Gestão e Administração Escolar

Organizao Escolar
da Administrao Tradicional
Gesto Democrtica
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Celso Luiz Aparecido Conti

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Organizao Escolar
da Administrao Tradicional
Gesto Democrtica
2012
2012, Celso Luiz Aparecido Conti, Sandra Aparecida Riscal e Flvio Reis dos Santos
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C762oe
Conti, Celso Luiz Aparecido.

Organizao escolar : da administrao tradicional
gesto democrtica / Celso Luiz Aparecido Conti, Sandra
Aparecida Riscal, Flvio Reis dos Santos. So Carlos :
EdUFSCar, 2012.
105 p. (Coleo UAB-UFSCar).
ISBN 978-85-7600-289-5
1. Escolas - organizao e administrao. 2. Gesto
escolar. 3. Gesto democrtica. I. Ttulo.
CDD: 371.2 (20a)
CDU: 371.2
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...........
SUMRIO
APRESENTAO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
UNIDADE 1: Da sociedade industrial sociedade ps-industrial
1.1 Primeiras palavras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.2 Problematizando o tema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.3 A sociedade industrial: a indstria, a fabricao
mecanizada e a cincia como importante
fator de produo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.4 A sociedade ps-industrial: do modelo de produo
fordista-keynesiano ao modelo de acumulao flexvel . . . . . . . 17
1.5 Consideraes finais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
1.6 Estudos complementares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
UNIDADE 2: Administrao geral: antecedentes histricos e suas
principais teorias
2.1 Primeiras palavras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.3 Os primrdios da administrao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.4 A administrao no contexto da Primeira
e Segunda Revoluo Industrial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.5 A administrao na sociedade ps-industrial . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.6 As teorias da administrao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
2.6.1
Abordagem Clssica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.6.1.1 Origens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.6.1.2 Ideias principais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43
2.6.1.3 Consideraes crticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
2.6.2
Abordagem das Relaes Humanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2.6.2.1 Origens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2.6.3
Abordagem Behaviorista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2.6.3.1 Origens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2.6.4
Abordagem Estruturalista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2.6.4.1 Origens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2.6.5
Abordagem Sistmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
2.6.5.1 Origens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
2.6.6
O desenvolvimento organizacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
2.6.6.1 Origens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
2.6.7
O sistema e a contingncia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.6.7.1 Origens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.8 Estudos complementares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

UNIDADE 3: A educao face s mudanas, aos novos modelos de gesto e
organizao da escola
3.1 Primeiras palavras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
3.3 O movimento internacional em favor de uma nova
agenda para a educao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
3.4 Os novos modelos de gesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
3.4.1
3.4.2
3.4.3
Administrao e gesto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
O conceito de administrao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
O neoliberalismo e as duas concepes de gesto democrtica. . 84
3.5 A gesto democrtica e a organizao da escola. . . . . . . . . . . . . 87

3.5.1
3.5.2
3.5.3
3.5.4

A escola concebida como organizao social. . . . . . . . . . . . . . . .

As relaes de poder no interior da escola. . . . . . . . . . . . . . . . . .
A gesto da escola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.5.3.1 Trs tipos de gesto da escola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.5.3.2 Gesto democrtica e participao . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.5.3.3 Os conselhos escolares como espao de mediao no

processo de gesto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87
90
91
92
95
96
O papel do diretor e a forma de provimento da funo

de diretor na escola pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
3.5.4.1 Diretor: cargo e funo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

3.7 Estudos complementares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
REFERNCIAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
APRESENTAO
O foco deste livro o desenvolvimento da concepo de administrao
escolar. Pretende-se apresentar alguns elementos elucidativos da origem da
concepo de administrao no incio do processo de industrializao capitalista.
Em seguida, caracterizaremos as diferentes formas de administrao e o desenvolvimento da concepo de administrao escolar. Finalmente, trataremos
das atuais formas de gesto: a gesto de resultados, que caracteriza o modelo
empresarial, e a gesto democrtica, que o princpio sobre o qual se assenta
o processo de democratizao da educao no Brasil.
Para que se atinja os fins estabelecidos, o livro foi dividido em trs unidades. Na primeira unidade procuraremos caracterizar o processo de transformaes sociais, a partir de meados do sculo XVIII, quando ocorre a Primeira Revoluo Industrial, passando pela Segunda Revoluo, que se estende do final
do sculo XIX at o final do sculo XX, perodo que inaugura tambm, nas suas
trs ltimas dcadas, o que veio a ser denominada sociedade ps-industrial.
A segunda unidade dedicada ao estudo da administrao. Abordaremos
o processo de desenvolvimento da administrao geral, entendendo que isso
d um suporte importante para se pensar a administrao da educao, das
unidades escolares, ainda que esta ltima preserve sua especificidade prpria
enquanto campo de conhecimento.
Na terceira unidade realizaremos uma reflexo sobre as novas formas de
organizao e gesto da escola. Trataremos do modelo de gesto de resultados
e da gesto democrtica da escola.
UNIDADE 1
Da sociedade industrial sociedade ps-industrial
1.1 Primeiras palavras

Esta unidade tem como propsito caracterizar o processo de transformaes sociais, em nvel planetrio, a partir de meados do sculo XVIII, quando
ocorre a Primeira Revoluo Industrial, passando pela Segunda Revoluo, que
se estende do final do sculo XIX at final do sculo XX, perodo que inaugura
tambm, nas suas trs ltimas dcadas, o que veio a ser denominada sociedade
ps-industrial. Partiremos, portanto, do primeiro perodo revolucionrio, que inaugura a fase do capitalismo industrial, deixando para trs o capitalismo mercantil e
sendo substitudo pelo capitalismo ps-industrial, a partir de meados do sculo XX.
A Primeira Revoluo Industrial produziu um tipo de modernizao cujo
corao era a indstria, gerando uma profunda mudana no estilo de vida do
homem ocidental e exigindo um novo ncleo de organizao da vida social, que
se traduziu na criao do Estado-Nao. A Segunda Revoluo destri muitos
dos conceitos da sociedade criada pela Primeira, uma vez que a cincia passa
a ser dominada pelas instituies capitalistas, tomando a dianteira em relao
produo industrial, isto , a prpria cincia se converte em capital, deixando de
ser uma propriedade social generalizada e ocasional. Por fim, a substituio do
modelo de produo fordista-keynesiano pelo modelo de acumulao flexvel
representa um conturbado perodo de reestruturao econmica e de reajustamento social e poltico, isto , uma transio no regime de acumulao e no
modo de regulamentao social e poltica.
1.2 Problematizando o tema

Todo o processo de mudanas, nos ltimos dois ou trs sculos, produziu, sem dvida, uma nova sociedade, um novo homem e, gradativamente, as
mudanas ocorreram de forma cada vez mais acelerada. Nesse sentido, caberia uma questo fundamental, quando pensamos na educao, na escola e na
sua administrao: como compreender essas mudanas? Elas so positivas, do
ponto de vista da criao de uma sociedade melhor para se viver? Ou, ao contrrio, elas esto solapando bases slidas, o que representa certo retrocesso
em nossa forma de existncia? Na mesma direo, poderamos nos perguntar:
a educao deve servir para preservar a sociedade, sua forma de existncia,
seus valores? Ou deve servir como um instrumento de mudanas? E, neste
caso, mudar em que direo? Deve seguir as mudanas globais, na produo,
na cultura etc.?
13
1.3 A sociedade industrial: a indstria, a fabricao mecanizada e

a cincia como importante fator de produo
Falaremos agora da chamada sociedade industrial, com destaque para as
duas revolues, uma que inaugura esse perodo e outra que o aprofunda. Trata-se da Primeira e Segunda Revoluo Industrial, como assinalam Schaff (1995)
e Braverman (1987). A primeira vai desde meados do sculo XVIII at o comeo do
sculo XIX, enquanto a segunda tem incio no final do sculo XIX, estendendo-se
ao longo de quase todo o sculo XX. O primeiro perodo revolucionrio inaugura,
assim, a fase do capitalismo industrial, que substitui o capitalismo mercantil, iniciado em 1500, e substitudo pelo capitalismo ps-industrial, a partir de meados
do sculo XX. Para Landes (1994), diferentemente dos outros dois autores citados,
essa terceira etapa do capitalismo define uma terceira revoluo industrial.1 Por
isso, falaremos da primeira e da segunda revoluo, sem deixar, contudo, de considerar as mudanas importantes no modo de produo capitalista caracterizadas nessa sua terceira fase, a ps-modernidade.
Quanto Primeira Revoluo, Landes (1994, p. 5) a define como o primeiro
exemplo histrico do avano de uma economia agrria e dominada pela habilidade artesanal para uma economia dominada pela indstria e pela fabricao
mecanizada. Em seguida, o autor dimensiona o seu impacto, ao dizer que num
intervalo que mal chegou a duas geraes, transformou a vida do homem ocidental, a natureza de sua sociedade e seu relacionamento com os outros povos
do mundo (ibid., p. 5-6). O que h de essencial nas afirmaes de Landes (1994)
que tal revoluo representou uma grande modernizao, cuja complexidade
tem como corao a indstria. Isto , a industrializao foi o motor econmico
de algo muito maior, que atingiu todas as dimenses da vida de boa parte da
humanidade. Houve mudanas substanciais no modo de produo e de governo, na ordem social e institucional, no corpo de conhecimentos e nas atitudes e
valores (ibid., p. 11). Ou seja, as mudanas no campo econmico, possibilitadas pelo incremento tecnolgico,
mais do que qualquer outra coisa desde a descoberta do fogo, modificaram o
estilo de vida do homem: o cidado ingls de 1750 estava mais prximo dos
legionrios de Csar, em termos do acesso s coisas materiais, do que de
seus prprios bisnetos (ibid., p. 10-11).
14
H divergncias de denominao entre diferentes autores, como tambm h diferentes

classificaes no que diz respeito ao progresso cientfico e tecnolgico. Schaff (1995),
por exemplo, fala em Primeira e Segunda Revoluo Industrial; Braverman (1987) fala em
Revoluo Industrial, referindo-se primeira, e Revoluo Tcnico-Cientfica, referindo-se
segunda; Landes (1994) fala em Primeira, Segunda e Terceira Revoluo Industrial
(respectivamente, meados do sculo XVIII, final do sculo XIX e meados do sculo XX).
Se tais mudanas ocorrem sob a gide da esperana em um mundo de maior

prosperidade e conforto, h tambm o reverso da moeda. A velocidade com que
as coisas aconteceram gerou a marginalizao de muitos, que se viram diante
da destruio de seus meios tradicionais de subsistncia: A mudana demonaca; ela cria, mas tambm destri (ibid., p. 12). Alm do drama econmico,
tambm a consolidao de uma nova hegemonia de valores e de formas de
vida foi um tanto traumtica. Como nos mostra o livro de Enguita (1989), por
exemplo, no foi sem grande resistncia que os filhos do trabalhador do campo
foram, pouco a pouco, sendo disciplinados para o mundo das fbricas.
Para dar conta de definir o novo padro de existncia econmica, social e
cultural, o principal empreendimento moderno foi instituir um ncleo de organizao da vida social, traduzido na criao do Estado-Nao, que implicaria, entre outras coisas, em redefinir o conceito de nao e de democracia. A cidadania e a identidade, portanto, teriam como base a Nao. A cidadania burguesa
e a identidade nacional eram valores que sedimentavam o projeto moderno de
sociedade, cuja construo seria conduzida pelo Estado, a partir de suas principais instituies. Nesse sentido, a Igreja e, especialmente, a famlia, deveriam
juntar-se ao esforo do Estado ou pelo menos no atuar como entrave ao enorme empreendimento modernizador. Ao trazer para si a tarefa de educar as novas geraes, o Estado entrou em conflito com a Igreja. E o motivo no foi apenas o contedo do ensino, mas tambm a disputa pelo mercado educacional.
A famlia, por sua vez, como no participava dessa disputa de mercado, teve seu
campo de batalha restrito ao contedo formativo a que estariam submetidas as
novas geraes, ainda que se tratasse, nesse caso, de uma disputa silenciosa.
Criou-se um problema, j que, por um lado, a famlia submetia a infncia a um
processo de socializao compatvel com suas peculiaridades sociais, culturais
etc., e, por outro, o Estado tentava garantir uma padronizao de valores, a fim
de proporcionar uma coeso social que viabilizasse o projeto de modernizao
proposto o processo civilizatrio. Houve a iniciativa de se criar um sistema
educacional, segundo Tedesco (1998), com as seguintes caractersticas:
articulado em trs nveis primrio, secundrio e superior correspondentes s idades das pessoas e ao lugar que cada setor social ocuparia na hierarquia social. Sequencialidade e hierarquizao foram as duas categorias
em torno das quais organizou-se a atividade educativa escolar (ibid., p. 25).
No contexto atual, contudo, a hiptese de Tedesco (1998) que tal sistema

tradicional no mais se sustenta, porque a crise est na impossibilidade de
manter a vigncia dessas categorias (ibid., p. 26). A sequncia questionada tanto pela necessidade crescente de formao contnua como pela difuso cada
vez mais indiscriminada da informao, o que tira da escola o ttulo de principal
15
responsvel pela distribuio do saber. A hierarquia tambm no se sustenta

em virtude da possibilidade de acesso universal educao por vrios meios,
como pela ruptura do vnculo de autoridade e pela dissociao entre ascenso
educacional e social. Enfim, todo o arcabouo montado a partir da ideia de cidadania burguesa, de nao e de democracia, que tinha a escola como principal
instrumento de consolidao, cai por terra. A razo est exatamente na Segunda
Revoluo Industrial, a qual trataremos a seguir.
A Segunda Revoluo Industrial aqui considerada destri muitos dos conceitos da sociedade criada pela Primeira Revoluo, em funo de algumas de
suas caractersticas bsicas. Segundo Braverman (1987), a cincia passa a ser
dominada pelas instituies capitalistas, alm de tomar a dianteira em relao
s artes industriais, invertendo a situao anterior. Fazendo referncia a um
panfleto da poca, da bolsa de Nova Iorque, e utilizando-se de alguns trechos
escritos por Modell, ele diz:
Os avanos feitos em grandes nmeros de setores esto estreitamente relacionados em uma verdadeira teia sem fio da mudana tecnolgica, de
modo a constituir meros ramos de uma tecnologia dominante, baseada
num aparelho complicado de pesquisa e testes cientficos. A cincia a
mquina a vapor que estamos procurando, e o cientista coletivo o tecnlogo
dominante (MODELL apud BRAVERMAN, 1987, p. 146-147).
Em outras palavras, mais do que um conjunto de invenes bsicas, fala-se agora de um modo de produo no qual a cincia e investigaes exaustivas de engenharia foram integradas como parte de um funcionamento normal
(BRAVERMAN, 1987). Em sntese, a prpria cincia se converte em capital, em
propriedade capitalista no pleno centro da produo [...], mercadoria comprada
e vendida como outros implementos e trabalhos de produo (ibid., p. 146),
enquanto na Primeira Revoluo a cincia era uma propriedade social generalizada ocasional na produo (ibid., p. 138).
Schaff (1995), por sua vez, argumenta que na Primeira Revoluo, a fora
fsica do homem foi substituda pela mquina (primeiro a vapor, depois energia
eltrica), levando ao incremento do trabalho humano, ao passo que a Segunda
Revoluo, por meio da microeletrnica, da microbiologia e das novas fontes
energticas, levou eliminao do trabalho humano.
Retomando a questo da cidadania, vinculada noo de democracia e
de Estado, h nesse momento novas transformaes. Como nos diz Tedesco
(1998), ela
16
comea a perder significado. Em seu lugar, no entanto, no aparece somente uma adeso a entidades supranacionais, mas tambm uma retomada
do comunitarismo local, no qual a integrao define-se fundamentalmente
como integrao cultural, e no poltica. A misso de homogeneizao cultural da nao funo clssica do Estado e da escola est, portanto, em
processo de redefinio (ibid., p. 30).
1.4 A sociedade ps-industrial: do modelo de produo

fordista-keynesiano ao modelo de acumulao flexvel
O sculo XX, na esteira da Segunda Revoluo Industrial ou Tcnico-Cientfica do sculo anterior, trouxe-nos tambm mudanas muito profundas e rpidas.
E so mudanas de toda ordem: econmica, social, poltica e cultural. Cada vez
mais o tempo parece comprimir-se, causando-nos a sensao de que ele nos
escapa completamente. Estamos deixando, ao que parece, de ser senhores do
nosso prprio tempo. Essa a tese de Harvey (1993), em seu livro A condio
ps-moderna, quando examina as origens das mudanas culturais ocorridas na
segunda metade do sculo XX. Uma parte de sua obra trata especificamente da
transformao poltico-econmica do capitalismo nesse perodo, descortinando um
cenrio de transformaes imprescindvel para a compreenso do movimento
no campo educacional, tanto no plano discursivo como no prtico. H uma matriz que orienta o sentido das mudanas propostas e em parte assumidas por
organismos internacionais, por governos de diversos pases, por pesquisadores
e tambm pelos prprios educadores. Cabe salientar, contudo, que se a matriz
comum gera um movimento mais ou menos coordenado, definindo princpios
gerais de ao, nem sempre eles so interpretados do mesmo modo, dependendo dos interesses, das ideologias, dos agentes envolvidos no processo.
Seguindo os passos de Harvey (1993), faremos uma breve descrio das
transformaes poltico-econmicas ocorridas a partir dos anos 1970, as quais
do base compreenso mais slida das tendncias que se colocam para a
educao no momento histrico atual, do sculo XXI.
Precisamente em 1973 acontece a primeira grande recesso do ps-guerra,
provocando um conturbado perodo de reestruturao econmica e de reajustamento social e poltico, sobretudo nas dcadas de setenta e oitenta (ibid., p. 140).
Em meio instabilidade profunda, vai-se configurando a passagem do modo de
acumulao fordista para o modo de acumulao flexvel. No se trata da exausto do capitalismo, mas de uma reacomodao, ainda que bastante profunda. A
linguagem (e, portanto, a hiptese) que explora uma linguagem na qual vemos
eventos recentes como uma transio no regime de acumulao e no modo de regulamentao social e poltica a ele associado (ibid., p. 117, grifos do autor).
17
No entreguerras (1918-1930), havia dois importantes entraves para a disseminao do fordismo. O primeiro deles foi a resistncia dos trabalhadores a
esse sistema de trabalho nada familiar. Ford tivera que usar, por conta disso,
mo de obra estrangeira, com menor condio de resistncia (o sistema taylorista
tambm encontrar essa resistncia nos anos 1920, com relao sua linha de
montagem). O segundo entrave estava relacionado com os modos e mecanismos
de interveno do Estado, segundo as exigncias dos anos 1930, em funo da
crise. Como alternativa s solues nacional-socialistas, ganham corpo as propostas de Keynes. Aps 1945 o fordismo amadureceu e se aliou firmemente
ao Keynesianismo, garantindo ao capitalismo um surto de expanses internacionalistas de alcance mundial que atraiu para suas redes inmeras naes
descolonizadas (HARVEY, 1993, p. 125).
O esforo era o de recompor o equilbrio entre a Nao-Estado, o trabalho
organizado e o grande capital. Os movimentos trabalhistas mais radicais sucumbiram e, com eles, a principal fora de resistncia ao novo sistema produtivo.
Implantou-se, desse modo, o novo regime de trabalho fordista, estreitamente
aliado ao Keynesianismo. Tal modelo possibilitou aos Estados Unidos da Amrica
o fortalecimento de sua economia, tirando o poder de competio do mercado
internacional. Surgiram as prticas de planejamento de preos monopolistas e
oligopolistas. A administrao cientfica tornou-se o marco da racionalidade
corporativa burocrtica, abrindo caminho para o crescimento baseado no consumo de massas. O Estado vai se vendo aos poucos no novo papel de criar
condies de demandas relativamente estveis para a produo em massa,
por meio de polticas fiscais e monetrias. Mesmo variando muito em cada pas,
as formas de interveno do Estado convergiam pelo menos em trs pontos: a)
crescimento econmico estvel, promovendo o aumento dos padres materiais
de vida da populao; b) administrao econmica Keynesiana; c) controle das
relaes de trabalho. Assim sendo, o fordismo do ps-guerra tem de ser visto
menos como um mero sistema de produo em massa do que como um modo
de vida total (ibid., p. 131).
Aps 1940, o excedente norte-americano passa a ser investido internacionalmente, formando um mercado global de massa e absorvendo a populao
mundial na dinmica global de um novo capitalismo.
Nem todos, porm, eram beneficiados pelo fordismo. Havia muita insatisfao, pois os setores monopolistas atravancavam o desenvolvimento da competio
econmica, o que gerava muita crtica. O sonho de consumo, enfim, no era para
todos. Por isso, houve resistncia mais forte de parte da sociedade, representada por grupos tnicos, raciais, de gnero (luta das mulheres) etc., principalmente
nos pases do chamado terceiro mundo. At os setores fortemente sindicalizados,
18
constitudos de trabalhadores homens e brancos passaram a ser criticados. A
legitimao do Estado dependia, por sua vez, de polticas capazes de levar os

benefcios do fordismo populao em geral (educao, moradia, sade etc.).
At a esttica funcionalista associada ao gerenciamento estatal passou a ser
alvo de crtica.
As crticas e prticas contratuais dos anos 60 eram, portanto, paralelas aos
movimentos das minorias excludas e a crtica da racionalidade burocrtica
despersonalizada. Todas essas correntes de oposio comearam a se fundir,
formando um forte movimento poltico-cultural, no prprio momento em que
o fordismo como sistema econmico parecia estar no apogeu (ibid., p. 133).
A tenso das contradies do sistema fordista-keynesiano resultou em outra

forma de equacionamento do capitalismo: a acumulao flexvel, que, como j sugerido pelo nome, vem combater a rigidez do sistema anterior.
A acumulao flexvel, como vou cham-la, marcada por um confronto direto com a rigidez do fordismo. Ela se apoia na flexibilidade dos processos
de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padres de consumo
(ibid., p. 141).
Nesse contexto de nova mobilidade e flexibilidade, marcado pela volatilidade

do mercado, pelo aumento da competio, pelo estreitamento das margens de lucro e, como j dito, pela resistncia ao modelo fordista, tudo fomentado por uma
forte onda de deflao que atingiu a economia mundial, gerou-se uma nova e radical reestruturao no mercado de trabalho. Dois grandes grupos de trabalhadores
surgiram: a) grupo central, numericamente bem reduzido, que desfruta de certa
estabilidade, tem dedicao integral e fundamental para o futuro a longo prazo
da organizao; b) grupo perifrico, bem maior e subdividido em dois: aquele composto por trabalhadores de tempo integral, porm facilmente substitudos, tendo
em vista sua baixa qualificao; aquele que conta com menos estabilidade ainda
menor, tem mais baixa qualificao e s consegue trabalhos precrios, em tempo
parcial etc. A dinmica do sistema flexvel aponta para o crescimento do grupo perifrico e para a reduo do grupo central, aumentando a instabilidade no emprego,
de um modo geral, e, por conseguinte, a diminuio drstica do poder de barganha
do trabalhador, descartado facilmente pelos empregadores em tempos difceis.
Ao lado da reestruturao do mercado de trabalho, tambm houve mudana substantiva na organizao industrial.
Por exemplo, a subcontratao organizada abre oportunidades para a formao de pequenos negcios e, em alguns casos, permite que sistemas mais
antigos de trabalho domstico, artesanal, familiar (patriarcal) e paternalista
(padrinhos, patronos e at estruturas semelhantes a da mfia) revivam e
19
floresam, mas agora como peas centrais, e no apndices do sistema

produtivo [...]. As novas tcnicas e novas formas organizacionais de produo destruram at mesmo as mais poderosas corporaes tradicionais,
de produo em massa padronizada, que no se adaptaram produo
flexvel: nfase na soluo de problemas, respostas rpidas e especializadas, adaptabilidade de habilidades etc. (HARVEY,1993, p. 145-146).
Em outras palavras, as economias de escopo derrotam as economias de

escala (ibid., p. 148). Ocorre, simultaneamente, a acelerao do tempo nas duas
pontas do sistema produtivo: nos tempos de giro da produo e do consumo.
Passou a haver maior induo ao consumo de bens facilmente descartveis,
seja por sua reduzida durabilidade, seja por sua obsolescncia, em um mundo
de mudanas to rpidas e de impacto cultural to importante.
A esttica relativamente estvel do modernismo fordista cedeu lugar a todo
fermento, instabilidade e qualidades fugidias de uma esttica ps-moderna
que celebra a diferena, a efemeridade, o espetculo, a moda e a mercadificao de formas culturais [...]. Essas mudanas na ponta do consumo,
associadas a mudanas na produo, na reunio de informaes e no financiamento, parecem estar na base de um notvel aumento proporcional do
emprego no setor de servios a partir do incio dos anos 70 (ibid., p. 148).
Alguns ramos desse setor de servios (ainda que no haja consenso total
sobre a natureza do termo) vo crescer bastante. E nesse mbito encontra-se a
educao.
A partir desse fenmeno de diversificao das formas de produo,
Harvey (1993) destaca que
o mais interessante na atual situao a maneira como o capitalismo est se
tornando cada vez mais organizado atravs da disperso, da mobilidade geogrfica e das respostas flexveis nos mercados de trabalho, nos processos de
trabalho e nos mercados de consumo, tudo isso acompanhado por pesadas
doses de inovao tecnolgica, de produto e institucional (ibid., p. 150-151).
Dois acontecimentos paralelos da maior importncia, segundo Harvey

