MATERIA: Sistemas Catastrales

TEMA 1.2: La Planeacin del Catastro

TEMA 1.2
LA PLANEACIN DEL CATASTRO
Ing. Horst Karl Dobner Eberl,

1.

Introduccin

Planear es buscar lo ptimo. Planear es fijar todo el desarrollo y los resultados de un proyecto.
Planear significa definir la solucin de un conjunto de problemas, recopilar antecedentes, tomar
decisiones racionales, disear mtodos y procedimientos eficientes y crear un organismo para
implantarlas.
De ah se desprende la necesidad de emplear tecnologa y an audacia en el planeamiento
detallado de la funcin y organizacin de un nuevo sistema, considerando:
Funciones de objetivos y finalidades que abarcan la dinmica de fuerzas y valores de
una sociedad.
Evaluaciones cualitativas y cuantitativas de las necesidades bsicas del sistema,
mediante el empleo de modelos econmicos de equilibrio y optimizacin (modelos de
costos, precisin, informacin
cualitativa, etc.).
Anlisis de sistemas e investigacin de operaciones para definir las interacciones con
otros sistemas o subsistemas generados en diferentes momentos por diferentes
organismos.

2. Bases
Un sistema catastral es un registro de los inmuebles incluyendo tierras, mejoras y sus derechos,
establecidos metdicamente en toda una entidad. (1)
Al planear un sistema informativo de esta naturaleza con informacin geomtrica y estadstica
relacionada al recurso tierra, es preciso definir detalladamente sus elementos de organizacin y de
operacin.
2.1. Elementos de organizacin necesarios son: (2)
2.1.1. Personal que:
- Disea el sistema
- Lo evala continuamente por lo que se refiere a su capacidad, flexibilidad,
calidad, compatibilidad, cohesin y economa, y
- Lo opera y actualiza
2.1.2. Equipo
Que permite almacenar toda informacin y recuperarla en forma detallada,
resumida o estratificada. El equipo ptimo ser una computadora en combinacin
con un equipo automatizado de microfilm.
2.1.3. Procedimientos, que
- Definen entradas y salidas de informacin en forma estandarizada para poder
conjugar la informacin de diferentes bancos de datos locales o estatales.
- Proporcionan informacin a sus usuarios.
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2.2.

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- Garantizan la continuidad de la informacin (actualizacin).

2.1.4. Usuarios
Que definen los equipos y procedimientos necesarios. Debe especificarse a su vez,
qu informacin deben suministrar los usuarios para la actualizacin del sistema.
Elementos operativos del sistema son: (2)
2.2.1. Planeamiento y Control
Para la administracin de las operaciones diarias y el establecimiento de una,
poltica a largo plazo.
2.2.2. Recopilacin de informacin.
2.2.3. Archivo y almacenamiento
De todos los datos no utilizados o procesados posteriormente.
2.2.4. Procesamiento de datos:
Que abarca todos los programas y procedimientos que definen la recuperacin y el
manejo de la informaci6n optimizando su utilidad para el usuario.
2.2.5. Utilizacin y actualizacin.

3. La Fase Inicial Del Planeamiento

3.1.

En la fase inicial del planeamiento es preciso determinar el alcance del nuevo sistema.
Para ello debern analizarse:
3.1.1. Los sistemas existentes, por lo que se refiere a:
- Sus estructuras y bases legales
- Su organizacin estructural
- El personal y equipo
- Mtodos y procedimientos, y
- La informacin existente.
3.1.2. Las circunstancias locales respecto a:
- Condiciones topogrficas, accesos, clima
- Extensin territorial y nmero de predios urbanos y rsticos.
3.1.3. Las necesidades econmicas, sociales, ambientales, fiscales, legales y
administrativas y,
3.1.4. Los programas y proyectos en marcha.
Puede resultar ventajoso estudiar en esta fase inicial de planeamiento, la
factibilidad del proyecto catastral mediante una evaluacin detallada (estudio que
deber repetirse durante el desarrollo de programa catastral), as como: recopilar
antecedentes mediante visitas tcnicas a entidades que implementan u operan
sistemas catastrales semejantes, y un auscultamiento de la opinin respectiva del
sector privado.

