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28/07/2015

ConJurAlmdeumprincpio,independnciafuncionalgarantiadodefensor

TRIBUNA DA DEFENSORIA

Alm de um princpio, independncia


funcional garantia do defensor
16 de junho de 2015, 8h50
PorCaio Paiva
1. O carter dplice da independncia funcional
A independncia funcional assume um carter dplice no regramento jurdico
da Defensoria Pblica, sendo prevista, juntamente com a indivisibilidade e a
unidade, como um princpio institucional (artigo 3da LC 80/94; artigo134,
pargrafo4, da CF[1]), e tambm, ao lado da inamovibilidade, da
irredutibilidade de vencimentos e da estabilidade, como uma garantia dos
defensores pblicos (artigo 4, incisoI, DPU; artigo88, incisoI, DPDF; e
artigo127, incisoI, DPEs; todos da LC 80/94).
Importante ressaltar que, como princpio, a independncia funcional no se
confunde com a autonomia funcional[2]. Conforme a lio de Jos Afonso da
Silva, a autonomia institucional, refere-se instituio, Defensoria; a
independncia funcional do titular da funo, pertinente ao titular do cargo
ou funo do Defensor Pblico[3]. Os conceitos, porm, devem caminhar
juntos: a independncia funcional do defensor pblico melhor se concretiza
num ambiente de autonomia institucional.
Tambm relevante afirmar que, como garantia dos membros da Defensoria
Pblica, a independncia funcional, conforme a redao prevista na LC 80/94,
se relaciona apenas com o desempenho de suas atribuies, ou seja, para o
exerccio da atividade-fim: a prestao de assistncia jurdica integral e
gratuita. Logo, no h que se confundir independncia funcional com
independncia administrativa[4]. Os defensores pblicos esto vinculados
uma estrutura hierrquica administrativa, sujeitos, portanto, uma diviso de
tarefas, fixao de atribuies, expedientes organizacionais internos, dever de
prestar informaes aos rgos de administrao superior da instituio etc.
O fato de a independncia funcional ser tratada ao mesmo tempocomo
princpio institucional e como prerrogativa dos defensores pblicos um
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indicativo da importncia da atuao livre da Defensoria Pblica e dos seus


membros, que devem atuar em conformidade com os objetivos incumbidos
instituio (artigo3-A da LC 80/94[5]), sem qualquer receio de retaliao
poltica (interna ou externa).
2. Consideraes prvias sobre a negativa de atendimento
O exerccio da independncia funcional pelos defensores pblicos, porm,
desperta inmeras discusses, principalmente quanto sua amplitude.
Tratarei nesta ocasio apenas de uma delas, que diz respeito s consequncias
da negativa de atendimento nos casos em que o membro da Defensoria Pblica
entender inexistir hiptese de atuao institucional, tema sensvel e polmico,
que tentarei enfrentar aqui sem qualquer pretenso de encerrar a discusso. O
que apresento a seguir so concluses provisrias, resultado de muita reflexo
sobre uma questo ainda mais ampla: liberdade de atuao (do defensor
pblico) vs. atuao enquanto instituio (da Defensoria Pblica).
Pois bem. Estabelece o artigo4, pargrafo8, da LC 80/94, que Se o Defensor
Pblico entender inexistir hiptese de atuao institucional, dar imediata
cincia ao Defensor Pblico-Geral, que decidir a controvrsia, indicando, se for
o caso, outro Defensor Pblico para atuar. Antes de adentrar especificamente
no objeto da controvrsia, importante algumas consideraes prvias sobre
este dispositivo.
2.1. Valorao objetiva da atuao institucional
O artigo 4, pargrafo8, da LC 80/94, bastante claro ao limitar a recusa de
atendimento hiptese de inexistncia de atuao institucional. Isso quer
dizer que no estamos no campo da subjetividade, da liberdade de
conscincia. A questo no assume contornos exclusivamente tericos,
implicando tambm consequncias prticas, pois a recusa de atendimento
provocada por inexistncia de atuao institucional enseja um procedimento
diverso da recusa de atendimento decorrente da liberdade de conscincia.
Explico.
Entendendo o defensor pblico que o pleito do cidado no encontra
correspondncia nas hipteses de atuao institucional da Defensoria Pblica
(uma avaliao objetiva), dever ele observar o procedimento previsto no
artigo 4, 8, da LC 80/94, e comunicar a sua deciso ao Defensor PblicoGeral, que poder indicar outro membro para atuar. Por outro lado, se o
defensor pblico recusar a atuao por algum motivo de conscincia pessoal
(uma avaliao subjetiva), dever se declarar suspeito ou impedido (artigo45,
inciso VI, DPU; artigo 90, inciso VI, DPDF; e artigo129, inciso VI; todos da LC
80/94), solicitando a distribuio do caso para o seu substituto ordinrio[6].
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Visto o cenrio desta forma, ao entender por recusar o atendimento, o defensor