(1993), permitiram ao capitalismo uma forte centralizao e uma organizao
mais coesa. O primeiro est relacionado com o acesso mais fcil a um volume
bem maior de informao e de conhecimento cientfico e tecnolgico (tudo isso
fundamental para o capitalista concorrer e auferir lucros); o segundo, e mais
importante, diz respeito a uma completa reorganizao do sistema financeiro
global, que se tornou bem mais poderoso do que a prpria Nao-Estado, em
um desequilbrio s vezes nefasto para as economias nacionais.
20
As mudanas na economia poltica global do capitalismo, a partir do incio

dos anos 1970, desbancam os EUA da posio de liderana internacional. Alm
disso, as polticas Keynesianas tornam-se inviveis, pois se mostram inflacionrias, graas aos gastos pblicos, estagnando a capacidade fiscal do Estado.
Isso d incio ao enfrentamento do trabalho organizado, como parte da estratgia de reduo das despesas governamentais.
Disseminou-se a imagem de governos fortes administrando fortes doses de
remdios no palatveis para restaurar a sade de economias moribundas
[...]. Embora a poltica de resistncia possa ter variado [...], a austeridade, as
redues fiscais e a eroso do compromisso social entre o grande trabalho
e o grande governo se tornaram lemas de todos os Estados do mundo capitalista avanado (ibid., p. 158-159).
O poder dos Estados Nacionais nas dcadas de 1970-1980 precisava ser,

de algum modo, recomposto. Essa tendncia foi institucionalizada em 1982,
quando o FMI e o Banco Mundial foram designados como autoridades centrais
capazes de exercer o poder coletivo das Naes-Estado capitalistas sobre as
negociaes financeiras internacionais (ibid., p. 159-160). Ao invs de ruptura
com a era fordista, como se v, h uma continuidade. O Estado se mantm
forte, embora mais vulnervel ao poder do capital financeiro transnacional.
A transio do fordismo para a acumulao flexvel no se caracteriza apenas por mudanas econmicas, mas tambm polticas e culturais. Emergem novas normas, novos hbitos, novas atitudes etc. nfase especial cabe tendncia
ao individualismo muito mais competitivo como valor central numa cultura empreendimentista que penetrou em muitos aspectos da vida (ibid., p. 161). Isso,
evidentemente, como assinalam alguns, liberou certa energia positiva, capaz de
diminuir o poder coorporativo monopolista, mas tambm se revestindo de um
carter destrutivo.
Outros autores tambm nos indicam alguns elementos importantes para
a reflexo sobre esse aspecto do comportamento dos indivduos na sociedade
atual, que resulta de todo o processo descrito desde o sculo XVIII.
Segundo Tedesco (1998), hoje h um ingrediente novo: a importncia que
assume a atividade do sujeito na construo da sua identidade. Diferentemente
dos perodos histricos anteriores, as identidades no so mais impostas totalmente do exterior, mas preciso constru-las de forma individual (ibid., p. 72). O
mesmo vai nos dizer Giddens e Hage & Powers, todos citados por Castells (1999).
Giddens afirma que
uma das caractersticas distintivas da modernidade uma interconexo crescente entre os dois extremos da extensionalidade e da intencionalidade: de
21
um lado influncias globalizantes e, do outro, disposies pessoais... Quanto

mais a tradio perde terreno, e quanto mais reconstitui-se a vida cotidiana em
termos da interao dialtica entre o local e o global, mais os indivduos vem-se forados a negociar opes por estilos de vida em meio a uma srie de
possibilidades... O planejamento da vida organizada reflexivamente... torna-se
caracterstica fundamental da estruturao da autoidentidade (GIDDENS apud
CASTELLS, 1999, p. 27).
Hage & Powers (apud Castells, 1999), por sua vez, dizem que a principal habilidade necessria para corresponder como indivduos s mudanas que
esto ocorrendo na sociedade a de dedicar-se definio de um papel, que
consideram como o microprocesso vital da sociedade ps-industrial (HAGE
& POWERS apud CASTELLS, 1999, p. 276). Tambm Gergen (1997), ao falar
do Eu saturado, ttulo de seu livro, enfatiza que o Eu, nos tempos atuais, colonizado por um conjunto de outros Eus, a ponto de se constituir, ele mesmo,
um projeto de construo contnua. A razo que est por trs desse fenmeno
o desenvolvimento da tecnologia da comunicao e da informao, ao mesmo tempo denominada tecnologia da saturao. Diz Gergen (1997), logo nas
primeiras pginas do livro: De fato, o que costuma caracterizar-se como uma
situao ps-moderna dentro da cultura em grande medida um produto colateral das tecnologias de saturao social que surgiram neste sculo (ibid., p. 14,
traduo nossa). A consequncia a colonizao do Eu:
medida que passam os anos o eu de cada um se embebe cada vez mais
do carter de todos os outros, se coloniza.2 J no somos um, nem uns poucos, seno que, como Walt Whitman, contemos multides. Apresentamo-nos
aos demais como identidades singulares, unitrias, ntegras; porm, com a
saturao social, cada um alberga uma vasta populao de possibilidades
ocultas: ser um cantor de blues, uma cigana, um aristocrata, um criminoso.
Todos estes eus permanecem latentes e em condies adequadas surgiro
vida. [...] A estas vozes interiores, a estes vestgios de relaes reais ou
imaginrias, se lhes tem dado diferentes nomes: Mary Watkins as chama
visitantes invisveis; Eric Klinger, imagens sociais; Mary Gergen, espectros
sociais (ibid., p. 103-104, traduo nossa).
O que podemos perceber, em resumo, uma expanso das possibilidades

do Eu, que pode se assumir de maneira sempre nova, sempre mutante. Isso, em
si, pode representar um grau de liberdade muito maior, se comparamos a outras
pocas, quando a identidade assumia um carter menos fluido, menos elstico.
Havia uma base mais fixa e, consequentemente, mais restritiva. No obstante, a
2
22
Bruce Wilshire (1988) chama absoro mimtica ao processo pelo qual os seres humanos se imitam reciprocamente. Veja-se seu artigo Mimetic Engulfment and Self-deception. Muitos cientistas sociais tm a convico de que estas tendncias so inatas e j se
apresentam nas duas primeiras semanas de vida.
elasticidade do Eu, configurada a partir da ampliao das possibilidades de ser

muitos ao mesmo tempo e alternadamente, revela uma face que vai alm do simples gozo da autonomia:
ao acrescentar novas vozes dspares ao prprio ser, o compromisso com a
identidade se transforma em um logro cada vez mais rduo. [...] O sentido
relativamente coerente e unitrio que a cultura tradicional tinha do eu cede
lugar a mltiplas possibilidades antagnicas. Surge assim um estado multifrnico no qual cada um nada nas correntes sempre cambiantes, concatenadas e disputveis do ser. O indivduo arrasta o peso de um fardo cada vez
mais pesado de imperativos, dvidas sobre si mesmo e irracionalidades. Retrocede a possibilidade de um romanticismo apaixonado ou de um modernismo vigoroso e unvoco, e fica aberto o caminho para o ser ps-moderno
(ibid., p. 105, 114, traduo nossa).
Intimamente ligada mudana do comportamento dos indivduos est a

transformao da famlia e do seu papel como agente de socializao, mais um
aspecto importante do novo cenrio.
A famlia tradicional ou patriarcal passou por uma transformao profunda.
As estatsticas demonstram, por exemplo, que a composio dos grupos familiares no mais a mesma. J no so mais excees os grupos familiares constitudos por casais adultos (homem e mulher) que convivem com filhos oriundos no
apenas desta relao. Castells (1999), por exemplo, ao referir-se realidade dos
Estados Unidos da Amrica (epicentro do mundo capitalista ocidental), destaca:
O que est em jogo no o desaparecimento da famlia, mas sua profunda
diversificao e a mudana do seu sistema de poder. Na verdade, a maioria das pessoas continua a se casar: 90% dos norte-americanos casam
ao longo de suas vidas. Quando se divorciam, 60% das mulheres e 75%
dos homens tornam a se casar, em mdia dentro de trs anos. Gays e lsbicas lutam pelo direito de casarem-se legalmente. No entanto, casamentos
posteriores, frequncia dos casos de coabitao e alto nvel de divrcios
(estabilizados em cerca de 30% de todos os casamentos) e de separao
so fatores que se combinam para criar um perfil cada vez mais diverso de
vidas em famlia e fora da famlia. [...] O nmero de lares no constitudos
por famlias dobrou entre 1960 e 1995, passando de 15% para 29% do total
de lares, incluindo lares de idosos que vivem ss, refletindo uma tendncia democrtica bem como uma mudana cultural. As mulheres respondem por dois teros
dos lares de pessoas que vivem ss. Mais significativo que a categoria
arquetpica, legalmente casados com filhos, caiu de 44,2% em 1960 para
25,5% dos lares em 1995. Assim, o modelo de famlia de ncleo patriarcal
uma realidade para pouco mais de um quarto dos lares norte-americanos.
Stacey menciona fontes indicadoras de que, se considerarmos a verso mais
tradicional do patriarcalismo, ou seja, lares de casais legalmente casados e
com filhos em que o nico provedor o marido, enquanto a esposa se dedica
ao lar em tempo integral, a proporo cai para 7% do nmero total de lares
(CASTELLS, 1999, p. 259-261).
23
A recomposio, contudo, no o essencial quando falamos em transformao da famlia. H algo muito mais profundo, que o processo de socializao
das novas geraes, muito diferente do que ocorria com o grupo familiar tradicional. E nisso interferiu essencialmente a redefinio das relaes de gnero,
destacando a conquista do mercado de trabalho formal pelas mulheres e, consequentemente, sua sada do lar. O novo modelo de relaes sociais que est se
estabelecendo caracteriza-se fundamentalmente por uma sada de cena da famlia
enquanto elemento mediador da relao das crianas com a realidade. Antes, a
famlia funcionava como um amortecedor na relao entre os dois polos. A redefinio dos papis sociais do homem e da mulher, o desenvolvimento das tecnologias
da comunicao e da informao (principalmente a TV), entre outras coisas, levaram a um dficit de socializao.
A hiptese de Tedesco (1998, p. 32), a esse respeito, que o enfraquecimento da capacidade socializadora da famlia corresponde precisamente s
mudanas na carga emocional com que so transmitidos os contedos da socializao primria e precocidade cada vez maior com que apresentam as
possibilidades de escolha. H uma importante mudana, segundo o mesmo
autor, na caracterstica do individualismo, nos tempos atuais, se evocarmos
como referncia o sculo XIX: atualmente, h uma ampliao dos mbitos de
escolha para as esferas prprias do estilo de vida e da moral. No sculo XIX a
liberdade estava concentrada na esfera poltica e econmica (ibid., p. 32). O
estilo de vida e os hbitos pessoais eram mais fixos, no abriam margem para
muita elasticidade; as pessoas no escolhiam o modo de vida que bem lhes
aprouvesse, agiam de acordo com um modelo preexistente.
A reconfigurao da famlia inevitavelmente atinge a escola, j que ambas,
historicamente, atuam como agentes articulados no processo de socializao
das novas geraes. Se no projeto da modernidade a famlia foi posta de lado
pelo sistema escolar, que teve a pretenso de tomar para si a tarefa de socializar
as crianas segundo os postulados da cincia moderna e da moral social assentada na noo da ptria, do Estado, da democracia etc., hoje a ausncia do apoio
da famlia deixa a escola em uma verdadeira crise de identidade: como passar
os conhecimentos bsicos para a nova gerao se se exige dela assumir o papel de socializao primria, tradicionalmente a cargo da famlia? Basta ouvir
a queixa dos professores para logo comprovar que as demandas que recaem
sobre a escola hoje so to diversificadas e intensas que tudo leva a crer a falncia total de um ncleo de socializao que est sendo negado s crianas.
Fala-se, hoje, na escola total, ou seja: uma instituio capaz de formar no
s o ncleo bsico do desenvolvimento cognitivo, mas tambm o ncleo bsico
da personalidade (ibid., p. 94). No se trata de uma atribuio nova da escola,
24
mas de uma ampliao de tal demanda, que cresce para o conjunto do sistema,
atingindo os nveis mais elevados. como se as caractersticas da educao

elementar se esparramassem pelos nveis mais elevados do sistema, pois a
formao da personalidade dos jovens e dos futuros profissionais hoje uma
exigncia crescente (ibid., p. 94).
1.5 Consideraes finais

Vimos que a Revoluo Industrial do sculo XVIII pe em marcha um conjunto de transformaes capazes de criar um novo modelo de sociedade, agora
centrado na produo mecanizada, tendo como fator de produo cada vez mais
importante o conhecimento cientfico e tcnico, produzido de forma coletiva aps
o final do sculo XIX, isto , o conhecimento acaba se convertendo em capital.
No foi este um processo de evoluo natural e tranquilo. Houve, sem dvida,
muitas reaes, grande resistncia de parte de diversos segmentos sociais. Os
anos 1970 anunciaram outra vez o surgimento de um mundo novo, na verdade
uma nova etapa do processo de mudanas em curso. A estabilidade, o longo
prazo, as velhas estruturas, tudo parecia ruir, abrindo caminho para a era da velocidade atroz, do dinamismo, da inovao, do efmero, enfim, da flexibilidade. Um
novo modo de vida total colocava-se como inexorvel, e isso se pe de maneira
flagrante em nossos dias, de modo que nos sentimos um tanto desorientados,
flutuando entre o passado e um futuro incerto.
Em termos educacionais, o reflexo de todo esse processo grande, de
modo a exigir um novo pacto educativo, que envolva um repensar profundo
acerca do sentido da educao, dos agentes sociais responsveis por ela etc.
Enfim, parece que estamos diante de questes das mais profundas quando
pensamos a educao, como: Quem deve ser formado? Formar para que sociedade? Quem dever se encarregar dessa formao?
1.6 Estudos complementares

ASSMANN, H. A metamorfose do aprender na sociedade da informao. Cincia da informao, Braslia, v. 29, n. 2, p. 7-15, 2000. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ci/v29n2/
a02v29n2.pdf>. Acesso em: 01 maio 2008.
CALVINO, I. Seis propostas para o prximo milnio: lies americanas. So Paulo: Companhia das Letras, 1990.
FLECHA, R.; GMEZ, J.; PUIGVERT, L. Teora sociolgica contempornea. Barcelona:
Paids, 2001.
IANNI, O. A era do globalismo. 8. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2004.
25
LANDES, D. Prometeu desacorrentado: transformao tecnolgica e desenvolvimento

industrial na Europa Ocidental, desde 1750 at a nossa poca. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1994.
SCHAFF, A. A sociedade informtica: as conseqncias sociais da Segunda revoluo
industrial. Traduo de Carlos E. J. Machado e Luis A. Obojes, 4.. ed. So Paulo: Editora
Unesp/Brasiliense, 1995.
26
UNIDADE 2
Administrao geral: antecedentes histricos
e suas principais teorias

Nesta unidade, abordaremos o processo de desenvolvimento da administrao geral, entendendo que isso d um suporte importante para se pensar
a administrao da educao e das unidades escolares, ainda que esta ltima
preserve sua especificidade prpria enquanto campo de conhecimento.
Desde os tempos primitivos, passando pelas antigas civilizaes, pela Idade
Mdia e Modernidade, demarcaremos, no percurso histrico da administrao
geral, suas etapas mais importantes. Especial destaque ser dado ao sculo XX,
quando so elaboradas as diferentes teorias da administrao. Elas se sucedem,
como veremos, no enquanto processo de negao, mas de complementao, o
que significa que cada uma delas vai aportando novos objetos, agregando novos
olhares, de tal modo que, ao final do sculo, se vai firmando uma perspectiva integralista bem ajustada ao modo de vida flexvel, nos termos antes considerados.

Dissemos que a administrao da educao e das escolas pode ser vista
como um campo disciplinar distinto da administrao geral, embora esta lhe sirva como referncia importante ou, mais do que isso, como fundamento bsico.
Assim, tal qual o campo disciplinar da educao, que se vale de outras cincias
como a sociologia, a psicologia, a economia etc., a administrao educacional ou
escolar tambm se apoia em todas elas e na administrao geral. Nesse sentido,
poderamos indagar qual a especificidade da administrao da educao e, ao
mesmo tempo, que tipo de contribuies podem ser por ela buscadas nas outras
cincias, principalmente na administrao geral. Mais especificamente, caberia
uma reflexo em termos de se pensar a escola como organizao complexa, nos
moldes das grandes empresas e outras tantas instituies congneres? As teorias da administrao, como se ver, convergem para uma perspectiva capaz de
servir como suporte para a administrao educacional ou administrao escolar?
2.3 Os primrdios da administrao

Todo conjunto de mudanas, em qualquer tempo, principalmente quando
elas ocorrem de maneira mais acelerada, como nos perodos revolucionrios,
provoca a necessidade de formas diversas de organizao da sociedade.
A organizao da produo sempre ocupou lugar central, j que est relacionada com a necessidade de sobrevivncia da coletividade humana. Para
existir, a humanidade precisa, antes de tudo, suprir seus meios de subsistncia
material, o que exige organizao, cooperao.
29
Desse modo, pode-se afirmar que a administrao praticada desde os

primeiros agrupamentos humanos, nas sociedades primitivas, em funo, por
exemplo, da caa, que envolvia planejamento, diviso de trabalho, logstica.
A Revoluo Urbana (4.000 a.C.) marcada pelo surgimento de organizaes formais, como os estados e as cidades, que demandaram a criao de
prticas administrativas que evoluram nos sculos seguintes. At a Revoluo
Industrial, no sculo XVIII, a histria da administrao a histria de cidades,
governos, exrcitos e organizaes religiosas (MAXIMIANO, 2007, p. 14). Depois
desse perodo, a grande empresa industrial passa a ser dominante no cenrio das
organizaes e das ideias administrativas (ibid., p. 14). Mais recentemente, na
segunda metade do sculo XX, a maior parte da atividade econmica devida
ao setor de servios e no indstria, criando a necessidade de novos conceitos
de administrao (ibid., p. 14).
As primeiras organizaes e seus administradores surgiram no perodo
que vai da Revoluo Urbana Revoluo Industrial, com o desenvolvimento
das antigas civilizaes: Egito, Babilnia e Assria, China, Grcia e Roma.
Os sumrios, por exemplo, criaram a administrao pblica, o que implicou
a constituio de um corpo de funcionrios especializados e o estabelecimento
de procedimentos burocrticos, dentro de uma certa racionalidade (ibid., p. 26). O
mesmo ocorrera com os egpcios, cabendo destaque, nesse caso, ao exrcito, por
sua capacidade de planejamento, e aos escribas, funcionrios responsveis pelos
registros dos tributos. A China, igualmente, com sua burocracia estatal, aboliu o
feudalismo, com base nos princpios de Confcio (551-479 a.C.), fundamentados
na primazia da excelncia moral em lugar do nascimento, e do mrito em lugar da
fora militar (ibid., p. 29). Foi assim que ela construiu sua rede de estradas e a to
conhecida muralha, reconhecida como um empreendimento espetacular at hoje.
A Grcia, por sua vez, por volta do mesmo perodo, produziu um campo muito frtil para novas ideias e solues na rea da administrao das organizaes.
Temas como democracia e tica, a preocupao com o mtodo, com a qualidade
etc. ganham destaque. Em lugar da forma aristocrtica, centralizada, privilegia-se
o modelo de gesto poltica baseado na democracia participativa, no qual o povo
poderia governar a si prprio. A importncia do mtodo est relacionada com a
maneira correta de se buscar o conhecimento acerca do mundo e do homem, o
que significava, naquele momento, afastar-se das explicaes mitolgicas. Junto
a isso vem a questo da qualidade, que significa a busca da excelncia em tudo,
do desenvolvimento das coisas at o seu estado mais avanado, pela via do mtodo adequado.
Do lado ocidental, h ainda a experincia de Roma. Como salienta Maximiano
30
(2007, p. 33), trata-se do primeiro caso no mundo de organizao e administrao
de um imprio multinacional. Seu imprio, como sabemos, pelo xito que obteve
em termos de conquista, demonstra a qualidade de sua organizao, que envolvia,
entre outras coisas, alistamento de profissionais, regulamentao, burocratizao,
planos de carreira etc., alm do papel fundamental da primeira corporao de oficiais profissionais da histria, formada pelos centuries, cuja tarefa era comandar,
por meio de forte disciplina, e motivar os soldados em campanha (ibid., p. 35).
Adentrando o perodo medieval (comeo do sculo V a meados do sculo
XV), a Igreja surge como protagonista, preservando muitos dos princpios da
administrao dos romanos. Por exemplo, para organizar-se em termos geogrficos, h uma diviso, uma hierarquia entre as dioceses, as provncias, as igrejas, os vigrios etc. Do mesmo modo que o exrcito romano, a igreja, com um
modelo relativamente simples e bastante centralizado, expandiu-se por quase
todo o mundo, por muitos sculos.
A principal lio que o perodo do sistema feudal ensina aos estudiosos da
administrao a importncia do interesse comum. Justamente pela falta
do interesse comum, o sistema feudal alimentou os mesmos conflitos enfrentados pelos gregos e romanos (ibid., p. 35).
Se pensarmos em termos da organizao do trabalho na Europa medieval,

a influncia romana tambm forte. As associaes de artesos ou empresrios
do mesmo ramo de negcios, chamadas guildas, controlavam a produo e distribuio de bens, treinavam os aprendizes e controlavam o nmero deles como
forma de controle do mercado. Apesar da hierarquia entre mestre-arteso, aprendiz
e diaristas, havia cooperao e participao coletiva nos processos administrativos, em especial na resoluo de problemas.
Um novo cenrio se apresenta com o advento do Renascimento (fim do sculo
XIV ao fim do sculo XVI): surgimento e consolidao do Estado moderno e das cidades-estados, urbanizao, valores humanistas etc. A esfera econmica tambm se
transforma profundamente. O capitalista, enquanto novo empreendedor, concentra
o poder de deciso sobre a produo e comercializao dos bens. Em termos
de valores, a riqueza virou virtude, fator de estmulo ao mundo dos negcios, do
empreendimento. H casos emblemticos, como o de Veneza, citados por vrios
estudiosos da rea da administrao, em que se notam as caractersticas prprias desse perodo: grande eficincia na produo, mais ou menos nos moldes
da linha de montagem, do incio do sculo XX. Pensadores clssicos, como
Maquiavel, especialmente em sua obra O Prncipe, tambm demonstram a
importncia do tema da administrao, do bom governante, em um tempo no
qual os Estados nacionais estavam se constituindo.
31
No contexto dessas mudanas, a Reforma Protestante, proposta por Martinho

Lutero no sculo XVI, merece destaque, pois introduz valores novos, contribuindo
para a criao de novos paradigmas de administrao das organizaes, baseados, por exemplo, no esprito individualista e empreendedor e na responsabilidade individual. Junto a isso vem a explorao do trabalho alheio como fonte de
prosperidade, o que resulta em conflitos, subvertendo o ambiente de cooperao
observado no perodo medieval. Assim, a nova tica protestante estimula o surgimento de outro modelo de produo e administrao. Os protestantes que rumam
para os Estados Unidos da Amrica vo influenciar fortemente o modo de organizao industrial paradigmtico do incio do sculo XX.
2.4 A administrao no contexto da Primeira e Segunda Revoluo

