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Marco Conceptual sobre Reforma y Modernizacin del

Estado y de la Gestin Pblica

Documento Preliminar

Consultor Carlos Casas Tragodara

Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo

Secretara de Gestin Pblica PCM / 1

CONTENIDO
CAPTULO I: La situacin de la cual partimos ............................................................. 4
Seccin 1: Avances en la ltima Dcada ................................................................... 5
Seccin 2: Agenda Pendiente ..................................................................................... 7
CAPTULO II: Hacia un nuevo Estado ....................................................................... 11
Seccin 1: Reforma del Estado Vs. Modernizacin del Estado ................................. 11
Seccin 2: Poltica Pblica VS. Gestin Pblica ...................................................... 13
Seccin 3: ESTADO: Eficiente, Transparente, Inclusivo, Descentralizado y Moderno
................................................................................................................................ 13
CAPTULO III: La reforma del Estado en Perspectiva ................................................ 21
Seccin 1: Inicios de los Noventa ............................................................................ 22
Seccin 2: Segundo Intento: 1996............................................................................ 25
Seccin 3: El contexto reciente: 2001-2010 ............................................................. 27
Seccin 4: A manera de resumen ............................................................................. 29
CAPTULO IV: Dos aspectos econmicos que deben ser tomados en cuenta en el
proceso de Reforma del Estado y de Modernizacin de la Gestin Pblica .................. 31
Seccin 1: Los costos de Transaccin ...................................................................... 31
Seccin 2: El Rol de los Incentivos .......................................................................... 37
CAPTULO V: El centro de la gestin pblica moderna: La Gestin por Resultados... 40
Seccin 1: Antecedentes .......................................................................................... 40
Seccin 2: Gestin por Resultados: Orientado al Ciudadano .................................... 41
CAPTULO VI: Orientacin al Ciudadano .................................................................. 61
Seccin 1: Participacin Ciudadana ......................................................................... 64
Seccin 2: Mecanismos de Voz ............................................................................... 69
Seccin 3: Transparencia ......................................................................................... 70
CAPTULO VII: La Necesidad de un Estado Descentralizado .................................... 73

Secretara de Gestin Pblica PCM / 2

Seccin 1: El aspecto territorial ............................................................................... 76


Seccin 2: Criterios para la asignacin de competencias y funciones entre los distintos
niveles de gobierno. ................................................................................................. 77
Seccin 3: Tipos de descentralizacin ...................................................................... 82
CAPTULO VIII: Los Insumos e Instrumentos para la Modernizacin del Estado....... 87
Seccin 1: Recursos Humanos ................................................................................. 87
Seccin 2: Gobierno Electrnico ............................................................................. 89
Conclusiones ............................................................................................................... 92
Bibliografa ................................................................................................................. 95

Secretara de Gestin Pblica PCM / 3

CAPTULO I: LA SITUACIN DE LA CUAL PARTIMOS


El pas ha mejorado en trminos econmicos y sociales, si bien se ha dado una mejora
absoluta en el mbito social, la mejora ha sido menor en trminos relativos. La
desigualdad se ha reducido, pues se ha mejorado ms en las zonas o segmentos de
poblacin ms vulnerables, pero an persisten importantes desigualdades. Se ha
avanzado en temas de descentralizacin, simplificacin administrativa, servicio civil,
transparencia, entre otros. Sin embargo, an queda mucho por hacer para conseguir un
Estado ms cercano a las personas, que garantice sus derechos y promueva la igualdad
de oportunidades.
Cuadro: Evolucin de Indicadores Sociales y Econmicos (2001-2010)

Econmicos
Sociales

Indicadores

Indicadores

Valor
(a)

Periodo

Valor
(b)

Periodo

IPC % (Var. Promedio Anual)

7.0 1995-2000

2.3 2001-2010

Var. PBI real (Var. Promedio Anual)

3.6 1995-2000

5.7 2001-2010

PBI (miles de millones de soles)

Avance
(b)-(a) (b)/(a)
-4.7
2.0

189.2

2001

434.6

2010

2.3

Inversin Bruta Fija Privada (% del PBI)

15.5

2001

19.2

2010

3.7

Inversin Bruta Fija Pblica (% del PBI)

3.1

2001

5.9

2010

2.8

Exportaciones (miles de millones de soles)

29.8

2001

111.6

2010

3.7

Importaciones (miles de millones de soles)

33.2

2001

98.9

2010

3.0

Presin Tributaria (% del PBI)

12.3

2001

14.8

2010

2.5

Deuda Pblica (% del PBI)

45.9

2001

23.5

2010

-22.4

Incidencia de la Pobreza (% de la Poblacin)

54.8

2001

31.3

2010

-23.5

Selva urbana

62.4

2001

27.4

2010

-35.0

Selva rural

74.0

2001

45.6

2010

-28.4

Costa rural

62.7

2001

34.8

2010

-27.9

Sierra urbana

51.6

2001

27.3

2010

-24.3

Costa urbana

44.6

2001

21.1

2010

-23.5

Sierra rural

83.4

2001

61.2

2010

-22.2

Lima Metropolitana
Tasa de Mortalidad (cada 1000 bebs nacidos vivos)

31.9

2001

12.8

2010

-19.1

28.9

2001

14.9

2010

-14.0

Desnutricin Crnica (% de la Poblacin)

22.9

2005

17.9

2010

-5.0

7.9

2001

6.8

2008

-1.1

12.30

2004

6.5

2010

-5.8

Desempleo (% de la PEA)
Tasa de Analfabetizacin (% de mayores de 15 aos)

Fuente: BCRP, INEI, Banco Mundial, MEF, IPSOS Apoyo

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Antes de definir las categoras conceptuales que deben estar asociadas a un Estado que
busque responder a las necesidades de la poblacin es indispensable situar la discusin
en el contexto de la sociedad peruana. Toda construccin conceptual carece de
contenido si no est vinculada con la realidad para la cual est siendo elaborada. Por
ello antes de iniciar la discusin haremos un breve recuento de la situacin actual del
pas tomando en consideracin los eventos econmicos y sociales de los ltimos diez
aos.

Fuente: Banco Central de Reserva del Per

Seccin 1: AVANCES EN LA LTIMA DCADA


El Per ha logrado avanzar en muchos campos en los ltimos aos. As vemos que se
observa una significativa reduccin de la pobreza1, el ingreso por habitante ha crecido
considerablemente en los ltimos aos 2 y se han obtenido significativos avances en
temas como la estabilidad macroeconmica, la competitividad y las facilidades para
hacer negocios. De la misma manera, la expansin de la actividad econmica ha llevado
a que exista una mayor cobertura de servicios pblicos y comerciales en todo el
territorio. Asimismo, la expansin de las microfinanzas ha logrado que una mayor
proporcin de peruanos tenga acceso al crdito y por ende un desarrollo de la actividad
econmica ms equitativo.
1

Segn mediciones del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) el 54.8% de la poblacin se encontraba en situacin
de pobreza en el ao 2001. Para el ao 2010 esta cifra se haba reducido a 31.3%. De la misma manera la pobreza extrema afectaba
al 24.4% de la poblacin el ao 2001 y sta se redujo a 9.8% para el ao 2010
2
Segn cifras del Banco Central de Reserva entre el ao 2001 y 2010 el producto per cpita creci en 47.7% medido en trminos
reales a precios de 1994.

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Un salto cualitativo importante que ha sido dado en los ltimos diez aos es el
lanzamiento de la descentralizacin. Desde el ao 2003 contamos con autoridades
regionales elegidas en sufragios universales, autoridades que se suman a los alcaldes
que han sido elegidos popularmente de manera continua desde 1980 3 . Una de las
razones de este intento descentralizador fue acercar el Estado a la poblacin en el
sentido de aplicar el principio de subsidiariedad lo que significa que aquel nivel de
gobierno ms cercano a la poblacin es quien debe detentar la responsabilidad por la
provisin de los servicios y bienes a los cuales la poblacin tiene derecho 4. El balance
del proceso es sujeto de mucho debate pero este aspecto de la reforma del Estado ha
calado hondo en la poblacin y lo que se espera es que siga avanzando de una manera
en que vaya perfeccionndose de manera paulatina.
Tambin se ha avanzado en temas relacionados a la atencin al ciudadano con la
poltica de simplificacin administrativa que se ha venido llevando a cabo as como
avances en gobierno electrnico en donde instituciones como SUNAT, SUNARP,
RENIEC entre otras han hecho uso de la tecnologa de informacin para simplificar los
trmites y brindar un mejor servicio al ciudadano.
Un tema en el que se ha avanzado tambin es el inicio del esfuerzo de mejora del
servicio civil, que se inici el ao 2008 con la creacin de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) que es una reforma de largo aliento pero que se ha iniciado
con un equipo tcnico solvente que viene trabajando el esquema de la reforma. En el
caso de la transparencia tambin ha habido un avance importante con la publicacin de
reportes de diversas instituciones que evalan la accin de las instituciones del Estado y
el portal de transparencia del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF)
que permite ver en tiempo real el estado de la ejecucin del gasto pblico. Por ltimo el
Sistema Nacional de Inversin Pblica ha introducido estndares de calidad en la
ejecucin del gasto de capital en todas las instituciones del Estado y en los ltimos aos
ha tendido a descentralizarse dando mayor autonoma a los Gobiernos Regionales y
Locales.

Debe mencionarse que la eleccin de autoridades locales en el pas tiene antecedentes que se remontan incluso hasta el siglo XIX
la cual fue interrumpida en diversos momentos de nuestra historia. Sin embargo, como se mencion desde el ao 1980 existen
elecciones democrticas de manera ininterrumpida.
4

Adems del principio de subsidiariedad, la Ley de Bases de Descentralizacin plantea los siguientes principios: Principio de
Selectividad y Proporcionalidad, Principio de Provisin, Principio de Concurrencia, y Criterio de Economas de Escala. Estos
principios se desarrollarn con ms detalle en el documento que abarca los avances realizados por el pas en diferentes refor mas.

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Asimismo se ha logrado integrar el Per al mundo con la suscripcin de sendos tratados


de libre comercio con varios pases o bloques de los mismos que han permitido una
expansin de las exportaciones importantes. Ello ha dado como resultado que el monto
exportado haya crecido 6.2 veces entre los aos 1998 y 2010. Esta mayor integracin
del Per a la economa mundial ha generado impactos en el crecimiento y en la
distribucin del ingreso dado que se han desarrollado zonas al interior del pas que han
tomado un dinamismo sin precedentes en los ltimos diez aos. Para el ao 2010, un
poco menos del 70% de las exportaciones eran provenientes del interior del pas, donde
destacan los departamentos de Arequipa, Ancash e Ica. Adems, el crecimiento del
monto exportado es mayor en el interior del pas (48%) en comparacin con Lima y
Callao (18%)5.
A nivel macroeconmico, la inversin pblica que a inicios de la primera dcada de este
siglo se situaba en alrededor de 3% del PBI hoy en da est en niveles cercanos al 6% lo
que asegura que las brechas de infraestructura se estn acortando. Asimismo las
finanzas pblicas son manejadas de manera responsable asegurando la estabilidad
necesaria para el crecimiento del consumo e inversin privados. Por otro lado, la
poltica monetaria llevaba a cabo por el Banco Central de Reserva del Per es
reconocida mundialmente como una de las ms responsables del mundo.
Como vemos, la continuidad de polticas econmicas y los avances en la modernizacin
y reforma del Estado han creado mejores condiciones de vida en el pas, lo cual es
sustentado por los datos que hemos presentado y que son reconocidos a nivel
internacional en diferentes foros.

Seccin 2: AGENDA PENDIENTE


Por otro lado, lo avanzado es considerable pero si queremos contar con una sociedad
moderna con igualdad de oportunidades y acceso a los servicios pblicos bsicos, an es
largo el camino que nos falta por recorrer. A pesar de todos los esfuerzos 31.3% de la
poblacin vive en pobreza lo que representa cerca de 9 millones de personas que viven
en estas condiciones. Esta cifra agregada esconde una heterogeneidad importante dado
que en departamentos como Huancavelica la tasa de pobreza llega al 66.1%, mientras

Fuente: CEPLAN

Secretara de Gestin Pblica PCM / 7

que en el departamento de Lima dicha tasa es 13.5%6. Por otro lado, la pobreza extrema
an se ubica en 9.8% lo implica que cerca de 3 millones de personas viven en esta
condiciones las cuales se encuentran ubicadas en las zonas rurales donde la incidencia
de este tipo de pobreza es de 23.3%. Como vemos, existen an muchas zonas del pas
donde el Estado est ausente y se aprecia una heterogeneidad considerable en los
resultados econmicos dado que existen zonas que son muy dinmicas y otras siguen en
un atraso permanente.

Fuente: INEI- ENAHO 2005, 2009, 2010


Un tema importante en el cual an existe una brecha importante es la referida a la
calidad de la educacin. Por ejemplo en la prueba PISA (Programme for International
Student Assessment) tomada en el ao 2009 en ms de 70 pases, el Per ocupa el
puesto 63 que es el ms bajo de los pases latinoamericanos7. An falta mucho por hacer
en cuanto a la calidad de la educacin en trminos de comprensin de lectura y
habilidad matemtica. En los ltimos aos, el presupuesto para educacin aument
considerablemente pero no as la calidad de la misma por lo que existe una demanda
urgente por mejorar el uso de los recursos. Por ello se ha iniciado, dentro de la estrategia
de presupuesto por resultados, un programa estratgico vinculado con la calidad de la
educacin, en donde las mayores asignaciones presupuestales estn vinculadas al logro
de resultados de aprendizaje.

Las cifras de este prrafo provienen de la Encuesta Nacional de Hogares del INEI.

Esta prueba se aplica a estudiantes de 15 aos y mide las capacidades de los estudiantes de integrarse a la vida productiva o seguir
estudios ms avanzados.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 8

De la misma manera, an falta avanzar en lo referido a la lucha contra la corrupcin


debido a que con frecuencia se detectan casos de mala utilizacin de fondos,
sobrevaloracin de obras y contratacin de personal sin calificaciones tcnicas pero con
afiliacin partidaria en los distintos niveles de gobierno que configuran un cuadro de
desprestigio de la administracin pblica y las autoridades.
En cuanto a infraestructura, si bien se ha avanzado en el gasto de inversin este no se
encuentra distribuido homogneamente en el territorio debido a que existe

una

distribucin desigual del canon y de los recursos para infraestructura por lo que existen
todava muchas zonas del pas an no conectadas.
Esta situacin descrita lleva a pensar que la percepcin del Estado en la ciudadana no
sea de las mejores. Existen muchas crticas y desconfianza acerca de la idoneidad de las
acciones del Estado y de los efectos que tienen sus acciones sobre la poblacin. Ello se
refleja en las cifras publicadas en el ltimo informe de la corporacin Latinobarmetro8.
Promedio
Regional

Gobierno

Economa

Puesto
Regional

15 de 18

Per
49%

"El pas est progresando"

45%

"El pas ser ms prspero"

45%

"Al pas le ir mejor que el promedio de la regin"

55%

"La economa de mercado es el nico sistema para ser desarrollado"

62%

"La empresa privada es indispensable para el desarrollo del pas"

14%

"La distribucin de los ingresos es justa"

15%

"El gobierno busca el bienestar de la poblacin"

34%

"Confo en el gobierno"

38%

"Los peruanos exigen sus derechos"

80%

"El Estado tiene los medios para resolver los problemas"

4.4

"El estado es eficiente" (10 puntos)

12 de 18

Servicios
Pblicos

opina que

"El estado es transparente"


12%

"Se cumplen las leyes"

11%

"Estoy satisfecho con el poder judicial"

0.33

20%

"La educacin es la mejor poltica pblica"

0.37

27%

"La salud es la mejor poltica pblica"

23%

"El estado ha hecho algo por m o mi familia"


Los mayores problemas son delincuencia, seguridad pblica y desempleo

Fuente: Latinobarmetro (2011)


Como podemos apreciar, la ciudadana percibe lo que las cifras objetivas ya
mencionadas demuestran. Es decir, en el pas se ha logrado avanzar en los ltimos aos
en trminos econmicos pero el esfuerzo se ha concentrado en pocas manos. Adems, la

Informe 2011 corporacin Latinobarmetro. Octubre 2011. Santiago de Chile.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 9

ciudadana considera que el Estado es poco transparente y eficiente y que en trminos


de polticas sociales la poblacin no percibe que reciba una buena atencin. Lo que es
ms saltante es que 4 de cada 5 peruanos considera que el Estado cuenta con los medios
para solucionar los problemas.
Este diagnstico apretado de los avances en los ltimos aos en lo econmico y en
reduccin de la pobreza resalta la necesidad de contar con un Estado que mejore sus
capacidades, que sea eficiente, ms cercano a la poblacin e inclusivo. Adems debe ser
eficaz y tener impacto sobre las necesidades de la poblacin.
Todo lo anterior llama la atencin dado que se detecta la necesidad de un Estado que
promueva la igualdad de oportunidades a travs de asegurar el acceso a una serie de
servicios a los cuales los ciudadanos tienen derecho como lo establece la Constitucin
Poltica del pas. Como sabemos, la poblacin tiene derechos sociales y econmicos
como el derecho a la salud, la seguridad social, proteccin de la familia, la educacin y
el trabajo. Estos se agregan a los derechos fundamentales y polticos. De lo que se
puede apreciar por las cifras an falta consolidar al Estado como garante de estos
derechos. A pesar de los avances logrados, existe una percepcin mayoritaria de que
ello no basta y si queremos asegurar las condiciones para que nuestra sociedad, sistema
poltico y sistema econmico se consoliden en el futuro es necesario contar con un
Estado que responda a las expectativas de la poblacin.
Los mencionados son problemas persistentes que se han ido acumulando a lo largo de la
historia. Es cierto que hoy estamos mejor que hace diez aos pero tambin es cierto que
es tiempo de atacar estos problemas de manera frontal poniendo el Estado al servicio de
los ciudadanos.
Por ello es que la Reforma del Estado y la Modernizacin del Estado son acciones que
deben tomarse en cuenta con el fin de lograr consolidar al Estado y responder a las
necesidades de la poblacin. Tomando en cuenta este diagnstico inicial es que se
presentarn los principales elementos que componen un Estado que se acerca cada vez
ms a las personas, que garantiza sus derechos y promueve la igualdad de
oportunidades.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 10

CAPTULO II: HACIA UN NUEVO ESTADO


Dada la necesidad de los ciudadanos que ha sido resumida en la seccin inicial es
importante notar que surge una demanda por un Estado ms moderno, eficiente,
transparente, descentralizado e inclusivo. Primero se definirn los conceptos que hacen
referencia a la construccin de un nuevo Estado. Luego se definirn operativamente los
adjetivos que describen al Estado que desea la poblacin de tal manera que el Estado se
pueda organizar para cumplir con estos anhelos.

Seccin 1: REFORMA DEL ESTADO VS. MODERNIZACIN DEL ESTADO

Reforma del Estado

Modernizacin del Estado

Cambio contundente y espordico de la

Cambios

estructura o funcionamiento del Estado.

funcionamiento del Estado.

Una nueva y mejor manera de hacer las

Mejoras en la manera en que se hacen las

cosas.
Requiere de componentes polticos y
tcnicos.

pequeos

constantes

del

cosas.
Requiere

de

constante

evaluacin,

monitoreo y retroalimentacin.

Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y/o modernizacin del Estado en


verdad uno siente que cada autor quiere aportar algo a la definicin y puede terminar
causando confusiones. El trmino y/o no es gratuito dado que para algunos pueden
sonar a sinnimos y para otros claramente diferenciables. Por ello es necesario delimitar
qu se entiende por cada uno de estos conceptos.

Reforma del Estado implica saltos cualitativos discretos en cuanto a la


estructura, reglas de juego y/o funcionamiento del Estado. En este sentido, una
decisin poltica de crear un nuevo sistema administrativo, descentralizar un pas
o introducir la gestin por resultados como el modo de orientar la operacin del
Estado son ejemplos de Reformas del Estado. Estas decisiones implican un
componente poltico y tcnico indispensable que no siempre van de la mano.
Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los diferentes
grupos de inters del pas. Se pactan objetivos esenciales que permitan que el

Secretara de Gestin Pblica PCM / 11

Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante los incesantes cambios


econmicos, polticos y sociales; frente a los cuales requiere responder
eficazmente. 9 Supone la generacin consensuada de nuevas instituciones y la
institucionalizacin de las mismas de acuerdo a las demandas internas y externas
de la poblacin.

Ejemplo: Control de Daos como Ventana de Oportunidad


Muchas veces se toman las decisiones polticas debido a factores totalmente
impredecibles como el surgimiento de un problema de corrupcin o la cada de
un puente o movimientos sociales que reclaman cambios. En esos casos se debe
dar contenido tcnico a la decisin tomada para que el cambio genere
beneficios en la poblacin. Esto es lo que la tecnocracia denomina control de
daos pero que a la vez es una ventana de oportunidad porque abre el espacio
poltico para impulsar una reforma necesaria.

Modernizacin del Estado Comprende un proceso continuo de mejora con el


fin de que las acciones del Estado puedan responder cada vez ms a las
expectativas de los ciudadanos. Implica mejorar la forma en la que el Estado
hace las cosas, introducir mecanismos ms transparentes, eficientes, enfocarse
en los procesos que estn detrs de las acciones del Estado orientadas a
satisfacer las necesidades de los ciudadanos con el fin de mejorarlos, entre otros
aspectos. Necesita de una permanente retroalimentacin porque es indispensable
realizar una evaluacin y monitoreo para identificar las reas en las cuales se
puede mejorar. Se puede resumir como el esfuerzo permanente por mejorar el
accionar del Estado.

Proyecto USAID/PERU Prodescentralizacin y Presidencia del Consejo de Ministros: Aspectos Claves en la Gestin Pblica
Descentralizada Reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica, 2011. Pg. 9.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 12

Seccin 2: POLTICA P BLICA VS. GESTIN PBLICA


Poltica Pblica

qu se debe hacer.

Gestin Pblica cmo se hace lo que se debe hacer.

Una vez realizada esta delimitacin de los trminos a utilizar es importante tambin
hacer la distincin entre poltica pblica y gestin pblica. Una forma sencilla de
abordar estos conceptos est asociada a la diferencia entre el qu y el cmo. La poltica
pblica est ms asociada al qu se debe hacer. Por ejemplo, se puede pensar en una
decisin que involucra mejorar la calidad de la educacin en el sentido que los nios
que van a la escuela tengan un nivel de comprensin matemtica y lectora acorde con
estndares internacionales. Esto determina qu se va a hacer. La gestin pblica est
referida a cmo se va a lograr cumplir con este mandato. Ello implica contar con
operadores (gestores pblicos) que deben ser capaces de combinar los distintos
elementos necesarios como recursos financieros, capital, trabajo y factores adicionales
de tal forma de poder ofrecer a la poblacin lo ofrecido.

