243
254
140

16.77%
5.72%
0.33%
0.01%
0.01%

226,896
12,473
1,444,268
2,182,055

10.40%
0.57%
66.19%

Keith
16.8%

Norman
5.7%

Rosa
0.0%
Miriam
0.3%
Beryl
0.0%
Otros
10.4%

Equipamiento
66.2%

Suministros
0.6%

Para cubrir los gastos ocasionados por desastres en el ao 2000, el FONDEN dispuso de
ms de 1.200 millones de pesos con cargo al Fondo Revolvente para la atencin de la
emergencia, de y ms de 1.668 millones de pesos para la reparacin de los daos y la

137

reconstruccin de las zonas afectadas. Esto representa un 76,4% del total de los daos de este
ao, que es un porcentaje relativamente alto comparado con otros aos. Debe considerarse que el
ao 2000 fue un ao con prdidas relativamente bajas, y eso permiti disponer de suficientes
recursos para el FONDEN sin rebasar su presupuesto.
Los recursos finalmente aprobados segn el destino y fuente de financiamiento se
presentan en el cuadro 14. Como puede apreciarse los daos de mayor magnitud ocurrieron en la
infraestructura urbana y en la infraestructura hidrulica, seguidos de los que ocurrieron en la
vivienda y en las carreteras.

Grfico 58
Distribucin de recursos solicitados al FONDEN durante el 2000, por fenmeno
(Miles de pesos)

Fenmeno
Incendios Forestales
Sequas
Lluvias e inundaciones
Heladas
Fondo Revolvente
Total

Aportacin
Aportacin
Federal
PET federal
Estatal
Total
46,729.00
0.00
0.00
46,729.00
297,092.00
0.00
272,439.00
569,531.00
876,388.00 15,129.00
238,846.00 1,130,363.00
10,224.00
0.00
4,382.00
14,606.00
20,000.00
0.00
0.00
20,000.00
1,250,433.00 15,129.00
515,667.00 1,781,229.00

%
2.62%
31.97%
63.46%
0.82%
1.12%

Heladas
0.8%

Fondo
Revolvente
1.1%

Incendios
Forestales
2.6%
Sequas
32.0%

Lluvias e
inundaciones
63.5%

Cuadro 14
SOLICITUD DE RECURSOS CON CARGO AL FONDEN POR
DEPENDENCIA DURANTE EL AO 2000
(Miles de pesos)
Estado
Tamaulipas

Dependencia
SEDESOL
SAGAR
SCT
CNA

Quintana Roo SAGAR


SCT
Chiapas

SEDESOL
SAGAR
SCT

Nuevo Len SCT


SEDESOL
CNA
Gran Total

FONDEN
8,968
6,512
32,806
33,655
81,941
6,407
18,337
24,744
2,463
2,067
11,819
16,349
3,659
12,694
14,543
30,896
153,930

PET
1,720

1,720

0
224

224
363
363
2,307

Total
Aporte Estatal
10,688
7,878
6,512
2,791
32,806
21,871
33,655
966
83,661
33,506
6,407
2,746
18,337
12,225
24,744
14,971
2,687
3,530
2,067
886
11,819
4,580
16,573
8,996
3,659
3,607
13,057
38,983
14,543
14,147
31,259
56,737
156,237
114,210

Total
18,566
9,303
54,677
34,621
117,167
9,153
30,562
39,715
6,217
2,953
16,399
25,569
7,266
52,040
28,690
87,996
270,447

138

En este ao, el evento que ms daos caus fue el huracn Keith, que afect al pas entre
el 28 de septiembre y el 6 de octubre, y cuya trayectoria se muestra en el siguiente grfico. Se
puede ver que los estados ms afectados por el paso de este huracn fueron Quintana Roo,
Chiapas, Tamaulipas y Nuevo Len. Debido a este huracn, las solicitudes de recursos al
FONDEN se distribuyeron de la siguiente manera:
Si se considera que los daos totales causados por este fenmeno fueron de 365 millones
de pesos, resulta que el aporte federal constituy el 42,7%, el aporte estatal el 31,2%, lo que en
conjunto da un 73,9% del total de daos causados por Keith. El conjunto del sector asegurador
mexicano report un total de montos de siniestralidad de 340 millones de pesos durante el ao
2000; si esta cantidad se distribuye entre los distintos fenmenos ocurridos ese ao en funcin del
tamao de los daos causados, entonces tendramos que lo aportado por las compaas de seguros
por el paso el huracn Keith es de 57 millones de pesos, lo que constituye el 15,6%. El saldo
(10,6%) debi ser asumido por los pobladores damnificados con recursos propios o con recursos
provenientes de alguna fuente no descrita.

Grfico 59
TRAYECTORIA DEL HURACN KEITH

139

b)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2001

Durante el ao 2001, la sequa, lluvias e inundaciones causaron graves estragos en


diversos estados del pas, razn por la cual las solicitudes de recursos con cargo al FONDEN se
destinaron principalmente para la mitigacin de los efectos por dichos fenmenos. Durante este
ao, los recursos desembolsados ascendieron a 930 millones de pesos de los cuales 676 fueron
recursos federales y el resto fue aportado por los estados. Del total general 88 millones
correspondieron al fondo revolvente, es decir el destinado a atender la emergencia. Por otro lado,
si se incluyen los desembolsos originados por el huracn Juliette, ocurrido en el tercer trimestre
del ao, pero que fueron desembolsados en el presente ejercicio, el total de recursos con cargos al
FONDEN, ascendi a 1.220 millones de pesos. De los daos ocurridos durante el 2001, segn el
tipo del fenmeno, los de mayor relevancia fueron las lluvias e inundaciones cuyo monto
ascendi a 1.232 millones de pesos, de este total ms de 800 millones correspondi a los daos
causados por el huracn Juliette, en los estados de Sonora y Baja California Sur.

Grfico 60
DISTRIBUCIN DE DAOS POR TIPO DE FENMENO EN EL 2001
(Millones de pesos)
Fenmeno
Hidrometeorolgicos
Huracn Juliette
otros fenmenos hidro.
Heladas
Sequias
Geolgicos
Sismos
Otros fenmenos
Quimicos
Sanitarios
Socio-organizativos
Total

Monto
Porcentaje
97.61%
2416.8
1755.3
70.89%
407.5
16.46%
0
0.00%
254
10.26%
29.3
1.18%
29.3
2.42%
30
1.21%
0
0.00%
0
0.00%
30
1.21%
2476.1

Distribucin de daos durante 2001


Geolgicos
1%

Otros fenmenos
1%

Hidrometeorolgicos
98%

Siguen en orden de importancia los daos por concepto de sequas (254 millones de
pesos) las que ocurrieron en Chihuahua y San Lus Potos, representaron alrededor del 90% del
total. Como fenmeno geolgico, slo se menciona el sismo de Coyuca de Bentez, Guerrero, que
signific prdidas de alrededor de 30 millones, particularmente en viviendas e infraestructura.
El grfico 61 muestra las dependencias que recibieron los mayores recursos del fondo, la
CNA, el 36% para la reparacin de los sistemas hidrulicos (334 millones de pesos), SAGARPA,
el 26% para apoyar las prdidas en la infraestructura agrcola y en las cosechas (206 millones de
pesos), SCT 22% para reparar los daos en carreteras y puentes (242 millones de pesos).

140
Grfico 61
RECURSOS AUTORIZADOS PARA EL FONDEN DURANTE EL 2001, POR DEPENDENCIA
(Millones de pesos)
Institucin
SEGOB
CNA
SAGARPA
SCT
SEDENA
SEDESOL
SEMARNAT
SEP
Total

Aporte Federal Aporte Estatal


1.6
0
213.2
121.4
144.2
61.8
185.1
56.9
29.2
0
14.8
9.9
84.4
0
5.7
3.8
678.2
253.8

Total
1.6
334.6
206
242
29.2
24.7
84.4
9.5
932

SEDENA
3%
SEMARNAT
9%

SEDESOL SEP
3%
1%

SEGOB
0%
CNA
36%

SAGARPA
22%
SCT
26%

Del total del presupuesto aprobado par el FONDEN en el ao 2001 (4.870,24), slo fue
autorizado un desembolso por 676,26 (13,9%), resultando un remanente de casi 4.200 millones
de pesos. Ahora bien, de acuerdo con las nuevas reglas de operacin del FONDEN, el 20% de
dicho remanente (839 millones) debi ser empleado en inversiones para prevencin y mitigacin
para aminorar los efecto de futuros desastres.
Sin duda, es el huracn Juliette el que ms prdidas caus durante el 2001. La trayectoria
de este huracn fue el mostrado en el siguiente grfico, y se puede ver que la pennsula de Baja
California es la que recibi directamente el impacto del huracn. El monto de los daos causado
por este fenmeno, por sector, se muestran en el siguiente cuadro:

141
Cuadro 15
MONTOS SOLICITADOS AL FONDEN DURANTE EL 2001

Cuadro 16
MONTO DE LOS DAOS CAUSADOR
POR EL HURACN JULIETTE
(Millones de pesos)

142
Grfico 62
TRAYECTO DEL HURACN JULIETTE

La declaratoria de emergencia se public en el Diario Oficial de la Federacin el 9 de


octubre del 2001, y los recursos que se autorizaron para enfrentar la reconstruccin y
reconstruccin de los municipios afectados fueron los siguientes:

Grfico 63
DISTRIBUCIN DEL GASTO DEL FONDEN POR RUBRO
(Millones de pesos)
Sector
Vivienda
Infraestructura urbana
Sector hidrulico
Sector comunicaciones y transportes
Sector agropecuario
Sector pesca
Total

Aportacin
Aportacin
Total
Federal
PET federal Estatal
PET estatal FONDEN
Total PET Gran Total
95.5
12.8
63.7
8.6
159.2
21.4
180.6
24.2
96.9
121.1
0
121.1
10.8
6.8
17.6
0
17.6
112.3
58.3
170.6
0
170.6
78.9
1.1
1.2
0.5
80.1
1.6
81.7
0.5
0.5
1
0
1
13.9
227.4
9.1
549.6
23
572.6
322.2

%
31.54%
21.15%
3.07%
29.79%
14.27%
0.17%

143

Sector
agropecuario
14.3%

Sector pesca
0.2%
Vivienda
31.5%

Sector
comunicaciones y
transportes
29.8%
Sector hidrulico
3.1%

Infraestructura
urbana
21.1%

El total aportado por el FONDEN representa un 63,3% del total de daos. Por su parte, el
sector asegurador en su conjunto report un total de reclamaciones de 245.125 millones de pesos
en el cuarto trimestre del 2001, monto del que, se puede considerar, la mayor parte est asociado
a prdidas causadas por el huracn Juliette. Este monto representa el 27,1%, por lo que queda un
9,6% (87.065 millones de pesos) que debieron ser asumidos por los damnificados o cubiertos con
otra fuente de recursos no especificada.

c)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2002

Durante el 2002 el Fondo de Desastres Naturales destin 2.917 millones de pesos a


atender los efectos de los mismos. Puede apreciarse que esta cifra global cubri menos que el
30% de los daos totales por concepto del conjunto de desastres.
Los recursos del fondo referidos fueron asignados a veinte entidades federativas entre las
cuales cuatro de ellas Yucatn, Nayarit, Campeche y Chihuahua absorbieron el 82%. El primero
de estos estados que fue afectado por el huracn Isidoro, recibi ms de 1.500 millones de
pesos, seguido por Campeche, afectado tambin por el mismo fenmeno al que se canalizaron
317 millones de pesos. En tanto que el huracn Kenna hizo que el estado de Nayarit con
especial incidencia en la franja costera de dicho estado, demandara y recibiera algo ms de
340 millones de pesos. Los montos otorgados al estado de Chihuahua 221,9 millones de pesos
estuvieron asociados a la grave sequa que afect a este estado durante el ao. En el siguiente
cuadro se puede observar a detalle estos datos.
A lo largo del ao 2002, fenmenos como lluvias, inundaciones, as como huracanes e
inclusive problemas de sequa, causaron graves estragos en diversos estados de la Repblica
Mexicana, lo que origin que se solicitaran recursos a cargo del FONDEN, para la mitigacin de
los efectos de los desastres que se presentaron durante el ao. Lo anterior se realiz por medio de
21 declaratorias de desastre natural y 14 declaratorias de emergencia. (Segundo Informe de
Gobierno, Vicente Fox Quesada, las cifras corresponden al perodo de septiembre de 2001 a junio
de 2002)

144
Grfico 64
RECURSOS DEL FONDEN POR ESTADO DURANTE EL 2002
Estado
Aguascalientes
Campeche
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guerrero
Jalisco
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Total

Monto
3.3
317.5
1.6
83.3
221.9
25.9
29.1
20.7
343.7
64.9
32.7
33.4
25.1
41.7
11.5
51
23.4
39.3
1510.4
36.4
2916.8

Porcentaje
0.11%
10.89%
0.05%
2.86%
7.61%
0.89%
1.00%
0.71%
11.78%
2.23%
1.12%
1.15%
0.86%
1.43%
0.39%
1.75%
0.80%
1.35%
51.78%
1.25%
100.00%

Distribucin del gasto del FONDEN por estado en


2002
Nuevo Len
2%
Chiapas
3%
Chihuahua
8%

Otros
13%

Yucatn
51%

Campeche
11%
Nayarit
12%

Grfico 65
DISTRIBUCIN DE RECURSOS DEL FONDEN POR RUBRO DURANTE EL 2002

Rubro
Monto
Porcentaje
Carretera y Transporte
191.3
27.14%
Educativa
12
1.70%
Hidrulica
294.4
41.77%
Total Cobertura infraestructura pblica
497.7
70.62%
Cobertura a damnificados
176.4
25.03%
Cobertura a reas naturales
3.1
0.44%
Cobertura al patrimonio arqueolgico, artstico e
histrico
26
3.69%
Otros
1.6
0.23%
TOTAL
704.8

Distribucin del gasto del FONDEN por rubro


en 2002
Cobertura a
reas naturales
0.4%

Cobertura a
damnificados
25.0%

Cobertura al
patrimonio
arqueolgico,
artstico e
histrico
3.7%

Otros
0.2%

Total Cobertura
infraestructura
pblica
70.6%

En el grfico 65 se puede observar el gasto federal asignado al Fondo de Desastres


Naturales por rubro de atencin en el 2002. Es notable la importancia relativa de la reparacin de
infraestructura pblica (algo ms del 70%), en comparacin con lo ocurrido en 2003, en donde la
atencin a los damnificados fue el rubro ms importante.
Para atender los desastres ocurridos en el ao 2002 debieron utilizarse, adems de los
recursos presupuestales del ao, una parte de los fondos acumulados en un fideicomiso
constituido por los excedentes del fondo que haban sido autorizados en el presupuesto,
particularmente en el ao 2000 y 2001, y que no fueron utilizados.

145

El rubro de atencin que recibi las mayores proporciones del gasto asignados al
FONDEN fue la cobertura a la infraestructura pblica con un 70,6%, es decir 497,7 millones de
pesos. De esta infraestructura, la de comunicaciones y transportes, as como la hidrulica, las
cuales, en la mayora de los casos ante fenmenos de tipo ssmico y hasta hidrometeorolgicos
resultan los ms afectados en cuanto al valor de la recuperacin de la infraestructura. Mientras
que la cobertura a los damnificados ocupa un 25% del total de gastos asignados.
Por otro lado, a nivel de gasto federal asignado por dependencia, tres de ellas concentran
ms del 93% de los recursos asignados, estos son los casos de la Comisin Nacional del Agua
(CNA), de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) y de la Secretara de Desarrollo
Social. Lo anterior es el resultado de que sistemas hidrulicos de diversos tipos, las vas de
comunicacin y las viviendas son por mucho tres de los sectores ms afectados en los distintos
tipos de fenmenos naturales que inciden en nuestro pas.

Grfico 66
DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS DEL FONDEN POR DEPENDENCIA DURANTE EL 2002
Distribucin del gasto del FONDEN por
dependencia en 2002
Institucin
SEGOB
SEDESOL
SEMARNAT
SAGARPA
SCT
SEP
CNA
FONATUR
Total

Aporte Federal Porcentaje


1.6
0.23%
170.8
24.23%
3.1
0.44%
5.7
0.81%
191.2
27.13%
12
1.70%
294.4
41.77%
26
3.69%
704.8

SEGOB
0.2%

FONATUR
4%

SEDESOL
24.2%
SEMARNAT
0.4%

CNA
42%

SAGARPA
0.8%
SEP
2%

SCT
27.1%

El huracn Isidoro fue, sin duda, el evento natural que ms dao caus en el 2002. El
huracn se origin en el mar caribe y tuvo una trayectoria noroeste hasta tocar tierra en las costas
del estado de Yucatn (con vientos de 205km/hr, lo que corresponde a un huracn categora 3 en
la escala de Saffir-Simpson), para luego seguir una trayectoria francamente el norte para volver a
tocar tierra en Louisiana, en los Estados Unidos de Norteamrica. Los estados afectados por el
paso de este huracn fueron Yucatn y Campeche, principalmente, donde se reportaron daos del
orden de 6.500 y de 2.300 millones de pesos, respectivamente.
El siguiente cuadro muestra la distribucin de las prdidas en el estado de Yucatn
causadas por el huracn Isidore.

146
Cuadro 17
DAOS CAUSADO POR EL HURACN ISIDORO EN MXICO
(Miles de pesos)
Sector/concepto
Agricultura
Ganadera
Pesca
Micro y pequea empresa
Medianas y grandes
Total Industria y comercio
Vivienda
Escuelas
Hospitales y centros de salud
Comunicaciones y transporte
Agua potable
Suministro de electricidad
Impacto ecolgico
Costo de la emergencia
Total

Monto de los daos


532,876.1
1,130,000.0
7,000.0
1,018,100.0
1,274,900.0
2,293,000.0
1,501,244.5
161,879.0
87,337.9
236,448.8
41,238.3
296,798.0
82,540.7
165,000.0
6,535,363.3

%
8.15%
17.29%
0.11%
15.58%
19.51%
35.09%
22.97%
2.48%
1.34%
3.62%
0.63%
4.54%
1.26%
2.52%

Grfico 67
TRAYECTORIA DEL HURACN ISIDORE

Es claro que el sector industrial y el de vivienda fueron los ms afectados mientras que el
sector pesca y agua potable son las que menos prdidas reportaron. La declaratoria de desastre
fue publicada el 4 de octubre, casi 15 das despus del impacto del huracn en Telchac Puerto,
Yucatn. A partir de este momento comenz a fluir los recursos para la reparacin de los daos y

147

la reconstruccin. De acuerdo con las estimaciones del comit sectorial del FONDEN, los costos
se distribuyeron de la siguiente manera:

Cuadro 18
DISTRIBUCIN DE LAS APORTACIONES FEDERALES Y ESTATALES A LA
REPARACIN DE LOS DAOS CAUSADOS POR EL HURACN ISIDORO
Sector
Agricultura
Vivienda
Salud
Educacin pblica
Comunicaciones y transportes
Agua potable
Medio ambiente
Total

Aporte Federal Aporte Estatal


Total
35,000.00
15,000.00
50,000.00
840,000.00
360,000.00 1,200,000.00
24,400.00
0.00
24,400.00
135,000.00
0.00
135,000.00
172,800.00
33,500.00
206,300.00
22,400.00
18,800.00
41,200.00
85,500.00
3,800.00
89,300.00
1,315,100.00
431,100.00 1,746,200.00

Esto significa que el aporte del FONDEN en conjunto represent el 20,12% del costo
total de los daos originados por este evento. De acuerdo con una publicacin de La Jornada del
14 de febrero del 2003, el sector asegurador atendi 3.567 solicitudes derivadas de la
siniestralidad de los huracanes Isidore y Kenna, lo que deriv en un pago total de 4.504 millones
de pesos, de los cuales el 66% correspondi directamente a reparar daos causado por Isidoro en
Yucatn. Este monto asciende a 2.972,64 millones de pesos, lo que representa un 45,5% del total
de daos. Este dato llama la atencin ya que significa que el sector asegurador aporto recursos
por el doble de lo que destin el gobierno Federal y Estatal juntos para reparaciones y
reconstruccin. La suma de lo aportado por el FONDEN y el sector asegurador representa el
65.62% del total de prdidas, lo que implica que el restante 34,38% debi ser cubierto por los
propios damnificados y por recursos provenientes de donaciones u otra fuente de financiamiento
que no hemos podido identificar.

d)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2003

Con relacin a los desastres registrados en el ao 2003, el Fondo de Desastres Naturales


(FONDEN) destin 1.765 millones de pesos para la atencin de los desastres, de los cuales,
350 millones de pesos fueron con cargo al Ramo General 23, Provisiones Salariales y
econmicas (de este monto, 209 millones de pesos fueron para el Fondo Revolvente previsto en
las Reglas de Operacin del FONDEN (ROF), y 141 millones de pesos se destinaron al
Fideicomiso FONDEN como remanentes del Ramo 23, tal como lo establece la Ley General de
Proteccin Civil y las Reglas de Operacin del Fondo) y 1.415 millones de pesos al Fideicomiso
FONDEN. Esta cifra cubri menos del 20,3% de los daos totales durante este ao.

148
Grfico 68
GASTOS FONDEN EN EL 2003
Estado
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guanajuato
Guerrero
Jalisco
Michoacn
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Fondo Revolvente
Equipamiento
Transferencia a remanentes
Adquisicin de Seguro de Riesgo
Total Fideicomiso
Total Revolvente

Monto

Porcentaje
42

2.38%

411.6
44.9

23.32%
2.54%

12.8
27.7
11.4
133.1
10.6
75.7
14.5
392
8.8
2.1
0.1
20.3

0.73%
1.57%
0.65%
7.54%
0.60%
4.29%
0.82%
22.21%
0.50%
0.12%
0.01%
1.15%

47.1
11.7
44
97.7
2
209.2

2.67%
0.66%
2.49%
5.54%
0.11%
11.85%

140.8
4.7
1764.8
1624
140.8

7.98%
0.27%
100.00%

Distribucin del gasto por estado del FONDEN en


el 2003
Otros, 17.27%

Colima, 23.32%

Nayarit, 4.29%
Yucatn, 5.54%

Jalisco, 7.54%
Oaxaca, 22.21
Transferencia a
remanentes,
7.98%

Fondo
Revolvente,
11.85%

En el 2003, el estado que recibi mayor apoyo por parte del FONDEN fue Colima, estado
que en ese ao fue afectado por un sismo de magnitud 7,6 en la escala de Richter el 21 de enero.
El sismo afect adems a los estados de Nayarit y Jalisco. El total de daos causados por este
evento ascendi a 1.078,90 millones de pesos (en Colima), por lo que se puede ver que el
FONDEN cubri el 38% de las prdidas. La Declaratoria de Emergencia por parte de la SEGOB
fue dada el 22 de enero de ese ao (un da despus de ocurrido el sismo) lo que permiti el acceso
a recursos del Fondo Revolvente para la atencin inmediata a la poblacin. El da 28 de enero del
mismo ao se public en la Declaratoria de Desastre, lo que permiti al Gobierno del Estado de
Colima acceder a recursos del FONDEN para la reconstruccin y reparacin de los daos.

149

Grfico 69
GASTOS FONDEN POR RUBRO EN 2003
Rubro
Carretera y Transporte
Educativa
Salud
Hudrulica y Urbana
Subtotal Infraestructura Pblica
Atencin a Damnificados
Atencin a Recursos Naturales
Transferencia de remanentes
Adquisicin de seguro de riesgo

Monto
288.6
260
54.4
74.8
677.8
895.6
45.9
140.8
4.7
1764.8

Porcentaje
16.35%
14.73%
3.08%
4.24%
38.41%
50.75%
2.60%
7.98%
0.27%
100.00%

Distribucin del gasto del FONDEN por rubro


en 2003

Atencin a
Recursos
Naturales
2.6%

Transferencia
de
remanentes
8.0%

Adquisicin
de seguro de
riesgo
0.3%

Subtotal
Infraestruc.
Pblica
38.4%

Atencin a
Damnificados
50.7%

La aportacin del FONDEN al Estado de Colima para la reconstruccin se distribuy de


la siguiente forma (montos en millones de pesos):

Cuadro 19
DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS DEL FONDEN POR DEPENDENCIA
Institucin
SEP
SSA
SEDESOL
SCT
Puertos
CNA
Total

Aporte Federal Aporte Estatal


187.8
59.3
39
2.1
105
45
7.1
0.9
61.6
0
6.5
0
407
107.3

Total
247.1
41.1
150
8
61.6
6.5
514.3

De acuerdo con estimaciones del CENAPRED, el monto total de los daos causados por
el sismo del 2003 en el Estado de Colima alcanzaron un valor de casi 993 millones de pesos, lo
que quiere decir que el aporte del Gobierno Federal correspondi al 41% de esas prdidas, el
aporte del Gobierno Estatal al 11%, quedando por cubrir un 48%. De acuerdo con publicaciones
de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, el monto de la siniestralidad por concepto de
terremotos reportado por las compaas de seguro de enero a marzo del 2003 es de
79.497 millones de pesos, mismos que, naturalmente, deben estar relacionados exclusivamente
con el sismo de Colima. Este monto corresponde al 8% de los daos totales, por lo que queda un
40% que deben haber sido cubiertos por la propia poblacin afectada, por ayuda internacional o
de algn otro tipo, en porcentajes que es imposible determinar con la informacin conseguida.