Industrial
Lodi (1978), ao tratar da histria da administrao, a partir da Revoluo
Industrial, o faz com base no mtodo utilizado por Alfred Chandler Jr., que estabelece quatro etapas principais em termos de mudanas estruturais em um
conjunto de grandes companhias dos Estados Unidos, ao longo de 100 anos.
As fases so as seguintes:
Primeira fase acumulao de recursos: nasceu nos anos aps a
guerra civil americana (1865), quando ocorreu a grande expanso de
construes ferrovirias, a qual, por sua vez, criou o mercado para ferro
e ao e o moderno mercado de capitais. Esse perodo se caracteriza
pelo rpido crescimento urbano, resultado da migrao rural e da imigrao europeia (ibid., p. 2).
Segunda fase racionalizao do uso dos recursos: comea exatamente
em pleno perodo da integrao vertical. As grandes novas empresas verticalmente integradas, que foram criao dos empire builders americanos,
precisavam ser organizadas. [...] Em matria de produo, a empresa nesse
perodo cuidou mais dos prazos de entrega, organizando o planejamento e controle de produo. A coordenao tornou-se necessria tambm
entre fabricao e engenharia, desenho de produto e marketing, compras
e fabricao, para reduzir os riscos das flutuaes do mercado (ibid., p. 2).
Terceira fase novo crescimento: A organizao geral das empresas na
fase anterior levou maior eficincia s vendas, compras, produo e distribuio. Em consequncia de condies um tanto adversas, as margens de
lucros baixaram e as empresas tomaram o caminho da diversificao para
novos produtos, o que resultou em necessidade de uma nova estrutura
32
funcional (ibid., p. 2).
Quarta fase racionalizao do uso de recursos em expanso: levou

ao desenvolvimento do departamento de marketing para abranger novas linhas. Surgimento da estrutura divisional descentralizada (diviso
autnoma e integrada de cada linha de produtos), preocupao com
planejamento de longo prazo, avaliao do desempenho divisional e administrao por objetivos (ibid., p. 2).
Segundo Lodi (1978, p. 3), Antes de 1850 muito poucas empresas americanas precisavam dos servios de um administrador em tempo integral, ou
poucas exigiam uma estrutura administrativa claramente definida. As empresas
eram muito pequenas e, enquanto negcio de famlia, duas ou trs pessoas davam conta de todas as suas atividades bsicas. Ou seja, na Amrica rural que
precedeu guerra civil no existia a administrao de empresas como atividade
ou profisso distinta. As estradas de ferro foram as primeiras empresas privadas com estruturas administrativas modernas (ibid., p. 4). Na verdade, como
salienta Drucker (1975, p. 25), ela se caracteriza como um dos eventos mais
importantes relativos ao aparecimento da empresa de grandes propores, ao
lado do banco universal, no continente europeu. Com as estradas de ferro vieram a rpida urbanizao, novas necessidades (habitao, alimentao, roupa
etc.) e novas instituies para supri-las, o que resultou em certos aglomerados
de empresas, complexos o suficiente para exigir managers profissionais. Por
volta da ltima dcada do sculo XIX, comeou a aparecer a empresa integrada
e multidepartamental e, uma dcada depois, alguns livros sobre administrao
de empresas.
Nesse contexto, antes do surgimento do administrador-pensador, encontramos nos economistas clssicos do incio do sculo XIX as origens do Pensamento Administrativo (LODI, 1978, p. 13). Assim, conforme destaca Drucker,
pode-se dizer que
a administrao foi descoberta antes que houvesse qualquer coisa que se
pudesse chamar de administrao. [...] Naquele tempo no existiam grandes
organizaes nem administradores, mas tanto Fourier como Saint-Simon previram o que iria acontecer e descobriram a administrao antes mesmo de
ela vir a existir [...]. Um pouco mais tarde, um industrial escocs, Robert Owen
(1771-1858), tornou-se realmente o primeiro administrador de empresa [...].
Com Owen surge o administrador como pessoa real, em vez de uma simples
abstrao, como no caso de Say, Fourier, Saint-Simon, Hamilton e Clay. Mas
levou muito tempo at Owen ter sucessores (DRUCKER, 1975, p. 25).
O quadro a seguir, retirado de Lodi (1978), demarca bem a contribuio de

vrios autores para o desenvolvimento do pensamento administrativo ao longo
dos dois sculos aps a Revoluo Industrial.
33
Quadro 2.1 Contribuio de alguns autores ao desenvolvimento da teoria administrativa nos sculos XVIII e XIX.
Ano
Autor
Contribuio
1776
Adam Smith
Aplicao do princpio de especializao aos operrios;

controle; remunerao.
James Watt
Mathew Boulton
Padronizao de procedimentos operativos; especificaes; mtodos de trabalho; planejamento; incentivo

de remunerao; tempo standard; festa de Natal para
empregados; bonificaes de Natal; seguro de vida em
grupo para operrios; uso da auditoria.
1810
Robert Owen
Necessidade de prticas de administrao de pessoal;

treinamento de operrios; grupos de casas operrias,
higienicamente construdas.
1820
James Mill
1800
Anlise dos movimentos humanos.
1832
Charles Babbage
nfase no mtodo cientfico; especializao; diviso

de trabalho; estudo de tempos e movimentos; contabilidade de custos; efeito das diversas cores sobre a
fadiga e a eficincia do operrio.
1835
Marshall,
Laughlin e outros
Reconhecimento e discusso da importncia das funes administrativas.
1850
Mill e outros
Amplitude de controle; unidade de comando; controle

da mo de obra e dos materiais; especializao e diviso do trabalho; incentivos salariais.
1855
Henry Poor
Princpios de organizao, comunicao e informao

aplicados s ferrovias.
1856
Daniel McCallum
Uso do organograma para mostrar a estrutura administrativa; administrao sistemtica da ferrovia.
1871
W. S. Jevons
Estudo de movimentos; estudo dos efeitos de diferentes

ferramentas usadas pelo operrio; estudo da fadiga.
1881
Joseph Wharton
Estabeleceu os primeiros cursos em nvel colegial para

o estudo da administrao.
1886
Henry Metcalfe e
Henry Towne
A arte e a cincia da administrao; filosofia administrativa; a cincia da administrao.
1891
Frederick Halsey
Plano de prmios no pagamento de salrios.
1900
Frederick W.
Taylor
Administrao cientfica.
Fonte: Claude S. George Jr. apud Lodi (1978).
34
Depois dos sculos XVIII e XIX, na passagem para o sculo XX, a histria da administrao passa para uma fase completamente diferente. quando
entram em cena a administrao cientfica e outras importantes tendncias da
moderna administrao (MAXIMIANO, 2007, p. 46).
No sculo XX, j no falamos mais de primrdios da grande empresa, porque ela j uma realidade, de modo que estamos diante da sociedade de assalariados, da sociedade de instituies, pelo menos at os anos 1970, quando
haver novas e profundas transformaes, dando lugar a uma realidade plural,
em todos os sentidos, inclusive no que se refere s instituies (DRUCKER, 1975,
p. 21). No mesmo sentido, Maximiano (2007, p. 7) fala em sociedade organizacional. Nesse cenrio, o sculo XX, marcado pela burocracia, o sculo da
Administrao, segundo Chiavenato (2001, p. 1).
Drucker (1975) demarca alguns dos mais importantes momentos da administrao no sculo XX. Nas trs primeiras dcadas, ela era objeto de preocupao e
interesse de um nmero muito reduzido de pessoas, especialmente professores
e consultores: No existia qualquer preocupao em torno da administrao como
campo de estudo, como matria, ou como funo social (ibid., p. 14). Todos
os livros de administrao no enchiam mais do que uma pequena estante;
apenas a Universidade de Harvard mantinha um curso de Administrao, e a
matria em si no era ensinada, seno como assunto da Engenharia de Produo, por exemplo. Esse quadro se altera gradativamente, de tal sorte que, aps
a Primeira Guerra Mundial, ocorre o primeiro boom administrativo, deflagrado
por Hebert Hoover (1874-1964) e Thomas J. Masaryk (1850-1937): o primeiro
aplicou os princpios da administrao na Operao de Ajuda Blgica (combate fome) e nas operaes de auxlio Europa Central e Oriental; o segundo
vislumbrou o potencial da administrao na restaurao da economia, arrasada
depois da Guerra.
A administrao vai-se constituindo uma fora social de mbito internacional. Mas era tempo de restaurao, de recomposio, de recuperao do que
havia sido destrudo. As condies ainda no eram das melhores para o salto
que viria depois. Houve, na verdade, uma preparao do terreno para que ele se
desse, na forma de um novo boom, depois da Segunda Guerra Mundial. Nas dcadas de 1920 e 1930, outras duas figuras tambm escreveram seus nomes na
histria da administrao. Pierre Duppont (1870-1954), da Duppont Company,
e Alfred P. Sloan Jr. (1875-1966), da General Motors, desenvolveram o princpio
da descentralizao e as abordagens sistemticas aos objetivos, s estratgias e ao planejamento empresariais. A empresa Sears-Roebuck, dirigida por
Julius Rosenwald (1862-1932), depois por Robert E. Wood (1879-1969), tambm inovou, organizando a primeira empresa comercial baseada no marketing.
Com todas essas inovaes, alguns temas vo despontando como importantes,
como o equilbrio entre a estrutura formal e a informal (ideia de alma das organizaes), processos de tomadas de decises, papel e funo do executivo da
empresa, desenvolvimento da psicologia industrial e das relaes humanas etc.
35
O novo boom se assentava em sete fundamentos conceituais bsicos:

1) administrao cientfica do trabalho; 2) descentralizao da organizao; 3)
administrao do pessoal encaixar corretamente as pessoas nas estruturas
organizacionais; 4) aperfeioamento do administrador; 5) contabilidade administrativa decises baseadas em dados informativos; 6) marketing; 7) planejamento a longo prazo (DRUCKER, 1975, p. 29).
O momento , de fato, marcado por uma febre administrativa, que se espalha por boa parte do mundo e encontra solo frtil, sobretudo nos pases em desenvolvimento, para os quais a administrao surge como sinnimo de desenvolvimento. Da dizer, na Amrica Latina, que pas subdesenvolvido o mesmo que
pas subadministrado. Em muitos pases, portanto, a administrao difundiu-se,
com resultados econmicos e implantao de centros de estudos, escolas de
administrao, associaes empresariais etc. Onde quer que tenha havido um
rpido desenvolvimento socioeconmico aps a Segunda Guerra Mundial, este
ocorreu como resultante de um trabalho sistemtico e bem dirigido para a formao de administradores e melhores mtodos administrativos (ibid., p. 16).
Isso tudo se deve, e muito, ao bom desempenho da indstria dos Estados
Unidos durante a Segunda Guerra e ao relativo xito do chamado Plano Marshall,
que mobilizou a administrao para a reconstruo econmica e social de vrios
pases depois da Segunda Guerra.
A administrao, no sculo XX, passou a ser reconhecida, valorizada e deixou para trs seu momento heroico para chegar ao auge, no momento glorioso:
em administrao ns j fomos alm do conhecimento penosamente acumulado, por uns poucos homens e mulheres trabalhando, na maioria das vezes,
isoladamente e encorajados por f e viso mais do que por reconhecimento
pblico, durante o que poderamos chamar de a poca Heroica da Administrao os cinquenta anos anteriores Segunda Guerra Mundial. Foi este conhecimento que o boom da administrao dos vinte e cinco anos entre a Segunda Guerra Mundial e 1970 popularizou, disseminou e efetivou pela maior
parte do mundo [...]. Jamais uma nova instituio tomou conta do planeta
inteiro, da forma como a administrao o fez, superando as barreiras de raa
e credo, lngua e tradies, num espao de tempo to curto que coincide com
a existncia de muita gente que ainda vive e trabalha (ibid., p. 24, 11).
2.5 A administrao na sociedade ps-industrial

Nos anos 1970 o cenrio era outro. A administrao cientfica no conseguia mais aumentar a produtividade, necessria para combater a inflao e
outros males da economia, da sociedade. Em verdade, passou-se a desacredi-
36
tar que ela realmente tivesse tido tal papel. A produtividade do perodo aps a
Segunda Guerra talvez se devesse incorporao das massas rurais que migraram para os centros urbanos, fenmeno j encerrado nos anos 1960-1970.
Por isso, havia muito menos entusiasmo acerca da administrao, como aquele
preconizado em alguns livros da poca que se tornaram best-sellers. Um deles
O novo Estado industrial (1967), do americano J. Kenneth Galbraith, em que
a administrao profissional, com todas as suas tcnicas, era vista como invencvel, impossvel de ser desalojada. Outro tinha por ttulo O desafio americano
(1968), de autoria do francs Jean-Jacques Servan-Schreiber, que defendia a
tese da supremacia dos Estados Unidos sobre a Europa devido a um suposto
hiato administrativo. Lembremos aqui um comentrio j feito de que a Amrica
Latina absorveu essa perspectiva, na medida em que identificava capacidade
de desenvolvimento com capacidade administrativa.
Discretamente, o segundo boom administrativo, envolvido em toda essa
mstica, havia chegado ao fim: Acabou a febre de administrao; chegou a
hora de a administrao mostrar o seu valor. Este, pode-se dizer sem medo de
errar, ser o slogan da administrao at o fim deste sculo (DRUCKER, 1975,
p. 13). Isso no significa que tudo seria descartado, conforme salienta o mesmo
autor: a noo de que a administrao uma fora, uma funo, uma responsabilidade, uma matria de ensino, permanecer. Esse o nico resultado permanente do boom administrativo. E , igualmente, o resultado mais importante
(ibid., p. 19). Tcnicas administrativas sofisticadas no so suficientes, exigindo
uma nova compreenso e novas abordagens. Na mesma linha de argumentao, Chiavenato (2001, p. 5) afirma que a administrao est se tornando uma
das mais importantes reas da atividade humana, de modo que ela constitui
a principal chave para a soluo dos mais graves problemas que afligem atualmente o mundo moderno.
Na histria da administrao, possvel recortar algumas etapas, conforme
nos propusemos a fazer neste texto, e cada uma delas corresponde a um contexto
especfico do desenvolvimento social. Nessa perspectiva, podemos salientar que
a histria da administrao a histria das cidades, governos, exrcitos e organizaes religiosas. Somente nos ltimos 200 anos, a partir da Revoluo
Industrial, a grande empresa industrial passa a ser dominante no cenrio das
organizaes e das ideias administrativas. Nos ltimos 50 anos do sculo
XX, a maior parte da atividade econmica devida ao setor de servios e
no indstria, criando a necessidade de novos conceitos de administrao
(MAXIMIANO, 2007, p. 14).
Por isso mesmo, Drucker (1975, p. 11) enfatiza que administrar a instituio
de prestao de servios provavelmente ser a fronteira da administrao at o
final deste sculo. Porm, a base de qualquer trabalho sobre administrao tem
que ser a administrao de empresas. Fala-se, nesse novo contexto, que, em vez
de um tecnocrata,
37
o administrador precisa ser um arteso, assumir responsabilidade social,

pensar em termos de valores, crenas, de obrigaes de sua sociedade, e
tem de assumir a responsabilidade pela liderana, alm do desempenho da
misso especfica e limitada de suas instituies (DRUCKER, 1975, p. 23).
Curioso notar nessa perspectiva de anlise uma certa volta ao passado no

que se refere organizao do trabalho. Lembremo-nos do sistema feudal, em que
havia muita cooperao, uma hierarquia simples, participao dos funcionrios na
soluo dos problemas e nos processos decisrios e uma relao de lealdade
das empresas para com a comunidade, em funo de uma certa fora tica que
a regulava. Alguns desses princpios parecem retornar, em certa medida, como
veremos logo adiante.
Falvamos antes das duas Revolues Industriais; agora se fala em Revoluo Digital, em que haveria certa substituio do trabalho intelectual pelo computador, como acontecera antes, quando o primeiro substituiu o trabalho manual. A
globalizao, a passagem para a era ps-industrial e a Revoluo Digital fazem
parte de um processo gradual de mudanas cujas megatendncias, segundo
Chiavenato (2001, p. 23), so as seguintes:
Quadro 2.2 Algumas megatendncias de mudanas no processo da Revoluo Digital, da globalizao e da passagem para a era ps-industrial.
De
Para
Sociedade industrial
Sociedade da informao
Inovao e mudana
Tecnologia simples
Tecnologia sofisticada
Maior eficincia
Economia nacional
Economia mundial
Globalizao e
competitividade
Curto prazo
Longo prazo
Viso de negcio e do
futuro
Democracia
representativa
Democracia participativa
Pluralismo e participao
Hierarquia
Comunicao lateral
Democratizao e
visibilidade
Opo dual
Opo mltipla
Viso sistmica e
contingencial
Centralizao
Descentralizao
Incerteza e
imprevisibilidade
Ajuda institucional
Autoajuda
Servios diferenciados e
autonomia
Fonte: Chiavenato (2001, p. 23).
38
Alterao
Essas megatendncias impem alguns desafios para a administrao, incumbida agora de dirigir organizaes mltiplas e com novas arquiteturas, mais
flexveis e soltas, cujos germes so as rpidas mudanas, o aumento de tamanho
e a complexificao das organizaes. Tanto Chiavenato (2001) quanto Maximiano (2007) elencam uma lista de itens que representariam esses desafios.
Como no so muito diferentes, juntamos os pontos em comum a fim de constituir uma terceira lista, apresentada abaixo, na forma de uma pequena sntese.
Mudana no papel dos gerentes trata-se da simplificao dos processos
de trabalho, o que envolve achatamento das hierarquias, diminuindo especialmente o quadro dos chefes e transferindo poderes de deciso para
os funcionrios operacionais (empowerment).
Competitividade, concorrncia em um contexto desfavorvel a competitividade substituiria a eficincia, central no modelo organizacional anterior, e agora apenas como um fator a mais. A concorrncia aumenta por
causa do aumento do mercado e dos negcios, que vm acompanhados
do aumento do risco. O contexto de inflao tambm sempre um agravante e uma ameaa, o que exige mais produtividade.
Globalizao da economia, internacionalizao dos negcios e interdependncia os pases dependem um do outro, porque so afetados
mutuamente no mundo globalizado; isso implica a necessidade de uma
abordagem sistmica, uma administrao global, o que significa que as
organizaes esto mais globalizadas do que nunca, levando tambm
competio internacional.
Sofisticao da tecnologia e administrao informatizada as tecnologias da informao e da comunicao (TIC) esto presentes nos processos produtivos e administrativos, dispensando a interveno humana
direta; os computadores, por exemplo, permitem o controle a distncia
dos funcionrios. As empresas, portanto, esto internacionalizando e
virtualizando suas atividades e, ao mesmo tempo, ganhando em eficincia e em preciso, alm de liberarem os indivduos de algumas atividades,
concentrando-os em outras que exigem mais planejamento e criatividade.
Administrao empreendedora o novo contexto gera dois tipos de empreendedorismo: aquele em que o sujeito vira patro de si mesmo, constituindo seu prprio negcio, e aquele que est relacionado com a atividade mais criativa, inovadora do funcionrio que trabalha na empresa.
Foco no cliente est relacionado preocupao com eventuais males
que os produtos ou servios venham a causar nas pessoas, e tambm,
claro, necessidade de oferecer um produto que agrade, sendo mais ou
menos personalizado, dadas a concorrncia e a tendncia que se observa.
39
Visibilidade maior das organizaes e o necessrio cuidado com o meio

ambiente do mesmo modo que os produtos podem provocar danos
diretos s pessoas, podem faz-lo tambm de maneira indireta, quando
afetam o meio ambiente. E h uma conscincia cada vez mais elevada
com relao a isso, o que se comprova pelo surgimento de leis que regulamentam local de produo, produtos e at embalagens. As organizaes, por causa de sua conduta, ganham visibilidade, seja para o bem
ou para o mal. Por isso a preocupao cada vez maior das empresas
com relao aos patrocnios: querem vincular seu nome a algo que goze
de prestgio na sociedade, como forma de marketing.
Qualidade de vida aumenta gradativamente, por parte das organizaes, a preocupao com o bem-estar dos seus funcionrios e suas
famlias (sade, educao etc.). uma forma de criar e sustentar uma
imagem social favorvel e tambm de conseguir uma maior adeso do
trabalhador, com vistas produtividade.
Emoldurada nesse novo ambiente geral e multifacetado, o conceito da
administrao ampliado:
A nfase pragmtica nas tcnicas e no como fazer as coisas, com a utilizao
de frmulas e receitas universais de gerncia j utilizadas com sucesso, sem
que se visualize cada nova e diferente situao, no basta. Mais importante
do que a teraputica o diagnstico correto. Mais importante do que saber
como fazer saber o que fazer. Nisso reside a essncia fundamental da administrao contempornea: a viso estratgica de cada operao, ou, em outras
palavras: a necessidade de visualizar cada tarefa, cada atividade em um contexto ambiental mais amplo e que se modifica a cada momento (CHIAVENATO,
2001, p. 23).
2.6 As teorias da administrao

Nesta seo faremos uma sntese das teorias da administrao, indicando
a origem de cada uma delas, suas ideias principais e as crticas a elas dirigidas.
Diferentes autores usam classificaes e denominaes distintas. Optamos por seguir os critrios utilizados por Motta (1981), em seu livro Teoria geral da administrao, que inclusive nos serviu tambm de base para o contedo, juntamente com
Chiavenato (2001, 2002), Lodi (1978) e Maximiano (2007).
40
FIgura 2.1 Frederick Winslow Taylor.
Figura 2.2 Henry Ford.
2.6.1 Abordagem Clssica

2.6.1.1 Origens
O incio do sculo XX marcado pelo desenvolvimento extraordinrio dos
meios de produo, resultado de um processo iniciado j na Revoluo Industrial,
41
na segunda metade do sculo XVIII, pelo acirramento da concorrncia empresarial. O uso cada vez maior da mquina na produo industrial e o consequente
aumento do tamanho das empresas vo configurando, aos poucos, um modelo
monopolista, em substituio ao capitalismo liberal, de tal modo que no perodo
de 1880 a 1890, nos Estados Unidos, a produo em massa passa a exigir uma
nova organizao, uma nova racionalidade produtiva. No cabiam mais mtodos
empricos, improvisaes, sendo cada vez mais necessrio um esforo de planejamento, coordenao etc.
Duas orientaes bsicas se sucedem e criam as bases desse movimento
da Escola Clssica de Administrao. De um lado est a Administrao Cientfica, desenvolvida nos Estados Unidos, principalmente por Frederick W. Taylor
(1856-1915). Ela se preocupa essencialmente com o estudo cientfico do trabalho, o que significa essencialmente estudar o tempo e o movimento, um avano
poca, que permitiu a reduo dos custos das mercadorias e o aumento dos
salrios, possibilitando a ampliao do consumo. Como destaca Chiavenato
(2001, p. 76), a Administrao Cientfica inaugura a Era da Mquina na teoria
administrativa e foi construda em torno da especializao e da diviso do trabalho. A produo em massa foi sua criao maior. A nfase estava nas tarefas,
vistas como unidade fundamental da produo e que precisavam ser cuidadosamente estudadas e rearranjadas, de tal modo que pudesse haver menos dispndio de tempo e de energia dos trabalhadores. Trata-se de uma abordagem
de baixo para cima (do operrio para o gerente) e das partes (operrios e seus
cargos) para o todo (organizao da fbrica) (ibid., p. 53). De forma pragmtica, seriam elaborados mtodos de organizao da produo a serem acatados
pelos trabalhadores intelectuais, do topo, e executados pelos trabalhadores da
base, que se tornariam cada vez mais especializados em um conjunto especfico de funes rotineiras.
Do outro lado estava a Teoria Clssica, desenvolvida na Frana e assentada nos trabalhos pioneiros de Henri Fayol (1841-1925). A nfase, nesse caso,
recai na estrutura, no na tarefa. Interessavam mais a fisiologia e a anatomia da
organizao, o que possibilitaria uma viso global desta e, por conseguinte, uma
melhor diviso, mais funcional, sob um comando centralizado. uma abordagem do tipo inverso: de cima para baixo (da direo para a execuo) e do todo
(organizao) para as suas partes componentes (departamentos) (ibid., p. 54).
Pode-se dizer que os esforos de Taylor e Fayol, ao lado de tantos outros
nomes filiados a essa corrente da administrao, foram no sentido de construrem
uma Cincia da Administrao, em um contexto muito amplo, inclusive no campo
das ideias, marcado pelo Racionalismo, enquanto sistema de pensamento que
creditava razo humana a fonte principal de soluo para todos os problemas
42
ligados existncia humana.
2.6.1.2 Ideias principais

Motta (1981) destaca trs ideias centrais da abordagem clssica: a) homem econmico: homem visto como ser eminentemente racional e movido por
interesses econmicos. Isso significa que, ao agir, o ser humano capaz de
controlar os objetivos da ao, bem como os meios para atingi-los, o que permite falar em eficincia da ao; b) produo-padro: nica maneira certa de
executar uma tarefa, definida a partir de experincias capazes de indicar os
movimentos e tempos-padro; e cada tarefa, devidamente especificada, caberia
pessoa certa homem de primeira classe; c) incentivo monetrio: necessrio para se atingir os padres de produo, ao lado da necessidade de seleo
(homem certo no lugar certo), treinamento (aprendizagem de algumas operaes
simples, padronizadas) e controle (por superviso, no por resultados). Quanto ao
incentivo, ele era de ordem monetria, coerente com o pressuposto do homem
econmico: ganhava mais aquele que produzisse mais.
Do ponto de vista da organizao, a eficincia ser to maior quanto mais
dividido for o trabalho, quanto mais o agrupamento de tarefas levar em conta
semelhanas de objetivos, quanto menor o nmero de subordinados para cada
chefe, quanto maior o grau de centralizao das decises e quanto mais se focar
nas tarefas, ao invs de nos homens que devero cumpri-las (ibid., p. 9).
2.6.1.3 Consideraes crticas

As crticas feitas Escola Clssica so muitas e abordam aspectos dos
mais variados. Em sntese, elas questionam a viso que se tem sobre a natureza
humana e as organizaes, alm de pr em xeque a suposta eficincia produtiva que ela geraria.
A concepo do ser humano enquanto homem econmico duramente atacada, j que sua natureza envolve dimenses muito mais amplas. Diferentemente
do que pressupe a Escola Clssica, o incentivo monetrio no o nico que vale,
porque isso tem a ver com uma viso parcial das pessoas, vistas de modo isolado
do meio. Devem ser consideradas tambm outras necessidades: prestgio, poder,
aprovao do grupo, autorrealizao etc. Enfim, as crticas recaem essencialmente sobre a ideia de que o trabalhador deve ser ignorado enquanto ser humano.
Estaramos, nesse caso, diante de uma Teoria da Mquina. A organizao no
pode ser vista como uma mquina, cujo arranjo se d de forma rgida e esttica.
Muitas das relaes informais que ocorrem na empresa, ao contrrio, deveriam ser
consideradas e valorizadas, sob pena de se incorrer em uma imagem incompleta
da organizao, deixando de fora a dimenso social da vida das pessoas. Predomina uma viso mecanicista da administrao, marcada pela ideia de controle
43
de alguns fatores, como: encontrar o homem certo para o lugar certo (seleo
cientfica), promoo de uma superviso funcional, garantia de condies fsicas
ambientais adequadas para trabalho e incentivo salarial. Tudo isso, de maneira
quase automtica, produziria a mxima eficincia.
Quanto organizao, a Abordagem Clssica a v de maneira muito prescritiva e normativa, presumindo que h uma nica maneira certa de realizar
o trabalho. Isso, alm de desumanizar o trabalhador, no aumenta, a longo
prazo, a produtividade. Ao contrrio, atitudes negativas de reao ao trabalho,
indstria e administrao vo crescendo, sobretudo por conta do ritmo de trabalho imposto pela mquina, que no respeita o ritmo natural do corpo, e pelo
controle por superviso, visto como violento. Alm do mais, no h harmonia
de interesses na organizao, como se supe. Por essas e outras razes, a organizao concebida como um sistema fechado, que no interage com o seu
entorno social, que no sofre as consequncias das mudanas sociais, como se
fosse possvel planejar levando em conta apenas fatores internos.
Apesar do avano que a Teoria Clssica representou, alterando radicalmente a produo e elevando de forma indita a produtividade, ela no se deu
de forma tranquila. Os trabalhadores, submetidos a um ritmo de trabalho ditado
pela mquina e cumprindo um trabalho pouco criativo, rotineiro, protestaram por
meio de seus sindicatos, que tambm se fortaleceram com esse modelo de produo em massa. Houve muitas greves e tumultos nas empresas americanas
nas primeiras dcadas do sculo XX. Alm da degradao do trabalho humano,
outro aspecto se tornou mais vulnervel nessa teoria: pesquisas comprovaram
que a especializao do trabalhador no produz necessariamente aumento da
eficincia em termos de produo. Logo conclui-se que a teoria foi sendo corroda pela acidez das crticas de desumanizao e ineficincia, por todos os lados.
2.6.2 Abordagem das Relaes Humanas

2.6.2.1 Origens
A Teoria Clssica, desde o incio, no fora bem aceita nos Estados Unidos,
em razo de seus postulados bsicos e da prtica efetiva de rotinizao da
atividade produtiva dos trabalhadores. Assim, a necessidade de humanizar e
democratizar a administrao foi ganhando corpo, sobretudo em funo de alguns outros fatores, como: o desenvolvimento das cincias humanas, com destaque, nesse caso, para a Filosofia Pragmtica, de John Dewey (1890-1952), e
para a Psicologia Dinmica, de Kurt Lewin (1890-1947); e o resultado de algumas
pesquisas, que fortaleceram novos postulados, opostos aos defendidos at en-
44
to, em termos da teoria administrativa. Elton Mayo (1880-1949) a figura de
proa da Escola Humanstica da Administrao, responsvel por conduzir um

experimento importante conhecido como Experincia de Hawthorne, realizada
entre 1927 e 1932, em Chicago. Tal experimento foi patrocinado pelo Conselho Nacional de Pesquisas e ocorreu na empresa denominada Western Electric
Company, no bairro de Hawthorne. Ele vinha na sequncia de outros estudos
conduzidos pela Academia Nacional de Cincias desde 1924 e que focavam na
inter-relao entre produtividade e condies do ambiente fsico, tratando, em
especial, da iluminao. Preocupados com a ineficincia, acreditavam que ela
estava relacionada com os movimentos dispendiosos e ineficientes, fadiga e
inadequaes do ambiente fsico (MOTTA, 1981, p. 15).
Aos poucos, porm, os dados foram revelando a importncia do fator psicolgico sobre o fator fisiolgico, o que provocou uma mudana no objetivo da pesquisa, a qual passou a ter como foco as relaes humanas. Em certo estgio da
pesquisa, foram separados dois grupos pequenos de seis funcionrios: o grupo
experimental, cujas condies de trabalho foram mantidas; o grupo de controle,
cujas condies de trabalho foram bastante alteradas (falta de controle rgido,
desaparecimento do temor ao supervisor), o que produziu, novamente, um efeito psicolgico: maior gosto pelo trabalho, diminuio da ansiedade, sentimento
de maior liberdade, ambiente amistoso, integrao da equipe, desenvolvimento de objetivos comuns etc. Tudo isso, em boa parte, em consequncia da falta
de controle rgido, do desaparecimento do temor ao supervisor (CHIAVENATO,
2001, p. 137-138).
Em uma outra etapa da pesquisa, os operrios da empresa foram entrevistados de forma no diretiva (sem roteiro prvio), com o objetivo de identificar
seus sentimentos, suas opinies e atitudes. Os dados foram interpretados como
surpreendentes porque revelaram a existncia de uma organizao informal,
que gerava certa unio e um ambiente de lealdade entre os operrios. Algumas
caractersticas do grupo demonstram isso, como: acordo para no ultrapassar
o padro de produo estabelecido (no ir alm do necessrio); prticas de punio queles que no seguiam o combinado; tornar visvel a insatisfao com o
pagamento de incentivos por produo, quando necessrio; presena de lideranas, que davam coeso ao grupo e suporte aos pactos estabelecidos; sinais de
protesto ou de satisfao com relao atitude do supervisor (ibid., p. 138).

