Droit Constitutionnel Esmein

A.
ESMEIN
ELEMENTS
DROIT CONSTITUTIONNEL
FRANAIS ET COMPAK
P.aS-22.RUES0Ufri07
linilljl-kmig-J-iMKTrafWCm-Ji
the ppesence of this Book
m
thej.m. kelly liBRAPy
has Been mae possiBle
thRouQh the qeneRosity
o
Stephen
B.
Roman
From the Library of Daniel Binchy
/y/JPiJvv-A^jf
'
-^
LMENTS
DE
DROIT CONSTITUTIONNEL
Franais et compar
II
OUVRAGES DE
M.
ESMEIN
Histoire de la procdure criminelle en France,

dure inquisitoire depuis
le xiii sicle
et
spcialement de
proc-
la
jusqu' nos jours. Ouvrage couromi par
l'Acadmie des Sciences morales et politiques. Paris, Larose elForcel, 1881,
Etudes sur
les contrats
Forcel, 1883,
Mlanges
et
la
dans
le trs
ancien droit franais.
Paris, Larose et
vol. in-8
d'histoire
Forcel, 1886,
Etude sur
1 vol.
20 francs.
in-8''
1 vol.
puis.
du droit
et
de critique.
Droit romain. Paris, Larose et
20 francs.
in-S
condition prive de la
en particulier sur
femme
dans
le
droit ancien et
moderne,
snatus consulte vellien, par Paul Gide, professeur
le
la
Facult de droit de Paris, 2e dition, avec une notice biographique, des additions et
des notes, par A. Esmein. Paris, Larose
Etudes sur
l'histoire
et Forcel, 1885,
du droit canonique priv.
vol. in-8.
50 francs.
Le mariage en
droit
canonique. Ouvrage couronn par l'Acadmie des Sciences morales et politiques.

Paris, Larose et Forcel,
18'.'1,
Gouverneur Morris. Un
Hachette, 1906,
2 vol. in-S"
ttnoin
puis.
amricain de la Rvolution franaise. Paris,
vol. petit in-8o
7 francs.
Cours lmentaire d'histoire du droit franais,

premire anne, 14^ dition,
l'usage des tudiants de
notre librairie, 1921, 1 vol. in-8
'60
francs.
Prcis lmentaire de l'histoire du droit franais de 1789 1814 (Rvolution, Consulat, Empire), notre librairie, 1908,
vol. in-S
16 francs.
LMENTS
DE
FRANAIS ET COMPAR
PAR
A.
ESMEIN
MEMBRE DE
L INSTITUT
PROFESSEUR A LA FACULT DE DROIT DE PARIS
PROFESSEUR A l'COLE LIBRE LES SCIENCES POLITIQUES

PRSIDENT DE SECTION A l'COLE PRATIOUE DES HAUTES TUDES
SEPTIEME EDITION
REVUE PAR
Henry IVEZARD
PROFESSEUR DE DROIT CONSTITUTIONNEL A LA FACULTE DE DROIT DE CAEN
TOME SECOND
Le Droit constitutionnel de
la
Rpublique franaise.
UE LA SOCIT DU
RECTTEIL SIREY
LON TENIN,
Directeur
22. Rua Soaff/ot, PAR/S-5''
1921
OUVRAGES DE
Thorie juridique de
fonction publique.
la
NEZARD
M.
Paris, Larose, 1901,
1 vol.,
770 pages
(puis).
Albericus Gentilis; contribution l'tude des origines du droit international. Paris, Giard, 1903.
Les principes gnraux du droit
disciplinaire. Paris, Rousseau, 1903,
vol.,
427 pages (puis).
Les budgets provisoires.
Paris, Giard, 1904 (Extrait de la
Revue de science
et
de
lgislation financires).
L'volution du suffrage universel en Prusse et dans l'Empire allemand.

Paris, Giard, 1905 (Extrait de la Revue du droit public et de la science politique).,
La
situation juridique des employs des services publics les employs

des tlphones et l'article 224 du Code pnal. Paris, Berger-Levrauil et &,
:
1905 (Extrait de
la
Revue gnrale d'administration).
La municpalisation du
service de l'clairage public et la ville de Paris.

Revue de science et de lgislation financires).
Paris, Giard, 1905 (Extrait de la
Le
de
suffrage politique en Autriche. Pari^, Berger-Levrault

la Revue gnrale d'administration).
La rforme
lectorale en Autriche [Revue politique
et
et C', 1907 (Extrait
parlementaire,
juillet
ima
1908).
1907).
Le
Le
suffrage universel en IPvviSSG [Revue politique
et
parlementaire,
contrle juridictionnel des rglements d'administration publique.
Paris, Berger-Levrault etC'^, 1910 (Extrait de
Les rgies municipales en France
\ai
Revue gnrale d'administration).
[Rapport au Congrs des sciences adminis-
tratives de Bruxelles, juillet 1910).
Le
socialisme municipal [Revue d'Economie politique, octobre
Manuel d'instruction civique,

in-8. Paris,
et
novembre
l'usage des Ecoles primaires suprieures,
1910).
1
vol.
Juven, 1911.
Une conception nouvelle du
droit public [Revue gnrale d'administration,
1912).
Rpertoire de droit international priv et de droit pnal international. Paris.

Larose, 1914
V Actes de gouvernement.
La
responsabilit de l'Etat dans les dgts commis par les troupes dans
leurs cantonnements, note au S. 1918-1919, n^ 3-4.
La Yougo-Slavie
et la
dbcle austro-hongroise [Revue
politique et parle-
mentaire, mai 1919).
Elments de droit public,
2 dition. Paris,
Rousseau, 1919,
1 vol.,
314 pages.
TABLE ANALYTIQUE DES MATIRES

DU TOME
II
DEUXIEME PARTIE
LE DROIT CONSTITUTIONNEL DE LA RPCBLIQL'E FRANAISE
Pages
CHAPITRE
I.
Les prcdents de
Constitution de 1875; le
la
vote des lois constitutionnelles de 1875
leurs caractres gn-
raux
I.
L'Assemble Nalionale lue en 1871

II.
M. Thiers nomnfi chef du pouvoir excutif par
1^71
tion
(loi
du 31 aot ISH),
p. 8.
V. Le
M. Dufaure
septennat,
le
la
en la forme,
p.
Rpublique,
La
Constitution
p.
16;
leur vote,
23; au
Influence reconnissable des crits de Prvosl-Paradol

^lie, p. 26.
p. 12.
Thiers, p. 15.
loi
VI. La Commission des
et la prparation des lois constitutionnelles, p. 19;
Leurs caractres gnraux
3.
La proposi-
III.
M.
chute de
17.
p.
7.
Loi du 13 mars 1873,
marchal de Mac-Mahon, prsident de
du 20 novembre 1873
Trente
IV.
rsolution du 17 fvrier
la
conditions et nature de ce gouvernement, p.
Rivet
Projet de Constitution dpos par
el
son pouvoir consliluant, p.
p. 20.
fond, p. 24.
et
du duc de Bro-
des tats-Unis transactionnelle galement,
p. 29.
CHAPITRE
IL
Le pouvoir
excutif.
I.
Le Prsident de
la
Rpu-
blique, la dure de ses pouvoirs; son lection

I.
L'unit du pouvoir excutif compare

rpublicaines, p. 32.
II.
37;
la rligibilil, p. 38.
dans
La prsidence septennale
longs pouvoirs et les courts pouvoirs,

p.
la collgialit
32
III.
p.
36
les Constitutions
origine, p. 35; les
tout prsident lu pour sept ans,
Election du Prsident de
la
Rpublique,
Deux modes d'lection possibles lection par Corps lectoral ou

40. La runion des deux Chambres en Assempar
Corps
44. IV. La majorit absolue exige,
46. Le scrutin
ble nalionale,
conslilulionnelle,
47. Les diverses hypothses dans lessecret
p. 40.
le
lgislatif, p.
le
p.
quelles
p.
ri'gle
la
p.
prsidence de
des pouvoirs, p. 48
la
Rpublique devient vacante
dmission ou dcs,
impossibilit physique d'exercer les
dence devient vacante,

E.
T.
II.
la
p.
expiration normale
49; mise en accusation,
fonctions, p. 52.
Chambre des dputs
Cas o
la
p.
52;
prsi-
tant dissoute, p. 56.
TABLE ANALYTIQUE DES MATIERES
Page
V.
YI.
L'ligibilit, p. 57.
Le Irailemenl du Prsident de
la
Rpublique,
p. 59.
Le pouvoir excutif {suite). IL Pouvoirs

du Prsident de la Rpublique
CHAPITRE m.
ponsabilit
1. Gnralits.
II.
La promulgation des
I.
Rpublique
la
du Prsident qui tendent
2. Pouvoirs
Caractres gnraux du
I.
Les actes du Prsident de
lois,
pouvoir rglementaire,
66; les diverses Conslitulions franaises,
p.
contre ce pouvoir,
garanties
publique,
p.
en Allemagne,
modifiant les
92
p.
Parlement,
p.
87; en
p.
p.
seillers d'Etat
des rglements spontans
du Prsident de
emplois
en service ordinaire,
p. 108.
Conseil d'tat et de
p. 111
les
des fonctionnaires,
p.
V. La disposition de
Guerre,
p.
ses rapports avec les
Cour de cassation sur
132.
la
I.
145
4. Pouvoirs
Chambres.
I.
de
p.
150;
le
les
Chambres,
p.
convocation,
p.
p.
113;cration de nouveau.Y
p.
119;
des fonc-
Le commandement militaire
du Prsident qui concernent
et
le
droit de
II.
Droit de
p.
juillet
158
la
et limites, p. 152; le
systme
1875, p. 155: la session ordinaire,
clture, p. 158
l'ajournement, p. 159
160; runion de plein droit au cas de dclaration de l'tat

