PARTIDOS, REPRESENTAO E REFORMA POLTICA

Felipe Basile *

1. Introduo
A Constituio da Repblica de 1988 d grande autonomia aos partidos polticos, aos
quais atribui a condio de entidades instrumentais no processo democrtico. Aps duas
dcadas de autoritarismo, era natural a nfase da nova Carta Poltica na liberdade de
participao e no pluralismo, que um de seus grandes mritos.
Por outro lado, se nos deixarmos levar pelas crticas generalizadas aos partidos e por
demandas de maior controle da atividade poltica que tm ecoado nos ltimos vinte anos, no
difcil aflorar uma impresso de que o sistema partidrio brasileiro dominado por
interesses escusos e talvez sofra de excesso de liberdade, que poderia ser equacionado
mediante leis mais restritivas.
Em que pese uma dose de razo nessas crticas, importante manter em perspectiva os
problemas que marcam nosso sistema partidrio, para tentar investigar suas causas e cogitar
reformas adequadas aos problemas. A liberdade poltica ponto de partida necessrio, ao
menos por prudncia, para no restringir direitos fundamentais desnecessariamente. Antes de
recorrer ao senso comum e aceitar qualquer proposta de reforma que soe vagamente
moralizadora, fundamental ponderar quais so os problemas objetivos de nosso sistema
partidrio, suas causas e possveis solues.
2. Os partidos polticos na Constituio de 1988
Antes de abordar os problemas, necessrio compreender os matizes do sistema
partidrio desenhado na redemocratizao.
Cada sistema partidrio contempla um modelo de representao que pode ser mais
restritivo ou aberto. O contexto poltico da redemocratizao era permeado pela ideia de que
todas as vertentes polticas, especialmente as que haviam sido reprimidas durante os perodos

FELIPE BASILE Bacharel em Direito pela Universidade de So Paulo (USP), Bacharel em Relaes
Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) e mestrando em Direito
Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP). Consultor Legislativo do Senado Federal.

autoritrios, deveriam ser includos no processo poltico. A representao no deveria ser

mediada seno pelo voto e pela organizao autnoma dos partidos.
Essa uma das principais razes pelas quais os partidos polticos passaram a ser
reconhecidos como entidades privadas. A personalidade jurdica de direito privado reflete a
concepo dos partidos como associaes de cidados surgidas espontaneamente na
sociedade, sem subordinao ao governo. Isso no obstculo ao reconhecimento do carter
pblico dessas entidades, inclusive em funo das responsabilidades que a Constituio
atribui aos partidos, no s na representao das correntes de opinio, mas tambm como
instrumentos indispensveis representao poltica organizada. Essa condio de
intervenientes necessrios na representao poltica fundamenta a obrigatoriedade de filiao
partidria como condio de elegibilidade, no sendo permitida a candidatura avulsa.
A Constituio e, mais explicitamente, a Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995, que
regulamenta os partidos polticos, tambm atribuem a essas entidades um importante papel na
defesa dos direitos humanos, do sistema democrtico e da prpria autenticidade do sistema
representativo.
3. Autonomia partidria e limites
Como os partidos so instrumentais democracia e devem estar imunes ingerncia
dos governos, tm garantida ampla autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e
funcionamento.
Em reconhecimento do papel fundamental que desempenham na representao poltica,
e para viabilizar a autonomia financeira e o pluralismo, a Constituio tambm garante aos
partidos polticos o recebimento de recursos do fundo partidrio e acesso gratuito ao rdio e
televiso, na forma da lei. Partes iguais do fundo partidrio e do tempo em rdio e televiso
so distribudas para todos os partidos e outra parcela distribuda proporcionalmente
votao obtida na ltima eleio para a Cmara dos Deputados, para que todos possam manter
estruturas adequadas sua representatividade. Essa partilha deve garantir recursos
minimamente razoveis para o funcionamento dos partidos sem gerar um estmulo criao
de legendas de aluguel. Por outro, no pode favorecer os partidos maiores a ponto de
representar um obstculo possibilidade de crescimento das pequenas agremiaes.
Os limites explcitos impostos aos partidos na Constituio so o carter nacional, a
vedao de recebimento de recursos financeiros de entidades ou governos estrangeiros ou de
subordinao a estes e a proibio de utilizar organizaes paramilitares. Os partidos so
obrigados a estabelecer, em seus estatutos, regras de fidelidade e disciplina partidrias.

Tambm devem registrar seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral para que possam
participar das eleies e devem prestar contas Justia Eleitoral, uma vez que recebem
recursos pblicos. O controle exercido pela Justia Eleitoral limitado legalidade dos atos
praticados pelos partidos e no se confunde com qualquer espcie de restrio a doutrinas
polticas.
4. Liberdade e representatividade no exerccio do mandato
O sistema partidrio desenhado na Constituinte no se limita a seguir o modelo liberal,
no qual os partidos refletem as liberdades polticas e permitem a participao dos cidados no
governo. As responsabilidades e a funo dos partidos na sociedade tambm foram
reconhecidas na Constituio e na legislao ordinria, de modo que nosso modelo de
amplas liberdades, mas no estritamente liberal.
O papel dos partidos seria o de recolher ideias convergentes sobre modelos de Estado e
propostas de governo e enunci-las de modo coeso, em programas de ao poltica aptos a
orientar a ao dos seus membros no exerccio dos mandatos que lhes forem atribudos pelo
voto direto, estabelecendo um processo de converso organizada da vontade popular em
decises de governo. A representao popular nas casas legislativas deve ser mediada pelos
partidos, no exerccio da funo parlamentar, sem prejuzo da participao direta dos cidados
no processo poltico, mediante projetos de iniciativa popular, participao em audincias
pblicas ou contato direto com os parlamentares.
Isso no impediu que uma sensao de pouca representatividade tenha se fixado entre os
eleitores, que costumam ver com desconfiana os partidos polticos. No h mecanismos
legais que permitam ao eleitor controlar rigidamente os atos de seus representantes, pois a
autonomia poltica, administrativa e financeira atribuda aos partidos em nossa Constituio
impede que controles mais rgidos, inclusive no que diz respeito democracia interna dos
partidos, sejam impostos pela lei. Isso propicia uma impresso de desequilbrio entre direitos
e deveres dos partidos e dos detentores de cargos eletivos, a tal ponto que boa parte das
propostas de reforma poltica contm dispositivos para restringir a autonomia dos partidos ou
forar a extino de legendas consideradas menos representativas.
Enquanto as liberdades so auto-aplicveis e facilmente oponveis a quaisquer
constrangimentos, algumas das responsabilidades carecem de instrumentos de controle que as
tornem mais efetivas, sem restringir excessivamente a autonomia partidria.
De certa forma, esse problema revela uma tenso ainda no resolvida entre a autonomia
e a responsabilidade dos partidos em nosso sistema democrtico. A nfase na liberdade