Diferentemente da Escola Clssica, aqui se fala do homem social, cujo
comportamento no pode ser visto dentro de um modelo simples e mecanicista, j que ele determinado tanto por fatores sociais como biolgicos, o que
45
inclui necessidade de segurana, afeto, respeito, aprovao social, prestgio

e autorrealizao. Alm disso, como vimos, os grupos informais pequenos,
nos quais h comunicao direta, bastante frequente e espontnea, no regida
por regulamentos ou normas tornam-se fundamentais para a administrao.
O seu reconhecimento est relacionado com o conceito de grupos primrios,
oriundo da sociologia. A boa administrao no pode desprezar os grupos informais, como se no existissem, sob pena de no se compreender certos
fenmenos que ocorrem dentro da organizao, em detrimento inclusive da
produtividade, da eficincia.
Outra caracterstica dessa abordagem a defesa da participao dos funcionrios nos processos decisrios. No se trata da participao de todos os
funcionrios e nem de participao em toda e qualquer deciso. Procurava-se,
nessa perspectiva, superar aquela situao que colocava o trabalhador para cumprir uma tarefa cujos fins desconhecesse. Ao conhecer tais fins, seu envolvimento
com a tarefa seria outro, bem melhor, segundo se supunha. Por isso, alguns trabalhadores lderes deveriam participar, dando opinies tambm sobre a melhor
forma de desenvolver sua funo. Rompia-se, portanto, com a superviso dura,
rgida, favorecendo um comando mais democrtico e afrouxando-se a hierarquia.

Segundo Motta (1981), as crticas a esta abordagem vieram de vrios setores. Os industriais consideravam as ideias um tanto romnticas, por assim dizer, j
que no eram viveis, tendo em vista que a necessidade de lucros das empresas
era anterior necessidade de melhorar as condies de trabalho dos operrios; e,
de certa forma, as duas seriam incompatveis. Em uma perspectiva semelhante,
avaliava-se que o consumidor tambm sairia perdendo, pois arcaria com os custos
dos produtos resultantes do aumento de benefcios aos trabalhadores. Os psiclogos, por sua vez, indicavam a obviedade dos resultados obtidos por Mayo, uma
vez que muitos estudos j haviam demonstrado a importncia, por exemplo, dos
grupos primrios no comportamento dos indivduos. Reconhecem, apesar disso,
a novidade do uso desses estudos no campo da administrao. Por fim, os socilogos acusam as vrias limitaes dessa abordagem. Haveria certa inconsistncia
terica e metodolgica nos estudos feitos, em favor de um empirismo exagerado,
sem uma estrutura de referncia slida; no haveria uma distino clara entre
cincia e tecnologia. Outra vertente de crtica desse setor recai sobre o aspecto
ideolgico: se os dados eram incontestveis, sua interpretao no o era; os estudos haviam sido financiados pela indstria, o que em si j significava certo
comprometimento com o status quo os trabalhadores seriam manipulados,
46
ajustados segundo interesses da produo, havendo ento uma justificao
ideolgica pela negao do conflito. Pode-se dizer, por fim, que tal abordagem
se ateve a algumas variveis, sem levar em conta outras tantas, igualmente relevantes. Esta a principal crtica a ser feita pelo Estruturalismo, abordagem que a
sucedeu (ibid., p. 31).
2.6.3 Abordagem Behaviorista

2.6.3.1 Origens
Herbert Simon e seu inspirador, Chester Barnard, so os dois tericos
mais importantes desta abordagem, com destaque para Simon, considerado o
seu maior expoente, cujas ideias foram apresentadas em vrias publicaes,
especialmente nos livros intitulados Comportamento administrativo (1945) e Teoria das organizaes (1958). Tais obras, assim como as de Barnard e outros
autores, tratam de alguns temas fundamentais, como: anlise dos processos
de tomada de decises, considerados o centro da administrao; os limites da
racionalidade; inovao em termos do conceito de autoridade; relao entre
eficincia e motivao; tenso e conflito entre necessidades individuais e organizacionais etc. A centralidade dos processos de deciso toma o lugar da ao,
tema principal das abordagens que a precederam.

Esta abordagem representa, de algum modo, certa inflexo, ou rompimento,
em termos do desenvolvimento da teoria administrativa. Por isso, inaugura o
movimento dos chamados enfoques explicativos, em oposio aos enfoques
prescritivos, de acordo com Motta (1981).
A grande importncia do behaviorismo na Teoria das Organizaes parece estar no seu rompimento com os enfoques prescritivos ingnuos das
escolas de administrao cientfica e relaes humanas. Parece ser ainda
com o behaviorismo que se d a incorporao da sociologia da burocracia,
ampliando o campo da teoria, outrora restrita empresa, a toda e qualquer
organizao, embora tal ampliao se sedimente com o estruturalismo e o
enfoque sistmico (ibid., p. 35).
O behaviorismo, apesar de concordar em parte com a abordagem anterior,

das relaes humanas, dirigia a ela uma crtica: no aceitava sua concepo,
tida como ingnua, de que a satisfao do trabalhador gerava automaticamente
a eficincia. Em verdade, a abordagem behaviorista passou a representar uma
47
nova tentativa de sntese da teoria da organizao formal com o enfoque das

relaes humanas (CHIAVENATO, 2002, p. 112).
Aqui se rejeita tanto o homem econmico, racional, da teoria cientfica,
como o homem social, dotado de sentimentos e motivos, preconizado na teoria
das relaes humanas. A ateno, neste momento, volta-se para o homem administrativo, compreendido como aquele que
procura a maneira satisfatria e no a melhor maneira (the best way) de fazer
um trabalho. O comportamento administrativo satisfaciente (satisficer) e no
otimizante, pois o homem administrativo toma decises sem poder procurar
todas as alternativas possveis: no procura o mximo lucro, mas o lucro adequado; no o preo timo, mas o preo razovel (ibid., p. 150).
O que importa a propriedade humana da adaptabilidade. Os indivduos

fazem suas escolhas no apenas de forma racional, j que aspectos subjetivos
e relativos tambm devem ser devidamente considerados. Por exemplo, as escolhas dependem de determinados contextos ou situaes caracterizados
por alguns fatores, tais como: expectativa de ocorrncia de eventos futuros;
clculo das alternativas de aes possveis ou disponveis; avaliao das consequncias de cada uma dessas aes; critrios utilizados para estabelecer a
ordem de preferncia para as consequncias ou alternativas. O agente racional
age em funo desses dados, percebidos subjetivamente, da seguinte forma:
O que uma pessoa deseja e aprecia influencia o que se v; e o que v, o que
deseja e aprecia (MOTTA, 1981, p. 41). Ou ento, dito de outro modo, o que uma
pessoa aprecia e deseja influencia aquilo que v e interpreta, assim como o que
v e interpreta influencia o que ela aprecia e deseja (CHIAVENATO, 2002, p. 144).
Vrios fatores, enfim, influenciam a percepo: a) o observador atitudes,
motivaes, interesses, experincias e expectativas determinam como os estmulos so percebidos e analisados; b) o estmulo intensidade, frequncia, tamanho
e outras caractersticas afetam a capacidade de perceber os estmulos; c) a situao o ambiente empresta significado ao estmulo (MAXIMIANO, 2007, p. 227).
Desse modo, os processos de percepo das situaes e o raciocnio so bsicos para explicar o comportamento humano nas organizaes (CHIAVENATO,
2002, p. 144, grifos do autor). E esse comportamento, bom frisar, tem a ver com o
processo de tomada de deciso, um dos aspectos mais centrais desta abordagem
behaviorista. A tomada de deciso compreendida como processo de anlise e
escolha entre as alternativas disponveis de cursos de ao que a pessoa dever
seguir (ibid., p. 144). E ela envolve seis elementos:
48
1. Tomador de deciso: a pessoa que faz uma escolha ou opo entre

vrias alternativas futuras de ao.
2. Objetivos: so os objetivos que o tomador de deciso pretende alcanar

com suas aes.
3. Preferncias: so os critrios que o tomador de deciso usa para fazer
sua escolha.
4. Estratgia: o curso de ao que o tomador de deciso escolhe para
atingir seus objetivos. O curso de ao o caminho escolhido e depende
dos recursos de que pode dispor.
5. Situao: so os aspectos do ambiente que envolve o tomador de deciso, alguns deles fora do seu controle, conhecimento ou compreenso
e que afetam sua escolha.
6. Resultado: a consequncia ou resultante de uma dada estratgia
(ibid., p. 144).
Para a abordagem behaviorista, portanto, a racionalidade, entendida como

escolha dos meios adequados para se atingir determinados fins, vista de um
modo particular, mais complexo:
as pessoas comportam-se racionalmente apenas em funo daqueles aspectos da situao que conseguem perceber e tomar conhecimento (cognio). Os demais aspectos da situao que no so percebidos ou no
so conhecidos pelas pessoas embora existam na realidade no interferem em suas decises. A esse fenmeno d-se o nome de racionalidade
limitada: as pessoas tomam decises racionais (adequao de meios-fins)
apenas em relao aos aspectos da situao que conseguem perceber e
interpretar (ibid., p. 145, grifos do autor).

Diferentemente da abordagem anterior, no foram muitas as crticas dirigidas ao behaviorismo. Alm disso, essa abordagem deixou um legado importante
para a teoria da administrao, tanto que seus conceitos se tornaram bem mais
conhecidos do que aqueles produzidos por outras teorias. Foi grande o volume de
pesquisas empricas realizadas e que esto por trs de sua base conceitual, extremamente importante. Isso se deu por conta da priorizao de uma perspectiva
mais descritiva do que prescritiva. Havia mais uma preocupao em demonstrar
o que (no comportando, assim, um modo de se fazer as coisas) do que o
que deve ser (prescrio de procedimentos com base em princpios e normas).
Desse modo, tal abordagem marca a mais forte nfase nas cincias do comportamento na teoria administrativa e a busca de solues democrticas e humanas
para os problemas organizacionais (ibid., p. 107, grifos do autor). Ela trouxe um
novo enfoque, uma nova direo para a teoria administrativa, mantendo a nfase
nas pessoas, mas dentro do contexto organizacional. Assim, o behaviorismo
49
representou um avano to grande no campo da administrao que sem as obras

de Chester Barnard e Herbert Simon provavelmente ainda estaramos discutindo
ao nvel de como fazer amigos e evitar preocupaes [...] (MOTTA, 1981, p. 50).
Apesar de sua grande importncia, a abordagem behaviorista tem suas
limitaes e deficincias. Uma das suas principais falhas est no fato de que
os objetivos mais importantes da organizao so aqueles definidos pelos seus
fundadores ou dirigentes, de modo que o elemento aleatrio no considerado da forma como realmente deveria. Outro ponto frgil seria a compreenso
restrita das relaes industriais, tomadas como relaes humanas. Haveria nisso
certa psicologizao desse fenmeno muito mais amplo e complexo. O dirigente visto como inteligente e no inteligente, racional e no racional, culto e
ignorante, enquanto o trabalhador visto como satisfeito e insatisfeito, eficiente e ineficiente, de boa moral e de m moral. Isso est relacionado com
a legitimao do poder na sociedade como um todo, favorecendo a dominao
de uma elite (ibid., p. 49). H outra crtica semelhante, em termos do reducionismo dessa abordagem, ainda segundo Motta (1981), referindo-se a Blau &
Scott. Tudo fica reduzido ao campo sociopsicolgico: todas as perguntas de o
que produz essas caractersticas da organizao? se transformam em o que
produz essa conduta por parte dos membros da organizao? (ibid., p. 49-50).
James Earley, por sua vez, considera exagerada a afirmao de Simon de que
as empresas buscam apenas resultados satisfatrios, realando que as organizaes modernas buscam incessantemente reduo de custos, expanso da
receita e aumento dos lucros (ibid., p. 49-50).
2.6.4 Abordagem Estruturalista

2.6.4.1 Origens
A prpria denominao desta abordagem remete-nos ao termo estrutura
(do grego struo = ordenar), que lhe d origem. Trata-se de palavra empregada h
muito tempo nas cincias fsicas e sociais e pode ser compreendida como tudo o
que a anlise interna de uma totalidade revela, ou seja, elementos, inter-relaes,
disposio. Dito de outro modo, para o estruturalismo de especial importncia
o relacionamento das partes na constituio do todo, ou seja, [...] implica em totalidade e interdependncia, de tal modo que o todo maior do que a simples
soma das partes (ibid., p. 53-54). As partes reunidas formam um todo (estrutura)
e se subordinam a ele, que tem uma caracterstica relativamente estvel. Modificar uma das partes implica modificar as demais e as relaes entre elas, sem
que, contudo, a estrutura se altere.
50
So vrias as correntes estruturalistas, cada qual representada, a seguir, por

um ou dois de seus maiores expoentes: estruturalismo abstrato (Lvi-Strauss);
estruturalismo concreto (Radcliffe-Brown e Gurvitch); estruturalismo fenomenolgico (Max Weber) e estruturalismo dialtico (Karl Marx). Entre os autores citados,
Max Weber pode ser considerado o pioneiro, o primeiro terico significativo
das organizaes. Na teoria das organizaes, as abordagens estruturalistas
mais recentes parecem pretender combinar, em propores que variam de autor para autor, o estruturalismo fenomenolgico e o dialtico (ibid., p. 54-55).
A corrente estruturalista denominada realista representa uma dissidncia
da escola das relaes humanas, qual vai dirigir suas crticas, que atingem tambm o behaviorismo, em alguma medida. H duas vertentes da crtica. A primeira
de carter ideolgico, j que o conflito, at ento, era visto como algo patolgico e a orientao geral carregava um tom paternalista, tudo isso reforando o
processo de legitimao das relaes sociais injustas, de dominao. A suposta
participao no ocorria de fato, dando-se apenas de forma ilusria, porque no
interferia naquilo que era fundamental, como os objetivos da empresa, comandados pela cpula, pelos dirigentes. A segunda crtica, mais relevante, de natureza
metodolgica, uma vez que os tericos das relaes humanas haviam se concentrado em algumas poucas variveis, desprezando outras, em prejuzo de uma
viso mais dinmica e totalizante da dinmica da organizao.

A motivao, a liderana constituem aspectos fundamentais para o behaviorismo, como se viu. Para o estruturalismo, o que fundamental so os aspectos estruturais da organizao, o que no significa sujeio total das pessoas
estrutura. O foco no est mais essencialmente no indivduo ou no grupo, mas
na organizao.
A sociedade moderna a sociedade institucionalizada, ou sociedade de
organizaes, habitada pelo homem organizacional, aquele adaptado a essa
sociedade. Ele uma espcie de camaleo, disposto a se sujeitar s mudanas
constantes de sistemas sociais, de ambientes etc. A todo momento ocorrem
rupturas, que devem ser suportadas da melhor maneira possvel, sem muito
sofrimento; alm disso, simultaneamente, ele experimenta maneiras especficas
de viver, de se relacionar etc., nas vrias instituies, de naturezas muito distintas. Desse homem exige-se, portanto, uma personalidade com algumas
caractersticas: flexibilidade, resistncia frustrao, capacidade de adiar
as recompensas e desejo permanente de realizao.
51
A flexibilidade torna-se mais do que uma necessidade em um tipo de vida

no qual tudo se transforma rapidamente. A grande tolerncia frustrao e
a capacidade de adiar as recompensas agem como compensaes necessidade que o homem tem de se entregar a tarefas rotineiras na organizao,
esquecendo-se de preferncias e laos pessoais (MOTTA, 1981, p. 60).
Isso tudo est relacionado com uma personalidade cooperativa, o que,
nesse caso, significa aceitao das normas estabelecidas em funo de certas
recompensas ou incentivos de natureza financeira (como preconizava a teoria
cientfica) e psicossocial (como propunha a teoria das relaes humanas).
No se trata de eliminao do conflito, tema alis central nesta abordagem, ainda que ela comporte a coexistncia de duas tendncias: a integrativa
(cujo objeto de anlise a organizao como um todo e cuja preocupao
juntar os diferentes elementos) e a do conflito (que o toma como principal objeto, juntamente com a diviso na organizao). Uma ou outra pode ser mais ou
menos adequada para efeito de anlise, dependendo da natureza da organizao, das suas caractersticas. A despeito dessa variao, porque as tendncias no so contraditrias entre si, sendo inclusive complementares, o conflito
considerado a causa principal das mudanas. O maior deles se manifesta na
relao das necessidades organizacionais e das necessidades individuais. O
conflito no mais considerado natural, nem passvel de ser domesticado por
meios teraputicos. O que ocorre a mediao deles por meio das normas, que
so aceitas por causa dos incentivos mistos, como j foi dito.
Nas organizaes ocorrem vrios tipos de conflitos que, embora controlveis, so inevitveis, pois so inerentes produo. Amitai Etzioni (1976), em
seu livro Organizaes Modernas, elenca vrios deles, a saber: necessidades
organizacionais e individuais; racionalidade e irracionalidade; disciplina e liberdade; relaes formais e informais entre nveis hierrquicos e entre unidades
administrativas. Blau & Scott, por sua vez, segundo Motta (1981, p. 63), destacam trs dilemas centrais na dinmica das organizaes, que surgem da relao entre coordenao e comunicao, disciplina burocrtica e especializao
profissional, planejamento administrativo e iniciativa.

Curioso que as crticas sobre a abordagem estruturalista partem das crticas formuladas por ela mesma, sobretudo em relao teoria das relaes
humanas, como se fosse uma espcie de rplica dos seguidores de Mayo, nos termos de um debate acalorado. Lembremos que os estruturalistas atacam a teoria das
52
relaes humanas a partir das vertentes ideolgica e metodolgica. Os seguidores
de Mayo, ento, defendem-se dizendo que muitos conceitos foram mal compreendidos; dizem tambm que a defesa das relaes democrticas no deve
ser confundida com qualquer tipo de conivncia com a falta de seriedade no
trabalho produtivo e que no h nenhum tipo de paternalismo envolvido nisso.
Por outro lado, rebatem a crtica metodolgica afirmando que as restries s
investigaes de Mayo eram consideradas por ele mesmo, e que novos estudos
confirmaram suas descobertas.
De maneira mais sistemtica, podemos nos valer dos pontos elencados
por Chiavenato (2002, p. 94-96) em termos de uma apreciao crtica ao estruturalismo. So sete itens destacados, que tratam tanto dos avanos proporcionados por essa abordagem como dos seus limites:
1) O estruturalismo promoveu a convergncia de vrias abordagens (teoria
clssica, teoria das relaes humanas e a teoria da burocracia), o que
permitiu a ampliao dos conceitos por elas empregados;
2) Em vez de focar apenas o indivduo ou o grupo, passou-se a focar a
estrutura da organizao como um todo, enquanto um sistema social;
3) Suas duas tendncias tericas (integrativa e do conflito) podem ser
combinadas, porque no h contradio entre elas; alm disso, dependendo da natureza e das caractersticas dessa ou daquela organizao,
uma pode ser mais empregada do que a outra;
4) Houve avano em direo ao estudo de vrias organizaes no industriais e no lucrativas (escolas, universidades, hospitais, sindicatos,
penitencirias etc.), de carter complexo e formal, que interagem com a
sociedade, porque so parte dela, havendo influncias recprocas. Alm
disso, tal abordagem permite uma anlise organizacional em nvel social (macro), intergrupal e interpessoal (micro);
5) As tipologias utilizadas so criticadas pelas suas limitaes em termos
de utilizao prtica e de sua simplificao, pois levam em conta apenas algumas variveis para tipificar uma organizao e compar-las;
essa crtica, convm lembrar, era feita teoria das relaes humanas,
pelos prprios estruturalistas;
6) Essa abordagem considerada teoria da crise, porque foca mais nos
problemas, nas patologias das organizaes do que na sua normalidade, nas suas caractersticas fundamentais;
7) Trata-se de uma teoria de transio e mudana: privilegiou o todo em
lugar das partes, rompendo com a tradio clssica, a sntese ao invs da anlise e as relaes entre os objetos, em vez de tom-los
isoladamente.
53
Pelas suas caractersticas fundamentais, que permitem a integrao dos

conceitos clssicos e humansticos, em uma perspectiva ampla e crtica das organizaes, vistas em interao com o ambiente externo mais amplo e, ao mesmo
tempo, de forma redimensionada, em termos de sua dinmica interna, o Estruturalismo abre as portas para a Abordagem Sistmica.
2.6.5 Abordagem Sistmica

2.6.5.1 Origens
A Abordagem Sistmica surge em um contexto cientfico no qual os vrios
campos disciplinares buscavam encontrar interfaces seguindo a crena em uma
base comum do conhecimento, sustentada por princpios unificadores e concluses a respeito de determinados objetos especficos de cada campo, compreendidos ento como sistemas. O esforo foi no sentido de construir uma teoria
geral dos sistemas, capaz de levar em conta as semelhanas e, ao mesmo tempo, as diferenas dos objetos dos vrios campos disciplinares. O bilogo alemo
Ludwig von Bertalanffy aparece como um nome de referncia ao formular o modelo do sistema aberto, entendido como complexo de elementos em interao e
em intercmbio contnuo com o ambiente (MOTTA, 1981, p. 74) e que tem como
um dos pressupostos bsicos a tendncia de integrao entre as vrias cincias,
unificando-as, com resultado positivo tambm na educao cientfica.
Dado o seu potencial, em virtude da sua abrangncia e flexibilidade, tal
abordagem foi adotada por vrios cientistas, de vrios campos, como a Psicologia (J. G. Miller), Economia (Kenneth Boulding), Cincia Poltica (David Easton)
e Sociologia (Walter Buckley).
Convm ressaltar que, no campo da Teoria Geral da Administrao, a Teoria Geral dos Sistemas foi sendo incorporada a partir de uma simbiose com a
Teoria Funcionalista de Talcott Parsons, de algum modo tambm considerada
sistmica, e influenciou alguns estruturalistas como Merton, Gouldner e Etzioni
em suas anlises das organizaes. Outra influncia importante sobre a Teoria
dos Sistemas veio da Psicologia Social, especialmente da obra de F. H. Hallport,
que vinha de uma abordagem behaviorista.
Entre as grandes figuras dessa linha de pensamento esto E. L. Trist e A.
K. Rice, verdadeiros pioneiros e estudiosos do Instituto de Relaes Humanas
de Tavistock, na Inglaterra.
54
A grande mensagem do modelo de Tavistock parece ser a de que a organizao eficiente precisa levar em conta tanto as importaes que o subsistema
faz do ambiente, isto , valores e aspiraes, como tambm as que faz o

subsistema tcnico, ou seja, matrias-primas, equipamentos etc. (MOTTA,
1981, p. 81).
Alm disso, vrios autores, por meio de esquemas conceituais abrangentes

e complexos, com destaque para Katz & Kahn, propem, essencialmente, que a
teoria das organizaes se liberte do dilema indivduo-estrutura, que as abordagens de base psicolgica e sociolgica no conseguiram resolver (ibid., p. 84).

