Cristiano Rodrigues
Universidade Federal de Mato Grosso
Cristiano Rodrigues
Professor do Instituto de Educao - UFMT
Introduo
inovao social, gerao de novos saberes e ampliao do debate pblico em torno de temas
outrora marginalizados. Neste sentido, a implementao de mecanismos de participao e
democracia direta no subcontinente fruto da presso sistemtica de movimentos sociais,
ONGs, partidos polticos e cidados em busca uma transformao sem precedentes na
sociedade. Contudo,
(...) estas experincias ainda precisam ter seus efeitos de longo prazo provados e so
bastante limitadas geograficamente, bem como em termos da sua influncia cultural
(e portanto poltica). Estas limitaes so devido natureza preliminar e exploratria
do projeto democrtico-participativo. Do mesmo modo, as limitaes econmicas
impostas pelas polticas econmicas neoliberais que dominam toda a regio geram
obstculos para um maior aprofundamento das inovaes democrticas (Olvera,
Panfichi & Dagnino, 2006: 28).
empricos. Busca-se, entre outros objetivos, romper uma certa oposio entre estado e
movimentos sociais como tentativa de melhor compreender como a articulao entre esses
dois campos originou a criao de instituies participativas para a incluso de atores sociais
ao campo da deliberao poltica. Um dos riscos destas tentativas de sntese, contudo, est
em se negligenciar a possibilidade de colonizao do mundo da vida pelos imperativos da
burocracia.
Wampler e Avritzer (2004) buscam no conceito de pblicos participativos um
antdoto para este risco. De acordo com os autores, a aproximao cidad aos aparatos
estatais no se d em mera relao de influncia, mas aumenta a accountability social e
delimita os contornos de polticas pblicas, constituindo-se, portanto, numa nova esfera de
deliberao e negociao. Ainda mais otimista, Faria (2010), ao analisar os padres de
interao estabelecidos entre o governo Lula e organizaes da sociedade civil, prope que
esteja se estabelecendo no pas uma sinergia positiva entre estado e sociedade civil.
Outros autores so, todavia, mais cticos em relao possibilidade de uma sinergia
positiva entre movimentos sociais e estado. A institucionalizao da participao teria,
segundo Mirza (2006), um efeito deletrio sobre as formas de ao coletiva pois levariam a
um enfraquecimento da ao dos movimentos. Ao se concentrarem sobre os espaos
deliberativos, custosos em tempo, energia e fora militante, os movimentos podem acabar
sendo cooptados.
Tatagiba (2011), em estudo feito a partir da experincia do movimento de moradia
da cidade de So Paulo revela que, no Brasil, a identificao do projeto poltico do governo
uma varivel importante para avaliar os resultados alcanados por projetos participativos.
Assim:
Estudos mostram que governos comprometidos com agendas de esquerda tendem
no s a criar mais instncias de participao, como tambm a valorizar mais esses
espaos. No que se refere s estratgias de ao dos movimentos, a presena da
esquerda no poder parece ter consequncias ambguas. No caso das pesquisas que
tenho conduzido, o que tem sido possvel identificar ainda de forma muito
preliminar que em governos liderados pela esquerda os movimentos tendem a
valorizar a maior oferta de participao estatal e a disputar nessas instncias seus
projetos e interesses. Mas tendem tambm a orientar sua ao por uma disposio
menos conflitiva e uma postura de maior conciliao, evitando a presso sobre os
governos e diminuindo o uso do protesto como forma de negociao. Seja para
garantir seus interesses particulares ou para garantir a governabilidade a partir de
uma agenda de esquerda, os movimentos tendem a diminuir a distncia crtica em
relao ao Estado e ao partido, submetendo, consequentemente, suas agendas de mais
longo prazo ao ritmo e s exigncias prprias s disputas eleitorais (TATAGIBA,
2011: 177).
deslocamento das relaes entre movimentos sociais e estado para espaos participativos
mistos incorre em mais riscos que vantagens. A passagem do conflito vivido nas ruas para
arenas institucionais traz como uma de suas principais consequncias, segundo os autores, a
necessidade de conhecimento tcnico e expertise cientfica, recursos que no so facilmente
mobilizados por movimentos sociais. H tambm o risco de que a criao de novos
procedimentos e instituies participativas seja uma mera tentativa de adiar a discusso para
momentos mais oportunos, segundo interesses de uma elite poltico-econmica. Assim, a
possibilidade de manipulao das lideranas, cooptao, desmobilizao das bases e
legitimao de polticas governamentais alheias aos interesses da sociedade civil no pode ser
desconsiderada.