partidria, plenamente compreensvel e adequada aps um perodo de intensa represso, d

margem a alguns abusos, mas preciso cautela para que eventuais reformas no representem
a troca dos problemas resultantes da liberdade pela volta do autoritarismo.
5. Problemas do sistema partidrio brasileiro breve perspectiva histrica
A insatisfao com a poltica nacional e ciclos sucessivos de escndalos do espao
ideia de que o sistema poltico brasileiro no teria avanado desde a Independncia, estando o
pas sempre sujeito ao coronelismo, ao patrimonialismo, ao populismo, ao fisiologismo,
corrupo, ao clientelismo e patronagem, que muitos consideram atvicos. No haveria, de
acordo com essa interpretao, qualquer diferena entre o quadro atual e qualquer perodo
anterior da nossa histria. Parte-se facilmente para o prejulgamento do sistema poltico sem
anlise mais detida. Dessa forma, a nsia de ver alguma mudana substancial cria o risco de
atropelarmos aspectos positivos do sistema partidrio junto com os negativos, sem a devida
prudncia. A demora na aprovao de uma reforma poltica que vem sendo discutida h mais
de dez anos contribui para que qualquer medida restritiva ou moralizadora seja bem vista.
O fato de ainda lidarmos com vrios desses problemas no deve obscurecer o
reconhecimento de que alguns avanos lentamente so sedimentados. O sufrgio universal,
por exemplo, depe a favor da liberdade poltica; a liberdade de expresso tambm
incomparavelmente maior do que nos perodos anteriores da nossa histria; o simples fato de
podermos criar partidos com programas polticos absolutamente plurais j marca um notvel
desenvolvimento em comparao com o sectarismo de outras pocas. H uma srie de
elementos, como esses, que contrariam a impresso de andarmos para trs. No limite, seguro
afirmar que os excessos de liberdade so menos nocivos que os excessos de restrio. Ao
menos por essas razes, temos mais a ganhar com a sobriedade do olhar sobre nosso sistema
poltico do que cedendo tentao da crtica generalizada.
Uma crtica que parece razovel a de que os partidos, de modo geral, no tm
conseguido organizar o debate sobre os rumos do governo e no criaram, nesses ltimos vinte
anos, doutrinas consolidadas e debates amplos a respeito de como enfrentar os problemas do
presente e preparar um futuro melhor para o Pas. Essa percepo acompanhada por uma
profunda desconfiana do eleitorado em relao aos partidos e ao Congresso Nacional. Alm
de constatar um mero problema de imagem dessas instituies junto sociedade, preciso
investigar as razes do estranhamento entre os cidados e seus representantes. Essa questo
passa, ainda, por certa dificuldade do eleitorado em distinguir os partidos e seus programas,
que resulta, em parte, do processo de criao do atual quadro partidrio.

Desde a reintroduo de um multipartidarismo moderado, a partir de 1979, houve

momentos de maior ou menor fragmentao do quadro partidrio, que j foi integrado por
quarenta agremiaes, ainda que o nmero de partidos efetivos, que concentram grande parte
dos mandatos eletivos e recursos do fundo partidrio, nunca tenha passado de pouco mais de
meia dzia. Tambm tem havido reorganizaes constantes em torno de grupos regionais e de
lderes individuais cuja influncia se estabeleceu, ou comeou a tomar forma, desde antes da
promulgao da Constituio de 1988, alm do surgimento de novos agentes desde ento.
Em um certo sentido, muitos integrantes do consrcio que detinha o poder poltico na ditadura
souberam adaptar-se para no perder, na nova ordem poltica, as posies que j ocupavam.
O contexto do surgimento do quadro partidrio atual , em parte, reflexo da transio
negociada, com os aspectos positivos e negativos de no ter havido uma ruptura poltica.
Esse aspecto relativo origem de muitos dos partidos atuais no elimina a influncia de
movimentos sociais (religiosos, sindicais, ambientalistas etc.) na conformao do quadro
partidrio e na sua transformao ao longo dos ltimos vinte anos. Se o quadro partidrio
brasileiro no tem a mesma estabilidade observada em alguns outros pases, nos quais h
partidos j centenrios, devemos ponderar que o Brasil um pas de industrializao e
urbanizao tardias, de modo que as pautas do debate poltico tm mudado com frequncia
compreensivelmente maior do que em pases que j no sofrem alteraes to profundas. No
seria razovel esperar que o quadro partidrio fosse estvel numa sociedade ainda sujeita a
transformaes econmicas, sociais e culturais agudas, ainda que seja possvel, certamente,
depurar desses processos algumas linhas condutoras de doutrina poltica que poderiam servir
de base para a cristalizao de programas mais consistentes. Naturalmente, o quadro
partidrio reflete essas mudanas e o consequente deslocamento das questes centrais na
poltica nacional.
As instituies democrticas tambm esto em construo. Os problemas da
representao poltica surgem como hiatos entre os anseios da populao e o funcionamento
do governo. O papel dos partidos, nesse contexto, deve ser o de viabilizar um debate claro
sobre os rumos do Pas, no qual todos os cidados possam participar continuamente e no
apenas com o sufrgio peridico de listas de nomes e propostas difusas. importante que os
eleitores sejam capazes de distinguir com clareza as plataformas correspondentes aos
diferentes partidos.
Muitas vezes, os partidos so percebidos como uma realidade dada, e no como um
quadro construdo e permevel influncia dos cidados. Basta constatar a imensa quantidade
de pesquisas de opinio encomendadas pelos partidos sobre os mais diversos assuntos para

