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ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS:

IMPLEMENTANDO SOLUCIONES
EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE

MDULO III
IDENTIFICACIN, SELECCIN Y
EVALUACIN DE PROYECTOS APP
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

Asociaciones Pblico Privadas:


Implementando soluciones en Latinoamrica y el Caribe
Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:
Federico Basaes
Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:
Juan Cristbal Bonnefoy
Coordinadores Generales del Programa:
Jos E. Yitani
Lorena Rodrguez Bu
Documento original:
Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)
Adaptacin y edicin para el programa:
Andrea Dusso
Robert Pilkington
Jos Yitani
Lorena Rodrguez
Ana Haro
Con aportaciones y revisin de:
Gerardo Reyes-Tagle
Daniela Carrera
Roco Medina
Ignacio Astorga
Reinaldo Fioravanti
David Bloomgarden

Correccin de estilo y maquetacin:


Manthra Comunicacin integral
Copyright2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO
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el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los
pases que representa.

MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

NDICE
Objetivos de aprendizaje

2. Evaluacin de proyectos de APP

2.1. Evaluacin de factibilidad y viabilidad econmica del proyecto

2.2. Evaluacin de viabilidad comercial

10

2.3. Evaluacin del valor por dinero

11

2.3.1. Evaluacin cualitativa del valor por dinero

12

2.3.1.1. Estndar PSC - comparacin del costo fiscal

12

2.3.1.2. Comparacin del costo-beneficio econmico


de APP y contratacin pblica

15

2.3.2. Evaluacin de implicaciones fiscales

15

Ideas principales

20

Bibliografa sugerida

21

Anexo 1. Lecturas complementarias

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IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

OBJETIVO DEL MDULO


Presentar las fases o etapas de desarrollo e implementacin de una APP y las
directrices para la identificacin, seleccin y evaluacin de proyectos prioritarios.

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Identificar cuatro criterios clave que permitan evaluar las propuestas de
proyectos de APP.
Analizar los componentes de los cuatro criterios clave para evaluar los
proyectos seleccionados como APP.

MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

2. EVALUACIN DE PROYECTOS DE APP


Luego de que las especificaciones iniciales de un proyecto hayan sido establecidas y se haya tomado la decisin de seguir adelante con su estudio, las
autoridades competentes y sus asesores llevarn a cabo una serie de anlisis
preliminares, incluyendo anlisis de oferta y demanda, de costo-beneficio y de
impacto ambiental. Esta serie de estudios concluir en la presentacin del Modelo de Negocio del proyecto, a partir del cual se decidir si se sigue adelante
con su implementacin y, de ser as, si contina siendo apropiado el uso del
modelo de APP.

Grfico 1.
Proceso general de APP
Progreso hacia el
contrato de APP

Etapa

Progreso hacia la
decisin de inversin

Identificacin
y priorizacin
de proyectos

Evaluar
APP

Estructurar
APP

Seleccionar
como candidato
APP

Disear
contrato
de APP
Administrar
transaccin
de APP

Administrar
contrato
de APP

Aprobacin

Seleccionar proyectos prioritarios con


potencial para una APP

Evaluar APP:
Viabilidad y factibilidad tcnica de proyecto
Viabilidad comercial de la APP
Si la APP ofrecer valor por dinero
Si la APP es fiscalmente responsable
Estructurar APP:
Identificar riesgos
Asignar riesgos y resposabilidades

Definir requisitos de desempeo


Definir mecanismos de pago
Crear mecanismos de ajuste
Establecer mecanismos de resolucin
de conflictos

Concepto
inicial

Trminos
comerciales
clave

Modelo de
negocio
estratgico
o trazado

Modelo de
negocio

para preparar
como APP

Aprobacin

para proceder
con la transaccin
Borrador de
contrato de
APP

Decidir la estrategia de adquisiciones


Promocionar la APP
Calificar a los licitantes
Administrar el proceso de licitacin
Alcanzar el cierre financiero

Contrato
final
de APP

Aprobacin
Decisin
final
para firmar
contrato

Establecer estructuras de administracin


de contratos
Supervisar y administrar la entrega y el riesgo
de la APP
Manejo del Cambio

Fuente: adaptado de la Gua de Referencia APP, versin 2.0

IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

Como ya se sabe, una de las caractersticas distintivas de los proyectos de APP


es que sus requerimientos son definidos en trminos de productos ms que
de insumos, a diferencia de las contrataciones pblicas. Esto supone cambios
fundamentales en la forma en que los proyectos son preparados y en la informacin que el Gobierno necesita brindar al sector privado.
Mientras que el tpico set de estudios de viabilidad utilizados para las contrataciones pblicas se focaliza en los insumos, los proyectos de APP demandan
un conjunto claro de requerimientos de productos y estndares de calidad de
servicio, los cuales se vern reflejados en el contrato de APP.
En este contexto, evaluar un proyecto significa comprobar que tiene sentido
desarrollarlo e implementarlo como una APP. Muchos programas APP exitosos
establecen criterios de evaluacin (appraisal criteria) para decidir si, luego
de este estudio ms detallado, la propuesta de proyecto APP sigue siendo una
buena decisin de inversin.
Con este fin y en base a un entendimiento de las caractersticas tcnicas del
proyecto, tal como la demanda e ingresos proyectados, los costos de inversin,
mantenimiento y operacin, as como el contexto socioambiental y legal, el
Gobierno y sus asesores necesitan responder una serie de preguntas clave:
Cumple los criterios y estndares de evaluacin de factibilidad tcnica
y costo-beneficio? La APP es comercialmente atractiva para el mercado?Es el proyecto fiscalmente responsable?
Es el proyecto financiable? Los usuarios, el Gobierno o ambos lo financiaran? Cmo lo pagarn (tarifas de usuarios, subsidios operativos,
garantas del sector pblico?
Los costos de las contrataciones son significativamente mayores o menores a las contrataciones pblicas tradicionales? Puede el sector privado entregar el proyecto mejor que el pblico?
Cules son las fuentes clave de riesgo del proyecto propuesto? Cul es
la estrategia de mitigacin y gestin de riesgo?
Cules son las fuentes de financiamiento del proyecto? Es el proyecto
bancable (cuenta con una alta probabilidad de lograr financiamiento pri-

MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

vado a trminos razonables)? Ofrecer retornos suficientes para atraer


inversiones? Cumplir los requerimientos del financiamiento pblico nacional? Los requerimientos de financiamiento pblico sern asequibles?
Aun si el proyecto es asequible y bancable, proporcionar ms valor por
dinero si se hace como una APP que si se hace a travs de una contratacin convencional?
La Gua Prctica para Asociaciones Pblico Privadas 2.0 establece cuatro criterios clave:
Factibilidad y viabilidad econmica del proyecto. Profundizar el anlisis inicial durante la etapa de identificacin de proyecto y analizar si el
proyecto tiene sentido, independientemente del modo de contratacin.
En primer lugar, esto significa que se debe constatar que el proyecto es
fundamental para las prioridades de poltica y planes sectoriales y de infraestructura. Implica, adems, la realizacin de estudios de factibilidad
y una evaluacin econmica (economic appraisal) para comprobar si el
proyecto tiene una relacin costo-beneficio justificada, y el enfoque de
menor costo para la obtencin de los beneficios esperados.
Este criterio definir si el proyecto merece que el Gobierno comprometa recursos para su desarrollo.
Viabilidad comercial. En base a un anlisis financiero de los ingresos y
costos y un anlisis de los riesgos y el contexto legal, poltico, econmico
y socioambiental, se debe analizar la capacidad del proyecto para generar rendimientos financieros lo suficientemente slidos y razonables para
atraer patrocinadores y prestamistas de buena calidad.
Este criterio identifica el nivel aproximado de contribuciones necesarias del
Gobierno o, en el caso de un proyecto autofinanciable, los pagos que el Gobierno espera recibir.
Valor por dinero de la APP. En base a los anlisis financiero y de riesgos,
este evala si la APP propuesta lograr el mejor valor por dinero, en comparacin con la contratacin pblica u otras opciones. Suele enfocarse en
una comparacin cualitativa y, luego, en una cuantitativa, con la alternativa de contratacin pblica, para evaluar cul ofrece una combinacin p-

IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

tima de beneficios y costos en la prestacin de servicios. Tambin puede


comparar otras posibles estructuras de APP, con el fin de comprobar que
la modalidad desarrollada proporcione el mejor valor (por ejemplo, que
los riesgos hayan sido asignados de forma ptima).
Este criterio confirmar o rechazar el seguimiento de aplicacin de la modalidad APP al Proyecto.
Anlisis fiscal. En base al anlisis financiero del proyecto se debe establecer la contribucin financiera probablemente requerida del Gobierno
mediante pagos directos al proyecto y luego identificar los riesgos potenciales en trminos de impactos fiscales contingentes, tanto los explcitamente considerados en la estructuracin del contrato como los implcitos,
por ejemplo, en caso de fracaso de la SPV o renegociacin.
Este criterio brindar informacin a las autoridades fiscales del Gobierno para
que decidan si el proyecto es asequible.
Generalmente, la evaluacin del proyecto de APP se vuelve a revisar en etapas
posteriores. En particular, el costo final (y por lo tanto, la asequibilidad y el
valor por dinero) no se conoce hasta que se completa el proceso de contratacin, momento en el cual el Gobierno debe tomar la decisin final de firmar el
contrato. Muchos gobiernos piden evaluaciones y aprobaciones posteriores en
esta etapa.

2.1. EVALUACIN DE FACTIBILIDAD Y VIABILIDAD


ECONMICA DEL PROYECTO
Solo tiene sentido hacer un proyecto si este es bueno, independientemente de
si se realiza como una APP u otra forma de contratacin. Por lo tanto, la mayora de los gobiernos condicionan los proyectos de APP a la misma evaluacin
econmica y tcnica que a cualquier otro proyecto importante de inversin
1. SPV es la entidad legal creada por los accionistas del capital con la cual el Gobierno firma el contrato para
la ejecucin del proyecto. La SPV asume las responsabilidades del contrato y organiza el financiamiento,
normalmente, segn la modalidad de Project Finance. La SPV celebra contratos para el suministro de las
obras y operaciones necesarias para cumplir con los requisitos del contrato de APP, muchas veces, con las
mismas empresas de sus accionistas.

MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

pblica. Por lo general, hay dos grandes elementos para esta evaluacin. El
primero es desarrollar y evaluar la factibilidad del concepto del proyecto. El
segundo consiste en evaluar si el proyecto es una buena decisin de inversin pblica, generalmente, a partir de alguna forma de anlisis de viabilidad
econmica.
De esta manera, el anlisis de factibilidad del proyecto y de viabilidad econmica de una APP normalmente no debera ser diferente al de cualquier otro
proyecto importante de inversin pblica.
Antes de su evaluacin (appraisal), el proyecto debe ser definido claramente: descripcin fsica, tecnologa que utilizar, resultados y personas a las que
proveer servicios. Debe estimarse los costos de capital, operacin y mantenimiento, as como cualquier ingreso que se espere generar. Esta definicin debe
ser lo suficientemente amplia como para aplicarla tanto a un proyecto entregado como APP como a uno convencional financiado con recursos pblicos.
A continuacin, se verifica la factibilidad del concepto del proyecto en varias
dimensiones:
Factibilidad tcnica. Puede el proyecto llevarse a cabo tal y como est
previsto, utilizando tecnologas de probada eficacia y sin riesgos tcnicos
excesivos?
Factibilidad legal. Hay obstculos legales para llevar adelante el proyecto? En caso de una APP, esto implica considerar si existe alguna limitacin
legal de la capacidad del Gobierno para suscribir un contrato de APP.
Sostenibilidad ambiental y social. Cumple el proyecto, por lo menos,
con los estndares ambientales y de planificacin tanto de las jurisdicciones nacionales como de las instituciones de financiamiento, en particular,
de los bancos multilaterales? En algunos casos, se puede establecer una
exigencia ms alta, la cual depender del contexto y los requerimientos de
cada pas, estado, municipio, localidad donde se desarrolle el proyecto.
Un proyecto es econmicamente viable si sus beneficios econmicos superan
sus costos econmicos por un monto igual o mayor al rendimiento mnimo
requerido por las polticas pblicas del Gobierno. En trminos generales, los

IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

costos econmicos del proyecto son los mismos que sus costos financieros
aunque, en algunos casos, podran tenerse en cuenta otros costos ajenos al
mercado, como daos al medio ambiente. Los beneficios econmicos son una
medida del valor que el proyecto proporcionar a las personas y pueden no
tener una relacin explcita con los ingresos. Pueden incluir tiempo ahorrado,
reduccin en costos de transporte, aumento en acceso a educacin, reduccin
en tiempo laboral perdido frente a enfermedades y acceso a empleo, entre
otros.
Los organismos de implementacin deben tener en cuenta que el trabajo que
se ha hecho para evaluar la viabilidad de los proyectos (assessing project viability) sienta las bases para el resto de la evaluacin de APP. Es decir, la definicin
del proyecto que provee la base para el anlisis econmico es la misma que se
usa para el desarrollo del modelo financiero, el anlisis comercial y fiscal del
proyecto de APP, as como cualquier valor cuantitativo para el anlisis monetario. A su vez, la evaluacin de factibilidad tcnica y sostenibilidad ambiental
y social proporcionan una base para el anlisis del riesgo; y las proyecciones
de costos y demanda desarrolladas para la evaluacin de viabilidad econmica proporcionan la informacin de entrada para el modelado financiero y el
anlisis de valor por dinero. Al final, todos los estudios realizados deben ser
consistentes.

2.2. EVALUACIN DE VIABILIDAD COMERCIAL


Una vez que se ha establecido que el proyecto es viable econmicamente, el siguiente paso suele considerar si, al estructurarlo como una APP, sera atractivo
para el mercado; es decir, si ofrece un buen rendimiento financiero y requiere
que la contraparte privada solo asuma niveles razonables de riesgo.
La evaluacin de los rendimientos generalmente implica un anlisis financiero; es decir, construir un modelo financiero del proyecto, verificar los flujos de
efectivo, los retornos y su solidez financiera.
Generalmente, cuando los ingresos por las tarifas que pagan los usuarios superan los costos ms el retorno sobre el capital comercialmente requerido, el proyecto es atractivo comercialmente (siempre que los riesgos sean razonables).

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MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

Cuando los cargos a los usuarios no estn en este nivel, el Gobierno puede
usar el anlisis financiero para estimar las aportaciones del Gobierno que sern
necesarias, las que, a su vez, deben ser evaluadas como parte del anlisis fiscal
mencionado en unidades anteriores.
Antes de lanzar el proyecto al mercado, los gobiernos evalan tambin el apetito de los potenciales socios para un proyecto de APP, considerando si proyectos similares ya han sido implementados con socios privados en el pas
o en la regin o haciendo sondeos de mercado, presentando los parmetros
principales del proyecto a potenciales inversionistas.
El sondeo del mercado puede ser realizado por organismos gubernamentales directamente, o puede delegarse a asesores de transacciones. Estos son
profesionales con experiencia que tienden a conocer posibles licitantes para
muchos tipos de proyectos de APP a quienes se recurre, generalmente, para
evaluar el inters del mercado, lo que permite que el Gobierno aproveche estas
relaciones. Cuando no hay asesores de transacciones con experiencia disponibles, es posible que los gobiernos contraten servicios de asesoramiento de organizaciones financieras multilaterales, como los proporcionados por el Banco
Interamericano de Desarrollo.

2.3 ESTIMACIN DEL VALOR POR DINERO


Como se ha mencionado a lo largo del curso, obtener valor por dinero supone lograr una combinacin ptima entre beneficios y costos en la prestacin
de los servicios que los usuarios desean. Muchos programas exitosos de APP
estiman si una APP ofrecer probablemente un mejor valor para el pblico que
la contratacin pblica convencional.
El anlisis del valor por dinero (V x D o VFM, por sus siglas en ingls) implica
una combinacin de enfoques cualitativos y cuantitativos. El anlisis cualitativo (o anlisis multicriterio) de V x D implica simplemente indagar si el
proyecto propuesto puede ser financiado por el sector privado, y si se dan las
condiciones para que la APP logre valor por dinero. A menudo, dicho anlisis
se lleva a cabo en una fase relativamente temprana del desarrollo de la APP.