4. El Planeamiento Detallado
Al finalizar la fase inicial del planeamiento con sus respectivas conclusiones y acuerdos, es
preciso proseguir con el planeamiento detallado.
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Incluye principalmente cinco reas:

La Poltica Catastral
Las Leyes
El Proyecto Catastral
La Opinin Pblica
El Presupuesto y Financiamiento.
4.1. La Poltica Catastral.
La poltica catastral establece los lineamientos bsicos de las actividades catastrales por lo
que se refiere a finalidad, alcance, impacto, aplicaciones, iniciacin y utilidad en las
diferentes esferas de la accin publica, nivel administrativo, etc.
Para poderla fundar en bases slidas requiere una serie de estudios detallados de acuerdo
al sistema catastral proyectado.
4.2.

La Legislacin Catastral.
La Ley catastral cuyo proyecto deber elaborarse en esta fase de planeamiento, depende
obviamente de las conclusiones y decisiones tomadas en la fase inicial del planeamiento.
Una Ley Catastral general deber contener disposiciones mnimas referente a:
- Conceptos y objetivos del catastro que se declara de inters y utilidad pblicos.
- La autoridad catastral, sus organismos auxiliares y su integracin.
- Las atribuciones y funciones de la autoridad catastral.
- La clasificacin general de los predios.
- El valor catastral.
- Las operaciones catastrales, sus finalidades y la integracin de los elementos del
padrn catastral;
- Las obligaciones respectivas del sector pblico y privado.
- Las inscripciones y constancias catastrales,
- Manifestaciones o avisos y notificaciones.
- Transitorios y derogaciones.

4.3.

El Proyecto Catastral.
El planeamiento del proyecto catastral requiere de un gran nmero de estudios
meticulosos.
4.3.1. Especificaciones detalladas para levantamiento de las propiedades.
Estas especificaciones tienen por, objeto
uniformizar los procedimientos para
levantamientos catastrales con el fin de obtener todos los datos con la precisin
necesarios y suficientes para el funcionamiento eficiente del sistema catastral
proyectado.
Para poder precisar las especificaciones debern llevarse a cabo una serie de
estudios y anlisis sobre:
- Mtodos de levantamientos(4).
- Mtodos de clculos.
- Proyecciones y sistemas de coordenadas.
- Grados de precisin.
- Productos cartogrficos(5).

