Direito Financeiro Esquematizado

Thatiane Piscitelli
4. para 5. edio, 2015

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ou acrscimo de texto pelo autor. Os trechos tachados foram excludos do texto. Os trechos
em fonte preta j existiam na edio anterior da obra. Para localizao do contedo, foram
indicados os nmeros dos itens onde o texto se encontra. Observe que os nmeros das notas
de rodap podem divergir do seu livro impresso, atente-se ao contedo do pargrafo ao qual
a nota est ligada.

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2.2.3 A natureza do oramento: impositiva ou facultativa?
Por fim, como ltimo tpico desta parte mais geral sobre as leis oramentrias, devese
tratar do debate acerca da impositividade, ou no, do oramento pblico. A questo aqui a
de saber se as disposies relativas a receitas e despesas devero ser necessariamente
cumpridas pelo Poder Pblico ou, ao contrrio, se se trata de mera sugesto de gastos, sem
que haja o dever legal de implementlos.
Sobre isso devese dizer que, no Brasil, o oramento , via de regra, autorizativo e no
impositivo. Desse modo, o que se tem mera previso de gastos, que sero realizados de
acordo com a disponibilidade das receitas arrecadadas no exerccio. A previso de uma dada
despesa no necessariamente implica sua realizao, j que o Poder Executivo tem a
discricionariedade de ajustar os gastos pblicos diante das necessidades que se realizam ao
longo do exerccio.
Contudo, a aprovao da LDO de 2014, abriuse um debate sobre a possibilidade de se
inverter esse quadro no Brasil. O artigo 52 da Lei 12.919/2013 estabeleceu a obrigatoriedade
de execuo das emendas parlamentares individuais, at o limite de 1,2% da receita corrente
lquida, sendo que metade desse valor seria, necessariamente, destinado sade. Ainda que
seja limitada, esse dispositivo obriga a execuo de despesas o que acabou por conferir certa
impositividade ao oramento de 2014.
Em 2015, porm, tal previso no se repetiu. A LDO deste ano foi aprovada sem qualquer
meno impositividade. A principal razo para tanto seria a tramitao, no Congresso
Nacional, da PEC 358/2013, que pretende alterar os artigos 165 e 166 da Constituio, para
incorporar a obrigao de execuo oramentria e financeira de parte das emendas
parlamentares exatamente como se deu no texto da LDO de 2014. Em 16.12.2014, a PEC foi
aprovada na Cmara dos Deputados em primeiro turno.
No obstante, mesmo que diante do quadro normativo atual o oramento no seja em geral
impositivo, importante destacar que grande parte das receitas do Estado tem destinao
prpria e, assim, est vinculada a finalidades especficas. Isso significa que, nesse aspecto, o

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oramento sim impositivo. Como exemplo, citemse os casos das contribuies destinadas ao
financiamento da Seguridade Social: todos os valores arrecadados em funo do pagamento de
tais contribuies sero necessariamente gastos com sade, previdncia e assistncia social,
que so as necessidades pblicas vinculadas Seguridade, nos termos do artigo 194 da
Constituio.
Sendo assim, reiterese: do ponto de vista das receitas das contribuies, o oramento
impositivo, j que se verifica vinculao obrigatria das entradas; no h grande margem para a
discricionariedade do Poder Pblico neste aspecto.