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IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

Algunos programas de APP tambin requieren una evaluacin cuantitativa del


valor por dinero. Esto implica generalmente comparar la opcin de APP seleccionada frente a la contratacin pblica tradicional a travs del Comparador
del Sector Pblico (PSC, por sus siglas en ingls), es decir, cmo se vera el
proyecto si se implementara a travs de contratacin convencional. Esta comparacin puede hacerse de diferentes maneras:
La ms comn es comparar el costo fiscal de ambas opciones; es decir, comparar el costo ajustado por riesgo para el Gobierno si contratara el mismo proyecto mediante contratacin tradicional y el costo esperado para el Gobierno en la
modalidad APP (pre-contratacin) o las ofertas reales de APP (pos-contratacin),
incluyendo los costos de transaccin de las modalidades consideradas.
Otra alternativa es comparar ambas opciones a partir de una base de costo-beneficio econmico; es decir, ponderar los beneficios esperados de una APP mediante contratacin convencional con respecto a sus costos adicionales.
Algunos cuestionan el valor y la pertinencia del enfoque PSC, el cual puede
parecer ms cientfico de lo que realmente es, siendo potencialmente engaoso para la toma de decisiones. Sin embargo, existen informes que presentan
evidencias sobre prcticas de varios pases y tendencias en cuanto al alcance
del anlisis del V x D y las ventajas relativas de los enfoques cuantitativos y
cualitativos con evidencia ex post que aunque, el VxD final de un proyecto luego de implementacin suele ser peor que el estimado a su inicio, suele lograr
un mejor control de costos que una contratacin pblica tradicional.

2.3.1. Evaluacin cualitativa del valor por dinero


2.3.1.1. Estndar PSC - comparacin del costo fiscal
La herramienta cuantitativa ms comn de evaluacin del valor por dinero para
un proyecto APP se deriva del enfoque utilizado originalmente en el programa
PFI del Reino Unido a principios de la dcada de los noventa. Consiste en comparar el costo fiscal de las opciones de entrega de una APP con la opcin de
entrega pblica convencional.

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MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

El enfoque del mtodo de costo fiscal del anlisis del valor por dinero es la
construccin de un PSC; es decir, el costo en que incurre el Gobierno para
implementar el proyecto mediante una contratacin pblica tradicional con el
mismo estndar de calidad y cronograma que la propuesta APP. El clculo del
PSC puede ser complicado ya que requiere varios ajustes para garantizar una
comparacin equitativa.
El PSC puede utilizarse en dos etapas del proceso de contratacin:
Antes del proceso de licitacin, el PSC puede ser comparado con una
APP sombra o referencia, o comparador de mercado, modelo del
costo esperado del proyecto bajo la opcin de la APP. Esto puede ayudar
a determinar si se puede esperar que la APP proporcione valor por dinero,
antes de decidir si se contina con la preparacin detallada y la contratacin pblica.
Durante el proceso de licitacin, el PSC tambin puede compararse con
las ofertas de APP reales recibidas, para estimar si las ofertas proveen
valor por dinero.

CMO SE CALCULA EL PSC


El clculo de un PSC puede ser complejo. El punto de partida suele ser
la mejor estimacin de los costos de capital y el costo de operacin y
mantenimiento de principio a fin, en caso de implementar el proyecto por
contratacin pblica. Este se suele ajustar, para permitir una comparacin
equitativa entre el PSC y la APP. Existen dos tipos de ajuste:
Ajustes de riesgo, una de las principales diferencias entre la contratacin tradicional y el enfoque APP es que la APP transfiere ms
riesgos a la parte privada. El retorno de la inversin esperado por la
parte privada tendr en cuenta estos riesgos transferidos. Esto significa que para realizar una comparacin equitativa, el PSC tambin
debera tomar en cuenta el costo de estos riesgos.
Ajustes de neutralidad competitiva. Un proyecto o empresa del
sector pblico puede tener ventajas o desventajas de costos, en

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IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

comparacin con la empresa privada, que crean costos o beneficios


para el Gobierno, los cuales, normalmente, no se toman en cuenta a
la hora de considerar el costo de un proyecto mediante contratacin
tradicional. Por ejemplo, las obligaciones tributarias en ambas opciones pueden ser diferentes. Estas diferencias deberan corregirse
cuando se calcula el PSC.
Tambin hay diferencias en el cronograma de pagos entre:
la opcin APP, donde los pagos a menudo se distribuyen en el tiempo, y
la contratacin tradicional, en cuyo caso el Gobierno debe enfrentar
los costos de construccin por adelantado.
Los flujos de pagos suelen convertir a valor presente neto, para disponer
de un solo valor de comparacin. Esto requiere la definicin de la tasa de
descuento adecuada para aplicarla a los flujos de efectivo futuros tanto
en el modelo APP como PSC.
A pesar de que el PSC ha sido utilizado ampliamente, la metodologa difiere segn los pases y existe un continuo debate sobre varias cuestiones
metodolgicas como, por ejemplo, cul es la tasa de descuento adecuada
para calcular los valores presentes y cmo debe tenerse en cuenta el costo del riesgo.
Algunos pases de Amrica Latina, como Colombia y Per, han desarrollado directrices para la implementacin de la metodologa de PSC2. Sin
embargo, debido a la falta de capacidad y/o informacin confiable para
implementar una metodologa compleja como esta, ninguno de estos pases ha aplicado la metodologa completa en la prctica.

2. Se recomienda consultar la Gua de Buenas Prcticas para la ejecucin de proyectos APP elaborado por el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y la Direccin Nacional de Planeacin del Gobierno de Colombia.

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MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

2.3.1.2. Comparacin del costo-beneficio econmico de APP y


contratacin pblica
Una de las crticas contra el PSC es que se concentra nicamente en los costos financieros que el Gobierno debe asumir en caso de APP o contratacin
tradicional. Un enfoque integral debera tomar en cuenta las diferencias en los
beneficios esperados y comparar el beneficio econmico neto en ambos escenarios. Sin embargo, como indican Grimsey y Lewis (2004)3, esto agrega ms
complejidad al anlisis del valor por dinero en comparacin con el enfoque
PSC, y puede correr el riesgo de arrojar resultados an ms subjetivos.
Pocos pases han llevado a la prctica este tipo de anlisis. El nuevo programa
de APP de Nueva Zelanda es una excepcin: adopta el anlisis de costo-beneficio como principal instrumento para evaluar opciones de contratacin.
En muchos programas de APP en pases en vas de desarrollo, el objetivo no es
solo reducir los costos, sino transformar la prestacin de servicios. Por ejemplo, los gobiernos esperan que las carreteras reciban un mejor mantenimiento y, por lo tanto, proveen muchos ms beneficios en trminos de desarrollo
econmico y comercial. Aunque en teora el PSC suponga el mismo desempeo que bajo la APP, en realidad este no suele ser el caso debido a la falta de
compromiso a largo plazo de un mantenimiento por parte de la contratacin
pblica. De esta manera, los cambios en los niveles de servicio y en la calidad no pueden capturarse comparando los costos fiscales de APP con los de
contratacin pblica. Cuando los beneficios esperados son importantes, y se
desea un anlisis cuantitativo de valor por dinero, el anlisis de costo-beneficio
econmico puede ser la mejor estrategia.