Seccin 3: ESTADO: EFICIENTE, TRANSPARENTE, INCLUSIVO,


DESCENTRALIZADO Y MODERNO
Un Estado
eficiente es aquel que utiliza sus recursos para satisfacer las necesidades de la
poblacin al menor costo posible manteniendo un estndar mnimo.
transparente es aquel que permite el acceso de todos los ciudadanos a la
informacin que stos requieran y comunica sus decisiones abiertamente.
inclusivo es aquel que garantiza los derechos y la igualdad de oportunidades
para todos los ciudadanos.
descentralizado es aquel que satisface las necesidades de la poblacin
adecundose a la heterogeneidad de las mismas.
moderno es aquel que se mantiene en constante cambio para adecuarse a su
entorno.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 13

El sustantivo Estado que estamos proponiendo tiene una serie de adjetivos que implican
varias definiciones que es necesario desarrollar para delimitar el concepto del Estado
que se pretende construir. Esta serie de adjetivos depende de lo que la ciudadana exija.
Por un lado, como ya se mencion, las personas tienen derechos fundamentales,
polticos, econmicos y sociales. Es deber del Estado cumplir con el mandato de la
constitucin para asegurar que todos los ciudadanos accedan a estos derechos. Entonces,
debemos pensar que estos adjetivos deben caracterizar un Estado que cumpla con este
mandato.
Por otro lado, como tambin se ha sealado, a pesar de lo avanzado en los ltimos aos
an persisten muchas demandas por parte de los ciudadanos. Esto nos sugiere que el
Estado debe responder a estas demandas de manera efectiva. Con el fin de consolidar el
orden social y econmico es necesario contar con un mejor Estado que adems de
asegurar los derechos de las personas, tambin permita hacer sostenible el crecimiento
econmico que se ha logrado durante los ltimos aos a partir de las reformas iniciadas
en la ltima dcada del siglo pasado.
A continuacin se presentan las caractersticas del Estado que es necesario construir.
E FICIENTE
Un Estado eficiente es aquel que utiliza sus recursos disponibles para satisfacer las
necesidades de las personas. As, si lo que requieren las personas es mejor salud, los
recursos pblicos existentes deben orientarse a ello. Esta primera definicin hace
referencia a una relacin estrecha entre necesidades de la poblacin y las acciones del
Estado para satisfacerlas.
Pero adems implica optimizar el uso de los recursos pblicos. Esto quiere decir que
eficiente es una accin que busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos al menor
costo dado un estndar de calidad predeterminado. Esto es muy pertinente en la gestin
pblica porque, los recursos financieros no son abundantes y existen muchas
necesidades. Si se prioriza determinada poltica, el objetivo del gestor pblico debe ser
buscar ahorrar costos que permitan liberar recursos para poder orientarlos a las otras
demandas de la ciudadana.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 14

Sin embargo, en el caso del sector pblico tenemos una particularidad. Esta se relaciona
al modo en que se asigna el presupuesto. Como sabemos, cada ao se asigna a cada
unidad ejecutora un presupuesto por lo que el monto de dinero est determinado de
antemano. En estos casos debe hablarse de eficiencia en trminos de lograr satisfacer la
mayor cantidad de necesidades de los individuos con los recursos obtenidos. Como
vemos, el trmino eficiencia impone una serie de retos a la gestin pblica.
Entonces, desde la perspectiva de la eficiencia, el rol de un ente rector de un sistema
administrativo de modernizacin de la gestin pblica consiste en introducir y evaluar
permanentemente mejoras en la ejecucin de las polticas pblicas orientadas a
satisfacer las necesidades de la poblacin.
Otra manera de entender la eficiencia es desde el punto de vista del bienestar. Por ende,
una accin eficiente es aquella que genera el mayor valor pblico y privado a travs del
uso racional de los recursos con los que se cuenta, buscando proveer lo que el ciudadano
necesita, al menor costo posible con un estndar de calidad mnimo 10 y en las mayores
cantidades posibles. Este concepto implica la comparacin permanente con referentes
nacionales y extranjeros, y tambin la recoleccin de bastante informacin de los
procesos de creacin de valor pblico. Ambas prcticas permiten evaluar e introducir
mejoras permanentes en la gestin pblica con el fin de optimizar el uso de los recursos
del Estado y as beneficiar a la poblacin.
T RANSPARENTE
El Estado que se tiene como visin debe ser abierto en el sentido que la informacin
tiene que ser de dominio pblico. Esto no slo se refiere a tener acceso a la informacin
sino tambin a ser abierto en el sentido de tener un comportamiento que sea conocido
por todos. La transparencia implica dos niveles, sobre todo en el caso de los servidores
pblicos y las entidades pblicas: el mbito de lo privado y de lo pblico. La
transparencia se maneja en el mbito de lo privado cuando el servidor pblico ejerce
funcin pblica. Debe responder no slo con su actividad, no slo con su trabajo y lo
profesional sino tambin como ciudadano. No se deja de ser parte de la administracin
pblica cuando los servidores estn fuera del trabajo porque siguen siendo agentes

10

Lo cual no significa que los servicios sean deficientes, sino que cualquier entidad que provea el servicio debe cumplir con
especificaciones tcnicas que aseguren un nivel dado de calidad. El servicio brindado ser mejor segn se incremente el estn dar
mnimo, pero tambin ser ms costoso. Por ello se hace referencia a reducir costos manteniendo un estndar.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 15

pblicos. Cuando se es agente pblico la transparencia implica dos cosas: mxima


publicidad lo que quiere decir publicitar todas las acciones como servidores pblicos y
como entidades pblicas y se debe trabajar en el mbito de la transparencia.
Esto se contrapone a la creencia secular al interior del sector pblico en donde se
estableca que haba que mantener secreto de las acciones debido al inters pblico. Esta
cultura ha ido cambiando y debido a que el Estado debe responder a las demandas de los
ciudadanos y asegurar sus derechos es necesario que comunique y ponga a disposicin
de la poblacin toda la informacin disponible para obtener retroalimentacin por parte
de ellos y as buscar generar ms legitimidad.
INCLUSIVO
El adjetivo inclusivo es muy importante porque la accin del Estado debe estar
orientada a que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades. Esto significa
que todos deben tener acceso a una educacin y salud de calidad y ser respetados como
ciudadano, es decir, se garanticen sus derechos que estn establecidos en la
Constitucin.
Uno de los problemas del pas es que existen muchas zonas donde el Estado no est
presente y por tanto los ciudadanos no tienen acceso a los servicios que ste presta. Si
un nio tiene acceso a la educacin y otro no, las oportunidades que les brinda el
crecimiento econmico no sern las mismas pues uno estar mejor preparado que el otro
para obtener un trabajo mejor remunerado.
Aqu debe llamarse la atencin con respecto a un aspecto fundamental, la igualdad de
oportunidades no significa que los resultados sern los mismos. Si dos personas tienen
la misma educacin no se garantiza que necesariamente los dos vayan a tener el mismo
nivel de vida en el futuro porque intervienen una serie de factores que el Estado no
puede controlar.
Por ello, el objetivo debe ser brindar las mismas oportunidades a todas las personas
independientemente del lugar donde vivan. Esto implica que la calidad y cantidad de los
servicios que se prestan a los ciudadanos deben ser homogneas. Se necesita ms Estado
en aquellas zonas en las que casi ni existe para brindar los servicios a los que los
ciudadanos tienen derecho. Adicionalmente, se necesita mejor Estado lo cual est
vinculado a la caracterstica de eficiencia que hemos mencionado anteriormente.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 16

Segn el Banco Mundial (2011) existen algunas caractersticas que llevan a un


desarrollo econmico ms incluyente, es decir, un desarrollo econmico que se
distribuya de mejor manera. Estas estn referidas a las bases econmicas que tiene un
proceso de desarrollo y por ello se citan los factores de xito:

Integracin a la economa internacional y aprovechamiento de las ventajas de


la globalizacin.

Mantenimiento de la estabilidad macroeconmica.

Logro de altas tasas de ahorro e inversin.

Dejar a los mercados asignar los recursos eficientemente.

Tener gobiernos comprometidos con una estrategia bien definida.

Los casos de xito internacional tienen estos factores en comn. Los primeros cuatro
puntos estn referidos a las condiciones econmicas que es hacia donde hemos
avanzado en los ltimos aos. El quinto punto es el que nos debe llamar la atencin
porque implica una decisin poltica que permita que los frutos de crecimiento
econmico lleguen a todas las personas en la forma de asegurarles sus derechos en un
contexto de igualdad de oportunidades. Ello es muy importante porque el rol del Estado
en este contexto es compensar estableciendo polticas redistributivas e interviniendo all
donde la labor del mercado no es suficiente.
En el mismo documento se sealan otros factores de poltica crticos para un
crecimiento sostenido:

Altos niveles de inversin pblica y privada.

Liderazgo poltico con un gobierno que sea creble, crecientemente capaz y


comprometido con la estrategia de crecimiento.

Un compromiso con la igualdad de oportunidades, dando a cada uno las


mismas opciones para beneficiarse de los frutos del crecimiento.

Se seala que un crecimiento incluyente es una condicin indispensable para no crear


condiciones sociales de convulsin que pongan en riesgo el proceso de largo plazo. En
el mismo sentido se menciona que es necesario contar con un Estado con capacidad,
credibilidad y compromiso con polticas que favorecen el crecimiento. En este sentido
el Estado es un facilitador que promueve el crecimiento econmico asegurando las
condiciones para que ello se d. Ello implica, para el caso del Per, que:

Secretara de Gestin Pblica PCM / 17

Se cuente con un Estado comprometido, con mayor credibilidad y ms


efectivo que sirva a toda la poblacin.

Se tenga un capital humano ms desarrollado, que permita a las personas


mejorar sus oportunidades de encontrar buenos empleos y ayudar a
mantener altas tasas de crecimiento.

Contar con una mejor infraestructura fsica que sirva de empuje para el
crecimiento econmico y que cierre las brechas de desigualdad que an
existen.

Por tanto, para lograr una sociedad ms inclusiva el rol del Estado es uno de los ms
importantes. Por un lado debe asegurar que las condiciones sociales y econmicas se
mantengan para generar los recursos necesarios que permitan invertir en reas
necesarias donde las personas tienen derechos que deben ser garantizados. Esto es un
imperativo tico pero es complementario con la visin econmica de mantener un
crecimiento sostenido en el tiempo. Un hecho que nos debe llamar la atencin es que la
estabilidad macroeconmica sobre la cual se hace mucho nfasis respecto de su manejo
responsable ya no es suficiente para un crecimiento alto y sostenido.
En ese sentido es importante contar con un Estado que sea eficiente y eficaz en el
sentido en que provea los servicios a los que la poblacin tiene derecho de manera
oportuna y al menor costo posible. Ampliando la presencia del Estado a zonas en donde
casi no existe y mejorando la gestin pblica e introduciendo reformas necesarias de
orden poltico, econmico y social se podr contar con un Estado ms inclusivo que
otorgue igualdad de oportunidades a todos los habitantes del pas.
El Per ahora est en una situacin expectante porque una vez que se ha logrado la
integracin econmica al mundo y se ha generado un crecimiento sostenido en un
marco de estabilidad macroeconmica, se cuenta con los recursos necesarios para poder
generar la igualdad de oportunidades que es tan necesaria en el pas. Esto permitir
financiar programas que busquen reducir las desigualdades y generar oportunidades
econmicas para que los ciudadanos que viven en pobreza actualmente salgan de ese
estado y puedan ser autosuficientes. En este sentido, las experiencias de Brasil y Mxico
con sus transferencias monetarias condicionadas (PROGRESA en Mxico y Bolsa
Familia en Brasil) se pueden ampliar en el Per de tal manera de ayudar en el esfuerzo
por crear un Estado ms inclusivo.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 18

DESCENTRALIZADO
El adjetivo descentralizado hace referencia a la heterogeneidad existente en el territorio
nacional. Como sabemos, la geografa de nuestro pas es complicada y tenemos
diferentes ecosistemas adems de diferencias histricas, sociales y polticas. Por ende, si
hablamos de un Estado que satisfaga las necesidades de los ciudadanos, debemos tomar
en cuenta que estas necesidades son diferenciadas segn el territorio al cual se provean
servicios. Por ello es necesaria una visin donde el territorio juegue un rol decisivo. Si
es as, un Estado debe ser eficiente pero entregando lo que las personas requieren en
diversas zonas lo cual puede estar claramente diferenciado. Por ejemplo, no tiene
ningn sentido que los parmetros que se establezcan para la construccin de viviendas
sean iguales en todo el territorio o que todas las escuelas tengan el mismo diseo. En
cada zona tenemos diferencias -climticas y de costumbres- que deben tomarse en
cuenta al momento de disear polticas con objetivos comunes pero con una provisin
diferenciada segn las necesidades de cada grupo de poblacin.
MODERNO
En este contexto entendemos el trmino moderno como antnimo de lo tradicional. Esto
significa que el Estado debe ser flexible para adecuarse a las necesidades de los
ciudadanos, vientos polticos que cada gobierno impone, cambios tecnolgicos, entre
otros, sin perder el norte de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Esto ltimo es
importante porque un Estado moderno est orientado al ciudadano, a asegurar la
satisfaccin de sus necesidades y garantizar todos sus derechos polticos, sociales y
econmicos. El fin ltimo del Estado es, por tanto, mejorar la calidad de vida de las
personas a travs de la ejecucin de polticas pblicas, es decir, a travs de la gestin
pblica.
Como caracterstica adicional de lo moderno, debemos pensar en un Estado que utilice
herramientas de gestin11 eficaces como lo hace el sector privado tomando en cuenta
que, a diferencia del sector privado, la satisfaccin de los ciudadanos se da
adicionalmente a travs de la creacin de valor pblico lo que significa ms democracia,
rendicin de cuentas, equidad y probidad. Estos resultados se obtienen a travs de

11

Una herramienta de gestin se define como sistemas o aplicaciones que permiten mejorar la gestin de actividades como el
registro de datos, el control y la mejora de los procesos y la toma de decisiones. Uno de los ms aplicados al sector privado y que se
est introduciendo a nivel del sector pblico es el cuadro de mando integral (Balance scorecard) que permite al tomador de
decisiones contar con toda la informacin relevante.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 19

productos como mejor y mayor educacin, salud, justicia y una serie de servicios y
bienes que contribuyen a mejorar el nivel de vida de las personas.

El desarrollo de lo que implica cada uno de los adjetivos que hemos propuesto acerca
del Estado que necesitamos debe constituirse en la gua para la accin del mismo en
donde la orientacin al ciudadano, la introduccin de criterios de eficiencia y equidad
as como la garanta de los derechos ciudadanos deben constituirse en ejes
fundamentales de su accionar.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 20

CAPTULO III: LA REFORMA DEL E STADO EN PERSPECTIVA


Una vez establecidos los trminos vinculados a la reforma y modernizacin del Estado y
el significado de la visin de Estado que es necesario construir, en este captulo se
describe el proceso reciente de reforma y modernizacin del Estado que ha vivido el
pas. Para ello, se tomar como punto de partida el ao 1990.
Como sabemos, a partir de dicho ao se inici un esquema econmico en donde se le
dio ms importancia al mercado y el Estado cobr un nuevo rol. Debido a la gran
necesidad de las reformas econmicas que se llevaron a cabo es que se iniciaron
esfuerzos en la modernizacin y reforma del Estado. Qued claro en aquellos aos que
para afianzar las reformas econmicas que se introdujeron era importante modificar la
naturaleza del Estado. Con un Estado ineficiente y no moderno no se encontrara el
sustento necesario para impulsar reformas que permitieran salir del estado de crisis en
que se encontraba en pas.
El anlisis de estas experiencias pasadas es sumamente importante porque nos permitir
determinar los factores de xito y fracaso de cada una de ellas. Son tres las principales
lecciones que se extraen de la historia. Primero que situaciones de crisis abren ventanas
de oportunidad por donde avanzar, pues incentivan el apoyo poltico necesario para
realizar reformas. Segundo que es importante mostrar ganancias rpidas con el fin de
generar un capital poltico que permita seguir avanzando en el proceso. Por ltimo
reconocer que el proceso es eminentemente poltico y los encargados de llevarla a cabo
por ms que cuenten con las calificaciones tcnicas deben tener las capacidades
polticas para establecer vnculos con los actores que tienen que llevar a cabo la
reforma. Por ejemplo, el Congreso pues de l depende la iniciativa legislativa, las
agrupaciones polticas y sobretodo de la autoridad de turno en el Poder Ejecutivo
(Presidente de la Repblica, Ministros) para contar con apoyo poltico suficiente.
Un resumen de las principales etapas dentro del proceso de reforma y modernizacin
del Estado se presenta a continuacin en un esquema que pretende incluir los
principales hitos ocurridos en los aos precedentes.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 21

Esquema 1. Hitos de la Reforma y Modernizacin del Estado desde los 90.

Seccin 1: INICIOS DE LOS NOVENTA


Como sabemos, en el Per el tema de la Reforma del Estado y de la Modernizacin de
la Gestin Pblica no ha estado ausente del debate tcnico en los ltimos aos. En 1990,
el Estado tena una importante participacin en la actividad econmica siguiendo una
lgica intervencionista. Ello llev a una situacin de crisis econmica sin precedentes
en la historia reciente del pas. Adems se tena una situacin de violencia interna
considerable y el Estado estaba ausente en una buena proporcin del territorio. As
vemos que, a pesar de la intervencin del Estado en la economa, su presencia haba
disminuido fuertemente. Los elevados ndices de inflacin llevaron a que la presin
tributaria llegara a un mnimo histrico de 8% hacia 1990.
En la dcada del 90 estaban en todo su apogeo las ideas del Consenso de Washington
que planteaban la reduccin de la presencia del Estado y el establecimiento de una
economa con una reduccin significativa de regulaciones de tal manera de propender a
un crecimiento econmico sostenido. Ello fue impulsado por organizaciones como el
Fondo Monetario Internacional con el cual se negoci un plan de reinsercin financiera

Secretara de Gestin Pblica PCM / 22

y la banca multilateral como el Banco Mundial y el BID que apoyaron para la


introduccin de reformas que permitieran liberalizar la economa y establecer
programas sociales para paliar el efecto de las reformas estructurales que era necesario
implementar.
Por ello a partir de la situacin de crisis de 1990, el gobierno entrante tom la decisin
drstica de modificar el modelo econmico y reducir el rol del Estado. Esta era una
reforma importante en trminos de recuperar el manejo de la economa y asegurar un
mnimo de gobernabilidad en el pas. La decisin fue muy pragmtica dado que el
Estado estaba deslegitimado y haba demostrado su incapacidad para dirigir la economa
del pas. Adems, no se contaba con los recursos fiscales suficientes para mantener un
Estado tan grande. La reforma incluy una serie de acciones como el inicio de la
reduccin del papel del Estado en la economa dejando a los mercados la regulacin de
la actividad econmica. De esta manera se liberalizaron una serie de precios claves que
eran fijados por el Estado, se unificaron los tipos de cambio y se inici un proceso
ambicioso de privatizacin de empresas pblicas. Todo esto fue materializado con la
promulgacin de una nueva Constitucin Poltica del Estado en donde se estableci
claramente el rol subsidiario del Estado y la prevalencia de una economa social de
mercado.
Todo lo anterior determin que el paso inicial para asegurar la viabilidad del pas era
recuperar el control de las cuentas fiscales dado que el gasto era muy alto y rgido y los
ingresos haban cado drsticamente debido a las altas tasas de inflacin. Por ello, las
primeras acciones estuvieron encaminadas a elevar los ingresos y disminuir los gastos.
Adems, la fuente de la mala situacin econmica de entonces era el elevado dficit
fiscal y el financiamiento inorgnico que otorgaba el Banco Central de Reserva al
Gobierno Nacional, donde este ltimo tambin causaba una inflacin elevada. Por ello,
la reforma fiscal y monetaria era indispensable.
Una de las primeras acciones fue potenciar la SUNAT (Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria) como ente recaudador. Esta institucin fue creada en 1989
como una unidad dependiente del Ministerio de Economa y Finanzas en remplazo de la
Direccin General de Contribuciones que era un rgano de lnea del MEF que no haba
tenido un manejo transparente en el pasado. Por ello es que, ante las necesidades
fiscales, se decide reforzar esta institucin y dotarla de autonoma presupuestal y con la

Secretara de Gestin Pblica PCM / 23

posibilidad de contratar personal bien calificado para contar con un manejo profesional
que permitiera elevar la recaudacin. Por ello, para esta institucin se introdujo una
innovacin que fue la posibilidad de que a pesar de que era una institucin pblica
tuviera el rgimen laboral del sector privado (normado por el Decreto Legislativo 728).
Estas condiciones ms el apoyo poltico con que cont fueron determinantes en la
recuperacin de la recaudacin que hacia 1992 se haba elevado a 12%. Esto determin
lo que luego se vino a denominar isla de eficiencia en donde se creaba una nueva
entidad con un blindaje que la aislaba de las normas tradicionales del Estado y que
operaba de manera eficiente con buen personal y mecanismos de gestin utilizados por
la empresa privada como un manejo moderno de personal e indicadores de gestin,
entre otros. Esta experiencia luego de replicara en otro grupo de instituciones como
FONCODES y los organismos reguladores.
Por el lado del gasto fiscal, se tomaron decisiones drsticas. Una de ellas fue la
reduccin de personal y la prohibicin de contratacin de nuevo personal que hasta
ahora se mantiene en la Leyes anuales de presupuesto. Se procedi a un proceso de
evaluacin para separar a aquellos servidores que no contaban con las calificaciones
adecuadas y tambin se procedi a un sistema de compra de renuncias. Se consiguieron
relativamente los objetivos de la poltica, pues ms de 100,000 personas dejaron el
sector pblico. Estas reducciones del gasto corriente como del gasto de capital fueron
muy significativas. Otra reforma importante fue la privatizacin de empresas pblicas
que eran deficitarias y tenan niveles de eficiencia muy bajos. Como la idea era reducir
el dficit fiscal era indispensable que estas empresas pasaran a ser administradas por
operadores privados dado que el Estado no contaba con recursos para reflotarlas. As se
inici una poltica agresiva de privatizaciones y la creacin de organismos tcnicos de
regulacin bajo el mismo esquema de las islas de eficiencia. Adicionalmente, se
reformaron las normas referidas a la autonoma del Banco Central de Reserva en donde
se prohbe expresamente que le preste dinero al gobierno central bajo responsabilidad
del directorio.
Por el lado social se cre el Fondo de Compensacin Econmica y Social
(FONCODES) y una serie de organismos destinados a dotar de infraestructura de salud
y educacin a la poblacin ms vulnerable y que estaba ms expuesta a absorber los
costos del ajuste econmico llevado a cabo en los primeros aos de la dcada del 90. En

Secretara de Gestin Pblica PCM / 24

estos casos, se volvi a replicar el esquema de isla de eficiencia dotando de


flexibilidad y autonoma a estas instituciones para que cumplieran con sus fines. En el
caso de FONCODES lo que se buscaba era dinamizar las economas locales a travs de
la realizacin de pequeas obras de infraestructura tomando en cuenta la demanda de la
poblacin y contando con un personal calificado que realizaba las obras en tiempos
menores a los usuales. Este esquema fue una buena prctica internacional que mereci
reconocimiento y se replic en otros pases.12 La ventaja estaba en tomar en cuenta la
demanda de la poblacin y contar con un elevado nivel tcnico donde el salario de los
funcionarios pblicos era muy superior al promedio del sector pblico tradicional.
Como se puede observar este primer captulo de reforma del Estado se llev a cabo por
razones de emergencia ante la situacin fiscal tan dbil que tena el pas. Factores de
crisis detonaron un primer episodio de reformas. Es tambin importante sealar que la
reforma del Estado fue algo instrumental a las reformas econmicas que se iniciaron a
inicios de la dcada del noventa. Una vez que se obtuvo lo necesario para sostener cada
reforma se abandonaban los esfuerzos de reforma que fue lo que hasta ahora genera
desorden en la administracin del Estado. Como se pudo apreciar, ante la incapacidad
generalizada del Estado se crearon instituciones paralelas conocidas como islas de
eficiencia que coexisten con las instituciones tradicionales. Si bien estas nuevas
instituciones mostraron resultados rpidamente lo cual era positivo para los cambios que
se estaban impulsando, tambin es cierto que postergaron la Reforma de todo el aparato
administrativo del Estado sentando las bases de la falta de un sistema nico que genera
tantos problemas hasta ahora.