150

La accin del FONDEN se activ a travs de 19 declaratorias de desastre, 10 declaratorias


de emergencia y nueve declaratorias de contingencia climatolgica, publicadas en el Diario
Oficial de la Federacin durante el ao 2003.
Dichos recursos se asignaron a 20 entidades federativas, de las cuales, Colima, Jalisco,
Oaxaca y Yucatn correspondieron los mayores recursos durante el ao 2003, y su monto en
conjunto fue de 1.034 millones de pesos. Durante el primer semestre, Colima Jalisco y
Michoacn emplearon el 78,3% de los recursos para la reparacin de la infraestructura federal,
estatal y municipal daada por el sismo del 21 de enero de 2003. El restante 21,7% se asign a la
mitigacin de daos originados por lluvias y sequas atpicas que afectaron activos productivos; a
la reparacin y reconstruccin de viviendas daadas de poblacin de bajos ingresos.
La disponibilidad acumulada en el Fideicomiso FONDEN durante los primeros seis
meses de 2003 fue de 7.058 millones de pesos, lo que permiti atender contingencias por
desastres naturales que se presentaron durante el segundo semestre del ao.
Los recursos destinados a Oaxaca fueron utilizados para mitigar los daos ocasionados
por la Tormenta Tropical Carlos a fines de este mismo ao y, los correspondientes a Yucatn,
para revertir los efectos del Huracn Isidoro, como complemento a los recursos otorgados en el
2002.
En el tercer informe de gobierno de 2003, se report que en el perodo de enero a junio de
ese mismo ao, los recursos autorizados por el FONDEN fueron de 701,7 millones de pesos, de
los cuales 681,7 millones se autorizaron con cargo al Fideicomiso FONDEN y 20 millones de
pesos con cargo al Programa FONDEN del Ramo 23 Provisiones Salariales y Econmicas.
En el perodo de enero a junio de 2003, los principales estados que recibieron apoyo con
recursos del FONDEN fueron Colima, Jalisco, Nayarit y Tamaulipas, que en conjunto ejercieron
el 94% del monto total. En Nayarit y en Tamaulipas, los recursos se destinaron a la atencin de
los daos ocasionados por las lluvias presentadas a fines del 2002.
El FONDEN destin, asimismo, 5 millones de pesos a la contratacin de una empresa
para el diseo y evaluacin de escenarios de riesgos naturales, as como para el anlisis del riesgo
ssmico del pas.

e)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2004

Para cifras estimadas para el primer semestre de 2004, el Fondo de Desastres Naturales
(FONDEN) destin recursos para mitigar los efectos causados por desastres del orden de
1.470,3 millones de pesos, cantidad superior en 771 millones autorizados al mismo perodo del
ao anterior. Este incremento obedece a que en el ejercicio fiscal 2004 se consideraron los
apoyos otorgados para atender los efectos de los desastres naturales ocurridos a fines de 2003.
Del total de recursos autorizados, 305,7 millones de pesos se ejercieron con cargo al
Ramo 23 y 1.164,6 millones de pesos provinieron del Fideicomiso FONDEN. En el primer caso,
206,4 millones se erogaron a travs del Fondo Revolvente de la Secretara de Gobernacin para

151

sufragar los gastos generados por diversas emergencias que afectaron a diversas entidades
federativas, mientras que el resto 45,3 se destinaron para el programa de empleo temporal. En el
caso de los recursos provenientes del fideicomiso FONDEN, 1.118 millones de pesos se
canalizaron para la mitigacin de los efectos del huracn Marty e Ignacio, ocurridos en el
ltimo cuatrimestre del 2003; el resto 46,6 millones de pesos, se asignaron para la reconstruccin,
de viviendas, infraestructura hidrulica daada por lluvias ocurridas en el primer trimestre del
2004 en los estado de Chipas, Nuevo Len y Coahuila.
En el ao 2004, la infraestructura pblica concentr el 70% de los recursos ejercidos para
reconstruccin de daos a cargo del FONDEN, es decir, 1.041 millones de pesos. De este monto,
tan slo la infraestructura carretera utiliz el 80% de dichos recursos. Seguido de estos, pero en
mucho menor medida se encuentran los recursos para la atencin a los damnificados con
428,8 millones de pesos.
A nivel regional, durante el 2004 las entidades federativas que recibieron los mayores
recursos fueron los estados de Baja California Sur con un 21,1% de los recursos, seguido por
Guanajuato y Chiapas con 16,1% y 12,7% respectivamente, as como Jalisco con un 10,5%. En
conjunto dichos estados recibieron un total de apoyos por 888,5 millones de pesos cifra que
representa poco ms del 60% del recursos desembolsados por FONDEN (vase el cuadro 16).
Histricamente desde que empez a funcionar el FONDEN las entidades que ms recursos han
demandado, de 1996 hasta cifras estimadas de 2004, han sido los estados de Chiapas con un
13,4%, seguido por Oaxaca con un 12,4%, y Veracruz con un 10,6%. Dichos estados son los que
comnmente han tenido una mayor incidencia de desastres por fenmenos naturales. Sin
embargo, tenemos tambin los casos de Puebla y Yucatn que figuran entre los que han
concentrado mayores recursos del FONDEN con 8,8% y 7,1% respectivamente, a pesar de ello la
incidencia de los desastres ha sido muy poca en trminos absolutos, no obstante han tenido la
presencian de fenmenos devastadores como el caso de el terremoto de Puebla en 1999 y la
presencia del huracn Isidore en el estado de Yucatn en el ao 2002 (vase grfico 1.2).

f)

Recursos Desembolsados por el FONDEN en el Ao 2005

Sin lugar a dudas el ao 2005 marc un parteaguas en la historia de los desastres tanto en
Mxico como en el mundo. El ao 2005 fue la temporada de huracanes ms activa que se ha
conocido y la que ms daos ha registrado en la historia de las compaas aseguradoras por
prdidas en estos eventos. De acuerdo con la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA), fueron
ocho los huracanes que impactaron directamente a Mxico durante el 2005, entre los que se
encontraron: Bret, Cindy, Dora, Emily, Gert, Jos, Stan, y Wilma. Fenmenos como el huracn
Emily en el mes de junio, as como los huracanes Stan y Wilma en octubre, fueron, por sus
caractersticas y sus efectos los que dejaron un mayor grado de destruccin aunque con un
nmero de muertes sensiblemente menor (salvo el caso del huracn Stan en el estado de
Chiapas).

152

Grfico 70
PORCENTAJE DE RECURSOS DEL FONDEN 1996-2004
PRINCIPALES ESTADOS

En cuanto a prdidas econmicas se refiere, despus de que durante el 2004 no se


presentaron eventos significativos y las prdidas monetarias se calcularon en apenas 873 millones
de pesos (83 millones de dlares aprox.). Durante el 2005 se sobrepas el promedio de prdidas
calculado entre el perodo 1980-1999 el cual es de 700 millones de dlares, ya que en el 2005 se
tuvieron prdidas por 4.248 millones de dlares (45.426 millones de pesos) cifra seis veces
mayor al promedio mencionado. Tan slo los daos calculados por el huracn Stan en Puebla
(917 millones de pesos) superan los daos registrados por todos los fenmenos registrados
durante 2004, inclusive los daos que se presentaron en el sector de la vivienda en Chiapas (ms
de 1.500 millones de pesos) representan casi el doble del monto de daos calculados para el
mismo ao (2004).
En el cuadro 25 es notable que los fenmenos de tipo hidrometeorolgico son los que
mayores prdidas econmicas registran y en este ao superaron por mucho la tendencia que
segua, ya que durante 2005 poco ms del 99% del total de prdidas estimadas se debieron a estos
fenmenos, en especial a huracanes y tormentas tropicales, lo que traducido en valor monetario
arroja un estimado de prdidas de poco ms de 45,4 miles de millones de pesos.
De los fenmenos que pudieron ser documentados se encontr que la suma del monto de
las prdidas ascendi a 44,2 miles de millones de pesos, el 48,5%, es decir, 21,4 miles de
millones de pesos, correspondieron a daos en la infraestructura y destruccin de acervos, y/
prdidas directas, mientras que los efectos indirectos, o prdidas en la produccin de bienes y
servicios y/o lucro cesante agruparon el 51,5%, es decir 22,7 miles de millones de pesos.

153

Cuadro 20
PRINCIPALES FENMENOS OCURRIDOS DURANTE 2005

Como era de esperarse, desde que empez a funcionar el FONDEN, nunca se haba
presentado un gasto de las dimensiones que se tuvieron durante el ao 2005. Si este gasto lo
analizamos a nivel estatal, los que mayormente fueron beneficiados fueron los casos de Chiapas,
Veracruz, Oaxaca y Quintana Roo, ya que entre los cuatro agrupan ms del 60% de los ms de
8.500 millones de pesos de gasto. Si se suman los recursos otorgados a cada una de las entidades
federativas que fueron beneficiadas por el FONDEN en el perodo 1996-2005, los estados a los
que histricamente se les han otorgado mayores recursos han sido Chiapas con el 20%, seguido
por los casos de Veracruz y Oaxaca, ambos con 13%, y en menor medida Puebla y Guerreo con
7% y 5% respectivamente.
A excepcin del 2003, no se cuenta con la informacin necesaria acerca del apoyo
internacional y de fondos reembolsables como son los crditos contingentes y Transferencia del
riesgo hacia las aseguradoras. De igual manera, no se pudo obtener informacin acerca de los
traslados presupuestarios del Estado para responder al desastre.
En los cuadros 21 y 22, se muestra un resumen de las fluctuaciones en los gastos
ocasionados por desastres en cuanto a Rubro de Atencin y Entidad Federativa.

154
Grfico 71
PORCENTAJE DE RECURSOS DEL FONDEN 1996-2004
PRINCIPALES ESTADOS

Cuadro 21
GASTO FEDERAL AUTORIZADO CON CARGO AL RAMO 23 Y FIDEICOMISO FONDEN
POR RUBRO DE ATENCIN, 1996 2005
(Millones de pesos)

155

Por rubro de atencin los recursos del FONDEN se aplicaron de la siguiente forma:

67,8 % se destin a la reparacin de daos en infraestructura pblica,


principalmente red carretera y de trnsito en Chiapas, Nuevo Len, Quintana Roo
y Tamaulipas.
8,5% se design a la contratacin del instrumento de transferencia de riesgo
ssmico y al costo de evaluacin de resultados.
16,6% se aplic para sufragar los gastos a la atencin de damnificados.
5,3% se aplic a la adquisicin de equipo especializado orientado a prevenir y
atender los desastres naturales, para apoyar a la Comisin Nacional Forestal
(CONAFOR), a la Secretara de Marina (SEMAR) y a la Comisin Nacional del
Agua (CONAGUA).
1,2% se destin a la rehabilitacin de reas naturales protegidas daadas por los
huracanes Emily, Stan y Wilma en Quintana Roo, Veracruz y Yucatn.
0,6% se transfiri al Fideicomiso FONDEN y al Fideicomiso Preventivo como lo
establece la Ley General de Proteccin Civil y las ROF.
Cuadro 22
GASTO FEDERAL ASIGNADO POR ENTIDAD FEDERATIVA
(Millones de pesos)

156

Como se mencion anteriormente, en el siguiente cuadro se puede observar la estructura


porcentual de las perdidas econmicas a causa de desastres por tipo de fenmeno, es notable que
en los ltimos siente aos la participacin de os fenmenos hidrometeorolgicos superan el 90%
del total de fenmenos, salvo en el ao 2003 donde tuvieron una aportacin del 60,2%.

Cuadro 23
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE PRDIDAS ECONMICAS POR DESASTRE

5. Evaluacin del manejo del riesgo desde el punto de vista financiero


Desde el 2000 el Plan Nacional de Proteccin Civil ha estado ms orientado a la reaccin que a la
prevencin; a nivel de acciones predesastre el FOPREDEN y el FIPREDEN son los entes
encargados. Sin embargo, no siempre han cumplido su objetivo: en 2005 slo se us el 25% del
fondo (esto se debi a un incremento en el presupuesto autorizado por el Congreso, pero
posteriormente revocado), y 18 estados no participaron en la convocatoria. Conceptualmente
estos fondos funcionan muy bien, pero su cobertura es limitada. La participacin de los comits
estatales y municipales de Proteccin Civil en la utilizacin de estos fondos es algo que debe
fortalecerse.
Un aspecto en el que se ha avanzado mucho es en el estudio de las amenazas y
vulnerabilidad de algunas ciudades en Mxico. Los estudios realizados al respecto se ha podido
realizar en gran medida gracias a una ampliacin de las redes de estaciones de registro de
fenmenos naturales, especialmente la red de registro ssmico de la Ciudad de Mxico y las
estaciones hidrometeorolgica en el Caribe. No obstante, estas redes son muy localizadas y no
estn conectadas con otros esfuerzos locales, por lo que se desaprovecha mucha informacin.
Adems, la extensin de las redes dista mucho de ser la adecuada para un pas como Mxico, por
lo que, como parte del mejoramiento de la gestin, orientado principalmente a la sistemtica
construccin de catlogos completos de fenmenos naturales, se debe modernizar y ampliar las
redes actualmente existentes. Un ejemplo de lo poco adecuada de las estaciones se present
durante el paso del huracn Wilma por Cancn: todas las estaciones meteorolgicas que registran
velocidades de viento colapsaron antes de que se registraran las velocidades mximas; lo mismo
ocurri con lo maregrafos.
A nivel post-desastre el Programa FONDEN y Fideicomiso FONDEN son los principales
encargados de aportar los recursos para la reconstruccin y rehabilitacin. Los trmites que los

157

estados deben seguir para acceder a estos fondos se han ido ajustando. Antes eran demasiado
sencillos y eran asignados de manera discrecional; actualmente parecen ser muy complicados, por
lo que resulta necesario buscar un balance adecuado entre celeridad y rigor documentario para
detonar el flujo de los recursos.
La velocidad con que se constituye el fondo no sigue criterios tcnicos. Esto puede
convertirse en un problema si se tiene 2 aos seguidos con desastres. El apoyo del FONDEN
viene acompaado de un apoyo por parte de los gobiernos locales, que casi siempre es del 50%.
Esto implica un desembolso de dinero del gobierno estatal que no siempre ha sido previsto, y
para lo cual es necesario reasignar o desviar recursos de proyectos en marcha o a punto de
iniciarse. A pesar de esto, los gobiernos locales no ven la necesidad de asegurarse para cubrir su
participacin, a pesar de que este tipo de seguros se encuentra a su disposicin. Es claro que
resulta ms fcil reasignar recursos en el caso de una emergencia en marcha que justificar el pago
de una prima anual.
La cultura de aseguramiento en Mxico es todava incipiente. Apenas el 3% de todas las
viviendas se encuentran aseguradas voluntariamente, mientras que si se considera el
aseguramiento obligatorio de los crditos hipotecarios, este porcentaje podra llegar al 40%. El
correcto funcionamiento del seguro depende principalmente de la solvencia de las compaas
para afrontar sus compromisos. En el caso de sismo, la regulacin mexicana, una de las ms
novedosas y avanzadas del mundo, exige la conformacin de reservas que garanticen la
capacidad de las aseguradoras; dichas reservas se estiman haciendo uso de sistemas de clculo
avanzados. No obstante, el aseguramiento de bienes pblicos o privados rara vez cubre el 100%
del valor de los inmuebles, y usualmente hay una parte que es responsabilidad del propietario
(deducible y coaseguro). Es entonces necesario crear conciencia de que, aunque los inmuebles
estn asegurados, se debe contar con recursos suficientes para cubrir la parte que corresponde al
propietario; en el caso de inmuebles propiedad del estado se presenta la misma situacin, por lo
que esta cantidad debe ser considerada en los presupuestos anuales de las dependencias estatales.
En el caso de Wilma, el sector asegurado sufri prdidas millonarias, pero ninguna
compaa incumpli sus compromisos. Dada la experiencia ganada con la regulacin en sismos,
actualmente el Instituto de Ingeniera de la UNAM viene desarrollando un modelo similar para
fenmenos hidrometeorolgicos. Esto dar ms seguridad sobre la solvencia de las compaas de
seguros, pues reducir significativamente el riesgo moral y financiero.
En caso de un sismo de ciertas caractersticas, el Gobierno Federal cuenta con la cobertura
de un Bono Catastrfico. Este bono restituye parte de lo que el Gobierno disponga del Fondo de
Desastres (aprox. 450MDD), dividido en tres partes, cada una de las cuales cubre los daos de
temblores ocurridos en ciertas regiones del pas. Su funcionamiento es sustancialmente distinto al
de un seguro convencional. El monto del bono no es superior a la capacidad del sistema
asegurador y reasegurador que operan en Mxico, los cuales podran cubrir est cantidad
perfectamente. Algunos especialistas manifiestan dudas sobre el correcto funcionamiento del
bono, el cual, no obstante, ha sido colocado con xito en los mercados financieros.
En el caso de los huracanes Emily y Wilma, el Sistema Nacional de Proteccin Civil
en sus vertientes Federal, Estatal y Municipal funcionaron correctamente, y gracias al
alertamiento y las medidas preventivas puestas en marcha, se logr obtener un saldo blanco, que

158

para el caso del primer huracn (Emily) los resultados favorables merecieron, entre otras
expresiones positivas, el reconocimiento a la Secretara de Gobernacin por parte de la Estrategia
Internacional para la Reduccin de los Desastres (EIRD) de la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU), la cual destac la preparacin de Mxico para enfrentar el fenmeno. Sin
embargo, an se tiene mucho camino por recorrer para verdaderamente lograr pasar de un
esquema reactivo a uno preventivo, lo cual qued demostrado por las afectaciones provocadas
por el huracn Stan, especialmente en el estado de Chiapas, donde 86 personas perdieron la
vida, dejando en claro la necesidad de contar con mayores instrumentos de prevencin en
regiones que, por sus condiciones de marginalidad de la poblacin, son mayormente vulnerables.

159

IV. ESCENARIO EXTREMO PROBABLE

1. Paso 1. Eleccin del escenario crtico y estimacin de la distribucin espacial de las


intensidades

a)

Antecedentes

La Repblica Mexicana est situada en una de las regiones sismicamente ms activas del
mundo debido a la frecuente actividad de las placas tectnicas y fallas geolgicas que la cruzan.
Se ha identificado que interactan cinco placas tectnicas: Cocos, Pacifico, Norteamrica, Caribe
y Rivera. Al occidente, la placa de Cocos se desplaza por debajo de la Norteamericana; hacia el
norte se presenta un movimiento cortante entre la placa del Pacifico y la de Norteamrica, en la
falla denominada San Andrs. Esta franja de sismicidad se integra a otras que circundan el
ocano pacifico en la zona ssmica denominada Anillo de Fuego del Pacfico, la cual
comprende la Patagona y Chile al sur del continente, sigue Centroamrica, la parte occidental de
Mxico, Estados Unidos, Canad, Alaska, luego atraviesa las islas Aleutianas, contina por la
pennsula de Kamthactka, las islas de Japn y Filipinas, y termina en Nueva Zelanda.

Grfico 72
MAPA TECTNICO DE MXICO

Fuente: Servicio Sismolgico Nacional.

160

En particular, la zona sur de Mxico est dominada por la subduccin de las placas
ocenicas de Rivera y Cocos bajo la placa continental de Norte Amrica, a lo largo de la Fosa
Mesoamericana. La placa de Rivera es relativamente pequea y joven, recorre la costa desde el
norte del estado de Jalisco hasta el estado de Colima. La placa de Cocos por su parte, comienza
su convergencia al noroeste en el estado de Colima, y contina hacia el sureste hasta el estado de
Chiapas y la frontera con Guatemala. La subduccin de estas dos placas es generadora de la
mayor parte de la sismicidad en la zona de convergencia del sur de Mxico, compuesta por
diversos tipos de sismos. El grfico 72 muestra el mapa tectnico de Mxico que describe los
rasgos anteriormente mencionados.

Grfico 73
LOS GRANDES SISMOS DEL SIGLO (M > 6.5)

Fuente: Servicio Sismolgico Nacional.

El grfico 73 muestra los sismos con magnitudes mayores o iguales a 4,5 localizados en la
Repblica Mexicana entre 1964 y 1995. Los puntos rojos representan sismos superficiales
(profundidades menores a 50 Km), mientras que los azules representan sismos con profundidades
mayores a 50 km La mayora de los sismos localizados se concentran a lo largo de las fronteras
entre las placas tectnicas, sin embargo, pueden notarse unos pocos sismos al interior del
continente, en regiones alejadas de estas fronteras tectnicas, principalmente a lo largo de la faja
volcnica, donde se concentra la mayor poblacin de Mxico.
El mayor peligro lo presentan los sismos que ocurren a lo largo de las costas del Pacfico,
entre las ciudades de Puerto Vallarta y Tapachula. No slo se producen sismos con mayor
frecuencia, sino tambin los mayores sismos registrados en Mxico han ocurrido entre estas dos

161

poblaciones. El grfico 73 recopila grficamente el catlogo de sismos con magnitud mayor o


igual a 6,5 que poseen dentro de sus registros. Estos sismos, que por su cercana a las costas
representan un grave peligro a las poblaciones costeras, tambin afectan al Valle de Mxico,
como se ha constatado durante los grandes sismos de 1911, 1957, 1979 y 1985. Esta influencia de
los sismos costeros sobre la ciudad de Mxico, que se encuentra a ms de 200 Km de la costa, se
debe a las condiciones del suelo sobre el que se desarroll la ciudad.
En el grfico 74 se muestra las zonas de ruptura de algunos de los sismos ms
significativos que han ocurrido durante el presente siglo. Estos se localizan frente a las costas del
Ocano Pacfico y son producto de la subduccin de la placa ocenica bajo la placa continental.
Los eventos ocurren a lo largo de la falla o interfase entre dichas placas denominada Fosa
Mesoamericana. La falla se extiende desde Puerto Vallarta en Jalisco, hasta el sur de Costa Rica
en Centroamrica. Las zonas de ruptura de los grandes sismos llegan a alcanzar hasta 200 km
como en el caso del mayor sismo registrado por instrumentos durante este siglo, el sismo de 1932
frente a las costas de Jalisco. Otros sismos de apreciable tamao son los sismos de Oaxaca de
1965 y el de Michoacn de 1985. La mayor parte de esta zona de falla se ha roto por un gran
sismo, sin embargo, son notables en este grfico dos pequeos segmentos o brechas, de los cuales
no se tiene informacin histrica de la ocurrencia de un gran sismo en el pasado, uno frente a las
costas de Colima-Michoacn, y otro frente al istmo de Tehuantepec. Es posible que estas zonas
sean assmicas, esto es, la energa elstica acumulada no se libere a travs de grandes sismos.

Grfico 74
ZONAS DE RUPTURA DE LOS GRANDES SISMOS DE ESTE SIGLO

Fuente: Servicio Sismolgico Nacional.

162

El otro segmento importante que se enfatiza en el grfico 74 es la brecha de Guerrero.


Existe un consenso general en la comunidad cientfica de que la regin con mayor potencial
ssmico en el pas es el rea cubierta por las brechas de Guerrero y San Marcos. En esta regin
ocurrieron grandes temblores en 1899 (M=7,9), 1907 (M=7,7), 1908 (M=7,6, M=7,0), 1909
(M=6,9), y 1911 (M=7,6). Este ltimo se conoce como el Temblor de Madero. La intensa
actividad ssmica ces por 46 aos hasta el 28 de julio de 1957 cuando se gener otro gran
temblor conocido como el Temblor del ngel el cual produjo destruccin en estructuras y
obras civiles, y prdida de vidas humanas en la Ciudad de Mxico. Los sismos intensos ms
recientes generados en esta regin tuvieron lugar el 11 de mayo de 1962 (M=7,2) y el 25 de abril
de 1989 (M=6,9). Hasta el momento este ltimo es el ms intenso que ha actuado sobre las
estructuras de la ciudad despus de los episodios de 1985. En resumen, en la zona noroeste de la
regin de Guerrero (desde Petatln hasta Acapulco, vase el grfico 74) no se han producido
grandes temblores en los ltimos 80 aos mientras que la porcin sureste (desde Acapulco hasta
cerca de Ometepec) no ha dado lugar a grandes temblores despus del terremoto de 1957. Prez
Rocha, Ordaz y Reinoso, 1997, encontraron que para un perodo de 80 aos la energa acumulada
en las brechas de guerrero y San Marcos sera suficiente para generar 1 2 temblores con M=8,0,
o bien, de 2 a 4 con M=7,8. Asimismo, relaciones empricas entre el rea de ruptura y la
magnitud indican que esta brecha (con dimensiones mximas de 200 por 80 Km, estimadas por
Singh (Singh y otros, 1985) podra generar un temblor con M=8,2.
Otro peligro para las grandes ciudades asentadas a lo largo de la faja volcnica son los
sismos que ocurren a profundidades mayores que 50 km. Estos sismos se producen por un
mecanismo de fallamiento normal de la litosfera ocenica y se localizan dentro de las placas
ocenicas que subducen bajo el continente. En el grfico 74 se representan como estrellas rojas
los sismos ms significativos que han ocurrido por este mecanismo durante este siglo en esta
regin. Grandes sismos a estas profundidades han provocado en el pasado daos a las ciudades de
Morelia y Mxico (1858), Oaxaca (1931), y Orizaba (1973).
En el grfico 74 se muestran tambin los sismos importantes que han ocurrido durante
este siglo dentro del continente y a profundidades someras (estrellas negras) como son los sismos
de Jalapa con M= 6,4 y Acambay (M=7,0). La magnitud de estos sismos rara vez llega a
sobrepasar 7,0, y su ocurrencia es mucho ms espordica que los sismos de la costa. Sin
embargo, pueden ser destructivos para los asentamientos humanos situados a distancias
epicentrales cortas debido a lo superficial de la fuente.
En 1999, Prez Rocha, Ordaz y Singh, examinaron datos de sismos provenientes de
cuatro regiones de la zona de subduccin del Pacfico mexicano: Michoacn, Petatln, Guerrero y
Ometepec (vase el grfico 75). Al parecer, los sismos con magnitud similar a la generada por el
gran sismo de Michoacn de 1985 (M=8,1), pero originados en Petatln y Ometepec podran
producir intensidades ssmicas muy parecidas, con una aceleracin mxima del terreno cercana a
los 0,18g y una aceleracin espectral mxima de 1g, para el perodo estructural de 2s. En
particular, los sismos de Guerrero con M=7,7 produciran intensidades ligeramente menores,
mientras que los de M=8,1, podran producir intensidades hasta 60% mayores para perodos
estructurales cercanos a 2s. Estos resultados sugieren que la regin de Guerrero es la que puede
producir los sismos ms intensos para las estructuras y obras civiles de la Ciudad de Mxico. Los
grficos 76 y 77 ilustran estos resultados comentados.

163
Grfico 75
ZONAS SISMOGENTICAS Y REAS DE RUPTURA DE LOS GRANDES
SISMOS DE SUBDUCCIN OCURRIDOS DESDE 1965

Fuente: Prez Rocha, Ordaz y Reinoso, 1997.

Grfico 76
ESPECTROS DE FOURIER PARA EL SITIO CU, CORRESPONDIENTES
A CINCO SISMOS POSTULADOS

Fuente: Prez Rocha, Ordaz y Singh, 1999.

164
Grfico 77
ESPECTROS DE RESPUESTA ESPERADOS EN LOS SITIOS CU Y SCT
ANTE LA OCURRENCIA DE TEMBLORES POSTULADOS

Fuente: Prez Rocha, Ordaz y Singh, 1999.

b)

Descripcin del evento postulado

Como se vio anteriormente, el territorio mexicano se encuentra sujeto a gran variedad de


fenmenos de tipo geolgico que pueden causar desastres. Dos terceras partes del pas tienen un
peligro ssmico significativo, que se debe principalmente a los sismos que se originan en la costa
del pacifico, en la zona de convergencia de las placas tectnicas de Cocos y de Norteamrica.
Una revisin del impacto socioeconmico de los principales desastres ocurridos en Mxico
muestra que entre los aos 1929 y 2005 el nmero de muertes causadas por desastres de tipo
geolgico es del orden del 54% del total de muertes ocurridas por desastres naturales, las
causadas por fenmenos hidrometeorolgicos han sido del orden del 46%; sin embargo el
nmero de fenmenos hidrometeorolgicos ocurridos en estos aos ha sido mucho mayor que
nmero de fenmenos geolgicos; en promedio los fenmenos hidrometeorolgicos han causado
79 muertes por evento ocurrido mientras que los fenmenos geolgicos han causado 279 muertes
por fenmeno ocurrido. Lo anterior indica que a pesar de que el nmero de eventos catastrficos
de tipo hidrometeorolgico que ocurren en Mxico es mayor que los eventos de tipo geolgico,
estos ltimos causan mayores prdidas de vidas humanas. La anterior conclusin puede
extrapolarse igualmente a las prdidas econmicas ocasionadas por dichos tipos de desastres. Por
lo tanto, en el caso de Mxico, se concluye que el fenmeno que probablemente causara la
situacin de desastre ms crtica sera un sismo. El cuadro 24, presenta una recopilacin de los
datos a partir de los cuales se hicieron las estimaciones y conclusiones anteriores.
Un gran sismo en la brecha de Guerrero tiene grandes probabilidades de ocurrencia. Los
grandes temblores de los ltimos aos han ocurrido en sitios considerados brechas ssmicas.
Destaca la de Guerrero en cuya zona noroeste (desde Petatln hasta cera de Acapulco) no se han
producido grandes temblores en los ltimos 80 aos, mientras que en la porcin sureste (desde
Acapulco hasta cerca de Ometepec) no ha dado lugar a eventos de importancia despus de los
terremotos de 1957 y 1962. (SK Singh y M Ordaz, 1990).

165
Cuadro 24
IMPACTO ACUMULADO DE LOS DESASTRES EN MXICO EN EL PERODO DE 1929-2005
EVENTO
Sequas
Sismos
Epidemias

No. de
Muertos Heridos Homeless
eventos
8
0
0
0
27
10677
33287
112275
2
68
0
0

65000
2411015
11525

Total
Afectados
65000
2556577
11525

Daos USD
(000s)
1742463
4691000
0

Damnificados

Temperaturas extremas

16

1207

16000

16000

82600

Inundaciones
Deslizamientos

45
6

4083
202

659
0

165990
120

1336695
200

1503344
320

1491900
0

Erupciones Volcnicas

10

1120

500

15000

146408

161908

117000

Incendios Forestales

3
61
43

83
4972
11999

0
1803
33787

0
616250
127395

0
4927386
2557623

0
5545439
2718805

83200
3953345
4808000

Total
Hidrometerelgico

130

10262

2462

798240

6329081

7129783

7270308

TOTALES

178

22412

36249

925635

8898229

9860113

12161508

Huracanes
Total Geologico

Fuente: Centro Regional de Informacin sobre Desastres, CRID.