;
activit quasi-continue grce au
gouvernement parlemen-
1919, p. 163.
Simultanit de
la session
la
guerre de 1914-
des deux Chambres, p. 164.
droit de dissolution, p. 165; consentement pralable du Snat, p. 168;
indissolubilit
des Chambres de requrir leur
La permanence des Chambres pendant
Le
116;
p.
jurisprudence du
Les projets de statut

et amnistie, p. 134.
111.
grve,
et la
la
le droit d'association
162.
taire, p
con-
dlibration, p. 148.
les sessions extraordinaires, p. IGO; le droit
de sige, p. 161
Solennits nalionaleg,
149; le systme des Assembles permanentes,
du 16
157 les prires publiques,
p. 105.
L'initiative des lois
systme des sessions priodiques
la loi constitutionnelle
sont
fonctionnaires tiennent leurs
IV. Droit de grce
force arme, p. 143.
demander aux Chambres une nouvelle

convoquer
jurisprudence
Rpublique qui se
la
Les syndicats de fonctionnaires
III.
la
tionnaires, p. 122; l'exemple de l'Angleterre, p. 127.
p.
et la
lois, lorsqu'ils
militaires, p. 108; les
civils et
Constitution, p. 112; rvocation,
la
p. 115.
la
les
d'une abdication gnrale du
p. 103; inconstitutionnalil
au.t
du Snat,
p.
169; les nouvelles lections,
garanties contre les dangers de
102; tendue des pouvoirs confrs
caractre juridique de la fonction publique,
pendant
Guerre
la
105 et du projet gouvernemental du 15 dcembre 1916,
H. Nomination
emplois,
Le
78;
89; au.\ tals- Unis,
Italie, p.
illgalit
rapportent au gouvernement intrieur,
pouvoirs de
II.
utilit, p.
jurisprudence nouvelle du Conseil
la
rglements modifiant
3. Pouvoirs discrtionnaires
p. 108.
p. 72.
76;
Les rglements d'administration
jurisprudence administrative
la
sur l'injonction du Parlement,
parle Parlement,
80;
p.
en France, p. 95
95;
lois, p.
judiciaire,, p. 97; lgalit des

faits
p.
Le pouvoir rglementaire pendant
86; en Angleterre,
p.
en Suisse,
78.
p.
pouvoir?
d"tat, p. 82; critique, p. 83.
p. 91
71; le veto,
p.
79; constituent-ils une dlgation du pouvoir lgislatif consentie
titulaire dudit
parle
p.
75; origine et dveloppement,
p.
61
pouvoir prsidentiel, p. 61.

dcrets et messages,
64.
l'excution des
p. 66.
lois,
q,
69; sanction du devoir de promulguer,
p.
et res-
la dissolution, p. 171.
p.
170; autres
IV. Les messages
XI
Page
aux Chambres,
concernent
I.
p. 173.
du Prsident de
5. Pouvoirs
France avec
rnjiporls de la
les
Les agenU diploinaliques accrdits, p.
175.
Hpublique qui
la
puissances trangres.
les
La
II.
direclion de l'aclion
diplomatique, 175; allribulions du pouvoir excutif el du pouvoir lgislatif
en cette matire
systmes absolus, comptence de l'Excutif,
a)
179; application en France,
latif, p.
Unis, Angleterre,
de ralider
peut
traits
les
dans
la
du Prsident,
et
changes de
territoire,
le plbiscite
d'annexion,
1875, p. 191.
Actes de
p.
189;
juillet
192; devant l'Assemble
p.
p. 195.
IV. Le droit du Prsident
du Prsident de
du Prsident,
la responsabilit
p.
Rpublique,
la
202;
le
crime de
204: responsabilit pnale gnrale, p. 205; sa mise en
p.
Etats-Unis,
Constitution franaise et la Constitution des
la
p.
du 16
197: l'exercice intrimaire du pouvoir
p.
6. Responsahilil
IV.
Le pouvoir excutif
Nomination des ministres par

cation, p. 210; composition
Prsident de
le
dant
la
guerre,
du ministre,
p.
III.
Rpublique,
la
p.
216; leur caractre juridique,
p.
221
cas dans lesquels

le
il
218.
p.
211
p.
II.
Rpublique
la
rpsponsabdil politique,
p.
229.
p.
p. 226.
du Conseil,
III.
tude thorique de
la
question
doctrine des prparateurs immdiats de
le
plan de
Commission des Trente,
la
p.
incidents postrieurs, p. 252.
p, 256;
que
fonctions
faut-il
, p.
anglais, p.
entendre par
256;
le
246;
le
p.
le
p.
<<
systme de
p.
235;
241
le
rle du Snat, p. 24i.
de fvrier-avril 189G.
p.
247
VI. Responsatnitt pnale des ministres.
crimes commis dan. l'exercice de leurs

la lgalit
ministre tombe sous
263.
sorl des
le
systme anglais,
le
la
des peines,
llaute-Cour,
coup de
la loi
p.
p.
257
le
systme
261: quand l'acle
pnale, les juridictions
ordinaires restent-elles comptentes? p. 262; qui peut proposer
accusation?
228;
Constitution de 1875, p. 239;
la
le conflit
258; la jurisprudence de
accompli par
p.
231; de quels actes? p. 2.32; les votes
la
V. La question au Parlement,
Rapports
La responsabilit des
IV.
de l'une el de l'autre Chambres ont-ils une induence gale sur

cabinels?p. 234
Juillet,
prsidence du Conseil
la
des commissaires du gouvernement,

ministres
214: sous-
p.
Monarchie de
227 des sous-secrtaires d'tat,
p.
la
son application pen-
et le prsident
223; Conseil des ministres et Conseil de cabinet,
des ministres avec les Chambrer,
208; rvo-
Le Conseil des ministres,
doit intervenir, p. 221
Prsident de
p.
210; droit du Prsident de
secrtaires d'tal, p. 215; sous la Restauration et la
des ministres
Les ministres.
caractre juridique des ministres,
21-3;
p.
{suite).
Rpublique de crer de nouveaux ministres,
p.
ncessaire?
205.
CHAPITRE
I.
199.
haute trahison,
p.
loi est ici
190; porte de l'article 8 de la loi
autres constitutions, p. 194; solution actuelle, p. 195.
problme de
uvre dans
IV. Les acquisitions, cessions ou
pourquoi une
guerre sans dclaration,
excutif, p.
le
180.
p.
p. 189;
de sortir du territoire national,
201;
tals-
Prsident de ngocier et
le
Constitution de 1875, p. 182; traits qu'il ne
V. La dclaration de guerre,
Constituante, p. 192
p.
179; b) systmes mixtes, p. 180
p.
Le droit pour
III.
son
lgis-
sans l'approbation des Chambres, p. 185: droits respectifs des
ratifier
Chambres
p. 180.
177
p.
comptence du
application dans les Constitutions franaises, p. 178;
la
mise en
\\\. Responsabilit civile des ministres, p.
265:
208
TABLE ANALYTIQLE DES MATIERES
XII
Page
a) envers les particuliers, p. 265;
de
loi
Section
I.
L'leclorat, p. 277;
I.
L'ligibilit, p.
II.
p.
280;
mode
IV. Le
V. Principes de
la
pouvoir excutif,
319;
et
la
du vote
lois
du 12
loi
284.
la
, p.
320;
du scrutin en
loi
VI.
proportionnelle, p. 310.
convocation des lecteurs parle

319;
p.
321
Italie, p.
scrutin secret,
le
(Angleterre et Belgi-
l'isoloir
du 31 mars 1914 sur
du 20 mars 1914 sur
combinaison du
1919, p. 309;
reprsentation
:
projets de reprsentation
et les
juillet
sinc-
la libert et la
mars 1914,
322;
p.
corruption lectorale,
la
l'affichage, p. 325; l'impression et la distri-
bution des bulletins et des circulaires (L. 20 octobre 1919),

rit ncessaire, p. 326.
familles ayant
juillet 1889, p.
franaises du 29 juillet 1913 et du 31