Seccin 2: SEGUNDO INTENTO: 1996


Una vez controlada la crisis fiscal y reinsertado en pas en la comunidad financiera
internacional, se logr generar consensos en la tecnocracia que fue reclutada a partir de
los noventa en que era necesario llevar a cabo mejoras en la gestin estatal para poder
liberar recursos que permitieran al Estado utilizarlos en satisfacer otras necesidades de
la poblacin. Es as que, en la Presidencia del Consejo de Ministros se forma una

12

El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, presentaron esta experiencia como un caso exitoso que lo replicaron
en otros pases en varios foros internacionales. Lo que se resaltaba era la satisfaccin de las necesidades de la poblacin a travs de
la realizacin de obras de infraestructura a travs de la modalidad de los ncleos ejecutores en donde la poblacin participaba.
Luego el programa se modific y tuvo acusaciones de hacer clientelismo poltico. Pero se reconoce de manera general que en su s
inicios el programa fue muy exitoso.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 25

oficina de modernizacin de la administracin pblica liderada por un grupo de


profesionales jvenes, con buena formacin tcnica. La idea era introducir elementos de
la administracin de empresas privadas en la gestin estatal para mejorar los niveles de
eficiencia. As se iniciaron ejercicios de planeamiento estratgico en diversos
ministerios y se crearon equipos de apoyo a los diversos ministerios con el fin de ayudar
en este proceso y contar con indicadores que permitieran monitorear el cumplimiento de
las metas establecidas en los ejercicios de planeamiento estratgico. Debe recordarse
que como parte de las reformas iniciales fue desactivar el Instituto Nacional de
Planificacin (INAP) y esta funcin fue trasladada de facto al MEF que casi no realiz
ninguna accin en este sentido porque las necesidades coyunturales demandaban los
mayores esfuerzos debido a la crisis econmica que se haba heredado.
No slo se trabaj en los ejercicios de planeamiento estratgico sino que se
desarrollaron estudios referidos a la estructura del Estado, la racionalizacin del
personal del Estado y la mejora de los sistemas administrativos. Estos estudios hacan
recomendaciones precisas con respecto a qu hacer con el Estado. Se recibi ayuda de
parte de organismos multilaterales y la cooperacin internacional.
El hecho de ubicar esta oficina en la PCM se debi a que se vea a la reforma y/o
modernizacin del Estado como un tema transversal y es la PCM la encargada de
coordinar temas interinstitucionales. Inicialmente este intento cont con el apoyo
poltico necesario. Sin embargo, rpidamente como surgi el apoyo poltico, ste
desapareci. Dos hechos explican esta situacin.
1. Inexperiencia poltica del equipo que trabaj en dicha oficina.
Era un equipo con buen perfil tcnico pero muy joven y sin experiencia poltica.
Desde el punto de vista tecnocrtico todo el esquema fue diseado de manera
consistente con los principios relevantes pero no se tom en cuenta el factor
poltico. Es decir, no se supo establecer alianzas con los ministros de cada
portafolio. La situacin final fue que los ministros rechazaron la evaluacin
interna por estar a cargo de un grupo de jvenes inexpertos y tambin cualquier
evaluacin externa.
2. Mal manejo de informacin confidencial de carcter poltico
Un segundo hecho que fue el detonante de la culminacin de este esfuerzo fue
que se filtr a la prensa la intencin del gobierno de realizar una reduccin

Secretara de Gestin Pblica PCM / 26

adicional de personal. Ello era cierto y se contaba con el apoyo de organismos


multilaterales que iban a financiar compras de renuncias o programas de
reconversin laboral para insertar a aquellas personas que dejaran el sector
pblico en el sector privado. La noticia recibi tal cobertura que despert
temores en la administracin pblica que haba pasado por episodios traumticos
al inicio de la dcada lo que gener gran turbulencia poltica. Ello motiv que se
produjera una declaracin mencionando que ello no estaba en los planes del
gobierno y se quit el apoyo poltico que haba venido recibiendo el equipo de
PCM.
Estos dos hechos provocaron que el tema de la modernizacin de la administracin
pblica pase a un segundo plano. El equipo se disolvi pero la oficina sigui
funcionando pero sin ningn tipo de apoyo.

Seccin 3: EL CONTEXTO RECIENTE : 2001-2010


En el marco normativo, en este periodo se avanzo con la Ley marco de modernizacin
de la administracin pblica (Ley N 27658 del ao 2002) y la Ley orgnica del poder
ejecutivo (Ley N 29158 del ao 2007). La primera busca iniciar polticas de
modernizacin de la gestin pblica y la segunda busca restructurar la distribucin de
funciones de las diferentes entidades del Estado.
En el campo de polticas pblicas, en este perodo se pueden identificar tres hechos
importantes en torno a la Reforma y modernizacin del Estado.
1. El proceso de descentralizacin iniciado con la reforma constitucional del ao
2001 y que se consolid con la Ley de Bases de la descentralizacin y las
respectivas leyes orgnicas de Gobiernos Regionales y Locales y la creacin del
Consejo Nacional de Descentralizacin
2. La introduccin de Presupuesto por Resultados al inicio del gobierno anterior en
el ao 2006.
3. La creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) como parte
de la implementacin del Acuerdo de Complementacin Econmica entre
Estados Unidos de Norteamrica y Per en el ao 2008

Secretara de Gestin Pblica PCM / 27

Adicionalmente a estos tres eventos relevantes debe mencionarse en primer lugar la


creacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica orientado a establecer estndares y
metodologas de formulacin y evaluacin de proyectos con el fin de asegurar un
mnimo de calidad y consistencia al gasto de inversin realizado por el Estado en los
tres niveles de gobierno. Este sistema a travs de sus directivas a logrado introducir la
cultura del ciclo de proyecto (pre inversin, inversin y seguimiento) en la totalidad de
los entidades del Estado. Este sistema ha sufrido modificaciones en los ltimos aos
buscando flexibilizarlo ms y descentralizarlo para ajustarlo a las condiciones del pas.
Otros puntos que deben mencionarse son los relacionados a la introduccin de los
Presupuestos Participativos dentro del proceso de descentralizacin que han mostrado
avances y han sido criticados y que estn en una etapa de evaluacin. Por otro lado
tenemos la promulgacin de la Ley de transparencia y acceso a la informacin que
otorga al ciudadano el poder de poder solicitar cualquier informacin por parte de las
entidades del Estado y ciertas obligaciones por parte de las instituciones estatales de
publicar cierta informacin. El avance no es homogneo en las instituciones y las
sanciones no son efectivas del todo pero se estn mostrando avances. Por ltimo la
creacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) como institucin
encargada de la prospectiva y del establecimiento de objetivos estratgicos del pas. En
este caso, los avances son discretos.
Los tres eventos mencionados tuvieron un lanzamiento significativo y han tenido un
impacto diferenciado en la administracin pblica y en la estructura del Estado. El caso
del proceso de descentralizacin quizs pueda ser el ms significativo debido a que
cuenta con 10 aos de duracin y ha marcado el accionar de la administracin pblica y
la vida poltica del pas desde entonces. En el caso de los otros dos, PPR ha significado
un cambio en la gestin de muchas instituciones pblicas que han sido incluidas dentro
de los planes estratgicos que desde el ao 2007 se han impulsado. Es una reforma en
proceso que ya muestra resultados interesantes de ser analizados. En el caso de la
reforma del servicio civil y la creacin de SERVIR an es poco el tiempo transcurrido
para poder tener una idea cabal de los resultados de esta reforma pero es claro que es
necesario contar con un recurso humano motivado y bien capacitado que apoye una
adecuada gestin pblica. Los avances y resultados obtenidos de estas polticas sern
tratados en detalle en el segundo captulo de este documento.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 28

Cada uno de ellos se ha desarrollado en coyunturas especficas y contaron con el apoyo


de actores claves en su momento y las oportunidades polticas pertinentes. Un ejemplo
del avance en relacin a Modernizacin de la Gestin Pblica es la creacin del Mdulo
de Atencin al Ciudadano como parte de la Poltica y Plan Nacional de Simplificacin
Administrativa. El propsito de este proyecto ha sido acercar el Estado al ciudadano y
simplificar los trmites que debe hacer cada persona de una manera amigable y
reduciendo los costos en tiempo. Esta ltima experiencia no ha tenido la difusin
necesaria que se requiere para que el ciudadano use el servicio y la experiencia pueda
ser replicada.

Seccin 4: A MANERA DE RESUMEN


Como se puede apreciar, para avanzar en trminos de Reforma del Estado y
Modernizacin de la Gestin Pblica, la mezcla ideal de iniciativas necesita aprovechar
las oportunidades polticas que se le presenten. Sin embargo, debe mencionarse que
cada una de las iniciativas mencionadas han significado la aparicin de nuevas
entidades en el Estado. As en el ao 2003 aparecieron los Gobiernos Regionales y el
Consejo Nacional de Descentralizacin (luego Secretara de Descentralizacin), en el
ao 2006 se instituy la unidad de calidad de gasto en el Ministerio de Economa y
Finanzas que ha seguido con la ampliacin de la cobertura de presupuesto por
resultados. En el ltimo caso surgi SERVIR como nuevo actor encargado de la gestin
del recurso humano del Estado. La creacin de estas entidades o el fortalecimiento de
otras implica que deben redoblarse los esfuerzos por una mayor coordinacin para poder
sincronizar el proceso de modernizacin de la gestin pblica con los otros instrumentos
de la reforma del Estado que han sido creados. Definitivamente estos espacios de
coordinacin deben instituirse y fortalecerse a todo nivel en el Estado para poder
generar las sinergias necesarias en el camino de construir un Estado que responda a las
necesidades de los ciudadanos
Este ha sido un apretado resumen de las experiencias pasadas que sirven de antecedente
del esfuerzo que se quiere realizar en esta administracin. Una conclusin preliminar es
que los actores involucrados en el proceso de reforma del Estado y modernizacin de la
gestin pblica han crecido en los ltimos aos. Estos nuevos actores (SGP, Secretara
de descentralizacin, SERVIR, gobiernos regionales, ONGEI, CEPLAN) sumados al
Ministerio de Economa y Finanzas y los Gobiernos Locales juegan diferentes roles y

Secretara de Gestin Pblica PCM / 29

an no estn claras las delimitaciones de competencias de cada uno de ellos en la


prctica. El marco legal an es confuso en ciertos casos y cuando no lo es en la prctica
existen problemas significativos de coordinacin. Este es un reto que debe afrontarse en
esta nueva coyuntura adems de generar el espacio poltico para impulsar el proceso de
modernizacin de la gestin pblica y de contar con el componente tcnico que permita
generar apoyo poltico suficiente.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 30

CAPTULO IV: DOS ASPECTOS ECONMICOS QUE DEBEN SER


TOMADOS EN CUENTA EN EL PROCESO DE

REFORMA DEL

ESTADO Y DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA


Hemos establecido una visin del Estado y desarrollado los antecedentes de las
experiencias anteriores de Reforma del Estado y Modernizacin de la Gestin Pblica.
El reto de construir un Estado eficiente, transparente, inclusivo, descentralizado y
moderno implica el uso de herramientas efectivas.
En otras palabras, para lograr la igualdad de oportunidades y el respeto de los derechos
fundamentales, polticos, sociales y econmicos de los ciudadanos es necesario contar
con elementos tcnicos que permitan ello y que sean considerados en la implementacin
de medidas tendientes a ampliar la cobertura del Estado en las zonas donde no est
presente y mejorar la calidad de la gestin en donde existe. Esto es lo que implica ms y
mejor Estado. Dos conceptos econmicos que pueden ser de mucha utilidad para
aumentar la probabilidad de xito de la Reforma del Estado como tambin de la
Modernizacin de la Gestin Pblica son:

Los costos de transaccin y la disminucin de los mismos.

Los incentivos como creadores de sinergias entre personas e instituciones.

Seccin 1: LOS COSTOS DE TRANSACCIN


COSTOS DE TRANSACCIN
Son todos los costos que se incurren para acceder a la provisin de un bien o servicio.
A mayores sean estos costos, se proveern menos bienes o servicios que los ptimos.
Estos costos son monetarios, el tiempo invertido, los riesgos asumidos, etc.
El exceso de Estado genera que los costos de transaccin sean mayores a los
necesarios, la ausencia del Estado genera que los costos de transaccin sean infinitos.
La Reforma del Estado y la Modernizacin del Estado debe buscar el grado ptimo de
presencia del Estado que permita la reduccin de los costos de transaccin. Este grado
ptimo depende del nivel de desarrollo del mercado y no tiene que ser homogneo en
todo el pas.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 31

El Estado ofrece bienes y servicios que garantizan la igualdad de oportunidades, el


respeto de los derechos de los ciudadanos y satisfacen sus necesidades. El precio de
estos servicios est representado por el pago de los tributos que los ciudadanos realizan.
Sin embargo, no todos los ciudadanos estn en capacidad de pagar estos impuestos tasas
y contribuciones. Por ello existe un sistema impositivo progresivo que determina que
aquellas personas con ms ingresos o patrimonio contribuyan ms por razones de
equidad. Sin embargo, debe quedar claro que los costos por acceder a los servicios no
son exclusivamente los tributos. As, hasta las personas con escasos ingresos incurren en
costos de acceder a los servicios que presta el Estado.13 Como sabemos, los recursos son
escasos y el presupuesto del Estado impone los lmites de cunto se puede gastar para
financiar estos bienes o servicios que reclama el ciudadano.
Un sistema econmico debe operar de manera eficiente de tal forma que asegure que los
bienes sean provistos al ciudadano al menor costo posible. Desde el punto de vista
econmico, una provisin eficiente implica una serie de condiciones como que todos los
que participan del proceso econmico tengan acceso a la misma informacin y que esta
sea accesible al menor costo posible.
En la prctica estas condiciones no se dan. Las transacciones se producen pero con
costos adicionales. Esto implica que el costo para el ciudadano no es solamente el
precio pagado en trminos monetarios, o que no haya ningn costo en el caso de
algunos bienes que son nominalmente gratuitos como la educacin o la salud.

Ejemplo 1: Costos de transaccin en la obtencin de documentos.


Pensemos en un trmite que tiene que realizar este campesino en la capital del
distrito o de la provincia en donde requiere obtener algn certificado o partida
de nacimiento por ejemplo. El costo de obtener el servicio puede ser alto si
consideramos que el campesino puede tomar varios das en llegar a la
municipalidad respectiva a obtener el documento que requiere.

13

En este caso podemos pensar en los costos en que incurre una persona si es que tiene que esperar mucho tiempo para atenderse en
un establecimiento de salud o el complemento econmico que debe realizar si es que quiere tener una educacin de calidad para sus
hijos. El precio a pagar no es necesariamente monetario.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 32

Ejemplo 2: Costos de transaccin en el acceso a servicios de salud.


Pensemos en un campesino de una zona rural del pas que quiere acceder a los
servicios de salud. La Constitucin establece que dentro de los derechos de las
personas est el acceder a servicios de salud de calidad y gratuitos. Sin
embargo, en muchas zonas alejadas del pas no se cuenta con establecimientos
de salud de calidad o, lo que es peor an, cercanos a las zonas donde esta
persona vive. Esto significa que para que esta persona sea atendida, l o un
familiar deben caminar hasta das enteros para llegar al establecimiento de
salud ms cercano. El hecho de que la atencin de salud se d sin efectuar
ningn pago no implica que el servicio sea totalmente gratuito. Lo descrito
implica que las personas asumen costos como los ingresos perdidos y el riesgo
que implica en zonas rurales dejar de supervisar las labores agrcolas que son
las predominantes en dichas zonas.

Ejemplo 3: Costos de transaccin en la venta de un activo.


Pensemos que el mismo campesino quiere realizar una transaccin que implica
la venta de un inmueble o de un bien. Esto puede tener dos complicaciones, la
primera est relacionada a que probablemente no se cuente con un certificado
de propiedad del inmueble o bien con lo cual no se puede realizar la transaccin
sino que adems pueden existir problemas en cuanto a la informacin referida a
la otra parte de la transaccin y de los costos burocrticos de llevar a cabo la
transaccin.

Existen muchos otros ejemplos como anteriormente era el control de precios o las
licencias de importacin mediante los cuales se daban seales errneas a los agentes
econmicos dado que no se generaban incentivos para la utilizacin eficiente de los

Secretara de Gestin Pblica PCM / 33

recursos sino que surgan grupos privilegiados que lucraban a partir de obtener permisos
o productos con precios controlados a costa de la mayora de la poblacin.
Estos costos que hemos mencionado son los llamados costos de transaccin 14. Estos son
generados muchas veces por la ausencia del Estado como por la regulacin excesiva, lo
cual se ha ilustrado con los ejemplos mencionados. La ausencia de Estado puede ser la
ms grave porque hace que los costos sean infinitos, mientras que la regulacin excesiva
encarece las transacciones innecesariamente. Lo anterior nos lleva a pensar que la
presencia excesiva del Estado es mala pero la ausencia es an peor. Esto es un punto
muy importante vinculado a la visin de Estado que ha sido planteada.
El punto bsico de la teora vinculada a los costos de transaccin es que su presencia
evita que se realicen las transacciones econmicas con lo cual el dinamismo de la
economa es menor dado que se deja de realizar transacciones y obtener mayores
beneficios desde el punto de vista de la sociedad. Por ello, una tarea importante es
reducir estos costos para fomentar un mayor dinamismo y por tanto una mayor actividad
econmica.
Es el Estado el que genera las regulaciones o el que no est presente, de all que la
reduccin de los costos de transaccin est en la base de las razones econmicas para la
Reforma del Estado y tambin para la Modernizacin del Estado. Por lo tanto, este
principio debe estar dentro del manual de los diseadores de polticas y de los ejecutores
de las mismas. Adems, en la prctica debemos priorizar las acciones del Estado que
impliquen aumentar su presencia donde no hay Estado y reducir su presencia en
mercados donde esta puede ser perjudicial. Este equilibrio es difcil de alcanzar e
implica un serio anlisis emprico que tambin incluya la identificacin de los recursos
necesarios para atender las zonas donde la presencia del Estado es nula y del ahorro de
recursos donde la excesiva presencia del Estado sea contraproducente15. El resultado no
necesariamente sera una alta presin sobre el presupuesto dado que si se priorizan los

14

Fueron introducidos por el economista Ronald Coase premio nobel de economa en el ao 1991. Donde uno de los principios
bsicos que se conoce es el llamado teorema de Coase que establece que en ausencia de costos de transaccin la asignacin de
derechos es irrelevante para fines de eficiencia. Esto significa que si una persona es propietaria de un terreno, por ejemplo, otra
persona podra alquilar ese terreno y darle el uso que genere ms beneficio pagndole al propietario lo que podra haber generado en
dicho terreno por el uso anterior. Pero esto es posible slo si no existen costos de transaccin.
15

Lo cual no implica que no exista presencia del Estado sino que se reduzca la presencia del mismo en aquellos mercados donde la
excesiva presencia resulte contraproducente.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 34

gastos pblicos en aquellas zonas donde es necesario, tendremos un Estado que


responder de manera ms efectiva a la demanda de los ciudadanos.
En este sentido, la eleccin no debe ser una eleccin entre mercado y Estado sino en
cunto Estado es necesario. Adems, reconocer que la cantidad y naturaleza de la
presencia del Estado en la economa no puede ser homognea porque ello sera
ineficiente dadas las demandas diferenciadas que encontramos a lo largo del pas.
Tenemos una estructura econmica, social, cultural muy heterognea en el pas, cuyas
necesidades son muy distintas. As, en el mismo territorio nacional conviven zonas en
donde no hay servicios pblicos bsicos versus zonas con mercados sofisticados que
cuentan con todos los servicios. Ambos necesitan la presencia del Estado pero de una
manera diferenciada. En el primer caso se necesita que el Estado brinde los servicios
bsicos mientras que en el segundo se requerir solo supervisin. Por ello la relevancia
de un Estado desconcentrado y descentralizado, como se ver ms adelante.
Un hecho importante a mencionar es que los costos de transaccin estn en la base de lo
que se llama la nueva economa institucional

16

que analiza las instituciones

econmicas entendidas no como organizaciones sino en la forma en que las


transacciones econmicas ocurren. El Estado juega un rol importante en el sistema
econmico. Uno de los postulados es que una tarea fundamental es asegurar que existan
derechos de propiedad y que se respeten estos derechos a partir de la existencia de un
poder judicial que sea imparcial y garantice la vigencia de estos derechos. Por ello, la
importancia de contar con sistemas de administracin de justicia modernos,
transparentes y eficientes en donde se vigile que las reglas vigentes en el sistema
econmico se mantengan. Todo ello inscrito dentro del principio fundamental de que
toda persona tenga acceso a la justicia y que sea tratado de manera igual ante la Ley
dado que ello es un derecho bsico reconocido universalmente.
Todos estos conceptos han sido llevados a la prctica bajo conceptos relacionados y de
moda en la actualidad como es el caso de la competitividad. Existen muchas
definiciones de un trmino esquivo como es la competitividad pero nos podemos ceir a
una que enfatiza la capacidad de una economa o sociedad para asegurar condiciones

16

Entre los principales autores podemos citar a Douglass North, premio nobel de economa el ao 1993, quien en su libro
Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990) establece las principales elementos de la nueva economa
institucional la cual presta mucha atencin a los contratos explcitos e implcitos entre las personas o grupos de personas.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 35

que le permitan crecer de manera sostenible. Este trmino de sostenibilidad es tambin


poco preciso porque se enmarca dentro de la viabilidad de una sociedad en trminos
econmicos, polticos, ambientales y sociales. En suma es qu caractersticas de una
economa garantizan que esta puede crecer de manera sostenida en el tiempo para
generar mayores recursos que permitan aumentar el nivel de bienestar de los ciudadanos
sin poner en riesgo el crecimiento futuro. De all que se preste especial atencin a
diversos factores como la regulacin, la calidad del capital humano, el desarrollo de la
ciencia y la tecnologa, las regulaciones estatales entre otras.
Todas estas dimensiones y otras ms son medidas a nivel internacional por el World
Economic Forum quien construye cada ao el ranking de competitividad en donde se
evala a las diferentes economas del mundo en una serie de factores. Usualmente se
considera que la competitividad est ms vinculada a las empresas pero no es as dado
que la capacidad de un pas de crecer de sostenidamente tiene como condicin bsica
que las personas tengan acceso a una buena educacin y salud y niveles de nutricin
adecuados, entre otros. Es indispensable tambin la generacin de valores pblicos
como la democracia, la equidad, probidad. La eficiencia en la gestin estatal es
transversal a los llamados pilares de la competitividad17.
RANKING DE COMPETITIVIDAD GLOBAL 2005-2011

Fuente: World Economic Forum

17

As entre los llamados requerimientos bsicos estn las instituciones, infraestructura, ambiente macroeconmico y salud y
educacin primaria. En todos estos aspectos es crucial el rol del Estado. Existen otros grupos de factores como los mejorador es de
eficiencia y los factores de innovacin y sofisticacin donde el rol del Estado tambin es importante. En cuanto a los requerimientos
bsicos, el pas ha logrado ha mejorado en infraestructura e instituciones (en menor medida), se ha mantenido en cuanto a ambiente
macroeconmico, pero ha empeorado la salud y educacin primaria. En cuanto a impulsadores de eficiencia tambin se ha
mejorado, en contraste con innovacin y sofisticacin en el cul nos hemos mantenido. Sin embargo, en todos los indicadores el
Per est por debajo del promedio mundial excepto en estabilidad macroeconmica.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 36

De la misma manera, la Corporacin Financiera Internacional (IFC por sus siglas en


ingls) elabora tambin el ranking anual Doing Business en donde se evala las
acciones de cada pas para facilitar la constitucin de un negocio y de la actividad
econmica global. Para este ranking las acciones del Estado son ms importantes dado
que se miden muchos trmites y licencias que otorga el Estado para poder constituir una
empresa, construir un edificio entre otros. Este ranking tambin tiene un sesgo hacia lo
empresarial pero se parte del hecho de que a mayor actividad empresarial mayor ser el
crecimiento y la dinmica de los mercados laborales harn que se generen ms puestos
de trabajo y se incrementen los sueldos y salarios en la medida que la mano de obra
vaya siendo ms productiva (lo cual se logra con mejor acceso a la educacin y salud
por ejemplo). De all que la relacin sea indirecta.
Un Estado no puede estar solamente al servicio de un grupo de la poblacin sino que
tiene que intervenir en ciertas actividades para garantizar los derechos de los
ciudadanos. Por ello es importante que se intervenga para brindarle a la poblacin los
bienes y servicios que la constitucin ordena.