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- Escalas.
- Claves catastrales, etc.
4.3.2. Mtodos y procedimientos de Valuacin.
De manera similar se requiere se una serie de anlisis y estudios previos a la
determinacin de los mtodos y procedimientos de valuacin, (1) asentndolos, en
los respectivos instructivos, tales como:
- Los procesos de valuacin, individual y masiva.
- Mtodos para la determinacin de los valores unitarios.
- Factores de influencia en el valor.
- Estudio comparativo de reglas de valuacin de terrenos urbanos y rsticos.
- Estudio comparativo de mtodos de valuacin de mejoras.
Debern efectuarse adems estudios acerca de:
- La determinacin de bases y tasas del Impuesto Predial, a travs de un anlisis
del impacto socioecon6mico, pblico, poltico y administrativo a causa de las
diferencias en los valores fiscales en vigor y los nuevos valores catastrales,
con el fin de evitar:
Problemas econmicos en general, en ciertos estratos o en caso de
propietarios con varias propiedades.
Cambios bruscos en la tributacin.
Inconsistencias.
Desniveles en el ingreso fiscal total.
- Tasas diferenciales
- Exenciones
- El objeto imposible
- El aumento en la recaudacin
- La aplicacin fiscal de la informacin catastral por zonas, etc.
4.3.3. El Control de Propiedades.
Para poder llevar un control eficiente de la propiedad raz de una entidad, tanto en
su fase inicial durante el levantamiento como en la fase posterior de actualizacin
catastral, (6) se hace necesario la creacin de un subsistema de control de
propiedades (7).
Nuevamente, su elaboracin requiere de una serie de cuidadosos estudios acerca
de:
- El grado de automatizacin deseable y adecuado.
- El tipo de informacin requerido de acuerdo con el sistema catastral, y su
alcance proyectados.
- El mtodo de obtencin de la informacin y
- El mantenimiento y la actualizacin de la informacin catastral.
Esta actualizacin deber reglamentarse en un manual de procedimientos que
prevea formas y diagramas para las operaciones de:
- Traslado de dominio.
- Subdivisiones.
- Fusiones.
- Manifestacin de obra privada.
- Obras de servicios pblicos.
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As como:
- Formas de aclaracin o inconformidad.
- Formas de actualizacin.
El manual debe especificar asimismo, la intervencin, en su caso, de:
- El Propietario.
- El Notario.
- El Registro Pblico de la Propiedad.
- La Oficina de Obras Pblicas.
- Centro de Procesamiento.
- La Oficina de Catastro.
- La Oficina de Impuesto Predial.
- La Oficina Recaudadora.
- La Oficina de Contabilidad.
Debern planearse adems revisiones peridicas para poder captar todos aquellos
cambios que se escapan al sistema.
Asimismo, debern incluirse tambin los procedimientos de facturacin para el
cobro del Impuesto Predial, as como el control de las cuentas pagadas y
pendientes de pago.
4.3.4 Archivo
Durante la fase de planeamiento debern estudiarse los sistemas de archivo para
poder definir el ptimo entre un:
- Archivo de originales de trabajo.
- Archivo electrnico.
- Archivo de microfilm.
- Archivo combinado.
En la seleccin debern considerarse:
- Un anlisis de las operaciones.
- Un estudio de documentos y su uso, y
- Los componentes de los diferentes equipos, su instalacin y operacin.
4.3.5 Operacin de transicin.
Cualquier cambio de un sistema a otro trae consigo problemas de transicin.
Para la implantacin de un nuevo sistema debe pensarse en estudios previos acerca
de:
- El cruzamiento de la nueva informacin catastral con la actual, contenida en
los padrones existentes.
- La notificacin de los nuevos valores a los causantes del Impuesto Predial.
- El manejo de saldos insolutos en las cuentas prediales anteriores.
- La atencin y resolucin de inconformidades.
4.3.6 Recopilacin de datos existentes.
Conviene recopilar todos los datos existentes, tanto administrativos como tcnicos
que tengan algn valor o alguna utilidad para cualquier fase del levantamiento o de
la operacin posterior.
4.3.6.1 Estudios de zonas de iniciacin.
Asimismo, conviene realizar un estudio para determinar las zonas de iniciacin en
funcin de las circunstancias socioeconmicas, fiscales, polticas, y administrativas
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de cada lugar.
4.3.7 Participacin pblica y privada.
Debern efectuarse los estudios correspondientes para poder determinar la
participacin racional y conveniente del sector privado y pblico.
En este estudio debern analizarse:
- El personal tcnico y administrativo disponible en cada sector.
- Equipos existentes.
- La capacidad de reclutamiento y adiestramiento de personal especializado.
- La produccin posible en nmero de predios por mes.
4.3.8 Organizacin estructural y Funciones del organismo catastral.
Como resultado del anlisis anterior, deber proseguirse con el planeamiento de la
organizacin estructural y de las funciones del organismo catastral.
Estudios relativos son:
- La descripcin detallada de las actividades catastrales en las fases de
implantacin y actualizacin, haciendo especial nfasis en la supervisin, el
control de calidad y la capacidad del personal.
- La elaboracin de organismos funcionales, etc.
- La descripcin y evaluacin de puestos.
4.3.9 El plan detallado de trabajo.
Una vez realizados los estudios anteriores, debe terminarse el planeamiento del
proyecto catastral con la elaboracin de un plan detallado de trabajo. Este tiene el
objeto de programar, controlar y coordinar las fases del levantamiento catastral, la
evaluacin y la implantacin del control de propiedades.
Incluye la descripcin y el programa detallado de los trabajos por realizarse,
calendarios de operaciones y gastos, rutas criticas, machotes de informes
semanales y mensuales, personal, equipo, materiales y contratistas, en su caso. El
plan detallado de trabajo ser utilizado posteriormente, para controlar la ejecucin
el avance y los rendimientos del proyecto catastral.
La opinin pblica.
Para poder llevar a cabo el proyecto catastral, es preciso contar con la colaboracin del
pblico.
Ello requiere de una campaa publicitaria.
El proyecto de esta campaa deber incluir:
- Un estudio de receptividad de la gente ante el catastro, para:
Indagar actitudes de la gente ante la realizacin del catastro, y
Evaluar los resultados para proporcionar elementos para la realizacin de la
campaa de difusin del catastro en diferentes estratos sociales.
- Estudios de la distribucin de los medios mas adecuados.
- Estudios de la campaa publicitaria por lo que se refiere a su penetracin, eficiencia,
sensibilizacin del pblico para el catastro y efectos generales.
Debern programarse adems, actividades especiales de acuerdo con el sistema catastral
por implantarse.
Por ejemplo:
En caso de un sistema catastral fiscal, puede convenir:
- Una campaa de empadronamiento voluntario de causantes omisos para reducir el

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impacto del nuevo sistema en sus efectos tributarios.