:
les inligi-
oscillations entre le scrutin de liste et le
campagne
australien
moralit du scrutin
p. 324, et loi
membres de
du 17
317; jour et lieu de vole,
p.
280;
p.
294; d'administration de grande compagnie,
p.
de
que), p. 320; la procdure

rit
des femmes,
loi
procdure lectorale
le bulletin
mars
franaises 29 juillet 1913 et 31
militaires, p. 282;
d'lection
proportionnelle, p. 300; la
systme majoritaire
lois
l'ligibilit
multiples,
scrutin uninominal, p. 298; la
p.
lection de ses membres,
et
289; raison de fonctions publiques, p. 290; de
p.
contrats passs avec l'tat,
283; candidatures
Les incompatibilits,
p. 295.
274
Chambre des dputs
bilils (fonctionnaires, p. 281
III.
272.
p.
Composition DES -Chambres et lection de leurs membres
p. 275.
rgn,
les propositions
270;
p.
Le pouvoir lgislatif
V.
1. Composition de la
1914.
l'Elal,
tendant organiser celte responsabilit,
CHAPITRE
envers
(i)
La dure des pouvoirs
loi
p.
326;
du
majo-
la
novembre
.30
1875, p. 328; constitutions antrieures, p. 328; tals-Unis et Angleterre,

p. 329.
Le systme du renouvellement
teurs, p.
333.
M. Thiers,
p.
Commission des Trente,
la
333; projet prsent en 1874 par
sion l'Assemble Nationale,

II.
Loi du 24 fvrier 1875,
les colonies, p. 337;
p.
p.
337.
comment on
lectoral, p. 338; le contrepoids
pas juridiquement
le
p.
le
V. L'ligibilit,
duc de Broglie,
premiers rsultats de
la
334;
p.
discus-
p.
du collge
est arriv la dtermination

la loi
reprsentant des
du nombre,
p.
communes de
p. 342.
IV. La revision de 1884 et

p.
le
gouvernement de
336; nouvelles propo.îlions,

337.
Snateurs lus par les dpartements et
l'organe du suffrage universel indirect,

gers, p. 343.
335
des sna-
et l'lection
1.
projet de
du renouvellement
partiel et celui
2. La composition du Snat
Projet prsent en 1873 par
intgral, p. 330.
la loi
111.
340;
le
France,
Snat n'est
p.
341;
du 9 dcembre,
349; les inligibilits et les incompatibilits,
p.
est
il
Les 75 snateurs
via-
p. 346.
350; pro-
positions nouvelles relatives l'lection, p. 351.
Section
Les privilges et garanties assurs aux deux Chambres.
II.
1. Privilges et garanties qui appartiennent
en corps,
p. 354.
Angleterre,
p.
I.
356: son application dans
nouvelle Conslitulion allemande,
p. .358;
dclaration de dchance, p. 360.
tion des prsidents des
lection
du speaker
aux deux Chambres
Vrification des lections, p 355;
11.
Chambres sous
la
la
prises
son histoire en
Constitution grecque et dans
la
acceptation des dmissions, p. 359;
lection du bureau,
les
p.
362; nomina-
Constitutions antrieures, p. 362;
Chambre des communes,
p.
363; dure des pou-
XHI
voirs du bureau, p. 364; influence des prsidents, p. 365.
ment des Chambres,
IV.
disciplinaires, p. 368.
en Angleterre,
loi
du 22
la. loi
La
secret, p. 373
Chambres,
pendant
Chambres sigeant
et les
Le rgle-
III.
306; les peines
p seiice du public et
la
p. S'il);
Comit
le
du 25 fvrier 1875
p.
publicit des sances des
309; en France,
p.
cation des dbats, p. 370
V. La
365; son impoilance actuelle,
p.
Guerre,
la
375.
p.
Versailles, p. 376
187J et les prcautions par elle prises, p. 377; la
juillet
p. 36'J;
la publi-
des
loi
15-23 fvrier 1872 relative au rle ventuel des Conseils gnraux dans des
circonstances exceptionnelles,
lemenl considrs.
de
du 10
la loi
I.
aux membres des Chambres
Les immunits parlementaires,
tes), p.
382
porte de
demande en
sur une
380; ^) article 14 (autorisation de poursui-
p.
387; droit et devoir de
Chambre appele
la
autorisation de poursuites, p. 391
apparent rsultant de
pendant
la
Guerre,
du 20 juillet 1895
la loi
p. 393.
384;
droit de faire cesser
Privilge
la gratuit
393; son application
'art. 1, p.
L'indemnit parlementaire. Indemnit ou
11.
France
gratuit, p. 393; l'indemnit dans l'ancienne
et
en Angleterre, p 394
394
en France (1817-1848; Constitution de 1852), en Espagne,
principe de l'indemnit proclam par la Rvolution franaise,

application actuelle, p. 396;
du 23 novembre 1906
la loi
et
du traitement du fonctionnaire dont
celles de dput
Section
1.
p.
p.
compatibles avec
les fonctions sont
400; les propositions de lois,
404; le vote personnel et
gal des deux
L'initiative des lois
I.
400
p.
les
le
amendements,
403;
p.
formation des
la
405.
p.
lois,
mixtes, p. 410; les propositions de lois adoptes par
la
p 40J
le
la
jurisprudence parlementaire
droit anglais, p. 410.

p.
417;
le
2. Les
III.
L3
le
rle
commissions
Chambre sont
caduques lorsqu'elles nônt pis t galement votes par
matire de finances,
p. 401.
procdure d'extrme urgence,
la
vote par procuration,
Chimbres dans
lgislature? p. 411
398.
p.
projets de
les
402; les lectures ou dlibrations successives,
p.
403; la dclaration d'urgence,
412;
du 27 mars
398.
p.
lois, p. 399.
Les commissions,
mme
395; son
p.
Les fonctions des Chambres. Fonctions diverses,
La formation des
lois, p.
H.
III.
ou de snateur,
et la loi
p.
non-cumul de l'indemnit
1920. p. 396; la question aux tals- Unis, p. 397;
p.
p.
statuer
dtention ou les poursuites pendant la session, p. 392; le secret profes-
sionnel des dputs dans des Constitutions trangres, p. 392.
p.
13
p. .380; a) article
origine de la rgle, p. 383; les Constitutions franaises,
la rgle, p.
379.
p.
imliriduel-
(immunit raison des opinions ou voles mis
juillet 1875
dans l'exercice des fonctions),
la
378: est elle encore en vigueur?
p.
2i Droits et garanties assurs
elles
Snat dans
la
et ses variations,
deux ChamBres statuant en
droit d'imposer et le
pouvoir
lgislatif,
417; caractre des actes par lesquels les Assembles exercent ce pouvoir
financier, p. 418.
I.
La
loi
du budget,
p.
419
a) l'annualit, p. 419; le droit anglais actuel, p.

crdits, p. 421; crdits supplmentaires
des comptes, p 423;
la
loi
di budget
rformes par voie budgtaire,

p. 427.
II.
La priorit de
la
p.
424;
ses caractres distinctifs

i20;
(i)
la
ou extraordinaires,
et
loi
spcialit
p.
422; la
des
loi
l'application des lois, p. 423; les
de liuances du 30 juillet 1913,
Chambre des dputs en matire de
loi
de
finances, p. 428; l'initiative parlementaire en matire financire, divers sys-
tmes soutenus,
p.
429;
l'iiiitialive
financire en Angleterre,
p.
438; en
TABLE ANALYTIQUE DES MATIRES
XIV
Pages
France, limilalion de
Ghannbre (amendemenls Rouvier
Chambres exerant
gouvernement
le
ouverls au Snat
comme
tions, p. 443; les
interpellations, p. 445.
anglais
discussion de l'Adresse,
IH.
p.
453;
Monarchie de
la
Second Empire,
le
p. 461, et les palliatifs, p.

p.
communication des pices

d'enqute,
la
France,
p.
471
la
pratique nouvelle des
la
Chambre,
466; origine et histoire,
p.
p. 465.
467; non-
aux mains des autorits admi-
crits
470;
p.
le
contrle parlementaire pendant
Les critiques du gouvernement parlementaire en
propositions tendant indirectement le supprimer,
leur critique, p. 473.

tive
462;
Juillet, p. 455; la
458; les dangers actuels
469; pouvoirs judiciaires des commissions
p.
du 31 mars 1914,
la loi
guerre, p. 470.
p.
documents
el
ou judiciaires,
p.
motions votes par
les
enqutes parlementaires,
nistratives
Committee of supphj,
ordres du jour motivs
p. 452; les
questions crites,
IV. Les
Les ques-
la
des interpellations,
I.
la
457;
464
nouveau rglement de
et les origines des iii'erpellations, p.

p.
deux
448; Ihe ^notions of adjournmeni , p. 449;
Les questions en France,
Seconde Rpublique,
443.
p.
vote des subsides dans le
le
3. Les
moyens de contrle
Les questions au Parlement
II.
les origines, p. 447; la pratique actuelle,
Chambre des Communes,

p. 452.
Cliambre des dputs,
la
Berlhelol), p. 440.
el
contrle sur
le
rglennenl de chaque
financire par le
l'inilialive
p.
472;
4. Les Chambres statuant en matire administra-
mesures administratives votes par
privale bills en Angleterre,
p.
le
pouvoir
lgislatif, p. 474.
Les
475; les lois d'intrt local en France, elles
lois d'autorisation, p. 477,
CHAPITRE
1.
VI.
- La Haute-Cour
Lgitimit de l'institution,
p.
p.
479
de justice
480; divers types de Haute-Cour de justice,
481; nature juridique de la Haute-Cour tablie par les lois constitution-
nelles de 1875, p. 482.
Cas dans lesquels
II.
p. 485.
Que
sret de l'tat ? p. 486.
111.
en Cour de justice,
le
Snat peut tre constitu
entendre par
faut-il
La procdure devant
justice, son fonctionnement, p. 489
la loi
du 10
attentats contre la
la
Haute-Cour de
du
avril 1889, p. 490; la loi
5 janvier 1918, p. 492.
CHAPITRE
I.
VII.
La
revision de la Constitution
Systmes divers de revision constitutionnelle,

revision d'aprs
p. 499.
loi
III.
du 25 fvrier 1875,
La porte possible de
constitutionnelle du
dcisions des
sanction des
p.
la loi
507:
la
CHAPITRE
Section
devant
I.
Chambres?
p.
irrgularits
p. 495.
p. 498.
la revision, p.
14 aot 1884,
p.
495
II.
Procdure de
501; sa limitation par la
502; peut-elle tre limite parles
592; pouvoirs de l'Assemble Nationale,