Seccin 2: EL ROL DE LOS INCENTIVOS


El problema de agencia consiste en discordancia de intereses entre el principal (el
propietario o titular del derecho) y el agente (quien acta en su representacin). En el
caso del sector pblico, el principal es el ciudadano y el agente es el gobernante, quien
a su vez es el principal de los funcionarios pblicos.
La primera solucin es monitorear al agente de modo que se asegure que acte en
funcin a los intereses del principal. La segunda solucin es crear esquemas de
incentivos que alineen los objetivos del agente a los objetivos del principal.
Estos esquemas pueden considerar aspectos motivacionales, capacitaciones, premios al
mrito, incentivos monetarios, entre otros. El aplicar estos esquemas aumenta la
probabilidad de xito de la Reforma del Estado y de la Modernizacin de la Gestin
Pblica.

En la administracin pblica as como en la actividad privada existe un problema muy


relevante que es el llamado problema de agencia. Este consiste en la divergencia de

Secretara de Gestin Pblica PCM / 37

objetivos entre el principal y el agente que puede conducir a resultados no deseados por
el principal. Este problema se resuelve con mecanismos que hagan que todas las
personas involucradas compartan un objetivo.
Estos mecanismos o incentivos pueden tomar formas diversas. En unos casos puede ser
un mayor monitoreo para asegurarse que el agente se est comportando como el
principal quiere. Sin embargo, el costo del monitoreo puede ser alto y muy complicado
de llevarlo a la prctica. Una estrategia ms sencilla es premiar al agente a travs de un
bono o incentivo monetario donde se establecen claramente los resultados a lograr al
final del perodo y se puede crear una escala creciente de incentivos segn la magnitud
del logro de resultados.
El problema de la falta de coordinacin de objetivos y el diseo de un esquema de
incentivos se aplican directamente al sector pblico. En este caso tenemos un principal
que es la poblacin que elige a los gobernantes por el perodo que establece la
Constitucin. Estos gobernantes actan por mandato de los gobernados y deben ser
capaces de velar por el cumplimiento de los objetivos del Estado resumidos en los
derechos individuales y colectivos que establece la Constituciones. Cada gobierno
puede dar un matiz a ello pero lo que es un imperativo es cumplir con las obligaciones
de un Estado moderno: ser democrtico, descentralizado, participativo, transparente,
tico, eficiente y eficaz. Pero a su vez, los agentes de la poblacin que son los
gobernantes son los principales de los funcionarios pblicos que estn bajo su
responsabilidad. As todos los funcionarios y trabajadores del Estado son los agentes
que pueden tener distintos objetivos que los gobernantes, por lo que es necesario
establecer tambin incentivos para que se comporten de la manera como la poblacin lo
requiere.
Esto implica que los operadores de las polticas pblicas, los gestores pblicos o gerente
pblicos deben contar con esquemas de incentivos claros y con un adecuado nivel de
motivacin para realizar de manera eficiente su trabajo. El tema motivacional es muy
importante porque algo que suele apreciarse en los funcionarios pblicos es que su
compromiso con el servicio pblico es fuerte y superior que el de un trabajador
promedio. Este punto puede ser muy relevante al momento de establecer el esquema de
incentivos que en el ideal debera considerar el aspecto motivacional (contar con buenas
oficinas de recursos humanos), estar capacitados (identificar sus necesidades y disear

Secretara de Gestin Pblica PCM / 38

programas acordes a estas), contar con un sistema que premie el mrito (sistema
meritocrtico) y contar con incentivos monetarios (bonos y/o mayor presupuesto).
Todos estos incentivos son los que deben articularse para que se genere un crculo
virtuoso en donde se tengan las metas y resultados objetivos claros para que los
funcionarios sepan transparentemente lo que tienen que hacer para lograr los objetivos
de poltica y mostrar resultados a la poblacin. Todo ello debe complementarse con un
sistema de evaluacin y monitoreo que permita informar a la poblacin acerca de los
resultados de la gestin pblica.

Todo el esquema de incentivos y el rol en la reduccin de los costos de transaccin est


en la base de lo que hoy se ha denominado Gestin por Resultados. Una gestin pblica
de calidad debe ser transparente, tica, eficiente, eficaz, democrtica y participativa. El
reto es entonces generar los incentivos adecuados a todo nivel, tanto monetarios como
aquellos no monetarios pero que en un servidor pblico as como los gestores (como en
el caso de cualquier persona) estn presentes.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 39

CAPTULO V: EL CENTRO DE LA GESTIN PBLICA MODERNA:


LA GESTIN POR RESULTADOS
Seccin 1: ANTECEDENTES
Durante los ltimos aos hemos asistido a la necesidad de contar con un Estado ms
eficiente en el sentido que nos permita obtener los bienes y servicios a los que tiene
derecho un ciudadano. Ello implica que estos bienes y servicios deben proveerse de
manera eficaz, al ms bajo costo posible y respondiendo a la necesidad de los
ciudadanos.
En ese sentido la Carta Iberoamericana de la Calidad aprobada el 2008 por los ministros
de administracin pblica y reforma del estado, la cual fue propuesta por el Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) busca establecer un
enfoque comn entre los pases suscriptores en el sentido de contar con calidad y
excelencia en la gestin pblica. Este documento reafirma la vocacin de los Estado en
tener una administracin que est orientada al ciudadano y apoyar una gestin pblica
orientada a resultados. Este documento busca incorporar modelos de excelencia y
establecer premios a la calidad. Por tanto, vemos que esta declaracin que implica un
respaldo poltico a los procesos de modernizacin de la gestin pblica llama la
atencin acerca de la introduccin de mecanismos modernos y eficientes que impliquen
mejoras continuas en la gestin pblica.
El anterior paradigma en gestin pblica era la administracin mediante estructuras
jerrquicas burocrticas (en el sentido weberiano) que tenan poca preocupacin por el
ciudadano y que tenan como premisa cumplir con las regulaciones y normas que daban
el marco a su accionar. As el cumplir con el procedimiento se converta en su fin ms
que en un medio para atender las necesidades del ciudadano. Esto obviamente gener la
imagen de un Estado alejado de la poblacin envuelto en una dinmica propia y en
muchos casos con una visin patrimonialista de algunos grupos de la sociedad y algunos
burcratas.
Este Estado se deslegitim con el transcurrir de los aos y con las crisis econmicas de
los aos 80 en el caso de Amrica Latina y las actuales en el caso europeo. En el caso
del Per, como ya se mencion, el nivel de gasto del Estado debi ser reducido a travs

Secretara de Gestin Pblica PCM / 40

de despidos de empleados pblicos, venta de activos, entre otros (Cortzar, 1999).


Procesos similares se dieron en varios pases de Amrica Latina 18.
Una vez concluido el ajuste fiscal que fue inscrito dentro de un proceso de liberalizacin
de la economa que implic limitar los controles que tena el Estado sobre empresas,
precios y tarifas bsicas fue necesario buscar nuevos elementos que permitieran generar
eficiencia en la administracin pblica. Esto nos lleva a la segunda ola de reformas
necesarias para mejorar la calidad de vida de la gente. En esta etapa se pasa de un
paradigma en donde el Estado no deba intervenir a uno donde la intervencin del
Estado debe darse de manera eficiente y eficaz donde el nfasis est en el ciudadano.
Esto configura lo que se conoce como la Nueva Gestin Pblica que se enmarca dentro
de las reformas de segunda generacin y que se puede definir como la introduccin de
tcnicas de gestin del sector privado en la administracin pblica de tal manera de
mejorar las capacidades para generara valor pblico tomando en cuenta las
particularidades del sector pblico que no tiene clientes estrictamente hablando sino
ciudadanos que cuentan con una serie de derechos que el Estado tiene la obligacin de
asegurar, introduciendo mecanismos de participacin y transparencia. Esto provino de
introducir elementos de administracin del sector privado donde la atencin se centraba
en el cliente. En el caso del Estado, el ciudadano espera igualdad de oportunidades y la
garanta de sus derechos. El financiamiento de estos bienes escapa al alcance del
presente documento pero podemos decir que es necesario contar con una poltica
tributaria simple y un sistema de fiscalizacin y control que permita detectar
eficazmente a aquellas personas que no pagan impuestos.

Seccin 2: GESTIN POR RESULTADOS : ORIENTADO AL CIUDADANO


Es un marco de referencia cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas
la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico (resultados)
a fin de optimizarlo, asegurando la mxima eficacia y eficiencia de su desempeo, la
consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones

18

Debemos citar los casos de Argentina, Colombia, Brasil. Mxico. Bolivia que siguieron el camino que haba iniciado Chile en la
dcada de los setenta.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 41

Dado el nfasis en la orientacin al ciudadano y la satisfaccin de sus derechos, es


necesario incorporar mecanismos que permitan conocer sus necesidades y atenderlas de
manera eficaz. Ya hemos visto en secciones anteriores los problemas de agencia y los
costos de transaccin que se generan en el Estado, por ello es ahora una necesidad
introducir mecanismos que resuelvan estos problemas, como el diseo de una poltica
de incentivos sencilla que permita una mejor coordinacin de esfuerzos. Uno de los
mecanismos ms difundidos es el de la gestin por resultados. Ello es ms ambicioso
que presupuesto por resultados que es una etapa de la gestin por resultados. Es un
elemento importante pero para gestionar un Estado moderno debemos estructurar su
operacin bajo el esquema ms amplio, participativo e inclusivo de la gestin por
resultados.
La gestin por Resultados se puede definir como un marco de referencia cuya
funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada
de su proceso de creacin de valor pblico (resultados) a fin de optimizarlo, asegurando
la mxima eficacia y eficiencia de su desempeo, la consecucin de los objetivos de
gobierno y la mejora continua de sus instituciones (Garca Lpez y Garca Moreno,
2007). Esta definicin implica varias categoras que es necesario discutir brevemente.

Valor pblico es el resultado generado por la accin del Estado y que


incrementa el bienestar de la poblacin. En trminos concretos esto puede
significar, por ejemplo, la reduccin de la tasa de analfabetismo entre los adultos
o el incremento de la tasa de parto institucional que llevan a resultados finales
como una mayor equidad y el desarrollo de un Estado ms democrtico.
Este proceso implica una retroalimentacin constante y contar con abundante
informacin que permita generar indicadores de monitoreo y una evaluacin de
los mismos. Los aspectos de eficiencia y eficacia tambin estn explcitos en la
definicin revisada. Estos dos conceptos implican que el Estado debe ofrecer los
bienes y servicios al menor costo posible y de la manera ms rpida posible a los
ciudadanos.

Mejora continua es un proceso que debe guiar el accionar del Estado donde
permanentemente se deben buscar mecanismos a travs de los cuales se puede
aumentar la cobertura o mejorar la calidad del servicio o disminuir el tiempo de
entrega de los bienes y servicios. Esto es importante porque implcitamente debe

Secretara de Gestin Pblica PCM / 42

subyacer una estructura de incentivos que permita que este proceso virtuoso se
de en la prctica.
La gestin por resultados se basa en el concepto de gestin por procesos, ya que
extiende su aplicacin al sector pblico tomando como referencia las caractersticas del
sector pblico. As es importante establecer la causalidad en donde los diversos insumos
y actividades realizadas por el gestor pblico se combinan para obtener los resultados
que deben ser superiores a los anteriores. Esto es lo que est en la base de la creacin de
valor en el sector pblico. Todo ello se articula en lo que se denomina cadena de
resultados donde un insumo y una actividad generan un producto. Hasta ac no es nada
distinto a lo actual en donde los avances de la poltica pblica se miden en trminos de
producto. Lo novedoso del enfoque radica en que dicho producto tiene un efecto sobre
algn elemento que determina la condicin de vida de la poblacin y que genera un
impacto sobre su bienestar. En ese sentido es importante sealar que el producto es el
insumo que impacta en el resultado.

Ejemplo: Cambio de visin en la provisin de servicios educativos


En el enfoque anterior los logros de la educacin se miden por el nmero de
alumnos que van al colegio (producto), en el esquema que se propone los logros se
miden por la capacidad matemtica y de comprensin de lectura (resultado). Es
necesario tomar en cuenta la forma en la cual se combinan esos productos (alumnos
asistiendo al colegio) con la calidad de los profesores y las tcnicas didcticas que
utilizan porque todo ello redunda en el desarrollo de las capacidades matemticas y
de comunicacin de los alumnos.

La gestin por resultados implica una serie de pasos secuenciales y que se


retroalimentan permanentemente con el fin de ser consistente con el proceso de mejora
continua. Sus etapas son:
1.

La Planificacin para resultados

2.

Presupuestos por resultados

3.

Gestin financiera, auditora y adquisiciones

Secretara de Gestin Pblica PCM / 43

4.

Gestin de programas y proyectos

5.

Monitoreo y evaluacin.

Estos pasos se presentan de manera resumida en el siguiente esquema:


Esquema 2. Gestin por Resultados

ETAPA 1: LA PLANIFICACIN PARA RESULTADOS


Esta etapa es clave en la gestin por resultados dado que aqu se establecen los objetivos
que un pas quiere alcanzar. Para ello es importante realizar un diagnstico situacional
que indique qu es lo que se ha logrado hasta el momento en que se realiza la
planificacin. Ello implica contar con abundante informacin de tal manera que se
sustente el diagnstico de manera rigurosa. Una vez determinado este diagnstico debe
realizarse un ejercicio de establecer la visin del pas para los siguientes aos. Esto
pretende responder la pregunta de hacia dnde queremos llegar. Este paso es el ms
importante pues es la etapa en donde se podrn establecer de manera escueta y clara los
objetivos para el futuro. Lo deseable es que en esta etapa se definan pocos objetivos y
metas porque incluir demasiadas categoras puede llevar a confusin y puede impedir
que se realice una evaluacin que permita retroalimentar el proceso.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 44

Este es un proceso en cascada en el sentido que una vez definidos los grandes objetivos
nacionales, cada institucin pblica debe definir sus objetivos dentro del marco de sus
competencias pero en clara alineacin con los objetivos nacionales. En esta etapa no es
indispensable la participacin ciudadana en el ejercicio de todas las instituciones porque
deber tomarse en cuenta los costos de la misma. A nivel subnacional, en donde las
instituciones estn ms cerca del ciudadano (como es el caso del nivel local) es
claramente deseable la participacin ciudadana en el ejercicio de planeamiento, porque
es indispensable que las acciones de las municipalidades respondan claramente a las
necesidades de los ciudadanos.
Como se puede apreciar teniendo una idea certera de la situacin prevaleciente podemos
establecer la visin de pas deseada para el futuro. Ac es importante que esta visin sea
construida de manera participativa, buscando el consenso poltico y de las
organizaciones sociales. La comunicacin y la discusin de esta visin debe ser
importante porque marcar las acciones futuras del Estado y permitir construir
sinergias en la medida que sea compartida por la mayor parte de actores sociales.
Establecida esta visin lo siguiente es identificar los medios a travs de los cuales se
podr alcanzar ese estado deseado de las cosas. Para ello se debe tener clara las
relaciones causales entre los insumos, productos y resultados. Herramientas como el
marco lgico sern importantes en este proceso.
Este proceso implica contar con una institucin encargada de realizar esta tarea que
cumpla con dos condiciones: alta capacidad tcnica de sus funcionarios y fuerte apoyo
poltico. Sin estas condiciones, la planificacin puede degenerar en ejercicios de buena
voluntad sin sustento tcnico ni estrategias definidas para lograr los objetivos de manera
concreta. Asimismo, en el proceso de planificacin deben participar las ms altas
autoridades del pas. Tienen que ser ellos los que dirijan el proceso y establezcan las
prioridades segn las necesidades de la poblacin y el plan de gobierno que los haya
llevado al poder. Por ello es deseable que la ms alta autoridad participe y apoye el
proceso.
Este proceso debe implicar tres dimensiones que estn interrelacionadas entre s: una
estratgica en donde se fijen los objetivos claramente, una participativa en donde se
construya la visin del pas creando consensos y por ltimo una dimensin operativa

Secretara de Gestin Pblica PCM / 45

que establezca claramente los recursos y actividades necesarios para alcanzar los
objetivos.
ETAPA 2: PRESUPUESTO POR RESULTADOS
Una vez establecidas las prioridades, se debe pasar a la siguiente etapa que est asociada
al financiamiento de los insumos y actividades requeridas para lograr los resultados que
se planteen. Esta etapa de asignacin de recursos financieros es denominada como
presupuesto por resultados. Esta asignacin de recursos siempre debe guiarse de los
principios de priorizacin y escasez. Ello implica que los recursos deben asignarse en
los principales objetivos, en resultados que pueden tener algn impacto rpido en el
nivel de vida de la poblacin o que sean resultado de consensos polticos alcanzados de
manera participativa y democrtica.
Siguiendo a Marcel (2007) 19 , la implementacin de un presupuesto por resultado
implica contar con los siguientes elementos: i) informacin comprensiva sobre los
resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de
monitoreo y evaluacin, ii) procedimientos explcitos debidamente formalizados sobre
la manera en que la informacin ser analizada y considerada en el proceso de
formulacin presupuestaria, iii) estructura de incentivos complementaria al sistema
presupuestario que motive a las instituciones pblicas a alcanzar mejores resultados y
iv) normas sobre administracin financiera que permitan la flexibilidad necesaria para
que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados.
Como se puede apreciar esta forma de formular el presupuesto es ambiciosa y trata de
superar la actual prctica de un presupuesto inercial en donde los montos asignados son
fruto de la negociacin poltica entre el Ministerio de Economa y Finanzas y los
titulares de los diversos pliegos presupuestarios. Esta prctica implica poner como base
el presupuesto asignado el ao anterior y discutir acerca del aumento del mismo de
manera discrecional sin responder a ninguna necesidad de la poblacin que sea medible
y evaluada. Esta es una manera ineficiente de estructurar el presupuesto dado que no se
crean los incentivos necesarios para la mejora en la gestin pblica. La lgica del
presupuesto por resultados es establecer metas claras con indicadores que sean medibles
de tal manera que la asignacin de recursos financieros se haga en funcin a los

19

Tomado de Garca Lpez y Garca moreno (2010), pgina 37

Secretara de Gestin Pblica PCM / 46

resultados logrados en el ejercicio anterior. As se estar premiando con mayores


recursos a aquellas instituciones pblicas que logren sus objetivos. Esto genera un
efecto demostracin porque el resto de entidades pblicas al ver que aquellas que
cumplen con sus metas reciben ms recursos, buscarn alcanzar sus resultados con los
recursos con los que cuentan. De esta manera se genera el incentivo a utilizar
eficientemente los recursos financieros optimizando procesos.
Como se menciona en los elementos necesarios para implementar un presupuesto por
resultados, es indispensable establecer indicadores sencillos y procesos explcitos sobre
la manera en que ser analizada la informacin. Esto es clave porque evita la
discrecionalidad al momento de la evaluacin dado que la metodologa ser la misma
para todos y los resultados sern comparables.
Un elemento que es crucial y al que es necesario evolucionar es dar flexibilidad al
gestor pblico para que alcance sus resultados. En el caso del Per ello es complicado
dado que cada sistema administrativo, especialmente el sistema presupuestario tiene
normas muy rgidas que pueden afectar el desempeo de las instituciones
involucradas

20

. La experiencia internacional demuestra que el presupuesto por

resultados es ms efectivo en la medida que se otorgue mayor flexibilidad presupuestal


y de otros sistemas administrativos como el de compras o el de inversin pblica. Dado
el incentivo que genera el presupuesto por resultados, la flexibilidad mencionada
permitir desarrollar la creatividad por parte de las instituciones y funcionarios
involucrados y puede ser un caldo de cultivo para recoger buenas prcticas que puedan
ser replicadas al resto de las entidades pblicas. La evaluacin y las acciones de control
deben estar ligadas al logro de resultados y no al cumplimiento de procedimientos que
pueden ser un obstculo ms que un elemento que colabore en el proceso de generacin
de valor pblico.
Un elemento adicional es que el presupuesto por resultados permite cambiar la lgica
institucional existente en donde cada pliego presupuestario cree que sus recursos se
deben gastar de manera independiente al resto de entidades. Al agrupar la accin del
Estado en programas estratgicos y no por instituciones se obliga a que exista una
coordinacin entre las entidades involucradas. Ello lleva a establecer cul es el proceso

20

En tal sentido ver Carranza, Valderrama y Chvez (2007) La economa poltica del proceso presupuestario: el caso peruano.
Banco Interamericano de Desarrollo. Documento de trabajo #cs - 102.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 47

mediante el cual se obtiene el resultado deseado y el rol que juega cada institucin
dentro de dicho proceso. Esto tiene un doble beneficio, obliga a tener canales de
coordinacin efectivos entre las distintas entidades involucradas y puede liberar
recursos que pueden haber estado desperdicindose al identificar acciones que estaban
duplicadas. Es comn en la administracin pblica descubrir que existen funciones que
son cubiertas por varias instituciones y otras funciones que no son cubiertas por
ninguna. La falta de coordinacin genera un serio desperdicio de recursos que debera
ser cuantificado. As el presupuesto por resultados es una herramienta eficaz para la
coordinacin entre instituciones y permite liberar recursos que pueden utilizarse de
manera directa en alcanzar el resultado deseado.
Un ltimo comentario est ligado a la imperiosa necesidad de ligar el presupuesto a la
planificacin. Si tenemos una visin de pas para el futuro los resultados que se logren a
travs de un gasto eficiente por parte de las instituciones pblicas deben ser consistentes
con esta visin. Esto es importante sobre todo en un pas como el Per que en las
ltimas dcadas no ha contado con un sistema de planificacin moderno. Un paso en ese
sentido sera establecer un presupuesto plurianual referencial que permita guiar el
presupuesto anual y lo pueda vincular ms con la visin de pas que se haya establecido
ETAPA 3: GESTIN FINANCIERA
Segn Garca Lpez y Garca Moreno, la gestin financiera pblica es el conjunto de
elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hacen posible la captacin
de recursos y su aplicacin en la concrecin de los objetivos y las metas del sector
pblico. Est conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos,
los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programacin,
gestin y control necesarias tanto para la captacin como para el gasto de recursos.
Como se puede apreciar este sistema de gestin financiera tiene como componentes al
sistema que genera ingresos como la administracin tributaria. Como ya se mencion lo
que se busca es que la administracin tributaria mejore da a da con el fin de hacer ms
amigable el pago de impuestos, incrementar la base tributaria, reducir las evasiones,
entre otros; para ello debe utilizar herramientas de informacin y de tecnologa de la
informacin. Cada vez es ms frecuente observar la existencia de medios de pago
electrnicos como las boletas y las facturas electrnicas que se han introducido
recientemente en el caso del Per. Pero junto con facilitar el pago de los tributos y