pblico dever se perguntar: a minha negativa se deve uma hiptese de
inexistncia de atuao da instituio Defensoria Pblica ou decorre de uma
motivao pessoal de conscincia? Sua resposta determinar o procedimento a
ser adotado.
2.2. Inexistncia de atuao institucional e seus dois deveres correlatos
Conforme a lio de Carlos Weis, a LC 80/94 estabelece dois deveres para o
Defensor Pblico que venha a optar por deixar de patrocinar ao, quais
sejam, o de justificar e o de comunicar a conduta assumida[7]. Embora o
artigo 4, 8, exija somente a cincia ao Defensor Pblico-Geral, considerando
que o artigo4-A, inciso III, prev o direito de o cidado ter sua pretenso
revista no caso de recusa de atuao, parece-me acertado concluir que o
defensor pblico deve comunicar tambm o cidado sobre a negativa de
atendimento. o que ocorre, por exemplo, no mbito da Defensoria Pblica da
Unio, em que o artigo 7, pargrafo1, da Resoluo58/2012, do Conselho
Superior, dispe que obrigatrio informar ao assistido sobre o seu direito de
interpor recurso para ter a sua pretenso revista, e o pargrafo 2, por sua vez,
que O assistido, o interessado ou o seu representante dever ser cientificado do
arquivamento, sendo informado que dispor do prazo de 10 dias para manifestar
sua discordncia.
Assim, pode-se dizer que a LC 80/94 obriga a que o defensor pblico,
entendendo por recusar o atendimento em razo de inexistncia de atuao
institucional, dever, alm de justificar o seu ato, proceder com duas
comunicaes: a comunicao interna, ao Defensor Pblico-Geral, e a
comunicao externa, ao cidado requerente da assistncia jurdica.
3. Consequncias do no acolhimento da alegao de inexistncia de atuao
institucional: uma (re)leitura do princpio da independncia funcional
Concordando o Defensor Pblico-Geral com as razes apresentadas pelo
defensor pblico para recusar a atuao no caso concreto, o requerimento de
assistncia jurdica ser arquivado, no havendo nenhuma possibilidade legal
de o cidado solicitante buscar a reforma desta deciso noutra instncia,
administrativa ou judicial. O problema surge, no entanto, quando o Defensor
Pblico-Geral diverge do defensor pblico que entendeu inexistir hiptese de
atuao institucional, havendo pelo menos trs maneiras de solucionar este
impasse.
A) Atuao originria e excepcional pelo prprio Defensor Pblico-Geral
A primeira maneira de solucionar este problema seria atribuindo ao prprio
Defensor Pblico-Geral a incumbncia de prestar a assistncia jurdica,
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ajuizando, por exemplo, a ao judicial[8]. Fcil perceber o quanto esta opo