:
la
la
L'Assemble Nationale,
promulgation des
revision totale par une nouvelle
lois
p.
504;
constitutionnelles,
Assemble Constituante, p 510.
La rglementation des droits individuels

1. L'galit civile, p. 512. Ses consquences
512
VIll.
la loi, p.
I.
514;
les
lois
circonstance, p. 518; la noblesse, p. 518;
reconnaissance
l'galit
pirliculirjs (privil>ges), p. 515; les
et l'investiture, p.
la
522; les dcorations,
p.
523.
II.
de
lois
collation des titres, p. 521
la
L'ga-
XV

lil
devant
justice,
la
impts proportionnels
fonctions publiques,
I.
p.
524.
p.
530.
2. Les
Les droits essentiels de l'homme,

d'aller et
la libert
de venir,
du domicile,
l'inviolabilit
L'gaill devatil
111.
impts progressifs,
et
541
rsistance l'oppression, p. 532;
la proprit, p.
dure criminelle elles projets de rforme,
p.
536;
sret, p. 539;
la
du droit pnal
les rgles
527;
p.
liberts individuelles, p. 531.
p. 5.32; la
535;
p.
p.
l'impt,
528; l'gale admissibilit aux
p.
de
et
proc-
la
542; l'internement des alins,
p. 547.
Skction il
La
du
libert
du commerce
travail,
et
de
l'industrie, et les
restrictions qu'elle comporte, 548; les coalitions et les grves, p. 553; les
syndicats professionnels et les unions de syndicats, p. 556: les lois ouvrires,

p.
561
domicile,
le travail
de
libert
France, son histoire,

dant
la
Guerre,
p.
IV.
La
l*""
juillet 1901, p.
578;
p.
576.
p.
France,
la loi
568;
la loi
La
III.
le
repos hebdomailaire,
du 29
juillet 1881, p.
p.
580;
la loi
582; son
p.
p.
p. 591
V.
587.
la loi
La
troisime Rpublique
la
l'enseignement secondaire,
trictions
concernant
les trangers, p. 6C0.

p. 602.
la loi
les
La libert du
du
l'tat, p.
18 germinal an
612;
le conflit
1904, p. 613; la
fin
p.
591
p.
p.
le
583;
la
gouvernement
le
du Concordat,
La
p.
616;
581.
p.
la
du
loi
rgime des con-
la loi
Falloux,
la libert
la loi
p.
p.
Nouveau.x projets,
p.
604;
le
592;
de l'ensei595;
596; les res-
p.
libert de conscience, p. 601
610; l'ide de
p.
entre
587;
594;
culte, p. 603; son histoire,
X,
du 28 mars 1907,
l'enseignement primaire,
congrganistes,p. 597.
La
11.
presse en
censure pen-
la
596; l'enseignement suprieur,
p.
VI.
574;
la
libert de l'ensegnement, p. 590;
de 1833,
conseil suprieur de l'instruction publique,
gnement sous
p. 564.
568;
histoire, p.
584; les unions d'associations,
son histoire en France,
p.
libert de runion, p. 577; son histoire en
du 30 juin 1881,
libert d'association,
grgations religieuses,
le
56i
p.
presse, p. 566; la presse en Angleterre,
la
le
p.
599;
serment,
Concordat
et
sparation des glises et de

franais et le pape en 1903-
de sparation du 9 dcembre
1905, p. 617; les associations cultuelles, p. 617; les runions pour la cl-
bration du culte, p. 619; la dvolution des 3:lises et des difices du culte,

p,
621
la loi
du
janvier 1907 et
la loi
du 13
avril 1938, p.
626; les
biens
des maisons de retraite et caisses de secours pour les prtres gs ou

infirmes, p. 630; les fondations pieuses grevant les biens des anciens ta-
blissements ecclsiastiques,
p.
631;
p.
632; leurs applications dans
la
les
consquences de
jurisprudence,
p. 634.
la
sparation,
DEUXIME PARTIE
LE DROIT CONSTITUTIONNEL
DE LA RPUBLIQUE FRANAISE
E.
T. II
CHAPITRE PREMIER
Les prcdents de
la
Constitution de 1875; le vote des lois consti-
tutionnelles de 1875; leurs caractres gnraux.
trois lois qui composent notre Constitution oiit, t voles,

doux premires au mois de fvrier, et la troisime au mois de
juillet 1875. Mais elles ne sont en ralit que la rsultante et
Les
les
l'expression dfinitive d'une longue laboration
commence depuis
France a vcu sans Constitution proi)rcment

dite du 4 septembre 1870 au 25 fvrier 1875, l'Assemble Nationale avait cependant organis lgalement, de 1871 1875, une
Rpublique provisoire. Certains traits importants de cette oi'ganisation ont pass dans l'tablissement dfinitif; on les comprendrait
mal. si d'abord on ne les replaait dans leur milieu originel.
1871. Si. en
effet,
la
Lorsque l'Assemble Nationale, lue par le suffrage universel le

conformment la loi lectorale de 1849 remise en
vigueur par le Gouvernement de la Dfense nationale, se runit
Rordeaux le 13 fvrier, elle trouva devant elle table rase au point
de vue constitutionnel. Le rgime imprial tait tomb au 4 septembre, et avec lui avaient disparu tous ses organes politiques
il
ne subsistait rien du pouvoir excutif et des Chambres impriales. D'autre part, le Gouvernement de la Dfense nationale, qui
non sans gloire, a\ec
avait remplac l'Empire et soutenu,
l'assentiment du pays, une lutte dsespre contre l'tranger, tait
simplement un gouvernement de fait, un gouvernement providisparaissait donc immdiatement et de plein droit,
S;oire.
Il
comme le voulaient les principes et comme lui-mme l'avait
annonc ds les premiers jours, du moment que la souverainet
nationale s'tait donn des reprsentants lgaux. Jamais, aprs
une rvolution, le terrain n'avait t plus libre de tout dbris
laiss par le rgime antrieur; il l'tait autant qu'en 1848 aprs
8 fvrier 1871,
l'lection
de l'Assemble Constituante;
aprs l'lection de la Convention.
il
l'tait
plus qu'en
1702
LA RPUBLIQUE FRANAISE
De
de
cet- tal
trs importantes, la
ardemment
et de droit rsultaient deux consquences

premire incontestable, la seconde au contraire
fait
discute.
tait souveraine, en ce sens qu'elle

pouvait actuellement exercer librement tous les pouvoirs dont
l'exercice constitue le Gouvernement. Elle pouvait en droit, non
L'Assemble Nationale
seulement lgifrer, mais aussi bien, si elle le voulait, exercer le

pouvoir excutif ou le pouvoir judiciaire, nommer et casser les
administrateurs et les juges. Cela rsultait ncessairement de ce
qu'elle tait le seul reprsentant lgal de la souverainet nationale
restreignait ses
et de ce qu'aucune constitution limitative ne
Par
attributions.
mme
ses
pouvoirs n'taient pas non plus
limits quant leur dure. Elle seule lgalement pouvait y mettre

fin.
Il en rsultait aussi, l'Assemble le prtendit du moins et ds
premier jour, qu'elle pouvait exercer le pouvoir constituant et
donner une nouvelle Constitution la France. Mais ici elle rencontra une contradiction et une rsistance nergiques, que lui opposrent alors et pendant longtemps la plupart de ceux qui reprsentaient le parti rpublicain cette poque. L'objection qu'ils
formulaient, trs forte en ralit, reposait sur cette ide que
l'Assemble, lue la hte, dans des circonstances minemment
'e
critiques,
des lecteurs un mandat limit. Elle avait
avait reu
en excution de l'armistice conclu le 28 janvier 1871, lequel avait pour but de permettre au Gouvernement de la Dfense nationale de convoquer une assemble libret lue,
en
effet,
ment lue qui
se
prononcerait sur la question de savoir
guerre devait tre continue ou

faite (1) . Voil, disait-on, la
VAssemble;
sans
doute,
exercera actuellement
sorte,
pale.
la
mission spciale
jusqu'
ce
qu'elle
et limite
l'ait
souverainet; mais c'est
qu'a reue
remplie,
l,
la
si
paix serait
quelles conditions la
elle
en quelque
un accessoire simplement invitable de sa tche princiLes lecteurs, en choisissant les dputs, n'ont point pris
en considration
nement
tirait
la
Constitution future de la France.
Ce raison-
une force plus grande encore d'un autre lment de
fait.
La majorit de l'Assemble Nationale en 1S71 tait incontestablement anime de sentiments et de convictions monarchiques
son intention tait de rtablir la monarchie lorsqu'elle rdigerait
:
o//. du 29 janvier 187L [L'Assemble lue grce l'armisfice n'tait cependant

l'Assemble nationale constituante pour la formation de laquelle le Gouverne-'
ment de la Dfense nationale avait convoqu les lecteurs ds le 8 septembre 1870.
(1) J.
que
Seule, l'occupation d'une partie du territoire avait
"Voyez la
trs
France depuis
forte
argumentation de Duguit
1789, 2= dit., 1908, p. cxviii.l
et
empch
Monnier,
les lecteurs
Les
de se runir
Constitutions
de
la
LES PRCDEN DE LA CONSTITUTION DE 1875
et cela tait rigoureuplus tard la Constitution. Or, disait-on,

non parce qu'elle
avait
lue,
majorit
t{3
cette
exact,
sement
monarchique, mais parce qu'elle
tait
Entrans
pacifique.
tait
par les ardeurs patriotiques de Gambetla, qui avait personnifi la