El sismo postulado como evento crtico segn lo comentado anteriormente debera


originarse en las costas de Guerrero en el rea cubierta por las brechas de Guerrero y San Marcos
y tendra una magnitud de 8,2 abarcando un rea de ruptura de 200 km por 80 km segn las
estimaciones de (Singh y otros, 1985). El evento tendra un mecanismo de falla inversa debida
bsicamente a la interaccin entre las placas de Cocos y la Norteamericana en la zona de
subduccin. El grfico 78 muestra la ubicacin georeferenciada del rea de ruptura estimada.
Los anlisis sobre desastres a nivel mundial indican que el mayor riesgo se encuentra en
las grandes ciudades, debido a que stas concentran grandes cantidades de poblacin,
infraestructura, produccin y bienes. Segn el ltimo censo de poblacin realizado en el 2005, en
slo siete entidades federativas se encuentra agrupada la mitad de la poblacin total del pas
(vase el grfico 79). Entre las entidades que ms contribuyen a este porcentaje est el estado de
Mxico con 13,4% seguido del Distrito Federal con 8,8%. Adems, en el pas, la densidad de
poblacin es de 50 hab/km2; sin embargo, el Distrito Federal presenta una densidad de poblacin
de 5799 hab/km2. Estas cifras nos llevan a concluir que esta ciudad es la que presenta el mayor
riesgo debido a la enorme concentracin de poblacin que posee y a las caractersticas especiales
de su suelo.
En consideracin al tamao del pas el evento que se est postulando, no afectara de
manera simultnea a todo el territorio nacional pero s al Distrito Federal que por la
concentracin que posee de poblacin y de centros econmicos se constituye como la zona con
mayor riesgo del pas. El evento postulado afectara adems del Distrito Federal, las ciudades
costeras de Acapulco, Ixtapa y Lzaro Crdenas y los estados de Mxico, Puebla, Morelos,
Tlaxcala y Guerrero.

166
Grfico 78
ZONA DE RUPTURA DEL SISMO POSTULADO
MEXICALI

32
30
HERMOSILLO
CHIHUAHUA

28
26

MONTERREY
SALTILLO
CULIACAN

24

LA PAZ

DURANGO
CIUDAD VICTORIA

ZACATECAS
SAN LUIS POTOSI
AGUASCALIENTES

22

TEPIC
GUANAJUATO
GUADALAJARA

MERIDA

QUERETARO
PACHUCA

20

CAMPECHE

MORELIA
COLIMA

TOLUCA TLAXCALA
PUEBLA
CUERNAVACA

XALAPA

CHETUMAL

18
16

VILLAHERMOSA
CHILPANCINGO

Sismo Postulado:
Magnitud: 8.2
Area de Ruptura: 200Km x 80Km
Regin: Brecha Sismica de Guerrero

14
-118 -116 -114 -112 -110 -108 -106 -104 -102 -100

c)

OAXACA
TUXTLA GUTIERREZ

-98

-96

-94

-92

-90

-88

-86

Estimacin de la distribucin espacial de las intensidades y del perodo de retorno


del evento postulado

Del grfico 80 al 86, presentan mapas de intensidades calculados especficamente para el


fenmeno postulado, en el caso particular de un sismo, la intensidad del movimiento se define
con el valor de la aceleracin espectral. El mapa fue construido empleando las curvas de
atenuacin de la aceleracin espectral con la distancia desde el sitio de ocurrencia especificado
para el evento postulado. El grfico 87 presenta algunas curvas tpicas de atenuacin empleadas
en la estimacin de las intensidades.

167
Grfico 79
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN POR ENTIDAD FEDERATIVA

Fuente: INEGI 2005.

Grfico 80
MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES MXIMAS DEL TERRENO, EN GALS)
PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
540

22

480
420

20

360
300

18

240
180

16

120
60

14
-108 -106 -104 -102 -100

10

-98

-96

-94

168
Grfico 81
MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS,
PARA T=0,5S) PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
1000

22

900
800
700

20

600
500

18

400
300

16

200
100

14
-108 -106 -104 -102 -100

20

-98

-96

-94

Grfico 82
MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=1S)
PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
500

22

450
400
350

20

300
250

18

200
150

16

100
50

14
-108 -106 -104 -102 -100

10

-98

-96

-94

169
Grfico 83
MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=2S)
PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
300
275

22

250
225

20

200
175
150

18

125
100
75

16

50
25

14
-108 -106 -104 -102 -100

10

-98

-96

-94

Grfico 84
MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=3S)
PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
200

22

180
160
140

20

120
100

18

80
60

16

40
20

14
-108 -106 -104 -102 -100

10

-98

-96

-94

170
Grfico 85
MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=4S)
PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
180

22

160
140

20

120
100

18

80
60

16

40
20

14
-108 -106 -104 -102 -100

10

-98

-96

-94

Grfico 86
MAPA DE INTENSIDADES SSMICAS (ACELERACIONES ESPECTRALES, EN GALS, PARA T=5S)
PARA LA REPUBLICA MEXICANA DEBIDAS AL SISMO POSTULADO

24
16

22

14
12

20

10
80

18

60

16

40
20

14
-108 -106 -104 -102 -100

10

-98

-96

-94

171

Grfico 87
CURVAS DE ATENUACIN TPICAS PROPUESTAS POR ORDAZ Y OTROS (1999),
EMPLEADAS PARA LA ESTIMACIN DE LAS ACELERACIONES
MXIMAS DEL SUELO

Aceleracin Mxima del Suelo (gal)

1000
M=4
M=5
M=6
M=7
M=8

100

10

1
10

100

1000

Distancia (Km)

Del grfico 88 al 92, muestran los escenarios ssmicos a nivel de todo el DF. Estos
escenarios son mapas de aceleraciones espectrales para 5% de amortiguamiento y ciertos
perodos preseleccionados, que se presentaran como resultado de la ocurrencia del sismo
postulado. La medida de intensidad es la aceleracin espectral, en gal, al perodo y
amortiguamiento correspondientes. Se presenta en una escala de rangos indicados con colores.

172
Grfico 88
ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 0,0 SEG (AMX)

Componente N-S

Componente E-W
320

210

rm
a

Viaducto

120

200
a

160

90

Culh
uac

la
Iztapa
Ermita

pa

60

120

Tlalp
an

pa

Pe
rif

la
Iztapa
Ermita

Tlalp
an

Culh
uac

ri
co

Circuito
Interior

Pe
rif

ri
co

Circuito
Interior

Za
rag
oz

Insu
rgen
tes

Re
fo

Insu
rgen
tes

Re
fo

Za
rag
oz

240

R
ef

R
ef
rm
a

150
Viaducto

Aeropuerto

or
m
a

rico
if

rico
if

Aeropuerto

or
m
a

280
Per

Per

180

80

30

40

Grfico 89
ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 1 SEG

Componente N-S

Componente E-W
800

600

700

lapa
Iztapa
Ermita

200

Tlalp

an

Pe
rif
r
ico

Insu

rgen
te

Culh
uac
n

100

Za
rag
oz

R
ef
or
m
a

600
500

400

Circuito
Interior

300

Pe
rif

ri
co

Circuito
Interior

Viaducto

Culh
uac
n
Tlalp
an

400

Aeropuerto

Insu
rgen
tes

Za
rag
oz
a

Re
fo
rm

Viaducto

Re
fo
rm
a

rm
a

R
ef
o

500

rico
if
Per

rico
if
Per

Aeropuerto

Iz
Ermita

pa
tapala

300
200
100
0

173
Grfico 90
ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 2 SEG

Componente N-S

Componente E-W
900

1600

800
ef
or
m
a

500

1200

ric
o

lapa
Iztapa
Ermita

Culh

uac

lapa
Iztapa
Ermita

600

Tlalp
an

Tlalp

an

300

1000
800

Circuito
Interior

400
Culh
uac
n

Za
rag
oz
a

Insu
rgen
tes

Circuito
Interior

Viaducto

Pe
rif

Insu

ico

rgen
te

Za
rag
oz
a

Re
fo
rm
a

Viaducto

Pe
rif
r

Aeropuerto

R
ef
or
m
a

600

Re
fo
rm
a

co
ri

700

rif
Pe

rico
if
Per

Aeropuerto

1400

400

200

200

100

Grfico 91
ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 3 SEG

Componente N-S

Componente E-W
900

1200
800
Per

rico
if
Per

Tlalp
an

rm
a

R
ef

1000

300
200
100
0

800
a

Circuito
Interior

600
Culh
uac

Tlalp
an

Culh
uac

lapa
Iztapa
Ermita

Za
rag
oz

Insu
rgen
tes

400

Pe
r

if
ric
o

Circuito
Interior

Viaducto

500
ri
co

Insu
rgen
tes

Za
rag
oz

Pe
rif

Viaducto

Re
fo

600

Re
fo
rm
a

Aeropuerto

or
m
a

a
R
ef
or
m

700

rico
if

Aeropuerto

lapa
Iztapa
Ermita

400

200

174
Grfico 92
ACELERACIN ESPECTRAL EN GAL, T = 4 SEG

Componente N-S

Componente E-W
650

550

150

a
R
ef
or
m

450
Za
rag
oz

ente
s

350

Circuito
Interior

Culh
uac
n
Tlalp
an

Culh
uac
n

Pe
rif
r
ico

250
lapa
Iztapa
Ermita

Aeropuerto

Viaducto

Insu
rg

Circuito
Interior

Tlalp
an

Insu
rg

Pe
rif
r
ico

ente
s

Re
fo
rm
a

a
R
ef
or
m

Re
fo
rm
a

350

Za
rag
oz

550

rico
if

rico
if

Viaducto

450

Per

Per

Aeropuerto

Iz
Ermita

pa
tapala

250
150

50

50

-50

-50

A partir de la intensidad del movimiento para un lugar en especfico como el Distrito


Federal o Acapulco, se pueden estimar los espectros de respuesta de sitio. A continuacin se
presentan los espectros de respuesta para el sismo postulado obtenidos para la estacin CU en el
Distrito Federal y para la estacin Las Ventas en Acapulco, ambas consideradas estaciones de
referencia por estar ubicadas en zonas de suelo duro (vanse grficos 93 y 94).
Una comparacin entre los espectros de peligro uniforme obtenidos para cada zona
estudiada (grficos 95 y 96) y los espectros para la misma zona ante el escenario postulado
(grficos 93 y 94), nos llevan a las siguientes conclusiones: para el caso del Distrito Federal, los
espectros de peligro uniforme fueron obtenidos considerando nicamente las fuentes ssmicas de
la zona de subduccin, sin embargo, su forma no coincide con la del espectro obtenido para el
escenario postulado debido a las propiedades especiales del suelo en el DF (efectos de sitio
significativos), es necesario, por lo tanto, establecer rangos para el perodo de retorno de acuerdo
con el perodo de las estructuras; en general el perodo de retorno del evento postulado sera de
150 aos para estructuras con perodos entre 0 y 1,5 s, para el rango de estructuras comprendidas
entre 1,5 s y 2,5 s este perodo de retorno se incrementa a 500 aos, para estructuras con perodos
superiores a 2,5s el perodo de retorno sera de 250 aos (vase el grfico 95).

175
Grfico 93
ESPECTRO SSMICO DEL SISMO POSTULADO PARA EL DF, ESTACIN CU

Espectro Sismico del Sismo Postulado para el DF


160

Sa-NS
Sa-EW

Aceleracin (gal)

140
120
100
80
60
40
20
0
0

Periodo (s)

Grfico 94
ESPECTRO SSMICO DEL SISMO POSTULADO PARA ACAPULCO, ESTACIN LAS VENTAS

Espectro Sismico del Sismo Postulado para Acapulco

1400

Aceleracin (gal)

1200
1000
800
600
400
200
0
0

0.5

1.5

2
Periodo (s)

2.5

3.5

176

Para el caso de la ciudad de Acapulco la estimacin del perodo de retorno del escenario
postulado es ms directa, siendo en general de aproximadamente 250 aos (vase el grfico 96).
Segn estos resultados, en el caso de Acapulco el escenario ssmico est completamente
dominado por los eventos que ocurren en la costa del pacifico, mientras que para el DF existen
otras fuentes ssmicas adems de las que provienen del pacifico.

Grfico 95
ESPECTRO DE PELIGRO UNIFORME EN EL DF (CU) PARA
VARIOS PERODOS DE RETORNO

Espectros de Peligro Uniforme en el DF para varios TR

180

ESCENARIO
Tr = 100 aos
Tr = 150 aos
Tr = 200 aos
Tr = 250 aos
Tr = 500 aos

Aceleracin (gal)

160
140
120
100
80
60
40
20
0
0

d)

Periodo (s)

Estimacin de hora crtica de ocurrencia

La hora de ocurrencia del sismo es, como se ha visto histricamente en varias ciudades y
regiones del mundo, determinante para estimar el nmero de afectados y vctimas debido al
evento. Si el sismo ocurre en el da, los ocupantes estarn distribuidos en viviendas, escuelas y
lugares de trabajo, mientras que si el sismo ocurre en la noche, afectar principalmente a las
personas en sus viviendas. Existe adems un intervalo, en el cual un alto porcentaje de la
poblacin se encuentra trasladndose a su lugar de trabajo o estudio, y viceversa; la columna
transporte en el cuadro 25 se refiere a este tiempo, sta muestra adems, los valores promedio de
ocupacin segn la hora y el da de la semana. En la determinacin de la hora crtica de
ocurrencia para el evento postulado se considera que la situacin ms desfavorable es la que se
presentara en el Distrito Federal, por ser sta la ciudad afectada por el sismo postulado que
concentra mayor cantidad de poblacin y en la que seguramente se presentara la mayor cantidad
de prdidas humanas y materiales.

177
Grfico 96
ESPECTRO DE PELIGRO UNIFORME EN ACAPULCO (LAS VENTAS) PARA
VARIOS PERODOS DE RETORNO

Espectros de Peligro Uniforme en Acapulco para varios T R


1400

ESCENARIO
Tr = 100 aos
Tr = 150 aos
Tr = 200 aos
Tr = 250 aos
Tr = 300 aos

Aceleracin (gal)

1200
1000
800
600
400
200
0
0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

Periodo (s)

Cuadro 25
PORCENTAJE DE OCUPACIN SEGN LA HORA Y EL DA DE LA SEMANA

Fuente: Spencer y otros, 2004.

Dado el peligro latente de un sismo originado en la Brecha Ssmica de Guerrero se


incentiv el desarrollo del Proyecto Sistema de Alerta Ssmica de la Ciudad de Mxico (SAS-CM),
el cual permite reconocer el inicio de un sismo fuerte en las costas de Guerrero que empieza su
recorrido hacia el DF y, debido a la diferencia en la velocidad de propagacin de las ondas
ssmicas as como a la distancia entre la fuente y el DF, alertar sobre su llegada. El tiempo medio
de anticipacin de los avisos del SAS-CM para la Ciudad de Mxico es aproximadamente 60s
cuando el epicentro ocurre en la costa de Guerrero. Uno de los resultados importantes del SAS-CM

178

fue durante el sismo M 7,3 de Cpala Guerrero, del 14 de septiembre de 1995, que ocurri a las
8:04 a.m., a poco ms de 150 Km al sureste de Acapulco y 300 Km al sur de la ciudad de
Mxico. Los daos, aunque considerables en pueblos cerca del epicentro, fueron pequeos en la
ciudad de Mxico. Durante este evento el SAS-CM mostr su eficacia, al generar un aviso de
alerta Pblica (M>6) y anticipar con 72 segundos el arribo de las ondas ms fuertes. El sismo
ocurri a una hora en que mucha gente se trasladaba a sus trabajos o iniciaba sus actividades; en
que se satura el sistema de transporte pblico y el METRO y en que los alumnos de escuelas
bsicas se encuentran en los patios antes de iniciar sus clases. Se estima que en esa fecha, el aviso
de alerta que emiti el SAS fue escuchado por poco ms de 4 millones de habitantes del valle de
Mxico.
Adicionalmente y como complemento al SAS, la Secretara de Educacin Pblica (SEP)
despus de los sismos de septiembre del 1985, dio inicio a un programa permanente de
simulacros en las escuelas oficiales de enseanza bsica de la Ciudad de Mxico. Actualmente, el
programa de entrenamiento de respuesta rpida ante sismos es obligatorio en todas las escuelas
pblicas para que puedan anticipar las acciones antes de sentir los efectos del sismo advertido.
Por otro lado, en un evento similar al postulado y que afect enormemente la Ciudad de
Mxico (sismo del 19 de septiembre de 1985) se observ que una gran cantidad de las estructuras
colapsadas fueron edificios de entre 9 y 12 niveles destinados principalmente a oficinas (vase el
grfico 97).

Grfico 97
ESTADSTICAS DE DAOS EN EDIFICIOS DE LA CIUDAD DE MXICO DURANTE
EL SISMO DEL 19 DE SEPTIEMBRE DE 1985

Adaptado de Norea y otros, 1989.

Segn lo anteriormente comentado, se considera por tanto que la hora ms critica para que
el sismo postulado ocurra, sera un da hbil durante horas de trabajo dado que buena parte de la

179

poblacin estara concentrada en edificios vulnerables al evento postulado, esto sera entre las
10:00 a.m. y las 12:00 m, o entre las 4:00 p.m. y 7:00 p.m.. Se descarta la posibilidad de que sea
ms critico que ocurra en las horas en que la poblacin esta en sus casas pues para el caso del
Distrito Federal la mayor parte de la poblacin habita en un tipo de vivienda que no se vera
afectada por el evento postulado segn se observa en el cuadro 26, en donde se muestra que en el
DF tan slo el 30% de la poblacin vive en edificios de apartamentos, y que la gran mayora
viven en casas independientes.

Cuadro 26
Distribucin del nmero de viviendas por tipo

Fuente: Conteo Nacional de Poblacin y vivienda, INEGI.

e)

Situacin econmica del pas para enfrentar el evento postulado

Segn lo comentado anteriormente en la introduccin de este trabajo sobre la situacin


econmica actual de Mxico, ante la eventualidad de que ocurriera un sismo como el aqu
postulado, este ao, o el ao siguiente, el pas estara mejor preparado para enfrentarlo en
comparacin con cuando ocurri un evento similar en el ao de 1985, poca en que la economa
mexicana se debata en una coyuntura sumamente difcil, y en la que el gobierno aplicaba una
poltica de austeridad en el gasto publico. Adems, la creacin del FONDEN, permite
actualmente que, en la eventualidad de un desastre, el Gobierno Federal pueda, conforme a sus
disponibilidades, contar con recursos que permitan apoyar a la poblacin en situaciones de
emergencia y en la reconstruccin.
Es importante recalcar que el evento postulado afectara principalmente los estados de
Mxico, Puebla, Morelos, Tlaxcala, Guerrero y el Distrito Federal, los que en conjunto
contribuyen en cerca del 40% al PIB Nacional (vase el cuadro 27), es decir, que ante el evento
postulado la economa del pas podra sufrir un fuerte impacto segn fueran el monto y el tipo de
daos que este evento ocasione.

180
Cuadro 27
PRODUCTO INTERNO BRUTO PROMEDIO EN LOS ESTADOS
AFECTADOS POR EL EVENTO POSTULADO, RESPECTO
DEL PIB NACIONAL

Estado
Distrito Federal
Estado de Mxico
Puebla
Guerrero
Morelos
Tlaxcala
Total

% PIB prom
22.8
9.5
3.7
1.7
1.4
0.5
39.6

2. Paso 2. Clculo de prdidas econmicas y efectos en la poblacin


Para el evento ssmico postulado, en este caso un sismo de magnitud 8,2 originado en las costas
de Guerrero, similar al evento ocurrido en 1985 originado en las costas de Michoacn, se espera
que la mayor parte de las estructuras afectadas sean los edificios altos ubicados en las zonas de
suelos blandos de la ciudad de Mxico y las viviendas de pocos niveles para la zona de Acapulco;
existe adems, una zona especial en la ciudad de Acapulco donde podran presentarse
amplificaciones considerables del movimiento debido a los depsitos de arena presentes lo que
podra hacer que se afectaran un nmero mayor de estructuras.
El sismo de 1985, que como se ha comentado anteriormente, fue un evento similar al
escenario postulado, provoc graves daos y prdidas en buena parte del territorio mexicano. Los
daos se extendieron desde la costa occidental hacia la meseta central de la repblica, aunque los
ms graves, se concentraron en un radio relativamente reducido, especialmente en el DF, donde
existen depsitos lacustres.
En el evento de 1985, el total de la poblacin que percibi los movimientos telricos
sobrepas los 20 millones de personas, para ese momento la poblacin del Distrito Federal era de
cerca de 8 millones de habitantes. Segn las estimaciones oficiales, el nmero de vctimas fatales,
fue de cerca de 6000 en la zona metropolitana del Distrito Federal donde se estima se localiz el
95% de los fallecidos, es decir, que del total de la poblacin en el momento del sismo, se vio
afectado el 0,075%.

a)

Clculo de funciones de vulnerabilidad

Con el fin de estimar las prdidas econmicas correspondientes al evento postulado se ha


construido una cartera que recoge de la manera ms desagregada posible las principales
caractersticas de las edificaciones construidas tanto en el DF como en Acapulco. Sin embargo,
dadas las incertidumbres asociadas a la eleccin del escenario critico, es necesario introducir en
el clculo de las prdidas modelos probabilistas que consideren esta incertidumbre. Dado un

181

sismo de magnitud M en una fuente ssmica cualquiera, se puede obtener el valor esperado del
dao calculando el valor esperado de la expresin para prdidas.

E [ ] = E [E ( ) ] = E 1 0 . 5

Donde
y

es el dao relativo,

Ec 1

es la distorsin de entrepiso (respuesta de la estructura), y

son parmetros de la funcin de vulnerabilidad.

Grfico 98
FUNCIN DE VULNERABILIDAD
E(/ i)

La distorsin de entrepiso es proporcional al valor de la seudoaceleracin. Dadas la


magnitud y la distancia epicentral, la intensidad ssmica es incierta y no puede considerarse
determinista. Suele suponerse que, dadas la magnitud y la distancia, la intensidad Sa es una
variable aleatoria distribuida lognormalmente con mediana dada por la ley de atenuacin y
desviacin tpica del logaritmo natural igual a lnSa, entonces:
E ( ln Sa | M , Ri ) ln Sa

Pr (SA > Sa | M , Ri ) =
ln Sa

Ec 2

Siendo () la distribucin normal estndar, E(lnSa|M,Ri) el valor medio del logaritmo de


la intensidad (dado por la ley de atenuacin correspondiente) y lnSa su correspondiente
desviacin estndar. Si al valor de E(lnSa|M,Ri) se le calcula el exponencial, lo que se obtiene es
)
la mediana a de la seudoaceleracin.
La distorsin mxima de una estructura depende de la intensidad ssmica denominada
seudoaceleracin espectral, la cual se relaciona directamente con la fuerza ssmica que la

182

edificacin soportara. La distorsin mxima se estima de la siguiente manera (Miranda 1999,


Miranda y Reyes 2002):

12 3 4 2 N
=a
4 2H

Ec 3

donde:
a= Valor esperado de la aceleracin espectral que depende del perodo fundamental de
vibracin y del amortiguamiento de la estructura.

1 = factor de amplificacin que permite la estimacin del desplazamiento lateral mximo


en el nivel superior de la estructura a partir del desplazamiento espectral, considerando
comportamiento elstico lineal. Este factor depende de la estructuracin y del nmero de pisos de
la estructura. Se calcula a partir de la solucin de la ecuacin diferencial de un sistema acoplado
de una viga en corte y otra en flexin sujeto a cargas laterales.

2 = factor de amplificacin para estimar la distorsin mxima de entrepiso a partir de la


distorsin global de la estructura, la que a su vez se define como el desplazamiento lateral
mximo de la azotea dividido entre la altura total del edificio. El factor 2 depende de las
contribuciones de las deformaciones de corte y de flexin en la deformada total de la estructura.
Este factor toma en cuenta que las deformaciones de entrepiso varan con la altura y que existe
una tendencia a concentrar las mayores deformaciones en algunos entrepisos. La forma de
calcular este factor es calculando la derivada de la ecuacin diferencial de un sistema acoplado
consistente en una viga de corte y una de flexin. En vista de que 1 y 2 son factores
relacionados, el valor del producto 1 2 se ha determinado para los distintos tipos estructurales
(agrupados en funcin de su similitud de comportamiento en 7 grandes grupos) y el nmero de
niveles. Los grficos 98 y 99 muestra los grupos estructurales y el valor de 1 2 para cada caso.

183
Grfico 99
Valores de

Descripcin tipo estructural

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17

Adobe sin diafragma c/cubierta ligera


Adobe sin diafragma c/cubierta pesada
Marco de concreto con diafragma
Marcos de Concreto sin diafragma c/cubierta ligera
Marcos de Concreto sin diafragma c/cubierta pesada
Madera con losa de concreto
Madera sin diafragma c/cubierta ligera
Madera sin diafragma c/cubierta pesada
Muros de carga de mampostera con losa de concreto
Muros de mamposteria sin diafragma c/cubierta ligera
Muros de mamposteria sin diafragma c/cubierta pesada
Prefabricada sin diafragma c/cubierta ligera
Ripio sin diafragma c/cubierta ligera
Ripio sin diafragma c/cubierta pesada
Taquezal sin diafragma c/cubierta ligera
Taquezal sin diafragma c/cubierta pesada
Marcos de acero sin diafragma c/cubierta ligera

2.3

Grupo
5
5
6
6
6
5
5
5
2
5
5
5
7
7
7
7
6

2.1
1.9
B1B2

1 2

1.7

Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Grupo 5
Grupo 6
Grupo 7

1.5
1.3
1.1
0

10

15
20
Num. de pisos

25

30

3 = Este factor depende de la ordenada espectral de seudoaceleraciones asociada al


perodo fundamental de vibracin de la estructura (T), de su resistencia lateral y del factor de
reduccin de fuerzas laterales. La resistencia lateral de la estructura se determina a partir de su
ubicacin y su antigedad, que nos dice de manera indirecta el cdigo con el que fue diseada. A
continuacin se muestra la expresin para el clculo de este factor.

3 = 1 +

1 exp 12 T 0 . 8

Ec 4

En la frmula anterior, es una medida de la ductilidad demandada a la estructura, y T es


el perodo estructural.
puede calcularse como el cociente entre el valor calculado de Sa (la
aceleracin espectral, calculada con las leyes de atenuacin) entre la resistencia (puede ser el
coeficiente ssmico de diseo del reglamento de construcciones). En estructuras de ms de 1 nivel
se calcula la aceleracin espectral del primer modo y se le multiplica por el factor de
participacin modal que se puede estimar con la siguiente frmula aproximada:
Fi = 1 +

2
1
3

e ( 2 * (Log (T ) 0 . 2 ) )
9 T 10 T

Ec 5

Una grfica de la variacin del valor de 3 con respecto a la ductilidad y el perodo


estructural T se presentan en el grfico 100. Para valores de
no mostrados en esta grfica,
deber hacerse una interpolacin lineal. El perodo estructural se puede estimar con la siguiente
0 .7
frmula aproximada: T = N
donde es un parmetro que depende del tipo estructural (se
describe ampliamente ms adelante) y N es el nmero de niveles.

184
Grfico 100
Valores de

Coeficiente 3
1.2
1

0.8

Ductilidad=1
Ductilidad=2

0.6

Ductilidad=3

0.4
0.2
0
0

0.2

0.4

0.6

0.8

Periodo T(s)

Cuadro 28
VALORES DEL PARMETRO PARA DIFERENTES
TIPOS ESTRUCTURALES

Descripcin tipo estructural

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17

Adobe sin diafragma c/cubierta ligera


Adobe sin diafragma c/cubierta pesada
Marco de concreto con diafragma
Marcos de Concreto sin diafragma c/cubierta ligera
Marcos de Concreto sin diafragma c/cubierta pesada
Madera con losa de concreto
Madera sin diafragma c/cubierta ligera
Madera sin diafragma c/cubierta pesada
Muros de carga de mampostera con losa de concreto
Muros de mamposteria sin diafragma c/cubierta ligera
Muros de mamposteria sin diafragma c/cubierta pesada
Prefabricada sin diafragma c/cubierta ligera
Ripio sin diafragma c/cubierta ligera
Ripio sin diafragma c/cubierta pesada
Taquezal sin diafragma c/cubierta ligera
Taquezal sin diafragma c/cubierta pesada
Marcos de acero sin diafragma c/cubierta ligera

0.227
0.250
0.226
0.203
0.215
0.678
0.576
0.634
0.080
0.256
0.288
0.379
0.749
0.836
0.634
0.720
0.230

No obstante, es probable que en muchos casos la prctica de diseo y construccin


tradicional no est necesariamente normalizada por un reglamento o cdigo de construccin. En
esos casos, la experiencia constituye la nica va para establecer de manera aproximada pero con
suficiente certeza, los niveles de resistencia adecuados.