comprovar que a opinio pblica de seu interesse e influi sobre suas decises. Se essa
permeabilidade opinio pblica existe, por que h uma sensao to forte de que a liberdade
no explorada pelos cidados, mas contra os mesmos? H, de fato, algumas barreiras
objetivas entre a vontade dos eleitores e a agenda dos partidos.
6. Fragmentao do quadro partidrio e coeso programtica
O primeiro elemento que dificulta a criao de vnculos densos e estveis entre eleitores
e partidos a fragmentao de legendas. Ainda que tenhamos apenas sete ou oito partidos
maiores, h mais de duas dezenas de agremiaes, no raro superpostas no espectro poltico.
O problema no tanto a quantidade de legendas, mas a incerteza sobre os programas e a falta
de clareza a respeito de como cada agremiao se situa no espectro poltico.
As clivagens partidrias do nosso sistema no se restringem polarizao ideolgica
tradicional entre direita e esquerda: a identidade poltica dos partidos brasileiros multifacetada e
contempla, em cada agremiao, uma combinao peculiar de elementos identitrios relativos a
opes de ordem social, econmica, classista, corporativa, religiosa etc., tais como o grau de
interveno do Estado na economia, liberalismo comercial ou protecionismo, a permeabilidade a
doutrinas religiosas, a tenso entre liberdade e autoridade, primazia do indivduo ou da
coletividade, foco no Estado ou na sociedade civil, adesismo ou oposicionismo ao governo,
estrutura de quadros ou de massa e outros aspectos que delineiam a identidade partidria.
A classificao pura entre direita e esquerda ainda til, mas no suficiente, como
j foi mencionado, para compreender nosso sistema, pois no retrata a complexidade presente
at mesmo no interior dos partidos, frequentemente recortados em faces. Mesmo a ideia de
um continuum entre os plos extremos do espectro poltico, orientado entre direita e esquerda,
no permite enquadrar boa parte dos partidos brasileiros sem aceitarmos, pelo menos, que h
reas de interseco e que alguns partidos podem ser situados em pontos descontnuos nessa
estrutura supostamente linear, mas efetivamente multidimensional. Isso pode reforar a
impresso de que certas posturas de um mesmo partido sobre assuntos diferentes so
contraditrias, o que se traduz como mais uma face da baixa cristalizao doutrinria e da
mobilidade programtica que caracteriza nosso sistema.
Muitos partidos mantm deliberadamente uma grande margem de indefinio acerca de
suas propostas para preservar uma margem maior de discurso perante a sociedade e de
negociao com o governo e com outros partidos. Essa maleabilidade programtica permite
aos partidos adaptar seu discurso e sua ao conforme as circunstncias, mas deixa o eleitor
inseguro com relao aos efeitos de seu voto.

No sistema partidrio brasileiro, o eco dessa baixa densidade programtica e da

identidade difusa de muitos partidos refletida na existncia de uma centena de frentes
parlamentares temticas organizadas no Congresso Nacional. Essas frentes atravessam as
fronteiras das agremiaes e congregam parlamentares com interesses convergentes.
Geralmente, como os partidos no costumam fechar questo acerca dos temas aos quais
correspondem as frentes, estas acabam por funcionar, em muitos aspectos, como partidos
paralelos.
Com relao ao pblico que atendem, muitos dos partidos brasileiros so, pelo menos
em parte, partidos do tipo catch all, que pretendem atender interesses de diversos grupos e,
com isso, dispersar sua base eleitoral, o que contribui para a heterogeneidade de seus
integrantes e de sua atuao parlamentar, alm de induzir a reproduo de discursos
semelhantes, por vrios partidos, para atrair os mesmos grupos de eleitores.
7. Personalismo
A disputa por espao entre membros de um mesmo partido tambm pode favorecer as
migraes e a criao de novas agremiaes nas quais tenham melhores condies de disputar
cargos e ampliar sua influncia pessoal. Muitos polticos no so cortejados pelos partidos em
razo de afinidades doutrinrias, mas em funo do que podem agregar em termos de sucesso
eleitoral e influncia no governo. Em troca, os partidos oferecem recursos de que dispem,
tais como cargos de direo nacional, regional ou local na estrutura partidria ou maior
liberdade para o poltico disputar certos cargos por sua legenda, especialmente quando a
pretenso do candidato no atendida no seu partido original.
Se levarmos em conta que praticamos, nas eleies para a Cmara dos Deputados e para
os legislativos subnacionais, o voto proporcional em listas semi-abertas, nas quais os colegas
de chapa so, ao mesmo tempo, aliados e concorrentes diretos, surgem atrativos para
candidatos buscarem pequenas agremiaes nas quais sua votao seja mais expressiva, em
comparao com os demais candidatos da mesma lista. Como a votao pessoal determina a
ordem na lista do partido ou coligao, h um grande incentivo para que os candidatos
reforcem sua relao direta com o eleitorado, ficando o partido em segundo plano, inclusive
porque as regras sobre fidelidade previstas nos estatutos dos partidos costumam ser pouco
rigorosas, ainda que correspondam a uma exigncia constitucional explcita.
Esses elementos contribuem para que a coeso interna dos partidos seja um problema
ainda sem soluo, e a insegurana que isso provoca nos cidados favorece o estabelecimento
de contatos mais diretos com os candidatos e os ocupantes de cargos representativos. Antes de

ser um aspecto positivo ou negativo, o personalismo um dado de nosso sistema poltico e