seria problemtica e de difcil realizao prtica, notadamente diante das
diversas atribuies j confiadas pela LC 80/94 ao DPG, que sequer consegue
avaliar, ele prprio, a quantidade de arquivamentos de assistncia jurdica
feitos pelos defensores. Tanto assim que algumas Defensorias j
descentralizaram o exame das recusas de atuao, como o caso da DPU, em
que tal atividade compete s Cmaras de Coordenao e Reviso, nos termos
do artigo6, incisoV, da Resoluo58/2012, do CSDPU, que, aps a anlise do
arquivamento, discordando, podem sugerir ao DPG a designao de outro
membro para atuar[9].
B) Indicao de outro defensor pblico para atuar
A segunda maneira de resolver o problema apresentado se relaciona com a
possibilidade de o DPG indicar outro defensor pblico para atuar, soluo
adotada pela LC 80/94 (artigo 4, pargrafo8). Tal indicao, embora a LC
80/94 no seja minuciosa neste ponto, deve seguir critrios objetivos, no
havendo uma discricionariedade do DPG para indicar qualquer defensor
pblico. Assim, parece-me seguro afirmar que o DPG dever priorizar a
indicao de defensor pblico da unidade/ncleo de onde originou a recusa de
atendimento, assim como dever preferir o defensor pblico que atue na
mesma matria/rea da ocupada pelo membro que negou a atuao
institucional. Importante ressaltar, ainda, que o DPG no poder indicar
defensor pblico-chefe de unidade para tal incumbncia apenas em virtude
desta condio, a qual lhe confere o poder de gerir as atividades
administrativas dos defensores que atuem em sua rea de competncia, e no
as atividades funcionais.
Esta segunda soluo, porm, convive com a mesma celeuma encontrada no
mbito do Ministrio Pblico[10]: o defensor pblico indicado tambm pode
exercer a sua independncia funcional e recusar atendimento por entender
inexistir hiptese de atuao?
H quem entenda que sim. Carlos Weis, quando no exerccio do cargo de
Corregedor-Geral da DPE/SP, emitiu parecer no qual concluiu que O Defensor
Pblico designado livre para analisar a questo conforme sua convico
pessoal e decidir pelo patrocnio ou no da ao, e isso porque no plano da
liberdade de conscincia profissional, de base constitucional e legal, todos os
Defensores Pblicos esto na mesma situao, sem que haja linha vertical
hierrquica. Logo, no h quem possa determinar ao Defensor Pblico como
agir, respondendo ele, perante a Corregedoria-Geral, por eventual
descumprimento de dever funcional, decorrente do no ajuizamento de ao em
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caso em que no seja manifestamente incabvel ou inconveniente aos interesses


da parte[11].
Com todo o respeito, no acompanho este pensamento, que me pareceainda
atrelado uma concepo da independncia funcional como uma garantia
absoluta, que se sobreporia, inclusive, ao direito de acesso justia. Concordo
com a lio de Soares dos Reis, Zveibil e Junqueira quando advertem para o
fato de que
No h que se cogitar eventual confronto entre
independncia funcional (do defensor pblico) e direito de
acesso justia (do necessitado), justamente porque a
independncia funcional que se garante ao defensor pblico
s se justifica por ser um direito do necessitado. Com efeito,
as prerrogativas so do cargo, e no pessoais do defensor,
servindo a um interesse republicano, e no aos caprichos do
titular. passada a hora de enterrar a provecta definio de
independncia funcional como a absoluta inexistncia de
amarras ao titular do cargo, que s deveria satisfao lei,
a Deus e sua conscincia`. (...) As prerrogativas do cargo
e isso vale para a Defensoria Pblica, para a Magistratura
e para o Ministrio Pblico so instrumentos para o bom
exerccio de suas funes republicanas, e no escudo para o
abuso, o arbtrio e a ineficincia[12].
No h que se falar em liberdade profissional plena em instituies pblicas. A
independncia funcional deve encontrar limite no princpio da unidade da
Defensoria Pblica. Se a LC 80/94 confiou ao DPG a ltima palavra sobre o
fato ensejar ou no atuao institucional, e entendendo ele por indicar novo
membro para atuar no caso concreto, a este restar obedecer o comando
superior, tratando-se, pois, de uma relativizao de sua independncia
funcional em benefcio da preservao da unidade institucional da Defensoria
Pblica.
C) Determinao para que o prprio defensor pblico que entendeu inexistir
hiptese de atuao institucional, atue no caso concreto
A soluo apresentada no tpico anterior, consistente na indicao de outro
defensor pblico para (obrigatoriamente, a meu ver) atuar no caso concreto,
parte, conforme vimos, de uma relativizao da garantia da independncia
funcional. No entanto, apesar daquela soluo no conter os equvocos da
primeira (dificuldade insupervel de o prprio DPG promover as demandas
judiciais), ela tambm se mostra problemtica, pois gera uma srie de
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desconfortos na dinmica das unidades/ncleos da Defensoria Pblica, a