2.3.2. Evaluacin de implicaciones fiscales


Un proyecto de APP propuesto puede ser factible y econmicamente viable y
el anlisis de valor por dinero puede demostrar que es la mejor opcin. No obstante, el Gobierno contratante tambin tiene que decidir si la APP es asequible
y fiscalmente responsable, dadas sus restricciones fiscales.

3. Grimsey, Darrin y Mervyn K. Lewis (2004). Discount debates: Rates, risk, uncertainty and value for money
in PPPs. Public Infrastructure Bulletin, 1(3)(2).

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IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

Muchos gobiernos han suscrito acuerdos de APP sin comprender totalmente


su posible costo. Esto puede crear un riesgo fiscal importante para los gobiernos como se mencion anteriormente, no solo a corto plazo, sino un compromiso fiscal de largo plazo dada la duracin de muchos contratos APP de 30
o ms aos. Para evitarlo, los gobiernos deben evaluar la asequibilidad fiscal
cuando tramitan proyectos de APP para que no entren al mercado proyectos
que no pueden sustentar.
Los compromisos fiscales pueden ser directos o contingentes:
1. Los compromisos directos son aquellos que el Gobierno sabe que tendr
que asumir si el proyecto de APP contina (por ejemplo, los pagos de disponibilidad para una APP de una escuela).
2. Los pagos contingentes son aquellos que solo se harn si acontecen ciertos eventos (por ejemplo, pagos que deben hacerse bajo una garanta de
trfico mnimo si los niveles de trfico no alcanzan las proyecciones de una
autopista APP o, peor an, compensaciones en caso de rescisin anticipada).

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MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

Los gobiernos deben evaluar los posibles costos de ambos tipos de compromiso. La naturaleza de los compromisos directos del Gobierno se definir durante
el proceso de estructuracin. Esto pone de relieve la importancia de un proceso iterativo entre la evaluacin y la estructuracin.

COMPROMISOS DE PAGO DIRECTO A PROYECTOS DE APP


Los pasivos directos son compromisos de pago que no dependen de la
ocurrencia de un evento futuro incierto (aunque puede haber un cierto
grado de incertidumbre en cuanto al valor).
Los pasivos directos que surgen de los contratos de APP pueden incluir:
Pagos con brecha de viabilidad por adelantado, un subsidio de capital por adelantado (que puede distribuirse durante la construccin
o contra las inversiones de capital).
Pagos por disponibilidad, un pago o subsidio peridico durante la
vida til del proyecto, por lo general condicionado a la disponibilidad del servicio o bien a una calidad especificada mediante contrato. El pago puede ajustarse con bonificaciones o multas en funcin
del desempeo.
Peajes sombra o pagos en base a productos, un pago o subsidio por
unidad o usuario de un servicio, por ejemplo, por kilmetro recorrido
en una carretera con peaje.

El Gobierno debe tener una idea del nivel y el tipo de apoyo que ser necesario para evaluar la asequibilidad fiscal, antes de invertir grandes cantidades de
dinero en la preparacin del proyecto. Los lmites fiscales establecidos en la
evaluacin luego pueden derivar en esfuerzos mayores de estructuracin, hasta que el proyecto converja en una estructura que sea a la vez fiscalmente responsable y atractiva para el mercado. De hecho, el valor de los compromisos
fiscales directos es a menudo una variable clave de la oferta. Esto significa que
los costos fiscales no pueden conocerse completamente si no hasta despus
de finalizado el proceso de licitacin.

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IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

Durante la etapa de evaluacin, el valor de los compromisos fiscales directos


requeridos puede estimarse a partir del modelo financiero del proyecto. El valor de estos compromisos se determina a partir de los costos del proyecto y
cualquier ingreso no gubernamental. El valor necesario de la aportacin fiscal
directa es la diferencia entre el costo del proyecto (incluyendo un retorno comercial sobre el capital invertido) y el ingreso que el proyecto puede esperar
ganar de las fuentes no gubernamentales, como las tarifas al usuario.
El costo fiscal puede medirse de diferentes formas:
Pagos estimados anualmente. Es decir, el monto que el Gobierno debera
pagar cada ao del contrato, dados los resultados esperados del proyecto. Esta es la medida ms til cuando se considera el impacto del presupuesto del proyecto.
Valor presente neto de los pagos. Si el Gobierno se compromete a una
serie de pagos durante el ciclo de vida del contrato, como los pagos por
disponibilidad, suele ser til calcular el valor presente neto de esta serie de pagos. Esta medida refleja el compromiso financiero total del Gobierno con el proyecto y, a menudo, se usa si se incorpora la APP en los
informes y anlisis financieros (como el anlisis de sostenibilidad de la
deuda). El clculo del valor presente neto requiere seleccionar una tasa
de descuento apropiada.
En ambos casos, tambin es til estimar cmo los pagos pueden variar. Por
ejemplo, pueden estar vinculados a la demanda o estar denominados en una
moneda extranjera y, por lo tanto, sujetos a la variacin de una tasa de cambio.