185

4 = factor que permite modificar el valor de la respuesta de la estructura en funcin de


determinados aspectos que incrementan la vulnerabilidad, como son la existencia de columnas
cortas, la asimetra e irregularidad de las construcciones y la existencia de sobrepeso en algunos
niveles. El valor de este factor se determina con base en la experiencia, sin embargo slo es
aplicable cuando existe una gran cantidad de informacin disponible del edificio. Para este
estudio en particular dado que no se contaba con informacin detallada se consider en todos los
casos un valor de 1.
H= es la altura total de la estructura. sta se calcula multiplicando la altura promedio de
entrepiso por el nmero total de pisos.
N = es el nmero de pisos de la estructura, y
= factor que sirve para estimar el perodo fundamental de la estructura a partir del
nmero de pisos. Este factor depende de la ubicacin del inmueble, su tipo estructural, el suelo y
su antigedad. Este factor toma en cuenta que la capacidad de deformacin de estructuras
desplantadas en zonas de alta sismicidad es mayor que las de baja sismicidad. Tambin considera
que las estructuras desplantadas en suelo blando son ms flexibles debido a la flexibilidad de la
cimentacin debido al efecto del bamboleo. Este factor tambin toma en cuenta que la rigidez de
las estructuras depende del material y de la estructuracin de los edificios. Las calibraciones con
modelos analticos y mediciones experimentales han mostrado que este parmetro es adecuado
para la determinacin de perodos estructurales.
El valor de la distorsin mxima de entrepiso calculada con la Ec 3, se puede incrementar
debido a la existencia de factores que incrementen la vulnerabilidad del sistema como pueden ser
irregularidades tanto en planta como en elevacin, posibilidad de golpear con el edificio vecino,
la existencia de dao previo sin reparacin, columnas cortas, etc.
Por lo tanto el valor esperado de la prdida se puede calcular mediante la siguiente
expresin:
E[ ] =

E( (a))f

A (a )da

Ec 6

De manera similar se puede calcular la varianza de la prdida


2 ( ) = E[Var ( (a )] + Var [ E( (a )]

Ec 7

Conocidas la media y la desviacin estndar de la prdida para una magnitud M, la


funcin de distribucin de probabilidad de la prdida bruta queda determinada por la siguiente
expresin (Distribucin beta):
f ( ) =

(a + b ) a 1
(1 )b 1
(a )(b )

Ec 8

186

donde a y b son los parmetros de la distribucin que deben ser determinados


convenientemente para que la funcin de distribucin corresponda a los valores de media y
varianza conocidos.
Para calcular la prdida esperada de una ciudad es necesario sumar todas las prdidas de
las edificaciones dentro de la ciudad. Para la varianza hay que considerar adems la correlacin
entre las prdidas de las distintas edificaciones. Esto se ilustra en el esquema del grfico 101.
Es claro que la distancia entre inmuebles y los tipos de estructuras son determinantes para
fijar una correlacin entre las prdidas de varios inmuebles. No obstante, esto requiere de una
cantidad de informacin y capacidad de clculos que no estn disponibles actualmente, por lo que
en este estudio se consider una correlacin uniforme, igual a 0,2, para todas las construcciones.

Grfico 101
ESQUEMA DE CLCULO DE PRDIDAS BRUTAS

Inmueble o
conjunto de
inmuebles
Daos
por sismo

b)

Estimacin de las prdidas econmicas y humanas asociadas al evento postulado

Para la estimacin de prdidas econmicas se utiliz el sistema RS-MEX Ver. 2.1


desarrollado por ERN Ingenieros Consultores, S.C. En este programa se realiz la simulacin del
escenario propuesto, un sismo de magnitud 8,2 ubicado en la brecha ssmica de las costas del
Estado de Guerrero a una distancia del Distrito Federal de aproximadamente 180 Km, en un
horario entre las 10:00 a.m. a 12:00 m, suponiendo en Acapulco temporada alta de afluencia de
visitantes. Para la estimacin de las prdidas humanas se supuso que el escenario menos
favorable es aquel en el cual la poblacin tiene una mayor ocupacin de los lugares de trabajo a
razn del 58%, seguido por la ocupacin de vivienda con 22% de la poblacin total. Para estimar
el nmero de vctimas se utiliz la Ec 9.

187

NVi = Ocupantes x Atrapados(% ) x Fatalidad (% ) x FC j

Ec 9

donde:
Ocupantes: es el nmero total de personas que estn presentes en el edificio i a la hora
que ocurre el sismo j; este dato se obtiene del INEGI.
Atrapados: es el porcentaje de personas que quedan con vida debajo de los escombros y
depende del tipo estructural.
Fatalidad: el porcentaje de personas atrapadas que eventualmente mueren.
FCj: es el Factor de Colapso, toma valores de cero a uno y se obtiene a partir del clculo
del dao ocasionado por un terremoto j; es una estimacin de probabilidad de colapso de la
estructura a partir del dao de sta.

c)

Datos para estimar las prdidas econmicas en la ciudad de Mxico


Cuadro 29
CLASIFICACIN ESTRUCTURAL DE ESTRUCTURAS
EN LA CIUDAD DE MXICO

Clave
T1
T2
T3
T4
T5
T6
T7
T8
T9
T10
T11
T12
T13
T14

Tipo Estructural
Mamposteria, N3
Mamposteria N>3
Marcos N5
Marcos 5<N10
Marcos N>10
Marcos contra venteados N5
Marcos contra venteados 5<N10
Marcos contra venteados N>10
Industrial (cubierta ligera)
Industrial (cubierta pesada)
No ingenieril (cubierta ligera)
No ingenieril (cubierta pesada)
Otros (cubierta ligera)
Otros (pessada)

Para la estimacin de riesgo ssmico de las estructuras en la ciudad de Mxico fue


necesario obtener informacin sobre el uso y tipo de las construcciones. Para poder caracterizar
mejor los tipos de estructuras en la ciudad, se requiri establecer criterios que pudieran
caracterizar en la mayor variedad y complejidad las estructuras existentes. La clasificacin est
dividida en 14 tipos estructurales que contemplan el nmero de niveles, los materiales y las
tcnicas de construccin utilizadas. En el cuadro 29 se muestra la clasificacin.

188

Tipo T1, T2 (Albailera)


Este sistema estructural corresponde a vivienda, comercios particulares y oficinas
particulares, reestructurados principalmente con muros de tabique confinados por castillos y
trabes de concreto y losas coladas en sitio. Estas edificaciones difcilmente llegan a superar los 5
niveles.
Tipo T3, T4 y T5 (Estructuras con marcos de concreto)
Son todas las estructuras con columnas y trabes de concreto reforzado con columnas de
secciones circulares o rectangulares y dimensiones que van desde 20 cm como mnimo hasta
poco ms de 1 m. Las trabes normalmente son coladas en sitio y la estructura cuenta o no con
muros de carga ya sean de mampostera o de concreto segn el tipo de uso de la estructura y su
ubicacin en la ciudad. Las estructuras tienen cubierta pesada.
Tipo T6, T7 y T8 (Estructuras con marcos de concreto contraventeados).
Son todas las estructuras con columnas y trabes de concreto reforzado con columnas de
secciones circulares o rectangulares y dimensiones que van desde 20 cm como mnimo hasta
poco ms de 1 metro. Las trabes normalmente son coladas en sitio y la estructura cuenta o no con
muros de carga ya sean de mampostera o de concreto segn el tipo de uso de la estructura y su
ubicacin en la ciudad. Las estructuras tienen cubiertas pesadas y claros contraventeados para
una mayor rigidez en el marco que ayuda a reaccionar mejor a la estructura bajo las solicitaciones
de un sismo.
Tipo T9, T10 (Estructuras de uso industrial)
Estas estructuras en su mayora son naves industriales que tienen muros altos y
confinados con columnas en algunos casos adems de cubiertas ligeras y en otros casos con
cubiertas pesadas segn el tipo de uso industrial.
Tipo T11 y T12 (Estructuras no ingenieriles ligeras y pesadas)
Estas estructuras estn hechas con materiales de muy mala calidad y construidas con poca
o ninguna asistencia tcnica. Normalmente son de un slo nivel aunque en algunos lugares con
construcciones viejas se alcanza a apreciar vecindades de ms de un nivel en condiciones muy
precarias de tcnicas constructivas.
Tipo T13 y T14 (Otras estructuras)
Este tipo de estructuras no tienen caractersticas nicas y por la falta de informacin es
difcil definir un tipo constructivo. En las evaluaciones realizadas se les consider estructuras
muy vulnerables.

189

La distribucin en metros cuadrados construidos por tipo de sistema estructural se


muestra a continuacin en el cuadro 30 y en el grfico 102. El total de metros cuadrados
construidos en la ciudad de Mxico es superior a los 633 millones.
Cuadro 30
DISTRIBUCIN EN METROS CUADRADOS CONSTRUIDOS
POR TIPO DE ESTRUCTURA

Tipo

Area m2

% Area Total

T1
T2
T3
T4
T5
T6
T7
T8
T9
T10
T11
T12
T13
T14

305,593,439
100,209,284
45,324,475
50,462,830
31,631,203
5,046,374
12,376,553
7,900,961
30,105,711
4,324,004
30,552,051
5,485,800
984,565
3,030,244

48.27%
15.83%
7.16%
7.97%
5.00%
0.80%
1.96%
1.25%
4.76%
0.68%
4.83%
0.87%
0.16%
0.48%

Total

633,027,493

100%

Grfico 102
DISTRIBUCIN EN PORCENTAJE DEL REA CONSTRUIDA POR TIPO ESTRUCTURA

4.8%

0.7%

4.8% 0.9%

0.2%

1.2%

0.5%

2.0%
0.8%
48.3%

5.0%
8.0%
7.2%
15.8%

T1

T2

T3

T4

T5

T6

T7

T8

T9

T10

T11

T12

T13

T14

190

El costo promedio estimado por metro cuadrado construido en la ciudad de Mxico es de


614 dlares. Considerando como fecha de evaluacin el da 16 de agosto de 2006, el cambio de
dlar interbancario a la compra estaba en los $10.732 4 pesos por lo tanto el valor total de lo
construido en la ciudad de Mxico es de $4.171 billones de pesos.
Para un mejor manejo de los datos, la ciudad fue dividida en 743 polgonos los cuales
contienen informacin sobre los metros cuadrados de rea construida de los diferentes tipos de
estructuras existentes. Los polgonos contienen informacin del tipo estructural, rea, uso, zona
ssmica, zonificacin geotcnica y de distribucin de la poblacin.
La clasificacin por zonas ssmicas para la ciudad de Mxico se hizo segn la
recomendacin de la Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros AMIS, como se muestra
en el grfico 103 y 104, en donde se ubican los centros poligonales segn la zona AMIS. La
zonificacin geotcnica del Distrito Federal se muestra en el grfico 105.

Grfico 103
ZONAS SSMICAS EN EL D.F. SEGN EL CRITERIO DE LA AMIS

F
G

H2

E
G
H1

El Distrito Federal queda dividido en 5 zonas que se de, F, G, H1 y H2, las cuales se delimitan de acuerdo con el
plano, elaborado por ERN.

Fuente: http://media.economista.com.mx/termometro/valores_9.html#dolar_ventanilla con


fecha a 16 de agosto del 2006.

191
Grfico 104
Distribucin AMIS de los centro de los 743 polgonos estudiados

Grfico 105
ZONIFICACIN GEOTCNICA DEL D.F.

Fuente: Serie Impacto socioeconmico de los desastres de Mxico. Caractersticas del Impacto socioeconmico de
los principales desastres ocurridos en Mxico en el perodo 1980-99.

192

d)

Datos para estimar las prdidas econmicas en Acapulco de Jurez

Para estimar las prdidas de la ciudad costera de Acapulco fue necesario dividir en cuatro
rubros las estructuras existentes como se muestra en el cuadro 31.
Cuadro 31
DISTRIBUCIN DEL REA CONSTRUIDA POR USO GENERAL
EN ACAPULCO DE JUREZ

Identificacin

Descripcin

Acapulco de Jurez
Pblico
rea TotaL
53,383,801 Privado 1
Valor Total
$ 32,778 Privado 2
Pobres

rea
Porcentaje
Construida
del rea
m2
Construida
5,338,380
10.00%
35.00% 18,684,330
35.00% 18,684,330
20.00% 10,676,760

Los rubros se refieren a:


Pblico.- Es toda la infraestructura de gobierno como oficinas de gobierno, escuelas
pblicas, hospitales, estaciones de bomberos etc. Estn principalmente ubicadas en la zona
ssmica I y en su mayora no rebasan los 4 niveles.
Privado 1.-Incluye las estructuras con uso de vivienda construidas a base de mampostera,
de dos niveles como un promedio de la ciudad o cuatro niveles si son departamentos. Con
ubicacin en la zona ssmica I.
Privado 2.- Son edificios privados primordialmente hoteles con un promedio general de
14 niveles siendo su tipo estructural marcos de concreto en algunos casos rigidizados. Estos se
ubican principalmente en la zona ssmica J y K.
Pobres.- Son viviendas en condiciones muy precarias con materiales de poca calidad y
por lo regular de un nivel; se ubican en las orillas de la zona ssmica I, ya sea en zonas altas o
muy bajas.
Para el estudio se utiliz esta informacin agrupndola como se muestra en el cuadro 32.

193
Cuadro 32
CLASIFICACIN POR EL USO ESTRUCTURAL
EN ACAPULCO

Clave
ACA-VO1
ACA-VO2
ACA-VO3
ACA-VO4
ACA-VO5

Uso
Vivienda N2
Vivienda N>2
Edificios Pblicos
Edificios Privados
Edificios Privados

Zona
Ssmica
I
I
I
J
K

La clasificacin de zona ssmica para Acapulco se hizo segn la AMIS, y se muestra en el


grfico 106.

Grfico 106
Zonas ssmicas en Acapulco de Jurez segn la AMIS

Fuente: ERN.

d) Datos para estimar las prdidas humanas en la ciudad de Mxico y


en Acapulco de Jurez

La poblacin al 2005 para la ciudad de Mxico es de 8.720.449 habitantes los cuales se


repartieron en funcin del rea construida segn el tipo estructural. La poblacin para la ciudad
de Acapulco es de 3.115.202 habitantes.

194

La distribucin de la poblacin en el Distrito Federal muestra una concentracin en


algunas delegaciones: Iztapalapa, con 1,8 millones de personas (20,9% del total) y crece a una
tasa media anual de 0,47%; Gustavo A. Madero con 1,2 millones (13,7%) y cuya poblacin
decrece en promedio anual 0,61%; lvaro Obregn con poco ms de 706.000 habitantes (8,1%
del total de la capital del pas). No obstante, es necesario considerar, que las delegaciones menos
habitadas, son las que tienen los mayores ritmos de crecimiento promedio anual. En este sentido,
los anlisis de vulnerabilidad muestran que el riesgo de morir en un terremoto es mayor en los
pases con un crecimiento urbano rpido. El crecimiento urbano en si mismo, no explica la
vulnerabilidad pero en muchas ciudades las consideraciones relativas al riesgo de terremotos no
se han tenido en cuenta en el proceso de construccin y planificacin (CRID; Centro Regional
sobre desastres de Amrica latina y el caribe). El cuadro 34 muestra la distribucin de la
poblacin total en la ciudad de Mxico y en Acapulco por sexo y edad. El cuadro 33 muestra la
poblacin por delegacin segn sexo.
Cuadro 33
POBLACIN TOTAL, EDAD MEDIANA Y RELACIN HOMBRE-MUJERES POR DELEGACIN SEGN
SEXO PARA EL DISTRITO FEDERAL Y ACAPULCO, GUERRERO
Delegacin
09 Distrito Federal
010 lvaro Obregn
002 Azcapotzalco
014 Benito Jurez
003 Coyoacn
004 Cuajimalpa de Morelos
015 Cuauhtmoc
005 Gustavo A. Madero
006 Iztacalco
007 Iztapalapa
008 La Magdalena Contreras
016 Miguel Hidalgo
009 Milpa Alta
011 Tlhuac
012 Tlalpan
017 Venustiano Carranza
013 Xochimilco
12 Guerrero
001 Acapulco de Jurez

Poblacin total /1

Mujeres

Relacin
hombresmujeres

28

30

91.7

28
30
34
30
26
30
28
29
26
27
31
24
25
27
29
26

30
32
37
32
27
33
31
31
28
29
33
25
27
29
32
28

91
90.1
83.5
89
90.4
89.1
92.7
90.7
94.6
91.9
85.8
96.8
94.6
92.6
90.1
97.6

20

22

92.8

23

25

92.2

Edad mediana /2

Total

Hombres

Mujeres

Total

8720916

4171683

4549233

29

706567
425298
355017
628063
173625
521348
1193161
395025
1820888
228927
353534
115895
344106
607545
447459
404458

336625
201618
161553
295802
82426
245697
573847
187859
885049
109649
163271
57013
167271
292141
212050
199812

369942
223680
193464
332261
91199
275651
619314
207166
935839
119278
190263
58882
176835
315404
235409
204646

29
31
35
31
26
32
30
30
27
28
32
24
26
28
30
27

3115202

1499453

1615749

21

717766

344318

373448

24

Hombres

INEGI: Poblacin total, edad mediana y relacin hombre-mujeres por delegacin segn sexo.

195
Cuadro 34
POBLACIN TOTAL POR SEXO Y GRUPOS QUINQUENALES DE EDAD PARA EL DISTRITO FEDERAL
Y ACAPULCO, GUERRERO
Sexo y grupos quinquenales de edad

Poblacin
total /1

09 Distrito Federal

Hombres

Mujeres

8720916

4171683

4549233

0 - 4 aos
5 - 9 aos
10 - 14 aos
15 - 19 aos
20 - 24 aos
25 - 29 aos
30 - 34 aos
35 - 39 aos
40 - 44 aos
45 - 49 aos
50 - 54 aos
55 - 59 aos
60 - 64 aos
65 - 69 aos
70 - 74 aos
75 - 79 aos
80 - 84 aos
85 aos y ms
No especificado
12 Guerrero

664092
671579
704950
740280
765641
735441
755600
678990
596540
515878
441077
329553
263228
192699
164150
110512
72725
56124
261857
3115202

338207
341618
357106
368042
373044
353337
359952
319519
278656
237757
202356
150909
117398
83931
67932
44280
27752
19159
130728
1499453

325885
329961
347844
372238
392597
382104
395648
359471
317884
278121
238721
178644
145830
108768
96218
66232
44973
36965
131129
1615749

0 - 4 aos
5 - 9 aos
10 - 14 aos
15 - 19 aos
20 - 24 aos
25 - 29 aos
30 - 34 aos
35 - 39 aos
40 - 44 aos
45 - 49 aos
50 - 54 aos
55 - 59 aos
60 - 64 aos
65 - 69 aos
70 - 74 aos
75 - 79 aos
80 - 84 aos
85 aos y ms
No especificado

345731
377826
396125
332940
252404
212665
198099
181518
158810
135306
112818
89468
80235
66040
50403
34974
21597
19933
48310

174968
190749
200491
161667
114723
96552
90739
83257
74032
63531
53978
42807
37731
30398
23852
16891
9992
8991
24104

170763
187077
195634
171273
137681
116113
107360
98261
84778
71775
58840
46661
42504
35642
26551
18083
11605
10942
24206

INEGI: Poblacin total por sexo y grupos quincenales de edad.

196

f)

Estimacin de las prdidas econmicas y humanas en la ciudad de Mxico

Las prdidas econmicas totales en la ciudad de Mxico se estimaron en $274.215 mil


millones de pesos. Segn el cuadro 35 los tipos estructurales con mayor porcentaje de prdida
esperada son el tipo T5 (Marcos de concreto entre 5 y 10 niveles), con una prdida total de
50,07% como se observa en el grfico 108, y el tipo T8 (Marco contraventeado de ms de 10
niveles), con una prdida esperada del 40%. Esta prdida se debe tambin a que gran cantidad de
estas estructuras se ubican en lugares de la ciudad en los que se presentan amplificacin de las
ondas ssmicas debido a los efectos de sitio que afectan particularmente a este tipo de estructuras.
La ubicacin de estas estructuras es principalmente en la zona ssmica H1 y F, donde el tipo de
suelo es blando o de transicin.
A nivel econmico, es decir, considerando la cantidad de rea construida asociada a cada
tipo estructural, se tiene que las prdidas ms elevadas se presentaran en las estructuras del tipo
T4 y T5 (Marcos de concreto con ms de 5 niveles), por un monto de $104.118 y $58.011
millones de pesos respectivamente tal como se muestra en el cuadro 35. En este cuadro se
observan tambin los porcentajes esperados de prdida mnima, media y mxima. La prdida
mnima esperada corresponde a la prdida de algn registro de tipo estructural T#, para el cual el
valor esperado de prdida es el menor, la prdida media es el promedio de las prdidas esperadas
de todos los registros de tipo estructural T#, y la prdida mxima es la prdida esperada mas
grande de algn registro de tipo estructural T#.
La prdida directa es la prdida material y de los contenidos de cada uno de los conjuntos
de edificios analizados; las prdidas indirectas son aquellas que se presentan como consecuencia
de la suspensin de servicios y actividades lucrativas a causa de los daos materiales directos.
Para calcular las prdidas indirectas en este escenario se consider que estas estn perfectamente
correlacionadas con las prdidas directas, y el factor que las relaciona se tom como el promedio
de los factores correspondientes a las fracciones que las prdidas indirectas representan de las
prdidas directas en eventos pasados, para lo cual se consult la serie de publicaciones del
CENAPRED sobre los efectos socioeconmicos en el pasado. Este factor result ser de
aproximadamente 14%

197
Cuadro 35
PRDIDAS ECONMICAS EN LA CIUDAD DE MXICO
Mxico DF
Perdida Esperada %
Tipo
Mnima Media Mxima

T1
T2
T3
T4
T5
T6
T7
T8
T9
T10
T11
T12
T13
T14
TOTAL

0.08
0.26
1.54
7.78
11.63
2.58
5.99
10.62
2.08
7.63
4.14
0.04
0.04
0.04
0.04

0.34
0.99
5.76
28.65
31.62
8.72
23.72
35.06
11.19
32.19
0.16
0.15
0.15
0.14
12.77

Prdida Directa
en millones de pesos

0.57
1.68
8.57
37.45
50.07
11.34
29.65
47.12
17.04
40.16
0.23
0.23
0.23
0.56
50.07

Prdida Indirecta
en millones de pesos

$6,659.33
$5,854.40
$15,612.25
$91,331.73
$50,887.50
$2,754.24
$20,095.29
$18,821.66
$20,430.68
$7,659.23
$254.70
$85.84
$10.70
$81.93
$240,539.47

$932.31
$819.62
$2,185.71
$12,786.44
$7,124.25
$385.59
$2,813.34
$2,635.03
$2,860.29
$1,072.29
$35.66
$12.02
$1.50
$11.47
$33,675.53

Prdida Total
en millones de pesos

Perdida economica Total


en por ciento

$7,591.63
$6,674.02
$17,797.96
$104,118.17
$58,011.75
$3,139.83
$22,908.63
$21,456.70
$23,290.97
$8,731.53
$290.36
$97.86
$12.19
$93.40
$274,215.00

2.77%
2.43%
6.49%
37.97%
21.16%
1.15%
8.35%
7.82%
8.49%
3.18%
0.11%
0.04%
0.00%
0.03%
100.00%

Grfico 107
PRDIDAS EN MILLONES DE PESOS POR TIPO ESTRUCTURAL DEL D.F.

$120,000
$100,000
$80,000
$60,000
$40,000
$20,000
$0
T1

T2

T3

T4

T5

T6

T7

T8

T9

T10 T11 T12 T13 T14

Prdidas Totales en millones de pesos por tipo de estructura

198
Grfico 108
PRDIDAS POR TIPO ESTRUCTURAL EN PORCENTAJE DEL D.F.

60
50
40

% 30
20
10
0
T1

T2

T3

T4

Porcentaje de Prdida Mnima

T5

T6

T7

T8

T9

T10

Porcentaje de Prdida Promedio

T11

T12

T13

T14

Porcentaje de Prdida Mxima

Las prdidas humanas en la cuidad fueron notablemente altas para estructuras del tipo T4,
T5 (Marcos de concreto con ms de 5 niveles) y T7 (Marcos de concreto contra venteado entre 6
y 10 niveles), en total para estos tres tipos mencionados las prdidas humanas sera de 7.722
fatalidades. Por su parte las prdidas humanas en vivienda seran de 2.235 fatalidades, mientras
que en lugares de trabajo la suma es de 6.208 fatalidades tal como se muestra en el cuadro 36.
Cuadro 36
PRDIDAS HUMANAS EN LA CIUDAD DE MXICO
Mxico DF

Total

*Tipo

Habitantes

Vivienda

Prdidas Humanas
Lugar de trabajo

T1
T2
T3
T4
T5
T6
T7
T8
T9
T10
T11
T12
T13
T14
TOTAL

4,210,014
1,380,535
623,997
695,202
435,768
69,521
170,506
108,848
414,752
59,570
420,901
75,575
13,564
41,746
8,720,499

4
3
9
1,180
714
4
229
195
5
11
0
0
0
0
2,355

10
9
24
3,112
1,883
11
604
514
12
28
0
0
0
0
6,208

199

Las prdidas humanas comparadas con el nmero total de poblacin equivalen al 0,1% en
la ciudad de Mxico, en donde la mayor parte de la poblacin se encuentra distribuida entre los
tipos estructurales T1 y T2 (Estructuras de Mampostera). Considerando las condiciones del
escenario, las viviendas presentan menos bajas que los lugares de trabajo, segn se observa en el
grfico 109 donde T4 y T5 (Marcos de concreto mayores a 5 niveles), considerados como
edificios particularmente de actividades laborales muestran una notable prdida de vidas
humanas.

Grfico 109
PRDIDAS HUMANAS POR SISTEMA ESTRUCTURAL Y USO EN EL D.F.

3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
T1

T2

T3

T4

T5

Personas en Vivienda

g)

T6

T7

T8

T9

T10

T11

T12

T13

T14

Personas en lugar de Trabajo

Estimacin de las prdidas econmicas y humanas en Acapulco de Jurez

Las prdidas econmicas totales en la ciudad de Acapulco de Jurez suman $25.807 mil
millones de pesos, apreciando que en la zona hotelera es donde hay una mayor prdida esperada
($17.882 mil millones de pesos, 9%), tal como se muestra en el cuadro 37 de prdidas
econmicas y en los grficos 110 y 111, en pesos y en porcentaje, respectivamente.

200
Cuadro 37
PRDIDAS ECONMICAS EN ACAPULCO DE JUREZ
Acapulco

Perdida Esperada %

Prdida Directa

Prdida Indirecta

Prdida Total

*Uso

Mximos

en millones de pesos

en millones de pesos

en millones de pesos

ACA-V01
ACA-V02
ACA-V03
ACA-V04
ACA-V05
TOTAL

1.79
3.30
1.79
19.60
5.95
19.60

$3,104.77
$656.27
$629.12
$15,685.61
$2,562.39
$22,638.16

$435
$92
$88
$2,196
$359
$3,169

$3,539
$748
$717
$17,882
$2,921
$25,807

Grfico 110
PRDIDAS ECONMICAS TOTALES EN MILLONES DE PESOS POR USO EN ACAPULCO DE
JUREZ

$20,000
$16,000
$12,000
$8,000
$4,000
$0
ACA-V01

ACA-V02

ACA-V03

ACA-V04

ACA-V05

Prdidas Directas en millones de pesos de la ciudad de Acapulco

201
Grfico 111
PRDIDAS ESTIMADAS EN PORCENTAJE POR TIPO DE USO

25
20
15

%
10
5
0
ACA-V01

ACA-V02

ACA-V03

ACA-V04

ACA-V05

Prdidas por tipo estructural en porcentaje

En la estimacin de las prdidas humanas para la ciudad de Acapulco se observa que la


zona hotelera es la que sufrira ms prdidas humanas por un monto de 2.763 fatalidades. En total
la prdida de toda la ciudad se estima en 2.841 fatalidades segn el cuadro 38 y el grfico 112.
Cuadro 38
Prdidas Humanas en Acapulco de Jurez
Acapulco

Total

*Uso

Habitantes

ACA-V01
ACA-V02
ACA-V03
ACA-V04
ACA-V05
TOTAL

1,537,374
175,987
311,520
708,708
381,612
3,115,202

Prdidas Humanas
Vivienda

7
2
4
752
17
781

Lugar de trabajo

19
4
11
1,982
44
2,060

202
Grfico 112
PRDIDAS HUMANAS EN LA CIUDAD DE ACAPULCO DE JUREZ

2,000
1,500
1,000
500
0
ACA-V01

ACA-V02

ACA-V03

Persona en Vivienda

h)

ACA-V04

ACA-V05

Personas en lugar de Trabajo

Comparacin entre las prdidas estimadas para la ciudad de Mxico y la


Cudad de Acapulco de Jurez

Las prdidas econmicas en las dos ciudades estudiadas suman un total de $300.022 mil
millones de pesos, para este total la ciudad de Mxico aporta el 91% siendo la zona de estudio
con mayor prdida econmica segn el cuadro 39 y el grfico 113.
Cuadro 39
Prdidas econmicas totales en la ciudad de Mxico y Acapulco de Jurez
Ciudad

Perdida Esperada %
Mximos

Prdida Directa
en millones de pesos

Mxico DF
Acapulco
TOTAL

50.07
19.60
50.07

$240,539.47
$22,638.16
$263,177.63

Prdida Indirecta
Prdida Total
en millones de pesos en millones de pesos

$33,675.53
$3,169.34
$36,844.87

$274,215.00
$25,807.50
$300,022.50

La prdida humana en las dos ciudades arroja una cifra esperada de 8268 fatalidades
segn el cuadro 40, siendo de igual forma la ciudad de Mxico la que ms aporta a esta prdida
con 6.208, cifra muy similar a los 5 6.043 muertos registrados en el sismo del 19 de septiembre de
1985.