Dfense nationale dans les dpartements, les candidats rpublicains s'taient prsents souvent leurs lecteurs comme no reculant
devant
,pas
la
de
continuation
la
l'opinion
surtout
lutte;
publique, peu apte discerner les nuances, leur attribuait en bloc

ces sentiments. Pour elle, ils reprsentaient la continuation de la
guerre, et
comme
elle souhaitait
ardemment
la paix,
les votes
de
majorit s'taient ports sur ceux qui proclamaient la ncessit
la
de
la paix; or, telle tait la
et nette
affirmation du parti
la seule
question rellement
premire
monarchiste. La question essentielle,
paix ou guerre ? Elle

pose devant les lecteurs, tait celle>-ci
autres.
disparatre
toutes
les
fait
avait absorb et
Malgr ces graves objections, l'Assemble Nationale ne cessa
elle l'a exerc en dfijamais d'affirmer son pouvoir constituant
nitive avec la coopration de la majorit des rpublicains qui
sigaient parmi ses membres. Mais comment pouvpit-elle rationnellement l'tablir ? Elle l'a toujours appuy sur un argument
:
l'a prsent comme une consquence ncessaire de la souverainet qui lui tait reconnue.
Mais cette thse, elle l'a affirme comme un axiome (2), elle n'en a
pas donn la dmonstration dtaille et probante; voici, je crois,'
juridique, galement trs fort, elle
comment
La
est
celle-ci
peut tre prsente.
distinction entre le pouvoir lgislatif et I pouvoir constituant
incontestablement
raisonnable
rsulte pas de la nature des choses
utile
et
et
(3);
mais
ne s'impose pas
elle
ne
comme un
mme plutt artificielle, et nous avons

vu qu'elle est conteste en elle-mme par certains esprits. On peut
donc dire que, en principe, le pouvoir lgislatif s'tend naturellement mme aux matires constitutionnelles; pour lui interdire ce
terrain, il faut une constitution crite et limitative, qui l'arrte.
Mais en 1871 il n'existait aucune constitution de ce genre. C'tait
justement l'absence de toute constitution qui rendait souveraine
l'Assemble Nationale; il en rsultait en mme temps qu'elle
principe suprieur. Elle est
pouvait voter des
lois constitutionnelles
comme
toutes autres lois.
Sans doute, on pouvait raisonnablement l'exhorter ne pas le

faire, n'ayant pas reu cette mission du corps lectoral. Mais, en
(2)
Rsolulion Je l'Assemble Nationale du 17 fvrier 1871
dpoxitnire de iauloril souceraine...
Loi du 31
<t
aot 1871
L'Assemblo Nntiotialo,
considrant que le droit d'user du pouvoir constituant, attribut essentiel de la souverainet dont elle est investie...
L'Assemble nationale,
Loi du 13 mars 1873
rservant dans son intgrit le pouvoir constituant qui lui appartient...
(3)
Ci-dessus,
I,
p. 567
et suiv.
on ne pouvait
cune constitution ne
droit,
refuser cette facult, tant donn qu'au-
lui
que les principes du gouverneaucun cas que les lecteurs

aient donn aux lus un mandat prcis et spcial. L'Assemble
Nationale se trouvait possder les mmes pouvoirs que le Parlement anglais, parce que constitutionnellement elle tait place
dans les mmes conditions. Cependant un point tait plus dlicat
constitutionnelles votes par l'Assemble auraient-elles
les lois
tous les caractres que nous reconnaissons ces sortes de lois ?
Seraient-elles hors de l'atteinte du pouvoir lgislatif, ne pouvant
tre revises que selon les formes qu'elle aurait dtermines ? Ce
second point tait moins clair que le premier
on pouvait lgitimement se demander si, pour lier ainsi les assembles futures et
la souverainet nationale elle-mme, il ne fallait pas une assemble nmnie de pouvoirs spciaux. Mais, chose notable, il ne semble
pas que cet aspect de la question ait t signal. La thorie des
constitutions crites, telle qu'elle a t expose plus haut, a
pntr si profondment dans les esprits franais qu'on se demanda
simplement si l'Assemble avait ou non le droit de voter des lois
la
gnait
et
reprsentatif n'exigent dans
ment
Si ce droit lui tait reconnu,
constitutionnelles.
tous admettaient
implicitement que la Constitution qu'elle voterait s'ajouterait

liste
des Constitutions antrieures de la France, possdant
mmes
nature et les
J'ai
indiqu
la
la
mme
la
qualits juridiques que telles-ci.
thse sur laquelle l'Assemble Nationale a fait
reposer son pouvoir constituant. Mais
elle pouvait en invoquer

une autre plus dcisive encore. J'ai relev plus haut (4) toute une
srie de prcdents montrant que, aprs une rvolution, des
assembles avaient exerc le pouvoir constituant, bien qu'elles
ne le tinssent ni de leur institution ni du mandat formel des lecteurs. Souvent c'taient des Chambres lgislatives datant du rgime
Combien
antrieur et qui lui avaient survcu.
plus forte raison
une assemble
Mais
titre, il fallait que
ce droit pouvait-il tre lgitimement revendiqu par
librement lue, bien des mois aprs
la
rvolution accomplie
pour fonder son pouvoir constituant sur
c'e
l'Assemble l'exert en conformit relle avec

or les
faits
montraient que ce
vu
le
s'loignait
vu
la
Ci-dessus,
I,
(5)
Ci-dessus,
I,
p. 581
p.
580.
et
suiv.
Du jour o elle s'est

forme rpublicaine, l'Assem-
ble a cess de voir contester son pouvoir constituant.
(4)
national (5)
de plus en plus
nettement de toute restauration monarchique.

dcide sanctionner dfinitivement
LES PRCDENTS DE LA COXSTITL TION DE 1875
II
Au mois
de fvrier 1871,
la
France
tait
sans Constitution; mais
point sans avoir, ce moment, une forme d'Etat dtermine; car en dehors de la pure anarchie, ce serait une chose
elle n'tait
absolument impossible. Cette forme d'Etat tait la Rpublique,

proclame Paris le 4 septembre 1870, et depuis lors tacitement
seulement elle tait en droit proviaccepte par le pays entier
soire, puisqu'aucun pouvoir constituant ne l'avait encore confirme. L'Assemble Nationale, ds ses premires sances, lui conserva ce caractre, en lui donnant une premire conscration,
simplement lgale. Quelles que fussent ses intentions pour l'avenir,
elle n pouvait, ce moment, songer exercer le pouvoir consti:
tuant qu'elle revendiquait.
Il
lui fallait tout
d'abord faire
la paix,
dans ce pays si troubl par l'invasion victorieuse, obtenir enfin que l'ennemi abandonnt le sol de
patrie.
Force lui tait donc de reconnatre et de maintenir
la
jusqu' nouvel ordre la forme rpublicaine, qui subsistait d'ailleurs
d'elle-mme,
par cela qu'aucun trne n'tait relev. Mais
l'Assemble ft plus. Inaugurant une sorte de trve entre les partis,
et laissant entrevoir dj que le vu national se portait vers la
Rpublique, la majorit, sur les conseils de Al. Thiers, se laissa
persuader de faire volontairement une exprience lgale de cette
forme de gouvernement (6), laquelle, si elle russissait, devait
fatalement conduire une reconnaissance dfiniti\'e. C'est ce qu'on
a appel cette poque 1' essai loyal de la Rpublique, et ce
terme a t inscrit dans une des lois que vota l'Assemble (7). Mais
comment allait tre organis le Gouvernement de cette Rpublique
rtablir l'ordre et la prosprit
provisoire
Le pouvoir
son organe naturel et ncessaire dans

mais le pouvoir excutif ? Elle aurait pu
le retenir et l'exercer galement par des comits lus parmi ses
membres ainsi avaient fait jadis le Long Parlement d'Angleterre
et la Convention. L'Assemble Nationale n'y songea pas un seul
instant
elle constitua immdiatement par dlgation un pouvoir
excutif distinct. Deux causes l'amenrent agir ainsi. En premier
lieu, pour les hommes qui la composaient, la sparation du pouvoir lgislatif et du pouvoir excutif tait une donne politique
lglislatif avait
l'Assemble elle-mme
tellement traditionnelle et certaine qu'ils l'appliqurent d'instinct.
L'un de leurs chefs
le
leur rappelait plus tard
tellement entr dans vos
(6)
(7;
Paul de Rmusal, A Thiers,