Secretara de Gestin Pblica PCM / 48

reducir los costos de transaccin de cumplir con las obligaciones tributarias, esta
administracin debe contar con las herramientas necesarias para realizar una buena
labor de fiscalizacin. En pases con altos niveles de informalidad la cultura tributaria
suele estar poco desarrollada, es decir, existe cierta resistencia a pagar impuestos. Una
administracin tributaria eficiente debe contar con mecanismos de fiscalizacin y el
poder de sancionar y cobrar los impuestos a las empresas y personas y castigar
fuertemente a los evasores. En una administracin pblica moderna, se requiere que el
Estado est presente en diversos mbitos gubernamentales y territoriales, pera ello es
importante contar con recursos. Adems, todas las personas de igual condicin
econmica tienen el derecho de ser tratadas de manera homognea por la administracin
tributaria. Este tipo de administracin tributaria moderna es la que permite que la
presin tributaria aumente y se creen los incentivos para reducir la informalidad que es
perniciosa por los valores negativos que se transmiten a la sociedad, adems de la baja
productividad y los altos niveles de corrupcin y crimen que en algn grado estn
asociados a ella. Por ello, un objetivo importante de cualquier componente de reforma
del Estado es crear los incentivos para reducir la informalidad y mejorar la
competitividad. Esto pasa por la reduccin de los costos de transaccin generados por el
Estado y la generacin de incentivos que promuevan una mayor cultura tributaria.
Sin embargo, lo que se ha mencionado es una parte de la historia. Dados los objetivos y
polticas establecidas es necesario contar con los recursos necesarios segn lo que
establezca el marco legal21. Una parte importante del proceso es cmo se habilitan las
partidas presupuestarias a los que ejecutan directamente el gasto en los programas y
proyectos que estn orientados a brindar los bienes y servicios a los cuales los
ciudadanos tienen derecho. Esto involucra diversos sistemas administrativos donde los
ms importantes son los referidos a presupuesto y tesorera. En el primer caso, el
sistema de presupuesto establece una serie de normas y procedimientos que deben
seguir todas las unidades ejecutoras del gasto tanto para la formulacin como para la
ejecucin y evaluacin del gasto. En muchos pases el ciclo presupuestario empieza con
la publicacin de lo que se denominan marcos multianuales que hacen proyecciones
sobre los ingresos en un horizonte temporal que puede diferir en cada pas (en el caso
del Per es de tres aos). Con el estimado de ingresos consignados en el marco

21

Debemos recordar en este punto de la discusin que en el mbito pblico nadie puede hacer lo que las normas no establecen, lo
cual es distinto en el mbito privado donde la libertad es mayor y slo est indicadas las acciones que no se pueden realizar.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 49

multianual se procede a realizar la fase de formulacin presupuestaria en donde se fijan


los llamados lmites (o techos presupuestales) para cada unidad ejecutora quien con
dicha cifra iniciar su proceso de formulacin priorizando acciones y orientando sus
recursos a las distintas partidas que sern necesarias para cumplir con las acciones
planteadas. Ac el lmite podra expandirse en funcin del logro de resultados con lo
cual se podra contar con mayores recursos para cumplir sus acciones. Luego de ello
viene la fase de negociacin y sistematizacin de las cifras en el Ministerio de
Economa y Finanzas quien presenta al Congreso el proyecto de presupuesto. Aqu
surgen dos modalidades. En varios pases el Congreso juega un rol importante al contar
con iniciativa de gasto y pueden incorporar luego de un debate nuevas partidas
presupuestales. En otros casos, la capacidad que tiene el poder legislativo sobre el
presupuesto es limitada en el sentido de no contar con iniciativa de gasto pero poder
establecer reasignaciones presupuestales dentro del lmite total. Con ello lo que se busca
es que los legisladores internalicen la existencia de restricciones presupuestales y que
ellas deben cumplirse. La evidencia internacional muestra que sistemas presupuestales
ms jerrquicos donde el poder legislativo tiene menor injerencia resultan en un menor
dficit y mejores situaciones fiscales para los pases22.
Una vez aprobado el presupuesto de la repblica por el Congreso, se procede a la fase
de ejecucin en donde se busca introducir mecanismos que impidan que los gastos se
realicen de manera poco transparente. Por ello los portales de transparencia que han
aparecido en muchos pases son consistentes con la poltica de informar a la ciudadana
de la evolucin del gasto. En el caso del Per existe el Sistema Integrado de
Administracin Financiera (SIAF), el cual a travs del Portal de Transparencia
Econmica del MEF permite ver en tiempo real la evolucin del gasto pblico.
Una vez establecidos los montos a gastar existen diversos procedimientos que guan a
las unidades ejecutoras en la realizacin del gasto como la programacin del mismo en
el perodo presupuestal relevante. A continuacin se dan las normas en el marco del
sistema administrativo de tesorera, estas contienen una serie de requisitos ya que
implican la transferencia efectiva del dinero a las cuentas de las unidades ejecutoras o
de los proveedores.

22

Stein, Talvi y Grisanti (1999) demuestran para pases latinoamericanos que parlamentos ms proactivos y polticas menos
transparentes llevan a situaciones fiscales no deseadas en el sentido que los dficit fiscales suelen ser mayores en pases donde el
parlamento tiene un mayor control en el proceso presupuestario que el poder ejecutivo.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 50

Slo una vez que se presenta un documento oficial acerca de la recepcin de un bien o
la conformidad del servicio se pasa a la etapa de devengado en donde ya se est en
condiciones de hacer el pago y se procede a transferir el dinero. Estos sistemas son
claves porque son el soporte financiero de las acciones del Estado. En todos los pases
estos dos instrumentos tanto el sistema presupuestario como el de tesorera- cumplen
un rol importante en una buena ejecucin financiera que permite contar con los recursos
de manera oportuna para asegurar la disponibilidad de bienes y servicios que el
ciudadano demanda. En una lgica de gestin por resultados, se espera que estos
sistemas sean ms flexibles para asegurar que el ejecutor de polticas tenga ms grados
de libertad al momento de realizar su trabajo. Adicionalmente en la gestin financiera
estn incluidos el sistema de contabilidad que busca registrar todas las operaciones que
realizan las entidades del Estado y el sistema de administracin de la deuda pblica.
Este ltimo busca darle coherencia a la poltica de endeudamiento en el sentido de evitar
un endeudamiento excesivo que ponga en riesgo la estabilidad macroeconmica del pas
y por otro lado, asegurar la disponibilidad de recursos frescos va operaciones de
endeudamiento cuando existen necesidades de gasto que van ms all de los ingresos
generados en un perodo de tiempo.
ETAPA 4: GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS
P ROGRAMA VS P ROYECTO

Programa

Proyecto

Gasto Corriente

Gasto de Capital (Inversin)

De naturaleza permanente

De naturaleza temporal
Asociado a un programa

Antes de entrar en detalle en esta etapa de la gestin por resultados debemos aclarar las
diferencias que existen entre programas y proyectos. Existen muchas perspectivas desde
las cuales estos conceptos se diferencian, pero la que nos interesa es la perspectiva de
las finanzas pblicas. Generalmente un programa est asociado al gasto corriente, es
decir a financiar un servicio pblico en particular que es brindado de manera
permanente por el Estado. Un proyecto en cambio est ms relacionado al gasto de

Secretara de Gestin Pblica PCM / 51

capital. El resultado de la inversin pblica debe inscribirse dentro de un programa


especfico.

Ejemplo: Categoras presupuestales (Programa y Proyecto) en la educacin


Podemos pensar en la educacin bsica regular la cual busca brindar una educacin
de calidad a los nios en edad escolar. Este es un programa que es parte de la
funcin educacin en donde coexisten otros programas.
La construccin de una escuela es un proyecto de inversin pblica cuyo resultado
debe ser mejorar las condiciones en las cuales se brinda educacin a los nios
tomando en cuenta consideraciones de salubridad, pedaggicas, recreacionales y
deportivas. La infraestructura una vez concluida va a estar al servicio del programa
porque permitir mejorar la calidad del servicio pblico que se brinda a la
poblacin.

Categora Presupuestal
Funcin
Programa
Subprograma
Actividad/proyecto
Componente
Meta

Significado
Propsito o roles del Estado
Polticas
Accin General o Concreta
Objetivo parcial de las polticas
Accin Concreta
Unidad de Medida

El esquema presentado ac nos da una idea de las diversas categoras presupuestales


atendiendo a la clasificacin funcional programtica.
G ESTIN DE P ROGRAMAS Y P ROYECTOS

Debe quedar claro que esta es quizs la etapa de la gestin por resultados ms
importante. Ac es donde se ejecuta el gasto y se requiere contar con los insumos
adecuados para el logro de los objetivos y resultados planteados. Ac es donde entra en
juego el capital humano con que cuenta el Estado, ellos sern los responsables de llevar

Secretara de Gestin Pblica PCM / 52

a cabo las acciones concretas, los cuales se combinan con los recursos financieros y el
back office o los sistemas administrativos vinculados a la gestin presupuestal. En
esta parte es donde el proceso de mejora continua de la gestin pblica debe intervenir
de manera imperativa. Ello implica dotar de herramientas eficientes de gestin y
procedimientos simplificados as como una relativa autonoma para cumplir las metas
trazadas.
Dado que esta fase est asociada a la ejecucin del gasto se debe prestar especial
atencin a la evaluacin ex ante del gasto. Esto es ms importante an en el gasto de
inversin. Los sistemas nacionales de inversin pblica fueron creados con el propsito
de canalizar de manera adecuada el gasto de inversin. Ello implica contar con
metodologas idneas que permitan formular y evaluar proyectos. Esto implica saber
claramente qu problema se est resolviendo con el proyecto, estimar la demanda por el
proyecto de manera precisa, analizar la manera ms costo efectiva de generar la obra de
infraestructura y evaluar la rentabilidad del mismo en trminos econmicos y sociales.
Lo que se busca determinar es si se responde de manera idnea a una necesidad
especfica de la poblacin a travs de una intervencin en particular. Estos sistemas son
muy importantes porque aseguran que el gasto de inversin alcance niveles de eficiencia
adecuados. Por ello se disean una serie de instrumentos de evaluacin que permiten
determinar si es adecuada o no una solucin en particular. En este proceso la
metodologa del marco lgico o cadena de resultados puede ser muy til.
Dentro de la lgica de alineamiento de incentivos, es importante notar que se pueden
utilizar una serie de instrumentos para lograr dicho objetivo. Uno muy utilizado en
muchos pases son los convenios de gestin en donde se firma un compromiso de lograr
ciertas metas asociados a la ejecucin de un programa o proyecto y si se cumplen las
metas, las unidades ejecutoras involucradas y su personal pueden recibir un incentivo
monetario y no monetario.
G ESTIN POR P ROCESOS

Es una herramienta que permite incrementar la calidad de los productos y servicios, la


disminucin de tiempos, reduccin de costos de operaciones y mejorar la atencin al
ciudadano.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 53

La gestin por procesos desde el enfoque de la gestin por resultados es un mtodo que
permite que este proceso sea ms efectivo. En la Carta Latinoamericana de la Calidad,
uno de los aspectos sobre los cuales se llama la atencin es la introduccin de la gestin
por procesos como herramienta para incrementar la calidad de los productos y servicios,
la disminucin de tiempos, reduccin de costos de operaciones y adems mejorar la
atencin al ciudadano.
Si revisamos las categoras mencionadas notaremos que existen similitudes con el
enfoque de gestin por resultados solo que mucho ms acotado. Tambin existe bastante
similitud con el Modelo de Excelencia en la Gestin solo que este es aplicado a la
gestin privada, cabe mencionar que uno de sus componentes es la gestin por procesos.
En este ltimo mtodo, dado que se trabaja con instituciones u organizaciones que estn
al servicio del cliente y que se busca incorporar procesos de mejora continua para
mejorar la satisfaccin del mismo, es importante tomar en cuenta las herramientas de
este modelo porque tambin pueden ser muy tiles en la administracin pblica.
El modelo de excelencia en la gestin est compuesto de siete elementos:
Modelo de Excelencia de la Gestin

Gestin por Resultados

1. Liderazgo
2. Planeamiento Estratgico

3. Orientacin hacia el cliente

Planificacin para Resultados

1.

Presupuesto para Resultados

2.

Orientacin hacia el ciudadano

4. Medicin, anlisis y gestin del conocimiento

Monitoreo y Evaluacin

5.

Gestin de Programas y Proyectos

4.

Gestin Financiera

3.

5. Orientacin hacia el personal


6. Gestin por procesos

7. Resultados

nfasis en los Resultados

La Gestin por Procesos es una herramienta enfocada a complementar dos etapas de la


gestin por resultados, estas son: gestin financiera y gestin de programas y proyectos
buscando identificar las formas en que se realizan las actividades que permiten generar

Secretara de Gestin Pblica PCM / 54

valor pblico para buscar identificar cuellos de botella y problemas que puedan irse
superando de manera continua.

Proceso es la gestin de actividades que transforman insumos en bienes y servicios con


valor agregado para satisfacer al usuario. Tiene objetivos, insumos, productos, usuarios,
proveedores y producto final definidos. Puede ser descompuesto en tareas con tiempos,
recursos y costos definidos. Puede ser responsabilidad de una persona. Existen procesos
clave, estratgicos y de soporte.

Proceso se define como el conjunto de actividades de trabajo interrelacionadas que se


caracterizan por requerir ciertos insumos (productos o servicios obtenidos de otros
proveedores) y tareas particulares que implican un valor agregado, con miras a obtener
ciertos resultados. Una definicin alternativa es gestin de todas las actividades de la
empresa que generan un valor agregado, o bien, gestin de un conjunto de actividades
mutuamente relacionadas o que interactan, las cuales transforman elemento de entrada
en elementos de salidas. Como se puede apreciar, se enfatiza la produccin de bienes y
servicios para satisfacer las necesidades del cliente y hacer beneficios en el transcurso.
Debe entenderse que procedimiento y procesos son distintos dado que el primero se
refiere a cmo se hacen las cosas y un proceso define qu se hace. Asimismo no todas
las actividades que se realizan son procesos. Para determinar si una actividad realizada
por una organizacin es un proceso, debe cumplir con los siguientes criterios:

La actividad tiene una misin o propsito claro.

La actividad contiene entradas y salidas, se pueden identificar los clientes,


proveedores y producto final.

La actividad debe ser susceptible de descomponerse en operaciones o tareas.

La actividad puede ser estabilizada mediante la aplicacin de la metodologa de


gestin por procesos (tiempo, recursos y costos).

Se puede asignar la responsabilidad del proceso a una persona.

Como se puede apreciar, lo que se tiene en mente es contar con objetivos claros y cmo
es que combinan los diferentes insumos con los que contamos para obtener un resultado

Secretara de Gestin Pblica PCM / 55

esperado. Esto implica contar con una secuencia lgica de los pasos que se siguen con el
fin de identificar a los responsables en cada caso.
Dado ello, la gestin por procesos es una forma de organizacin diferente de la clsica
organizacin funcional y en el que prima la visin del cliente sobre las actividades de la
organizacin. Los procesos que se definen de dicha manera tienen una gestin
estructurada y sobre su mejora se basa la de la propia organizacin.
La gestin por procesos aporta una visin y unas herramientas con las que se puede
mejorar y redisear el flujo de trabajo para hacerlo ms eficiente y adaptado a las
necesidades de los clientes. En este sentido, no debe olvidarse que los procesos los
realizan personas y los productos los reciben personas y, por tanto, debe tomarse en
cuenta en todo momento las relaciones entre proveedores y clientes.
En trminos de la gestin gubernamental, el cliente, como ya se mencion, es el
ciudadano y hacia l deben orientarse todas acciones del Estado. Como lo planteamos
en este documento ello implica que el nfasis debe estar en la igualdad de oportunidades
y el respeto de los derechos. Ello implica obtener informacin permanentemente de las
necesidades de estos clientes para ofrecer lo que ellos necesitan.
En general tenemos que existen diferentes tipos de procesos.

Procesos clave son aquellos que afectan de manera directa la prestacin o


provisin de los bienes y servicios que provee el Estado. Esto podra estar
asociado a lo que en la prctica hacen las direcciones de lnea de una entidad
pblica que son la esencia del servicio prestado por dicha entidad. Por ejemplo,
las actividades que la oficina encargada de brindar educacin bsica regular a los
nios y jvenes en edad escolar realiza con el objetivo de prestar el servicio de
manera eficiente.

Procesos estratgicos estn ms relacionados a la determinacin de polticas,


direccin de las mismas o planificacin.

Procesos de soporte referidos a los sistemas administrativos del Estado como


presupuesto, tesorera, compras, inversin pblica, etc. Estos sistemas establecen
procesos a seguir para contar con una buena gestin financiera y administracin
de programas y proyectos (siguiendo la lgica de gestin por resultados).

Secretara de Gestin Pblica PCM / 56

Como ya se mencion es importante identificar a los propietarios de los procesos para


tener una idea clara de quin es el responsable que debe buscar siempre optimizar este
proceso y al que se le responsabilice y evale por los resultados que obtenga a travs de
su proceso. Estos procesos son permanentemente evaluados para asegurar la mejora
continua procediendo a realizar revisiones peridicas. Los resultados de estas revisiones
deben tenerse en cuenta en la formulacin de la poltica y la estrategia. La metodologa
para la mejora de procesos est orientada a reducir o eliminar defectos y reducir el
tiempo de ejecucin del proceso. El anlisis de los procesos debe ser muy estricto de tal
manera que se identifiquen los cuellos de botella y ello debe llevar a la reingeniera o
rediseo de procesos que implican modificaciones en la cultura y en la estructura de la
organizacin.
En este caso se establece una serie de macroprocesos (como la gestin de ventas) en
donde luego se va identificando los procesos especficos y los actores involucrados as
como las acciones que desarrolla cada uno de ellos. Con ello se elabora un mapa de
procesos que permitir su continuo anlisis para sugerir medidas que puedan mejorar el
proceso y de esa forma atender mejor al cliente y producir ahorros a la empresa y por
tanto generar ms utilidades. Si nos ponemos a pensar en esta lgica que ha sido
simplificada de manera evidente, vemos que la Gestin por Resultados implica
justamente la aplicacin de este modo de gestin (la de procesos) a las actividades
pblicas. Sin embargo, el objetivo del Estado no es hacer beneficios sino otorgar bienes
y servicios de calidad en las cantidades necesarias a la poblacin. Los ahorros son
importantes porque permiten liberar recursos que pueden ser utilizados para financiar
actividades adicionales pero la estructura de propiedad es totalmente distinta y debe
tomarse en cuenta esta particularidad que diferencia al sector pblico del sector privado
en un rgimen democrtico.
Herramientas como las cadenas de causalidad y el mapeo de actores que intervienen
sumados al monitoreo y evaluacin y un nfasis en la transparencia hacen que se tomen
en cuenta elementos inherentes a la gestin pblica que en una simple aplicacin de
gestin por procesos no se incluyen. Es una herramienta muy til porque contar con los
mapas de procesos y estandarizar tiempos y acciones que deben seguirse para proveer
un bien o servicio al ciudadano es una manera adecuada de ver las cosas pero deja de
lado particularidades inherentes a la gestin pblica que se inscribe dentro de un

Secretara de Gestin Pblica PCM / 57

rgimen poltico democrtico, donde la transparencia, la discusin poltica y la


participacin ciudadana imponen caractersticas distintas a las de una empresa privada
que es necesario tomar en cuenta.

A Manera de Resumen podemos mencionar que existe una alta complementariedad


entre lo que es gestin por resultados y gestin por procesos. El afn por mejorar los
procesos es compatible con las distintas fases de la gestin por resultados. Ambas
comparten el nfasis en el ciudadano-cliente y buscan generar resultados eficientes y
generar valor. Recientemente existe cierto nfasis en querer aplicar la gestin de
procesos a la actividad pblica pero para ello se requiere mucho ms flexibilidad para
cambiar los procesos en el sector pblico. En todo caso se abren interesantes
posibilidades al incluir este tipo de enfoque en la gestin pblica de manera
complementaria a la gestin por resultados.

ETAPA 5: MONITOREO Y EVALUACIN


Esta es la fase final de la Gestin por Resultados pero es quizs una de las ms
relevantes. Ello porque en esta fase se recoge informacin acerca del avance de las
metas o resultados

propuestos (monitoreo) y se realiza un anlisis de porqu se

cumplieron o no los resultados esperados. Un buen sistema de monitoreo y evaluacin


implica contar con abundante informacin. Esto lleva en una primera etapa a establecer
lneas de base que nos permitan ilustrar la situacin inicial para de esa forma poder
medir el efecto incremental que tendr la intervencin que se proponga.
Una lnea de base permite contar con informacin inicial. A esto debe sumarse la
eleccin de indicadores sencillos que puedan ser evaluados de manera simple pero que a
la vez transmitan la informacin necesaria acerca del avance en el logro del resultado
planteado. Adicionalmente deben establecerse las metas de una manera realista porque
pueden darse dos situaciones:

Se establecen metas muy elevadas que no son factibles en realidad.

Se establecen metas muy modestas que no va a costar mucho esfuerzo el


lograrlas.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 58

Lo anterior implica contar con un buen sistema de recoleccin de informacin, de un


sistema de verificacin de la informacin para evitar ciertos comportamientos
estratgicos por parte de los ejecutores de poltica. Adicionalmente es necesario contar
con unidades de monitoreo y evaluacin con personal altamente calificado en temas de
recoleccin de informacin, anlisis y manejo de herramientas cuantitativas para poder
realizar una evaluacin muy tcnica. En este caso es muy importante tercerizar este tipo
de evaluaciones en donde un equipo se encarga de supervisar las evaluaciones que
pueden ser realizadas por investigadores independientes que eviten caer en los vicios
que puede tener la administracin pblica y que tengan la suficiente solvencia para
defender los resultados de sus evaluaciones.
El monitoreo y la evaluacin no deben ser percibidos como un examen al cual todos le
temen, por el contrario debe convertirse en el principal sistema de retroalimentacin en
el sector pblico. En este caso debemos mencionar que los ejecutores de poltica y los
que disean las mismas pueden aprender de las fallas pasadas para poder mejorar su
gestin e innovar en tcnicas que les permitan solucionar los problemas detectados. Es
un proceso de aprendizaje continuo que debe llevar a mejoras continuas en los procesos
y formas de realizar la gestin pblica. Asimismo, lo aprendido debe servir de insumo
en el proceso de planeamiento, en la formulacin del presupuesto por resultado, en la
gestin financiera pblica y en la gestin de programas y proyectos. Es una etapa muy
valiosa. Pero algo sobre lo que se debe llamar la atencin en esta fase final del ciclo de
gestin por resultados es la interaccin entre las distintas fases y en la transparencia que
debe existir en las evaluaciones no slo con respecto a su calidad tcnica sino que estn
a disposicin del pblico para que pueden informarse y aportar en el proceso. En ese
sentido la percepcin del ciudadano acerca de los resultados que est obteniendo a partir
de las acciones de poltica pblica es importante porque al fin y al cabo es el cliente y
razn de ser del Estado. En ese sentido es importante contar con sistemas de difusin
que permitan contar de manera efectiva con las evaluaciones realizadas.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 59

En Conclusin
Hemos dedicado un espacio importante a la descripcin de la Gestin por Resultados.
Lo hacemos as porque creemos que es el mecanismo adecuado a travs del cual es
posible crear el Estado que hemos planteado en la primera seccin de este documento,
el cual garantice derechos y la igualdad de oportunidades. La afirmacin se basa en las
caractersticas muy deseables de la Gestin por Procesos como: la orientacin al
ciudadano, la introduccin de mecanismos de eficiencia en la gestin pblica y la
permanente evaluacin de los resultados obtenidos. Estos son los pilares de un Estado
moderno que busque generar igualdad de oportunidades y asegurar los derechos de los
ciudadanos.
La gestin por resultados engloba una serie de etapas y procesos mediante los cuales se
combinan los diversos insumos con que cuenta el Estado (recursos financieros, capital
humano, infraestructura, legislacin, etc.) para lograr resultados que impacten
directamente en la poblacin. Estos resultados pueden ser polticas sociales como
mejoras en la educacin, salud o reduccin de la desnutricin, as como otras mucho
ms empresariales como la mejora del entorno de negocios o la necesidad de un
comportamiento ms tico en las instituciones pblicas.
Este es un proceso de largo aliento en donde la evaluacin ser importante porque nos
indicarn los errores que se han cometido y de donde se debe aprender. Este es un
proceso que debe contar con el ms alto respaldo poltico para poder avanzar
permanentemente en la atencin de las necesidades de los ciudadanos.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 60