Serie. Impacto socioeconmico en los desastres de Mxico.

203
Grfico 113
PRDIDA TOTAL POR CIUDAD EN MILLONES DE PESOS Y PORCENTAJE

$25,807.50, 9%

Mxico DF
$274,215.00,
91%

Acapulco

Cuadro 40
Prdidas Humanas totales en la ciudad de Mxico y Acapulco de Jurez
Ciudad

Total
Habitantes

Mxico DF 8,720,499
Acapulco 3,115,202
TOTAL 11,835,701

Prdidas Humanas
Vivienda Lugar de trabajo

2355
781
3136

6208
2060
8268

Haciendo una comparacin econmica del valor de lo construido al 2003 y la prdida


estimada, nos da como resultado que sta representa el 6% del monto total de lo construido como
se muestra en el siguiente grfico 114.
Considerando una tasa de crecimiento anual del 6PIB del 4,1% para el ao 2006 y la
inflacin del 3% anual, el valor del PIB en moneda ser de $ 9.659 billones de pesos mexicanos
en todo el pas, al comparar con el total de la prdida econmica que es de 300.000 millones de
pesos, se obtiene que representa el 3,11% del PIB nacional (grfico 115). Este porcentaje
representa un costo muy elevado si lo comparamos con los montos asignados por el 7Presupuesto
de Egresos de la Federacin 2006 a rubros como educacin y salud (vase el cuadro 41).

INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. http://www.inegi.gob.mx/est


/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=agr02&c=471&s=est.
7
Secretarias de Hacienda y Crdito Pblico (CHCP). http://www.shcp.sse.gob.mx
/contenidos/presupuesto_egresos/temas/pef/2006/index.html.

204
Grfico 114
PRDIDA TOTAL COMPARADA CON EL VALOR DE LO CONSTRUIDO AL AO DEL 2003

94%
Prdida Total

300,022

6%

Valor de lo
Construido a
2003

4,523,072

Valor de lo Construido a 2003

Prdida Total

Grfico 115
COMPARACIN DEL PIB AL 2006 CONTRA EL IMPORTE DE LAS PRDIDAS
TOTALES EN MILLONES DE PESOS Y PORCENTAJE
$300,022.50,
3.01%

Prdida Total
PIB 2006

$9,659,290.11,
96.99%

205
Cuadro 41
IMPORTANCIA EN EL PIB DEL ESCENARIO SSMICO

Concepto
Educacin
Salud
Defensa Nacional
Economa
Comunicaciones y Transportes
Desarrollo Social
IMSS
Escenario Ssmico extremo

Asignacin
Millones de pesos
$137,549
$42,355
$26,031
$7,618
$33,687
$26,572
$235,767
$300,022

Porcentaje
del PIB, %
1.42
0.44
0.27
0.08
0.35
0.28
2.44
3.11

Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

Es necesario aclarar que los resultados obtenidos son reflejo de la calidad de la


informacin con que se evalu el escenario, la cual tiene deficiencias. Una de las principales
deficiencias es la falta de una base de datos catastrales con la cual se pudiera construir una
cartera bastante ms representativa de la realidad de las construcciones en la Ciudad de Mxico
y Acapulco.
Un parmetro que result importante en determinar el tamao de los daos obtenidos es la
fecha de construccin. Para analizar el efecto de este dato se realiz una evaluacin del escenario
considerando que todas las construcciones son modernas (del ao 2000), y se obtuvo en este caso
una prdida global igual a la mitad de lo mostrado en los cuadros y grficos precedentes. Esto es
indicativo de lo sensible que es el clculo de un escenario con respecto a estas consideraciones.

i)

Estimacin de recursos hospitalarios ante el evento postulado

El estado hospitalario para el caso de una gran demanda de la poblacin se mide en


camillas dispuestas como se muestra en el cuadro 42.
Cuadro 42
CAMAS DE HOSPITAL DISPUESTAS POR CIUDAD

Ciudad
Camas de hospital
12,159
Distritito Federal
Acapulco
1,474
(Fuente: INEGI, Salud, Recursos materiales para la salud)

206

Se aprecia un alto nmero de camillas dispuestas por ciudad, sin embargo, es necesario
considerar que un alto porcentaje de stas estaran ocupadas por pacientes en funcin de las
especialidades de los hospitales justo antes de que suceda el escenario propuesto.
Adicionalmente, s el nmero de camillas fuera comparado con el nmero de prdidas humanas
an suponiendo que todas las camillas estn desocupadas, Acapulco tendra problemas muy
serios para poder abastecer la demanda de la poblacin.
Normalmente el nmero de heridos es mayor que el nmero de fatalidades pero
suponiendo la mencin de 5000 heridos ms los que estaran bajo escombros, tal como lo
menciona la escritora Elena Poniatowska en su libro Terremoto de 1985 se identifica que sera
difcil el abastecimiento de ayuda por lo que se debe tomar en cuenta la necesidad de tener
lugares estratgicos donde se puedan improvisar refugios de atencin medica de emergencia
como hospitales de campaa montados por la Secretara de Salud y tomar en cuenta que no todos
los heridos pueden necesitar una cama de hospital ya que algunos son atendidos
ambulatoriamente.

3. Paso 3. Estimacin de efectos asociados o inducidos

Como consecuencia del sismo postulado como evento crtico originado en las costas de Guerrero
y que tendra una magnitud de 8,2 pueden producirse diversos efectos secundarios. A partir de un
anlisis y revisin del contenido de diversos atlas estatales y municipales de riesgo en el pas, se
encontr una coleccin de mapas y de cartografa de peligro donde pueden identificarse las zonas
susceptibles de sufrir incendios, licuefaccin o deslizamientos. La comparacin de estas zonas
susceptibles a ciertas amenazas con los mapas de intensidades ssmicas calculadas para este
evento en particular puede brindar una idea de la probabilidad de que cierto tipo de eventos sean
provocados en ciertas zonas debido al fenmeno postulado.

a)

Zonas potenciales de ocurrencia de inundaciones

Las posibles inundaciones que se produciran como consecuencia del fenmeno postulado
seran las que se generaran por un tsunami provocado por este. Para que un sismo genere un
tsunami es necesario que ocurra en una zona de hundimiento de borde de placas tectnicas, es
decir que haya movimiento vertical. La zona del Pacfico mexicano en donde se ha planteado
tendra su origen el evento ssmico postulado se caracteriza por esta situacin. Como se explic
anteriormente, all la Placa de Rivera gira y la Placa de Cocos se hunde bajo la Placa
Mesoamericana., generando tsunamis locales algunos de los cuales han demostrado su capacidad
destructiva en las costas de Jalisco, Colima, Michoacn, Guerrero, Oaxaca y Chiapas, con alturas
de 10 m (fascculo Tsunami, CENAPRED).
Segn lo comentado, la zona del pas donde se ha planteando que ocurrira el fenmeno
postulado corresponde a la zona de mayor riesgo de tsunamis destructivos en el pas, por ser
asiento de comunidades costeras densamente pobladas (Tsunamis. Serie Fascculos.
CENAPRED). El grfico 116 muestra el escenario sismo-tectnico de la costa del Pacifico de
Mxico y su potencial para generar de tsunamis.

207
Grfico 116
ZONAS POTENCIALES PARA LA GENERACIN Y RECEPCIN
DE TSUNAMIS

Serie Fascculos Tsunamis, CENAPRED.

Segn el grfico 116, dentro de la zona afectada por el sismo propuesto existe una zona
potencial de inundacin el impacto de un tsunami generado por el evento postulado en la regin
costera de Guerrero comprendida entre Petatln y Acapulco de Jurez, combinada con otras
zonas con menor probabilidad de inundacin ubicadas en un corredor turstico de
aproximadamente 1000 kilmetros de longitud, que incluye Puerto Vallarta, Manzanillo,
Cuyutln, Ixtapa-Zihuatanejo, Puerto Escondido, Puerto ngel y las bahas de Huatulco.

b)

Zonas potenciales de ocurrencia de incendios

El grfico 117 presenta un mapa con el ndice de peligro por sustancias inflamables sobre
el cual se sobrepuso el mapa de aceleraciones mximas espectrales del suelo obtenido para este
evento en particular segn se coment anteriormente. Segn este mapa las zonas en peligro
potencial de incendio por almacenamiento de sustancias inflamables y que se veran afectadas por
el sismo postulado, se concentran principalmente en la regin del Estado de Mxico y del Distrito
Federal, y en menor grado sobre la zona de Acapulco.

208
Grfico 117
NDICE DE PELIGRO POR SUSTANCIAS INFLAMABLES
32
30
28
26
24
22
20
18
16
14
-118 -116 -114 -112 -110 -108 -106 -104 -102 -100

-98

-96

-94

-92

-90

-88

-86

Fuente: Atlas Nacional de Riesgo.

c)

Zonas potenciales de ocurrencia de deslizamientos

El grfico 118 presenta el caso del mapa de peligro por inestabilidad de laderas, en este caso,
gran parte de la zona que se vera afectada por el sismo postulado tiene un alto potencial de
deslizamientos, en especial toda la regin costera del Estado de Guerrero y las zonas de los
estados de Morelia, Puebla, Guerrero, Mxico y el Distrito Federal.

d)

Zonas expuestas a materiales peligrosos

En el rea del pas afectada por el sismo postulado, existe una concentracin de almacenamiento
de sustancias peligrosas en los estados de Puebla, Morelos, Mxico y en el Distrito Federal
(rojo=severa, amarillo=media, verde=baja) segn se puede apreciar en el grfico 119. Este
grfico nos presenta las zonas expuestas a materiales peligrosos por almacenamiento.

209
Grfico 118
ZONAS DE SUSCEPTIBILIDAD DE INESTABILIDAD DE LADERAS NATURALES
32
30
28
26
24
22
20
18
16
14
-118 -116 -114 -112 -110 -108 -106 -104 -102 -100

-98

-96

-94

-92

-90

-88

-86

Grfico 119
SUSTANCIAS PELIGROSAS ALMACENADAS POR MUNICIPIO
32
30
28
26
24
22
20
18
16
14
-118 -116 -114 -112 -110 -108 -106 -104 -102 -100

Fuente: Atlas Nacional de Riesgo.

-98

-96

-94

-92

-90

-88

-86

210

e)

Estado de las lneas de conduccin de agua

La verificacin del estado de las lneas de conduccin de agua despus del evento
postulado debe hacerse de manera local. En el caso del Distrito Federal, se cuenta con
informacin histrica del reconocimiento de daos luego del sismo del 85 segn se presenta en el
grfico 120, as como con estudios enfocados a estimar el posible dao en la red primaria de
distribucin de agua potable de la Ciudad de Mxico ante la ocurrencia de sismos.
Despus de un evento similar al postulado (sismo del 19 de septiembre de 1985), en el
reconocimiento de daos se localizaron 159 roturas en la red, la mayora en la zona del lago
(vase el grfico 120), en sitios cuyo perodo fundamental es mayor a 2s, y con profundidades de
depsitos lacustres entre 30 y 70 m. Otro factor identificado como influyente en la cantidad de
daos que se presentaron fue el hundimiento prolongado de los depsitos de arcilla, el cual
reduce la capacidad de respuesta de la red ante la ocurrencia de un sismo.

Grfico 120
UBICACIN ESPACIAL DE LA RED, SITIOS DE REPARACIN LUEGO DEL
SISMO DE 1985 Y MAPA DE HUNDIMIENTO MEDIO ANUAL

211

En 2005, Pineda y Ordaz, publican un estudio en donde describen los parmetros ssmicos
que estn directamente relacionados con los daos en las tuberas. En este proponen una funcin
de dao en trminos de la velocidad mxima de partcula. El grfico 121 muestra la variacin del
nmero esperado de roturas (NR) para diferentes valores de magnitud (m) y distancia focal (R),
estos autores proponen adems una ecuacin que permite calcular el nmero esperado de roturas
NR para magnitudes iguales o mayores a 7,6. Empleando esta ecuacin, se estima que el nmero
esperado de roturas en la red de agua del Distrito Federal sera de aproximadamente 230.
Desafortunadamente, no se encontraron estudios similares para la ciudad de Acapulco.

Grfico 121
NMERO ESPERADO DE ROTURAS SEGN EL MODELO
DE PINEDA Y ORDAZ (2003)

f)

Estado del sistema de transporte colectivo Metro de la Ciudad de Mxico

Un aspecto a destacar en cuestin de vas de comunicacin en la ciudad de Mxico es la


infraestructura del Sistema Colectivo Metro el cual soport el terremoto de 1985 en muy buenas
condiciones y no slo, adems fue una va de comunicacin rpida y segura para las acciones de
ayuda en diferentes puntos de la ciudad. Hoy en da la red del metro cuenta con una longitud total
de 201.388 km repartidos en 113.297 km de va subterrnea, 61.553 km de va superficial y
18.533 km de va elevada y una afluencia de 1.318 mil millones de personas.
La clave del acierto en la construccin de este medio de comunicacin fue que se
utilizaron Muros de Miln como estructuras de contencin. Este tipo de muros proporciona a la
construccin de gran rigidez obteniendo como resultado una estructura segura. En algunos casos
donde fue ms difcil la compensacin del suelo, la cimentacin se estabiliz con la construccin

212

de edificios. Considerando la rehabilitacin para mejorar las vas que en los ltimos aos se ha
venido dando se considera que la red del metro seguir siendo un medio proveedor del transporte
de recursos despus del evento.

4. Paso 4. Estimacin de la respuesta del sistema de manejo de riesgo

El sismo del 19 de septiembre de 1985 fue un desastre natural de origen geolgico que ocasion
grandes prdidas econmicas, de infraestructura y principalmente humanas ya que este siniestro
cobr la vida de aproximadamente 6.043 personas, de acuerdo con informacin oficial
(extraoficialmente hay documentos que reportan un nmero mucho mayor de vctimas). Una de
las razones principales por las que las prdidas humanas llegaron a ser elevadas fue la mala
calidad de las construcciones debido a que los reglamentos existentes no consideraban los efectos
de un sismo de tal intensidad y a que muchas construcciones tenan configuraciones estructurales
inadecuadas. Un ejemplo son las estructuras de losa reticular simplemente apoyada en capiteles
de columnas que al recibir las cargas del sismo hicieron el efecto de punzn atravesando las losas
y provocando que los pisos colapsaran uno a uno, aplastando los entrepisos de cada nivel.
Los reglamentos han mejorado a 20 aos del siniestro y las estructuras estn mejor
preparadas para hacer frente a sismos como el ocurrido en 1985, al menos tericamente. Es
necesario tener un nivel de consciencia de lo que se debe hacer antes, durante y posterior a un
sismo. Los organismos de gobierno deben tomar en cuenta esta informacin para elaborar los
sistemas de manejo de riesgo que ayuden a reducir las prdidas en general.
Es notable que en la actualidad dos problemas principales de la prevencin de prdidas por
desastre a nivel individuo, sigan siendo la pobreza y el bajo nivel educativo. Esto hace difcil la
labor de difundir la informacin para que llegue a todos los sectores de la poblacin y de que esta
sea asimilada de manera ptima y oportuna.
Los nios reciben informacin sobre la amenaza ssmica de sus padres y en la escuela
primaria, en donde por medio de simulacros realizados dos o tres veces por ao, se les prepara
para afrontarlos. Aun bajo la experiencia de haber vivido sismos anteriores, es comn que, debido
a los problemas de desarrollo nacional, la gente, principalmente la de menores ingresos, no
considere criterios de seguridad estructural al momento de comprar o construir sus viviendas.
En la actualidad las medidas de seguridad no son adoptadas por toda la poblacin. Por
ejemplo, en los edificios de oficinas que cuentan con rutas de evacuacin y salidas de
emergencia, estas mucha veces se mantienen totalmente selladas o bloqueadas sin una caja de
herramientas cerca que contenga hachas para romper los candados que normalmente permanecen
todo el tiempo cerrados.
Con el fin de conocer la percepcin de la poblacin ante un sismo se consult parte de una
encuesta 8 realizada en la delegacin Cuauhtmoc, una de las delegaciones ms afectadas por el
8

Encuestas a cargo de Reinoso E. y Quiroga C. E (2005), Riesgo y sustentabilidad urbana:


cultura de la prevencin y gestin de riesgo ssmico en la Ciudad de Mxico, Informe elaborado por el
Instituto de Ingeniera de la UNAM y El Colegio de Mxico para la Coordinacin General de Proteccin
Civil.

213

terremoto de 1985 de la ciudad de Mxico. Esta encuesta fue dividida en dos partes para su mejor
comprensin. En el primer caso, se recolect informacin en viviendas, mientras que el segundo
caso, se recolect la informacin en lugares de trabajo.

a)

Encuestas realizadas en vivienda

El 50,8% de la poblacin encuestada respondi que un sismo sera el desastre con


mayores consecuencias en su localidad debido a las experiencias pasadas y el conocimiento de
desastres previos por este mismo fenmeno. La gente percibe en su mayora, que los sismos se
presentan frecuentemente, el 52,5% considera que los sismos son muy peligrosos en su localidad,
lo que muestra que la mayora de los pobladores son conscientes de la amenaza que los sismos
representan para ellos y sus bienes. Cuando se les pregunt que pensaban sobre la probabilidad
que sucediera un temblor similar al de 1985, el 56,1% respondi que era muy probable, en
general, la gente est consciente de que un sismo fuerte puede suceder en cualquier momento sin
avisar y an sabiendo el peligro de vivir en esa zona no piensan en cambiar de residencia.
El 65% de la gente respondi que nunca ha tomado medidas para la reduccin de riesgos
naturales, mientras que un 33,3% s ha tomado alguna medida, aunque la encuesta no indica si
estas han sido dirigidas tcnicamente. Un 81,36% dice que nunca ha acudido a pedir ayuda a las
autoridades, y un 17,1% s lo hizo (aunque sin especificar de que eventos naturales se trat). De
los pocos que fueron a pedir ayuda a las autoridades, a slo el 10,4% le fue atendida su solicitud
de ayuda. Esto sugiere que hay poco inters o falta de lneas de comunicacin para optimizar las
condiciones necesarias en la mitigacin de prdidas antes, durante y despus de que se presente
un siniestro; tambin es claro que la sociedad no se encuentra convenientemente organizada para
hacer las solicitudes por los medios existentes y con el respaldo necesario.

b)

Encuestas realizadas en lugares de trabajo

La gente a quien se le realiz esta encuesta es de diferente nivel socioeconmico y los


puestos que ocupan en el lugar de trabajos son desde empleados de intendencia hasta puestos de
mando. El 26,5% de los encuestados cree que un sismo causara el mayor dao en el inmueble
ms que cualquier otro desastre como un incendio. El 48,5% opina que se han tomado medidas
adecuadas para la disminucin de riesgos pero el 88% de la gente al identificar daos no acude
con las autoridades para pedir que les reparen los daos. En su mayora, la gente que s reclama la
reparacin de daos, termina por no saber el resultado de su solicitud, de esta gente el 94,5% no
tiene ningn motivo claro con el cual justifiquen la exigencia de reparaciones por daos sufridos.
El 61,5% de los encuestados opinan que los temblores son frecuentes pero no tanto y la mayora
opinan que es muy probable que ocurra un sismo como el del ao de 1985 en la ciudad de
Mxico. El 56% de la gente coincide en que el lugar ms seguro de todos es su vivienda.
Generalizando las opiniones, la poblacin encuestada percibe y espera un sismo como el
del 19 y 20 de septiembre de 1985, para el cual no estn preparados para responder de una forma
adecuada. En general la gente considera que es ms segura su vivienda que el lugar de trabajo, y
al parecer en muchos casos no conocen los procedimientos de mitigacin y reduccin del riesgo
ssmico.

214

c)

Operatividad del sistema de manejo de riesgos ante eventos pasados

En el ao 2003 por las lluvias torrenciales e inundaciones del estado de Michoacn se


hizo uso del programa de atencin a la emergencia, coordinado por la Unidad de Proteccin
Civil, en cooperacin con la Secretara de Desarrollo Social y a travs de DICONSA se
administr y reparti los recursos obtenidos por donaciones de asociaciones. Se activo tambin el
Plan de Defensa Nacional DN-III y fue la encargada de entregar los apoyos del gobierno a los
damnificados, por su parte la Secretara de Salud llev acabo un operativo de vigilancia sanitaria
para evitar brotes de enfermedades relacionadas con la inundacin.
En el sismo del 21 de enero del 2003 con una escala en magnitud de 7,6 al oeste de las
costas de Colima donde las acciones para atender la emergencia estuvieron integradas
fundamentalmente por la instalacin de albergues o Centros de Atencin para Damnificados
(CAD), adems se dot a la gente resguardada con vveres, atencin medica y refugios. Los tres
niveles de gobierno reaccionaron en tiempo y medida con la coordinacin del Consejo Estatal de
Proteccin Civil de Colima. El FONDEN, gobiernos de diferentes estados, organizaciones
sociales y la poblacin colaboraron con donaciones de todo tipo en ayuda a la gente afectada.
En el estado de Jalisco la atencin a la emergencia estuvo coordinada fundamentalmente por el
DIF estatal y la Unidad de Proteccin Civil de Jalisco, hubo slo dos muertes reportadas, 29
lesionadas con traumatismos y 750 persona fueron damnificadas.
Es de mencionar que se mandaron brigadas para identificar los niveles de ayuda de
diferentes municipios para una mejor distribucin de la misma, coordinada por el DIF que recibi
donaciones en especie por el FONDEN y diversas organizaciones privadas y sociales.
En el estado de Michoacn la Unidad de Proteccin en coordinacin con el DIF estatal,
instauraron albergues, se contabilizaron a poco ms de 250 personas damnificadas y se registr el
deceso de slo una persona al ser aplastada por una barda y como el dao fue pequeo
comparado con el de los estados de Nayarit y Jalisco la atencin no requiri de esfuerzos
considerables.
En el 2004 predominaron los fenmenos hidrometeorolgicos, se observ que se requiere
tener mapas de riesgo por inundaciones que consideren las vulnerabilidades de las viviendas y
sus bienes. Se requiere un sistema de alerta temprana contra inundaciones por medio de
estaciones medidoras de lluvia que comuniquen a una central de alerta con seales de radio que
sirvan para el aviso oportuno de alerta y manejo de riesgo en la poblacin.
Es muy importante tomar en cuenta que para este ao los fenmenos naturales
destructivos tuvieron uno de los niveles ms bajos de actividad en comparacin a los aos 2002 y
2003, tanto por su ocurrencia Como por los daos ocasionados por desastres en la Republica
Mexicana.
La atencin de emergencia estuvo encabezada tanto por la Unidad Estatal de Proteccin
Civil como por la Secretara de Defensa Nacional que aplic el Plan DN-III en dos ocasiones
para apoyar a la poblacin afectada de algunos casos como el de las lluvias atpicas en los
municipios de Piedras Negras, Sabinas, San Juan de Sabinas y Zaragoza; Buenaventura en
Chihuahua donde la Unidad de Proteccin Civil arrib dos horas despus de ocurrido el evento y

215

a la maana siguiente fue relevada por el ejercito. En otros lugares el siniestro slo requiri de
albergues, y donaciones en especie a los damnificados, siendo coordinados por el DIF como en
las lluvias del municipio de Tenango del Valle en el Estado de Mxico y el municipio de
Cozumel en Quintana Roo.
En 2005, debido a la trayectoria del huracn Emily fueron afectados 180 municipios,
correspondientes a cinco estados. Las acciones de prevencin en los estados afectados fueron
similares y se caracterizaron por una amplia y oportuna circulacin de informacin a todos los
niveles de la sociedad, asimismo, cada una de las dependencias se prepar con anterioridad para
atender los daos en su infraestructura lo ms rpido posible. Lo anterior deriv en un saldo
blanco y en un nmero casi nulo de personas lesionadas. Estos resultados favorables merecieron,
entre otras expresiones positivas, el reconocimiento de la Secretara de Gobernacin por parte de
la Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres (EIRD) de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU) que destac la preparacin de Mxico para enfrentar el huracn.
Asimismo, resalt la capacidad de las autoridades de proteccin civil de organizar evacuaciones
masivas, reubicar turistas y poblacin local, poner a salvo a los trabajadores de las plataformas
petrolferas y cerrar rpidamente los aeropuertos. En suma, la participacin de todos los sectores
del gobierno, federal, estatal y municipal, as como de la poblacin en general, la iniciativa
privada y los medios de comunicacin ayudaron a que el huracn Emily slo dejara a su paso
daos materiales y se logr el principal objetivo de la Proteccin Civil que es el de proteger la
vida de la poblacin. Por ltimo, es importante tomar con mesura los avances y el xito obtenido
en esta ocasin, ya que cada fenmeno natural requiere de especial atencin y se comporta de
diferente manera, por lo que se debe seguir trabajando en planes preventivos y estrategias para la
disminucin del impacto de los desastres naturales.
Este mismo ao el huracn Stan ocasion graves afectaciones, principalmente en el
estado de Chiapas donde las condiciones de vida de la poblacin son de por s ya vulnerables por
el elevado grado de marginalidad que presentan la mayora de sus municipios. Es por esto que el
impacto del fenmeno en Chiapas si bien tuvo repercusiones econmicas de trascendencia, las
consecuencias a nivel social fueron todava mayores y hasta cierto punto difciles de cuantificar.
Debido a la magnitud del fenmeno fueron reportados un total de 86 decesos, convirtiendo al
huracn Stan en el evento que mayores vidas cobr durante el ao 2005 en el pas y el
fenmeno que mayores daos econmicos ha ocasionado en el estado en su historia reciente.
Fueron varios los sectores afectados por el fenmeno, pero sin duda fue justamente la
infraestructura social la que mayores perjuicios present.
La intensidad con la que impact el huracn Stan al estado de Chiapas, rebas por
completo las capacidades de los municipios y del estado, incluso fue necesario que otros estados
afectados por el mismo fenmeno establecieran programas emergentes para atender los daos
ocasionados en su territorio, ya que la mayora de los recursos fueron destinados, en un principio
al estado de Chiapas debido a la magnitud de los daos. En comparacin con un evento semejante
ocurrido en el ao 1998 afectando casi los mismos municipios, y a juicio de las personas que
intervinieron en la atencin del fenmeno, habra mejorado notablemente el grado de
coordinacin entre las distintas instancias llamadas a jugar un papel en la atencin de la
emergencia. Ello se debe a los avances logrados en materia de proteccin civil, sobre todo en las
medidas que se adoptan previamente a ocurrida la emergencia. Esto explica el reducido nmero
de decesos en relacin con la intensidad y amplitud geogrfica del fenmeno.