Alm disso:
[...] modelos alternativos de democracia participativa so difceis de implementar. Os
nveis de participao efetiva, pluralidade, e a eficcia de novas arenas de tomada de
deciso so variados e distantes de ser satisfatrios. Quanto ao pluralismo das novas
arenas participativas, uma vez que os recursos para a mobilizao coletiva
distribuem-se desigualmente entre os grupos sociais, grupos e reas mais pobres
correm o risco de serem excludos pelas novas instituies polticas. Sua efetiva
capacidade para tomada de deciso , muitas vezes, mnima: por vrias razes, novos
canais de participao tm sido geralmente limitados a consulta dos cidados (Della
Porta & Diani, 2006: 238).
Uma segunda possibilidade, defendida por Tarrow (1994) em oposio queles que acreditam
que todo movimento social ser invariavelmente cooptado, remete capacidade que os
movimentos sociais tm de exercer influncia prolongada na sociedade civil tanto a partir da
criao de novos repertrios de ao coletiva, que sero posteriormente apropriados por
outros movimentos, quanto por incluir o debate sobre determinada questo permanentemente
na agenda pblica.
Uma terceira possibilidade de influncia via sociedade civil diz respeito criao de
fruns no estatais de elaborao de polticas pblicas. O Frum Social Mundial pode ser
considerado um exemplo real desta possibilidade. Por fim, protestos polticos dentro da
sociedade civil podem gerar, nos agentes estatais, medo de uma instabilidade poltica e
apressar uma resposta governamental (Dryzek, 1996). As mobilizaes populares que
tomaram as ruas do Brasil em junho de 2013, acompanhadas da presteza governamental em
incorporar agenda poltica reivindicaes vindas das ruas, um bom exemplo deste medo
da instabilidade poltica.
Por fim, Dryzek, apoiando-se na proposio de Tarrow acerca dos ciclos de protestos,
que acabam gerando algum nvel de burocratizao e incluso no estado, afirma que a entrada
no estado pode ser, em alguns casos, uma necessidade pragmtica mais que uma estratgia.
Neste ponto, o autor se aproxima das proposies de Cohen e Arato (1992), por uma
estratgia bifocal (em direo sociedade civil e ao estado) dos movimentos sociais. Mas,
diferentemente de Cohen e Arato, mantm que a entrada no estado deve ser feita depois de
um clculo que leve em considerao duas variveis: a articulao entre os interesses do
movimento a algum imperativo estatal e a capacidade de converter em ganhos instrumentais a
perda de autonomia que a participao estatal enseja.
No caso em tela verifica-se uma mudana progressiva em relao ao perfil do estado.
Em alguns momentos, como ocorreu durante a ditadura, o estado comportava, em relao
temtica da igualdade racial, caractersticas do tipo exclusivo-ativo. No perodo de transio
democrtica prevalece um perfil mais prximo do exclusivo-passivo. J no perodo
representado pelos ltimos dois anos do governo FHC, e de maneira ainda mais acentuada na
administrao Lula, inegvel o perfil inclusivo-ativo do estado em relao s polticas
pblicas de promoo da igualdade racial.
A criao de instituies (secretarias especiais, conselhos, fruns de participao,
etc.) para deliberar sobre temas de interesse de afro-brasileiros permitiu, indubitavelmente,
uma incluso mais ativa via arranjos participativos (incluso no estado), porm tmida do
ponto de vista da vida poltica. A principal fragilidade na incluso desta temtica se deve
certa fragmentao do sistema democrtico e dos grupos de interesse, afetando sobremaneira
a fora do estado na implementao de mudanas institucionais e a coerncia da
Programas de Ao
sem Racismo, fruto desses seminrios, apontou para a necessidade de criao de um rgo
federal devotado promoo de polticas de igualdade racial (Abreu & Tible, 2012).