CAPTULO VI: ORIENTACIN AL C IUDADANO


Tanto el enfoque propuesto de gestin por resultados complementada por la gestin por
procesos comparten la finalidad de orientacin al ciudadano. Esto es un cambio a nivel
global en el nfasis de las organizaciones sobre todo gubernamentales. Por ello es
importante analizar un poco ms en detalle qu implica que las acciones del Estado
estn orientadas al ciudadano
Como ya mencionamos, el proceso de Reforma del Estado y Modernizacin de la
gestin Pblica implican un esfuerzo del Estado para otorgar al ciudadano los bienes y
servicios que le permitan acceder a la igualdad de oportunidades y derechos de manera
ms eficiente posible. Como desarrollamos en el captulo anterior, primero se necesita
establecer con algn grado de consenso la visin de pas de los peruanos, luego aplicar
mecanismos que faciliten los procedimientos de gestin (es decir, reduzcan costos de
transaccin y generen esquemas de incentivos), por ltimo un proceso de mejora
continua con alto grado de retroalimentacin.
En suma se requiere determinar qu es complementario al proceso de Gestin por
Resultados teniendo claras las necesidades de los ciudadanos que reclaman cada vez
mejores servicios y atencin por parte del Estado. En la medida que se avance en la
administracin tributaria y se logre aumentar la recaudacin si es que reduce la
informalidad, habr mayor presin por parte de los ciudadanos por saber qu se hace
con los mayores recursos que se obtengan. Esto generar tambin una necesidad de
mayor participacin ciudadana. Ello debe irse previendo para el futuro como parte de la
modernizacin de la gestin pblica.
En este sentido usualmente se piensa en que la modernizacin de la administracin
pblica solo tiene injerencia sobre las tareas de back office23, es decir a las tareas de
soporte de las actividades de lnea del Estado que son las que proveen de bienes y
servicios. Por ello se suele vincular a los sistemas administrativos del Estado como lo
son los de adquisiciones, presupuesto, recursos humanos, tesorera, etc que son los
rganos de apoyo en cualquier institucin. Es cierto que la modernizacin de la gestin
pblica est vinculada a ello pero debe englobar otras acciones como mejorar la imagen

23

Tambin se puede definir el Back Office como las tareas destinadas a gestionar la institucin y con las cuales el usuario no
necesita contacto directo.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 61

del Estado ante los ciudadanos. Para ello, temas como la simplificacin administrativa
son muy importantes porque para muchos ciudadanos esa es la cara del Estado que
perciben de manera ms ntida. Cuando van a hacer trmites y los requisitos son muy
engorrosos o los tiempos de espera son muy largos se genera una mala imagen del
Estado lo cual predispone a la poblacin con una actitud negativa.
En el caso del Estado existe una caracterstica particular: Es el nico proveedor que
puede otorgar ciertos servicios como certificados, administrar justicia, brindar licencias
para el funcionamiento de un negocio, dar certificados de propiedad. Por ende, el Estado
monopoliza esos servicios y por tanto puede cobrar el precio que le parezca. Una vez
ms, el precio no es lo efectivamente desembolsado de dinero sino que incluye el costo
del tiempo utilizado en realizar el trmite. Todo ello hace que la actitud del ciudadano
sea negativa hacia el Estado lo cual se convierte en un obstculo para acciones positivas
que el Estado quiere desarrollar.
Esto es importante porque quiere decir que para iniciar una estrategia de Reforma del
Estado y tambin de modernizacin de la gestin pblica se necesita buscar al
ciudadano y recoger sus inquietudes con la finalidad de dar un mejor servicio. Las
empresas invierten mucho dinero en saber cmo evolucionan los consumidores y las
nuevas necesidades que van surgiendo con el fin de ofrecer productos o servicios que
satisfagan esas necesidades y les permita hacer beneficios. En el caso del Estado, la
retroalimentacin del ciudadano es importante porque nos brindar informacin acerca
de qu nuevos servicios requiere y de qu forma quieren que sean provistos. Una
herramienta til para lograr capturar la retroalimentacin del ciudadano as como de
reducir costos de transaccin y acercarse ms al ciudadano es el gobierno electrnico
por lo que es crucial en el proceso de modernizacin de la gestin pblica. Entonces el
ciudadano debe ser el centro de atencin del proceso. Tambin es necesario que el
Estado incentive la participacin de los ciudadanos a travs de diversos mecanismos
como las sesiones de rendicin de cuentas o mecanismos financieros que permitan
acceder a ciertos fondos si representantes de la sociedad participan en los distintos
espacios creados para tal fin. Por otro lado, el desarrollo de ciudadana a travs de
campaas de sensibilizacin y motivacin para que los ciudadanos perciban los
beneficios de la participacin son indispensables y todas las instituciones del Estado
deben estar involucradas en este proceso, dado que de esa manera se genera una mayor

Secretara de Gestin Pblica PCM / 62

gobernabilidad dado que las acciones del Estado ganan una mayor credibilidad y se
generan consensos que llevan a la legitimidad de las polticas.
El acceso a la informacin as como la transparencia en las decisiones del Estado donde
se busca que la ciudadana est permanente informada de las decisiones que se adopten
en oposicin a la cultura de la reserva de las acciones del Estado apelando a conceptos
como el inters nacional es lo que se denomina gobierno abierto y en los ltimos aos
hemos asistido a esfuerzos por instaurar este tipo de prcticas en el Estado peruano
como la promulgacin de la Ley de Acceso y transparencia de la informacin as como
la difusin de las prcticas de gobierno electrnico como puede ser el uso de las pginas
web de las instituciones pblicas para hacer de conocimiento de la ciudadana las
acciones y normas legales que tienen que ver con cada una de ellas.
Tomando en cuenta un documento de la SGP (2005) podemos establecer por qu es
necesaria una reforma desde el ciudadano:
Los beneficiarios de una reforma o modernizacin del Estado o de parte de ella son los
ciudadanos. No se puede concebir los cambios si los resultados de los mismos no se
hacen visibles directa o indirectamente a los ciudadanos. Si los beneficiarios no
participan ni opinan sobre dichos cambios existe la posibilidad que los mismos no
tengan los resultados queridos y, que por el contrario, el efecto sea adverso a los
intereses que desean proteger.
Por otro lado, se menciona que genera un crculo virtuoso entre funcionarios y los
ciudadanos, de tal manera que genera un ambiente de confianza y credibilidad basado
en el dilogo. Los ciudadanos emitirn su opinin sabiendo que van a ser escuchados y
es ms, que sern tomadas en cuenta sus opiniones razonables al momento de
implementar las acciones y en consecuencia el funcionario contar con la confianza de
los ciudadanos
Lo mencionado en estas frases citadas involucra un estado ideal de cosas al cual se
pretende llegar. En la prctica lo que se requiere es establecer acciones concretas no
muy ambiciosas que permitan mostrar al ciudadano que la atencin va mejorando y que
cada vez el Estado es ms participativo y comunicador de sus logros y desaciertos. Ello
implica un proceso de mejora continua del cual ya hemos hablado en secciones
anteriores. Este aspecto es uno que no debe descuidarse en cualquier reforma del

Secretara de Gestin Pblica PCM / 63

Estado. A partir de estos conceptos desarrollaremos un conjunto de elementos a tomar


en cuenta.
Si el Estado est orientado a los ciudadanos es importante tomar en cuenta la opinin de
los mismos al momento de tomar decisiones que pueden impactar considerablemente en
su calidad de vida o si afectan sus derechos. Por ello es importante desarrollar
mecanismos como los de la consulta previa en donde grupos generalmente marginados
como las poblaciones indgenas que deben expresarse cuando se desarrollan proyectos,
obras o actividades dentro de sus territorios o se toman medidas ejecutiva o legislativas
que los afectarn. La idea bsica es buscar que se tenga claro cules son las prioridades
de las poblaciones y que las decisiones que se tomen sean coherentes con estas.

Seccin 1: P ARTICIPACIN CIUDADANA


Entendemos la participacin ciudadana como el proceso permanente a travs del cual
los ciudadanos y ciudadanas, de manera individual u organizada, se relacionan con las
autoridades para defender sus derechos y garantizar que las decisiones gubernamentales
satisfagan sus necesidades y adicionalmente fiscalizar las acciones de los tomadores de
decisiones.
En otras palabras es la intervencin de los ciudadanos en los asuntos pblicos. Es una
herramienta que permite a la ciudadana vigilar el funcionamiento de la gestin pblica,
colaborar con la construccin de polticas pblicas, y adems consolida los derechos y
deberes polticos de los ciudadanos. Es tambin una nueva forma de interrelacin entre
el Estado y la Sociedad Civil. 24
Por otro lado, en la prctica el tema de la participacin ciudadana a veces ha sido muy
criticado. Desde un punto de vista conceptual implica bsicamente un proceso de
informacin y de consulta (de toma de decisiones) de decisiones que va a tomar la
autoridad poltica. La ausencia de mecanismos de participacin efectivos ocasiona que
cada vez se crea menos en ellos y se produzcan disrupciones del orden a travs de otros
mecanismos menos ortodoxos pero ms efectivos que pueden llegar a la violencia.

24

Como lo sostiene Mara Isabel Remy (2011) Recuperar soberana a travs de la ampliacin de los mecanismos de participacin
ciudadana parece un imperativo democrtico Sin embargo, queda an mucho camino por recorrer porque surgen dudas si en verdad
se recupera soberana y si se limita la autonoma de los tcnicos y si se pueden construir intereses comunes a travs de estos
mecanismos.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 64

En nuestro pas la participacin ciudadana constituye una poltica pblica que se


implanta en el marco del proceso de descentralizacin. De esta manera desde el ao
2002 y en los pocos meses siguientes se dan una serie de normas referidas a las
diferentes instancias que se crearon para fomentar la participacin ciudadana 25 . La
participacin es promovida mediante una serie de mecanismos que buscan garantizar
que las demandas de la ciudadana sean incorporadas ordenadamente y efectivamente en
la gestin pblica fortaleciendo las relaciones entre el Estado y la ciudadana. Estos
mecanismos son por un lado instrumentos de gestin, es decir un conjunto de
interacciones entre actores polticos, sociales y econmicos para la definicin de
objetivos y acciones para el desarrollo, y por el otro conforman un marco institucional
que facilita la concertacin para la toma de decisiones. A continuacin se presentan
algunos de estos mecanismos:
1. Presupuesto Participativo. Es una herramienta que permite la participacin de
la poblacin en la formulacin del presupuesto.
La principal desventaja es que grupos de inters locales organizados orientaban
las decisiones de la comunidad a sus propios intereses. Por otro lado, la
poblacin e inclusive los municipios no tienen muchos incentivos para utilizar
esta herramienta.
Una propuesta de solucin es fortalecer la autoridad del impulsor de
participacin ciudadana, de modo que tenga incentivos suficientes para propiciar
espacios de participacin ciudadana que generen espacios de consulta y
concertacin. Pero la contraparte es que a mayor participacin ciudadana, mayor
riesgo poltico y fiscalizacin a la autoridad.
Complementaria a la solucin planteada, se necesita informar a la ciudadana de
los beneficios de incrementar su participacin en la gestin pblica y promover
la generacin de lderes locales con la colaboracin de partidos polticos
modernos de alcance nacional26.

25

As el ao 2002 se promulgaron la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N 27783) en donde se reconoce que se deben
promover espacios de participacin ciudadana, sin embargo con la Ley 27792 publicada antes que inicien sus funciones los
Gobiernos Regionales se instituyen los Consejos de Coordinacin Regional. Asimismo la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley N
27972) crea los Consejos de Coordinacin Local como espacios de concertacin de polticas con participacin de las organizaciones
de base de las localidades. A este paquete importante de Leyes se sumaron la Ley Marco de Presupuesto Participativo (Ley N
28056) y las directivas y modificatorias siguientes. Este cuerpo legislativo es el marco dentro del cual se dan los mecanismos de
participacin ciudadana en el Per.
26

Al respecto se puede consultar Tanaka (2006) La participacin ciudadana y el sistema representativo. Aqu se sugiere que la
complementariedad entre mecanismos participativos y representativos supone la existencia de partidos polticos.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 65

Paralela a la implementacin de mayor duracin de la anterior propuesta,


tambin se necesita representantes ms organizados tomando en cuenta el
territorio y legitimados idealmente por la eleccin por mayora de la comunidad.
Una reforma que aportara al mejor desempeo de esta herramienta sera la
organizacin de distritos electorales para incrementar el vnculo entre los
representantes y los representados.
Sin embargo, debe mencionarse que estos espacios de participacin ciudadana
han servido como una experiencia institucionalizada inicial en donde se da un
espacio para la discusin de acciones prioritarias vinculadas a las necesidades de
la poblacin. Es importante poder afianzarlas y fortalecerlas con el fin de poder
generar liderazgos participativos en las diversas circunscripciones.
Un elemento adicional tiene que ver con la orientacin del gasto pblico, dado
que se decide en estos espacios la asignacin del mismo a las obras consideradas
claves por la poblacin. En este sentido es necesario trabajar desde la sociedad
civil para poder generar lderes locales y regionales que permitan que estas
instituciones cumplan con el fin para el cual fueron creados.
2. Encuestas de Percepcin. Es una herramienta que permite recolectar la opinin
del ciudadano de la manera ms tcnica posible. Ello implica disear encuestas
representativas a nivel nacional y departamental o provincial para conocer la
percepcin de los ciudadanos acerca de la cantidad y calidad de servicios que
estn recibiendo.
Esta informacin permite retroalimentar el proceso y generar polticas ms
acordes con las necesidades de la poblacin. Asimismo pueden ser un medio
eficaz de conocer en dnde se detectan buenas prcticas para poder analizar en
profundidad los factores de xito y generar una buena prctica que pueda ser
replicable. Esto est vinculado definitivamente al monitoreo mencionado en la
seccin de Gestin por Resultados y se ha demostrado que los resultados de las
encuestas pueden ser indicadores importantes que guen la gestin pblica.

3. Consulta Previa. Recientemente se ha aprobado la Ley del derecho a la


consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el convenio
169 de la organizacin internacional del trabajo. Debido a los conflictos surgidos
a partir de proyectos presentados por la actividad minera que tiene un fuerte

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impacto en las zonas donde se desarrollan es que se ha promulgado esta Ley. En


general los mecanismos de consulta previa implican el derecho que tienen los
pueblos indgenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las
medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos
colectivos, sobre su existencia fsica, identidad cultural, calidad de vida y
desarrollo. Tambin corresponde efectuar la consulta respecto a los planes,
programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten
directamente estos derechos. La legislacin establece que este consulta es
implementada por el Estado de manera obligatoria. Esta ley busca aplicar en el
Per el Convenio 169 de la OIT que establece el derecho a la consulta previa.
Este es un mecanismo importante porque muchas poblaciones afectadas por
obras de inversin o infraestructura debern ser consultadas con el fin de tomar
en cuenta los efectos en la calidad de vida de las mismas que son costos que
muchas veces no son incorporados en los proyectos de inversin. Las acciones
del Estado o la inversin privada deben realizarse tomando en cuenta esta
perspectiva dado que es indispensable contar con el apoyo de todos los
involucrados. En el Per, la Ley es reciente y se est a la espera de su
reglamentacin que se est haciendo la manera ms participativa posible con el
objetivo de generar consenso sobre los mecanismos planteados.

4. Consejos de Coordinacin Local y Regional. Cuando se dio inicio al proceso


de descentralizacin se plantearon una serie de instancias que buscaban generar
espacios de concertacin de polticas y acciones del Estado a nivel subnacional.
Por ello es que surgen los Consejos de Coordinacin Regional y Local como
mecanismos que fomentan la participacin ciudadana. El Consejo de
Coordinacin Regional es un rgano consultivo y de coordinacin del Gobierno
Regional con las municipalidades. Est integrado por los Alcaldes Provinciales y
por los representantes de la Sociedad Civil. En un rgano creado por la Ley N
27902 que modifica la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley N 27867,
para regular la participacin de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en
los Gobiernos Regionales y fortalecer el proceso de Descentralizacin y
Regionalizacin. El Consejo de Coordinacin Regional est conformado por:

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1. El Presidente Regional quien lo preside, pudiendo delegar tal funcin en el


Vicepresidente Regional.
2. Los Alcaldes Provinciales de la Regin.
3. Los representantes de las organizaciones de la Sociedad Civil.
La proporcin de los alcaldes provinciales y la Sociedad Civil es de 60% y 40%
respectivamente. El Consejo Regional invita a los alcaldes distritales y
representantes de la Sociedad Civil, en las mismas proporciones de 60% y 40%
establecidas para los miembros plenos.
Al menos la tercera parte de los representantes de la Sociedad Civil corresponde
a instituciones de empresarios y productores. Los representantes de la Sociedad
Civil son elegidos democrticamente, por un perodo de 2 aos, por los
delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y
provincial, segn corresponda, que se hayan inscrito en el registro que abrir
para tal efecto el Gobierno Regional.
Para registrarse deben acreditar personera Jurdica y un mnimo de 3 aos de
actividad institucional comprobada. La eleccin de representantes es supervisada
por el organismo electoral correspondiente.
Las organizaciones de la Sociedad Civil que participan son, entre otras:
organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales,
agrarios y vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas,
mesas de concertacin y organizaciones de mujeres y jvenes.
Una misma organizacin o componente de ella no puede acreditarse
simultneamente a nivel provincial y regional. Los miembros del Consejo de
Coordinacin Regional emiten opinin consultiva, concertando entre s, sobre:
a. El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;
b. El Plan de Desarrollo Regional Concertado;
c. La visin general y los lineamientos estratgicos de los programas
componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado;
d. Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.
La legislacin es bien clara en el sentido que el Consejo de Coordinacin
Regional no ejerce funciones ni actos de gobierno. Esta es una de las razones por

Secretara de Gestin Pblica PCM / 68

las cuales se puede haber perdido inters en participar en estas instancias dado
que sus decisiones no son vinculantes. Sin embargo, al darle la funcin de
discutir el presupuesto participativo y establecer que las priorizaciones deben
hacerse en el marco de proyectos de inversin que ya cuenten con la viabilidad
se les est dando un mayor poder lo cual puede crear incentivos para una mayor
participacin de las organizaciones sociales

Seccin 2: MECANISMOS DE VOZ


Los mecanismos de voz son herramientas mediante las cuales la sociedad civil expresa
su disconformidad o conformidad con ciertas medidas. Se relaciona con la participacin
ciudadana definitivamente pero adems implica medios adecuados que permitan
canalizar el descontento a travs de instituciones. En este sentido las instituciones
pblicas deben contar con un sistema de deteccin de quejas y problemas que se puedan
estar gestando.
Debe funcionar como un mecanismo efectivo para recoger informacin acerca de las
necesidades de la poblacin aunque puede que no sea muy representativo dado que
existe un sesgo en la recoleccin de la informacin porque slo aquellos que tienen una
queja presentan los reclamos correspondientes. En este sentido es insuficiente para el
diseo de un sistema de informacin y alerta temprana de generacin de conflictos pero
es una parte importante de l. En todo caso, lo que se espera de un Estado moderno es
que pueda responder de manera efectiva a las quejas que tienen los ciudadanos de la
manera ms efectiva posible.
Una propuesta interesante es crear una ventanilla de atencin donde se pueda establecer
contacto con el ciudadano y se pueda explicar las razones por la que determinada
gestin no es procedente o dndole la razn por lo que se procedera rpidamente con su
pedido. Esto es importante porque la gente a veces slo quiere ser escuchada y que se
les explique los porqus de determinadas acciones. Es en este sentido que instituciones
como los ombudsman, los cuales existen en muchos pases, son efectivos porque
trasladan los pedidos de la poblacin a las autoridades y velan porque se cumpla lo
ofrecido y brindan informacin a los ciudadanos y los orientan en cuanto a qu hacer
con sus pedidos.

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Un medio adicional es el referido a los libros de reclamaciones. Desde la promulgacin


el cdigo de defensa del consumidor en el ao 2010 se ha establecido el mecanismo del
libro de reclamaciones como un medio para que los clientes disconformes con un
servicio o un bien recibido por una empresa pueda plantear una queja al respecto que
queda registrada para que otros clientes la puedan revisar y se llevan una copia de la
misma para poder iniciar acciones en otras instancias si as se requiere. Este mismo
mecanismo es importante que se imponga en las instancias pblicas de tal manera que
los funcionarios y autoridades puedan tener una idea clara de cules son las necesidades
de los ciudadanos y por donde deben orientar sus acciones de tal manera que satisfagan
las necesidades de la poblacin.
Adicionalmente existen otros mecanismos de voz como los ombudsman, palabra que
tiene orgenes escandinavos pero que es una especie de representante entre una
organizacin del Estado y un grupo de individuos u organizaciones que pueden ver
afectados sus derechos por acciones del Estado. En su interpretacin moderna, el
ombudsman es un funcionario designado por el gobierno o el parlamento pero con un
alto grado de independencia al que se le encarga representar los intereses del pblico al
investigar o sealar quejas reportadas por los individuos. Tanto si es designado por el
legislativo o el ejecutivo, las atribuciones usuales del ombudsman son investigar las
quejas de los ciudadanos e intentar resolverlas usualmente a travs de recomendaciones
o mediacin entre las instituciones pblicas y los administrados. En el Per este rol es
desempeado por defensora del pueblo cuyo titular es designado por dos tercios del
nmero legal de congresistas con el fin de darle todo el respaldo poltico necesario para
llevar a cabo sus funciones. Esta es una institucin que ha ido ganando reputacin
debido a la calidad tcnica de sus funcionarios y la independencia con que se
desenvuelve. Si bien los informes o recomendaciones no son vinculantes, la cobertura
meditica que reciben son un buen incentivo para los funcionarios o instituciones
aludidos para modificar conductas o procesos que no estn beneficiando a los
ciudadanos. Este reputacin ha sido construida en los casi 30 aos de existencia a partir
de la pertinencia y calidad de las recomendaciones e informes.