reflexo, tambm, da cristalizao programtica relativamente baixa.
8. Carter nacional e heterogeneidade dos partidos
Outro fator que dificulta a compreenso do sistema partidrio pelos eleitores a falta de
homogeneidade nacional das agremiaes. O carter nacional que a Constituio prescreve
aos partidos no facilmente compatibilizado com a heterogeneidade regional brasileira, que
dificulta o estabelecimento de doutrinas restritas a questes-chave com o mesmo valor
programtico em todo o pas.
O regionalismo forte, em grande parte como reflexo de desigualdades sociais e
econmicas existentes no Brasil, e isso se traduz em equilbrios polticos peculiares em cada
ente da Federao. A organizao federativa dos partidos em diretrios deveria equacionar
essa heterogeneidade, mas diretrios estaduais ou municipais de partidos distintos podem ter
mais semelhana entre si do que com os respectivos diretrios nacionais.
A coerncia ideolgica costuma ser dosada com um forte pragmatismo eleitoral, que
induz os partidos, em muitos casos, a configurar-se como alianas entre grupos mais coesos
nas respectivas regies do que no plano nacional.
9. As relaes com o Poder Executivo
As relaes com o Poder Executivo tambm condicionam a atuao de muitos partidos,
uma vez que isso condiciona a execuo de polticas pblicas e a alocao de cargos e verbas
que podem ser determinantes em eleies futuras. O patrimonialismo, o clientelismo e a
patronagem geralmente esto associadas a esse padro de relacionamento entre o Executivo e
parlamentares, que so percebidos por muitos cidados como intermedirios de favores
pblicos ou seja, tanto so problemas resultantes de demanda como de oferta. Muito j foi
dito e escrito sobre esses problemas da cultura poltica brasileira, e no objetivo deste artigo
pormenorizar essas questes, mas importante salientar que os recursos de que dispe o
Poder Executivo para atrair os partidos polticos facilitam a conquista de apoio parlamentar.
No h, no Brasil, um problema de governabilidade, entendida como formao de
maiorias; essa afirmao corroborada pelo fato de que sucessivos Presidentes da Repblica
tm conseguido reunir maiorias mais ou menos estveis e geralmente tm sucesso na
aprovao de projetos importantes de seu interesse. O Executivo tem um amplo poder de
definir agendas, resultante de sua competncia para executar polticas pblicas, editar medidas
provisrias, iniciar o processo legislativo e reagir com agilidade, especialmente se comparado

ao ritmo naturalmente mais lento da atividade parlamentar, que pressupe debates mais
abrangentes. O problema, ou parte dele, que a governabilidade existe mediante trocas de
votos por cargos e verbas, e no em funo de um programa poltico pr-definido e
amplamente conhecido pela sociedade. Alm disso, essa dinmica de negociao de cargos e
verbas traz problemas para a definio e execuo eficiente de polticas pblicas, sujeitas a
mudanas de gestores e prioridades.
A distribuio de cargos entre os membros da base de sustentao do governo lcita e
comum em diversos pases democrticos, mas talvez o excesso brasileiro esteja no grande
nmero desses cargos, bastante capilarizados na administrao, o que influi na pouca
coordenao das polticas pblicas e na barganha constante em torno de sua ocupao. Esse
padro de relacionamento entre governo e partidos compromete a qualidade da representao
poltica e das polticas pblicas.
Isso causa problemas no Executivo, e ainda mais para o Legislativo. As trocas
realizadas margem ou sob crticas da opinio pblica aprofundam a sensao de
distanciamento entre os cidados e as instncias de representao poltica. Cria-se uma
expectativa de corrupo, de que interesses particulares estejam sobrepostos ao interesse
pblico. A desconfiana limita o acesso voluntrio dos eleitores aos seus representantes e
muitos sucumbem ao ceticismo, desistindo de influir no governo pela via institucional. Isso
contribui para tornar o Legislativo gradativamente menos representativo.
Somando esse desgaste dificuldade de fazer frente ao poder de agenda do Executivo, o
Parlamento passa a concentrar cada vez mais esforos nas atividades de controle e em
tentativas de influenciar as decises de outro Poder. As minorias parlamentares, acuadas
perante os recursos de que dispe o Executivo para constituir maiorias, tm grandes
incentivos para pautar sua atuao pela caa de corruptos, na tentativa de desestabilizar seus
adversrios e conquistar apoio popular. Em que pese a legitimidade das funes de controle e
fiscalizao dos atos do Executivo, resta em segundo plano a discusso construtiva de
reformas estruturais e de alternativas para o futuro do pas.
Isso no quer dizer que no haja exageros em muitas crticas que so feitas ao
Legislativo, pois diversos mecanismos de transparncia e controle social de suas atividades
tm sido aprofundados e deixam seu ventre mais exposto ao pblico do que o dos outros
Poderes. Como a linguagem do Legislativo menos hermtica do que a usada no Judicirio e
seus processos decisrios so mais acessveis ao pblico do que os gabinetes do Executivo, h
mais exposio s crticas. As crticas dirigidas ao Legislativo no so vazias, no mnimo por

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representar uma insatisfao evidente com a representao, mas necessrio ponderar esses
problemas em perspectiva com os outros Poderes da Repblica.
10. Fortalecimento dos partidos
Se a insatisfao com relao aos partidos to disseminada, o que impede a criao de
partidos mais representativos e a constituio de uma nova maioria poltica, dada a grande
liberdade de organizao partidria? No h obstculos jurdicos maiores que o requisito
formal de subscrio popular ao pedido de registro da nova agremiao e de seu estatuto.
Pode-se cogitar que outros fatores talvez inibam o surgimento de novos partidos, como
reflexo da desconfiana que pesa sobre o sistema partidrio. A desconfiana solapa a
participao popular e alimenta um sentimento de cinismo com relao poltica organizada.
Difundiu-se a impresso de que poucos partidos controlam, em grande medida, os fatores que
influem sobre o sucesso eleitoral, o que desencoraja o surgimento de novos competidores.
Paralelamente, a descrena na representao partidria tambm favorece o estabelecimento de
relaes de clientela, inclusive por iniciativa dos eleitores.
A indignao com escndalos e com a ineficincia governamental alimenta o nimo de
disciplinar o sistema poltico sob uma perspectiva moralizadora e policialesca. Isso, porm,
parte do pressuposto de que o problema do sistema poltico a falta de tica dos governantes,
sem a devida ateno aos aspectos propriamente institucionais que favorecem uma atuao
pouco afinada do governo e dos partidos com os cidados.
A desiluso que pesa sobre a representao poltica cria uma expectativa de corrupo e
alimenta a percepo de que o sistema partidrio fraco. As crticas formuladas nos ltimos
vinte anos desaguaram em diversas propostas de reforma poltica, geralmente com o objetivo
de criar um sistema partidrio estvel e concentrado em poucas agremiaes, para dar
equilibrada vazo s demandas de governabilidade e representatividade. Porm, a reao
fraqueza do sistema partidrio costuma vir sob a forma de propostas no sentido de aumentar o
poder de controle dos partidos sobre seus membros, para coibir a infidelidade partidria. No
se costuma abordar com a mesma nfase o outro elemento da fraqueza dos partidos, que a
qualidade da representao que exercem, entendida como capacidade de fazer ressoar, no
governo, as demandas populares. Isso embute o risco de promovermos partidos mais fortes
pela atribuio de autoridade aos seus dirigentes, e no pela democratizao de seus processos
decisrios. H a ameaa de aprofundarmos uma contradio em nosso sistema partidrio ao
tentarmos aperfeioar a democracia com medidas restritivas, e no pelo aperfeioamento
qualitativo da representao.