Loi du 31 aot 1871, Duguit
murs
et
devenu
si
p. 191 et suiv.
et
Monnier, op.
cit.,
p.
Ce principe
est
familier tous nos
215.
vous vous tes runis Bordeaux, investis par

plnitude de tous les pouvoirs, vous
de
la
le
n'avez pas perdu un jour pour vous dessaisir du pouvoir excutif
en le dlguant un de vos membres, et la sparation s'est faite
naturellement sans que vous ayez eu besoin d'numrer et de
dfinir les attributions dont vous vous dchargiez (8). D'autre part,
les vnements avaient par avance dsign un titulaire du pouvoir
excutif. C'tait M. Thiers, que tout imposait au choix de l'Assemble
sa rsistance la dclaration de guerre au mois de juillet
esprits que, lorsque
vu
national
ses prophties malheureusement trop bien ralises; ses

dmarches et ses efforts auprs des puissances europennes pour
gagner la France, aprs la chute de l'Empire, des dfenseurs ou
tout au moins des amis. Enfin il venait d'tre lu dput dans vingt-
1870;
sept dpartements, et quel autre pouvait plus efficacement disputer
quelque chose au vainqueur dans

tions qui allaient s'engager
les pnibles et difficiles ngocia-
Par une brve rsolution du 17
fvrier
pouvoir excutif. Elle ne lui donna

pas le titre de Prsident de la Rpublique; mais elle le nomma
chel du pouvoir excuiil de la Rpublique franaise. D'ailleurs, ce
qu'elle lui consentait, c'tait seulement une dlgation dans le sens
le plus rigoureux et le plus troit du mot, sans dure fixe, mais
1871, l'Assemble lui remit
toujours rvocable.
Il
tait
mait les ministres
et
les
l'autorit
de l'Assemble
vait son
titre
et
sonne ne songea
le
(9).
mais
gouvernait
il
sous
M. Thiers, en mme temps, conser-
ses fonctions
lui
nom-
bien dit qu'il gouvernait, qu'il

prsidait;
de
demander de
membre de
l'Assemble;
per-
s'en dmettre, et l'on n'aurait
point pu, sans injustice, rclamer de lui un pareil sacrifice en

change d'un pouvoir si prcaire.
Sans tre partie d'aucune ide systmatique, sous la simple
pression des
faits,
l'Assemble avait ainsi construit une forme de
Gouvernement qui rpondait un type connu

tains
hommes
et
prn par cer-
politiques (10). C'tait celle propose en 1848 dans le
fameux amendement Grvy. Nous
allions
maintenant en faire
l'exprience. Elle ne fut pas favorable.
III
Le pouvoir excutif ne peut avoir une valeur propre et rendre

vritablement les services qu'on attend de sa sparation par rap(8)
du
Discours du duc de Broglie l'Assemble Nationale
le
15
mai
1874
(J.
o[[.
16 mai, p. 3268).
Duguit et Meunier, p. 374; fHanotaux, Histoire de la France conlemporame;

Barthlmy, Le rle du pouvoir excuiil, p. 605; J. Simon, Le gouvernement de
M. Thiers; Pierre-F. Simon,
Thiers, chef du pouvoir excuiil de la Rpublique
franaise, 1911; A. Clayeau, Souvenirs d'un tmoin, 1913.]
(9)
J.
(10)
Ci-dessus,
I,
p. 493 et suiv.
LES PRCDENTS DE LA CONSTITUTION DE 1875

port au lgislatif, que
s'il
prsente une certaine
fixit.
9
Il
faut qu'il
puisse compter sur un certain avenir. Rien n'tait plus prcaire
que celui qu'on venait d'organiser; c'tait le provisoire par excelque l'anne 1871 se ft coule, une retouche
importante fut apporte cette premire et rudimentaire organisation. Le besoin d'une force et d'une stabilit plus grandes pour
le pouvoir excutif s'tait nettement fait sentir. Un membre de
l'Assemble, momentanment clbre par ce fait, M. Rivet, dposa
dans la sance du 12 aot une proposition destine consolider
et organiser d'une faon moins rudimentaire le gouvernement
de la Rpublique provisoire. Somme toute, il demandait trois
1 que M. Thiers ret le titre de Prsident de la Rpuchoses
blique, plus significatif que la priphrase dont la rsolution du
17 fvrier avait entour ses pouvoirs; 2 qu'on donnt ses pouvoirs une dure fixe de trois ans, sauf qu'une dissolution antrieure
de l'Assemble Nationale y mettrait ncessairement fin (11); 3 que
la responsabilit ministrielle, dans le sens du gouvernement parlementaire, ft nettement tablie (12). Ce troisime chef de la propolence. Aussi, avant
sition
La
demande
seul quelques explications.
rsolution du
17 fvrier n'avait point prcis la condition
Il semblait seulement que ceux-ci taient

sous l'autorit du chef du pouvoir excutif, comme ce chef tait
politique des ministres.
lui-mme sous
l'autorit de l'Assemble. Nul doute cependant que

l'Assemble n'arrivt naturellement, par la tradition vivante en
du gouvernement parlementaire,
prendre partie les minispersonnellement responsables. Mais la proposition Rivet voulait quelque chose de plus incontestablement. Pour
rendre srieuse et effective la responsabilit ministrielle, elle
elle
tres et les rendre
que possible la responsabilit du Prsident

elle
ouvertement rendre celui-ci inamovible, irrvocable.
L'Assemble ne s'y trompa point. Elle vota, mais profondment
cartait autant
tendait
modifie, la proposition Rivet, qui devint la
Sur
projet
le
:
premier point,
elle
elle
donna pleine
confra M. Thiers
le titre
du 31 aot 1871.
du
de Prsident de la Rpupar l mme sur le troiloi
satisfaction l'auteur
blique Franaise. Mais, sur le second et

sime, elle opposa une rsistance des plus nettes.
premptoirement de
Elle
refusa
un prsident inamovible. Proroger,

maintenir en fonctions, pour une dure de
faire
disait le rapporteur, et
1 et 2 de la proposition
M. Thiers exercera, sous lo titre de Prsident
Rpunlique, les fonctions qui lui ont t dvolues par le dcret du 17 fvrier
dernier.
Ses pouvoirs sont prorogs de trois ans. Toutefois si, dans cet intervalle,
l'Assemble Nationale jugeait propos de se dissoudre, les pouvoirs de M. ThiiM-s,
(11)
d(;
Art.
la
ceux de l'Assemble, ne dureraient que le temps ncessaire pour la cor.-;litulion

d'une nouvelle assemble, laquelle son tour aurait statuer sur le pouvoir cxc. ulif.
li?
>i
(12)
Articles
4 et 6
de
la proposition.
10
chef du pouvoir excutif, n'est-ce pas le rendre

inamovible pendant ce laps de temps ? Aucune indication contraire
ne rsultait des termes de la proposition. Or, devant un chef de
annes,
trois
le
gouvernement inamovible, quel et
t le rle de l'Assemble
que
son abdication, chose impossible,

puisque la souverainet, que l'Assemble possde, est par essence
inalinable, et que, le voult-elle, elle ne peut s'en dpossder. Pour
devenaient ses droits
C'tait
sortir d'embarras, il suffit de combler une lacune que les auteurs

du projet ont eux-mmes reconnue dans leur texte et qu'ils dclarent
in\olontaire; il suffit d'exprimer que le chef de l'Etat, mme en
changeant de titre, mme entour de ministres responsables, ne
cesse pas d'tre lui-mme responsable devant l'Assemble. (13).

Le
Aussi la loi contient-elle un article 3 formel en ce sens
:
Prsident de la Rpublique est responsable devant l'Assemble.

Cependant celle-ci ne voulut pas refuser galement la prorogation
de pouvoirs qui lui tait demande, et, s'emparant d'une ide
contenue dans le projet, elle dcida que les pouvoirs de M. Thiers
dureraient autant que ceux de l'Assemble elle-mme (14), en supposant sans doute qu'il n'et pas t auparavant rvoqu par elle.
La nouvelle
tablissait
loi
aussi
responsabilit
la
politique
des
Le Conseil des ministres et les ministres sont

responsables devant l'Assemble. Chacun des actes du Prsident de
la Rpublique doit tre contresign par un ministre. Mais forcministres, article 2
ment
cette responsabilit devait tre fort
continuait peser sur le Prsident; le
amoindrie par
celle qui
gouvernement parlementaire
fonctionner dans des conditions toutes nouvelles.