Seccin 3: TRANSPARENCIA
Transparencia es un concepto amplio que va ms all del acceso a la informacin, ello
implica dejar de lado la cultura de inters de Estado y ser mucho ms abiertos. Esto

Secretara de Gestin Pblica PCM / 70

significa que no slo se debe tener acceso a la informacin pblica sino que las acciones
de los funcionarios deben ser de dominio pblico para poder ser evaluados en su acionar
y desempeo como tales. De las tres esferas de la vida, lo ntimo, lo privado y lo pblico
la transparencia atae a los dos ltimos en donde un funcionario pblico debe ser
transparente en su comportamiento y sus acciones las cuales deben ser conocidas por los
ciudadanos en la medida que se desempeen como fucionarios. Esto engloba
adicionalmente el acceso a la informacin generada por una institucin como el
presupuesto, sueldo de los empleados y compras que se realizan y proveedores dentro
de muchas otros elementos.
La transparencia de la gestin pblica es un pilar importante de la orientacin al
ciudadano. Un principio bsico es que los funcionarios pblicos y autoridades estn
manejando activos y recursos que son de todos los ciudadanos y por ello deben estar
obligados a ser lo ms transparentes posibles acerca de sus decisiones. Esto tiene serias
implicancias para el rol del Estado. Si todas las acciones del Estado son conocidas por
los ciudadanos o son publicados en medios de acceso relativamente barato, la poblacin
puede estar enterada de los principales hechos vinculados a la administracin pblica.
De esta manera al verse informado, si la ciudadana determina que alguna accin puede
generar ciertos problemas, est en la capacidad de recurrir a los mecanismos de voz para
expresar sus quejas. Desde otra perspectiva, la transparencia es consustancial a una
gestin pblica moderna y una forma de legitimar la gestin. Es un deber del Estado
Uno de los puntos en donde se ha avanzado es en lo referido a transparencia a los
recursos pblicos. En cada vez ms pases el uso de mecanismos como el portal de
transparencia econmica del Ministerio de Economa y Finanzas o el Sistema
electrnico de Adquisiciones y Compras del Estado (SEACE) en el Per son avances
importantes.
El primero permite conocer el nivel de gasto que est ejerciendo cada unidad ejecutora,
cmo ello contribuye a una meta determinada y cuan eficaz se est siendo con respecto
a la ejecucin del gasto. La informacin es poder y por ello uno puede observar cmo
cada vez se expresa ms la disconformidad con alguna autoridad nacional o subnacional
si es que el ratio de ejecucin del gasto pblico es pequeo. Ello lleva a que la
poblacin, los medios u organizaciones sociales puedan ejercer presin por un mejor
desempeo de las autoridades. An falta contar con indicadores de eficiencia que sean

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sencillos de entender y construir para que la poblacin est mucho ms informada y


ejerza presin por una mejor calidad en los servicios. Ese sistema de informacin est
an por construir en muchos pases de la regin.
En el caso de las adquisiciones del Estado, es muy importante la transparencia para
evitar malas prcticas que pueden derivar en corrupcin. El saber quines son los
proveedores del Estado, los montos adquiridos y darle transparencia a los procesos de
compras y adquisiciones juega un rol muy importante porque pueden detectarse malas
prcticas y sirve como un incentivo poderoso a la introduccin de procesos competitivos
y abiertos que generan ganancias como el obtener productos al menor precio posible y
con la calidad esperada.
Por otro lado, es importante como un medio disuasivo de comportamientos reidos con
la tica. Si se publican las agendas de los funcionarios pblicos y las acciones realizadas
con cierta periodicidad ello constituye un incentivo para un comportamiento correcto.
Adems que se puede determinar si los funcionarios estn cumpliendo con funciones
que benefician a todos los ciudadanos o solo a grupos de inters. Por ello la
transparencia de las acciones de los servidores pblicos es uno de los elementos clave
en la construccin de un Estado transparente. Debe observarse que como todo aspecto
de gestin tiene que analizarse el costo beneficio de la transparencia de tal forma de
determinar el grado ptimo de la misma. Pueden existir opiniones a favor de la
transparencia absoluta pero ello puede generar altos costos debido a la cantidad de
informacin que habra que generar lo cual no sera beneficioso porque implicara que
los funcionarios pblicos tendran que pasar buena parte de su tiempo informando de
sus labores o contratar personas para que lo hagan. En todo caso se puede publicar la
informacin general en formatos estndar y dejar el anlisis y evaluacin a la sociedad
civil quien a travs de observatorios o centros de investigacin pueden realizar la labor
de interpretar y analizar dicha informacin y presentarla al pblico de manera sencilla y
eficaz.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 72

CAPTULO VII: LA NECESIDAD DE UN ESTADO


DESCENTRALIZADO
Descentralizacin es el proceso de devolver poderes polticos, econmicos y
administrativos a las unidades subnacionales de gobierno. descentralizacin, visto como
la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos hacia
los gobiernos subnacionales, del de la desconcentracin, definido como la delegacin
del ejercicio de competencias desde un organismo pblico hacia otro rgano tambin
dependiente del gobierno central pero situado en la provincia, o de la delegacin,
cuando se transfiere la responsabilidad al gobierno subnacional por decisin del
gobierno central y por un plazo determinado.
Hasta el momento hemos hablado del Estado como un ente que atiende a los ciudadanos
de manera homognea. Sin embargo, hemos hecho mencin a que las necesidades de
diferenciacin son notorias cuando vemos un pas con diversidad cultural, histrica,
tnica y geogrfica por mencionar algunas dimensiones. El panorama complejo que
hemos descrito hasta este momento se torna un poco ms complejo cuando
introducimos el aspecto del territorio. Ello porque el Estado debe responder a las
necesidades de las personas proveyendo los bienes y servicios a los que tiene derecho
pero diferenciando segn las particularidades de cada grupo. Ello nos lleva a que el
Estado adems de eficiente, eficaz y transparente tiene que ser desconcentrado o
descentralizado segn sea el caso.
La descentralizacin, entendida como el proceso de devolver poderes polticos,
econmicos y administrativos a las unidades subnacionales de gobierno, ha avanzado en
la mayor parte de pases en Amrica Latina en los ltimos aos. Si bien este hecho se
justifica por una variedad de complejos motivos socio-econmicos, no es exagerado
afirmar que la fuerza dominante detrs de estos procesos es poltica. Cabe mencionar
que mientras que en 1960 slo tres de los catorce pases de la regin con poblacin
superior a los 5 millones de habitantes contaban con democracias multipartidarias,
desde 1999 la totalidad de estos pases caan dentro de esta categora.

As, la

democracia y la descentralizacin han ido de la mano, aunque a distintas velocidades.


La descentralizacin y la democracia estn plenamente relacionadas. La participacin
en elecciones por parte de los ciudadanos en donde eligen a sus autoridades locales o

Secretara de Gestin Pblica PCM / 73

regionales es parte de la descentralizacin poltica. Por otro lado, la descentralizacin


implica que las autoridades elegidas estn ms cerca de los ciudadanos por lo que
existen incentivos para pasar de una democracia representativa a una democracia
participativa en donde se discuten polticas y medidas concretas. Esto es la base para
generar valores democrticos que logren instaurarse en la mente de los ciudadanos,
quienes exigirn ms democracia. Y la relacin tambin va en sentido contrario dado
que una mayor democracia debe responder a las necesidades de los individuos y si estas
son diferenciadas se necesitan respuestas distintas por parte del Estado. Ello genera una
demanda por mayor descentralizacin.
Aunque la motivacin para descentralizar puede ser poltica, el hecho es que existe una
serie de justificaciones y ventajas de tipo econmico y social que avalan este proceso.
En efecto, la descentralizacin puede aumentar la eficiencia y el grado de
responsabilidad del gobierno al acercar la prestacin de los servicios pblicos a las
preferencias ciudadanas, reducindose as los costos de transaccin. Un gobierno local
con mayor informacin y responsable directamente ante sus ciudadanos podr, en
teora, prestar mejores servicios. En este sentido, la literatura sobre el tema seala que
de las tres funciones tpicas de un gobierno, a saber, estabilizacin, redistribucin y
asignacin,

slo

esta ltima podra

verse

grandemente

favorecida con la

descentralizacin27, precisamente por los factores mencionados en este prrafo.


Asimismo, mediante la descentralizacin se fortalece el ejercicio democrtico al
aumentar la participacin ciudadana en la toma de decisiones. Ello se debe a la mayor
cercana entre el Estado y el Ciudadano, la opinin del ciudadano tiene mayor influencia
relativamente cuando adems de su opinin importa la opinin de todos los ciudadanos
de un gobierno subnacional que cuando importa la opinin de todos los ciudadanos del
gobierno nacional. Sin embargo, para explotar al mximo esta ventaja e incentivar una
mejor prestacin de servicios, es necesario que el arreglo institucional defina claramente
los principios de accountability (quin es responsable de qu) y de autoridad (capacidad
legal, financiera y de recursos humanos para tomar e implantar decisiones).

27

En tal sentido ver Oates, Wallace (1973) Fiscal Decentralization para una discusin de la pertinencia de descentralizar la
funcin asignativa dado que a nivel de satisfacer las demandas de los ciudadanos es donde surge la necesidad de diferenciacin. En
el caso de la estabilidad macro o la redistribucin del ingreso es mejor que est centralizada en su concepcin y financiamiento. En
el caso de la funcin redistributiva puede pensarse en esquemas mixtos en donde el financiamiento de programas sociales estn en
manos del nivel nacional pero la provisin directa en manos de los gobiernos subnacionales.

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Esquema 3. Conceptualizacin proceso de descentralizacin

El problema principal que podra ocasionar la descentralizacin est paradjicamente


relacionado con sus ventajas, esto es, por un inadecuado traspaso de funciones, entre
otros, en lugar de que la prestacin de bienes y servicios a los ciudadanos mejore
adecundose a sus necesidades de mejor manera, esta prestacin se deteriora por la falta
de capacidad tcnica en los gobiernos subnacionales. En Amrica Latina es comn
observar una disminucin en la calidad de los servicios y que los vicios que se
registraban en el gobierno central se repliquen en el nivel local. An ms, el deterioro
en los servicios por lo general va acompaado de una gestin financiera deficiente, por
lo que existe un riesgo macroeconmico relacionado principalmente con la duplicacin
del gasto pblico y el desbalance fiscal. Por ltimo, es posible que los gobiernos
subnacionales con mayores recursos ex-ante sean los ms beneficiados con la
descentralizacin, pudindose acentuar los problemas de equidad.28
Las razones por las que se han manifestado estos problemas son conocidas. Por un
lado, muchos gobiernos locales no cuentan con la capacidad tcnica suficiente para
llevar a cabo procesos de inversin pblica ni con las instituciones apropiadas para
llevar a cabo su tarea. Por otra parte, en ocasiones el arreglo institucional y el grupo de
reglas que rigen las relaciones intergubernamentales no son los propicios en trminos de
rendicin de cuentas y autonoma, adems de carecer de los incentivos para promover
una gestin local eficiente. Aunque claro, tambin muchas instituciones nacionales

28

Para revisar estos conceptos se puede revisar Prudhomme, Rmy (1995) The dangers of decentralization, para un mayor detalle.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 75

sufren de los mismos problemas. Otro obstculo importante fue la falta de delimitacin
y definicin de funciones entre los diferentes niveles de gobierno.
Los elementos polticos, econmicos y sociales imbuidos en el contexto de la
descentralizacin obligan a analizarla en el marco de la reforma del Estado o, mejor
an, de la reforma al interior del Estado. En este sentido, debe existir un acuerdo sobre
las funciones o el papel del Estado en la economa y la sociedad paralelamente a los
esfuerzos descentralizadores.
En el marco de la redefinicin del papel del Estado, es necesario distinguir el concepto
de descentralizacin, visto como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones,
responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales, del de la
desconcentracin, definido como la delegacin del ejercicio de competencias desde un
organismo pblico hacia otro rgano tambin dependiente del gobierno central pero
situado en la provincia, o de la delegacin, cuando se transfiere la responsabilidad al
gobierno subnacional por decisin del gobierno central y por un plazo determinado.
En primer lugar debemos entender porque es necesario dividir al Estado en varios
niveles de gobierno. Pueden existir razones de diversa ndole (polticas, culturales,
histricas, etc) pero es importante analizar las razones econmicas que estn detrs de
un proceso de descentralizacin.

Seccin 1: EL ASPECTO TERRITORIAL


El entorno, las costumbres y la historia hace que el pas no sea un territorio homogneo
por lo que las necesidades de la poblacin son distintas en funcin del sitio donde viva y
las caractersticas del mismo. Asimismo, el desarrollo de circuitos econmicos
regionales es una forma de integrar el territorio. Adems reconocer los ya existentes
puede ser una forma de guiar el ordenamiento territorial. Es importante identificar
oportunidades y potenciar lo ya existente a travs de informacin econmica, apoyo
tecnolgico y desarrollo de infraestructura. El potenciar el desarrollo territorial puede
ser una forma importante de generar apoyo al proceso de descentralizacin. As un
poblador de la sierra tendr distintas necesidades que un poblador de la costa y de la
selva. Quienes conocen mejor estas diferencias son las autoridades locales y tienen una
idea muy aproximada de las demandas de los pobladores. As si las municipalidades
forman parte del Estado deben ser las llamadas a proveer ciertos bienes de la manera en

Secretara de Gestin Pblica PCM / 76

que se ajuste ms a las necesidades de la poblacin. Por ello es mejor que la


responsabilidad por la provisin de ciertos servicios sea responsabilidad de las
municipalidades dado que si lo hace el gobierno nacional puede ocurrir que las
decisiones que tome no sean las adecuadas porque el funcionario ubicado en Lima no
tiene la informacin confiable de las necesidades especficas de cada localidad.
Otra ventaja de la descentralizacin es que si se les otorga las responsabilidades a las
municipalidades se puede fomentar la creatividad porque para la provisin de los bienes
que son de su responsabilidad podr utilizar materiales de la zona, organizar a los
ciudadanos segn formas ancestrales que perduran en la comunidad o inventar nuevas
formas de hacer las cosas.
La idea es que el nivel de gobierno ms apropiado sea el responsable de proveer los
servicios a la poblacin. As tendremos responsabilidades que por su impacto sern
nacionales y otras sern locales o regionales. Esto ltimo implica que debe existir una
correcta asignacin de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno para que
respondan eficazmente a las necesidades de la poblacin. Una vez que se tenga claro
cules son los principios de la asignacin de responsabilidades entre los distintos niveles
de gobierno revisaremos los principios del financiamiento de estas actividades

Seccin 2: CRITERIOS PARA LA ASIGNACIN DE COMPETENCIAS Y


FUNCIONES ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO.

El tema de la asignacin de competencias es importante porque una vez que se tenga


claro qu quiere hacer el Estado (la visin), lo importante es determinar qu tiene que
hacer cada nivel de gobierno para que los ciudadanos estn correctamente atendidos.
Revisemos a continuacin, un poco ms en detalle, los criterios a considerar.
Debe mencionarse, una vez ms, que la descentralizacin es el reconocimiento de la
heterogeneidad. Por ello es necesario tomar en cuenta esta diferencia al momento de
formular polticas pblicas. Un hecho que en el Per llama la atencin es que casi toda
la legislacin trata a los Gobiernos Regionales y Locales de la misma manera salvo la
diferencia entre municipalidades rurales y urbanas. Sin embargo, al interior de las
municipalidades rurales y de los Gobiernos Regionales existe mucha heterogeneidad por
lo que podran plantearse polticas diferenciadas. Esto se aplica tambin a la
organizacin interna de los gobiernos subnacionales en el Per donde la estructura

Secretara de Gestin Pblica PCM / 77

orgnica que se plantea es la misma para todas las unidades y debera buscarse
diferenciarlas porque la complejidad en el manejo de una municipalidad rural con poco
canon debe ser distinta de aquella que cuenta con abundantes recursos po resta fuente.
Uno de los retos al futuro es contar con estructuras diferenciadas para propender a
mejorar los procesos mediante los cuales se brinda los servicios y bienes que requiere la
poblacin.
La asignacin de responsabilidades entre instancias de gobierno debe constituir un paso
importante en el diseo del Estado en un contexto descentralizado. Ello obedece al
hecho de que en funcin a las actividades asignadas, se posibilita la estimacin del
financiamiento correspondiente. Si en una estrategia de descentralizacin del Estado se
disea, en primer trmino, los mecanismos de ingresos y transferencias, sera
sumamente complejo establecer, posteriormente, competencias que generen una
correspondencia entre los potenciales ingresos y los gastos asociados a las
responsabilidades estipuladas en la legislacin. Este fue el caso de muchos pases
latinoamericanos y algunos de los pases en transicin en sus esfuerzos por
descentralizar. En consecuencia, contribuyeron a la debilidad de sus sistemas
descentralizados y a la sobrecarga fiscal en sus economas.
Cabe sealar que la asignacin de responsabilidades en el marco de un proceso de
descentralizacin no implica que el abastecimiento de servicios pblicos deba recaer
casi exclusivamente sobre instancias subnacionales. La descentralizacin busca
fortalecer a los gobiernos subnacionales, sin que ello se traduzca en la inactividad del
gobierno nacional. En efecto, el gobierno central puede influenciar la provisin
descentralizada de bienes y servicios a travs del establecimiento de reglas, la
transferencia de recursos para que las unidades regionales y locales sean capaces de
cumplir con la poblacin, y la supervisin de la calidad y cantidad de bienes y servicios
en cuestin, as como del adecuado uso de las transferencias.
Existen tres principales motivos por los cuales se considera ineficiente que los
gobiernos subnacionales ejecuten polticas redistributivas. En primer lugar, la movilidad
de la mano de obra posibilita la migracin de personas de bajos ingresos hacia las
jurisdicciones que apliquen programas agresivos de ataque a la pobreza, mientras que
los de mayores ingresos se desplazarn fuera de dicha zona al ver que el nivel de
poblacin est llegando a niveles que no son soportables por ellos. Este tipo de

Secretara de Gestin Pblica PCM / 78

resultado definitivamente dificultara el afn redistributivo de las localidades, dado que,


de manera paulatina, las localidades con mayores polticas de esta naturaleza
terminaran siendo habitadas nicamente por individuos de bajos ingresos. La segunda
razn por la que la redistribucin de la riqueza debe corresponder al gobierno central
obedece al hecho de que esta se considera un bien pblico nacional, y por lo tanto no es
concebible que una jurisdiccin busque solo el bienestar de los pobres de su comunidad,
ya que el bienestar de todos los pobres es urgente. Finalmente, las polticas
redistributivas o polticas sociales se ejecuta de manera ms eficiente en el nivel
nacional de gobierno debido a que la habilidad de instancias como los Gobiernos
regionales o Locales de apoyar a los pobres est limitada por sus bases impositivas y los
recursos que reciben. En tal sentido (y paradjicamente), en las jurisdicciones ms
necesitadas, a los pobladores no se les garantizara estndares mnimos de bienes y
servicios pblicos.29
Una de las maneras ms evidentes de evaluar cul es el nivel de gobierno ms adecuado
para cumplir con determinadas funciones asociadas a la asignacin de recursos es juzgar
en qu medida cumple con los objetivos planteados por la estrategia de
descentralizacin. Entre estos se distinguen la asignacin eficiente del gasto, la
provisin equitativa de servicios, la preservacin de la estabilidad macroeconmica y la
promocin del crecimiento econmico.
E L PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
Por otro lado, usualmente se seala que la asignacin de responsabilidades debe
responder al principio de subsidiariedad. Este plantea que la toma de decisiones y el
ejercicio de las competencias corresponden a la instancia de gobierno ms pequea que
guarde consistencia con la eficiencia en la asignacin de recursos, y que sea capaz de
representar al rea geogrfica que internalizar los costos y beneficios de las decisiones
en torno a su provisin de bienes y servicios pblicos. En el caso de los bienes pblicos
locales (tales como el recojo de basura, la ornamentacin de parques y jardines, entre
otros), es conveniente y deseable que la descentralizacin del gasto se dirija hacia el
nivel local de gobierno. Desde un punto de vista de eficiencia en asignacin de recursos
y eficiencia administrativa, ello responde al hecho de que la transferencia de estas

29

Este punto es desarrollado en profundidad por Rmy Prudhomme (1995) The Dangers of decentralization.

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responsabilidades beneficiar nicamente a los habitantes de su jurisdiccin. Por otro


lado, los bienes y servicios pblicos de mbito nacional, tales como la defensa nacional
y la estabilidad macroeconmica, requieren una administracin centralizada que
beneficie a todos los ciudadanos de manera homognea.
El principio de subsidiariedad, sin embargo, no es siempre aplicable. Ello se debe a la
existencia de bienes y servicios pblicos cuyos beneficiaros no se limitan a una
localidad, regin, ni coinciden con el conjunto poblacional de una nacin. Con
frecuencia, no es posible delimitar claramente el territorio sobre el cual ciertos bienes y
servicios pblicos generan beneficios. Por otro lado, la presencia de externalidades en la
produccin de ciertos bienes muchas veces se traduce en costos o beneficios adicionales
que se esparcen en diversas localidades, que no son representadas por una instancia
gubernamental. Para estos bienes de naturaleza mixta, el grado de descentralizacin
ms adecuado se torna confuso, y se posibilita la participacin de ms de un nivel de
gobierno en su provisin. Esta posibilidad descansa, en primer lugar, en la existencia de
varias etapas comprendidas en la provisin de un bien o servicio, entre las que se
distinguen la formulacin o diseo, el financiamiento, la administracin y la supervisin
o monitoreo. En estas circunstancias, mientras un nivel de gobierno se encarga de
ciertos componentes asociados a la provisin del bien, otra instancia gubernamental
podra ser la responsable por los elementos restantes. La coexistencia de varios niveles
de gobierno en el abastecimiento de un bien o servicio es factible, adems, si se
considera la posible diversidad al interior de la demanda de aquel bien o servicio.
Ejemplo: La educacin como bien de naturaleza mixta.
La responsabilidad de los gobiernos locales por la provisin de educacin primaria
podra ser deseable por cuanto admite la pronunciacin de las localidades con
respecto de sus preferencias culturales e incentiva la participacin de los
beneficiarios. A su vez, la presencia de economas de escala en la educacin
superior podra ser un criterio suficiente para afirmar que se requiere un control
centralizado, dado que los beneficios se expanden a varias jurisdicciones.

E L PRINCIPIO DEL BENEFICIO

Secretara de Gestin Pblica PCM / 80

El principio del beneficio se desprende de la teora de descentralizacin fiscal planteada


por Tiebout (1956), segn la cual un gasto pblico asignado eficientemente favorece la
adjudicacin de competencias hacia los gobiernos locales. Ello responde al hecho de
que los consumidores revelan en mayor medida sus demandas hacia esta instancia
gubernamental a travs de la posibilidad de elegir la comunidad de su preferencia. El
autor seala que cada localidad oferta una combinacin particular de bienes y servicios
pblicos, mientras que los consumidores, a travs de la migracin, pueden escoger la
jurisdiccin que se acomode de mejor manera a sus demandas por bienes y servicios.
Este mecanismo, denominado el voto con los pies permite un ajuste ptimo entre las
preferencias de los consumidores y las cantidades y calidades ofrecidas por el Estado.
El principio del beneficio, en estas circunstancias, plantea que los bienes y servicios
pblicos deben ser financiados por las personas que los consumen. En tal sentido, si
existe una combinacin de bienes y servicios especficos a una jurisdiccin, los
miembros de la comunidad correspondiente deben ser los responsables por otorgar, a
travs de impuestos, los recursos necesarios para su oferta. Resultara errneo, segn
esta concepcin, que una instancia de gobierno provea un servicio que es financiado por
un grupo de consumidores no representado adecuadamente por aquel nivel
gubernamental.
Este concepto refuerza la idea de que descentralizacin implica heterogeneidad de
presencia del Estado, pues a travs de ella los ciudadanos pueden elegir una
combinacin particular de bienes y servicios que se ajuste a sus preferencias. Pero para
que este mecanismo funcione correctamente, este principio destaca la importancia de
que quienes reciban los servicios sean quienes los paguen a travs de sus impuestos y
sean conscientes de ello.
Estos principios son los mencionados en la literatura conceptual. Sin embargo, la
legislacin peruana, especialmente en la Ley de Bases de la Descentralizacin menciona
otros principios como son los de selectividad y proporcionalidad que establece que el
tema de la capacitacin es importante para la transferencia de competencias y que ella
debe darse de manera gradual. Otro principio mencionado es el de provisin que
bsicamente se refiere al concepto de neutralidad fiscal en el sentido que toda
competencia debe ser transferida con los recursos financieros necesarios para su
correcta operacin. Por ltimo, se menciona el criterio de concurrencia en donde se

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plantea la necesidad de coordinacin entre los distintos niveles de gobierno y de tomar


en cuenta las externalidades territoriales y las economas de escala para la asignacin de
competencias.

Seccin 3: TIPOS DE DESCENTRALIZACIN


En adicin a los principios de subsidiariedad y beneficio, existen otros criterios que
deben guiar a los involucrados en una tarea de asignar funciones entre los niveles de un
gobierno. Entre estos se distinguen la eficiencia econmica, la equidad fiscal, la
rendicin de cuentas hacia la poblacin y la efectividad administrativa. Estos elementos
buscan, principalmente:
-

Proveer los bienes y servicios demandados al menor costo posible.

Financiar las responsabilidades de manera justa.

Incentivar el esfuerzo fiscal de las localidades.

Fomentar el control poltico de la poblacin.

Administrar las funciones de manera tcnica y eficiente.