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Em resumo, a EC 62/2009 foi declarada inconstitucional nos seguintes pontos:
Ofensa ao princpio da isonomia, tendo-se em vista a limitao da preferncia do
pagamento de precatrios alimentares aos titulares com 60 anos ou mais na data de
expedio do precatrio, nos termos do artigo 100, 2 da Constituio;
Inconstitucionalidade dos 9 e 10 do artigo 100 da Constituio, que estabelecem a
compensao de ofcio entre precatrios e dbitos tributrios do credor, uma vez que (i)
concederam benefcios processuais Fazenda Pblica; (ii) desrespeitaram a coisa julgada e a
separao de poderes, pois a Fazenda Pblica dispe de outros meios eficazes para cobrana
de seus crditos, sendo vedado o uso de meios coercitivos indiretos para cobrana de
tributos;
Inconstitucionalidade dos meios de pagamento via leilo, em ordem nica e crescente de
valor e via acordo direto, por violarem os princpios da impessoalidade e da moralidade, alm
de obstar o direito execuo de sentena judicial transitada em julgado;
Inconstitucionalidade da utilizao do ndice oficial da caderneta de poupana como fator
de atualizao dos precatrios, contemplado nos artigos 100, 12, da Constituio, e 97, 1,
inciso II, e 16 do ADCT, pelo fato de tal ndice no refletir propriamente a perda do valor
aquisitivo da moeda e, assim, estabelecer uma relao de desigualdade entre Fazenda e
cidado;
Inconstitucionalidade do regime especial criado pelo artigo 97 do ADCT e referido no artigo
100, 15, da Constituio, que, ao criar o prazo de 15 anos para cumprimento das decises
judiciais, ofende os princpios da moralidade administrativa, da separao de poderes, do
livre acesso ao Judicirio e da razovel durao do processo.
Tendo-se em vista os parcelamentos em curso e os j realizados sob os comandos da EC
62/2009, os procuradores estaduais e municipais requereram a modulao dos efeitos da
deciso. Assim, o caso foi novamente submetido ao Plenrio em 24 de outubro de 2013, ocasio
na qual o Ministro Luiz Fux (atual relator) proferiu seu voto nos seguintes termos:
Declarou nulas as regras acerca do regime especial somente para o trmino do exerccio
financeiro de 2018 (pro futuro);

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O pagamento por meio de leiles ou acordos deve ser declarado nulo, a partir do trnsito
em julgado da deciso, sem efeitos retroativos (ex nunc);
Declarou nulo o uso do ndice da caderneta de poupana como correo monetria, com
efeitos retroativos (ex tunc).
O Ministro Luiz Fux consignou, ainda, que o Supremo deve rever sua jurisprudncia sobre
interveno federal, a qual, segundo ele, fomenta a inadimplncia dos gestores pblicos. Em
19/03/2014, o julgamento foi suspenso pelo pedido de vista do Ministro Dias Toffoli. J se
manifestaram favoravelmente modulao, nos termos propostos pelo relator, os Ministros Luis
Roberto Barroso e Teori Zavaski.

Considerando a pendncia no Supremo quanto modulao de efeitos da deciso

que reconheceu a inconstitucionalidade de parte das alteraes promovidas pela EC
62/2009, entendese relevante destacar os principais pontos do texto atualmente vlido,
at que se defina os rumos da modulao de efeitos da inconstitucionalidade declarada.
Em primeiro lugar, cabe tratar da preferncia dos crditos de natureza alimentcia,
disciplinada nos 1 e 2 do artigo 100. Esses crditos obedecero a uma cronologia
prpria e sero pagos com precedncia sobre crditos gerais. Porm, dentro dos crditos
de natureza alimentcia se estabeleceu uma prioridade na ordem de pagamento (uma
superpreferncia, na linguagem usada pelo STF no julgamento das ADIs): sero pagos
com preferncia sobre todos os demais crditos aqueles de natureza alimentcia cujos
titulares tenham 60 anos ou mais ou que sejam portadores de doena grave. Essa
preferncia fica limitada ao triplo do montante do crdito de pequeno valor, admitido o
fracionamento para esses fins, devendo o restante ser pago na ordem cronolgica regular
e deve ser utilizada, de acordo com a deciso do Supremo, mesmo para os credores que
tenham completado 60 anos aps a expedio do precatrio.
Ao lado da questo dos crditos alimentares, a EC 62/2009 criou algumas
peculiaridades ao pagamento por precatrios, antes inexistentes na Constituio.
Inicialmente, possibilitou a compensao de ofcio dos crditos do precatrio com
dbitos perante a Fazenda executada.
Nos termos dos 9 e 10, no momento da expedio do precatrio e
independentemente de regulamentao, sero abatidos os dbitos lquidos e certos,
inscritos ou no em dvida ativa e constitudos contra o credor original pela Fazenda
Pblica devedora, includas as parcelas vincendas de parcelamentos, ressalva feita
unicamente aos casos de suspenso da execuo em virtude de contestao
administrativa ou judicial.
Portanto, somente aps realizada a compensao com eventuais dbitos que o
credor tenha perante a Fazenda que o precatrio ser emitido j com o reajuste do
valor.
Para fins de possibilitar o exerccio desse direito, o Tribunal, antes mesmo da
expedio do precatrio, ir solicitar Fazenda executada que informe em 30 dias a
eventual existncia de dbitos passveis de compensao. A no informao no prazo
estabelecido resultar na perda do direito de abatimento e, assim, expedio do