PASIVOS CONTINGENTES BAJO PROYECTOS DE APP


Los pasivos contingentes surgen en los proyectos de APP bien diseados
ya que hay algunos riesgos que el Gobierno est en mejor posicin de
asumir. En la estructuracin del proyecto, deben definirse cules son estos
riesgos.

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MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

Los pasivos contingentes son compromisos de pago cuya ocurrencia,


oportunidad y magnitud dependen de algn evento futuro incierto, ajeno
al control del Gobierno. Los pasivos contingentes bajo contratos de APP
pueden incluir:
Garantas sobre variables de riesgo particulares. Un acuerdo para
compensar a la parte privada por prdidas en los ingresos en caso
de que una variable de riesgo particular se desve de un nivel especificado mediante contrato. El riesgo asociado es compartido, por
consiguiente, entre el Gobierno y la parte privada. Por ejemplo, puede incluir garantas de que la demanda se mantenga sobre un nivel
especificado o que las tasas de cambio se mantengan dentro de
cierto rango.
Clusulas de compensacin. Por ejemplo, un compromiso para
compensar a la parte privada por daos o prdidas debido a ciertos
eventos de fuerza mayor, especficos, no asegurables.
Compromisos de pago por rescisin. Compromiso para pagar un
monto acordado, en caso de que el contrato se rescinda por incumplimiento de la parte pblica o privada. El monto puede depender de
las circunstancias de incumplimiento.
Garantas de deuda u otras mejoras de crdito. Compromiso para
pagar parte o la totalidad de la deuda adquirida para financiar el
proyecto. La garanta podra cubrir un riesgo o evento especfico.
Las garantas se usan para proporcionar ms seguridad al prestamista de que un prstamo se reembolsar.

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IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

IDEAS PRINCIPALES
Existen cuatro criterios principales para evaluar un proyecto de
APP, cuyo fin consiste en informar las decisiones clave del Gobierno y el proceso de estructuracin del contrato:

Factibilidad y viabilidad econmica. Si el costo-beneficio del


proyecto merece que el Gobierno le dedique recursos.

Viabilidad comercial. Si el proyecto atraer inversionistas privados y en qu trminos.

Valor por dinero, Si la modalidad APP brinda una mejor alternativa de implementacin que la contratacin tradicional.

Anlisis fiscal. Si el Gobierno puede y quiere asumir los costos directos y contingentes del proyecto en el corto, mediano
y largo plazo.

Estos anlisis deben ser internamente consistentes, con una base


slida en estudios tcnicos de demanda, ingresos y estimacin de
costos de inversin, mantenimiento y operacin.
Los anlisis de evaluacin deben realizarse de tal manera que permitan una actualizacin iterativa durante el proceso de estructuracin y durante la negociacin e implementacin del proyecto.

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MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

BIBLIOGRAFA SUGERIDA
Evaluacin de proyecto de APP
Yescombe, E. R. (2013). Public-Private Partnerships: Principles of Policy
and Finance (2da edicin), Oxford: Elsevier Science.
El Captulo 5, Las decisiones de inversin del sector pblico, describe los factores que una autoridad pblica debe tener en cuenta cuando
decide invertir en nueva infraestructura pblica a travs de una APP, y
cmo estos factores pueden ser evaluados.

Resmenes de evaluacin de proyectos de APP


Farquharson, E., Torres de Mstle, C., Yescombe, E.R. & Encinas, J. (2011).
How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in
Emerging Markets. Washington D.C.: Banco Mundial/PPIAF.
El Captulo 4, Seleccin de proyectos de APP, describe cmo los gobiernos pueden evaluar si un proyecto puede y debera desarrollarse como
una APP. Considera la asequibilidad, la asignacin de riesgos, el valor por
dinero y las evaluaciones del mercado.
European PPP Expertise Centre. (2011). A Guide to Guidance: Sourcebook for PPPs (Versin 2) Luxemburgo.
El apartado 1.2, Evaluacin de la opcin de APP del Captulo 1, Identificacin del proyecto, describe y proporciona enlaces a ms referencias
sobre cmo el Gobierno evala si una APP propuesta es asequible, si los
riesgos se han asignado de forma apropiada, si es atractiva para los bancos y si generar valor por dinero.
Tesoro Nacional de Sudfrica. (2004) PPP Manual Module 4: PPP Feasibility Study. Johanesburgo.
El Mdulo 4, Estudio de viabilidad de APP, describe en detalle el anlisis necesario para dar soporte a un modelo de negocio para un proyecto
de APP. Esto incluye las necesidades y anlisis de opciones, diligencia del
proyecto, anlisis de valor por dinero y valoracin econmica.

21

IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

ANEXOS
ANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS
Te ha interesado un tema en particular y te gustara profundizar? Quieres conocer ms
ejemplos y casos? Para ello se recomienda:
ANLISIS DE FACTIBILIDAD DEL PROYECTO Y VIABILIDAD ECONMICA
REFERENCIA

DESCRIPCIN

Departamento de Planificacin Nacional de


Colombia. (2006). Metodologa general ajustada para la identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos de inversin, Bogot.

Las pginas 79-84 proporcionan pautas


para los estudios de factibilidad tcnica que
deben llevarse a cabo en esta etapa para estimar el capital, las maquinarias, la mano de
obra, los materiales y otros insumos necesarios para implementar el proyecto de APP.

Ministerio de Planificacin de Chile. (2006).


Metodologa general de preparacin y evaluacin de proyectos. Santiago.

Proporciona directrices para preparar proyectos, identificar el problema, producir un


diagnstico de la situacin actual, identificar
las posibles alternativas y evaluar los proyectos, incluyendo el anlisis costo-beneficio y el anlisis costo-eficiencia.

Ministerio de Economa y Finanzas de Per.


(s.a.). Pautas para la identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de
inversin pblica, a nivel de perfil. Lima.