De esta manera, los criterios mencionados representan consideraciones de orden


econmico, poltico y administrativo que se sirven para determinar el tamao de
gobierno ms adecuado para proveer ciertos bienes y servicios.
Teniendo en cuenta los elementos mencionados hasta el momento es que debemos
referirnos de manera breve a los tres tipos de descentralizacin que suelen analizarse.
DESCENTRALIZACIN POLTICA
La primera de ellas est referida a la descentralizacin poltica mediante la cual se
otorga a las distintas jurisdicciones la potestad de elegir a sus autoridades a travs de
elecciones democrticas. Este empodera a las autoridades y hace que respondan a las
necesidades de la poblacin que las ha elegido.
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
El segundo tipo es el relacionado a lo administrativo. Como se ha visto existen diversos
tipos de criterios para asignar las competencias y funciones a los distintos niveles de
gobierno. En este caso tenemos que existen competencias exclusivas, compartidas y
delegadas. En la medida que estas se transfieran a los gobiernos regionales y locales

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debern tomarse en cuenta la capacidad de gestin de estos tal como lo mencionamos la


inicio de esta seccin. Como sabemos existen competencias y funciones dentro de estas
competencias. Estas ltimas estn referidas a temas como la planificacin,
administracin ejecucin o monitoreo entre otras. La imagen ideal de la
descentralizacin administrativa es que las competencias estn asignadas en funcin al
impacto geogrfico de los bienes pblicos, con autoridades y funcionarios capacitados
que pueden ser buenos gestores pblicos. En adicin a ello debemos tomar en cuenta
que en el largo plazo la ejecucin debe ser responsabilidad de los niveles subnacionales
mientras que la rectora de polticas, el financiamiento y la evaluacin y monitoreo en
manos del nivel nacional.
Es necesario llamar la atencin de la rendicin de cuentas o accountability sobre el cual
no existe todava consenso de su significado conceptual pero que en la prctica implica
que el Estado, y sus entidades, deben responder a las demandas de los ciudadanos y
tener bien claras las responsabilidades de tal forma que pueda dar cuenta de sus
acciones dentro de las materias de su competencias. Si los gobiernos locales son
responsables de la limpieza pblica y el ornato deben informar de lo que estn haciendo
para proveer estos servicios de la mejor forma posible identificando tanto factores
positivos como haciendo autocrticas que permitan mejorar el servicio en el tiempo. Si
se tienen claras las competencias que tiene cada nivel de gobierno, los ciudadanos
tienen el derecho de que sus autoridades les reporten acerca de los avances realizados 30.
DESCENTRALIZACIN FISCAL
Un tercer tipo est relacionado a la asignacin de fuentes de financiamiento a los
distintos niveles de gobierno. Estas fuentes, en teora, deben generar los recursos
necesarios para que los servicios y bienes sean provedos en la calidad y cantidad que
los ciudadanos requieren. Estas fuentes pueden ser los impuestos, los cargos a usuarios
(tasas y contribuciones), las transferencias y el endeudamiento. El arreglo al que se
llegue en cada realidad concreta deber responder a las caractersticas del pas que se
est analizando. Se espera que a todo nivel el Estado sea un buen recaudador de
ingresos y que respete los principios de finanzas pblicas y de equilibrio fiscal en su
gestin financiera.
30

Debe mencionarse que la legislacin vinculada a la asignacin de competencias en el Per todava es confusa, dado que no se
establecen claramente los lmites de intervencin de cada nivel de gobierno en determinada competencia, por lo que existe una
yuxtaposicin de competencias y funciones en muchos casos entre los cuales se pueden citar los de salud y educacin.

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En este caso debe mencionarse el concepto de equidad fiscal que es lo que todo arreglo
de descentralizacin fiscal debe buscar. Esta se refiere a que cada jurisdiccin debe
contar con los recursos que necesita para proveer los servicios a la ciudadana con un
estndar de calidad mnimo prefijado, esto es que cada localidad debe contar con los
recursos financieros necesarios para cumplir con su funcin. Asimismo es importante
que todo contribuyente deba ser tratado de manera similar en trminos tributarios y de
bienes que obtiene del Estado independientemente de la zona en donde vive.
DESCENTRALIZACIN ECONMICA
Un ltimo aspecto que ha sido resaltado en los ltimos aos es la descentralizacin
econmica. Esto est vinculado a un desarrollo ms homogneo del territorio. Ello se
hace ms palpable en caso de pases centralizados como el Per donde el PBI de Lima
es cercano al 50% del PBI nacional. Por ello es importante darle los medios a los
distintos territorios para que puedan desarrollarse. Antes que ser otro tipo de
descentralizacin es un resultado de las tres anteriores porque si se cuenta con
autoridades elegidas y con alto grado de legitimidad, con competencias bien definidas y
una administracin eficiente y con ls recursos necesarios, se generarn las condiciones
para que la actividad econmica despegue y genere mejoras en el bienestar de las
personas. Aqu hay un rol complementario que debe cumplir el nivel nacional al realizar
inversiones en infraestructura y capital humano que permitan mejorar la competitividad
en los diversos territorios. Si estas condiciones se cumplen el despegue econmico va a
ser una consecuencia ineludible.
Como conclusin vemos que un Estado descentralizado impone una serie de retos
adicionales porque debe ordenarse la administracin pblica de tal manera que se
responda a las demandas heterogneas de los ciudadanos. En este sentido los sistemas
administrativos del Estado deben tomar en cuenta esta heterogeneidad y debe ser ms
flexible para responder a las demandas diferenciadas.
Como se puede desprender de lo analizado en esta seccin una poltica de
modernizacin de la gestin pblica en un contexto descentralizado impone retos
adicionales a los mecanismos de funcionamiento y estructura del Estado. Dentro de la
estrategia recomendada de gestin por resultados resulta evidente que deben
incorporarse a los gobiernos subnacionales porque buena parte de la satisfaccin de las
demandas de los ciudadanos est en manos de estas entidades. Tomar en cuenta el

Secretara de Gestin Pblica PCM / 84

territorio es muy importante porque todas las acciones del Estado deben enmarcarse
dentro de la realidad territorial de cada zona y no al revs. Los reclamos contra el
centralismo limeo que se han gestado en los diversos departamentos desde hace aos
es el resultado de polticas homogneas decididas desde Lima que no han tomado en
cuenta el territorio.
La gestin por resultados debe tomar en cuenta el rol de los gobiernos subnacionales y
su relacin con el nivel nacional porque se necesitarn esfuerzos adicionales con el fin
de coordinar acciones a nivel vertical tomando en cuenta a los tres niveles de gobierno.
La gestin de procesos y la gestin por resultados deben adaptarse a esta situacin y
encontrar los mecanismos de incentivos adecuados para lograr que los tres niveles de
gobierno se articulen de manera adecuada a las necesidades de los ciudadanos.
Existen muchos reclamos acerca del proceso de descentralizacin en el sentido que
algunos crticos sostienen que el proceso ha generado ms complicaciones que
beneficios debido a que la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos ha
decado. Se menciona adicionalmente que los costos y procesos de atender las
necesidades de los ciudadanos han aumentado considerablemente. No obstante lo
anterior, creemos que las ventajas de las descentralizacin son mayores que los costos.
El problema radica en que los costos se aprecian en el corto plazo debido a la poca
capacidad de gestin que se observa en muchos gobiernos subnacionales. Sin embargo,
debemos ser claros en mencionar que los problemas que surgen ahora en los gobiernos
regionales y locales responden a que en muchos casos se han descentralizado los
problemas existentes a nivel nacional. En muchos casos se han descentralizado
funciones que cuentan con un presupuesto insuficiente y en otros casos se han
descentralizado competencias que no tenan presupuesto asignado. Estos son temas
pendientes del proceso de descentralizacin que deben ser subsanados en el futuro.
Sin embargo, existe una alta probabilidad de que los beneficios de la descentralizacin
se vean en el largo plazo y puedan superar a los costos inmediatos. El reto es lograr que
la descentralizacin contribuya de manera efectiva a satisfacer las necesidades de los
ciudadanos. Desde el punto de vista conceptual son muchas las ventajas, pero lo que se
requiere son acciones prcticas que hagan evidentes ganancias rpidas del derivadas del
proceso de descentralizacin.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 85

Por ello la modernizacin de la gestin pblica y el proceso de descentralizacin deben


ir de la mano. Estas representan dos soportes de la mesa de reforma del Estado que
junto con la introduccin de mecanismos de transparencia sirvan para consolidar un
proceso que en verdad tenga impacto en mejorar las condiciones de vida de la
poblacin. El lograr que la cultura de gestin por resultados se expanda al accionar de
todas las entidades del Estado incluidos todos los niveles de gobierno es un desafo que
debe ser asumido a la brevedad con el fin de legitimar el Estado ante los ciudadanos y
hacer ms eficiente el uso de los escasos recursos con que cuenta el Estado.

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CAPTULO VIII: LOS INSUMOS E INSTRUMENTOS PARA LA


MODERNIZACIN DEL ESTADO
En los procesos de reforma del Estado es indispensable el uso de herramientas que
permitan alcanzar los niveles de eficiencia y eficacia deseados en la provisin de los
bienes y servicios a los cuales tienen derecho los ciudadanos. En los ltimos aos ha
existido un nfasis en introducir elementos de la gestin privada a la gestin pblica
para mejorar la gestin pblica.
Todo el ciclo de la gestin por resultados que ha sido explicada en este documento en
un contexto descentralizado que impone mayores retos al estado implica la necesidad de
nuevas tcnicas de administracin en donde se deben combinar los recursos financieros,
con el resto de insumos para obtener bienes y servicios que respondan a las necesidades
de los ciudadanos. Entre estos podemos citar al recurso humano y al gobierno
electrnico, los que sern mencionados de manera resumida en el rol que juegan en el
proceso de Reforma del Estado.

Seccin 1: RECURSOS HUMANOS


Una buena gestin pblica requiere buenos ejecutores. Ello nos lleva al capital humano
con el que cuenta el Estado. Es indispensable pensar en la calidad de este recurso. En
cualquier Estado trabaja una parte considerable de la poblacin econmicamente activa
y es necesario que est bien capacitado para cumplir con las necesidades de la
poblacin. Para generar un buen recurso humano es necesario desarrollar una serie de
mecanismos e incentivos para que exista una cultura de servicio a la poblacin.
Un punto de inicio importante es la motivacin con que cuenta este recurso humano. Al
Estado generalmente se ingresa a trabajar por un afn de servicio. Existen muchos
funcionarios que describen su trabajo en el sector pblico como ms gratificante que en
el sector privado porque sienten que generan un valor pblico y no slo utilidades para
los accionistas de una empresa por ms incentivos monetarios que puedan existir. Las
personas con esta mstica deben ser potenciadas. Ello implica que para contar con un
recurso humano de buena calidad debe empezarse con contar con un buen sistema de
reclutamiento en donde se busque captar a aquellas personas y profesionales que estn
lo suficientemente motivados, calificados para trabajar y que tengan fuertes valores
ticos. La motivacin en el sector pblico se diferencia por tener races altruistas o
Secretara de Gestin Pblica PCM / 87

polticas y lo que todo buen sistema de recursos humanos necesita es potenciar esos
valores.
Un segundo aspecto est en los incentivos que se logren generar para que el recurso
humano que entre al servicio pblico. Ello nos lleva a los sistemas de servicio civil,
donde se puede entender estos como el ordenamiento y reglas establecidas para la
superacin de las personas que entran a trabajar al Estado. Ello implica establecer una
escala de puestos en donde un individuo que empieza a prestar servicio pblico pueda
tener claro el camino que tiene por delante en el sentido que sepa los beneficios que
pueda obtener por desempearse correctamente en los puestos que les toque asumir.
Estos beneficios deben ser tanto monetarios como no monetarios. Muchas veces las
personas se desempean correctamente en sus puestos de trabajo buscando el
reconocimiento de sus pares y superiores. Esto es un elemento que no se debe desdear
en el diseo de cualquier sistema de recursos humanos.
Un tercer elemento est referido a los salarios que reciben los funcionarios pblicos. Las
escalas salariales y los beneficios complementarios que reciben los funcionarios
pblicos son los principales incentivos que tiene un individuo que va a trabajar al
Estado. Estas escalas salariales deben contener dos elementos: El primero de ellos es
que debe remunerar adecuadamente a los servidores pblicos permitindole cubrir sus
necesidades. Es obvio que el nivel de remuneraciones depende de la situacin fiscal de
un pas pero la regla que debe imperar es que el trabajador reciba una remuneracin
acorde con su productividad. Ello implica recolectar informacin de la productividad de
los trabajadores del Estado y establecer los niveles de productividad requeridos para
cada puesto que necesite ser ocupado. El segundo elemento est referido a que se
requiere que tenga un elemento flexible que compense por la labor que se est
realizando si el puesto en el que se desempea es uno que implica responsabilidad
poltica o que se maneja un presupuesto que est por encima del promedio del sector
pblico. Adicionalmente la escala salarial debe ser consistente en el sentido que todo
trabajador con las mismas calificaciones debe recibir la misma remuneracin
independientemente de en qu institucin trabaje. El principio de a igual calificacin
igual remuneracin debe ser uno de los pilares de la poltica salarial del Estado.
Para completar los requisitos de un buen servicio civil debemos mencionar el de la
capacitacin. Ello requiere contar con perfiles de puestos para cada una de las

Secretara de Gestin Pblica PCM / 88

posiciones tipo que existan en el Estado. Ello nos dar una idea de las habilidades y
competencias necesarias por un trabajador que anhele ocupar un puesto en el Estado.
Determinado el perfil del puesto ser necesario potenciar aquellas habilidades innatas y
conocimientos adquiridos que sean adecuados para el puesto, pero tambin se pueden
establecer cules son las brechas de competencias existentes para poder disear
programas de capacitacin que busquen dotar de los conocimientos necesarios y de las
competencias necesarias que se requieran para cada uno de los puestos. Esto viene de la
mano con un sistema de evaluacin confiable y transparente que sirva de
retroalimentacin al trabajador para que tome conocimiento de las brechas que le falta
cubrir. Este sistema de evaluacin debe tener como base los principios de la Gestin por
Resultados. Si ese es el modelo que se quiere elegir para la gestin pblica debemos
tener un personal que permanentemente sea evaluado. Esto debe combinarse con un
esquema de salida de los trabajadores no slo por causales ticos o de comportamiento
abiertamente inmoral sino que deben incluirse causales de despido por baja
productividad para asegurar que el esfuerzo de los trabajadores sea el adecuado y
contribuir a solucionar el problema de agencia que surge en cualquier institucin.
Por ltimo, es necesario contar con oficinas de recursos humanos, conformadas por
personal especializado en el manejo de recursos humanos en las instituciones del
Estado. Estas oficinas deben responder a un ente rector que dicta la poltica de recursos
humanos del Estado. Estos estndares deben buscar que la preocupacin sea por la
persona y sus necesidades para poder realizar un buen trabajo como puede ser un
sistema de mritos y premios, material adecuado para realizar su trabajo y un buen
ambiente que fomente el trabajo en equipo y la creatividad. Desarrollar estos
mecanismos as como motivar a los trabajadores debe ser una de las tareas ms
importantes a realizar.
El xito de la gestin pblica depende de las personas que la tienes a su cargo. Por ello
es importante desarrollar mecanismos transparentes, equitativos, que premien el mrito
y fomenten una cultura de la excelencia a travs de la capacitacin en las entidades
pblicas. Usualmente el recurso humano ha estado descuidado en el Estado pero es un
factor clave que debe desarrollarse de manera adecuada.

Seccin 2: GOBIERNO ELECTRNICO

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Un Estado que responde a las necesidades del ciudadano debe contar con todas las
herramientas que le hagan posible operar de manera eficiente. Dentro de la estrategia de
acercar el Estado a las personas y disminuir los costos de transaccin una herramienta
importante es el Gobierno electrnico que bsicamente se refiere al uso de tecnologas
de la informacin en la gestin pblica 31.
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, aprobada el 2007 en Santiago de
Chile por los Ministros de Administracin Pblica y de la Reforma del Estado de los
Gobiernos Latinoamericanos, define gobierno electrnico como el uso de las TIC en
los rganos de la Administracin para mejorar la informacin y los servicios ofrecidos a
los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestin pblica e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector pblico y la participacin de los
ciudadanos. Cabe resaltar que transversal a todos estos propsitos encontramos temas
como poner informacin relevante a disposicin de la Sociedad Civil, utilizar medios
como internet y telefona para mejorar el grado de interaccin entre el Estado y el
Ciudadano, reducir costos de transaccin en la realizacin de trmites o pago de
impuestos va internet a travs de medios de pago electrnicos.
Esta interaccin en una sociedad de la informacin cada vez ms difundida es un
adelanto importante y acerca el Estado al ciudadano de una manera efectiva. Ello
implica que una estrategia de gobierno electrnico tiene que estar vinculada
estrechamente con el proceso de modernizacin de la gestin pblica y no ser
independiente de esta. Es un instrumento de la Modernizacin de la Gestin Pblica que
debe estar bien alineada para evitar inconsistencias en el uso de los recursos pblicos. Si
el objetivo es hacer la vida ms simple a los ciudadano los encargados del gobierno
electrnico deben analizar cules son modalidades o nuevas tecnologas que se pueden
utilizar para hacer ms amigable el Estado a la poblacin.
Adicionalmente la instancia encargada del gobierno electrnico debe buscar introducir
medios informticos que busquen instaurar sistemas de monitoreo como los llamados
ERP (Enterprise Resource Planning) que son utilizados en las empresas privadas como

31

Se denominan Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, en adelante TIC, al conjunto de tecnologas que permiten la
adquisicin, produccin, almacenamiento, tratamiento, comunicacin, registro y presentacin de informaciones, en forma de voz,
imgenes y datos contenidos en seales de naturaleza acstica, ptica o electromagntica. Las TIC incluyen la electrnica como
tecnologa base que soporta el desarrollo de las telecomunicaciones, la informtica y el audiovisual

Secretara de Gestin Pblica PCM / 90

sistemas de informacin gerenciales que permiten contar con informacin en tiempo


real para poder tomar buenas decisiones. En el caso del sector pblico ello es vital
porque estos sistemas de informacin gerenciales permitirn analizar si los procesos
utilizados son adecuados y buscarn la optimizacin de recursos.32

32

Los avances al respecto de esta y otras polticas relacionadas con la Reforma del Estado y la Modernizacin de la Gestin Pblica
sern revisados en el siguiente documento.

Secretara de Gestin Pblica PCM / 91

CONCLUSIONES
El pas ha logrado avanzar en materia macroeconmica en los ltimos aos. La pobreza
ha disminuido, el ingreso per cpita ha aumentado pero an los ciudadanos sienten y es
una realidad- que el Estado no garantiza sus derechos efectivamente y en muchos casos
est ausente como en las zonas rurales. Todo ello lleva a que exista la necesidad de
contar con un Estado que tome en cuenta las necesidades de los ciudadanos, que genere
valor pblico asociado a resultados compartidos como lo son la democracia, la equidad,
probidad y rendicin de cuentas. Estas son particularidades que van ms all de
entender al ciudadano como un cliente. Existen factores polticos que deben tomarse en
cuenta que en la administracin privada no estn presentes.
Para lograr este objetivo es que se plantea las caractersticas del Estado que debe ser
moderno, eficiente, descentralizado e inclusivo. Cada uno de los adjetivos utilizados
implica cualidades especficas que permitirn generar la igualdad de oportunidades y
respeto a los derechos de los ciudadanos. Esto significa que deben conocerse las
necesidades de las personas para satisfacerlas haciendo un uso eficiente de los recursos
con los que cuenta el Estado, tomando en cuenta las diferencias que existen en el
territorio.
Abordar el tema de la reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica es una
tarea compleja porque estn involucradas muchas consideraciones de tipo poltico,
administrativo y econmico. As la visin de Estado propuesta debe ser consistente con
elementos de gestin modernos que contribuyan a alcanzar dicho resultado. Ello debe
realizarse tomando en cuenta las particularidades del caso peruano.
Existen muchas demandas y atributos que se le exigen al Estado. Dado el reciente
desarrollo poltico e histrico en el Per se requiere un Estado con las caractersticas
que se han mencionado tomando en cuenta el contexto donde la descentralizacin ha
avanzado en los ltimos diez aos no siempre con resultados deseables. Como se puede
apreciar el reto es grande sobre todo en un contexto donde la presencia del estado ha
sido casi inexistente en distintas zonas del pas como el medio rural.
La respuesta por tanto debe ser diferenciada. En un pas tan heterogneo como el Per
pretender aplicar polticas universales es muy riesgoso e ineficiente. No tiene sentido
mejorar la administracin del Estado en un pas donde en muchas zonas el Estado no

Secretara de Gestin Pblica PCM / 92

est presente. La mejora ser imperceptible para grandes grupos de la poblacin. Por
ello se requiere una mayor presencia del Estado en aquellas zonas donde no opera. Es
indispensable ampliar la presencia del mismo para genera un mayor grado de
legitimidad. Las leyes y la Constitucin garantizan el derecho al acceso de bienes y
servicios pblicos de calidad y esa debe ser la primera tarea del Estado. Debemos
remarcar que dentro de la categora de bienes y servicios no hablamos de elementos
materiales sino tambin inmateriales como valores ticos, democracia, participacin,
respecto al medio ambiente entre otros.Si el actual gobierno ha elegido legtimamente
privilegiar a estos grupos de la poblacin a travs de polticas que favorezcan la
inclusin social debe buscar las formas ms eficientes que permitan disminuir los costos
de acceder a los servicios en zonas rurales donde los recursos necesarios para que las
personas accedan a los servicios son elevados debido a la dispersin geogrfica. All es
donde surge la necesidad de obtener resultados y optimizar los recursos con los cuales
cuenta el Estado.
Bajo estos condicionantes es que proponemos la Gestin por resultados como eje de la
reforma del Estado y de la modernizacin de la gestin pblica. Este enfoque privilegia
el enfoque al ciudadano y busca que los recursos financieros, humanos, da capital sean
combinados de manera eficiente, respondiendo a objetivos de largo plazo dentro de un
proceso de planificacin moderna y concertada, que asigne los recursos presupuestales
en funcin a los resultados deseados y alcanzados por las diversas instituciones, en
donde haya flexibilidad en la gestin de programas y proyectos que permitan a los
gestores pblicos combinar de manera creativa los recursos con el fin de alcanzar los
resultados y donde estos gestores pblicos sean evaluados no por el cumplimiento de
procedimientos sino por el logro de resultados que redunden en el bienestar de la
poblacin.
En este proceso la reduccin de costos de transaccin tiene que ser otro eje fundamental
de la poltica de modernizacin de la gestin pblica en donde los trmites y sistemas
administrativos se adapten a la realidad del pas y sus distintas jurisdicciones. El incluir
la heterogeneidad como elemento de diseo de poltica pblica es quizs el mayor reto
as como la construccin de espacios de coordinacin de polticas. El diseo de
incentivos monetarios y no monetarios para el logro de estos objetivos ser la gran tarea
de la reforma del Estado donde deben articularse esfuerzos de las distintas entidades del

Secretara de Gestin Pblica PCM / 93

poder ejecutivo as como las entidades de los dems niveles de gobierno. La


coordinacin intergubernamental es otro gran reto en donde deben establecerse
claramente la delimitacin de competencias y funciones entre los diferentes niveles de
gobierno, buscando en el largo plazo que la ejecucin de las polticas la realicen las
instituciones ms cercanas a la poblacin como las municipalidades y gobiernos
regionales y asegurando al gobierno nacional un rol rector y de supervisin permanente
para buscar la consistencia de las polticas pblicas.
Todo este esfuerzo debe hacerse bajo un esquema de permanente evaluacin y
monitoreo. Los recursos pblicos son escasos y debemos buscar obtener la mayor
rentabilidad social a partir de ellos, por ello contar con informacin acerca del avance y
el logro de las metas consensuadas y teniendo evaluaciones independientes que sean
pblicas porque de esa forma la poblacin va a poder ejercer presin por mejores
servicios.
Esa es la visin a largo plazo del Estado Es una visin que nos debe servir de referencia
para las acciones que se desarrollen en cada aspecto. Vemos que en los ltimos aos se
ha avanzado bastante en el presupuesto por resultados pero ello an es insuficiente. Lo
importantes es que una vez consensuada la visin del Estado en el largo plazo podamos
desarrollar herramientas que acerquen el Estado al ciudadano y que responda a sus
necesidades. Para ello se requerir un servicio civil adecuado y las ltimas tecnologas
de la informacin.

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