Em termos da concepo de ser humano, pode-se falar aqui no homem
funcional, por causa da nfase dada mais aos papis, definidos por um conjunto de atividades ou funes, do que s pessoas. A organizao passa a ser
entendida como um conjunto de papis, por meio dos quais as pessoas se relacionam e interagem em funo das expectativas dirigidas a elas, reforando
ou alterando suas condutas, seus comportamentos. No se trata de um circuito
fechado, uma vez que ela sofre interferncia do contexto, a partir de trs variveis essenciais: a organizao, a personalidade e as relaes interpessoais, ou
seja, organizao, grupo e indivduo. A estrutura da organizao vista como
um conjunto de papis sobrepostos e interligados, como ciclos de eventos, sendo, portanto, inseparvel do seu funcionamento. A organizao como sistema
constituda por dois subsistemas: o social, representado por valores, aspiraes
e normas; e o tcnico, que abarca suprimentos, equipamentos, produtos auxiliares, mo de obra e recursos financeiros. Por meio desses dois subsistemas,
a organizao interage com o meio externo.
Um dos grandes problemas de adaptao das pessoas na organizao est
no fato de que elas so includas parcialmente, o que significa: interessa apenas
os aspectos considerados relevantes para a execuo da tarefa, no o ser humano integral. Para que se supere isso, em favor de uma maior produtividade,
necessrio levar em conta trs variveis fundamentais e interdependentes: a
liberdade do indivduo, sua interao e o estmulo que recebe. Portanto, para o
bom desempenho de um papel, todos esses aspectos relacionados ao comportamento do indivduo so relevantes, e um age sobre o outro. Para ser livre, o
indivduo tem de pertencer a um sistema social ativo.
Evidentemente, podem haver conflitos no desempenho desses papis,
que resultam da interferncia das trs variveis em interao. A varivel organizacional est relacionada, entre outras coisas, com a estrutura da organizao,
a especializao funcional, a diviso de trabalho e ainda com o sistema formal
de recompensas; a varivel personalidade envolve propenses pessoais para
55
agir de determinada forma, alm de motivos, valores, sensibilidades, angstias,

hbitos individuais etc.; a varivel relaes interpessoais ajusta-se, no futuro,
em funo do passado e do presente, dependendo de como ela foi ou est sendo
construda. Todos esses fatores podem gerar cinco tipos de conflitos, quatro
deles em consequncia de certas incompatibilidades de expectativas relativas
aos papis a desempenhar: expectativas incompatveis entre si, de um mesmo
participante; de dois ou mais participantes; de dois papis desempenhados pela
mesma pessoa; do conjunto de papis desempenhados pela mesma pessoa;
e o ltimo refere-se incompatibilidade entre a expectativa do prprio sujeito e
dos demais quanto ao desempenho do papel e sua incapacidade para realiz-lo.
Em sntese, pode-se dizer que os conflitos de papis atrapalham e interferem negativamente no ajustamento do indivduo e, por consequncia, na produtividade, uma vez que os aspectos emocionais produzem e/ou resultam em falta
de confiana, diminuem a satisfao pessoal e profissional etc.

Segundo Motta (1981), no incio da dcada de 1970, quando publicou a
primeira edio de seu livro, a abordagem dos sistemas abertos ainda no havia recebido muitas crticas. Primeiro, porque ainda era muito recente; segundo,
porque se alinhava perfeitamente com a perspectiva estrutural-funcionalista, predominante nas cincias sociais da poca; terceiro, porque propunha um mtodo,
baseado em ideias advindas tanto da abordagem behaviorista como da estruturalista, e isso lhe garantiu uma salvaguarda, porque no havia, at ento, uma
tradio de crtica metodolgica na teoria das organizaes.
Mais importante, contudo, so os pontos crticos apontados pelo mesmo autor. Vimos anteriormente que o pioneiro na formulao da teoria dos sistemas fora
o bilogo alemo Ludwig Von Bertalanffy. Os mtodos de anlise desse campo disciplinar influenciaram sobremaneira a teoria das organizaes, produzindo certa
iluso cientfica. Passou-se a compreender o objeto das cincias das organizaes como se fosse o objeto das cincias naturais, o que no possvel. Por mais
que a interdisciplinaridade tenha se colocado como uma perspectiva promissora,
no h como desconsiderar as especificidades de cada campo cientfico. Outro
ponto refere-se ao carter ideolgico subjacente a esta abordagem. Haveria uma
importncia excessiva atribuda ao ambiente, na sua relao de reciprocidade
com a organizao, exigindo desta um esforo de constante adaptabilidade ao
meio externo. Se considerados os principais subsistemas constituintes de um
sistema social, h uma primazia do sistema cultural sobre os sistemas social e
tcnico, negligenciando-se as contradies internas das organizaes. Assim, o
56
sistema cultural (valores e aspiraes mais gerais) determinaria o sistema social
(normas), que por sua vez, determinaria o sistema tcnico (tarefas e papis a
ele associados). Em verdade, segundo Motta (1981), h uma inverso, uma vez
que o vetor das mudanas se d predominantemente no sentido inverso: sistema
tcnico, sistema social e sistema cultural. O autor chama a ateno para o fato de
que a teoria dos sistemas nasceu nos Estados Unidos, pas onde predominam os
monoplios, cuja influncia sobre a cultura geral muito grande. No estariam,
assim, as organizaes monopolistas to sujeitas a se adaptar ao meio social
quanto o meio social sujeito a se adaptar aos valores delas oriundos. Estaria exatamente a o fator ideolgico, capaz de encobrir a realidade, invertendo o sentido
das mudanas.
2.6.6 O desenvolvimento organizacional

2.6.6.1 Origens
Convm dizer inicialmente que o desenvolvimento organizacional uma
subrea da teoria das organizaes, procurando estudar a operacionalizao
dos seus conceitos. Portanto, no se trata de uma teoria, como nos casos anteriores. Esse movimento refere-se, portanto, a um esforo de construo de uma
teoria das organizaes aplicada, ou seja, um esforo na direo da mudana
da realidade. Isso no novo, evidentemente, porque j se manifestara entre os
tericos da escola das relaes humanas, cujo interesse era mudar o comportamento dos pequenos grupos a fim de se chegar a um padro de relaes mais
respeitoso e democrtico. Foi a abordagem sistmica, contudo, que deu o salto
definitivo na direo do desenvolvimento organizacional, quando reconciliou a
dimenso estrutural com a dimenso comportamental. Warren Bennis teve papel
fundamental nisso, seguido por Likert, Lawrence, Lorsch etc.

Trataremos aqui, essencialmente, da concepo de desenvolvimento organizacional, que carrega consigo, mais implcita do que explicitamente, algumas
concepes de homem, de sociedade etc.
A nfase no desenvolvimento organizacional ganhou destaque no decorrer dos tempos porque a sociedade se transformou de tal modo que, hoje, a
estabilidade passou a ser vista como problema, enquanto a mudana ganhou
uma positividade enorme, pois diz respeito inclusive sobrevivncia: quem no
muda no sobrevive!.
57
Por isso, Motta (1981) faz uma distino entre os conceitos de mudana
e desenvolvimento para, em seguida, indicar o processo de desenvolvimento
enquanto mtodo.
Sobre mudana organizacional, apresentada uma primeira definio, de
Arnold S. Judson, que a considera como sendo qualquer alterao, iniciada
pela administrao, na situao ou no ambiente de trabalho de um indivduo
(ibid., p. 105-106). Em seguida so apontadas algumas limitaes de tal definio, a saber: primeiro, no prevista a compreenso mais ampla do comportamento organizacional como condio necessria para se entender a mudana;
segundo, aspectos amplos da mudana, presentes em toda e qualquer organizao, no so devidamente considerados; terceiro, nem todo tipo de mudana
depende apenas da administrao; quarto, mudanas em alguns fatores alteram, necessariamente, os demais, por serem interligados. Isso tambm no
devidamente considerado por essa viso ainda influenciada pela teoria clssica.
A partir de tais restries, chega-se ao seguinte conceito: desenvolvimento organizacional um conjunto das alteraes na situao ou no ambiente de trabalho
de uma organizao, entendendo ambiente de trabalho como ambiente tcnico,
social e cultural (ibid., p. 108).
Em seguida, preciso debruar-se sobre a ideia de desenvolvimento organizacional, compreendida por Warren G. Bennis como uma estratgia educacional adotada para trazer tona uma mudana organizacional planejada, exigida pelas demandas s quais a organizao tenta responder, e que enfatiza
o comportamento baseado na experincia (ibid., p. 108-109). Os agentes de
mudana, nesse caso, so geralmente participantes externos, cuja filosofia
social interfere nos processos de mudanas orientados para algumas metas:
aprimoramento das relaes interpessoais, inter e intragrupal, a fim de reduzir
tenses; transformao de valores, realando o fator humano; desenvolvimento
da equipe administrativa e de mtodos de soluo de conflitos; substituio de
sistemas mecnicos e orgnicos. Novamente so feitas algumas restries ao
conceito apresentado: primeiro, h uma supervalorizao dos aspectos comportamentais, em detrimento da estrutura (apenas considerada no ltimo item);
segundo, h uma lista excessiva de caractersticas listadas, o que significa muita informao a ser processada.
Desse modo, tendo j definido mudana, a formulao proposta a seguinte: desenvolvimento organizacional a mudana organizacional planejada (ibid., p. 110). E prossegue o autor afirmando que definido desenvolvimento
organizacional como mudana organizacional planejada e mudana organizacional como um conjunto de alteraes no ambiente de trabalho de uma organizao, resta citar os principais tipos de alteraes que caracterizam o de-
58
senvolvimento (ibid., p. 110), que so dois: estruturais e comportamentais. O
processo de mudana, portanto, deve ser visto como algo dinmico, que envolve
essas duas dimenses, em combinaes variadas, dependendo do contexto ou
situao e da mudana requerida, isto , das condies efetivas e das intenes
ou metas pretendidas. Esse processo implica algumas etapas sequenciadas: 1)
levantamento da situao, caracterizando a relao da organizao com o seu
ambiente; 2) planejamento; 3) implementao e follow up; 4) avaliao (esta etapa
serve, inclusive, para retroalimentar a primeira, na forma de um circuito fechado).
Em sntese, poderamos arriscar uma ltima definio de desenvolvimento organizacional, levando em conta todos os aspectos antes considerados.
Trata-se de um processo de mudana planejada no ambiente de trabalho, envolvendo as dimenses estrutural e comportamental, numa relao dinmica
entre si e com a situao, o contexto e as pretenses de mudana ou metas
estabelecidas.
Motta (1981) trata, na sequncia, dos dois campos de alteraes: estruturais e comportamentais.
Com relao ao campo estrutural, o autor destaca que, por muito tempo,
o nico modelo de estrutura existente era o burocrtico, mais bem tipificado
no exrcito prussiano e analisado e sistematizado por Weber. A partir de um
determinado momento, tal estrutura mostrou-se inadequada para muitas organizaes, o que levou ao surgimento de outros modelos. O primeiro deles
conhecido como linha-estafe, que busca resolver principalmente o problema
da impossibilidade de um nico ocupante de cargo deter todo o conhecimento
especializado de que necessita, limitao tpica do modelo burocrtico. O estafe, constitudo por especialistas, atua ao lado da autoridade, aconselhando-a
em matria especializada, sem que isso implique em maior grau de autoridade
formal ou responsabilidade. Esse modelo tambm se mostrou problemtico, por
vrias outras razes: criou conflito entre linha e estafe, gerou dificuldade de
controle, por exemplo, de uma determinada funo sobre outra no ligada a ela,
gerou duplicao de funes etc. Ou seja, ao tentar resolver o problema da separao entre autoridade e conhecimento especializado, ele fez surgir outros. O
segundo modelo que surgiu foi a estrutura funcional, aquela na qual um cargo
ou unidade administrativa tem autoridade sobre outra em um campo restrito e
especializado, mesmo que no haja relao de linha (ibid., p. 117). Com isso,
dado ao indivduo ou funo de estafe mais poder de influncia, em termos
de abrangncia. este o modelo mais difundido, tanto no setor pblico como
no privado.
Os dois modelos alternativos ao modelo burocrtico no so, porm, mais
do que variaes deste, no solucionando seus principais problemas, todos estes
relacionados questo da criatividade. Isto , a gaiola de ferro da burocracia, na
59
expresso de Weber, no foi superada; ela dificulta a inovao em tempos nos

quais se constitui um valor ou, mais do que isso, a possibilidade de sobrevivncia da organizao. Alternativas menos burocrticas, sem dvida, minimizam o
problema, como o caso do paradoxal modelo do centralismo burocrtico, que
prev a ampla delegao de autoridade, mas mantm o controle centralizado,
definido em termos de confiabilidade, e toda inovao vista como pouco confivel em relao aos resultados. Preserva-se, assim, num e noutro modelo, a
ideologia da produo baseada na racionalidade econmica.
A evoluo da teoria administrativa, entretanto, a partir de certo momento,
passou a observar no apenas os aspectos comuns das organizaes, mas sobretudo o que as diferenciava do ponto de vista de sua estrutura. E concluiu que
no se pode pensar em um nico tipo de estrutura, pois esta deve variar em funo do contexto e das necessidades de cada organizao. Nessa direo, foram
apresentadas vrias tipologias, que combinam determinados fatores entendidos
como variveis importantes no condicionamento de uma ou de outra estrutura
organizacional.
Thompson & Bates, por exemplo, em Technology, organization and administration (1957), tomam como varivel determinante a tecnologia, apresentada na
forma de dois tipos bsicos: flexvel e fixa. Elas esto relacionadas com o grau de
flexibilidade da extenso de uso das mquinas, do conhecimento tcnico e das matrias-primas para se atingir outros objetivos. Os objetivos ou produtos so outros
dois fatores que tambm condicionam a estrutura. Assim, todos esses elementos
se combinam de formas variadas, produzindo tipos de estrutura distintos, com especificidades prprias, o que define a poltica administrativa de cada organizao.
Resta saber qual tipo de estrutura mais adequado para cada uma das quatro
combinaes possveis: tecnologia fixa-produto concreto, tecnologia fixa-produto
abstrato, tecnologia flexvel-produto concreto e tecnologia flexvel-produto abstrato.
Lawrence & Lorsch, no livro Organizao e Ambiente (1967), propem o
modelo de integrao e diferenciao, cuja ideia principal a de que o ambiente em que opera uma organizao diferenciado. Dessa forma, cada subsistema da organizao corresponde a uma tarefa especializada do ambiente
(MOTTA, 1981, p. 120). Assim, a forma de integrao de cada subsistema com o
ambiente depende das caractersticas deste, podendo ele ser, por exemplo, mais
estvel, cabendo a uma estrutura mais burocrtica, ou menos estvel, exigindo
estruturas alternativas, como a democrtica, apresentada por Katz & Kahan em
Psicologia social das organizaes (1970), caso em que h transferncia de poder ao conjunto dos participantes da organizao, os quais promulgam regras,
votam, admitem e demitem etc.
60
Outros autores acrescentam outras caractersticas s estruturas alternativas, o que permitiria chamar as organizaes de ps-burocrticas. o caso
da estrutura matricial, que seria nosso terceiro modelo,
cuja principal caracterstica a sobreposio de uma estrutura por projetos
a uma estrutura funcional, isto , os departamentos convencionais continuam a existir, servindo inclusive de estoques de especialistas para diversos projetos, que funcionam em uma base no hierarquizada e congregam
elementos advindos dos diversos departamentos, sob a liderana de um
gerente (MOTTA, 1981, p. 124).
Para finalizar, o autor destaca que os modelos apresentados no so os nicos existentes e, o mais importante: os estudos modernos de organizao indicam
que eles servem para reafirmar que diferentes unidades de uma mesma organizao podem pedir diferentes tipos de estrutura (ibid., p. 124).
Falemos agora do campo das alteraes comportamentais. No se pode
dizer que mais fcil mudar as pessoas do que as estruturas; apesar disso, tal
perspectiva tem ganhado importncia no mbito dos estudos sobre mudanas
organizacionais. Lembremos que estrutura e comportamento so dimenses interdependentes, de influncia mtua; mesmo assim, h certas situaes em que
o foco dirigido s pessoas, por exemplo, quando a organizao j conta com
estrutura e tecnologia adequadas, mas no atinge os resultados esperados ou
no consegue se adequar s mudanas ambientais, ou ainda, quando so necessrias adaptaes do pessoal s mudanas estruturais efetivadas. Ou seja, quando
se busca eficincia ou adaptao estrutura ou ao ambiente.
As necessidades de mudana podem ser das mais diversas, atinentes
comunicabilidade, criatividade, coeso e homogeneizao das equipes, adaptao s mudanas, valorizao dos aspectos humanos do trabalho etc. As opes relativas tanto mudana estrutural quanto comportamental referem-se
natureza dos problemas a enfrentar, com a diferena de que eles so permanentes
no primeiro caso (misso principal da organizao), e circunstanciais no segundo
(tornar dinmica uma dada estrutura), lembrando que a eficincia de uma organizao depende mais das pessoas do que da sua estrutura.
H muitas tcnicas voltadas para a mudana comportamental, com vistas
ao desenvolvimento organizacional, das quais citaremos apenas algumas. A
primeira denominada suprimento de informaes adicionais e consiste em aumentar os insumos cognitivos, por meio de informaes adicionais, visando ao
aumento da criatividade, o que nem sempre ocorre, alm de dificultar, s vezes,
a ao planejada; a segunda a terapia ou aconselhamento individual, cujo
objetivo a mudana duradoura de comportamento e o desenvolvimento da
capacidade de insight, e seus inconvenientes so: possibilidade de desajustamento
61
dos indivduos, em estruturas muito burocratizadas, e desequilbrio no grupo; a

terceira tem seu foco dirigido influncia dos pares sobre os indivduos, o que
pode gerar conflito com os insights adquiridos; a quarta denominada laboratrio de sensibilidade, cuja parte central uma inovao educacional chamada
T-Group, e tem como propsito o autoconhecimento, o conhecimento da influncia
do comportamento de uns sobre os outros e o aperfeioamento da comunicao
em geral; a quinta tcnica refere-se terapia grupal e, embora bem-sucedida,
criticada por reduzir os conflitos a problemas de neuroses individuais; a sexta,
e ltima, denomina-se famlias organizacionais e consiste em reunir os superiores com seus subordinados para que recebam o feedback de sua gesto.
Podendo ser utilizadas em muitas situaes, convm finalizar dizendo que
tais tcnicas se tornam mais necessrias quanto mais mutvel for o ambiente
em que a organizao opera, menos rotinizadas forem as tarefas, mais complexa for a tecnologia e mais importante a qualidade do processo decisrio, ou
seja, sua adoo mais necessria quando as caractersticas da organizao
pedem tipos alternativos de estrutura (MOTTA, 1981, p. 130).
Podemos concluir, portanto, que quanto mais o ambiente for assim caracterizado tanto mais so exigidas mudanas nos campos estrutural e comportamental,
sem esquecer tambm de que ambos so interdependentes.

Como balano crtico, por no se tratar, neste caso, de uma teoria propriamente dita, sendo mais uma tentativa de operacionalizao de conceitos
elaborados no decorrer do desenvolvimento da administrao, consideraremos
alguns aspectos salientados por Motta (1981) em suas consideraes finais. O
termo desenvolvimento organizacional compreendido de vrias formas: para
alguns entendido como sinnimo de mudana organizacional, e para outros
se restringe a tcnicas de aplicao de dinmicas grupais. No primeiro caso,
no se leva em conta uma diferena bsica: quando se fala em desenvolvimento
est se falando em mudana intencional, dirigida, planejada; ao contrrio, a mudana independe da organizao, do seu planejamento, da vontade dos assessores.
No segundo caso, h um exagero, no sentido de que todos os problemas da
organizao parecem ligados a problemas de desajustamentos grupais e individuais; desse modo, desenvolvimento organizacional passa a ser sinnimo de
laboratrio de sensibilidade, um reducionismo atroz, j que o aspecto estrutural
no pode ser deixado de lado. Apesar disso tudo, destaca o autor, este campo do
desenvolvimento organizacional bastante promissor, podendo colaborar para
a soluo dos problemas organizacionais.
62
2.6.7 O sistema e a contingncia

2.6.7.1 Origens
A palavra contingncia significa algo incerto ou eventual, que pode ocorrer
ou no, dependendo s das circunstncias, do contexto.
A abordagem contingencial salienta que no se alcana a eficcia organizacional seguindo um nico e exclusivo modelo organizacional, ou seja, no
existe uma forma nica e melhor para organizar no sentido de se alcanar
os objetivos variados das organizaes dentro de um ambiente tambm variado (CHIAVENATO, 2002, p. 351, grifos do autor).
Assim, variaes no ambiente ou na tecnologia interferem de maneira significativa na estrutura organizacional, o que significa dizer que h um deslocamento em termos de perspectiva de anlise, que vai de dentro para fora da organizao. No est mais no foco a dinmica interna, mas os fatores externos.
Assim, cada situao exige um desenho organizacional distinto, em termos de
sua estrutura, sendo tudo muito relativo. As variveis ambientais so independentes, e as tcnicas administrativas so dependentes, em uma relao funcional, isto , no h relaes efetivamente causais entre elas em termos reativos,
mas proativos.
A teoria contingencial surgiu do resultado de um conjunto de pesquisas
interessadas em analisar as estruturas mais eficazes e se estas correspondiam
aos postulados da teoria clssica de administrao. A concluso geral foi que as
contingncias externas influenciam os processos internos das empresas e podem significar oportunidades, restries ou ameaas ao seu desenvolvimento.
No item a seguir trataremos de algumas dessas pesquisas, consideradas
mais relevantes, com o propsito de explicitar os pressupostos fundamentais da
teoria da contingncia.

Convm destacar inicialmente que um dos pontos fundamentais no exame
das vrias teorias da administrao tentar explicitar o conceito de homem que
est por trs de cada uma delas. Neste caso, a teoria da contingncia tem como
pressuposto o homem complexo, mais multifacetado do que nas outras teorias,
que o reduziram de algum modo.
Falaremos agora dos trabalhos referidos no item anterior, que deram origem teoria da contingncia.
63
O primeiro deles, talvez o mais importante por seu pioneirismo, sua abrangncia e rigor conceitual, aquele conduzido por Joan Woodward (1916-1971),
professora de Sociologia Industrial, em Londres. Seus dois livros mais conhecidos so Organizao industrial: teoria e prtica e Organizao industrial: comportamento e controle.
A pesquisa tinha por objetivo identificar se o xito das organizaes estava
realmente relacionado com os princpios propostos pelas teorias da administrao. Foram pesquisadas cem empresas com perfis distintos em termos de
nmero de funcionrios, se eram matrizes ou filiais etc. Elas foram classificadas
em funo do tipo de tecnologia predominante, o que deu origem a trs grupos
de organizaes, assim denominados: produo unitria ou oficina; produo
em massa ou mecanizada; produo em processo ou automatizada. A partir
disso, Woodward verificou que o tipo de tecnologia influencia toda a organizao empresarial, extrapolando o sistema de produo. As diferenas entre
as empresas no se deviam, fundamentalmente, a aspectos como tamanho,
histria, ao administrativa etc., mas tecnologia utilizada. Chama a ateno,
no entanto, para o fato de que a escolha da tecnologia est relacionada aos
objetivos da empresa, em termos daquilo que deseja produzir e do mercado a
atingir (MOTTA, 1981, p. 185-186).
Outro estudo relevante a ser considerado aquele conduzido por Tom
Burns, nos anos 1950, tambm na Inglaterra, cujas ideias foram apresentadas
em seu livro intitulado The management of innovation, escrito em parceria com
G. M. Stalker. Em uma perspectiva histrica, afirmam os autores que as grandes
mudanas sempre se do no plano do contexto social (mercado, tecnologia,
estrutura social), com consequncias nas inovaes produtivas. Assim, como
o poder dos proprietrios foi transferido para os administradores, em funo
das caractersticas das novas organizaes, cabe a estes, portanto, a tarefa de
analisar bem o contexto social para mant-las vivas, o que passou a ser interesse de toda a sociedade organizacional. Isso significa promover as inovaes
tcnicas necessrias na organizao, em consonncia com seu tempo histrico.
Burns formulou dois conceitos muito importantes a respeito das organizaes, vistas como um conjunto de trs sistemas: o formal, considerado o bero da
deciso (hierarquia e tecnologia); o informal (grupos, interaes, comunicaes,
aspiraes); o poltico (luta pelo poder) (ibid., p. 195-196). Elas so classificadas
como sistemas mecnicos ou como sistemas orgnicos, dois tipos ideais colocados no extremo de um contnuo em que se localizavam as organizaes. O
primeiro tipo caracteriza-se por tarefas precisamente definidas, hierarquia clara
de controle, comunicao e interao vertical entre superiores e subordinados,
lealdade dos funcionrios empresa e obedincia aos superiores; o segundo,
64
diferentemente, reala um ajustamento contnuo e uma redefinio de tarefas
correspondentes, valorizao do conhecimento especializado e das interaes

e comunicaes em quaisquer nveis, alto grau de envolvimento e compromisso
com os fins da organizao.
Um ponto considerado importante pelos autores que enquanto o primeiro
sistema hierrquico, o segundo estratificado de acordo com o nvel de
conhecimento especializado. Est, portanto, exposta a tese do tecnocrata
substituto do burocrata, com o curioso paradoxo de que no tipo ideal de
burocracia de Max Weber, que os autores afirmam ter sua correspondncia
no sistema mecnico, o burocrata caracteriza-se por seu conhecimento especializado (ibid., p. 194-195).
Esta j uma crtica antecipada ao modelo, do ponto de vista da sua coerncia conceitual.
Outro trabalho relevante foi desenvolvido tambm na Inglaterra pelo Grupo
de Aston, composto por D. S. Pugh, D. J. Hickson, C. R. Hinings, K. M. McDonald,
C. Turner e T. Lupton. Foram pesquisadas cinquenta empresas, identificando-se,
de um lado, as variveis estruturais ou burocrticas, consideradas dependentes:
estruturao de atividades, concentrao de autoridade, controle de linha do fluxo
de trabalho. Do outro lado estavam as variveis de contexto e de desempenho,
tidas como independentes e, assim, ordenadas em grau de importncia, enquanto fator interveniente: tamanho da organizao, tecnologia empregada, grau de
interdependncia da organizao em relao s demais. O Grupo de Aston, a
partir de diferentes combinaes entre as trs dimenses estruturais j referidas,
elaborou sua taxonomia com base em sete tipos de estrutura organizacional, denominadas de forma distinta. A nfase das pesquisas do Grupo recaiu sempre
sobre a correlao entre estrutura organizacional e outras duas variveis: seu
tamanho (nmero de empregados e ativos lquidos) e o tipo de tecnologia empregada (tcnicas utilizadas na produo de produtos e servios).