216

Sin embargo, a pesar del gran esfuerzo llevado a cabo por las autoridades federales,
estatales y municipales, as como por la sociedad civil, fue muy difcil poder atender todas las
necesidades que se hicieron presentes en los distintos centros de poblacin, ya que debido a las
condiciones de aislamiento de algunas poblaciones se interrumpieron las comunicaciones y se
sufri desabasto de algunos productos bsicos. Asimismo, destaca la meritoria labor realizada por
el sector salud del estado, ya que a pesar de haber sufrido importantes daos en varios de los
centros de salud, se arbitraron los medios y los recursos para que se llevaran a cabo con xito las
acciones de vigilancia epidemiolgica y sanitaria, y la atencin mdica necesaria para evitar la
propagacin de enfermedades a causa del fenmeno.
Por otro lado, el huracn Wilma en la zona de Quintana Roo impact en meramente en
lo econmico ya que no se presentaron prdidas humanas, a diferencia del huracn Stan. El
manejo de la situacin previa al desastre as como las acciones post-desastre llevadas a cabo por
las autoridades de proteccin civil y por la sociedad organizada del estado, y en particular, en el
caso del municipio Benito Jurez, han sido muy eficientes, sobre todo en lo concerniente a la
proteccin de vidas humanas y a la salud de la poblacin.

d)

ndice del Desempeo en el Manejo del Riesgo (RMI) para el 2006

El ndice de Gestin del Riesgo (IGR) es un indicador cualitativo de la gestin de los


riesgos naturales en el cual se designan niveles con una escala para evaluar el desempeo
obtenido por un pas. En el cuadro 43 se presenta el IGR total y sus componentes o polticas
pblicas, en cada perodo, de identificacin del riesgo, IGRIR (IR, comprende la percepcin
individual, la representacin social y la estimacin objetiva); reduccin del riesgo, IGRRR (RR,
involucra propiamente a la prevencin-mitigacin); manejo de desastres, IGRMD (MD, que
corresponde a la respuesta y la precaucin); y la gobernabilidad y proteccin financiera, IGRPF
(PF, que tiene que ver con la transferencia del riesgo y la institucionalidad), tal como se indica en
el Componente II de este proyecto. Si bien este ndice est basado en informacin que no
necesariamente corresponde a eventos extremos, tales como los que se estn postulando en el
paso 1, es posible tomar muchos de los parmetros como base para el anlisis del evento extremo.
Para el ao 2000 con respecto al ao 1995 las polticas de identificacin del riesgo,
manejo de desastres y la gobernabilidad y proteccin financiera mejor notablemente. Para el ao
2006, se obtuvo una calificacin marginalmente mayor que la obtenida en el 2000. En el grfico
122 se muestra un resumen general de las calificaciones del IGR de los ltimos aos.

217
Cuadro 43
VALORES IGR
Componentes

1985

1990

1995

2000

2006

Identificacin del riesgo

36,8

36,8

39,78

53,66

57,40

Reduccin

4,56

15,02

40,31

40,31

40,31

Manejo

4,56

12,49

15,91

42,99

54,98

Proteccin financiera

4,56

4,56

14,05

39,11

40,32

IGR

12,62

17,22

27,51

44,02

48,25

Grfico 122
IGR TOTAL

IGR
60
48.25

50

44.02

40
27.51

30
20

17.22
12.62

10
0
1985

1990

1995

2000

2006

La descripcin profunda de los resultados para Mxico ya fue realizada y presentada en el


informe correspondiente al componente II de este proyecto y en el Anexo 13 de este informe.
Slo agregaremos que este ndice evala la capacidad de gestin del pas en general, y no ante un
evento en |particular, por lo que su estimacin es independiente de los resultados de prdidas
obtenidos en este escenario. Si bien se nota una mejora en la gestin del riesgo del 2000 al 2006,
ste resultad marginal, y en gran medida se debe a la forma en que se define el ndice. ste ndice
se basa en la asignacin de una calificacin de 1 a 5 en diversos rubros de la gestin de riesgos, y
en la mayora de los casos, pasar de una calificacin de 3 a 4 resulta mucho ms difcil que pasar
de una calificacin de 1 a 2.

218

5. Paso 5. Estimacin del desempeo del sistema de gestin financiera del riesgo.

ndice de Dficit por Desastre (IDD)

El IDD refleja el riesgo del pas en trminos macroeconmicos y financieros ante eventos
catastrficos probables, para lo cual es necesario estimar la situacin de impacto ms critica en
tiempo de exposicin, y en capacidad financiera del pas para hacer frente a dicha situacin.
Matemticamente el IDD corresponde a la relacin entre la prdida econmica directa que debe
asumir el Estado como resultado de la ocurrencia del evento considerado y su resiliencia
econmica, correspondiente a la disponibilidad de fondos internos o externos del pas para
restituir el inventario fsico afectado.

IDD =

Pr didad por el EM C
Resiliencia Econmica

Ante el fenmeno postulado como EMC, un sismo de magnitud 8,2 que ocurrira frente a
las costas de Guerrero, se estimaron en el paso dos de este trabajo, las prdidas totales que
ocasionara en la ciudades ms afectadas, las cuales son la ciudad de Mxico Distrito Federal y la
ciudad de Acapulco de Jurez (vase el cuadro 44). Las prdidas debidas al fenmeno postulado
se calcularon mediante un modelo que considera adems de la amenaza ssmica expresada en
trminos de la intensidad del fenmeno postulado, la vulnerabilidad fsica que presentan los
elementos expuestos ante dicho fenmeno.
Cuadro 44
ESTIMACIN DE PRDIDAS PARA EL EVENTO POSTULADO

Ciudad
Mxico D.F.
Acapulco
Total

Prdida Total en
millones de pesos
$274,215.00
$25,807.50
$300,022.50

PIB 2006 Estatal en


millones de pesos
$2'115,384.53
$164,207.93
$2'279,592.46

Prdidas en % PIB
Estatal
12.96%
15.72%
13.16%

La resiliencia econmica representa los posibles fondos internos o externos que frente al
dao el gobierno, como responsable de la recuperacin o propietario de los bienes afectados,
puede acceder en el momento en que ocurre el evento. Dentro de las medidas y polticas para
financiar los efectos de desastres, durante la presente administracin, el Fondo de Desastres
Naturales (FONDEN) se consolid como el instrumento financiero del Gobierno Federal para
apoyar a los estados, a las dependencias y entidades federales, en las actividades de atencin
inmediata a la poblacin y en la reparacin de daos causados por el efecto de un desastre
natural, cuando la magnitud de ste supera su capacidad operativa y financiera. Para realizar sus
tareas el Programa FONDEN y el Fideicomiso FONDEN para el 2006 cuentan con una

219

asignacin presupuestal de 1.126 millones de pesos, con cargo al Ramo General 23 (vase el
cuadro 45).
Cuadro 45
PROVISIONES SALARIALES Y ECONMICAS (PESOS)

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2006.

Adicional a los fondos, para el clculo de la resiliencia econmica, en esta evaluacin se


ha considerado pago de seguros y reaseguros que aproximadamente recibira el pas por los
bienes y la infraestructura asegurada del gobierno; los valores que pueden recibirse como ayudas
y donaciones, tanto pblicas como privadas, nacionales e internacionales, la estimacin del
margen de reasignacin presupuestal que tiene el pas, que usualmente corresponde al margen de
gastos discrecionales del gobierno. La descripcin de los rubros considerados se presenta en el
cuadro 46 y los valores estimados en el cuadro 47 y en el grfico 123 como porcentaje,
respectivamente.
Cuadro 46
DESCRIPCIN DE LOS RUBROS CONSIDERADOS PARA EL CLCULO DE LA RESILIENCIA
ECONMICA
Seguros/Reaseguros

Son los fondos que aproximadamente recibira el pas por los bienes y la infraestructura
asegurada del gobierno

Ayuda/Donaciones

Son los valores que pueden recibirse como ayudas y donaciones, tanto publicas como
privadas, nacionales e internacionales.

Reasignacin Presupuestal

Es la estimacin del margen de reasignacin presupuestal que tiene el pas, usualmente


corresponde al margen de gastos discrecionales del gobierno, estimado de manera muy
aproximada como el 60% de las inversiones en bienes de capital.

Fondos

Son las reservas disponibles en fondos para desastres con los que cuenta el pais en el
ao de evaluacin.

220
Cuadro 47
RESILIENCIA ECONMICA PARA EL CLCULO DEL IDD

Estimacin para el ao 2006


millones de pesos

Seguros/Reaseguros

millones de dolares

1601

116.63

33560

2253.42

109663

10065.74

Fondos

1126

103.40

TOTAL

144824

12435.79

Ayuda/Donaciones
Reasignacin Presupuest

Grfico 123
PORCENTAJE DE LA ESTIMACIN DE VALORES PARA
LA RESILIENCIA ECONMICA

75.14%

22.99%

1.10%
0.77%

Seguros/Reaseguros

Ayuda/Donaciones

Reasignacin Presupuestal

Fondos

Llama la atencin el bajo porcentaje de participacin que tendra el Fondo Nacional de


Desastres FONDEN dentro de la resiliencia econmica (0,77%), quien para este ao inici sus
operaciones con 1.126 millones de pesos, esto es, cerca de 4.000 millones menos que en 2005.
Sin embargo, es necesario considerar que cuando el gobierno dirige los recursos del FONDEN a
un estado, este estado esta obligado a contribuir con dinero a la reconstruccin (usualmente la
participacin es del 50-50).
La drstica reduccin del presupuesto de esta instancia, cuya funcin es atender los
efectos de desastres naturales obedece al gasto extraordinario del gobierno federal a causa de los
huracanes Stan y Wilma que azotaron, en octubre pasado, a diversas entidades del sur y sureste
del pas. La reconstruccin costar al gobierno federal 17.000 millones de pesos, de los cuales
7.607 millones de pesos sern aportados por el FONDEN y 9.407 millones por diversas
dependencias federales. De lo anterior deriva la descapitalizacin del fondo, al grado que si ahora
ocurriera un desastre de graves consecuencias se debera recurrir, como se hizo tras el terremoto

221

de 1985, a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para obtener recursos adicionales y


garantizar el proceso de reconstruccin.
Cabe precisar que del monto presupuestal de 1.126 millones de pesos, 126 millones ya
estn etiquetados para las entidades federativas, por lo que slo hay 1.000 millones de pesos para
enfrentar declaratorias de desastre, as como una bolsa de 50 millones de pesos para situaciones
de emergencia, una suerte de caja chica para canalizar apoyos inmediatos a la poblacin afectada
por algn fenmeno.
Otro punto para destacar es el bajo porcentaje de bienes asegurados que existe en el pas.
La penetracin del seguro en Mxico an es baja (en todos los campos de aseguramiento)
respecto al tamao de su economa, pues alcanza slo 1,9 % del PIB del pas, sostiene la AMIS
en su estudio "Panorama del seguro en Mxico". Por ello, una de las metas fundamentales del
sector asegurador del pas es alcanzar un ndice de penetracin del seguro de 3% del Producto
Interno Bruto al ao 2015. Mxico ocupa actualmente el lugar nmero 67 a nivel mundial en
cuanto a proporcin de primas respecto a su PIB y el sitio 28 en participacin de primas
mundiales.
Cuadro 48
IDD PARA EL EVENTO POSTULADO
Ciudad

Prdida Directa en
millones de pesos

Resiliencia Econmica
en millones de pesos

IDD

Total

$263,177.63

$144,823.97

1.82

El cuadro 48 presenta la estimacin del IDD, que es la relacin entre las prdidas directas
ocasionadas por el fenmeno postulado y la estimacin de la resiliencia econmica del pas
cuando se considera que el evento puede ocurrir este ao. El IDD estimado result igual a 1,82,
mayor que 1, lo que ndica que ante el evento postulado el pas no tendra recursos propios
suficientes para afrontar las prdidas y realizar la reposicin del stock de capital afectado.
Este resultado para el IDD pone de manifiesto la necesidad de considerar la aseguracin
de bienes pblicos y privados, el incremento de las reservas contra prdidas, as como de la
contratacin de crditos contingentes y la inversin en medidas de prevencin y mitigacin de
desastres. Sin embargo, es importante recordar que pueden existir otros rubros para el clculo de
la resiliencia que no fueron tomados en cuenta en est evaluacin, como son los posibles crditos
externos o internos que puede obtener el pas bien sea con los organismos multilaterales o en el
mercado de capitales en el exterior, as como en bancos comerciales y con el Banco de Mxico.

222

V. CONCLUSIONES

La calidad de la informacin sobre el riesgo en el pas est directamente relacionada con el tipo
de informacin que se quiere encontrar, entendindose por tipo cada uno de los factores que
determinan el riesgo, los cuales son la exposicin, la amenaza o peligro y la vulnerabilidad. En
cuanto a amenazas, los datos sobre desastres naturales histricos que han ocurrido en el territorio
nacional son numerosos, se encuentra informacin de fcil acceso en diversas fuentes que van
desde organismos gubernamentales hasta centro educativos, con diferentes grados de
desagregacin. En general, reuniendo la informacin de varias fuentes, es posible establecer una
buena recopilacin de los eventos histricos del pas, y de cual ha sido su grado de impacto en la
sociedad y en la economa. Los estudios a nivel cientfico de tipo geolgico, meteorolgico,
hidrolgico, etc., que son la base fundamental de la evaluacin de la amenaza, tambin son
numerosos, de calidades notablemente significativas y de disponibilidad relativamente fcil. No
obstante lo anterior, muchos estudios de amenaza no contribuyen en forma significativa a la
evaluacin del riesgo, debido a que no cuantifican realmente el potencial de ocurrencia del
fenmeno.
A nivel de estudios vulnerabilidad, ha sido notable en los ltimos aos su desarrollo,
pudindose encontrar informacin confiable para diversos lugares del pas, pues diversas
instituciones educativas a nivel regional se han encargado de estudiar sus propias
vulnerabilidades de acuerdo con las amenazas que los aquejan en particular. Anteriormente era
ms comn encontrar informacin sobre vulnerabilidades, concentrada principalmente en las
grandes ciudades, actualmente es notable el incremento de las zonas donde se realizan estudios de
este tipo. Sin embargo, muchas de estas investigaciones estn enfocadas a la evaluacin de la
vulnerabilidad fsica, en contadas excepciones se llega a evaluar la vulnerabilidad econmica y la
vulnerabilidad social, que en muchos casos es la que favorece el incremento del riesgo.
A nivel de riesgo es factible encontrar informacin desde un nivel global proporcionada
principalmente por las grandes compaas de seguros y por instituciones de investigacin de
reconocidas universidades, hasta un nivel local proporcionada por centros de investigacin y
centros educativos a nivel nacional. Sin embargo las caractersticas de los estudios son diversas y
en general se encuentran concentrados en ciertas reas que a nivel nacional han sido
tradicionalmente de mayor inters como los anlisis de riesgo ssmico. En otras reas la cantidad
y calidad de la informacin no es tan abundante.
A partir del anlisis de la informacin sobre riesgo en el pas, se determin que el evento
mximo probable que causara las mayores prdidas tanto econmicas como a nivel de vidas
humanas, sera un sismo que afectar principalmente la regin central del pas, en particular, al
Distrito Federal. Este evento planteado, aunque no afectara la mayor parte del territorio nacional,
si afectara una zona donde se concentra no slo un buen porcentaje de la poblacin del pas sino
un buen porcentaje del producto interno bruto nacional. Tal sismo segn los estudios consultados
debera originarse sobre la costa de guerrero, en la denominada Brecha Ssmica de Guerrero.
Un anlisis de las prdidas econmicas y humanas para este evento, mostr que el pas no estara
preparado actualmente para enfrentarlo y superarlo en un lapso de tiempo adecuado, pues a pesar
de que existen sistemas de alerta y de que la cultura de la prevencin est ms difundida, el

223

impacto econmico en el pas sera considerable, pues no cuenta con los fondos necesarios para
afrontar una tragedia de este tipo sin mayores traumatismos.
Es claro que existe una fuerte intencin de infundir una cultura de prevencin en todos los
componentes del Sistema Nacional de Proteccin Civil. Este impulso parte del Gobierno Federal
(que ocupa los ms altos puestos en el escalafn del sistema) y se debe transmitir a los gobiernos
estatales y de ah a los municipio. En la prctica se ha visto que esta atomizacin del esfuerzo le
ha restado efectividad, y que la mayora de gobiernos municipales siguen manteniendo un actuar
eminentemente reactivo antes que preventivo. Esto se refleja en la pobre participacin de los
estados en el FOPREDEN y en su desinters en asegurar su participacin en el FONDEN.
El Gobierno Federal tampoco se ha mostrado muy congruente con su poltica de favorecer
la prevencin. El Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006
es un programa elaborado por tcnicos muy capaces y entendidos en materia de reduccin de
vulnerabilidad. El programa especificaba cerca de 60 proyectos, asignando a cada uno de ellos la
prioridad y el resultado que se esperaba. Por razones burocrticas, el financiamiento para el
desarrollo de estos proyectos de frustr, y casi en 4 aos de iniciado el programa son muy poco
los proyectos que se vienen desarrollando formalmente.
La creacin del FONDEN ha dado mayor estabilidad al gobierno para atender la
emergencia y la reconstruccin en situaciones de desastre. Las reglas de operacin de este fondo
son muy complejas y requieren un trmite burocrtico en ocasiones poco congruente con la
situacin apremiante de un desastre. En sus inicios, el FONDEN no tenia reglas de operacin y
entonces la asignacin de recursos se converta fcilmente en un asunto discrecional y poco
eficiente. Consideramos que entre ambos extremos (un extremo sin reglas claras y otro con reglas
con fuerte contenido burocrtico) debe buscarse un esquema ms racional y acorde con la
celeridad con que es necesario actuar en situaciones de emergencia. El FOPREDEN es sin duda
un mecanismo que debe ser mejor aprovechado por los gobiernos de los estados. Debe haber
mayor informacin por parte del Gobierno Federal sobre la forma de acceder a estos recursos, y
lograr una participacin de mayor importancia de los estados ms expuestos a sufrir desastres.
Esto requiere modificar las reglas de operacin del fondo de manera que se permita la
participacin de proyectos multianuales.
El papel de las diversas instituciones en materia de atencin de la emergencia es claro, sin
embargo, en la prctica se manifiesta cierta descoordinacin y desorden. Si bien el mando de la
direccin de las acciones debe ser asumido por la unidad local de proteccin civil, en muchas
ocasiones algunas acciones se vienen ejecutando antes de que ste mando este formalmente
constituido. Es la opinin de algunos especialistas que el mando en estas situaciones debe ser
asumido por una institucin o direccin o consejo creado especficamente para organizar y
centralizar las acciones de atencin de desastres.
En la fase de reconstruccin hace falta una primera evaluacin de carcter tcnico que
sirva como base para permitir el flujo de recursos del FONDEN. Lo que ocurre actualmente es
que las autoridades locales tienden a magnificar los daos, la solicitud es estudiada
profundamente por el CENAPRED quienes usualmente determinan que el nmero de municipios
en situacin de desastre es menor que lo solicitado por el gobierno estatal, con lo que se reduce el
universo de localidades que se reconstruirn con apoyo del fondo. Esto, adems de requerir de

224

ms tiempo, tiene toda la connotacin de una negociacin que no debera tener lugar en
situaciones en que los recursos son necesarios con celeridad.
No existen bases tcnicas sobre exposicin y frecuencia de ocurrencia de desastres en la
determinacin de los montos para constituir el FONDEN. El Gobierno Federal propone un monto
para el ao siguiente con base en los daos experimentados en el ao en curso, y dicho monto es
aprobado por el congreso. Esto da lugar a situaciones tan extremas como que, debido a la poca
siniestralidad de un ao, en el siguiente se destine poco dinero al FONDEN, y puede resultar un
ao con muchos desastres y necesidad de recursos. El estudio que se realiz para emitir un bono
catastrfico de terremoto sin duda es un gran avance en tecnificar los mecanismos de constitucin
del FONDEN.
El ndice RMI conforma cuatro polticas publicas como indicadores del nivel del
desempeo del riesgo, una de las polticas que menos a avanzado desde 1955 a sido la del ndice
IGRR que trata el tema de la prevencin y mitigacin de los desastres, lo anterior indica que no
existen las suficientes acciones y estrategias que preparen de manera eficiente los sistemas ms
afectados por desastres naturales tales como fenmenos de tipo geolgico (sismos), de tipo
hidrometeorolgicos (escorrentas o inundaciones y huracanes); que son los que ms suceden en
nuestro pas y que requieren de la mayor atencin en la etapa ex ante al desastre. Las polticas
que ms han tenido un avance son la del ndice IGIR que comprende la percepcin individual, la
representacin social y la estimacin objetiva; de igual forma el ndice IGDM que corresponde a la
respuesta y a la precaucin de los riesgos. Esto es debido a se han implementado programas de
respuesta inmediata a nivel comunitario, estatal y federal ante la presencia un desastre natural, la
ayuda tambin ha sido proporcionada por la poblacin afectada y la no afectada, lo cual indica
que la gente se ocupa ms de apoyar en esta etapa y normalmente es con la ayuda en especie. Es
necesario mejorar las polticas que se han identificado con ms deficiencias ya que la economa y
el bienestar social se ve afectado a menudo por los impactos de los desastre naturales, que si bien
no se pueden nulificar si se puede llevar a un estado mnimo aceptable y justificable en las
distintas etapas que acompaan a los desastres naturales.

225

VI. BIBLIOGRAFA

Acosta Garca, Virginia (2005), El Riesgo como Construccin Social y la Construccin Social
de Riesgos. Desacatos, sep-dic. No.19, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
en Antropologa social CIRES. Mxico DF.
Aragn Arreola, Manuel e Hinojosa Corona, Alejandro Cuantificacin de Fenmenos Naturales
Catastrficos a partir de Funciones de Probabilidad Utilizando Sistemas de Informacin
Geogrfica. Casos de Estudio: Deslizamientos en Tijuana y Ensenada. CICESE.
Ensenada, B.C. Mxico.
Bitrn, Daniel (2001), Caractersticas del Impacto Socioeconmico de los principales desastres
ocurridos en Mxico en el perodo 1980-99, Coordinacin de Investigacin Cientfica.
Libro 1. Serie impacto Socioeconmico de los Desastres en Mxico, CENAPRED.
______ (2005), Evaluacin Retrospectiva del impacto socioeconmico de los desastres y
consideraciones metodolgicas para llevarla a cabo, Coordinacin de Investigacin
Cientfica. Programa de Informacin e Indicadores para la gestin de desastres. CEPAL,
BID.
Cardona A., Omar Daro (1990), El Manejo de Riesgos y los Preparativos para Desastres:
Compromiso Institucional para Mejorar la Calidad de Vida. Red de Estudios Sociales en
Prevencin de Desastres en Amrica Latina (LA RED).
Cardona, O. D. (1993), "Manejo Ambiental y Prevencin de Desastres: Dos Temas Asociados".
En: Los Desastres No son Naturales. Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres
en Amrica Latina (LA RED), Ediciones Tercer Mundo, Bogot.
CENAPRED (2004), Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas Estatales y Municipales de
Peligros y Riesgos. Serie Atlas Nacional de Riesgos.
______ (2002), Atlas Climatolgico de los Ciclones tropicales en Mxico. 1. Edicin, Mxico.
______ (2001), Diagnstico de peligros e identificacin de riesgos de desastres en Mxico,
Atlas Nacional de Riesgos de la Repblica Mexicana.
______ (2001). Diagnstico de Peligros e Identificacin de Riesgos de Desastres en Mxico",
CENAPRED, Sistema Nacional de Proteccin Civil, Secretara de Gobernacin; Talleres
Grficos de Mxico, diciembre.
______ (1997), Serie Fascculos Sismos 3 edicin.
______ (1996), Serie Fascculos Tsunamis 1. Edicin.
______ (1993), Atlas Nacional de Riesgos", Mayo 1994; Direccin de Proteccin Civil,
Secretara de Gobernacin; Editorial Mac, S. A. de C. V., Mxico.

226

CEPAL (2003), Manual para la evaluacin del impacto socioeconmico y ambiental de los
desastres.
DesInventar. Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina - LA RED.
Daz, Orlando; Esteva, Lus; Ismael, Eduardo y Velasco, Humberto. Funciones de
vulnerabilidad ssmica de estructuras de edificios. Instituto de Ingeniera, UNAM,
Ciudad Universitaria, Mxico, DF.
Direccin General de Proteccin Civil (1994), Prontuario de Contingencias en el siglo XX
mexicano. Secretara de Gobernacin.
Esteva, L (1963), Estimaciones de daos probables producidos pro temblores en edificios,
Revista de la Sociedad Mexicana de Ingeniera Ssmica.
F. Nez-Corn, C. Surez Plascencia, M. Aragn, M. Rutz, M. Morandi, J. Garca-Puga y M.
Gonzlez-Ledesma. Atlas De Riesgos Naturales De Puerto Vallarta. Universidad de
Guadalajara.
Garca Sosa, Jorge y Espadas Sols, Arturo E. (2004). Anlisis de vulnerabilidad fsica y
medidas de mitigacin del sistema de agua potable de Telchac Puerto ante la amenaza de
huracanes. Artculo de Investigacin. Ingeniera 8-2.
INE (2001), Salud, Vulnerabilidad Humana y Desastres Ambientales.
INEGI (2000), Indicadores del Desarrollo Sustentable. Primera edicin. Mxico.
J. F. Ventura, Estudio de Vulnerabilidad Ssmica para Mampostera de la Ciudad de Colima y
Pronsticos de Riesgo Ssmico. Universidad de Colima.
Mengelle Lpez, Jorge Jaime. Evaluacin del Riesgo por Deslizamientos en el Municipio de
Zacatalan, Puebla. Departamento de Vinculacin, ESIA, Unidad Ticomn, Ciencias de la
Tierra.
Munich Re Group. Megacities Megarisks. Trends and Challenges for insurance and Risk
Management. Knowledge Serie.
Munich Re Group. Annuals Reviews. 2000-2004.
Mengelle Lpez, Jorge Jaime Evaluacin del Riesgo por Deslizamientos en el Municipio de
Zacatalan, Puebla. Departamento de Vinculacin, ESIA, Unidad Ticomn, Ciencias de la
Tierra.
Miranda E., Alonso J. Ordaz M y C. Montoya (1996), Evaluacin simplificada del riesgo
ssmico de edificios en la Ciudad de Mxico. Informe interno del Instituto de Ingeniera
para la AMIS.

227

NACIONES UNIDAS, CEPAL (2006), Crecimiento agropecuario, TLCAN, capital humano y


gestin del riesgo.
O. Pineda y M. Ordaz (2005), Estimacin de Dao Ssmico en la Red Primaria de Agua Potable
de la Ciudad de Mxico. Congreso Chileno de Sismologa. Nov 2005.
O. Pineda y M. Ordaz (2005), Mapas de velocidad mxima del suelo para la Ciudad de Mxico.
Revista de Ingeniera Ssmica.
Ordaz, M y S K Singh (1992), Source Spectra and Spectral attenuation of Seismic waves form
Mexican earthquakes, and evidence of amplification in the hill zone of Mxico City, Bull.
Seismic Society America 82, 24-43.
Ordaz M y C Montoya (1995), Sistema de evaluacin de prdidas por sismo en el DF (RS-AMIS):
Bases tericas y manual del usuario. Informe interno del Instituto de Ingeniera, UNAM.
Ordaz M, Miranda E, Reinoso E y Mendoza C (1999), Sistema experto para la evaluacin de
prdidas pro sismo en Mxico. Memorias del XII Congreso Nacional de Ingeniera
Ssmica, Morelia, Michoacn.
Pea Coronado, Sal y Montijo Gonzlez, Alejandra. Medidas para Reducir la Vulnerabilidad de
la Ciudad de Hermosillo, Sonora, ante Ciertos Desastres Naturales. Departamento de
Geologa, Universidad de Sonora.
Prez Rocha, L. E., Ordaz M. y Reinoso, E. (1997), "Escenarios de alto riesgo ssmico en la
ciudad de Mxico". Memorias del XI Congreso Nacional de Ingeniera Ssmica. 279-289
Veracruz, Mxico. (nov 1997).
Ramrez de Alba, Horacio; Pichardo Lewenstein, Brenda; Arzate Cruz, Sandra Paola y Beltrn
Garca, Ana Cecilia. Estimacin de la vulnerabilidad de viviendas en zonas urbanas.
Facultad de Ingeniera, UAEM, Ciudad Universitaria, Cerro de Coatepec, Toluca, Estado
de Mxico.
Reinoso E. y Quiroga C. E (2005), Riesgo y sustentabilidad urbana, Informe elaborado por el
Instituto de Ingeniera de la UNAM y el Colegio de Mxico para la Coordinacin General
de Proteccin Civil. Cultura de la prevencin y gestin de riesgo ssmico en la Ciudad de
Mxico.
SAGARPA (2004), Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversin Productiva en
Zonas de Siniestralidad Recurrente.
SEMARNAT, INE Introduccin al Anlisis de Riesgos Ambientales.
SEDESOL, COREMI (2004), Gua metodolgica para la Elaboracin de Atlas de Peligros
Naturales en Zonas Urbanas (Identificacin y Zonificacin).