Coube a Matilde Ribeiro, importante ativista no campo dos direitos raciais e de
gnero, com passagens pelo movimento sindical, de mulheres negras e membro do PT, a
tarefa de administrar a nova pasta. Em seu discurso de posse a ministra afirmou que:
A agenda da igualdade racial nunca teve este status dentro da estrutura do governo
federal. Nossa misso coordenar as polticas de governo e manter relao com a
sociedade civil considerando a importncia de avano das aes afirmativas e
incluso dos grupos discriminados do ponto de vista racial e tnico (Discurso de
Posse 21/03/2003)
Alm da SEPPIR, foram criadas, ainda em 2003, duas outras instituies voltadas
para a proposio de polticas pblicas racialmente sensveis. O Conselho Nacional de
Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), rgo colegiado de carter consultivo vinculado
SEPPIR, cujo objetivo propor polticas de combate ao racismo, ao preconceito e
discriminao e de promoo da igualdade racial; e o Frum Intergovernamental de
Promoo da Igualdade Racial (FIPIR), entidade que congrega organismos executivos
estaduais e municipais secretarias, coordenadorias, assessorias, entre outras voltados para
a questo racial, com o intuito de articular os esforos dos trs nveis de governo para
implementar politicas de promoo da igualdade racial.
Com o intuito de promover a igualdade racial de forma ampla, a SEPPIR atua a partir
da perspectiva da transversalidade ministerial, influenciando para que os demais ministrios
tambm incluam em suas pastas medidas voltadas para a populao negra. So exemplos
dessa transversalidade medidas tais como a realizao de censos tnico-raciais em escolas;
proposio de polticas pblicas de sade para a populao negra e recomendao de
elaborao de livros didticos realando traos positivos da negritude e africanidade. No que
tange educao bsica, a aprovao da Lei 10.639 de 2003, que versa sobre a
obrigatoriedade da temtica Histria e Cultura Afro-Brasileira no currculo oficial da rede
de ensino, representa claramente uma tentativa de reinterpretar a histria racial brasileira.
So exemplos de outras medidas pela SEPPIR: Decreto n. 4.887, que regulamenta o
procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das
terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos; Instituio do Grupo de
Trabalho Interministerial sobre Quilombos; assinatura de um Termo de Compromisso entre a
SEPPIR e o Ministrio da Sade para a implementao de uma Poltica de Sade para a
Populao Negra;
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a Fundao Cultural Palmares, o qual visa a melhoria das condies de vida de 15 mil
famlias em mais de 150 comunidades remanescentes de quilombos (Jaccoud, Silva, Rosa &
Luiz, 2009).
No entanto, a emergncia da SEPPIR no cenrio poltico-institucional brasileiro no
um dado isento de conflitos. Alguns intelectuais, crticos s polticas pblicas racialmente
focalizadas, enxergam na institucionalizao da SEPPIR a vitria do processo de racializao
do anti-racismo que nega a tradio a-racial e universalista do pas (Fry & Maggie, 2007;
Grin, 2010).
A institucionalizao da SEPPIR tambm traz consigo dilemas de ordem interna, tais
como: quais seriam os melhores quadros sados dos movimentos negros habilitados a ocupar
posies dentro da secretaria e, em que medida, tais lideranas representariam, de fato, o
grosso da populao negra brasileira. Neste sentido, a relao da SEPPIR, enquanto
instituio estatal, com lideranas do movimento negro marcada por algumas contradies,
pois, como aponta Luiza Bairros, atual ministra da Secretaria:
Voc quase no tem outros lugares para se expressar politicamente. As pessoas
negras vo para o partido politico, esto l em grandes nmeros, mas voc no tem
lideranas de expresso negras nacionalmente reconhecidas. No tem. Muitas
pessoas vo para o partido politico e acabam voltando para c, porque aqui vo ser
ouvidas, vo ser consideradas. [...] na verdade, querendo ou no, a Seppir
decorrncia do movimento negro. E ela , no mbito institucional, um outro espao
tambm reduzido como o movimento negro. Talvez, menor ainda. Acho que o
mesmo poderia ser dito em relao Secretaria de Politicas para as Mulheres (SPM),
que tambm surgiu de um processo provocado pelo movimento de mulheres. Em
termos institucionais, sempre muito difcil corresponder ao que seria a expectativa
de um movimento social.