comear pelo sentimento do defensor indicado de que est fazendo o trabalho
do colega[13].
Diante deste contexto, proponho a seguinte reflexo: se a independncia
funcional de algum ser relativizada, por que no a do prprio defensor
pblico que entendeu inexistir hiptese de atuao institucional? Por que no
exigir do prprio defensor que recusou o atendimento o respeito unidade da
Defensoria Pblica e prevalncia do direito de acesso justia? Por que
preservar a independncia funcional do defensor pblico que recusou o
atendimento e relativizar a independncia funcional do defensor indicado?
Entendo que devemos superar a ideia de que a convico pessoal do defensor
pblico pode ser colocada acima da atuao da Defensoria Pblica enquanto
instituio. Somente na atividade privada da advocacia o profissional
encontraria tamanha liberdade para agir conforme a sua conscincia[14].
Assim, considerando que a independncia funcional dos membros da
Defensoria Pblica no uma garantia absoluta, interpreto o artigo4,
pargrafo8, da LC 80/94, de forma a dele extrair a concluso de que o
Defensor Pbico-Geral poder indicar, se for o caso, outro defensor pblico
para atuar, ou o prprio defensor pblico que entendeu inexistir hiptese de
atuao institucional, sendo que, em qualquer caso, haver a obrigao de
atuar.
4. Concluses
1. A independncia funcional assume um carter dplice no regramento
jurdico da Defensoria Pblica, sendo ao mesmo tempo um princpio
institucional e uma garantia dos defensores pblicos.
2. A independncia funcional no se confunde com a autonomia funcional, na
medida em que a primeira titularizada pelos defensores pblicos, enquanto
que a segunda refere-se instituio Defensoria Pblica.
3. Os membros da Defensoria Pblica tm independncia funcional, e no
independncia administrativa.
4. O artigo4, pargrafo 8, da LC 80/94, permite que os defensores pblicos
recusem o atendimento quando entenderem inexistir hiptese de atuao
institucional no caso concreto, quando devero justificar a negativa e dar
cincia ao Defensor Pblico-Geral, assim como ao cidado requerente. Essa
situao no se confunde com a recusa de atendimento provocada pela
suspeio ou pelo impedimento, que enseja a imediata redistribuio do caso
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para o substituto ordinrio.