Une autre anomalie, consquence fatale des premires, c'est que
allait
Rpublique conservait encore son titre de

n'et pas consenti y renoncer, et ce
moment l'Assemble ne le voulait pas elle-mme. Le rapporteur
s'exprima cet gard avec la plus grande nettet C'est, disait-il,
un rgime exceptionnel, sans prcdents dans l'histoire, nous le
le
de
Prsident
dput. Certes,
la
M. Thiers
les
yeux sur toutes les
et, par exemple, jetez
rpubliques connues, y trouverez-vous telle chose qu'un Prsident
de Rpublique qui soit la fois dput ? Eh bien nous le deman-
reconnaissons,
par respect pour les principes, nous allions proposer

la France que dsormais son incomparable orateur n'ou\Tira plus
la bouche et ne parlera que par message, la France serait tente
d'en rire et je ne veux pas dire ce qu'elle penserait de nous (15).
dons,
si,
Rapport de M. Rivet.
Loi du 31 aot 1871, article 1"
Le chef du pouvoir excutif prendra le titre
de Prsident de la Rpublique franaise, et continuera d'exercer, sous l'autorit de
(13)
(14)
l'Assemble Nationale, tant qu'elle n'aura pas termin ses travaux, les fonction? qui
lui sont
(15)
dlgues par dcret du 17 fvrier 1871.
Rapport
(!e
M. Rivet.
Cependant,
11
en faisait un dput bien spcial, qui ne prenait

mmes conditions
la loi
point part aux travaux de l'Assemble dans les
que
les autres
est entendu, disait-elle (art. 2),
Il
ble Nationale toutes les fois qu'il le croit ncessaire
par l'Assemaprs avoir
et
inlorm de son intention le Prsident de l'Assemble. Il est vrai

En
que le rapporteur colorait agrablement cette restriction
la
d'aborder
privilge
le
parmi
nous
demandant que M. Thiers ait
de
solennit
plus
qu'un
peu
nous
tous
et
tribune autrement que
l'y prcde, c'est un hommage que nous lui adressons en mme
temps qu'une prire de mnager ses forces et de se rserver de
prfrence pour ces grandes questions que sa parole illumine et
qui sont la taille de son puissant esprit.
D'ailleurs, la loi attribuait expressment au Prsident de la
Rpublique un certain nombre de prrogatives, qui n'avaient pas
t vises dans la rsolution du 17 fvrier et qui passeront dans
:
la
Constitution de 1875.
tait dit (art. 2)
Il
Le Prsident de
la
Rpublique promulgue les lois ds qu'elles lui sont transmises

Il assure et surveille
par le Prsident de l'Assemble Nationale.
Il rside au lieu o sige l'Assemble.
l'excution des lois.
Il nomme et rvoque les ministres.
du pou\oir
Telle fut la nou\elle organisation
excutif, ce qu'on
En
ralit, un seul
de Prsident de la
Rpublique tait une notation politique plus prcise et une attnuation du caractre provisoire que conservait le rgime tabli.
appela cette poque
ConstitaPion Rivet (16).
la
progrs srieux avait t accompli
La responsabilit politique
le titre
solidaire des ministres tait bien
et
y eut, ct du Prsident de la Rpublique, un vice-Prsident du Conseil des ministres; le premier fut
proclame,
ds lors,
et,
il
M. Dufaure, nomm par dcret du 2 septembre 1871 (17). Mais

une figuration qu'une ralit. L'exprience montra
toute la porte de cet axiome politique
la responsabilit parlementaire ne peut pas rsider la fois dans le titulaire du pouvoir
c'tait l plutt
excutif et dans ses ministres; l'une exclut l'autre pratiquement.

Ici,
(16)
c'tait la responsabilit
Jules Favre, l'Assemble Nationale,
l'Assemble Nationale,
tions
du Prsident qui l'emportait ncessai-
t.
XXXVI,
p. 252)
sanca du 22 janvier 1875 (Annales de
Vous
ce qu'on a appel la Constitution Rivet,
.avez ce qui sortit
constitution
(jni
d-;
ces dlibra-
maintenait de
fait,
toutes choses rserves, la forme rpublicaine.

(17)
ainsi
Le Prsident de la Rpublique Franaise, \u l'article 2 de la loi du 31 aot 1871,

conu
Le Conseil des ministres et les ministres sont responsables devant
:
Considrant que
responsabilM du Conseil des ministres doit avoir

vice-prsident charg de le convoquer et de le
prsider en cas d'absence ou d'empchement du Prsident de la Rpublique, dcrte
a Le Prsident de la Rpublique, en cas d'absence ou d'empOchement, dlgue l'un
de.s ministres le droit de convoquer le Conseil et de le prsider. Le ministre dlgu
l'Assemble
...
peur consquence
l'institution
la
d'un
portera le
titre
de vice-Prsident du Conseil des ministres.
12
absorbait la responsabilit ministrielle qui ne poudgager avec une valeur propre (18). D'autre part, ce
systme de gouvernement qu'on avait prsent en 1848 comme
supprimant ncessairement tous les conflits entre le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif, se montra fertile en conflits incessants.
rement
:'elle
vait point se
Dans
toutes les questions graves et dlicates, le Prsident de la
Rpublique intervenait en personne, montait la tribune et cherchait faire triompher dans l'Assemble sa politique personnelle
mais en mme temps il s'exposait tomber devant un vote contraire de la majorit. Celle-ci, gne souvent dans sa libert de
dcision par les consquences d'un tel vote, rongeait son frein avec
impatience (19). Les inconvnients taient tellement sensibles qu'on
dut se remettre l'uvre pour retoucher encore la Conslitution
dans un message du 13 novemprovisoire. Le prsident,
:
bre 1872
(20), avait
demand qu'on
solidt. Cela aboutit
une
loi
la
dveloppt
nouvelle, celle
et
qu'on
la
con-
du 13 mars 1873.
IV
La
loi
du 13 mars 1873, pas plus que
celle
du 31 aot 1871,
n'opra pas une transformation profonde. Ce fut une nouvelle retou-
che apporte au rgime inaugur en 1871, dont tous sentaient les

inconvnients, mais dont on ne voulait pas abandonner les principes.
de
la
Le mal avait deux causes

la responsabilit du Prsident
Rpublique et son intervention personnelle dans les dbats de
:
l'Assemble.
Supprimer
la
responsabilit du Prsident et t une solution
simple. Mais, cette fois encore, l'Assemble ne le voulut pas; elle
engage sur ce point par ses dcisions antrieures. Cepenune raison nouvelle que le rapporteur de la
Commission invoqua. Conformment une ide qu'il a reproduite
tait
dant, cette fois, ce fut
Rapport du duc de Broglia l'Assemble du 21 fvrier 1873 !J. o//. du 22 fvrier,

a Du moment o il (le Prsident de la Rpublique) est prsent nos dbats, y est le premier et presque le seul reprsentant de sa politiqu-,
les ministres disparaissent derrire lui, et leur responsabilit couverte par la sienne
ne parat plus que nominale.
Le vice... se trahit par un fait dou(19) Rapport cit du duc de Broglie, n \
loureux; c'est le retour frquent des conflits qui s'lvent entre celte Assemble
souveraine et le chef minent qui elle a confi le pouvoir excutif. Depuis deux
(18)
p.
1285 et suiv.i, n" 2
ans,
ces conflits se sont renouvels .^ propos, soit des dispositions importantes de

nos grandes lois organiques, soit d'incidents de la politique gnrale et, quand ils
clatent, l'Assembls se trouve place dans la plus cruelle alternati\e. M. le Prsident
de la Rpublique reprsente trop dignement la France malheureuse aux yeux de
l'Europe pour que nous puissions l'entendre sans alarme parler d'abandonner le
mandat que nous

de la France
f20)
et
lui
avons
qu'elle
confi,
mais l'Assemble a son mandat aussi
peut dserter.
Journal oUiciel du 14 novembre,
p. 6975.
qu'elle tient

depuis,
il
13
dclare que l'irresponsabilit du titulaire du
pouvoir
Il faut
excutif tait incompatible avec la forme rpublicaine
bien le reconnatre, le rgime rpublicain, devenu actuellement le
:
ntre par le fait des vnements, ne comporte pas dans sa plnitude l'application de cette garantie du rgime parlementaire.
Dans
monarchie constitutionnelle, le chef de l'Etat est inviodu gouvernement ne peut jamais
la
lable; la responsabilit des actes
remonter jusqu' lui. Cette situation, leve au-dessus des dbats

des partis, permet d'exiger de lui qu'il abandonne ses minisires
la direction de la politique, et au Parlement, par voie indirecte
du moins, la dsignation de ses ministres. Le chef lu d'un Etat
rpublicain est responsable en vertu du prmcipe mme de la
Rpublique. On ne peut lui demander de se dsintresser au mme
degr des dbats de la politique dont la consquence peut l'atteindre. C'est ainsi qu'une plus grande latitude, accorde au pouvoir
personnel du chef de l'Etat aux dpens des droits du Parlement,
consquence rigoureuse du principe rpublicain (21).

autre solution galement simple et satisfaisante, quoique
moins propre supprimer les conflits, et consist interdire au
Prsident de la Rpublique de prendre la parole dans l'Assamble,
en lui enlevant sa qualit de dput. Celle-l, l'Assemble l'et
certainement admise. Mais M. Thiers la repoussait nergiquement;
voulait point renoncer aux ressources qu'il tirait de son
il ne
talent oratoire pour faire triompher sa politique propre (22).
est la
Une
L'Assemble voulut cependant faire quelque chose dans ce sens

isoler du reste du dbatles discours du Prsident de la Rpublique,
les rendre rares et exceptionnels, de manire n'avoir, en temps
ordinaire, que les ministres devant elle. Pour cela, la loi du
13 mars 1873 distingua et rglementa diffremment la discussion
:
des lois
et celle
des interpellations.
Elle posait d'abord (art. 1) le principe qu'on et dsir adopter
Rpublique communique
de ceux par
lesquels s'ouvrent les sessions*, sont lus la tribune par un ministre. Mais venaient ensuite les attnuations, qui emportaient
presque la rgle. Pour la discussion des lois, le Prsident conservait le droit de prendre volont la parole devant l'Assemble,
gn seulement par des formalits multiples
l\ sera entendu
par l'Assemble dans la discussion des lois lorsqu'il le jugera
sans
rserves
Le Prsident de
la
avec l'Assemble par des messages qui,
l'exception
Rapport du duc de Broglie, n 2.