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11. Reforma eleitoral

Frequentemente, surgem propostas no sentido de adotar sistemas eleitorais j testados
em outros pases tais como o dos Estados Unidos da Amrica, do Reino Unido, da Alemanha
ou da Frana. A tentao de transpor para o Brasil sistemas partidrios tidos como mais
estveis esbarra na evidente incongruncia da estrutura poltica, econmica e social
subjacente entre esses pases e o Brasil. Deve haver correspondncia entre a estrutura poltica
a ser implementada e as dinmicas peculiares da nossa sociedade, caso contrrio um mesmo
instituto pode surtir efeitos bastante diferentes daqueles verificados em outros pases.
Sistemas eleitorais so, grosso modo, frmulas pelas quais representantes so
escolhidos, mas o cerne dos problemas que permeiam nosso sistema partidrio no parece
estar na escolha dos representantes, mas no funcionamento das instituies, ainda que haja
margem para aprimoramento de aspectos nossa legislao eleitoral, tais como o sistema de
coligaes em eleies proporcionais e a ordenao das listas partidrias, entre outros.
A atuao dos partidos polticos no determinada apenas pela forma como elegem
representantes, mas a tnica das propostas de reforma poltica tem sido eleitoral.
Em que pese o ritmo lento da reforma poltica no Congresso Nacional, vrias alteraes
na legislao eleitoral foram aprovadas desde a redemocratizao como, por exemplo, regras
sobre clusula de desempenho, verticalizao de coligaes, propaganda eleitoral, prestao
de contas, reeleio e inelegibilidade. Mesmo assim, ainda no foi possvel superar impasses
em torno de temas como listas abertas ou fechadas, financiamento de campanhas pblico,
privado ou misto, proporcionalidade estrita da representao parlamentar, representao
distrital majoritria, proporcional ou mista e fidelidade partidria, para citar apenas os
aspectos mais polmicos. A reforma eleitoral e a reforma poltica, em sentido mais amplo,
ainda no tiveram soluo no Legislativo.
12. A reforma poltica pela via judicial
A demora do Legislativo produziu uma demanda insatisfeita com relao reforma
poltica e abriu caminho para o Judicirio assumir essa incumbncia. O Tribunal Superior
Eleitoral e o Supremo Tribunal Federal produziram decises de impacto para o sistema
partidrio, com destaque para a verticalizao de coligaes, a clusula de desempenho e a
titularidade dos mandatos.
A verticalizao das coligaes eleitorais foi imposta com fundamento no requisito
constitucional de carter nacional dos partidos. O dispositivo legal que institua a clusula de
desempenho, ou de barreira, foi declarado inconstitucional para preservar a possibilidade de

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alternncia no poder e a maior representatividade possvel, embora o quociente eleitoral

funcione como uma barreira natural, que chega a ser bastante superior a cinco por cento nos
estados com menor nmero de representantes na Cmara dos Deputados. Porm, a
verticalizao das coligaes foi contornada mediante a aprovao da Emenda Constituio
n 52, de 2006, que derrubou a obrigatoriedade de vinculao entre as coligaes em mbito
nacional, estadual, distrital ou municipal. J a clusula de desempenho sequer chegou a ser
plenamente aplicada antes de ser declarada inconstitucional, de modo que a deciso afetou
apenas a expectativa de aplicao daquele dispositivo.
Uma terceira deciso judicial, sobre a titularidade dos mandatos eletivos, teve maior
impacto no sistema poltico brasileiro. Ao atribuir a titularidade dos mandatos aos partidos
polticos, e no aos ocupantes dos cargos, o Tribunal Superior Eleitoral e o Supremo Tribunal
Federal restringiram a possibilidade de migrao sem perda de cargo, que era um dos
principais elementos de barganha.
O mandato partidrio no corresponde ao modelo representativo delineado na
Constituinte, mas no contraditrio com o nosso sistema eleitoral. J em 1988 no se
admitia a ideia de mandato imperativo, no qual o representante deve agir estritamente
conforme o pacto firmado com seus representados e selado na sua eleio, ou em permanente
consulta com sua base eleitoral, podendo ser destitudo de sua funo se extrapolar esses
limites ou violar essas diretrizes.
O modelo previsto na Carta Poltica era mais representativo, sendo o mandatrio
investido no cargo e dotado de maior autonomia para agir conforme sua convico pessoal,
em favor do que reconhece como sendo o interesse da coletividade que representa. Dessa
forma, o representante praticamente substitui, no governo, o conjunto dos representados, cuja
nica forma de controle poltico sobre seu mandatrio a confirmao ou a rejeio de seu
nome em um eventual pleito reeleio. No h, alm da presso popular, outros mecanismos
de controle da atividade poltica no curso do mandato, sobretudo em face da timidez das
regras sobre fidelidade partidria e coerncia programtica.
Esse modelo de representao gerou uma considervel insatisfao entre partidos,
especialmente os de oposio (condio sujeita alternncia de poder), que sofriam com a
migrao de seus membros para a base majoritria, e cidados que acusavam a excessiva
liberdade do mandatrio. O clamor por maior fidelidade aos partidos e aos eleitores contribuiu
para que o Tribunal Superior Eleitoral e o Supremo Tribunal Federal inovassem ao atribuir a
titularidade dos mandatos aos partidos polticos, sujeitando os mandatrios perda do cargo