5. Quando o Defensor Pblico-Geral acolhe as razes do defensor pblico que
recusou a atuao institucional, no resta ao cidado requerente nenhuma
possibilidade de buscar a reforma desta deciso noutra instncia,
administrativa ou judicial.
6. Se o Defensor Pblico-Geral discordar do entendimento do defensor pblico
e entender que o caso enseja atuao institucional, das trs maneiras de
solucionar este impasse, a menos problemtica me parece ser a relativizao
da independncia funcional do prprio defensor pblico que recusou o
atendimento.
* Na prxima coluna prosseguirei com o tema independncia funcional e irei
tratar da atuao dos defensores pblicos diante de teses/enunciados
institucionais.
[1] Os princpios institucionais da Defensoria Pblica, antes previstos apenas
na LC 80/94, foram reproduzidos na CF atravs da EC 80/2014, que incluiu o
4o ao art. 134.
[2] No me parece acertada, portanto, a afirmao de que o princpio da
independncia funcional, semelhana do Ministrio Pblico, tambm conhecido
por autonomia funcional, significa que cada rgo da Defensoria Pblica da
Unio independente no exerccio de suas funes, no ficando sujeito s ordem
de quem quer que seja (PERES, Edilon Volpi. Lei Orgnica da Defensoria Pblica
da Unio, do Distrito Federal e dos Territrios Comentrio Lei Complementar
n 80/94. Coleo Estatutos Comentados. Salvador: Juspodivm, 2014, p. 24).
[3] SILVA, Jos Afonso. Comentrio Contextual Constituio. 9a ed. So Paulo:
Malheiros, 2014, p. 628. No mesmo sentido, Diogo Esteves e Franklyn Roger,
para quem A independncia funcional (...) constitui princpio tendente a
salvaguardar a liberdade de convico do Defensor Pblico e o livre exerccio de
suas funes institucionais. Trata-se de instituto voltado para o Defensor Pblico
individualmente considerado, protegendo sua conscincia profissional contra
ingerncias externas, sejam oriundas dos rgos governamentais, dos setores
mais abastados da sociedade ou mesmo da prpria administrao superior da
Defensoria Pblica. J a autonomia funcional assegura s Defensorias Pblicas
(...) liberdade de atuao institucional, evitando toda e qualquer ingerncia
externa nos assuntos interna corporis. Trata-se de instituto direcionado para a
Defensoria Pblica globalmente considerada, garantindo a autonomia da
Instituio frente aos Poderes Estatais e aos interesses das classes favorecidas
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(ESTEVES, Diogo; ROGER, Franklyn. Princpios Institucionais da Defensoria