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precatrio no valor originalmente reconhecido pelo juzo da execuo. Vale ressaltar que
a Lei n 12.431/2011, em seus artigos 30 a 44, detalhou a disciplina da compensao de
tributos federais com precatrios.
De outro lado, o 11 do artigo 100 prescreve ser permitido ao credor comprar
imveis pblicos do ente devedor pela entrega de crditos em precatrios. Para o
exerccio dessa faculdade, diferente do que ocorre com a compensao de ofcio, dever
haver a publicao de leis regulamentadoras de cada um dos entes da Federao.
J os 13 e 14 disciplinam a possibilidade de cesso, total ou parcial, de precatrios
a terceiros, independentemente da concordncia do ente devedor. Os efeitos da cesso
ficam condicionados comunicao do Tribunal e entidade devedora e, nesse caso, o
cessionrio perde direito s preferncias previstas nos 2 e 3, relativas aos crditos
alimentares.

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O tema na jurisprudncia
O Superior Tribunal de Justia tem posio firme em reconhecer a possibilidade
de penhora de precatrios em Execuo Fiscal, independentemente de se tratar da
mesma entidade devedora. Ou seja, no haveria qualquer bice no oferecimento de
um precatrio pendente de pagamento pelo Estado em processo de Execuo Fiscal
movido pela Unio. Nesse sentido, confirase trecho da ementa dos Embargos de
Divergncia 881.014:
1. O crdito representado por precatrio bem penhorvel, mesmo que a entidade dele
devedora no seja a prpria exequente, enquadrando--se na hiptese do inciso XI do art. 655
do CPC, por se constituir em direito de crdito. [...].1

Diante disso, se o precatrio bem passvel de penhora, abrese outra discusso

acerca da viabilidade jurdica de se substituir bem penhorado por precatrio. Nesse
sentido, devemos analisar a Smula 406 do Superior Tribunal de Justia, que
estabelece: A Fazenda Pblica pode recusar a substituio do bem penhorado por
precatrio.2
A postura dos contribuintes, nesse debate, foi a de alegar que os precatrios
seriam equivalentes a dinheiro, prestandose a substituir bens anteriormente
penhorados. O Superior Tribunal de Justia, contudo, no acatou tal alegao. Para o
Tribunal, a penhora de precatrio equivale penhora de crdito (ou direito) e, de
acordo com o artigo 15, inciso I, da Lei de Execues Fiscais, a substituio de bens
penhorados sem a concordncia da Fazenda somente alcana dinheiro, fiana
bancria ou seguro garantia. Vejase, a esse respeito, trecho da ementa do Recurso
1
2

EREsp 881014/RS, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seo, julgamento em 27/02/2008, DJe 17/03/2008.
Smula 406, Primeira Seo, julgamento em 28/10/2009, DJe 24/11/2009, REPDJe 25/11/2009.

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Especial 1.090.898:
[...]
2. A penhora de precatrio equivale penhora de crdito, e no de dinheiro.
3. Nos termos do art. 15, I, da Lei 6.830/80, autorizada ao executado, em qualquer fase
do processo e independentemente da aquiescncia da Fazenda Pblica, to somente a
substituio dos bens penhorados por depsito em dinheiro ou fiana bancria. 4. No se
equiparando o precatrio a dinheiro ou fiana bancria, mas a direito de crdito, pode o
Fazenda Pblica recusar a substituio por quaisquer das causas previstas no art. 656 do CPC
ou nos arts. 11 e 15 da LEF. 5. Recurso especial representativo de controvrsia no provido.
Acrdo sujeito sistemtica do art. 543-C do CPC e da Resoluo STJ 08/2008.3

Da, portanto, a redao da Smula 406, que autoriza a recusa da substituio,

sem que tal represente uma negativa de reconhecer os precatrios como sujeitos
penhora.

REsp 1090898/SP, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seo, julgamento em 12/08/2009, DJe 31/08/2009.
A redao atual do art. 15, I, da Lei 6.830/1980, determinada pela Lei 13.043/2014, : Art. 15 Em qualquer
fase do processo, ser deferida pelo Juiz: I ao executado, a substituio da penhora por depsito em
dinheiro, fiana bancria ou seguro garantia (grifo nosso).