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em favor do respectivo partido em caso de transferncia voluntria e injustificada para outra

agremiao.
O fundamento dessa deciso remete ao sistema proporcional que adotamos, no qual os
votos so distribudos inicialmente aos partidos, sendo as cadeiras que estes obtm ocupadas
pela ordem de votao pessoal de seus candidatos. Essa deciso corresponde a uma guinada
na direo de uma espcie de mandato partidrio, considerando os partidos como agentes
aglutinadores de uma gama especfica de interesses polticos expressos em seus programas e
sancionados nas eleies, em detrimento de uma modalidade mais personalista de
representao. Nesse modelo, a fidelidade partidria um elemento indispensvel do sistema
representativo.
A imposio da fidelidade partidria tem aspectos positivos, mas importante ressalvar
que ainda predomina a escolha de candidatos pelo critrio pessoal antes do partidrio,
inclusive em funo da pouca clareza sobre os programas e o funcionamento dos partidos.
A mudana promovida pelo Judicirio tambm no trouxe dispositivos que assegurem maior
democracia interna nas agremiaes. Esse aspecto tambm deve ser contemplado, pois a
representatividade deve vir antes da fora ou fraqueza, sob pena de instituir-se uma ditadura
das cpulas partidrias e uma democracia na qual o povo desempenha papel meramente
acessrio. Mesmo assim, a deciso reconheceu que o mandato tem um duplo vnculo: com o
partido ao qual pertence o representante e com o povo que o elegeu.
13. Tenso entre a via judicial e a via legislativa
O Congresso Nacional e os partidos nele representados no conseguiram produzir, at
hoje, uma reforma poltica profunda, seja gradual ou em bloco. Ironicamente, os passos mais
firmes na direo dessa reforma tm sido dados pelo Poder considerado menos representativo,
o Judicirio. Se o exerccio de uma funo eminentemente legislativa por outro Poder
desperta apreenso e crticas de exorbitncia, tambm devemos ponderar que boa parte da
atividade poltica j estabelecida, sem maiores consideraes a respeito da origem dos
partidos ou do vnculo representativo, gira em torno da aquisio de instrumentos de poder
que possibilitem a ampliao da influncia no governo e, especificamente, o sucesso eleitoral.
Executivo e Legislativo esto profundamente envolvidos nessas disputas e habituados a lidar
com os mecanismos habituais que permitem a formao de maiorias e, nesse sentido,
asseguram a governabilidade.
No sem razo, h o temor de trocar um sistema imperfeito por outro ainda pior.
O sistema atual sobreviveu a crises econmicas severas, ao impeachment de um Presidente da

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Repblica, a reformas constitucionais e a ciclos de escndalos que abalaram as instituies

democrticas. Mas a preservao dessa segurana no autoriza o sacrifcio dos objetivos
expressos no art. 3 da Constituio: construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o
desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceito de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao. Esses objetivos no esto soltos no texto
constitucional, cujo art. 1 elenca a soberania emanada do povo , a cidadania, a dignidade
da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico
como fundamentos do Estado Democrtico de Direito institudo em 1988.
A articulao desses dispositivos parece, primeira vista, recortada pelo art. 2 da
Constituio, que menciona os poderes da Unio, harmnicos e independentes entre si. Essa
intromisso dos poderes constitudos entre fundamentos e objetivos da ordem constitucional
tambm pode ser entendida como um cerco democrtico s instituies. Se nada mais fosse
dito sobre o regime de governo, os elementos essenciais da representatividade e da
participao poltica j seriam facilmente dedutveis, assim como estaria evidente o papel dos
partidos nas relaes entre governo e sociedade.
O ambiente no qual os partidos surgem, de forma espontnea e livre, a prpria
sociedade, no sentido de que esse processo no est sujeito tutela do Estado. A Justia
Eleitoral, qual cabe a organizao do processo eleitoral, realiza um controle formal do
atendimento aos requisitos legais para a participao dos partidos nas eleies, o que no
impede a existncia de partidos no-eleitorais, como associaes polticas aptas a difundir
programas e debater livremente. A passagem desse debate para o campo eleitoral, que uma
esfera qualificada de debate e deciso dos assuntos pblicos, que est sujeita ao controle de
legalidade realizado pela Justia Eleitoral e culmina no processo de aquisio de legitimidade
representativa, que a prpria eleio. Nessa dimenso pblica qualificada, de representao,
o ambiente natural dos partidos polticos o Parlamento.
O Poder Judicirio est aberto ao debate democrtico como instncia na qual eventuais
impasses polticos so decididos. Sua legitimidade reflexo da prpria funo de controle de
constitucionalidade que lhe prpria e que no se confunde com mero controle de legalidade.
A participao de quaisquer interessados nos processos judiciais constitucionalmente
garantida, e a legitimidade das decises, inclusive as impopulares, deriva da funo de evitar
os excessos das maiorias, pois o respeito aos direitos fundamentais, inclusive e especialmente
de minorias, tambm fundamento do Estado Democrtico de Direito.