Segundo Motta (1981), esses trabalhos foram criticados do ponto de vista do
seu arcabouo conceitual (falha na definio das variveis), da sua metodologia
(vcio na amostra) e da sua natureza operacional. Ou seja, foram criticados por
vrios lados.
A contingncia, cuja importncia se deu a partir dos estudos pioneiros de
Woodward e outros, a partir de 1967 passou a constituir uma preocupao consolidada e coerente, com os estudos de Lawrence e Lorsch. A teoria da contingncia guarda uma relao estreita com a teoria de sistemas, estendendo-a. Por
65
exemplo, em funo dos vrios estudos empricos, ela d um maior nvel de operacionalidade aos conceitos at ento elaborados. Hoje, ela representa a mais
recente abordagem integrada e coesa da teoria administrativa (CHIAVENATO,
2002, p. 440). Esse carter coeso e ntegro foi possvel em funo do vasto trabalho de investigao dos autores vinculados tanto Teoria de Sistemas como
Teoria da Contingncia, de modo que os britnicos se colocam na vanguarda
da teoria das organizaes (ibid., p. 440). H, no entanto, um lado negativo desse
legado: tal teoria, centrada nas noes de sistema e de estabilidade, coloca
em um segundo plano problemas de poder, controle social e conflito. Nesse
tipo de viso a crtica no representa um elemento especialmente importante,
face impacincia com que so esperados os resultados desejados (MOTTA,
1981, p. 210). H outros aspectos mais pontuais a considerar a respeito dessa
teoria, de acordo com Chiavenato (2002, p. 441-448), e todos positivos. So
seis, no total:
1) relativismo na administrao: trata-se da primeira tentativa sria de compreender a interao dos sistemas e seus ambientes, concluindo-se que
no h princpios universais de administrao, cuja prtica situacional,
circunstancial; tal teoria prope nfase no diagnstico, preocupando-se
com o porqu das aes administrativas, no s com o que fazer; alm
disso fornece subsdios para a ao;
2) bipolaridade contnua: no so utilizados conceitos nicos e estticos,
j que eles so relativos e dinmicos, percorrendo uma escala mvel,
na forma de um continuum;
3) nfase no ambiente: no se deve falar em imperativo ambiental (determinismo mecnico do ambiente), pois um exagero, mas reconhecer a
influncia externa sobre as organizaes, o que significa olh-las de fora
para dentro e coloc-las em consonncia com o seu ambiente, tarefa
contnua e vista como aspecto central da estratgia organizacional;
4) nfase na tecnologia: a organizao vista como um meio racional que
utiliza a tecnologia, considerada como uma varivel independente, ao
mesmo tempo interna e externa, e que influencia a estrutura e o comportamento organizacional, enquanto variveis dependentes; tambm
no deve haver aqui exageros, evitando-se falar em imperativo tecnolgico; apenas se deve reconhecer a tecnologia como fator ou varivel
de primeira grandeza;
5) compatibilizao entre as abordagens de sistema fechado e sistema aberto: desenvolve-se a noo de que no h contradio entre os dois tipos
de sistema (fechado e aberto); em uma nica organizao h elementos
66
tpicos de ambos, o que possibilita que ela lide tanto com as situaes
de incerteza (ambiente) quanto com a necessidade de certeza e previsibilidade em suas operaes (tecnologia);
6) carter ecltico e integrativo: nesta abordagem possvel abranger e
dosar as cinco variveis bsicas da teoria da administrao, que so:
tarefas, estrutura, pessoas, tecnologia e ambiente; com isso, as fronteiras das diversas teorias tornam-se mais permeveis (todas so igualmente teis, dependendo da situao, do contexto, do meio), a ponto
de se admitir que a Teoria Geral da Administrao (TGA) tende a ser
nica, integrando todas as demais, superando a fase de um emaranhado
de teorias isoladas e individualizadas.

A escola, tal como a conhecemos hoje, um fenmeno que vai aos poucos
se consolidando a partir da Revoluo Industrial do sculo XVIII. Com o passar do
tempo ela vai-se tornando uma instituio mais complexa, assim como ocorrera
com as empresas e outras tantas instituies. Ou seja, medida que a sociedade
evolui numa certa direo, as instituies acompanham, ao mesmo tempo que
influenciam a sociedade, numa relao dialtica. Alguns momentos merecem
ateno especial nesse processo evolutivo e contnuo, e um deles, sem dvida,
o sculo XX. A partir da podemos falar do surgimento de uma sociedade das
organizaes ou sociedade de instituies. Trata-se de uma sociedade em que
no podemos viver fora das organizaes; dependemos delas para tudo, desde
que nascemos (escola, hospitais, empresas etc.). Por isso, a administrao dessas
organizaes ou instituies passa a ser um ponto central de preocupao econmica, social e tica. O entusiasmo, no entanto, muda de tempos em tempos.
A crena na administrao, como vimos, cresceu depois da Primeira Guerra e,
mais ainda, depois da Segunda Guerra, perodos do primeiro e segundo boom
administrativo. Depois veio certo esfriamento, certo refluxo desse entusiasmo.
A mstica desapareceu, o que no significa desconsiderar a importncia da administrao. Cabe a ela, agora, mostrar seu valor, abandonando certas perspectivas e adotando outras. A nfase pragmtica nas tcnicas, no como fazer,
deve ser substituda pela nfase na finalidade, no que fazer. Ou seja, mais importante do que a teraputica o diagnstico correto. Sua essncia atualmente
, portanto, ser capaz de encontrar os meios administrativos mais adequados
a cada contexto que se apresenta, numa realidade que muda rapidamente, exigindo respostas rpidas e criativas.
67
Se pensarmos na educao, na escola, possvel transportar algumas

dessas ideias ou perspectivas, j que elas no esto, de maneira nenhuma, fora de
lugar. Por exemplo, h grande consenso tambm entre os pesquisadores-educadores de que no cabem mais as receitas prontas. Isso aponta para a autonomia
das escolas, por exemplo, para a criatividade dos educadores, vistos como capazes de responder aos desafios que lhes so colocados pela realidade concreta. Por outro lado, o apelo criatividade e autonomia pode representar um
risco, na medida em que se confundem, vez ou outra, com certa culpabilizao
da prpria educao ou da escola pelos seus fracassos, deixando de lado fatores estruturais de certo modo determinantes. Portanto, essas tendncias que
se verificam no campo da teoria da administrao, ou teoria das organizaes,
podem e devem ser observadas bem de perto, mas precisam ser compreendidas dentro do contexto social mais amplo onde so produzidas.

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69
UNIDADE 3
A educao face s mudanas, aos novos
modelos de gesto e organizao da escola

O objetivo desta unidade apresentar noes e concepes tericas relativas administrao e ao processo de gesto, complementando aquilo que j
foi dito sobre o assunto. Em particular, procuramos aprofundar a diferenciao
entre gesto gerencial e gesto democrtica. Para este fim iniciamos a unidade
demonstrando a importncia atribuda educao como fator de desenvolvimento e, por consequncia, a necessidade de uma mobilizao geral, uma vez
que ela passa a ser vista como responsabilidade de todos. Quase num tom de
convocatria, a sociedade chamada a participar da empreitada da educao,
sem a qual parece no haver sada para um desenvolvimento sustentvel. Pelo
menos o que se v no plano retrico, segundo manifestaes de organismos
ou eventos internacionais como a Conferncia mundial de educao para todos,
realizada em 1990, conforme veremos a seguir. A ideia de participao, de
democratizao da administrao ou gesto da educao, da escola, so temas
que vem tona com muita fora. Por isso, na sequncia trataremos do conceito
de administrao, sua origem, constituio e histria. Em complemento ao que j
foi dito em outras unidades, apresentaremos mais especificamente as mudanas
no campo da administrao ocorridas aps a implementao do projeto neoliberal e os efeitos das mudanas tecnolgicas na esfera produtiva. Em seguida
apresentamos o campo em que surgem os conceitos de gesto democrtica e
gesto de resultados, caracterizando as duas concepes e apresentando seus
vnculos com projetos sociais. Por fim, dedicaremos a ltima parte deste estudo
ao papel do diretor escolar na gesto democrtica da escola.

Todo o processo de mudanas no sistema produtivo, na esfera social, cultural e, naturalmente, no estilo de vida das pessoas produziu novas expectativas
em torno da educao, que passou a ser vista como a panaceia de todos os
males sociais. O discurso corrente, em nvel internacional e mesmo dentro do
Brasil, de que sem educao no h sada. Nesse sentido que se fala da necessidade de um novo pacto educativo, que envolve, para muitos, uma ateno
especial ao processo de administrao ou gesto da educao, das escolas.
A comeam talvez alguns problemas. Ao se propor um novo modelo de administrao/gesto, perspectivas distintas se cruzam como se representassem a
mesma coisa. Provoca-se um deslizamento semntico que nos coloca numa
verdadeira encruzilhada, numa verdadeira confluncia perversa, segundo
Dagnino (2011), em que perspectivas radicalmente diferentes aparecem representadas em expresses comuns como autonomia, participao, gesto democrtica etc. Por isso, cabe-nos compreender melhor quais so essas diferentes
73
perspectivas, a ponto de tornar mais claro o que estamos defendendo quando

falamos em administrao ou gesto, em participao democrtica, em gesto
colegiada etc. preciso olhar para a escola, por exemplo, a partir dos desafios
que ela nos coloca, e verificar at que ponto as teorias da administrao geral
do suporte para o seu processo de gesto. preciso ainda digerir melhor a
retrica dos organismos internacionais e verificar o que ela prope em termos
educacionais: Participao de todos para qu? Com qual objetivo?
3.3 O movimento internacional em favor de uma nova agenda para

a educao
As mudanas no capitalismo, especialmente na segunda metade do sculo
XX, como se viu, geraram transformaes radicais em todos os mbitos da sociedade: na economia, na poltica e na cultura. Isso interferiu naturalmente na conduta
individual das pessoas. Ou seja, tanto a vida social como a existncia individual
passaram por um processo de ajuste necessrio para fazer frente nova realidade.
Esse quadro de transformaes profundas produz efeitos importantes sobre
a educao. Por exemplo, a nova esttica ps-moderna (marcada pela efemeridade, pelo espetculo, pela moda fugaz, pela mercadificao de formas culturais), a questo do individualismo exacerbado, entre outros aspectos, remetem
a valores que a educao no pode deixar de considerar, levando em conta seu
importante papel na socializao das novas geraes. E o mais grave que
isso ocorre num momento em que a famlia tem assumido cada vez menos esse
papel, por vrias razes, das quais cabe destacar as mudanas no mundo do
trabalho e nas relaes sociais de gnero, pois cada vez mais homem e mulher
tm se ocupado de trabalhos remunerados fora do mbito domstico, especialmente as mulheres, e o cuidado das crianas tem ficado a cargo das escolas,
principalmente. Outro impacto das mudanas globais sobre a educao est relacionado com a forma de administr-la. O aumento do chamado terceiro setor,
em que pese sua ambivalncia conceitual, revela a
tendncia de transferncia da responsabilidade sobre a oferta de polticas
sociais da esfera estatal para instncias de natureza privada dos mais diversos formatos: empresas, sociedades sem fins lucrativos, fundaes etc.
Em meados da dcada de 1990, o chamado terceiro setor havia gastado
no Brasil o correspondente a 1,5% do Produto Interno Bruto (PIB) daquele ano
(SZAZI, 2003, p. 21 apud ADRIO & PERONI, 2005, p. 142).
A justificativa da sada de cena do Estado, em alguma medida, a busca

da eficincia dos servios pblicos, seja do ponto de vista da reduo dos gas-
74
tos, seja do ponto de vista da qualidade dos servios prestados. Essa eficincia
passaria por uma maior cooperao dos vrios segmentos sociais na oferta e no
gerenciamento das polticas sociais, escapando da burocracia pesada do Estado.
por essa via, embora aparentemente contraditria, que o Estado se far forte,
robusto. No se trataria, portanto, de um Estado mnimo, mas de um Estado mais
permevel. Em graus diferenciados, em todo o mundo ocidental e na Amrica
Latina em particular, o Estado vem assumindo esse papel mais de articulador do
que de interventor. A educao, por sua vez, no tem escapado a isso, na sua
relao com o Estado, obedecendo a uma lgica estabelecida a partir de organismos internacionais.
Vrios eventos copatrocinados por organismos como Banco Mundial, Unesco e Unicef demonstram a tendncia internacional em revisar o papel do Estado na
oferta e na gesto da educao enquanto poltica social imprescindvel para o
desenvolvimento de qualquer pas: Conferncia mundial sobre educao para
todos (Tailndia, 1990), Encontro mundial de cpula pela criana (EUA, 1990),
XXVII Conferncia-geral da Unesco (Frana, 1990), Educao para todos (Nova
Delhi, 1993). Destacaremos, para efeito de anlise, alguns princpios defendidos
pela Conferncia mundial de educao para todos, na qual estiveram presentes
155 pases. Dessa conferncia resultou o documento intitulado Declarao Mundial sobre Educao para Todos (1990), que trata da universalizao do acesso
educao e da promoo da equidade, da ampliao dos meios de ao da educao bsica, do fortalecimento de alianas diante da realidade encontrada na educao mundial, do analfabetismo, da quantidade de adultos que no tm acesso
ao conhecimento impresso e s novas tecnologias, do nmero de crianas e adultos que no conseguem concluir o ciclo bsico ou que no conseguem adquirir
conhecimentos e habilidades essenciais ao indivduo. Ficou estabelecida como
meta principal desse documento a oferta de educao bsica para todos. Nele
se nota a tendncia ao minimalismo do Estado e a convocao das sociedades
para que elas assumam sua parte nas responsabilidades sociais.
O artigo 3o revela a preocupao central com a universalizao de uma educao bsica de qualidade e d destaque aos portadores de necessidades especiais.
A educao bsica deve ser proporcionada a todas as crianas, jovens e
adultos. Para tanto necessrio universaliz-la e melhorar sua qualidade,
bem como tomar medidas efetivas para reduzir as desigualdades.
Para que a educao bsica se torne equitativa, mister oferecer a todas as
crianas, jovens e adultos, a oportunidade de alcanar e manter um padro
mnimo de qualidade da aprendizagem [...]. Os grupos excludos no devem
sofrer qualquer tipo de discriminao no acesso s oportunidades educacionais. As necessidades bsicas de aprendizagem das pessoas portadoras de
deficincias requerem ateno especial (UNESCO, 1990, p. 4).
75
O artigo 5o, por sua vez, alm de reiterar a prioridade educao fundamental, reala ainda a necessidade de se considerar, no processo de ensino,
os valores culturais dos alunos, as necessidades especficas da comunidade e
seus aspectos potenciais de desenvolvimento. Vrios atores sociais so considerados como parceiros nessa tarefa educativa:
O principal sistema de promoo da educao bsica fora da esfera familiar
a escola fundamental. A educao fundamental deve ser universal, garantir a satisfao das necessidades bsicas de aprendizagem de todas as
crianas, e levar em considerao a cultura, necessidades e as possibilidades
da comunidade. Programas complementares alternativos podem ajudar a
satisfazer as necessidades de aprendizagem das crianas cujo acesso escolaridade formal limitado ou inexistente, desde que observem os mesmos
padres de aprendizagem adotados na escola e disponham de apoio adequado. Todos os instrumentos disponveis e os canais de informao, comunicao e ao social podem contribuir na transmisso de conhecimentos
essenciais, bem como na informao e educao dos indivduos a questes
sociais. Alm dos instrumentos tradicionais, as bibliotecas, a televiso, o
rdio e outros meios de comunicao de massa podem ser mobilizados
em todo o seu potencial, a fim de satisfazer s necessidades de educao
bsica para todos (UNESCO, 1990, p. 5).
O artigo 7o d ainda mais nfase ao envolvimento da sociedade como um

todo na tarefa educativa. Ao falar em enfoque abrangente e compromisso renovado, refere-se necessidade de articulaes e alianas.
As autoridades responsveis pela educao em nvel nacional, estadual e
municipal tm a obrigao prioritria de proporcionar a educao bsica para
todos. No se pode, todavia, esperar que elas supram a totalidade dos requisitos humanos, financeiros e organizacionais necessrios a esta tarefa. Novas
e crescentes articulaes e alianas sero necessrias em todos os nveis:
entre todos os subsetores e formas de educao, reconhecendo o papel especial dos professores, dos administradores e do pessoal que trabalha em
educao; entre os rgos educacionais e demais rgos de governo, incluindo os de planejamento, finanas, trabalho, comunicaes, e outros setores
sociais; entre as organizaes governamentais e no governamentais, com
o setor privado, com as comunidades locais, com os grupos religiosos, com as
famlias. particularmente importante reconhecer o papel vital dos educadores e das famlias [...]. Alianas efetivas contribuem significativamente para
o planejamento, implementao, administrao e avaliao dos programas
de educao bsica. Quando nos referimos a um enfoque abrangente e a
um compromisso renovado, inclumos as alianas como parte fundamental
(ibid., p. 5-6).
76
O artigo 9o vai na mesma direo, diferenciando-se por colocar de forma

mais evidente o papel fundamental e indito da educao, em termos da sua importncia, no projeto de desenvolvimento social, cultural e econmico dos pases.
Para que as necessidades bsicas de aprendizagem para todos sejam satisfeitas mediante aes de alcance muito mais amplo, ser essencial mobilizar atuais e novos recursos financeiros e humanos, pblicos, privados ou
voluntrios. Todos os membros da sociedade tm uma contribuio a dar,
lembrando sempre que o tempo, a energia e os recursos dirigidos educao bsica constituem, certamente, o investimento mais importante que se
pode fazer no povo e no futuro de um pas [...]. Agora, mais do que nunca, a
educao deve ser considerada uma dimenso fundamental de todo projeto
social, cultural e econmico (ibid., p. 6).
Se a chamada sociedade do conhecimento nos fora a admitir que a educao se coloca agora, mais do que nunca, como fator essencial de desenvolvimento das sociedades humanas, a forma como o pacto educativo est sendo
construdo no garante que ela venha a cumprir o papel que se espera. Na
interpretao de Montao (2005), por exemplo, a busca de parcerias em prol da
educao est mais relacionada com o esvaziamento das atribuies do Estado
do que propriamente com um gesto de solidariedade, quando diz que
ao invs de evoluirmos para um conceito e uma estratgia no sentido de
construir uma rede universal de proteo social que explicite o dever do Estado
na garantia de direitos sociais, retrocedemos a uma concepo de que
o bem-estar pertence ao mbito privado, ou seja, as famlias, a comunidade,
as instituies religiosas e filantrpicas, devem responsabilizar-se por ele,
numa rede de solidariedade que possa proteger os mais pobres (MONTAO,
2005, p. 12).
3.4 Os novos modelos de gesto

Iniciaremos neste subitem o estudo dos novos modelos de gesto e sua articulao na organizao da escola. necessrio ter em mente que os modelos de
gesto so o resultado de um processo histrico, social e poltico, que no devem
ser estudados fora das condies materiais em que foram produzidos. Por isso, os
conceitos aqui apresentados estaro sempre acompanhados do processo histrico
em que foram gestados. Alm disso, importante destacar que cada uma das
concepes de gesto corresponde a um projeto social, isto , a escolha de como
acreditamos que devam ser as relaes sociais, econmicas e polticas.
77
A gesto democrtica encontra-se vinculada a uma concepo de sociedade

democrtica e participativa, e sua origem est nos movimentos sociais que,
na dcada de 1990, propuseram uma nova forma de gesto pblica, partindo contra as tradicionais, ditatoriais e centralizadoras estruturas administrativas brasileiras.
J a gesto de resultados surge em razo do projeto de modernizao econmica
e tem como objetivo aprofundar as relaes capitalistas que elevam a acumulao
do capital.
A escolha por um dos modelos corresponde ao exerccio de prticas sociais com propsitos bastante distintos e com concepes bem diferenciadas
de projeto social.
Para que essas concepes possam ser explicitadas, iniciaremos a abordagem do tema discutindo a forma tradicional de administrao em relao
recente inovao trazida tona com o conceito de gesto.
3.4.1 Administrao e gesto
Em geral, na lngua portuguesa, no h uma distino entre administrao

e gesto, do ponto de vista de suas definies, uma vez que os dois vocbulos
podem ser considerados sinnimos por designarem o mesmo fenmeno social.
Todavia, uma suposta distino entre esses dois termos foi introduzida recentemente, aps a dcada de 1990, pretendendo demarcar um campo prprio
para a gesto, a qual seria uma forma de administrao mais aberta e democrtica, enquanto o termo administrao seguiria designando uma atitude mais
autoritria e diretiva.
Dessa forma, a distino que se pretende estabelecer tem origem na lngua
inglesa e foi incorporada ao campo administrativo brasileiro, ainda na dcada de
1990, como a introduo da doutrina de qualidade total, pautada na ideia de que
78
se referiria a uma forma mais moderna, flexvel e democrtica de administrao.
Em ingls, administration designa a poltica e os objetivos maiores do

Estado ou de organizaes como governos militares, educao, religio etc.,
enquanto management se vale s atividades tcnicas de execuo e gerenciamento, sendo mais frequentemente usado no campo dos negcios e em empresas privadas com fins lucrativos. Na verdade, na rea da administrao, o termo
gesto tem passado a designar processos de gerenciamento, isto , atividades
automatizadas por meio de tcnicas que devem ser sempre reproduzidas, como
ocorrem nos softwares (como no exemplo de gerenciamento de arquivos).
3.4.2 O conceito de administrao

Administrao ou gesto podem ser definidas como a utilizao racional
de recursos para a realizao de fins determinados. Trata-se de uma atividade
exclusivamente humana, uma vez que apenas o homem transcende a situao
de necessidade natural e planeja quais aes deve realizar para atingir os objetivos a que se prope.
A administrao ou gesto, desde sua origem, supe a utilizao racional dos
recursos disponveis de forma a adequ-los aos fins visados e ao seu emprego de
forma eficiente.
Uma das caractersticas principais do processo administrativo a adequao dos meios aos fins. Dado um objetivo, devem ser selecionados os meios que
mais se prestam atividade a ser desenvolvida e que permitem alcanar o propsito. O objetivo deve sempre nortear as aes de forma a no ocorrer desvios.
Outra caracterstica do processo administrativo o uso econmico dos meios de
acordo com os objetivos, que devem se concretizar no menor tempo possvel e
com o dispndio mnimo de recursos.
79
A reorganizao da poltica econmica mundial