Proporciona directrices para identificar


proyectos de inversin pblica y para llevar
a cabo estudios de factibilidad detallados y
anlisis de viabilidad econmica.

Tesoro de Su Majestad. (2011). The Green


Book: Appraisal and Evaluation in Central
Government. Londres.

Proporciona directrices sobre la evaluacin


de proyectos, programas y polticas, combinando evaluaciones econmicas, financieras, sociales y ambientales para guiar el
anlisis de las opciones disponibles, junto
con anexos tcnicos detallados. Este libro es
utilizado como una gua por muchos otros
gobiernos.

22

MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

REFERENCIA

DESCRIPCIN

Libro de referencia en lnea que cubre


todos los aspectos de la evaluacin
socioeconmica como parte de sus
Recursos para la Evaluacin del Desarrollo
Comisin Europea. (2009). Sourcebook 2
Socioeconmico. Incluye secciones sobre
Techniques & tools: evaluative alternatives.
anlisis de costo- beneficio y anlisis
Bruselas.
de costo-efectividad, describiendo en
cada caso el enfoque, cundo se usa, sus
fortalezas y debilidades. Ofrece bibliografa
adicional.
Boardman, A., Greenberg, D., Vining, A. &
Weimer, D. (2011). Cost benefit analysis: con- Libro completo de referencia sobre
cepts and practice (4ta ed.). Nueva Jersey:
problemas de anlisis de costo-beneficio.
Prentice Hall.

ANLISIS DE VIABILIDAD COMERCIAL


REFERENCIA

DESCRIPCIN

Banco Asitico de Desarrollo (2008) PPP


Handbook, Manila.

El Apartado 3.5 sobre la evaluacin de


problemas comerciales, financieros y econmicos incluye un resumen de un modelo
financiero tpico de un proyecto de APP,
y cmo se usa para evaluar la viabilidad
comercial.

Farquharson, E., Torres de Mstle, C., Yescombe, E.R. & Encinas, J. (2011). How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets.
Washington D.C.: Banco Mundial/PPIAF.

El Captulo 8, Gestin de la interfaz inicial


con el sector privado, describe cmo preparar y realizar un ejercicio de estudio de
mercado.

23

IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

REFERENCIA

DESCRIPCIN

Grimsey, D. & Lewis, M.K. (2009). Developing a Framework for Procurement Options
Analysis. En: Akintoye & Beck (eds.) Policy,
Finance and Management for Public-Private
Partnerships. Chichester: Wiley-Blackwell.

Describe las ventajas del sondeo de mercado y establece un ejercicio de sondeo de


mercado en un ejemplo hipottico de proyecto de APP de un hospital.

Ministerio de Finanzas de Singapr. (2004).


Public Private Partnership Handbook (Versin 1).

Requiere que los organismos de implementacin realicen un estudio de mercado antes


de la precalificacin y describe el tipo de
informacin que debe compartirse en esta
etapa.

ANLISIS DE VALOR POR DINERO


REFERENCIA
Tesoro de Su Majestad. (2011). Quantitative
Assessment User Guide. Londres; y (2011)
Value for Money Quantitative Evaluation
Spreadsheet. Londres.

Grimsey D. & Lewis, M.K. (2005). Are Public


Private Partnerships value for money?: Evaluating alternative approaches and comparing academic and practitioner views, En:
Accounting Forum, 29(4): 345-378.

DESCRIPCIN
Proporcionan directrices detalladas y un
ejemplo prctico sobre el enfoque cuantitativo para la evaluacin de valor por dinero,
calculando el PSC y comparndolo con el
modelo de referencia de APP, as como una
herramienta de hoja de clculo de Excel
para realizar el anlisis.
Describe los enfoques para evaluar el valor
por dinero en las APP y establece en detalle el
mtodo PSC y sus beneficios y desventajas.

24

MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

REFERENCIA
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos. (2008). Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value
for Money. Pars

DESCRIPCIN
El Captulo 2, La economa de las Asociaciones Pblico Privadas: es una APP la mejor alternativa?, describe los determinantes
del valor por dinero en una APP y cmo se
evala normalmente.

La seccin sobre valor por dinero y el PSC


Banco Mundial. (2009). Toolkit for Public
describe la lgica detrs del anlisis del valor
Private Partnerships in Roads and Highways. por dinero, cmo se usa el PSC y algunas de
sus deficiencias.

Tesoro de Su Majestad. (2006). Value for


Money Assessment Guidance. Londres.

Describe en detalle cmo debe evaluarse


el valor por dinero, en tres etapas: evaluacin de los programas en general, proyectos
particulares y durante la contratacin. Las
directrices siguen un enfoque cuantitativo
y cualitativo e incluyen listas de verificacin
detalladas para este ltimo.

Leigland, J. (2006). Is the public sector


comparator right for developing countries?
Appraising publicprivate projects in infrastructure. En: Gridlines, 4.

Resume las crticas comunes del anlisis


PSC y determina si usar o no y cmo emplear el anlisis PSC que puede tener sentido en los contextos de pases en vas de
desarrollo.

Infrastructure Australia. (2008). National


Public-Private Partnership Guidelines: Volume 4: Public Sector Comparator Guidance.
Canberra.

Proporciona directrices detalladas sobre el


clculo del comparador del sector pblico y
un ejemplo desarrollado, incluyendo extractos del modelo de Excel utilizado.

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico de


Introduce la metodologa PSC, explica los
Colombia (2010). Nota Tcnica: Comparador
pasos analticos y proporciona un ejemplo
Pblico-Privado para la seleccin de proyecprctico.
tos APP. Bogot.

25

IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

REFERENCIA

DESCRIPCIN

Shugart, C. (2006). Quantitative Methods for


the Preparation, Appraisal, and Management
of PPI Projects in Sub-Saharan Africa: Final
Report. Botswana: New Partnership for Africas Development.