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No exerccio da funo de preservar a coeso entre direito e sociedade, o Judicirio tem

legitimidade para promover mudanas de interpretao das normas constitucionais para
aproximar o sistema poltico dos fundamentos e dos objetivos expressos na Constituio.
Porm, essa atuao supletiva do Judicirio deve ser restrita aos casos nos quais haja impasses
polticos incontornveis no Legislativo, a quem cabe, primariamente, promover a evoluo do
sistema poltico dentro dos marcos constitucionais.
A reforma pela via judicial no o caminho preferencial do debate democrtico, mas
uma soluo extrema que contorna a incapacidade do Legislativo para realizar uma reforma
poltica ampla. No se pode esquecer que o Parlamento o foro primrio no qual esses
debates devem ser travados e sua substituio por outro Poder s justificada em situaes de
impasse poltico. Por essa razo, o Congresso Nacional deve procurar estratgias alternativas
para promover a reforma poltica, caso contrrio corre o risco de renunciar funo
representativa que sustenta sua legitimidade democrtica.
14. Estratgias para a reforma poltica
Os partidos so apenas um elemento do sistema poltico. Tanto influenciam outros
elementos desse sistema quanto por eles so influenciados. Aspectos pontuais do
funcionamento dos partidos e das eleies podem ser abordados isoladamente e talvez seja
mais fcil aprovar sucessivas medidas de pequeno impacto do que criar acordos amplos em
torno de reformas mais abrangentes. Em qualquer dessas vias, as causas dos problemas que se
pretende solucionar devem ser identificadas e enfrentadas com medidas adequadas, a partir da
identificao clara dos problemas que se pretende solucionar e ponderao dos efeitos que as
reformas cogitadas possivelmente produziro.
Um problema comum em muitas das propostas de reforma poltica que as mudanas
nas instituies so positivas, mas no criam, por si ss, as condies suficientes para que
tenhamos um sistema de governo mais estvel e democrtico, inclusive no que diz respeito
sua compreenso pelo povo que titular da soberania, convm lembrar. comum dissociar
diagnsticos, meios e fins: mesmo que a legislao eleitoral seja aprimorada, s resolveramos
parte do problema (o processo de escolha de representantes); se aperfeioarmos os regimentos
internos, s teremos ganhos de eficincia no processo legislativo, e no na substncia do que
se decide; a imposio de maior fidelidade partidria fortalece as agremiaes no sentido de
atribuir aos partidos mais controle sobre seus integrantes, mas no estreita o vnculo
representativo com os cidados-eleitores. Na linha desses exemplos, mas um pouco alm do
rol costumeiro de assuntos pertinentes reforma poltica, a aceitao ou a rejeio do

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ativismo judicial tambm deve ser compreendida como uma escolha relativa representao
poltica, tendo em vista que a atuao supletiva dos tribunais superiores despertou um debate
sobre eventual substituio dos representantes eleitos pelos juzes.
Todos esses avanos so necessrios e positivos, mas no tm, isoladamente, a
substncia de uma reforma poltica realmente profunda. Para chegar ao mago desse
problema, necessrio ponderar os fatores que condicionam a organizao e a atuao dos
partidos e articular esses elementos num conjunto de propostas que tanto podem ser
implementadas em bloco como paulatinamente, com as vantagens e desvantagens prprias de
cada opo.
A adoo de reformas graduais, mesmo que representem mudanas mais profundas ao
longo de alguns anos, permite contornar impasses, mas demora a produzir os efeitos
desejados. A reforma em bloco produz impacto rpido, mas pode levar a rupturas traumticas
no sistema poltico e encontra, inclusive por essa razo, maior resistncia sua aprovao.
Parece ser mais vivel a construo de acordos em torno de reformas pontuais,
especialmente se forem concatenadas em sucesso de modo que cada passo facilite o seguinte,
do que criar um consenso sobre reformas amplas, mais propensas a ferir interesses de vrias
partes ao mesmo tempo. Essa via requer a definio de uma agenda sucessiva de reformas
para construir e consolidar, por etapas, um sistema mais completo, e tanto pode atender
necessidade de reforma quanto aliviar as tenses entre Legislativo e Judicirio na sua
conduo.
15. Elementos de uma reforma poltica profunda
Antes de nos perguntarmos se um sistema partidrio bom ou ruim, preciso cogitar se
esse sistema reflete a sociedade ou se impe queles que deveriam ser representados. Essa a
medida substantiva da legitimidade da representao poltica e deve ser a linha mestra de
qualquer proposta de reforma que tenha por finalidade aprimorar o processo democrtico.
Assim como os partidos brasileiros do vazo a demandas legtimas de diversos
segmentos da sociedade, a dinmica de muitos debates e decises tambm orientada por
interesses que no costumam ser submetidos ao escrutnio do pblico. A atuao de
representantes de empresas, associaes, sindicatos, corporaes, organizaes religiosas,
governos de outros entes da Federao e estrangeiros, bem como outras entidades e tambm
indivduos, nem sempre est sujeita transparncia que o debate pblico requer.
Quando essas negociaes so expostas ao pblico, na imprensa ou no prprio
Parlamento, refora-se a percepo de que a poltica atende a interesses de quem concentra

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poder poltico ou econmico, no da sociedade como um todo. Isso aprofunda o sentimento

de ruptura do vnculo representativo. Os interesses representados dessa forma podem ser
perfeitamente legais e legtimos, mas a falta de transparncia costuma ser suficiente para
despertar presunes de que se trata de negociatas escusas, assim como a falta de uma
democracia intrapartidria consolidada tambm produz estranhamento e ceticismo com
relao ao funcionamento dos partidos.
Como os partidos s obtm mandatos representativos pelo voto direto, mas tomam
decises importantes sem controle popular ou responsabilidade direta (exceto nas eleies
seguintes), pode-se dizer que o sistema partidrio brasileiro tanto reflete como se impe
sociedade, em diferentes circunstncias.
Uma reforma poltica profunda no pode ser limitada ao fortalecimento dos partidos,
que j so, em grande medida, fortes, especialmente aps a deciso do Supremo Tribunal
Federal que lhes atribuiu a titularidade dos mandatos e tornou muito mais rgida, sob pena de
perda de cargos, a fidelidade partidria. O problema a solucionar de organizao do sistema
partidrio e dos fatores que condicionam a ao dos partidos, que so percebidos por grande
parte do eleitorado como entidades em constante e inescrupulosa busca de ganhos privados
em detrimento do interesse pblico. Essa a questo central que coloca em xeque o sistema
representativo e, com ele, a prpria confiana na democracia.
Alm disso, necessrio dar ateno aos padres de relacionamento entre poderes, para
que os problemas de ineficincia e incoerncia da ao estatal sejam abordados de forma
adequada, o controle institucional realizado pelo Legislativo seja realmente eficaz e a
dinmica entre Legislativo e Executivo no funcione como um entrave qualidade da gesto
pblica. O campo de discricionariedade nas polticas pblicas tem sido reduzido com a
criao de entidades reguladoras autnomas e o aprimoramento do controle social dos gastos
pblicos, mas uma relao institucional mais transparente entre Executivo e Legislativo
poderia trazer alguns avanos importantes nesse sentido. A percepo de legitimidade
tambm um dado substantivo sobre a qualidade da democracia no sistema partidrio.
O envolvimento dos cidados nos partidos e no governo tambm precisa ser estimulado,
como condio de revitalizao da poltica brasileira. O debate sobre o aprimoramento da
representao poltica est bastante limitado capacidade do Estado de organizar a sociedade
e os partidos. comum que os cidados, alienados da busca de solues, fiquem no papel de
espectadores, e no exeram maior protagonismo na esfera pblica. Nesse sentido, no
assumem a responsabilidade pelas mazelas do governo, que creditam a um sistema do qual
pouco participam e muitos no querem participar, pois identificam a poltica com corrupo.