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Plano
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Para alm das hipteses aventadas por Pogrebinschi (2010), h que se ressaltar
tambm o carter transversal das conferncias de minorias. Por lidarem com temas de
reconhecimento e redistribuio, essas conferncias tendem a priorizar a confeco de
deliberaes interseccionais, que precisam, para se efetivar, de maior entrosamento poltico
entre diferentes setores do estado e dotaes oramentrias mais vultosas. Por essa razo, faz
sentido que as resolues da CONAPIR se dirijam prioritariamente para o poder executivo,
cuja capacidade de mediao poltica entre diferentes esferas estatais e influncia sobre a
alocao de recursos financeiros maior do que a do poder legislativo.
O grau de influncia que as conferncias exercem sobre o poder pblico tambm
precisa ser escrutinada. A maioria das conferncias nacionais de polticas pblicas tem carter
consultivo, ou seja, embora convocadas e financiadas pelo governo federal, suas decises no
precisam ser obrigatoriamente acolhidas pelo estado. Nesse sentido, o alcance da CONAPIR
em certa media limitado, como afirma Dryzek (1996) pelo monoplio estatal, a quem cabe a
ltima deciso sobre a implementao ou no de medidas vocalizadas na conferncia. Assim,
apesar de se constiturem em importantes fruns de participao democrtica, a capacidade
que tais conferncias tem de influenciar a agenda poltica governamental varia enormemente,
a depender do contexto sociopoltico em que elas ocorrem.
As duas edies da CONAPIR, por exemplo, lograram incluir 43% de suas
deliberaes na agenda do governo federal. Embora faltem dados comparativos que permitam
uma anlise mais aprofundada, possvel levantar algumas hipteses sobre a capacidade
inclusiva de conferncias consultivas. O grau de coeso ou disperso dos coletivos envolvidos
na conferncia est estritamente relacionado sua capacidade inclusiva. A finalidade poltica
da conferncia tambm exerce um peso importante, sobretudo quando suas resolues
apontam para provveis ganhos eleitorais para o governo. O tipo de organizao social e o
alinhamento desta com as instituies estatais um outro fator a ser considerado para o grau
de inclusividade da conferncia.
Polticas de Sade da Populao Negra
O debate pblico sobre as articulaes entre sade, raa e gnero fruto da militncia
de mulheres negras participantes de diversas organizaes negras e feministas, que vm se
dedicando temtica desde a dcada de 1980 (Rodrigues & Prado, 2013). Graas a esse
trnsito, marcado por uma dupla militncia no movimento de mulheres e no movimento
negro, as ativistas negras se empenharam em articular os debates internos de cada movimento
para embasar suas reivindicaes sobre polticas especficas de sade para a populao negra,
com particular ateno para questes referentes sade sexual e reprodutiva de mulheres
negras.
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uma agenda de direitos sexuais e direitos reprodutivos (Roland, 2001b). nesse contexto, que
conecta acadmicos, militantes e agentes estatais que surge o debate, patrocinado pelo
Ministrio da Sade em 1996, sobre sade da populao negra. No entanto, no houve
consenso sobre a necessidade de criao de programas de sade focalizados. O Programa de
Anemia Falciforme (PAF) foi considerado uma exceo, por se tratar de uma doena com
maior incidncia sobre a populao negra e cujos dados estatsticos eram suficientemente
convincentes para justificar sua prioridade como problema de sade pblica (Maio &
Monteiro, 2005; Rodrigues, 2010). Em 1997, o governo federal estabeleceu o Programa para
Sade da Populao Negra. No entanto, segundo Roland (2001a), o mesmo acabou no
saindo do papel, pois no houve alocao de recursos nem tampouco definio de um
conjunto de diretrizes.
H, segundo Lima (2010), trs argumentos principais, aventados por ativistas negros,
para justificar aes especficas no mbito da sade da populao negra.
Num primeiro momento, as reivindicaes se referiam maior vulnerabilidade
socioeconmica da populao negra e, nesse sentido:
Apesar da proposta universalista que rege o Sistema nico de Sade, notava-se uma
reproduo, na rea da sade, do racismo que estrutura a sociedade brasileira. O
grande desafio para alargar e adensar a percepo das desigualdades nessa rea foi a
produo e o acesso a dados acerca da situao da sade dos negros, em particular da
mulher negra. Portanto, era preciso disponibilizar os dados existentes desagregados
por cor e introduzir esse quesito nos principais formulrios de sade pblica,
particularmente naqueles referentes mortalidade e morbidade (Lima, 2010: 90).