228

SEDESOL, COREMI (2004), Gua Metodolgica para la Identificacin Rpida de Peligros


Naturales en Zonas Urbanas.
Secretara de Gobernacin (2001), Programa Especial de Proteccin Civil 2001-2006. Plan
Nacional de Desarrollo, Mxico.
______ (2001), Programa Especial de prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 20012006. Plan Nacional de Desarrollo, Mxico.
______ Sistema Nacional de Proteccin Civil Manual de Organizacin y Operacin del Sistema
Nacional de Proteccin Civil.
Singh S. K., G. Surez y T. Domnguez. (1985). The Oaxaca Mexico Earthquake of 1931:
Lithospheric normal faulting in subducted Cocos Plate. Nature. Vol 317. pp 56-58.
Singh S. K. y Mario Ordaz. (1994), Sismicidad y movimientos fuertes en Mxico: Una visin
actual. Cuadernos de investigacin No. 18. Cenapred.
Soares Lpez, Juracy y Acosta Chang, Jos. Vulnerabilidad Ssmica de las estructuras crticas
de la ciudad de ensenada, BC. Facultad de Ingeniera, UABC. Departamento de
Sismologa, CICESE.
Spencer R.J.S., Pomonis A. Dowrick D. and Cousins W.J. (2004),Estimating human Casualties
in Earthquakes the Case of Wellington.
Tllez Alatorre, Jos Armando y Julio Caro, Barreto y Celis, Manuel. Sistemas de Informacin
Geogrfica Aplicado al Riesgo Volcnico. Observatorio Vulcanolgico, Universidad de
Colima.
Vela, Rafael y Winckell, Alain (2000), Aportes para un escenario ssmico en Tijuana Baja
California. Mxico. Sistema de Informacin Geogrfica y Estadstica de la Frontera Norte
(SIGEF) de El Colegio de la Frontera Norte, Mxico, El Colef/ Institut de Recherche pour
le Dveloppement, 78 p.
Ventura Ramrez, Jos Francisco. Estudio de Vulnerabilidad Ssmica para Mampostera de la
Ciudad de Colima y Pronsticos de Riesgo Ssmico. Tesis de Maestra. Facultad de
Ingeniera Civil. Universidad de Colima.

229

LISTA DE SIGLAS

BID, Banco Interamericano de Desarrollo


BIE, Banco de Informacin Econmica (INEGI).
CENAPRED, Centro Nacional de Prevencin de Desastres
CEPAL, Comisin Econmica para Amrica Latina
CFE, Centro Meteorolgico de la Comisin Federal de Electricidad
CIRES, Centro de Instrumentacin y Registro Ssmico A.C.
CONAZA, Comisin Nacional de las Zonas ridas
CRED, Centro para la investigacin sobre la epidemiologa del desastre
CRID, Centro Regional de Informacin sobre Desastres
CRID, Centro Regional de Informacin sobre Desastres
INE, Instituto Nacional de Ecologa
INEGI, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
SGM, Servicio Geolgico Mexicano
SMN, Servicio Meteorolgico Nacional
SNEIG, Sistemas Nacionales Estadstico y de Informacin Geogrfica
SSN, Servicio Sismolgico Nacional (UNAM)

231

Anexos

233

Anexo 1

ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES, ASOCIACIONES CIVILES Y DEL


SECTOR PRIVADO CONSIDERADAS DENTRO DEL PEPYM.
Nombre
Siglas
Asociacin Nacional de Directores Responsables de Obra y
ANDROC
Corresponsables
Asociacin de Agua y Ambiente A.C.
AAA
Asociacin Geohidrolgica Mexicana A.C.
AGA
Asociacin Mexicana Contra la Contaminacin del Agua y Aire A.C.
AMCAA
Asociacin Mexicana de Hidrulica
AMH
Asociacin Mexicana de ingeniera de Transporte A.C.
AMIT
Asociacin Mexicana para el Control de Residuos Slidos y Peligrosos
AMCRESPAC
A.C.
Asociacin Nacional de Ingeniera Urbana A.C.
ANIUAC
Asociacin Nacional de la Industria Farmacutica
ANIFARMA
Asociacin Nacional de la Industria Qumica
ANIQ
Asociacin Nacional de Universidades y Escuelas de Educacin Superior
ANUIES
Asociacin Nacional de Proteccin Civil y Prevencin de Desastres A.C.
ANPROCID
Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin
CMIC
Cmaras y Organizaciones Patronales
COP
Comisin Econmica para la Amrica Latina y el Caribe
CEPAL
Federacin de Colegios de Ingenieros Civiles de la Repblica Mexicana
FECIC
Federacin de Colegios de Arquitectos de la Repblica Mexicana
FCARM
Federacin Mexicana de Ingeniera Sanitaria y Ciencias Ambientales A.C.
FEMEISYCA
Grupo de Ayuda mutua industrial de Mxico
GAMIM
Instituciones de Salud y Educacin Privadas
ISYEP
Sociedad Mexicana de Ingeniera de Planeacin, Sistemas e Investigacin
SMIPSIO
de Operaciones A.C.
Sociedad Mexicana Ocenica y Costera A.C.
SMOC
Sociedad Mexicana de Ingeniera Estructural A.C.
SMIE
Sociedad Mexicana de Ingeniera Ssmica A.C.
SMIS
Sociedad Mexicana de Mecnica de Suelos A.C.
SMMS
Sociedad Mexicana de Mecnica de Rocas A.C.
SMMR
Telfonos de Mxico
TELMEX
Televisa
TELEVISA
Televisin Azteca
TVAZTECA
Fuente: Programa Especial de Prevencin y Mitigacin del Riesgo de Desastres 2001-2006.
a/ I: Proveedores de informacin; E: Ejecutores; A: Asesores.

Tipo a/
I, E
I
I
I
I
I
I
I
I
I, A
I
I
I, E
I
I, A
I, A
I
I
I
I
I
I
I, E, A
I, E, A
I
I
I, A
I
I

234

Anexo 2

CONVENIOS DE COLABORACIN NACIONALES


Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), para el desarrollo de las
actividades del Centro Nacional de Prevencin de Desastres (CENAPRED).
La Asociacin Nacional de la Industria Qumica (ANIQ) para coordinar acciones en
materia de proteccin civil.
La Cruz Roja Mexicana (CRM) para coordinar acciones en materia de proteccin civil.
La Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin (CANACINTRA) para
coordinar acciones en materia de proteccin civil.
La Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin, para coordinar acciones en
materia de proteccin civil.
La Federacin Mexicana de Radio-Experimentadores A.C. para coordinar acciones en
materia de proteccin civil.
La Secretara de Turismo, para coordinar acciones en materia de proteccin civil.
La UNAM y el Servicio Social Multidisciplinario, para la prestacin de servicio social.
La UNAM para el intercambio de informacin y de servicios bibliogrficos y jurdicos.
La UNAM, de cooperacin tcnica y cientfica en materia de proteccin civil.
La Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) y la ANIQ para concertar acciones
en materia de proteccin civil.
La SCT y la ANIQ (Puertos Martimos) para coordinar acciones en materia de proteccin
civil y prevencin de desastres.
La Secretara de la Defensa Nacional (SEDENA) y la Secretara de Marina (SM) de
colaboracin de acciones en materia de proteccin civil para la prevencin y mitigacin
de los efectos causados por desastres.
La Secretara de Educacin Pblica (SEP) de colaboracin tcnica y cientfica en materia
de proteccin civil para la prevencin de desastres.
La Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, hoy Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), para la colaboracin en materia de
proteccin civil para la prevencin de desastres.
La Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana, para concertar acciones en materia
de proteccin civil.
El Centro Nacional de Desarrollo Municipal, para promover la integracin y
funcionamiento de los sistemas municipales de proteccin civil.
Adems de estos acuerdos de alcance nacional, el gobierno de Mxico ha firmado los siguientes
acuerdos de colaboracin internacional:
Con el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, de cooperacin en caso de desastres.
Con el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, de cooperacin por derrames de
hidrocarburos y otras sustancias nocivas.
Con el Gobierno de Japn, de cooperacin tcnica.
Con el Gobierno de la Repblica de Guatemala, de cooperacin para la prevencin y
atencin en caso de desastres naturales.
Con el Gobierno del Reino de Espaa, de cooperacin cientfica y tcnica.

235

Con el Ministerio del Interior de la Repblica Francesa, de cooperacin tcnica y


cientfica.
Con el World Environment Center, de cooperacin tcnica y cientfica en materia de
proteccin civil para la prevencin de desastres.
Con el Ministerio de la Presidencia de la Repblica de Costa Rica, de cooperacin tcnica
y cientfica en materia de proteccin civil para la prevencin de desastres.
Con el Ministerio de Gobernacin de la Repblica de Nicaragua, de cooperacin tcnica y
cientfica en materia de proteccin civil para la prevencin de desastres.

236

Anexo 3

LEYES Y REGLAMENTOS DE PROTECCIN CIVIL

Ley de Proteccin Civil del Estado de Aguascalientes, promulgada el 14 de julio de 1999.


Ley de Proteccin Civil del Estado de Baja California, promulgada el 10 de marzo de 1998.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Baja California Sur, promulgada el 14 de mayo de
1996.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Campeche, promulgada el 26 de junio del 2002.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Chiapas, promulgada el 30 de enero de 1997.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Chihuahua, promulgada el
Ley de Proteccin Civil del Estado de Coahuila, promulgada el 7 de mayo de 1996.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Colima, promulgada el 18 de mayo de 1992.
Ley de Proteccin Civil del Distrito Federal, promulgada el 7 de mayo del 2002.
Reglamento de la Ley de Proteccin Civil del Distrito Federal, publicado el 16 de octubre de
1997.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Durango, promulgada el 29 de octubre de 1996.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Guanajuato, promulgada el 2 de octubre de 1997.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Guerrero, promulgada el 17 de agosto de 1992.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Hidalgo, promulgada el 12 de septiembre del 2001.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Jalisco, promulgada el 2 de julio de 1993.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Mxico, promulgada el 28 de enero de 1994.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Michoacn, promulgada el 20 de diciembre de 1993.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Morelos, promulgada el 15 de junio de 1993.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Nayarit, promulgada el 24 de diciembre de 1994.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Nuevo Len, promulgada el 22 de enero de 1997.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Oaxaca, promulgada el 22 de octubre de 1998.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Puebla, promulgada el 31 de julio del 2003.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Quertaro, promulgada el 27 de noviembre de 1992.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Quintana Roo, promulgada el 19 de noviembre de
1992.
Ley de Proteccin Civil del Estado de San Lus Potos, promulgada el 24 de junio de 1998.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Sinaloa, promulgada el 18 de julio del 2001.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Sonora, promulgada el 18 de julio del 2001.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Tabasco, promulgada el
Ley de Proteccin Civil del Estado de Tamaulipas, promulgada el 23 de mayo del 2001.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Tlaxcala, promulgada el 29 de agosto del 2001.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Veracruz, promulgada el 20 de diciembre del 2001.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Yucatn, promulgada el 13 de agosto de 1999.
Ley de Proteccin Civil del Estado de Zacatecas, promulgadas el 30 de diciembre de 1999.

237

Anexo 4
ESTADOS CON REGLAMENTO FORMAL DE CONSTRUCCIONES
Baja California

Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima

Distrito Federal
Durango
Edo. de Mxico

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo
Jalisco

Michoacn
Morelos

Reglamento para las acciones de construccin, instalacin, conservacin y


operacin de estaciones de servicio en gasolinera y carburacin para el
Municipio de Mexicali, Baja California.
Reglamento para construccin, instalacin y conservacin de estaciones
terrenas y estructuras de telecomunicaciones en el Municipio de Tijuana, Baja
California.
Reglamento de construccin para el Municipio de Tuxtla Gutirrez.
Reglamento de construcciones de Ciudad Jurez.
Reglamento de construcciones para el Estado de Coahuila.
Reglamento de construcciones del municipio de Comala.
Reglamento de construcciones del municipio de Manzanillo.
Reglamento de desarrollo urbano y seguridad estructural para el municipio de
Colima.
Reglamento de construcciones para el Distrito Federal.
Reglamento de construcciones para el Municipio de Durango.
Reglamento de construccin de inmuebles en condominio.
Reglamento de construccin para el parque industrial de Atlacomulco,
Mxico.
Reglamento de construcciones para el Municipio de Pueblo Nuevo.
Reglamento de construcciones de Irapuato.
Reglamento de construcciones para la ciudad de Len.
Reglamento de construccin para el municipio de Salamanca.
Reglamento de construccin y entorno urbano para el Municipio de Celaya,
Guanajuato.
Reglamento de construccin y conservacin de la fisonoma para la Capital del
Estado de Guanajuato y su municipio.
Reglamento de construcciones para el municipio de Acapulco de Jurez,
Guerrero.
Reglamento de Construcciones del Estado de Guerrero.
Reglamento de construcciones del municipio de Pachuca de Soto, Estado de
Hidalgo.
Reglamento de construcciones para el municipio de Guadalajara, Jalisco.
Reglamento de construcciones y desarrollo urbano del Municipio de Zapopan,
Jalisco.
Reglamento de construcciones para el Municipio de la Piedad, Michoacn.
Reglamento de construcciones para el Municipio de Zamora, Michoacn.
Reglamento de construccin del Municipio de Cuernavaca, Morelos.
Reglamento de construccin para el fraccionamiento Lomas de Cocoyoc,
Municipio de Atlatlahucan, Morelos.
Reglamento de construccin de la Ciudad de Jiutepec, Morelos.
Reglamento de construccin del Municipio de Mazatepec, Morelos.

238

Nuevo Len

Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
Sinaloa

Sonora

Yucatn

Reglamento de construccin del Municipio de Temixco, Morelos.


Reglamento de Obras Pblicas y Construccin de Apodaca, N.L.
Reglamento de construccin del Municipio de Guadalupe, N.L.
Reglamento para las construcciones en el Municipio de Monterrey, N.L.
Reglamento para las construcciones en el Municipio de San Nicols de los
Garza, N.L.
Reglamento de usos de suelo y construccin en la zona de la Montaa del
Municipio de San Pedro Garza, N.L.
Reglamento de Construccin de Santa Catarina, N.L.
Reglamento de construcciones pblicas y privadas para el Estado de Oaxaca.
Reglamento de construcciones para el Estado de Puebla.
Reglamento de construccin para el Municipio de Quertaro, Quertaro.
Reglamento de construccin para el Municipio de Benito Jurez, Q. Roo.
Reglamento de construccin del Municipio de Ahome, Sinaloa.
Reglamento de construcciones para el Municipio de Culiacn, Sinaloa.
Reglamento de construccin del Municipio de Guasave, Sinaloa.
Reglamento de construccin para el Municipio de Mazatln, Sinaloa.
Reglamento de construccin para el Municipio de Caborca, Sonora.
Reglamento para la construccin y funcionamiento de estaciones de gasolina
del Municipio de Nogales, Sonora.
Reglamento de construcciones del Municipio de Mrida, Yucatn.

239

Anexo 5

PROGRAMA ESPECIAL DE PREVENCIN Y MITIGACIN DEL RIESGO DE


DESASTRES 2001-2006

240

241

242

Anexo 6

MONTOS MXIMOS DE APOYO DEL FAPRACC

243

Anexo 7

SALARIOS MNIMOS DIARIOS PARA LAS DISTINTAS ZONAS GEOGRFICAS Y


ACTIVIDADES EN MXICO, VIGENTES EN EL 2004.

244

Anexo 8
PORCENTAJES CON LOS QUE EL FONDEN PARTICIPA EN LOS TRABAJOS DE
REPARACIN O RESTITUCIN

245

246

247

Anexo 9

PROYECTOS FINANCIADOS POR FOPREDEN PARA EL AO 2005


Acciones para la identificacin de riesgos naturales
Proyecto
Adquisicin de refacciones para radares meteorolgicos y
complementacion de la red nacional de estaciones
meteorolgicas estatales.
Instituto de Geologa de la UNAM
Caracterizacin geomecnica y modelacin numrica de
deslizamientos crticos de la Sierra de Guadalupe, Estado de
Mxico.
Veracruz
Microzonificacin ssmica de las ciudades de Orizaba y Jalapa.
Tlaxcala
Atlas de riesgos.
Michoacn
Atlas de riesgos.
El Colegio de Mxico
Riesgo y sustentabilidad urbana: cultura de la prevencin y
gestin de riesgo ssmico en la Ciudad de Mxico.
Quintana Roo
Elaboracin del sistema de informacin geogrfica para la
elaboracin del atlas estatal de vulnerabilidades y riesgos.
Veracruz
Red acelerogrfica para el registro de sismos fuertes para las
cinco principales ciudades del estado.
Estado o dependencia
Comisin Nacional del Agua

Acciones para mitigar y/o reducir los niveles de riesgo


Proyecto
Obras y acciones para el control de inundaciones en la cuenca
del ro Yautepec en el Estado de Morelos para evitar y/o
mitigar los daos en las zonas urbanas y/o productivas.
Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua
Implementacin a tiempo real de un sistema de alerta temprana
para identificar y simular numricamente perturbaciones
atmosfricas estimando sus impactos en lluvias.
Sonora
Obras de defensa contra inundaciones en la ciudad de Caborca.
Campeche
Proteccin de la cimentacin del puente del kilmetro 62+263
de la carretera estatal Lubnacentenario, Campeche.
Colima
Infraestructura de sistemas para prevenir y eficientar la
respuesta ante emergencias para el sistema de proteccin civil
de Colima.
Guanajuato
Rectificacin y/o encauzamiento del ro Turbio, tramo Len a
la desembocadura del ro Lerma.
Chiapas
Aprovechamiento hidrulico integral y de control de
inundaciones de la cuenca del ro Sabinal, 2da etapa.
Estado o dependencia
Morelos

Acciones orientadas a fomentar la cultura de la prevencin y la autoproteccin ante situaciones de riesgo


Estado o dependencia
Proyecto
Coordinacin General de Proteccin Civil
Brigadistas comunitarios
San Luis Potos
Centro estatal de proteccin civil.
Coahuila
Equipamiento para unidades estatales de proteccin civil.
SEDESOL
Identificacin de riesgos y prevencin de desastres con
participacin comunitaria.
Quertaro
Mdulo integral de capacitacin.

Estado o dependencia
Zacatecas
Puebla

Proyectos con acciones no especificadas


Proyecto
Desastres por lluvias en el estado de Zacatecas
Deslizamiento de taludes y laderas en las Sierras Norte y
Nororiente el estado de Puebla.

248

Anexo 10

PROGRAMA HOSPITAL SEGURO


Una de las principales preocupaciones del sector salud en lo que se refiere a su participacin
dentro del sistema de Proteccin Civil es el garantizar su funcionalidad durante y despus de
ocurrido un fenmeno natural. En ese sentido, la OPS cre en 1996 un Plan de Contingencias con
el objeto de validar y otorgar el reconocimiento de Hospital Seguro a las instituciones de Salud.
En Mxico ese mismo ao se conform una comisin de Dictamen integrada por representantes
del CENAPRED, la SSA, Proteccin Civil, universidades y escuelas de educacin superior, el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado ISSSTE, el Instituto
Mexicano de Seguridad Social IMSS, el entonces Departamento del Distrito Federal DDF (hoy
Gobierno del Distrito Federal GDF), Petrleos Mexicanos PEMEX y los colegios de Ingenieros y
Arquitectos. Por un mandato legal, esta estructura se debe replicar en todos los estados para
integrar la correspondiente Comisin de Desastres del Estado que se encargar de otorgar la
calificacin de Hospital Seguro en los estados. El objetivo es lograr que cada unidad
hospitalaria mantenga condiciones ptimas en los aspectos estructural, no estructural y
organizacional, para otorgar atencin mdica eficaz y oportuna a los pacientes, al personal y a la
comunidad, antes, durante y posteriores a la presentacin de situaciones de contingencias por
desastres. Adicionalmente se debe constituir un Comit Tcnico Hospitalario de Seguridad y
Atencin Mdica en Casos de Desastres en todas las unidades de segundo nivel de atencin de la
Secretara de Salud. Este comit estar integrado por el director de la unidad (en calidad de
Presidente), el subdirector Mdico (en hospitales de 60 camas y ms, con el carcter de
coordinador), el subdirector Administrativo o Administrador (en calidad de Secretario), los
responsables de los servicios de atencin mdica, urgencias, el jefe de los servicios o responsable
de auxiliares de diagnstico y tratamiento, el jefe de enfermera, el jefe de trabajo social, el jefe
de residentes y jefe de conservacin y mantenimiento, as como el jefe de la jurisdiccin sanitaria
(estos ltimos en calidad de vocales). Este comit debe establecer el Plan de Contingencia
especfico para cada situacin de desastre detectada en el rea de influencia del hospital. As
tambin, deber reunir informacin sobre la estructura y equipamiento de la unidad, detectar
zonas de peligro y seguridad y establecer estrategias de accin para reforzar reas crticas de
estructura y de equipo y estar en condiciones de enfrentar desastres y emergencias de diferentes
tipos. Debe tambin establecer necesidades de equipamiento y suministros mdicos, as como
apoyo logstico necesario para cada Plan de Contingencias. Debe coordinar la participacin social
organizada de la comunidad, tanto de autoridades como con el voluntariado, para el apoyo ante
una situacin de desastre o emergencia. Debe asignar dentro del Plan de Contingencias las reas
apropiadas en la comunidad para la seleccin de pacientes (TRIAGE) y los accesos al hospital.
Se debe asignar en el hospital la ubicacin de los servicios para la reanimacin cardiorespiratoria
y ciruga de urgencia con personal calificado que permita resolver la demanda masiva en el caso
de aplicarse un Plan de Contingencia. Debe asegurar el equipo necesario para la operacin del
Plan de Contingencia y establecer programas de verificacin al funcionamiento del equipo fijo y
de emergencia. Se debe vigilar que se lleve a cabo una adecuada coordinacin entre el personal
para que se realice por procedimientos la seleccin de pacientes, clasificacin y traslado, con las
unidades mdicas incluidas en la referencia de pacientes segn nivel resolutivo. Definir con el
comit de insumos las necesidades de equipamiento y suministros mdicos as como el apoyo
logstico necesario para cada Plan de Contingencias. Evaluar crticamente cada paso aplicado en

249

ejercicios o de siniestro real, los resultados obtenidos a fin de estimar las situaciones imprevistas
y corregir las deficiencias, dejando una memoria escrita que facilite a nuevos integrantes del
Comit o funcionarios del hospital, el conocimiento de lo realizado. Informar a las autoridades
inmediatas el resultado de los simulacros, o la presencia de cualquier acontecimiento para que se
prevea en la ejecucin del Plan de Contingencias. Difundir las leyes, reglamentos y normas
oficiales mexicanas en el mbito de su competencia y verificar su cumplimiento.
De acuerdo con los criterios establecidos por la OPS y adoptados por el IMSS, para
alcanzar niveles ptimos de seguridad y preparacin que permitan que un hospital mantenga su
funcionalidad durante y despus de la ocurrencia de un estado de contingencia se debe:
o

o
o

o
o

Hacer un diagnstico situacional tanto del hospital como de su rea de influencia,


que permita identificar los riesgos internos y externos as como la estimacin de
posibles situaciones crticas, debilidad o amenaza (vulnerabilidad estructural) que
limiten la capacidad de respuesta del hospital ante algunos factores de riesgo. Es
necesario mantener un monitoreo apropiado de la situacin climatolgica
(consultando la pgina del CENAPRED o del SMN).
Elaborar estudios especficos de aspectos estructurales y no estructurales del
hospital, definiendo los servicios que deben operar durante una contingencia.
Organizar las acciones presentadas en cada Plan de Contingencias para los riesgos
internos y externos detectados, destacando las acciones, los aspectos de
coordinacin y la participacin de los responsables en forma sistematizada,
plasmados en el Programa de Atencin Hospitalaria en Casos de Desastre.
Elaborar el directorio de los miembros del Comit y apoyos externos y mantenerlo
en lugar accesible, para localizacin inmediata de sus integrantes en cualquier
situacin de emergencia.
Integrar y coordinar comisiones o unidades ejecutoras que apoyan al comit en los
aspectos estructural, no estructural y organizacional.
Convocar la participacin (donde sea posible) de representantes de los colegios de
arquitectos, ingenieros civiles e ingenieros electromecnicos, personal de
universidades e institutos tecnolgicos, de PEMEX, del DIF, de la Secretara de la
Defensa SEDENA y/o de la Secretara de Marina, as como de los departamentos
de construccin y conservacin de la SSA, del IMSS o del ISSSTE, de los
bomberos, autoridades municipales y otros que se considere necesario para
resolver problemtica de salud y social de los damnificados.
Mantener actualizado el inventario del equipo de soporte general del
establecimiento y del equipo y mobiliario mdico del hospital que sea
indispensable o que represente un riesgo para los usuarios en caso de desastre.
Elaborar un directorio de unidades de salud que puedan realizar acciones de
acuerdo con su nivel resolutivo, as como de otras instituciones que puedan
participar en tareas diversas mientras dure la situacin de emergencia, como
bomberos, carros cisterna, trascabos o equipo pesado para construccin,
laboratorios privados, compaa de luz, bodegas para abasto de insumos y
alimentos, contenedores para la eliminacin de residuos biolgicos, clubes
sociales o de asistencia social que por sus espacios o instalaciones permitan
establecer albergues o reas de extensin para la atencin hospitalaria y los dems
que se considere necesarios.

250

o
o
o

Establecer las necesidades de equipamiento y suministros mdicos as como el


apoyo logstico necesario en cada plan de contingencia.
Definir un representante dentro de los vocales que coordine la participacin social
organizada en torno al hospital, despus de un desastre o emergencia.
Definir las reas apropiadas en la comunidad para la seleccin de pacientes
(TRIAGE) los accesos al hospital y dentro del hospital, la ubicacin de los
servicios para reanimacin cardio-respiratoria y ciruga de urgencia con personal
calificado que permita resolver la demanda masiva.
En los ejercicios de simulacro, desarrollar acciones de coordinacin entre el
personal para que se realice por procedimientos la seleccin de pacientes,
clasificacin y traslado a las unidades mdicas, incluidas en la Red Hospitalaria de
Referencia de pacientes segn nivel resolutivo.
Evaluarse cada uno de los procedimientos aplicados en los ejercicios de simulacro
o de siniestro real que retroalimenten el Plan de Contingencias, que permita
estimar las situaciones imprevistas y corregir las deficiencias.
El Comit Tcnico Hospitalario de Seguridad y Atencin Mdica en Casos de
Desastres debe reunirse como mnimo cada dos meses a efecto de analizar su
estructura y organizacin conforme a los lineamientos previamente a la poca de
presentacin de los fenmenos hidrometeorolgicos y realizar ejercicios de
simulacro al menos dos veces al ao, para enfrentar los factores de riesgo que por
frecuencia pudieran presentarse.

El comit debe coordinarse con la Comisin en las Entidades Federativas sealadas para solicitar
la calificacin Hospital Seguro. Esta calificacin considera tanto la seguridad estructural como
no estructural y la organizacin al interior del hospital. Para ello es necesario contar con planos
arquitectnicos, estructurales, estudios de mecnica de suelos, tipos de acabado e instalaciones
electromecnicas, hidrulicas y de fluidos, se deber complementar esta informacin con trabajos
de campo, y los estudios debern incluir la elaboracin de modelos matemticos. Se debe trazar
una estrategia de reduccin de la vulnerabilidad no estructural, que incluya la revisin en detalle
del estado de funcionamiento y ubicacin de los equipos e instalaciones electromecnicas, los
elementos arquitectnicos requeridos para su instalacin y operacin con particular nfasis en las
reas de radiologa, urgencias, cuidados intensivos y salas de ciruga. En cuanto a la organizacin
se debe concentrar en la fase previa al desastre, la fase de contingencia y la fase posterior al
desastre. La atencin a las vctimas debe estar claramente organizada tanto a nivel prehospitalario
como a nivel hospitalario. Las acciones mdicas de acceso, seleccin e identificacin deben
asegurar el flujo de los siniestrados hasta las reas de clasificacin ubicadas tanto en la
comunidad como en el propio hospital, donde el equipo mdico y paramdico selecciona a los
pacientes y los deriva para su adecuado manejo.