Una campaa de sensibilizacin de los causantes por lo que se refiere a sus
obligaciones tributarias.
- Una campaa de difusin de los efectos fiscales positivos que se derivan del nuevo
sistema, etc.
4.4.4 El presupuesto y el Financiamiento.
Contando con los estudios y programas detallados que se elaboraron en las fases
anteriores, debe finalizarse el planeamiento del nuevo sistema con la elaboracin
de un presupuesto detallado y el estudio del financiamiento del proyecto.
Para ello, debern determinarse con precisin los costos del proyecto, que
obviamente podran perjudicar el programa. Conviene agrupar estos costos en
diferentes subprogramas para su anlisis y ajuste final del proyecto, por ejemplo,
direccin, levantamiento, opinin pblica, procesamiento y mantenimiento.
Para poder ordenar y controlar la aplicacin de los recursos, y para poder informar
de los ejercicios presupuestales, ser necesario o conveniente, elaborar los
siguientes estudios complementarios:
- Anlisis por naturaleza econmica del gasto y de la inversin.
- Anlisis estructural del financiamiento, y
- Calendario para conocer las necesidades financieras por fechas.
El financiamiento del proyecto catastral podr obtenerse mediante:
- Recursos propios de la entidad a uno o varios niveles administrativos.
- Autofinanciamiento a travs del cobro de cuotas a los propietarios (situacin
que se prev por ejemplo en la ley de catastro de El Salvador).
- Crditos de la banca privada o pblica u otras instituciones especializadas.
- Una combinacin de estas fuentes.
-

5.

Conclusiones

El crecimiento demogrfico y migratorio en las zonas urbanas y la consecuente necesidad de

planificacin, construccin y operacin de servicios y facilidades, as como las carencias
generales en el medio rural, requieren de un desarrollo intensificado de recursos y servicios.
Este desarrollo a su vez, se opone a la proteccin del ambiente. Las deficiencias para vivir en l,
sealan que NO se lleva a cabo en forma ordenada.
Esto se debe en parte, a la carencia de sistemas eficientes de informacin, como lo puede ser un
sistema catastral.
Los Catastros son sistemas complejos. Agrupan una gama amplia de especialidades tcnicas y
cientficas para el establecimiento, y requieren la coordinacin de un nmero de organismos
gubernamentales y del sector privado para su mantenimiento.
El planeamiento de un nuevo sistema catastral constituye los cimientos de cuya solidez depende
el xito del sistema.
Como puede deducirse de los captulos precedentes, la gran variedad de decisiones a tomar,
requiere de un ordenamiento racional y de la canalizacin de cada una de elles a travs de otras de
importancia superior.
Esta red de decisiones tiene que ser consistente y conectada, ya que una decisin aislada puede
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daar seriamente el xito del sistema.

Cada decisin a su vez, debe basarse en estudios slidos que permitan cuidar y considerar todos
los aspectos importantes en la vida de la sociedad (1).
Hay conciencia de los problemas de nuestra sociedad; debe crearse entonces conciencia de sus
soluciones.
Un primer paso puede ser el establecimiento de un sistema de informacin como lo es un sistema
catastral.
Ninguna ciudad, ningn Estado, ningn Pas, puede permitirse solucionar sus problemas
desordenadamente, sin conocer sus activos disponibles.
REFERENCIAS
(1) Dobner, H. K., Sistemas y procedimientos de la tasacin aplicados al planeamiento de nuevos sistemas
catastrales. I Reunin Panamericana de catastro, Nov. 1971, Caracas.
(2) Horton, F. Y Marble D., Regional Information Systems: Remote Sensing Imputs, ASP-ACSM Convencin, Mar.
1969, Washington, D. C.
(3) Dobner, H. K., Necesidades de Informacin en un Sistema Catastral Urbano. X Asamblea General del Instituto
Panamericano de Geografa e Historia, Abr. 1973, Panam.
(4) Dobner, H. K., Mtodos de levantamiento Catastrales, X Convencin Nacional de Valuacin y Catastro, San
Jos Pura, Michoacn, Mex. 1972.
(5) Dobner, H. K., Urban Cadastral Cartography and Data Bank in the state of Mexico, VII Conferencia
Internacional de Cartografa, Madrid, Es. 1974.
(6) Dobner, H. K., La actualizacin de un sistema catastral, Curso Nacional de Catastro Urbano, OEA, Quito,
Ecuador, 1976.
(7) Dobner, H. K., Un Sistema de aplicacoes de geoprocessamento voltado a o cadastro de cidade, Seminario de
geoprocesamiento. Municipio de Sao Paulo, Brasil Nov. 1978.

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