Describe algunos desafos e inconsistencias


metodolgicas con el PSC, enfocndose en
dos problemas relacionados: cul es la tasa
de descuento apropiada a usar cuando se
calcula el valor presente y cmo debe tenerse en cuenta el costo del riesgo.

Grimsey, D. & Lewis, M.K. (2004). Disccount


debates: Rates, risk, uncertainty and value
for money in PPPs. En: Public Infrastructure
Bulletin, 1(3): 1-5.

Describe las consecuencias de la eleccin


de la tasa de descuento comparando APP y
contratacin pblica y la relacin entre las
tasas de descuento y asignacin de riesgos.

Proporciona un debate ms terico de la


eleccin de la tasa de descuento para evaGray, S., Hall, J. & Pollard, G. S. (2010). The
luar APP, comparada con los proyectos de
Public Private Partnership Paradox,. [Manuscontratacin pblica, resaltando la diferencrito no publicado].
cia entre descontar flujos de efectivo futuros
de ingresos y gastos.
Partnerships Victoria. (2009). Annexure
6: Frequently asked questions and common problems in Public Sector Comparator
(PSC) development. Melbourne

Enumera y responde preguntas comunes


sobre cmo y cundo debe usarse el PSC y
algunas preguntas metodolgicas. Tambin
describe algunos problemas comunes en el
desarrollo del PSC.

European PPP Expertise Centre (2011) The


Non- Financial Benefits of PPPs: A Review
of Concepts and Methodology, Luxemburgo

Describe las deficiencias del anlisis de PSC


estndar, que evala los costos fiscales, pero
no tiene en cuenta los costos y beneficios
no financieros. Sugiere un enfoque alternativo que incorpora beneficios no financieros
en el PSC.

National Infrastructure Unit. (2009). Guidance for Public Private Partnerships in New
Zealand. Auckland.

El Captulo 5, Opciones de contratacin,


establece la lgica y el anlisis para evaluar si es probable que adquirir un proyecto
como APP proporcione valor por dinero.
Esto incluye una comparacin de costo-beneficio simple.

26

MDULO III
UNIDAD 2: EVALUACIN DE PROYECTOS

ANLISIS FISCAL
REFERENCIA

DESCRIPCIN

Irwin, T. (2003). Public Money for Private Infrastructure: Deciding When to Offer
Guarantees, Output-Based Subsidies, and
Other Fiscal Support. [Documento de trabajo n10], Banco Mundial.

La Seccin 6, Comparacin del costo de


diferentes instrumentos, describe cmo los
gobiernos pueden evaluar el costo de varios
tipos de apoyo fiscal a las APP, incluyendo
aportaciones no reembolsables basadas
en los productos, donaciones en especies,
descuentos tributarios, aportes de capital y
garantas.

Organization for Economic Cooperation


and Development. (2008). Public-Private
Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and
Value for Money. Pars

El Captulo 3, "La economa de las Asociaciones Pblico Privadas: es una APP la mejor
alternativa?, describe cmo puede evaluarse la costeabilidad de una APP.

Establece la variedad de garantas estatales


usadas en las APP, que se enfoca en garantas
European PPP Expertise Centre. (2011). State
financieras y disposiciones de contrato como
Guarantees in PPPs: A Guide to Better Evagarantas de ingresos o pagos por rescisin.
luation, Design, Implementation, and ManaDescribe por qu y cmo se usan, cmo se
gement. Luxemburgo.
puede evaluar su valor y cmo pueden manejarse de la mejor forma.
Infrastructure Australia. (2008). National
Public-Private Partnership Guidelines: Public
Sector Comparator Guidance (Vol. 4). Canberra

La Seccin 16, Identificacin, asignacin y


evaluacin de riesgos, describe en detalle
las diferentes metodologas para valorar los
riesgos (y los pasivos contingentes) en las
APP.

Irwin, T. (2007). Government Guarantees:


Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects, Washington
D.C.: Banco Mundial.

Describe ampliamente por qu y cmo los


gobiernos aceptan los pasivos contingentes
en los proyectos de APP proporcionando
garantas. Describe en detalle cmo puede
calcularse el valor de estas garantas, con
ejemplos.

27

IDENTIFICACIN, SELECCIN Y EVALUACIN


DE PROYECTOS APP

REFERENCIA

DESCRIPCIN

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico de


Colombia. (2005). Pasivos Contingentes.
Bogot.

Presentacin realizada por el Ministerio de


Finanzas de Colombia sobre los marcos conceptuales y legales y las metodologas utilizadas en Colombia para manejar los pasivos
contingentes.

Describe el marco conceptual para evaluar


los pasivos contingentes y la exposicin del
Gobierno a los pasivos contingentes. Esto
Ministerio de Hacienda de Chile. (2010). Inforincluye informacin cuantitativa (valor mxime de Pasivos Contingentes 2010. Santiago.
mo y costo esperado) sobre las garantas
gubernamentales para los proyectos de APP
(concesiones).
Describe el enfoque en el Estado de Victoria, Australia, Chile y Sudfrica, para el
Irwin, T. & Mokdad, T. (2010). Managing Conanlisis de aprobaciones y generacin de
tingent Liabilities in Public-Private Partnerinformes sobre pasivos contingentes bajo
ships: Practice in Australia, Chile, and South
las APP. El Apndice 1 describe en detalle la
Africa. Washington D.C.: Banco Mundial.
metodologa usada en Chile para valorar los
ingresos y garantas de tasas de cambio.

Ministerio de Economa y Finanzas. (s.a.)


Pasivos Contingentes. Lima.

Presenta una metodologa, resultados e


informes de referencia sobre el valor de los
pasivos contingentes en los proyectos de
APP en Per.

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