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Muitos criticam, mas poucos se dispem a ajudar na construo de um modelo mais

representativo, inclusive porque os partidos, que podem desempenhar um papel importante na
mediao desse debate e na articulao das demandas em propostas organizadas, no
conseguiram, ainda, envolver a sociedade nesse processo. Quando muito, o debate sobre
ilegalidades cometidas por adversrios transborda das comisses parlamentares de inqurito
para o noticirio.
A legalidade, que deveria ser um pressuposto, ocupa o centro do debate sobre reforma
poltica, cujo binmio essencial representatividade e governabilidade. Apesar do imperativo
de estabelecer limites rigorosos para a atuao dos representantes e das instituies, preciso
tomar o cuidado de no degenerar a promoo de responsabilidade poltica em restrio
exagerada dos direitos polticos e civis. O endurecimento das leis, isolado, pode estimular
uma renovada originalidade para a prtica de desvios ticos e legais, sem contrapartida em
termos de legitimidade democrtica. Assim como importante combater a prtica de atos
ilcitos, tambm necessrio fortalecer o vnculo representativo entre partidos e eleitores.
O aprimoramento do regime democrtico requer a ampliao progressiva das liberdades
com a devida contrapartida de responsabilidade, que inclui prestao de contas (no s de
despesas, mas tambm do exerccio do mandato) e maior participao direta e indireta dos
cidados, que os partidos podem e devem propiciar.
16. Concluso: o papel dos partidos polticos
No h como fugir ao questionamento da funo que cabe aos partidos numa eventual
reforma poltica. Cogitemos duas: a primeira, evidentemente, seria a de organizar propostas
que orientem o debate parlamentar; a segunda, mais complexa, diz respeito ao papel que os
partidos devem desempenhar num sistema democrtico adequado sociedade brasileira no
atual momento histrico.
Tradicionalmente, o sistema partidrio tem o papel vital de dar vazo aos conflitos de
forma organizada, como agentes de participao e representao, de modo a facilitar o
processo decisrio democrtico e o encontro de solues para a integrao poltica mediante o
debate e a deliberao, sem recurso violncia. Uma ideia simples e tradicional ainda se
aplica: os partidos funcionam como intermedirios entre o povo e o governo. Porm, diante
do sentimento de falta do povo nessa equao, no basta que o mandatrio seja investido no
cargo pblico sem estar sujeito ao controle, pelos partidos, pela Justia ou pelos
representados, de como o exerce, sob pena de favorecer a oligarquizao da poltica e deixar o
povo margem do governo.

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Na mesma linha de raciocnio, no basta instituir uma fidelidade partidria rgida, sem
que haja mecanismos de controle dos partidos pelos cidados que com ele se identificam.
Resta o problema de assegurar a representatividade dos mandatos polticos, cuja medida a
harmonia entre os interesses dos eleitores e a ao dos mandatrios, sem submeter toda
deciso aos custos e demora da consulta direta. As diretrizes da atuao parlamentar devem
estar cristalizadas em programas claros e amplamente divulgados, cuja execuo seja
disciplinada, de preferncia, por rgos de controle interno dos prprios partidos, na linha da
autonomia assegurada pela Constituio. Os partidos podem viabilizar essa representatividade
quanto mais forem permeveis participao dos cidados na formulao de seus programas
e nas suas instncias decisrias. Do contrrio, pode ganhar volume a demanda por alguma
forma de controle externo, ou a sensao de infidelidade aos programas.
Rejeitar os partidos e os polticos no nos deixa com nada melhor do que j temos e
suprime a possibilidade de reforma pela via institucional. Tratar a corrupo como causa de
todos os males tambm um diagnstico viciado, pois ela , em grande parte, efeito de outras
causas. No basta a honestidade pessoal contra elementos do sistema poltico que induzem a
prticas pouco republicanas e, em alguns casos, distanciam o povo dos processos decisrios.
O reforo do papel dos cidados na vida partidria, aliado ao debate sobre as relaes entre os
poderes da Repblica e educao cvica, pode fazer mais pelo aprimoramento da identidade
entre representantes e representados do que uma reforma eleitoral.
Em suma: a democratizao dos partidos, a sua articulao com a sociedade mediante
definio de programas claros, a simplificao das eleies, o reforo da participao popular
na atividade legislativa e na elaborao e controle de polticas pblicas, a promoo de
responsabilidade poltica e a restrio das trocas de apoio por cargos e verbas so perspectivas
distintas, mas interligadas, do aprimoramento do sistema partidrio.
Nenhuma dessas iniciativas encontra obstculos na Constituio de 1988 pelo
contrrio, so perfeitamente harmnicas com os princpios nela veiculados, desde que a
autonomia partidria, que no valor absoluto no prprio texto constitucional, tambm seja
respeitada. possvel, desse modo, revitalizar o sistema partidrio mediante aprofundamento
dos fundamentos e objetivos polticos j contidos na Constituio.