As corporaes perceberam ter muita capacidade excedente inutilizvel.
Muitas fbricas e equipamentos tinham elevados custos e o retorno do investimento era limitado e demorado. A crise levou as corporaes a entrarem
em um novo perodo de racionalizao, reestruturao e intensificao do
controle do trabalho. As estratgias corporativas de sobrevivncia diante
das condies gerais de deflao passaram para o primeiro plano. Foram
tomadas medidas no sentido de mudanas tecnolgicas, na automao, na
busca de novas linhas de produtos e nichos de mercado e na disperso geogrfica para zonas de controle de trabalho mais barato e fcil.
As fuses, entre outras medidas, foram utilizadas como forma de acelerar o tempo de giro do capital. A dcada de 1980 caracterizou-se por ser um
perodo de reestruturao econmica e reajustamento social e poltico internacional. Para superar a rigidez da antiga forma de produo ocorreu uma
acelerada mudana nas estruturas produtivas e de acumulao de capital.
A nova concepo apoia-se na flexibilizao dos processos e no mercado
de trabalho, nas novas tecnologias e no marketing, responsvel pela elevao dos padres de consumo. Caracteriza-se pelo surgimento de setores
produtivos inditos, novas maneiras de fornecimento de servios financeiros,
novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de inovao comercial, tecnolgica e organizacional. A acumulao flexvel envolve rpidas
mudanas dos padres de desenvolvimento desigual, tanto em setores como
entre regies geogrficas. criando um vasto movimento no setor de servios
e as suas taxas passam a ser fixas e padronizadas. Os processos produtivos e
servios esto cada vez mais individualizados e adaptveis s mobilidades
e contingncias. As mudanas vertiginosas exigem profissionais capazes de
se adaptar rapidamente s novas tarefas, de no ficar preso a um paradigma
e de ser malevel. A revoluo maior na ideia de flexibilidade ocorreu com a
incorporao do modelo japons de produo baseado em um sistema no
qual a garantia da venda antecede a produo, com consequentes nveis
reduzidos de estoque.
No campo poltico, a crise do modelo do Estado de bem-estar social, provocada

pelo elevado dficit das economias europeias, abriu espao para a expanso de um
modelo econmico e poltico que j vinha sendo gestado desde o final da Segunda Grande Guerra o neoliberalismo.
80
O neoliberalismo
O neoliberalismo nasceu logo aps a Segunda Guerra Mundial e foi uma
reao terica e poltica vigente contra o Estado intervencionista e de bem-estar.
Seu texto de origem O Caminho da Servido, de Friedrich Hayek, de 1944,
que ataca quaisquer limitaes dos mecanismos de mercado por parte do
Estado, denunciadas como uma ameaa letal s liberdades econmica e poltica. Em 1947, Hayek, Milton Friedman, Karl Popper, Lionel Robbins, Ludwig
Von Mises, Walter Eupken, Walter Lipman, Michael Polanyi, Salvador de Madariaga, entre outros, fundam a Sociedade de Mont Plerin, com o propsito de combater o keynesianismo e o Estado de bem-estar. Com a crise
econmica de 1973, quando todo o mundo capitalista avanado caiu numa
longa e profunda recesso, combinando, pela primeira vez, baixas taxas de
crescimento com altas taxas de inflao, as ideias neoliberais ganharam
terreno. Segundo os neoliberais, a origem da crise estava no poder excessivo
do movimento operrio, que havia corrodo as bases de acumulao capitalista com sua presso reivindicativa sobre os salrios e para que o Estado
aumentasse cada vez mais os gastos sociais. Esses dois processos destruram os nveis necessrios de lucros das empresas e desencadearam
processos inflacionrios, levando a uma crise generalizada das economias
de mercado. A sada neoliberal seria reduzir o papel dos sindicatos e dos
gastos sociais e garantir a estabilidade monetria por meio de uma disciplina oramentria, com a conteno dos gastos e a restaurao da taxa
natural de desemprego, ou seja, a criao de um exrcito de reserva de
trabalho para quebrar os sindicatos.
Fonte: Anderson (1995).
A seguir, apresentamos algumas das caractersticas e aes do projeto

neoliberal. Em sua maioria, esses procedimentos foram adotados por boa parte
das economias capitalistas ocidentais, principalmente entre aquelas denominadas
de terceiro mundo ou de pases em desenvolvimento.
81
Programa da ao neoliberal

Enxugamento monetrio: freamento da demanda global, recesso. O

projeto no prev estratgias antirrecessivas nem redistributivas;
Redistribuio em favor dos detentores de capital, de forma a recuperar a condio de desigualdade social prpria ao capitalismo;
Reduo das polticas sociais e redistributivas;
Limitao do gasto pblico para reduzir o dficit fiscal e medidas impositivas para moderar o consumo e regular os investimentos;
Ajuste monetrio (nos pases de terceiro mundo h a desvalorizao

da moeda);
Eliminao dos controles de mercado: servios de capitais, contas

correntes, preos;
Reduo da demanda global para evitar distoro nos preos;
Reduo do nvel de emprego: restaurao da taxa de desemprego;
Eliminao da obrigao do Estado com seguro social e aposentadorias;
Restaurao da capacidade de competitividade;
Privatizao, reduo do papel do Estado a administrador das relaes;
Modelo neoliberal no pressupe a democracia (caso chileno, em que

o neoliberalismo foi implementado durante a ditadura de Pinochet).
Os efeitos das polticas neoliberais

Implementao de um modelo de capitalismo competitivo voltado para

o mercado;
Elevao do desemprego e das desigualdades sociais;
Reproduo da pobreza, desemprego permanente, o que gerou elevados graus de desesperana e violncia;
Competitividade: tendncia autodestrutiva dos mercados gera novos

mecanismos de excluso social;
Fragmentao e individualizao da capacidade de reivindicao: cada

vez mais regionalizada e voltada para os problemas localizados;
82
Elevado investimento e financiamento de instituies internacionais;
Atendimento a demandas especficas encaminhado para as Organizaes Sociais (questes indgenas, minorias tnicas, ecologia, direitos civis, violncia rural, violncia urbana etc.);
Monitoramento do disciplinamento dos pases pobres e emergentes

pelas agncias de financiamento internacional, como Banco Mundial
e Bird, em troca de apoio financeiro.
No caso do Brasil, a adoo dos princpios neoliberais ocorreu aps a participao de representantes brasileiros na reunio conhecida como Consenso
de Washington, que tinha como finalidade estabelecer uma nova ordem econmica para a Amrica Latina.
Consenso de Washington
Reunio realizada em Washington, em 1989, promovida pelo Institute
for International Economics, que congregou economistas liberais latino-americanos, funcionrios do Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial
e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do governo norte-americano para avaliar e estabelecer metas para as reformas econmicas na Amrica Latina. John Willianson, economista ingls e diretor do instituto promotor
do encontro, alinhavou os dez pontos consensuais que passaram a nortear
as polticas de ajuste e cunhou a expresso Consenso de Washington:
1. Focalizao dos gastos pblicos em educao, sade e infraestrutura;
2. Reforma tributria que amplie a base sobre a qual incide a carga tributria, com maior peso nos impostos indiretos e menor progressividade
nos impostos diretos;
3. Liberalizao financeira, com o fim de restries que impeam instituies financeiras internacionais de atuar em igualdade com as
nacionais e o afastamento do Estado do setor;
4. Taxa de cmbio competitiva;
5. Liberalizao do comrcio exterior, com reduo de alquotas de importao e estmulos exportao, visando impulsionar a globalizao
da economia;
6. Eliminao de restries ao capital externo, permitindo investimento
direto estrangeiro;
83
7. Privatizao, com a venda de empresas estatais;

8. Desregulao, com reduo da legislao de controle do processo
econmico e das relaes trabalhistas;
9. Propriedade intelectual;
10. Disciplina fiscal, por meio da qual o Estado limita seus gastos
arrecadao.
Fonte: Negro (2010).
3.4.3 O neoliberalismo e as duas concepes de gesto democrtica

Durante o perodo que marcou o final da ditadura militar brasileira, na dcada
de 1980, e a redemocratizao, os movimentos sociais se estabeleceram como
importantes interlocutores das aspiraes da populao. Esses movimentos passaram a ser considerados legtimos representantes da sociedade civil organizada
e sua expanso expressava o prprio processo de alargamento da democracia,
por meio da constante luta pela criao de espaos pblicos. Movimentos por
creches, feministas, de negros, sem terra, contra a fome e a misria etc.
Movimentos sociais: espaos de educao no formal da sociedade

civil
A presena dos movimentos sociais uma constante na histria poltica do pas, mas ela cheia de ciclos, com fluxos ascendentes e refluxos
(alguns estratgicos, de resistncia ou rearticulao em face de nova conjuntura e as novas foras sociopolticas em ao). O importante a destacar
esse campo de fora sociopoltico e o reconhecimento de que suas aes
impulsionam mudanas sociais diversas. O repertrio de lutas que eles
constroem demarcam interesses, identidades, subjetividades e projetos
de grupos sociais. A partir de 1990, os movimentos sociais deram origem
a outras formas de organizaes populares, mais institucionalizadas, como
os fruns nacionais de luta pela moradia popular. No caso da habitao e
reforma urbana, por exemplo, o prprio Estatuto da Cidade resultado dessas lutas.
84
O Frum da Participao Popular e tantos outros fruns e experincias organizativas locais, regionais, nacionais e at transnacionais estabeleceram prticas, fizeram diagnsticos e criaram agendas para si prprios,
para a sociedade e para o poder pblico. O Oramento Participativo e vrios
programas surgiram como fruto dessa trajetria. Para citar alguns desses
movimentos nos anos 1990, destacamos: movimentos de carter pluriclassista e conjunturais, como foi o Movimento tica na Poltica ou a Ao da
Cidadania Contra a Fome e a Misria; movimentos de desempregados, aes
de aposentados e pensionistas. Os primeiros tiveram espao na mdia e contriburam para a mudana poltica do pas. A Campanha contra a Fome deve
seu sucesso atuao miditica por meio da figura de Betinho. Os movimentos de gnero (relaes entre homens e mulheres), entre os quais se
destacam os movimentos de mulheres e os de homossexuais, os movimentos de afro-brasileiros e os de indgenas so considerados identitrios
e culturais, conferem aos seus participantes uma identidade centrada em
fatores tnicos e raciais. Na questo do movimento indgena, h importantes
conquistas obtidas aps a Constituio de 1988, tais como a demarcao
de suas terras, o direito de alfabetizao em sua prpria lngua e, mais
recentemente, a busca da venda de seus produtos, no em mercados alternativos, mas por preos justos e competitivos, em mercados globalizados.
H outros movimentos identitrios e culturais, como os movimentos geracionais, nos quais se destacam os jovens, com seus movimentos expressos,
por exemplo, na msica, pelo Hip Hop, pelo Rap e tantos outros. E, ainda,
os movimentos de meninos e meninas de rua e os de idosos completam os
movimentos das geraes.
Fonte: Gohn (2004).
Esses movimentos tiveram grande importncia no processo constituinte,

que levou elaborao da Constituio de 1988, consagrando o princpio de participao da sociedade civil. Acreditava-se que o projeto, o qual havia sido incorporado ao texto constitucional, possibilitaria a expanso e o aprofundamento da
democracia por meio da participao coletiva, uma vez que o projeto determinaria
a criao de espaos pblicos de gesto, tais como os Conselhos Gestores de
Polticas Pblicas, institudos por lei, e os Oramentos Participativos.
A eleio de Fernando Collor de Mello, em 1989, provocou uma reviravolta
e trouxe consigo os projetos de ajuste neoliberal, baseados em um projeto de
Estado mnimo que se isenta gradualmente de seu papel de garantir o bem-estar
social, transferindo essas responsabilidades para a sociedade, e trouxe tambm a adoo dos princpios do Consenso de Washington.
85
A adoo desses princpios passa a ser a tnica das polticas pblicas

brasileiras e, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, passa por
uma reelaborao que permitiria seu uso sem que com isso se ferissem os
princpios constitucionais.
Dagnino (2011) sugere que teria ocorrido uma confluncia perversa entre
dois projetos que apontariam para direes antagnicas: o projeto poltico-democrtico de origem popular, com perspectiva de participao e gesto democrtica,
e o projeto neoliberal, com perspectiva privatizante. Por perversa, a autora entende o fenmeno cujas consequncias contrariam sua aparncia, cujos efeitos no
so imediatamente evidentes e se revelam distintos do que se poderia esperar.
H uma ressignificao da concepo de participao, que acompanhada
de uma reconfigurao da sociedade civil. O princpio adotado passa a ser a integrao individual ao mercado de trabalho e ao mercado consumidor ou produtor.
Conceitos como liderana, inovao e iniciativa passam a frequentar o vocabulrio da gesto da escola como incentivo a uma nova forma de participao que
faria da escola uma unidade de produo. Assim, tornar-se cidado deixa de
significar ser sujeito de direitos para ser algum que se qualifica para o emprego
e para o mercado de trabalho, ou para se tornar um empreendedor capitalista.
O Estado retira-se gradualmente da sua condio de garantidor de direitos,
os quais passam para a esfera do mercado. Sade, educao e previdncia
passam a ser geridos pelo setor privado, e os direitos trabalhistas passam a
ser eliminados em nome da livre negociao entre patres e empregados e do
trabalho flexvel, conforme as mudanas na esfera produtiva.
Tambm o trabalho do professor afetado por essas novas polticas. Segundo Oliveira (2011), as reformas so marcadas pela padronizao e massificao de certos processos administrativos e pedaggicos. Sob o argumento
da organizao sistmica e da necessidade de garantia da universalidade da
oferta, elevou-se a quantidade de alunos, o que levou racionalizao do sistema, com a redefinio dos setores em que se deveriam aplicar os recursos, e
elevao do controle central das polticas implementadas.
O modelo de gesto escolar adotado combinou estratgias de racionalizao e determinao de setores prioritrios para a aplicao de recursos a fim de
maximizar sua potencialidade. A determinao de metas e de resultados esperados orientaram as estratgias de planejamento estabelecidos por um controle
central de formulao de polticas. Entre as estratgias de racionalizao, houve
o estmulo participao das comunidades na busca de alternativas de financiamento para as escolas, por meio de complementao oramentria proveniente de festas, doaes etc., ou por parcerias com entidades civis privadas ou
organizaes sociais.
86
Como observa Oliveira (2011), ao contrrio do modelo fordista de produo

em srie, que era padronizado e voltado para a produo em massa, a nova forma de gesto supe formas mais flexveis de organizao e gesto do trabalho,
sem a rgida diviso das tarefas. Nessa nova forma de gesto, incentivada a
formao de grupos em organizao do trabalho, que, a partir das metas recebidas da administrao central, buscam estratgias locais para sua implementao, o que permite maior adaptabilidade s situaes novas e possibilita a
intensificao da explorao do trabalho.
Essas mudanas podem ser constatadas nas estruturas escolares, com
as diretrizes curriculares e implementao de processos de avaliao que tm
tornado cada vez mais instvel e precrio o emprego no magistrio pblico.
Essa forma de gesto nada tem de democrtica e, embora tambm conte para
seu sucesso com a participao da comunidade, apresenta uma concepo de
participao distinta da da gesto democrtica. Enquanto, para esta ltima, a participao elemento de determinao das aes e polticas pedaggicas e organizacionais da escola, na gesto de resultados a participao da comunidade
uma estratgia para estabelecer parcerias de financiamento da escola.
3.5 A gesto democrtica e a organizao da escola

Neste item procuraremos aprofundar a concepo de gesto democrtica por
meio do estudo da escola como uma organizao social instituda pelo Estado.
Por meio da caracterizao do ambiente escolar como um espao de diversidade,
constitudo por grupos de natureza e interesses distintos, procuraremos estabelecer o carter da participao dos diferentes agentes da comunidade escolar.
3.5.1 A escola concebida como organizao social

Um dos aspectos que se deve ter em mente quando se estuda a escola
a multiplicidade de elementos que participam, interagem e interferem em sua
organizao. O que se denomina espao escolar o resultado da interao de
diferentes grupos que se organizam em subgrupos e determinam a organizao
e cultura, em seus aspectos sociossimblicos. Assim, para que se possa estabelecer as possibilidades de participao, deve-se procurar determinar que tipo de
organizao e de associao e que grupos sociais so produzidos no interior
do espao escolar.
A escola contempornea uma organizao burocrtica instituda pelo Estado e integra um sistema cuja tarefa a promoo da instruo pblica, e uma de
suas funes introduzir o indivduo, por meio da socializao e da constituio
87
de disposies de conformidade, em uma sociedade na qual seu sucesso est diretamente vinculado crena nos princpios propagados pelo sistema escolar. A
escola constitui uma estrutura social particular, regulada por uma superordenao
racional nacional que se expressa em uma administrao prpria.
Organizao
Segundo o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa (HOUAISS &
VILLAR, 2001), deve-se atentar para o fato de o termo organizao no se
referir apenas estrutura burocrtica, mas aos elementos culturais e ao sistema de significados compartilhados por todos os membros que distinguem
uma organizao das demais. Constitui o modo institucionalizado de pensar
e agir que existe em uma organizao.
Tomada deste ngulo, a escola uma organizao com uma estrutura

administrativa a qual, no plano consciente, um ordenamento racional que segue as proposies estabelecidas pelo poder pblico (CANDIDO, 1983, p. 107).
Para alm do plano organizacional, a escola se apresenta como uma instituio
mais complexa, compreendendo aspectos culturais e simblicos que derivam
de sua existncia como grupo social (ibid., p. 107). Isto significa que, para alm da
estrutura administrativa, normatizada e objetiva, outras relaes se constituem
no interior do espao escolar, resultantes da prpria interao do grupo social
que compe a escola. Esse aspecto da escola faz com que se considere esse
espao como um ambiente social caracterizado por tenses e acomodaes
entre seus diversos integrantes.
Os grupos sociais que compem o espao escolar podem ser determinados por meio de diferentes concepes, o que permitir compreender que no
encontramos grupos estticos, mas associaes constitudas por interesses,
identificaes ou fatores dos mais diferentes matizes, o que leva existncia de
redes que frequentemente se entrecruzam.
primeira vista, a escola apresenta uma estrutura estratificada, composta
de agentes que ocupam diferentes nveis em sua estrutura social. A primeira dessas diferenciaes se d pela distino entre a posio de professores e alunos.
Alm disso, tambm podem ser observados imediatamente outros dois grupos
funcionrios e pais (ou grupo parental). Dentro destes grupos encontram-se
ainda outros que podem ser distinguidos com uma anlise mais apurada.
88
Do lado dos alunos, relaes de idade, sexo, sala, possibilitam a aproximao e formao de grupos, que muitas vezes se subdividem de acordo com
interesses sociais e culturais especficos, ou na cooperao para uma finalidade comum (esporte, atividades escolares etc). Outro aspecto importante o fato
de que a escola constitui status.
Entre os alunos, comum a estratificao por idades que muitas vezes
significa a submisso dos mais novos aos mais velhos (ibid., p. 118). A origem
social pode tambm ser outro fator de estratificao, sendo motivo para separao dos alunos com pais mais abastados dos alunos provenientes de camadas
populares. H tambm outras formas de estratificao, como a diviso entre os
mais aplicados e os que obtm menor sucesso escola ou o estabelecimento
de hierarquias sobrepondo grupos que alcanam privilgios graas ao sucesso
nos esportes ou nas conquistas sexuais, podendo tambm surgir lideranas associadas a comportamentos violentos, transgressores e muitas vezes voltados
para atividades ilegais.
Candido (1983) observa que o educador um lder institucional. Isto significa que a posio e o cargo os quais ocupa que conferem ao docente e ao
diretor a liderana do processo educativo na escola:
a ao exercida pelo professor independe, para configurar-se, das suas
qualidades de atrao pessoal, fundando-se eminentemente na faculdade
socialmente conferida de superimpor aos educandos um sistema de normas educativas e sociais preestabelecidas. [...] A autoridade exercida pelo
educador depende de fatores objetivos, pois, mais que dos subjetivos que
interferem como reforo, mas no como condio da liderana (ibid., p. 121).
A autoridade do professor deriva, ento, de fatores os quais so redefinidos

no espao escolar e podem constituir elementos que incluem a possibilidade de
exercer coero, a ascendncia que este professor tem dentro de seu grupo
social e no grupo dos alunos; seu prestgio pessoal, resultante de respeito por
aspectos didtico-pedaggicos, ou por simpatia pessoal junto a alunos e professores ou ainda por pertencer a grupos que tm posio de prestigio na escola ou
na comunidade a que a escola pertence.
necessrio, aqui, que se note a existncia de grupos internos ao grupo
de docentes da escola. Como em toda estrutura social, formam-se no interior do
espao escolar associaes que podem surgir de identidade de ideias, ou por
amizade e vizinhana, pela antiguidade ou recente admisso na instituio, pela
formao acadmica estudaram em uma mesma instituio etc. Alm disso,
encontram-se tambm associaes estratgicas na luta pela ocupao de cargos na hierarquia da escola, por prestgio ou privilgios na prpria organizao
89
escolar ou em outros rgos do sistema educacional. O diretor de escola deve

ser localizado neste grupo, e dentro da luta para ascenso e manuteno de
sua situao que se deve compreender como articula e se articula com os diferentes grupos sociais da escola.
Entre os funcionrios, encontramos as mesmas condies de agrupamento que se verificou entre os professores. J entre os pais, a situao se apresenta de forma distinta. A forma como se relacionam com os demais grupos da
escola no depende, necessariamente, de pertencer ou no a um grupo especfico de pais. Muitas vezes os pais se associam aos grupos de professores ou
direo, ou fazem-lhes oposio em razo de partilhar de pontos de vista ou
interesses opostos aos destes grupos. Muitos buscam prestgio para si e para
seus filhos por meio da associao com grupos de prestgio de professores e
diretores. Por outro lado, pode-se verificar tambm uma associao com grupos
de oposio aos grupos que se encontram no poder, em razo de identificao
ideolgica ou de aspectos de gesto, ou ligados a questes exteriores ao ambiente escolar, como disputas polticas no mbito local, municipal ou no interior
do prprio sistema de ensino. Isso no significa que no se possa encontrar
grupos de pais formados segundo os aspectos verificados para docentes e funcionrios ideologia, amizade, vizinhana, filhos nas mesmas salas, interesses
comuns, histria comum anterior ao ingresso na instituio escolar etc.
Nossa inteno, com essa explanao, foi de apresentar alguns aspectos
que levam cada escola a se constituir como uma organizao de indivduos
com caractersticas prprias e distintas umas das outras, embora todas sejam
submetidas a um nico ordenamento burocrtico. Esses elementos assumem
importncia ainda maior quando se trata de discutir a constituio do conselho de
escola. Para alm da legislao normatizadora, em cada escola o conselho
ser constitudo como um reflexo das tenses entre os diferentes agrupamentos polticos e sociais e desempenhar um papel que ser aquele acordado no
explicitamente na legislao, mas segundo os interesses dos grupos da escola. A autoridade do conselho ser diretamente proporcional autoridade e ao
prestgio dos seus representantes nos diversos agrupamentos que compem a
escola e representatividade que lhes reconhecerem.
3.5.2 As relaes de poder no interior da escola

Os diferentes agentes escolares apresentam percepes contraditrias a
respeito das relaes escolares. Frequentemente, exprimem uma relao de
amor e dio com a instituio e associam aspectos de satisfao e frustrao.
90
A poltica educacional nacional, estadual e municipal constituem os elementos externos que determinam um campo de poder no espao escolar. rgos
como secretarias municipais e delegacias regionais introduzem exigncias, interferindo na organizao e nas atividades da escola, na medida em que impem exigncias de estrutura, relatrios e planejamentos que se interpem na realizao das tarefas cotidianas. Cargos como direo, coordenao e secretaria
frequentemente devem abandonar seus afazeres pedaggicos para atender s
constantes demandas dos agentes externos. Como a escola parte de um sistema maior e regida por normas determinadas pelo poder pblico ao qual est
submetida, todos aqueles que tm cargos dirigentes conduzem suas aes pelos aspectos determinados pelos agentes do poder pblico.
Como organizao, a escola segue polticas contraditrias que atendem a
interesses de grupos localizados nacional, estadual, municipal e muitas vezes
localmente. A comunidade atendida tem pouca influncia nos aspectos polticos
que determinam as normas e leis do funcionamento da escola dentro do sistema educacional. ela, entretanto, que est mais prxima e que tem a escola
como um dos aspectos de sua vida.
3.5.3 A gesto da escola

Do ponto de vista da administrao escolar, no se pode simplesmente esperar que as coisas caminhem sozinhas. Como vimos anteriormente, a escola
uma instituio cuja estrutura e organizao so estabelecidas legalmente pelos
poderes pblicos. Essa organizao deve ser regida mediante normas e regulamentaes, em parte derivadas da legislao externa, em parte estabelecidas
pela prpria autoridade escolar. Isso significa que a autoridade responsvel pela
administrao deve estar a par de tudo o que acontece na escola, determinar
procedimentos e implementar as aes necessrias para o seu bom andamento.
A direo responsvel legal pelo bem-estar fsico e mental dos alunos durante
o perodo em que eles se encontram na escola, por isso preciso ateno
em relao ao estado de conservao dos equipamentos escolares e s condies da estrutura fsica da escola. Tambm deve se preocupar com questes
como saber quem o responsvel por buscar a criana na escola e garantir que
ela seja entregue somente para pessoas autorizadas, bem como no permitir
que ela retorne sozinha sua casa. Tambm so de responsabilidade da direo os conflitos entre os alunos, ou destes com outras pessoas no interior da
escola, ou no permetro externo sob a responsabilidade da escola. Lanchonetes,
pessoas em geral, funcionamento de secretaria, segurana e limpeza de banheiros, quadras, equipamentos de laboratrios, bibliotecas e brinquedotecas
tambm so responsabilidades da direo. Alm disso, a direo divide com
91
a coordenao pedaggica a principal tarefa da escola as atividades pedaggicas de ensino-aprendizagem e avaliao. Pode-se constatar, portanto, que a
administrao de uma escola no pode ser concebida simplesmente como um
conjunto de princpios, mtodos e tcnicas aplicveis a uma situao determinada, porque isto pode levar a escola a perder de vista sua finalidade ltima, que
a educao dos alunos. A atividade de gesto da escola no pode ser reduzida a
regras gerais e abstratas, porque ocorre em uma escola especfica, concreta, em
um local diferente do local das demais escolas, frequentada por alunos diferentes
dos alunos das demais escolas, com problemas prprios, com histria prpria e
que existe em condies histricas, sociais e polticas determinadas.
3.5.3.1 Trs tipos de gesto da escola

Apresentaremos em seguida as concepes mais comuns de gesto da
escola. necessrio observar que estes so modelos gerais e abstratos e que
nenhuma escola concreta corresponde exatamente a um tipo preciso descrito.
A forma mais comum encontrada nas escolas hbrida, predominando um ou
outro modelo.
Administrao tradicional
baseada na concepo taylorista tradicional, com maior influncia da
sociologia positivista e da psicologia behaviorista. A realidade, nesse caso,
vista como algo estvel e homogneo, e as relaes impessoais so baseadas
nas normas burocrticas. O comportamento humano visto como previsvel
e passvel de ser moldado por controles, normas e regulamentos, que garantiriam uniformidade das aes. H uma concepo hierrquica de administrador, segundo a qual o diretor, que ocupa o topo, o principal responsvel por
adquirir e gerir os recursos necessrios para o funcionamento da escola e seu
papel de dirigir e estabelecer as metas e estratgias adotadas por todos os
demais membros da escola. A participao da comunidade reduzida a doaes para ajudar no oramento da escola e a reunies de avaliao dos filhos.
A gesto baseada na fragmentao de tarefas, as quais devem ser
entregues a pessoas especializadas. Essa concepo parte do princpio de
que as diferenas regionais ou locais no afetam a administrao, a qual
deve ser a mesma para todas as escolas do sistema, o que garantiria eficincia e eficcia. Assim, predomina uma concepo paternalista da escola,
na qual prevalece a autoridade do diretor e professores, exigindo-se do aluno uma atitude receptiva, e o que caracteriza as relaes a ausncia de
92
comunicao entre os alunos e direo.
Concepo gerencial de gesto