Pblica. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 307). Assim, tambm a lio de Soares
dos Reis, Zveibil e Junqueira, que trazem um exemplo muito esclarecedor: Se
a independncia funcional, logo, no plano administrativo no h que se falar
em independncia, e por isso que, por exemplo, para tirar frias ou licenaprmio o defensor pblico deve pleite-la junto Administrao Superior, pleito
este que, por razes de convenincia e oportunidade, pode ser indeferido (no o
direito em si, por bvio, mas o momento de gozo do direito) (SOARES DOS REIS,
Gustavo Augusto; ZVEIBIL, Daniel Guimares; JUNQUEIRA, Gustavo.
Comentrios Lei da Defensoria Pblica. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 57).
[4] Neste sentido, tambm a lio de Frederico de Lima: (...) a independncia
funcional somente vlida para a atividade-fim do Defensor Pblico, isto , para
o desempenho da prestao de assistncia jurdica integral e gratuita. Logo, em
funes que no se traduzam como assistncia jurdica por exemplo, atividades
administrativas no h que se falar em independncia funcional (LIMA,
Frederico Rodrigues Viana de. Defensoria Pblica. 3a ed. Salvador: Juspodivm,
2014, p. 379).
[5] Art. 3-A. So objetivos da Defensoria Pblica:
I a primazia da dignidade da pessoa humana e a reduo das desigualdades
sociais;
II a afirmao do Estado Democrtico de Direito;
III a prevalncia e efetividade dos direitos humanos; e
IV a garantia dos princpios constitucionais da ampla defesa e do
contraditrio.
[6] Enfrentarei o tema relativo suspeio/impedimento dos membros da
Defensoria Pblica noutra oportunidade.
[7] WEIS, Carlos. Parecer sobre autonomia funcional, autonomia administrativa
e independncia funcional no mbito da Defensoria Pblica do Estado de So
Paulo. Disponvel em:
http://www2.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Conteudos/Materia/MateriaMostra.aspx?
idItem=868&idModulo=4947.
[8] Esta soluo consta como alternativa no regramento jurdico da DPE/SP, em
que o art. 11, caput, da Resoluo n 89/2008, do Conselho Superior, autoriza a
que o prprio DPG proponha a ao (ou designe outro defensor pblico para
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que o faa). Importante registrar que esta Res. do Conselho Superior da DPE/SP
diverge do que dispe o art. 162, VII, da LC 988/2006 (Lei Orgnica da DPE/SP),
que atribui a competncia para decidir sobre o arquivamento ao defensor
pblico superior imediato, o qual pode igualmente ajuizar ele prprio a
ao ou designar outro defensor para que o faa. Consideraes a respeito da
divergncia entre a LC 988/2006 e a LC 80/94, que bastante clara ao confiar ao
DPG a ltima palavra sobre a recusa de atendimento, fugiriam dos propsitos
desta ocasio.
[9] O 1o deste art. 6o dispe ainda que, verificada urgncia do caso, o prprio
membro da Cmara poder ajuizar a ao desde logo.
[10] Cf. MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do Ministrio Pblico. 7a ed. So
Paulo: Saraiva, 2013, p. 127 e seguintes.
[11] WEIS, Carlos. Parecer sobre a prerrogativa de o defensor pblico deixar de
patrocinar ao quando manifestamente incabvel ou inconveniente aos
interesses da parte sob seu patrocnio. Disponvel em:
http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Conteudos/Materia/MateriaMostra.aspx?
idItem=940&idModulo=4998. No mesmo sentido: Importante observar,
tambm, que o Defensor Pblico indicado no estar obrigado a atuar
positivamente no caso. Assim como seu antecessor, poder o novo Defensor
Pblico avaliar livremente o quadro, podendo igualmente concluir pela
inexistncia de hiptese de atuao institucional, apresentando nova recusa
(ESTEVES, Diogo; ROGER, Franklyn. Op. Cit., p. 308 com divergncia entre os
autores, conforme relatado a mim por Franklyn, que entende pela obrigao
de atuar do defensor indicado).
[12] SOARES DOS REIS, Gustavo Augusto; ZVEIBIL, Daniel Guimares;
JUNQUEIRA, Gustavo. Op. Cit., p. 57-58. No mesmo sentido: A independncia
funcional do Defensor Pblico no absoluta, mas encontra cercos legais nas
funes (art. 4o, LC 80/94), objetivos (art. 3o, LC 80/94) institucionais e nos
direitos dos usurios (art. 4o-A, LC 80/94) (RUGGERI R, Alusio Iunes Monti.
Manual do Defensor Pblico Teoria e Prtica. Salvador: Juspodivm, 2013, p.
144-145).
[13] Tentativas de compensao de trabalho entre o defensor que recusou
atendimento e o defensor indicado para patrocinar a causa, a exemplo de se
remeter ao primeiro um processo de igual complexidade que seria distribudo
ou acompanhado pelo segundo, me parecem de difcil implementao prtica e
podem ter um efeito reverso de criar ainda mais desconforto.
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[14] Neste ponto divirjo do competente colega Frederico de Lima, para quem
A independncia funcional no permite que haja intromisso no trabalho do
Defensor Pblico, no importando a sua origem ou espcie. Basta dizer que nem
mesmo o Defensor Pblico-Geral dispe do poder de obrigar o Defensor Pblico a
adotar um entendimento que seja contrrio sua convico pessoal. (...) Porm,
mesmo quando a deciso proferida pelo Defensor Pblico reformada, a sua
independncia funcional permanece intocada. Isto porque ele no compelido a
alterar o seu entendimento pessoal em razo do juzo emitido pelo Defensor
Pblico-Geral, podendo, inclusive, repris-la caso entenda conveniente (LIMA,
Frederico Rodrigues Viana de. Op. Cit., p. 379-380).
Caio Paiva defensor pblico federal e especialista em Cincias Criminais.
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