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O debate sobre polticas de ao afirmativa para negros ganha visibilidade dentro das
instituies estatais brasileiras como resultado da Marcha Zumbi dos Palmares, em 1995, que
levou 30 mil pessoas a protestarem contra o racismo em Braslia. Na ocasio, o ento
presidente Fernando Henrique Cardoso, aps receber a direo executiva da Marcha criou o
Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra (GTI). O tema se
torna central, contudo, a partir da 3a CMR.
A posse de Luiz Incio Lula da Silva, que, ainda no primeiro ano de governo,
implementou uma srie de medidas reconhecendo as disparidades socioeconmicas entre
negros e brancos, criou uma grande expectativa no movimento negro de que as demandas por
aes afirmativas no ensino superior pblico fossem rapidamente atendidas pelo estado
(Silvrio, 2009). No se pode, contudo, responsabilizar o executivo pela morosidade em
apresentar uma poltica nacional unificada de ao afirmativa.
O contexto poltico, embora mais aberto discusso sobre a temtica racial,
permanecia resistente implementao de polticas pblicas racialmente focalizadas. O
estatuto da igualdade racial, que tramitava no congresso desde 2001, previa a adoo de cotas
para negros em universidades, entre outras medidas de carter impositivo. Porm, durante as
negociaes no congresso, o estatuto foi transformado em mera carta propositiva, cujo
principal benefcio o reconhecimento da existncia do racismo no Brasil (o que, inclusive, j
consta da constituio federal).
As universidades federais, por seu turno, tm sua autonomia garantida por lei, o que
dificultaria uma proposta de lei com validade nacional. No obstante essa dificuldade, foi
aprovada, em 29 de agosto de 2012, a Lei n. 12.711, que trata da poltica de reserva de vagas
para egressos de escola pblica, pretos, pardos e indenas em todo o sistema de educao
superior e ensino mdio federal.
Como resultado, o governo federal acabou optando por evitar um confronto direto
com os opositores das aes afirmativas sem, todavia, abrir mo de oferecer incentivos para
que as universidades federais, voluntariamente, adotassem tais medidas. Ao mesmo tempo,
coube aos ativistas do movimento negro a tarefa de, localmente, convencer representantes
das universidades a adotar medidas de incluso (Daflon, Feres & Campos, 2013).
Nesse cenrio, at a promulgao da lei n. 12.711, cerca de 70 universidades pblicas
estaduais e federais implantaram algum programa de ao afirmativa. Deste total, 56% so
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movimento negro em outras esferas deva ser negligenciada. Como a insero estatal deste
ator poltico contingente e precria, faz-se mister manter viva a ao dentro da sociedade
civil, posto que a tenso entre interesses vocalizados na sociedade civil e aqueles
reconhecidos pelo estado possa consolidar uma ampliao dos sentidos da democracia.
No entanto, apesar das inmeras conquistas alcanadas pelo movimento negro a partir
de sua articulao com agentes estatais, h um risco real de que, a depender do contexto
poltico, haja um retrocesso em termos de adoo de polticas pblicas, ou manuteno das
existentes. Tome-se, por exemplo, o caso das polticas de ao afirmativa em curso. Com a
aprovao de lei 12.711, um grande contingente de estudantes negros ser admitido para
universidades federais nos prximos anos. Porm, poucas instituies contam com aportes
financeiros que as habilite a garantir a permanncia destes estudantes, em sua maioria de
classes baixas, em cursos de graduao, sobretudo naqueles que exigem dedicao integral
e/ou a compra de materiais de alto custo.
Os remanescentes de quilombo, figura jurdica criada pela constituio, mesmo
dentro de uma conjuntura poltica favorvel, tm encontrado certa dificuldade em terem seus
direitos territoriais reconhecidos. Em 2008, vinte anos aps a garantia constitucional de
direitos territoriais s comunidades remanescentes de quilombos, a SEPPIR havia
reconhecido 3.250 comunidades quilombolas, com aproximadamente 2,5 milhes de pessoas.
At 2008 foram titulados, contudo, apenas 81 territrios, perfazendo um total de 136
comunidades e 8.742 famlias. Dos territrios titulados, somente 27 foram titulados pelo
governo federal, sendo 20 no governo de Fernando Henrique Cardoso e sete no governo Lula.
Alm da morosidade do governo em garantir a titularidade de terras s comunidades
quilombolas, as mesmas tem sido objeto de projetos de lei tentando anular os seus efeitos no
todo ou em parte. Essa disputa
20
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