251

Anexo 11

PLAN DN-III DEL EJRCITO MEXICANO


El Plan lleva a cabo varias acciones que dependen de la fase en que se encuentre la emergencia.
Las acciones, en sntesis, son las siguientes:
Fase de Prevencin:
o
Establecer un enlace con el Sistema Nacional y los Sistemas Estatales y
municipales de proteccin civil.
o
Actualizar los atlas de riesgos.
o
Actualizar las estimaciones y planes de peligro
o
Adiestrar al personal en administracin de desastres.
o
Organizar permanentemente las fuerzas de reaccin.
o
Mantener sistemas de deteccin, monitoreo, pronstico y alertamiento.
Fase de Auxilio:
o
o
o
o
o
o

Recabar y difundir informacin inicial sobre la emergencia.


Coordinar las acciones de auxilio con los tres rdenes de gobierno.
Desplegar las fuerzas de apoyo para casos de desastre (FACD).
Formar los equipos de atencin. Se hace uso de la fuerza de reaccin y de los
efectivos disponibles, apoyados por los especialistas de la FACD.
Delimitar la zona de desastre. Se hace una evaluacin inicial de los daos y de
dividen las reas de operaciones.
Brindar apoyo inmediato e integral a la poblacin afectada en lo que se refiere a
bsqueda, rescate y evacuacin, administracin de albergues, elaboracin de
alimentos, instalacin de centros de acopio, puesto de distribucin y bases de
helicpteros para distribuir la ayuda a los damnificados, despliegue del cuerpo de
ingenieros, campaas profilcticas, elaborar padrones de damnificados, establecer
puentes areos, terrestres y fluviales.
Dar las condiciones para la presencia del Presidente de la Repblica en las zonas
afectadas. Esto tiene el propsito de establecer prioridades para el auxilio, y
ayudar a mantener la moral de las personas afectadas.

Fase de Recuperacin:
o

Participar en la recuperacin de los servicios bsicos.

Al concluir la emergencia se hace un balance buscando que esta experiencia ayude a


mejorar procedimientos y a disear nuevos equipos y materiales.

252

Anexo 12

PLAN DE AUXILIO DE LA SECRETARIA DE MARINA ARMADA DE MXICO

El plan de auxilio se basa en el programa de proteccin civil el cual contempla las siguientes
fases:
Prevencin

a) Esta fase se desarrolla durante un estado de normalidad y en ella se debern de


actualizar los planes de auxilio a la poblacin civil, considerando nuevas tecnologas,
experiencias, simulacros, estudios tcnicos y cientficos, con la finalidad de controlar riesgos,
evitar o mitigar el impacto destructivo de los desastres sobre la vida y bienes de la poblacin,
planta productiva, servicios pblicos y medio ambiente.
b) El personal de brigadistas e instructores deber de capacitarse y adiestrarse en trminos
de proteccin civil, a fin de que se desempeen con eficiencia al brindar apoyo a la poblacin,
promovindose la capacitacin de los cuerpos de respuesta a emergencias, privilegiando las
acciones preventivas, aprovechando para ello la experiencia de instituciones como la cruz roja
mexicana y otras similares.
c) Se impulsar la capacitacin, evaluacin y certificacin de los cuerpos de atencin
mdica prehospitalaria, con el fin de tener la reserva conveniente de recursos humanos adecuados
para enfrentar eficaz y eficientemente desastres de proporciones mayores.
d) Se coordinar, a travs del estado mayor general, con el Centro Nacional de Prevencin
de Desastres (CENAPRED), para mantenerse informado sobre las actualizaciones del atlas
nacional de riesgos, con la finalidad de tener conocimiento y estar en posibilidades de prevenir
mitigar los efectos de los fenmenos a los que esta expuesta la poblacin, sus bienes y el entorno
de su jurisdiccin.
e) Coordinar con las autoridades y dependencias involucradas en materia de proteccin
civil, con el fin de realizar simulacros de gabinete en gran escala y comunicar acciones
preventivas que debe llevar al cabo la poblacin en caso de que se aproxime o presente un
fenmeno perturbador.
f) En el caso de los fenmenos hidrometeorolgicos, cuando se tenga conocimiento de
que impactarn inminentemente en un rea geogrfica, con los medios disponibles dentro de los
rangos de seguridad correspondientes y de conformidad con la tabla de alertamiento del Sistema
de Alerta Temprana de Ciclones Tropicales (SIAT CT), debern de realizarse las siguientes
acciones:

Se coordinar con las unidades estatales y municipales de proteccin civil y los


medios de comunicacin, para prevenir y alertar a la poblacin civil en el caso de encontrarse en
reas con alta probabilidad de inundacin y evacuar anticipadamente y en caso de negativa se

253

har uso de la carta de deslinde de responsabilidad, respecto a las consecuencias que se tengan
por la actitud del personal civil de no abandonar reas siniestradas para hacer desistir a la
poblacin de quedarse en lugares riesgosos.

De persistir en la negativa de abandonar el rea deber de realizar un registro y


control de estas personas y prever los medios posibles para realizar rescates posteriores,
indicndoles que en caso en que por tal actitud afecte a la vida humana, los mandos navales
denunciaran los hechos ante las autoridades correspondientes, a fin de proceder conforme a
derecho para que jurdicamente se finquen las responsabilidades correspondientes.

En el caso de que el rea impactada sea martima, se coordinar estrechamente con


las capitanas de puerto, sociedades cooperativas, comodoros, marinas de yates, armadores y
dems organismos, para enterar a la comunidad martima del riesgo a que se esta expuesto si no
se siguen las recomendaciones emitidas.

De contarse con medios o de solicitarse de otros mandos navales, se debern


efectuar vuelos de reconocimiento para detectar embarcaciones en la zona de afectacin,
alertndolas del peligro y conminndolas a guarecerse, recabando pruebas consistentes de citado
alertamiento de ser posible de sus contestaciones, asimismo deber direccional embarcaciones y
unidades de superficie que reiteren el alertamiento del riesgo.

De continuar negndose las embarcaciones al abandono del rea en peligro se les


apercibir que esta institucin en caso de suscitarse desgracias har del conocimiento de la
desatencin a las autoridades competentes, aportando las pruebas consistentes de tal actitud para
que se finquen las responsabilidades asimismo se deber de registrar y controlar las
embarcaciones alertadas y los medios utilizados para el alertamiento.
Auxilio

Se desarrolla durante un estado de anormalidad, teniendo como finalidad ejecutar


acciones destinadas primordialmente a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes, la planta
productiva, as como preservar los servicios pblicos y el medio ambiente ante la presencia de un
agente destructivo, para lo cual los mandos navales involucrados emplearn sus recursos y
medios disponibles, realizando las siguientes acciones.
a) Coadyuvar con las autoridades involucradas en el alertamiento a la poblacin sobre los
niveles de emergencia, que presenta un fenmeno previsible, en sus tres etapas progresivas:

Prealerta: se establece ante la presencia de una posible calamidad, por lo que se


realizan las primeras medidas precautorias previstas para enfrentarla.

Alerta: esta etapa esta determinada por la ocurrencia inminente de la calamidad y


la evolucin es tal, que puede llegar al desastre, por lo que es muy posible la aplicacin del plan
de auxilio.

Alarma: implica la aplicacin necesaria del plan de auxilio, debido a los daos
causados a la poblacin, bienes y entorno.

254

b) Al rebasarse la etapa de alarma y declararse la emergencia, las acciones que se


emprendan, recaern en el comandante de la organizacin de tarea de la jurisdiccin afectada,
quien establecer su puesto de mando con los elementos necesarios de las reas de: personal,
operaciones, logstica, comunicaciones y servicios. Mismo que podr integrarse con los grupos
de tarea siguientes, de acuerdo con los recursos disponibles:

Grupo de evaluacin de daos. Efecta el reconocimiento fsico y registra los


daos sufridos por la poblacin, en cuanto a la prdida de vidas humanas, heridos, atrapados y
damnificados.

Grupo de vigilancia y seguridad. Ejecuta operaciones de custodia y proteccin


coordinando con los cuerpos de seguridad y agrupaciones encargadas de mantener el orden, para
evitar duplicidad de funciones y facilitar las acciones de auxilio.

Grupo de bsqueda, salvamento y asistencia. Proporciona los recursos materiales


y humanos disponibles para atender las tareas de bsqueda, rescate, evacuacin y saneamiento
del medio ambiente, asimismo coordina la reubicacin de damnificados a los albergues y refugios
que se hayan constituido para tal efecto.

Grupo de servicios vitales, equipamiento y bienes. Tiene como funcin


proporcionar los equipos de transporte y comunicacin de que dispone, as como los recursos
humanos que los operen, coadyuvando a las actividades de remocin de escombros en las vas de
comunicacin y servicios, apoyando las tareas de recuperacin bsica.

Grupo receptor y distribuidor de alimentos y artculos varios. Cuya finalidad es la


de apoyar a la poblacin afectada, mediante las funciones de acopio y distribucin de alimentos y
elementos de subsistencia.

Grupo de sanidad. Proporciona asistencia mdica hospitalaria a la poblacin


afectada por el impacto de la calamidad, utilizando los recursos humanos, equipos, materiales
mdicos e infraestructura con la que cuenten.
Recuperacin

En esta fase, de reconstruccin y mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin


y su entorno afectado, el control de las acciones de apoyo se entregar a las autoridades civiles
competentes, conforme se vaya concluyendo con citadas acciones, retirndose las fuerzas de
apoyo de las tareas que ya no resulten prioritarias y permaneciendo las que as lo requieran y sean
solicitadas por las autoridades.

255

Anexo 13

ESTIMACIN DEL NDICE DE GESTIN DE RIESGO IGR PARA MXICO.


El ndice de Gestin del Riesgo (IGR) es un indicador cualitativo de la gestin de los riesgos
naturales en un pas. Las componentes o polticas pblicas que comprende el IGR son: la
identificacin del riesgo, IGRIR (IR, comprende la percepcin individual del riesgo, la
representacin social y la estimacin objetiva); reduccin del riesgo, IGRRR (RR, involucra
propiamente a la prevencin-mitigacin); manejo de desastres, IGRMD (MD, que corresponde a la
respuesta y la precaucin); y la gobernabilidad y proteccin financiera, IGRPF (PF, que tiene que
ver con la transferencia del riesgo y la institucionalidad), tal como se indica en el Componente II
de este proyecto. Los cuadros A13.6 a A13.9 presentadas la final de este documento contienen la
descripcin de los conceptos considerados en la evaluacin de cada poltica pblica con sus
correspondientes subcategoras. Si bien este ndice est basado en informacin que no
necesariamente corresponde a eventos extremos, es posible tomar muchos de los parmetros
como base para el anlisis del mismo.
A continuacin se presentan los resultados de la evaluacin de este ndice para el caso de
Mxico; los datos hasta el ao 2000 corresponden a los consignados en el Programa de
Informacin e Indicadores de Gestin de Riesgos, IADB - ECLAC IDEA, Ejecucin del
Componente II, los datos para el ao 2006 son el resultado de la ponderacin de las opiniones de
consultores nacionales en el tema. En la evaluacin de la gestin del riesgo se involucra
informacin que no tiene unidades de medida comunes por lo que slo puede ser calificada
utilizando calificaciones lingsticas tambin conocidas como tcnicas multicriterios; es por esto
que aqu se utilizan indicadores compuestos multiatributo y la teora de conjuntos difusos como
herramientas para la evaluacin de la efectividad de la gestin de riesgos. Los conjuntos difusos
no tienen lmites perfectamente definidos, es decir, la transicin entre la pertenencia y no-pertenencia
de una variable a un conjunto es gradual. Esta propiedad es til cuando es necesaria flexibilidad
en la modelacin, utilizando expresiones lingsticas como mucho, poco, leve, severo, escaso,
incipiente, moderado, confiable, etc.. Las calificaciones lingsticas utilizadas tienen una escala
que va de 1 a 5, en la que 1 corresponde a bajo, 2 es incipiente, 3 es apreciable, 4 es notable y 5
es ptimo. Para esta evaluacin en particular, se continu con el procedimiento empleado para la
evaluacin de los aos anteriores en la ejecucin del componente II, este procedimiento es
conocido como Proceso Analtico Jerrquico, PAJ y permite obtener pesos contrastantes a los
asignados en forma arbitraria. Su ventaja, a diferencia de otros mtodos, es que no requiere de
una escala universal. En el PAJ las personas piensan a travs de un enfoque redundante (hay ms
ecuaciones disponibles que el nmero de pesos en ser definidos). Los cuadros de la calificacin
realizada por los consultores nacionales para el ao 2006 y que son presentadas a continuacin,
contienen tanto los valores lingsticos como los resultados de la asignacin de los pesos segn el
PAJ.

Identificacin del riesgo, IGRIR


El riesgo es necesario reconocerlo, dimensionarlo (medirlo) y representarlo mediante modelos,
mapas, ndices, etc. que tengan significado para la sociedad y para los tomadores de decisiones.

256

Este tem evala polticas como el inventario sistemtico de desastres y prdidas, el


monitoreo de amenazas, su pronstico, y su representacin en mapas, la evaluacin de la
vulnerabilidad y el riesgo, la informacin pblica y la capacitacin y educacin en la gestin de
riesgos. El cuadro A13.1 presenta la evaluacin de este ndice en los ltimos aos, en ella se
observa un incremento en la calificacin de algunas polticas entre los aos de 1995 al 2000.
Entre los aos 2000 y 2006, desde el punto de vista de los consultores, algunas de ellas
continuaron su incremento como los inventarios sistemticos sobre desastres y prdidas, y las
evaluaciones de vulnerabilidad y riesgo, as como la informacin pblica y la participacin
ciudadana, mientras que otras permanecieron constantes como el monitoreo, la evaluacin y
representacin en mapas de las amenazas. Una comparacin desde 1995 hasta 2006 muestra
mejoras casi en todas las polticas que componen este ndice. Es importante comentar que an
con estas mejoras para algunas polticas la calificacin sigue siendo baja.
Cuadro A13.1
EVALUACIN DEL NDICE DE IDENTIFICACIN DEL RIESGO IGRIR
NIVEL
IR1. Inventario sistemtico de desastres y prdidas
IR2. Monitoreo de amenazas y pronostico
IR3. Evaluacin mapeo de amenazas
IR4. Evaluacin de vulnerabilidad y riesgo.
IR5. Informacin pblica y participacin ciudadana
IR6. Capacitacin y educacin en cuestion de riesgos

1985

1990

1995

2000

2006

1
3
2
1
1
1

1
3
2
1
1
1

2
3
3
1
1
1

2
4
3
2
2
1

3
4
3
3
3
2

El grfico A13.1 presenta los resultados anteriores pero aplicando el mtodo de PAJ. En
ella se observa que el mtodo otorga pesos distintos a cada subconcepto componente del IGRIR,
el cual muestra un incremento significativo entre los aos de 1995 y 2000, que contina
sutilmente hasta el ao 2006. Esta disminucin del ndice para este perodo se debe a que las
polticas con mayores pesos asignados permanecieron con la misma calificacin que tenan en el
ao 2000.

Reduccin del riesgo, IGRRR


La principal accin de gestin de riesgos es la reduccin del riesgo, IGRRR. En general,
corresponde a la ejecucin de medidas estructurales y no estructurales de prevencin/mitigacin.
Es la accin de anticiparse con el fin de evitar o disminuir el impacto econmico, social y
ambiental de los fenmenos peligrosos potenciales. Implica procesos de planificacin, pero
fundamentalmente de ejecucin de medidas que modifiquen las condiciones de riesgo mediante
la intervencin correctiva y prospectiva de los factores de vulnerabilidad existente o potencial, y
control de las amenazas cuando eso es factible. El cuadro A13.2 presenta la evaluacin del
IGRRR , en ella ese observa que las polticas evaluadas han permanecido constantes desde el ao
1995 hasta el ao 2006, en general con calificaciones bajas.

257

Grfico A13.1
EVALUACIN DE LA IDENTIFICACIN DEL RIESGO IGRIR

60
50
40
IR

30
20
10
0
1980
IR

1985
1985
36.80

1990

1995
1990
36.80

2000

2005

1995
39.78

2010

2000
53.66

2006
57.40

Cuadro A13.2
EVALUACIN DEL NDICE DE REDUCCIN DEL RIESGO IGRRR
NIVEL
RR1. Integracin del riesgo en la definicin de usos del suelo
y planificacion urbana
RR2. Intervencin de cuencas hidro-grficas y proteccin
ambiental
RR3. Implementacin de tcnicas de proteccin y control de
fenmenos peligrosos
RR4. Mejoramiento de vivienda y reubicacin de
asentamientos de reas propensas
RR5. Actualizacin y control de la aplicacin de normas y
cdigos de construccin
RR6. Refuerzos e intervencin de vulnerabilidad de bienes
pblicos y privados

1985

1990

1995

2000

2006

El grfico A13.2 presenta la evaluacin del ndice de reduccin de riesgo cuando se le


asignan los pesos del PAJ, en este grfico se observa que despus de una fuerte pendiente que
corresponde al perodo entre 1990 y 1995, se presenta un perodo de estabilidad entre los 1995,
2000 y 2006, producto de obtener la misma calificacin en todas las polticas evaluadas.

258
Grfico A13.2
EVALUACIN DEL NDICE DE REDUCCIN DEL RIESGO IGRRR

60
50
40
RR

30
20
10
0
1980
RR

1985
1985
4.56

1990

1995
1990
15.02

2000
1995
40.31

2005

2010

2000
40.31

2006
40.31

Manejo de desastres, IGRMD


Esta poltica pblica de la gestin del riesgo tiene como objetivo responder eficientemente
cuando el riesgo ya se ha materializado y no ha sido posible impedir el impacto de los fenmenos
peligrosos. Su efectividad implica una real organizacin, capacidad y planificacin operativa de
instituciones y de los diversos actores sociales que se veran involucrados en caso de desastre. El
cuadro A13.3 muestra los resultados de la evaluacin de esta poltica, en ella se observa una
mejora en todos los aspectos desde el ao de 1995 hasta el ao 2000, a partir de este ao y hasta
el ao 2006 se consideran como notables los aspectos relacionados con la organizacin y la
coordinacin de las operaciones de emergencia, y como apreciables los esfuerzos en la
preparacin y capacitacin de la comunidad; otras polticas evaluadas como la planificacin de la
respuesta en caso de emergencia, los sistemas de alerta y la planificacin para la rehabilitacin y
la reconstruccin se considera que han permanecido constantes a lo largo de estos aos.
El grfico A13.3 presenta la evaluacin del IGRMD aplicando el PAJ, en este grfico se
puede observar que este ndice tuvo una notable tendencia a la alza en la ltima dcada y que,
aunque la mayora de los subndices evaluados permanecieron con valor constante entre los aos
2000 y 2006, el hecho de que una de las polticas con mayor peso como es la organizacin y
coordinacin de operaciones de emergencia haya sido calificada como notable dispar el
incremento de este ndice.

259
Cuadro A13.3
EVALUACIN DEL NDICE DE MANEJO DEL RIESGO IGRMD
NIVEL
MD1. Organizacin y coordinacin de operaciones de
emergencia
MD2. Planificacin de la respuesta en caso de emergencia y
sistemas de alerta
MD3. Dotacin de equipos, herramientas e infraestructura
MD4. Simulacin, actualizacin y prueba de la respuesta Inteinstitucional
MD5. Preparacin y capacitacin de la comunidad
MD6. Planficacin para la rehabilitacin y reconstruccin

1985

1990

1995

2000

2006

1
1

1
1

2
2

3
3

3
3

1
1
1

1
1
1

2
1
1

3
2
2

3
3
2

Grfico A13.3
EVALUACIN DEL NDICE DE MANEJO DEL RIESGO IGRMD

60
50
40
MD

30
20
10
0
1980
MD

1985
1985
4.56

1990

1995
1990
12.49

2000
1995
15.91

2005

2010

2000
42.99

2006
54.98

Proteccin Financiera IGRPF


La gobernabilidad y proteccin financiera, para la gestin de riesgos es fundamental para la
sostenibilidad del desarrollo y el crecimiento econmico del pas. Esta poltica pblica implica,
por una parte, la coordinacin de diferentes actores sociales que necesariamente tienen diversos
enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias. Su efectividad est relacionada con el
nivel de interdisciplinariedad e integralidad de las acciones institucionales y de participacin
social. Por otra parte, dicha gobernabilidad depende de la adecuada asignacin y utilizacin de
los recursos financieros para la gestin y de la implementacin de las estrategias apropiadas de
retencin y transferencia de prdidas asociadas a los desastres. El cuadro A13.4 que se presentada
a continuacin muestra que este ndice no obtiene en general una buena calificacin, aspectos

260

como la localizacin y movilizacin de recursos del presupuesto y la implementacin de redes y


fondos de seguridad social alcanzan apenas una calificacin de dos que corresponde a incipiente;
otros de los aspectos evaluados alcanzan la calificacin de apreciable, que es una calificacin
intermedia, y aunque se observan mejoras desde el ao de 1995 todava no puede considerarse
que tengan el enfoque adecuado.
Cuadro A13.4
EVALUACIN DEL NDICE DE MANEJO DEL RIESGO IGRPF
NIVEL
PF1. Organizacin interinstitucional, multisectorial y
descentralizada

1985

1990

1995

2000

2006

PF2. Fondos de reserva para el fortalecimiento institucional

PF3. Localizacin y movilizacin de recursos de presupuesto

PF4. Implementacin de redes y fondos de seguridad social


PF5. Cobertura de seguros y estrategias de transferencia de
perdidas de activos pblicos
PF6. Cobertura de seguros y rense-guros de vivienda y del
sector privado

Grfico A13.4
EVALUACIN DEL NDICE DE MANEJO DEL RIESGO IGRPF

60
50
40
PF

30
20
10
0
1980
PF

1985
1985
4.56

1990

1995
1990
4.56

2000
1995
14.05

2005

2010

2000
39.11

2006
40.32

El grfico A13.4 presenta la composicin del IGRPF cuando se asignan los pesos del PAJ,
en ella se observa que los mayores incrementos en las polticas relacionadas con este ndice se

261

presentaron entre los aos de 1990 al 2000; del ao 2000 a la fecha casi se podra hablar de una
estancamiento en este tipo de polticas.
Finalmente, se presenta como se obtiene el IGR, que es el promedio de los cuatro
indicadores compuestos evaluados anteriormente.

Los indicadores que componen cada poltica pblica se ponderaron de acuerdo con el
criterio de los expertos de cada pas. Los pesos asignados en el PAJ para dar a cada componente
su significado en el contexto de cada indicador compuesto particular estuvieron a cargo de los
especialistas que desarrollaron el Componente II de este proyecto y refleja sus mejores
percepciones sobre estas polticas a nivel nacional. Los valores usados son los presentados en el
cuadro A13.5.
Con todos estos valores, y calculando el IGR como la suma ponderada de cada uno de los
subconceptos, los resultados incluyendo el ao 2006 (con los valores propuestos por los
consultores), son los presentados en el grfico A13.5. Se puede ver que el IGR global subi
ligeramente en el 2006 respecto al ao 2000, ubicndose en un valor de 48,25, en el 2000 este
valor era igual a 44,02. Claramente la tendencia en su comportamiento ha sido un aumento
paulatino, sin embargo, su incremento es notorio a partir de 1995.
De acuerdo con la teora que soporta el mtodo de evaluacin utilizado la
efectividad probable de la gestin de riesgos, no alcanza para Mxico el 50%. En los aos
previos la situacin es an ms crtica., y el resultado actual puede ser en parte debido a la falta
de una efectiva gestin del riesgo en el pasado, pues hasta el ao de 1995 la gestin del riesgo no
llegaba en Mxico al 30%, lo anterior indica que en el ltimo decenio Mxico casi ha doblado su
calificacin, sin embargo, debido al receso en los aos anteriores las mejoras en las polticas slo
se reflejan de esta manera. No debe olvidarse que este ndice evala el comportamiento del pas
en muchos aspectos, desde los avances cientficos relacionados con el riesgo, hasta las estrategias
financieras y de administracin del riesgo.
El grfico A13.6 ilustra el valor desagregado del IGR del pas obtenido como la suma de
los cuatro componentes relacionados a la identificacin del riesgo, reduccin del riesgo, gestin
de desastres y proteccin financiera.

262
Grfico A13.5
EVALUACIN DEL IGR DE 1985 AL 2006

IGR
60
48.25

50

44.02

40
27.51

30
17.22

20

12.62

10
0
1985

1990

1995

2000

2006

Grfico A13.6
EVALUACIN DEL NDICE IGR DESAGREGADO POR COMPONENTES

IGR
200
40
39

150

43
14
16

100
50

5
5
5

5
12
15

40

37

37

40

1985

1990

1995

55

40

40

54

57

2000

2006

PF
MD
RR
IR

Para el ao 2006 se obtuvieron, en algunos casos calificaciones marginalmente mayores


que las obtenidas en el 2000. En realidad, si bien se perciben algunos avances, el tener una escala
de 5 calificaciones no permite tener la flexibilidad para hacer que en el ndice se note avances
pequeos. Es importante mencionar que cuando los consultores realizaron la calificacin
desconocan los pesos que se asignaban a cada subcategora.

263

En el grfico A13.6 se observa que en el ao 2000 respecto al ao 1995, las polticas de


Identificacin del Riesgo y Gobernabilidad y Proteccin Financiera mejoraron levemente
mientras que la poltica de Reduccin del Riesgo permaneci casi constante. En particular, la
poltica de Identificacin del Riesgo tuvo un incremento bajo (54-57) debido a que
subcategoras con un peso elevado como son el Monitoreo de las amenazas y su pronstico, y
la Evaluacin y representacin en mapas de las amenazas, permanecieron con una calificacin
constante en el perodo de 2000 a 2006; similarmente, la poltica de Gobernabilidad y
Proteccin Financiera, permaneci constante (39-40) debido a que la subcategora de Fondos
de reserva para el fortalecimiento institucional permaneci constante para este perodo y con un
peso asignado de casi la mitad del total, afect enormemente la calificacin global.
En otros casos como en el indicador de Reduccin del Riesgo, la calificacin
permaneci constante para el ao 2006 (40-40), lo que quiere decir que en materia de ejecucin
de obras de prevencin y mitigacin el avance ha sido poco, especialmente las polticas
relacionadas con reforzamiento e intervencin de la vulnerabilidad de bienes pblicos y privados.
Estas polticas incluyen aspectos como el refuerzo y adecuacin espordica de edificaciones y
lneas vitales por remodelaciones o cambios de uso, la expedicin de normas de intervencin de
la vulnerabilidad de edificios existentes; el refuerzo de algunos edificios esenciales como
hospitales o considerados de carcter indispensable, la ejecucin de programas masivos de
evaluacin de vulnerabilidad, rehabilitacin y refuerzo de hospitales, escuelas y edificios de
control de lneas vitales; obligatoriedad de reforzamientos, la masificacin del refuerzo de los
principales edificios pblicos y privados, as como, programas permanentes de incentivos para
rehabilitacin de vivienda de estratos socio-econmicos de bajos ingresos.
La poltica de Manejo del Riesgo obtuvo un incremento significativo en este perodo
(43-55) debido a que uno de los aspectos de mayor peso, relacionado con la organizacin y la
coordinacin de las operaciones de emergencia, fue calificado como notable y por lo tanto
acentu enormemente el incremento.

264
Cuadro A13.5
PESOS RELATIVOS DE CADA SUBCONCEPTO EMPLEADO
EN EL CLCULO DEL IGR.

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.

265
Cuadro A13.6
Indicadores de Identificacin del Riesgo

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.

266
Cuadro A13.7
INDICADORES DE REDUCCIN DEL RIESGO

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.

267
Cuadro A13.8
INDICADORES DE MANEJO DE DESASTRES

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.

268
Cuadro A13.9
INDICADORES DE GOBERNABILIDAD Y PROTECCIN FINANCIERA

Fuente: Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestin de Riesgos.

Anda mungkin juga menyukai