A gesto gerencial baseada na concepo de qualidade total e tem
origem na esfera produtiva industrial. As metas do sistema de ensino so
estabelecidas cientificamente a partir de indicadores que refletem as metas
econmicas, sociais e polticas. A educao concebida como treinamento,
adestramento ou ajustamento ao sistema, e tem como funo a preparao de
recursos humanos (mo de obra) necessrios para o desenvolvimento social.
O aprendizado baseado em tcnicas que so concebidas como o meio mais
eficaz de obter a maximizao da produo e otimizao do funcionamento
da sociedade. O papel da escola organizar o processo de aquisio de
competncias (capacidade necessria para realizar uma tarefa), habilidades
(saber fazer, atitudes adequadas para a realizao de tarefas) e conhecimentos especficos, teis e necessrios para que os indivduos se integrem mquina do sistema social global. A prtica escolar deve ser objetiva e pautada
por atividades de natureza mensurvel, passveis de rpida verificao. No h
espao para subjetividades. A abordagem sistmica e consiste na homogeneizao do processo de transmisso de informaes que, por sua impessoalidade, objetividade e padronizao, assume a forma instrucional e pode atingir
grandes massas de alunos, como o caso da educao a distncia. O papel
do professor o de facilitar e estimular o comportamento de colaborao. O
diretor definido como uma liderana participativa. O gestor gerencial deve
ser um lder, que troca o poder de comando do diretor tradicional pela capacidade de influenciar e mobilizar a comunidade escolar. Deve ser um lder de
equipe, capaz de ouvir, apreciar e usar as capacidades de cada um de seus
integrantes, fazendo uso das informaes que recebe. Procura valorizar as
perspectivas e opinies de todos para garantir a colaborao do grupo.
Seu papel garantir que a comunidade escolar professores, pais,
alunos, funcionrios ajude a garantir o cumprimento das metas e objetivos, que devem ser estabelecidos pelo diretor de acordo com as diretrizes
que recebe dos rgos de educao superiores. A finalidade da gesto
melhorar o desempenho da escola, com base em uma viso estratgica que
busca elevar a posio da escola nos resultados de avaliaes nacionais e
internacionais; os integrantes da comunidade escolar devem ser instrudos
em como contribuir para atingir os fins institucionais, sendo reconhecidos
por isso. Os processos de gesto tm como foco a aprendizagem organizacional e esto baseados em padres de desempenho e efetividade que so
monitorados sistematicamente. A comunidade, vista como usuria, deve ser
atrada pela direo da escola, com vistas realizao de seus objetivos.
93
O papel de liderana se faz presente diretamente na orientao da escola no caminho da obteno de resultados, da satisfao dos beneficirios
e usurios e da adio de valor no desempenho organizacional. A participao da comunidade deve ser incentivada no cumprimento da misso e
de metas institucionais, e, ao final do processo, a direo deve prestar contas e assumir a responsabilidade pblica pelos resultados da escola. Tanto
os resultados financeiros como o atingimento das metas anuais devem ser
analisados por todos para a tomada de decises futuras com relao aos
processos da escola. As crticas e conflitos so considerados incentivos
participao e um modo de atrair a comunidade para participar de projetos.
A falta de verbas na escola no considerada uma falha dos rgos superiores da educao, mas uma oportunidade para mobilizar a participao da
comunidade nos projetos da escola.
Gesto democrtica
A gesto democrtica uma forma de gesto participativa em que
toda a comunidade se responsabiliza pela gesto da escola. Essa forma de
gesto tem como base a elaborao coletiva do Projeto Poltico-Pedaggico
(PPP) da escola, documento que nortear a gesto e todas as decises no
mbito escolar. Na concepo de gesto democrtica, docentes, pais, alunos
e a comunidade na qual a escola est instalada participam da discusso
sobre as questes pedaggicas, financeiras e organizacionais. As normas e
regulamentos da escola so estabelecidos coletivamente, e todos assumem
o compromisso de zelar pelo seu cumprimento.
Segundo Dourado (1998, p. 79), a gesto democrtica um processo
de aprendizado e luta poltica que no se circunscreve aos limites da ao
educativa escolar, mas se expande para a possibilidade de criao de canais de efetiva participao democrtica no campo social como um todo. H,
portanto, um redimensionamento do papel da escola, que assume o dever
de uma educao pblica para a democracia.
Entre os principais aspectos da gesto democrtica, podemos ressaltar: educao concebida como prtica essencialmente poltica e deve levar
crtica das relaes polticas, econmicas e sociais da sociedade capitalista;
valorizao da experincia vivida como base da relao educativa; educao
concebida como prtica social e valorizao do processo de ensino; compromisso com a democratizao e transformao social; a autoridade do diretor
94
no implica ser direto e ter controle, mas ter articulao e mediao.
3.5.3.2 Gesto democrtica e participao
O princpio de gesto democrtica das escolas pblicas constitui um dos

pilares da atual poltica educacional e est indissociavelmente vinculado ao estabelecimento de mecanismos legais e institucionais de participao poltica.
Vincula-se concepo de que a participao poltica da populao tem papel
fundamental na formulao das polticas educacionais, tanto no seu planejamento como na tomada de decises, no que diz respeito definio de onde,
quando e como utilizar os recursos pblicos.
A participao da comunidade da escola em sua gesto constitui um mecanismo que tem como finalidade a propagao de estratgias democratizantes
e participativas que valorizam e reconhecem a importncia da diversidade poltica, social e cultural na vida local, regional ou nacional.
A ideia que se encontra na base da concepo de gesto democrtica
de que a escola parte da sociedade e nela que se d incio ao aprendizado de
prticas democrticas e igualitrias, que podero contribuir para democratizar
as relaes de toda a sociedade. A comunidade escolar, coordenada pelo seu
diretor, e atenta ao contexto das mudanas sociais, deve constantemente refletir
sobre o papel da educao escolar, no momento em que estabelece as diretrizes
e o planejamento das atividades escolares. A chamada qualidade de ensino
tambm estabelecida pelo grau de desenvolvimento democrtico das relaes
escolares e do tratamento das questes relativas a desigualdades sociais e
diversidade nos elementos curriculares.
Participao, nesta perspectiva, significa no apenas dialogar, conversar
ou construir um consenso, mas implementar uma experincia de discusso e
95
debates de propostas de projetos coletivos para a escola. um processo de politizao, por meio do qual todos os integrantes da escola se posicionam sobre
as condies da educao e buscam alternativas polticas para a sua gesto.
Trata-se, acima de tudo, de introduzir por meio da escola uma nova prtica poltica, na qual a atual forma de participao, reduzida ao voto no perodo
eleitoral, possa gradualmente ser substituda por um processo de discusso em
toda a sociedade.
A questo da participao, em especial a partir de 1968, est permanentemente presente na discusso a respeito das formas de administrar.
difcil definir as causas dessa importante mudana. Isso significou nada
menos que uma reviso dos pressupostos tericos do taylorismo e a sua
substituio, mesmo que muito lentamente, por valores contemporneos,
como flexibilidade, tolerncia com as diferenas, relaes mais igualitrias,
justia e cidadania. Nunca mais o padro de relacionamento autocrtico,
hierrquico e formalista do taylorismo recuperou o prestgio.
O mundo todo passou por mudanas culturais aps a Segunda Grande
Guerra, atingindo uma espcie de clmax com as manifestaes de 1968.
O comportamento individual, a estrutura familiar, a sexualidade e as instituies foram fortemente questionados. Era de se esperar que as organizaes reagissem a esse processo, procurando adequar-se ao seu tempo.
Um dos resultados palpveis foi a introduo da ideia de participao como
alternativa administrativa e estratgica.
Fonte: Gutierrez & Catani (1998).
3.5.3.3 Os conselhos escolares como espao de mediao no processo

de gesto
Se considerarmos os possveis contornos que assumem as relaes entre os diferentes agentes no interior da instituio escolar e a multiplicidade e
amplitude dos elementos que interferem em sua organizao, deve-se levar em
conta que a escola constitui um espao de tenses e conflitos, dos quais muitos
no so visveis, no se encontram explcitos ou sequer so plenamente conscientes para os diferentes agentes. Dado que o espao escolar o resultado da
interao de diferentes grupos que se organizam em outros subgrupos, pode-se
procurar estabelecer que papel o conselho assume nessa organizao.
Nessa perspectiva, o conselho escolar pode ser concebido como um es-
96
pao de mediao entre os diferentes agentes, para a exposio de posies
antagnicas, conflitos e proposies, com o objetivo de se conhecer o que pensam os diferentes interlocutores e de se buscar estratgias para superar as
divergncias sem, com isso, perder as diferenas de opinies e multiplicidade
de posies. Trata-se de criar, por meio do conselho, um espao pblico no interior da escola, onde diferentes agentes possam assumir posies divergentes
e que, ao final, todos os interlocutores reconheam sua posio de igualdade.
Ao mesmo tempo, o conselho seria capaz de estender esse espao pblico para
todo o espao escolar, porque no apenas os representantes devem ser considerados iguais, mas todos os demais agentes escolares. Tal condio seria um
passo importante na direo da reduo das relaes autoritrias, dos preconceitos de gnero, sociais ou tnicos.
Essa concepo de conselho pode gradualmente mudar a forma como se
realiza a participao da comunidade na escola.
3.5.4 O papel do diretor e a forma de provimento da funo de diretor

na escola pblica
Na forma tradicional e gerencial, o diretor assume o papel central na determinao dos passos da educao escolar. Na concepo democrtica, o papel do
diretor assume a perspectiva de propiciar a participao da comunidade e implementar o que foi determinado por ela no conselho de escola e no PPP. Para que esses objetivos sejam alcanados, o diretor deve abrir mo da sua tradicional posio
de poder e compreender que ele no um provedor ou lder animador da escola,
mas um agente de implementao de estratgias e aes democrticas que levem
a uma, cada vez maior, participao e democratizao da gesto da escola.
O fato de o cargo de diretor ser estabelecido legalmente e de pesar sobre
ele a responsabilidade com o bem-estar da escola no pode servir de argumento
contra a democratizao da gesto. Tambm o Presidente da Repblica, o Governador de Estado e o Prefeito respondem pela sade fsica e econmica de seus
governados e encontram-se submetidos lei. Embora gozem de certa autonomia
para deliberao, devem sempre responder legalmente e implementar o que foi
deliberado pelo legislativo. Desse ponto de vista, a gesto democrtica seria a
extenso para a esfera escolar da concepo e dos dispositivos de democracia
que j existem constitucionalmente para a gesto nacional do Estado brasileiro.
Isso no significa que o diretor tenha perdido atribuies, mas que elas
so agora partilhadas por um conselho de escola, que o apoia e auxilia nas
decises polticas. A figura do diretor, embora tenha sido redesenhada, permanece central para a gesto e organizao da escola e implementao da
democracia na comunidade escolar. Por esse motivo, essencial que se discuta
a forma como o seu ocupante ascende ao cargo.
97
De acordo com Dourado (1998, p. 82), as formas mais usuais de provimento das escolas pblicas tm sido: a) diretor livremente indicado pelos poderes
pblicos (estados e municpios); b) diretor de carreira; c) diretor aprovado em
concurso pblico; d) diretor indicado por lista trplice ou sxtupla; e) eleio direta pela comunidade.
A primeira dessas formas a mais usual, principalmente nas escolas municipais. Nesse caso, o indicado pelo Prefeito, Secretrio Municipal ou, no caso
do Estado, pelo Secretrio Estadual de Educao, exerce uma funo de confiana e demissvel, ad nutum, isto , pode ser demitido a qualquer momento
pela autoridade que o nomeou. A segunda modalidade tem uso reduzido, e o
acesso ao cargo obedece a critrios hierrquicos de pontuao ou tempo de
servio, cargos anteriores, titulao acadmica, merecimento, distino etc. A
modalidade de concurso aquela que melhor atende aos princpios de provimento de cargos pblicos estabelecidos constitucionalmente.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer
aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, aos seguintes aspectos:
I os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos
estrangeiros, na forma da lei;
II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao
prvia em concurso pblico de provas, ou de provas e ttulos, de acordo com
a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de
livre nomeao e exonerao.
Fonte: Brasil (2012).
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

O processo de eleio direta pela comunidade de diretores vem sendo
considerado por muitos de seus defensores como a forma mais legtima de
estabelecer o ocupante do mais elevado cargo da escola. Seu principal argumento considerar a ao de direo da escola um ato poltico por excelncia,
que deve ser preenchida segundo critrios polticos e no de competncias
tcnicas ou proximidade partidria. Da mesma forma que ocorre na administrao pblica, a funo de diretor seria semelhante quelas exercidas pelos
cargos polticos majoritrios, isto , presidente, governadores e prefeitos.
98
3.5.4.1 Diretor: cargo e funo

Como o acesso a cargos pblicos, constitucionalmente, s pode ser realizado mediante concurso, todos aqueles que realizam as funes estabelecidas
para um cargo sem terem sido aprovados em concurso adequado so demissveis ad nutum, isto , segundo o desejo de quem os nomeou, ainda que tenham
sido eleitos em sufrgio pblico e direto.
Cargo e funo
De acordo com a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe
sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais:
Art. 3o Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
Pargrafo nico. Os cargos pblicos, acessveis a todos os brasileiros,
so criados por lei, com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres
pblicos, para provimento em carter efetivo ou em comisso (BRASIL, 1990).
J a funo pode ser definida como um conjunto de tarefas e responsabilidades atribudas a um determinado cargo ou a servidores para a
execuo de servios eventuais pela administrao pblica.

Nesta unidade, apresentamos as mudanas no campo da administrao
ocorridas aps a implementao do projeto neoliberal e os efeitos das mudanas tecnolgicas na esfera produtiva. Tratamos ainda da organizao da escola
e das relaes que caracterizam o espao escolar para determinar os tipos de
gesto e o papel da participao e dos conselhos escolares.
Como podemos constatar ao longo do texto, uma das caractersticas principais do processo administrativo a adequao dos meios aos fins. A administrao
clssica taylorista, como vimos na segunda unidade, props uma organizao da
produo baseada na fragmentao. A produo passou a ser mensurvel segundo um padro rigoroso do tempo necessrio para a sua execuo. A inteno era
tornar o processo produtivo mais eficiente. Um dos principais efeitos da administrao taylorista foi a separao entre o planejamento e a execuo do trabalho. O sistema de Taylor teve como funo direcionar o processo de produo
99
segundo os interesses do proprietrio do capital. Esse modelo de administrao

s comeou a mudar significativamente com a crise econmica que atingiu a
economia mundial, j a partir de 1970, com impacto maior no ano de 1980.
Ocorre ento um deslocamento dos trabalhadores da rea de manufatura para
o setor financeiro, de modo que gerenciar e racionalizar recursos passa a ser
mais importante do que produzir. Com a acelerao das mudanas tecnolgicas, os projetos multianuais que previam metas e mudanas apenas em longo
prazo deixaram de ser adequados, o que determinou uma reestruturao do
mercado e da produo. A rigidez do sistema produtivo foi ultrapassada pela
extrema maleabilidade do mercado financeiro. Decorre da a reorganizao da
poltica econmica mundial, que levou as corporaes a entrar em um novo perodo de racionalizao, reestruturao e intensificao do controle do trabalho.
A nova concepo apoiou-se na flexibilizao dos processos e no mercado de
trabalho, nas novas tecnologias e no marketing, responsvel pela elevao dos
padres de consumo. No campo poltico, a crise do modelo do Estado de bem-estar
social, provocado pelo elevado dficit das economias europeias, abriu espao para
a expanso de um modelo econmico e poltico que j vinha sendo gestado
desde o final da Segunda Grande Guerra: o neoliberalismo.
Essas mudanas nas esferas econmica e poltica trazem consequncias
para a esfera social, e a educao passa a ser objeto de ateno renovada. De um
lado, o Brasil, aps o perodo de autoritarismo dos governos militares, passa por
uma reestruturao das relaes de poder entre governantes e sociedade, por meio
da concepo de gesto democrtica. Por outro lado, os setores liberais buscam
adequar a economia e o sistema produtivo brasileiro s mudanas ocorridas na
esfera produtiva em nvel mundial. So constitudas, assim, duas posies polticas que apresentam concepes distintas de gesto democrtica, cada uma com
uma interpretao prpria do papel da participao coletiva na gesto pblica.
H uma ressignificao da concepo de participao, que acompanhada de
uma reconfigurao da sociedade civil.
O Estado retira-se gradualmente da sua condio de garantidor de direitos,
a qual passa para a esfera do mercado. Ou seja, sade, educao em previdncia passam a ser geridos pelo setor privado, e os direitos trabalhistas passam a
ser eliminados em nome da livre negociao entre patres e empregados e da
flexibilizao do trabalho, imposta pelas mudanas na esfera produtiva.
Tambm o trabalho do professor afetado por essas novas polticas e as
reformas promovidas nesse setor so marcadas pela padronizao e massificao dos processos administrativos e pedaggicos. Deu-se incio a um processo
de racionalizao do sistema, com a redefinio dos setores em que se deveria
aplicar os recursos e elevao do controle central das polticas implementadas.
100
Essa forma de gesto nada tem de democrtica, pois, embora tambm conte
para seu sucesso com a participao da comunidade, apresenta uma concepo de participao distinta daquela entendida pela gesto democrtica. Enquanto para esta ltima a participao elemento de determinao das aes
e polticas pedaggicas e organizacionais da escola, na gesto de resultados
a participao da comunidade uma estratgia para estabelecer parcerias de
financiamento da escola.
Na sequncia, procuramos estabelecer o papel da escola como organizao social e o carter da participao dos diferentes agentes da comunidade
educacional. A escola contempornea uma organizao burocrtica instituda
pelo Estado e integra um sistema cuja tarefa a promoo da instruo pblica,
e uma de suas funes introduzir o indivduo, por meio da socializao e da
constituio de disposies de conformidade, em uma sociedade na qual seu
sucesso estar diretamente vinculado crena nos princpios propagados pelo
sistema escolar. Observamos que para ser possvel uma gesto democrtica,
necessrio que se compreenda que em toda instituio social, incluindo a escola,
existem grupos internos que se associam por motivos ou interesses distintos.
Como em toda estrutura social, formam-se no interior do espao escolar associaes que podem surgir por identidade de ideias, por amizade e vizinhana,
pelo grande tempo de trabalho ou recente ingresso na instituio, pela formao acadmica ou por razes estratgicas, na luta pela ocupao de cargos na
hierarquia da escola, por prestgio ou privilgios na prpria organizao escolar
ou em outros rgos do sistema educacional. Isso significa que, para alm da
legislao normatizadora, em cada escola o conselho ser constitudo como
um reflexo das tenses entre os diferentes agrupamentos polticos e sociais
e desempenhar um papel que ser aquele acordado, no explicitamente na
legislao, mas segundo os interesses dos grupos da escola. A autoridade do
conselho ser diretamente proporcional autoridade e ao prestgio dos seus
representantes nos diversos agrupamentos que compem a escola e representatividade que lhes reconhecerem.
Procuramos ainda, nesta unidade, apresentar os trs tipos de gestores mais
comuns, do ponto de vista da democratizao da participao da comunidade na
escola: a administrao tradicional, a gesto gerencial e a gesto democrtica.
Na administrao tradicional, a gesto baseada na fragmentao das tarefas
que devem ser entregues a pessoas especializadas, predominando a autoridade
do diretor e dos professores. Na concepo gerencial de gesto, o papel da gesto a maximizao e otimizao dos sistemas de produo. O diretor definido
como uma liderana participativa, capaz de influenciar e mobilizar a comunidade
escolar para que se atinjam os objetivos e metas estabelecidos pelos rgos
101
de educao superiores. A finalidade da gesto elevar o desempenho da escola, orientado por uma viso estratgica que busca elevar a posio da escola
nos resultados de avaliaes nacionais e internacionais. Na gesto democrtica,
toda a comunidade se responsabiliza pela gesto da escola. Essa forma de organizao tem como base a elaborao coletiva do Projeto Poltico-Pedaggico
(PPP) da escola, que deve ser o documento que nortear a gesto e todas as
decises no mbito da escola. Na concepo de gesto democrtica, docentes,
pais, alunos e comunidade onde a escola se encontra instalada participam da
discusso sobre as questes pedaggicas, financeiras e organizacionais. As
normas e regulamentos da escola so estabelecidos coletivamente, e todos
assumem o compromisso de zelar pelo seu cumprimento.
Finalmente, tratamos do papel do diretor. Na forma tradicional e gerencial,
o diretor assume o dever central na determinao dos passos da educao escolar. Na concepo democrtica, o diretor assume a perspectiva de propiciar
a participao da comunidade e implementar o que foi determinado por ela no
conselho de escola e no PPP.

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WILSHIRE, B. Mimetic Engulfment and Self-Deception. In: RORTY, A. Self-Deception.
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104
SOBRE OS AUTORES
Celso Luiz Aparecido Conti

doutor em educao pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), professor do Departamento de Educao e do Programa de Ps-Graduao da Universidade Federal de So Carlos (UFSCar) e coordenador do curso de Especializao em Gesto Escolar do Programa Escola de Gestores, da Secretaria de
Educao Bsica do Ministrio da Educao.
Sandra Aparecida Riscal

doutora em educao pela Unicamp, professora do Departamento de Educao
e do Programa de Ps-Graduao em Educao da UFSCar e vice-coordenadora
do curso de Especializao em Gesto Escolar do Programa Escola de Gestores,
da Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao.
Flvio Reis dos Santos

doutorando em Educao pela UFSCar, mestre em Polticas Sociais pela Universidade Cruzeiro do Sul (Unicsul), professor do curso de Pedagogia da UAB-UFSCar e professor titular de Histria do Quadro do Magistrio, da Secretaria
de Estado da Educao de So Paulo.
105
Este livro foi impresso em setembro de 2012 pelo Departamento de Produo Grfica - UFSCar.

Gestão e Administração Escolar

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Organizao Escolar

Secretria de Educao a Distncia - SEaD

Celso Luiz Aparecido Conti

Ficha catalogrfica elaborada pelo DePT da Biblioteca Comunitria da UFSCar

Conti, Celso Luiz Aparecido.

Abordagem das Relaes Humanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2.7 Consideraes finais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

2.8 Estudos complementares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

3.5 A gesto democrtica e a organizao da escola. . . . . . . . . . . . . 87

A escola concebida como organizao social. . . . . . . . . . . . . . . .

O papel do diretor e a forma de provimento da funo

3.6 Consideraes finais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

1.1 Primeiras palavras

1.2 Problematizando o tema

1.3 A sociedade industrial: a indstria, a fabricao mecanizada e

H divergncias de denominao entre diferentes autores, como tambm h diferentes

Se tais mudanas ocorrem sob a gide da esperana em um mundo de maior

No contexto atual, contudo, a hiptese de Tedesco (1998) que tal sistema

responsvel pela distribuio do saber. A hierarquia tambm no se sustenta

1.4 A sociedade ps-industrial: do modelo de produo

constitudos de trabalhadores homens e brancos passaram a ser criticados. A

legitimao do Estado dependia, por sua vez, de polticas capazes de levar os

A tenso das contradies do sistema fordista-keynesiano resultou em outra

Nesse contexto de nova mobilidade e flexibilidade, marcado pela volatilidade

floresam, mas agora como peas centrais, e no apndices do sistema

Em outras palavras, as economias de escopo derrotam as economias de

Dois acontecimentos paralelos da maior importncia, segundo Harvey

As mudanas na economia poltica global do capitalismo, a partir do incio

O poder dos Estados Nacionais nas dcadas de 1970-1980 precisava ser,

um lado influncias globalizantes e, do outro, disposies pessoais... Quanto

O que podemos perceber, em resumo, uma expanso das possibilidades

elasticidade do Eu, configurada a partir da ampliao das possibilidades de ser

Intimamente ligada mudana do comportamento dos indivduos est a

atingindo os nveis mais elevados. como se as caractersticas da educao

1.5 Consideraes finais

1.6 Estudos complementares

LANDES, D. Prometeu desacorrentado: transformao tecnolgica e desenvolvimento

2.1 Primeiras palavras

2.2 Problematizando o tema

2.3 Os primrdios da administrao

Desse modo, pode-se afirmar que a administrao praticada desde os

(2007, p. 33), trata-se do primeiro caso no mundo de organizao e administrao

Se pensarmos em termos da organizao do trabalho na Europa medieval,

No contexto dessas mudanas, a Reforma Protestante, proposta por Martinho

2.4 A administrao no contexto da Primeira e Segunda Revoluo

funcional (ibid., p. 2).

Quarta fase racionalizao do uso de recursos em expanso: levou

O quadro a seguir, retirado de Lodi (1978), demarca bem a contribuio de

Aplicao do princpio de especializao aos operrios;

Padronizao de procedimentos operativos; especificaes; mtodos de trabalho; planejamento; incentivo

Necessidade de prticas de administrao de pessoal;

Anlise dos movimentos humanos.

nfase no mtodo cientfico; especializao; diviso

Reconhecimento e discusso da importncia das funes administrativas.

Amplitude de controle; unidade de comando; controle

Princpios de organizao, comunicao e informao

Uso do organograma para mostrar a estrutura administrativa; administrao sistemtica da ferrovia.

Estudo de movimentos; estudo dos efeitos de diferentes

Estabeleceu os primeiros cursos em nvel colegial para

A arte e a cincia da administrao; filosofia administrativa; a cincia da administrao.

Plano de prmios no pagamento de salrios.

Fonte: Claude S. George Jr. apud Lodi (1978).

O novo boom se assentava em sete fundamentos conceituais bsicos:

2.5 A administrao na sociedade ps-industrial