Rapport du duc de Broglie, n" 2
M. le Prsident de la Rpublique est sorti
de nos rangs, et vous a rpt plusieurs reprise.^ que, son mandat de dput lui
tant plus cher que celui qu'il tient de vos suffrages, il ne renoncerait pas au droit
d'exercer ce talent oratoire qui est un de ses plus certains et lgitimes moyens
(21)
(22)
d'ascendant
14
ncessaire et aprs l'avoir informe de son intenlion par un mesLa discussion, l'occasion de laquelle 1 Prsident de la
sage.
Rpublique veut prendre la parole, est suspendue aprs la rception du message, et le Prsident sera entendu le lendemain,
moins qu'un vote spcial ne dcide qu'il le sera le mme jour. La
sance est leve aprs qu'il a t entendu et la discussion n'est
reprise qu' une sance ultrieure.
La
dlibration a lieu hors la
prsence du Prsident de la Rpublique. Comme le disait le

rapporteur, en nous bornant l'entendre et nous interdisant
de discuter avec lui, nous avons le dessein de prvenir tous les
conflits qui
peuvent natre inopinment du tour imprvu que prend

il s'en l\e aisment dans une assem-
un dbat passionn, comme

ble nombreuse.
Quant aux
le
principal
la
loi
France
interpellations, qui sont traditionnellement en
moyen pour mettre en
jeu la responsabilit politique,
s'efforait (art. 4) d'tre plus restrictive
tions ne peuvent tre adresses qu'aux ministres et
Les interpellanon au Prsi-
Lorsque les interpellations adresses

aux ministres ou les ptitions envoyes l'Assemble se rapportent aux affaires extrieures, le Prsident de la Rpublique aura le
Lorsque ces interpellations ou ces
droit d'tre entendu.
dent de la Rpublique.
ptitions
auront
trait
politique
la
rpondront seuls des actes qui
intrieure,
les
ministres
si par
une dlibration spciale, communique l'Assemble avant l'ouverture de la discussion par le vice- prsident du Conseil des
ministres, le Conseil dclare que les questions souleves se rattachent la politique gnrale du gouvernement et engagent ainsi
la responsabilit du Prsident de la Rpublique, le Prsident aura
le droit d'tre entendu dans les formes dtermines par l'article 1.
Aprs avoir entendu le vice-prsident du Conseil, l'Assemble
fixe le jour de la discussion.
les
concernent. N'anmoins,
comment l'Assemble, cherchant
rsoudre un problme
de dgager la res'ponsabilit des ministres, tout en
maintenant celle du Prsident de la Rpublique.
D'ailleurs, en compensation des gnes qu'elle imposait celui-ci,
elle lui confrait un droit nouveau. Elle lui donnait un moyen de
s'opposer au vote dfinitif des lois sans venir les combattre la
tribune, et en mme temps, un certain dlai pour en faire la promulgation (art. 2)
Le Prsident de la Rpublique promulgue
Voil
insoluble, s'tait efforce
les
lois
dclares urgentes dans les trois jours
urgentes dans
le
mois aprs
le
et
vote de l'Assemble.
les
dlai de trois jours, lorsqu'il s'agira d'une loi
non
Dans le
lois
non soumise trois

Rpublique aura le droit, par un message motiv, de demander une nouvelle dlibration.
Pour les
lectures, le Prsident de la
15
soumises la formalit des trois lectures, le Prsident de la

Rpublique aura le droit, aprs la seconde, de demander que la
mise l'ordre du jour, pour la troisime dlibration, ne soit fixe
qu'aprs le dlai de deux mois, C'tait l une sorte de vlo, trs
mitig, dont l'ide avait t emprunte la Constitution de 1848,
o figurait une disposition analogue (23), Dans cette Constitution,
comme dans le rgime existant en 1873, il pouvait produire quelque effet utile, parce que le Prsident auquel il tait remis tait
personnellement responsable. Dans les lois constitutionnelles de
1875, qui l'ont galement accueilli, nous verrons qu'il est presque
lois
condamn d'avance rester sans emploi,

La loi du 13 mars 1873 tait une combinaison ingnieuse
et
mais en ralit compltement vaine, A l'preuve, le rseau

qu'elle avait nou se brisa du premier coup et ce fut cette loi
elle-mme qui fournit l'occasion de cette nouvelle crise. Elle se
terminait, en effet, par une promesse et par une invitation adres L'Assemble Nationale ne se
se au gouvernement (art, 5)
subtile,
sparera pas sans avoir statu
1 sur l'organisation et le
mode
de transmission des pouvoirs lgislatif et excutif; 2 sur la cration

et les attributions d'une seconde Cbarabre ne devant entrer en
fonctions qu'aprs la sparation de l'Assemble actuelle; 3 sur la
Le gouvernement soumettra l'Assemble des
loi lectorale.
projets de loi sur les objets ci-dessus numrs. Le gouvernement de M. Thiers, ne consultant que l'intrt du pays et pensant
que l'Assemble tait srieusement dcide accepter l'invitable
solution, c'est--dire la Rpublique dfinitive, prpara ces projets
de loi. Le 19 mai. 1873, M, Dufaure vint dposer en son nom un
projet de Constitution rpublicaine en quinze articles sur lequel
j'aurai l'occasion de revenir souvent, en le comparant aux lois
constitutionnelles votes en 1875 (24)), Mais la majorit n'tait pas
prte encore pour cette solution; elle se rvolta. Une interpellation
sur la politique gnrale du gouvernement fut dpose, signe par

320 reprsentants. M, Thiers demanda et obtint d'y rpondre en
personne conformment la loi du 13 mars 1873. La discussion,
qui dura deux jours, se termina le 24 mai par le vote, quatorze
voix
de
repouss,'
(23)
d'un ordre du jour que le Prsident avait

donna immdiatement sa dmission (25), et dans la
majorit,
Il
Art. 58.
du 20 mai 1873, p. 320S cl suiv.

M. de Rmusat, A. Thiers, p. 208, s'exprime ainsi ce sujet
Il aurait pu
garder pourtant la prsidence, car celte mme assemble avait vot une loi siniulirc
qui dcidait que la Chambre et le Prsiden,l seraient associs vie et disparatraient
(24) J. o!(.
(25)
ensemble. Cela n'est point tout fait exact. La loi du 31 aot 1871 dcidait bien
(art. 1) que M. Thiers continuerait evercer ses pouvoirs tant que l'assemble n'aurait
pas termin ses travaux. Alais celte mme loi portait (art. 3^ que le Prsident ta't
16
mme
journe l'Assemble
blique
le
lisait sa
place Prsident de la Rpu-
marchal de Mac-Mahon.
V
En apparence,
rien
n'tait
chang dans
la
constitution provi-
soire de la France. Le nouveau Prsident de la Rpublique exerait le pouvoir dans les mmes conditions lgales que son prdles termes de la loi du 13 mars 1873 visant le
Rpublique en gnral, qu'il ft ou non dput en
mme temps, auraient, semble-t-il, donn le droit au marchal
de Mac-Mahon d'intervenir et de prendre la parole l'Assemble,
dans la mesure qu'elle fixait. Mais le nouveau Prsident ne songeait pas user de ce droit; c'tait un soldat, non un orateur. Ds
lors, la responsabilit politique des ministres pouvait se dgager
cesseur.
Mme
Prsident de
et
la
prendre corps. Mais des pripties d'une gravit particulire
allaient bientt se produire.
M. Thiers
qu'il
il
avait t renvers
pour
cette
raison prpondrante
proposait d'tablir dfinitivement la Rpublique en France;

naturel que la majorit
tait
immdiatement
un
qui
tentative
l'avait
de
condamn
restauration
procdt
monarchique.
dans ce but, l'Assemble Nationale

mois (d'aot novembre). La combinaison paraissait singulirement favorise par la visite que ft le
5 aot, Frohsdorf, le comte de Paris, oprant ainsi l'union des
deux branches qui prtendaient au trne de France comme desCela se produisit, en
se
prorogea pendant
effet, et,
trois
cendants de nos anciens rois.
On
sait
comment
elle
choua. La
du 27 octobre, par laquelle le comte de Chambord refusait

de renoncer au drapeau blanc, rendait manifestement toute restauration monarchique impossible. Aussi, lorsque l'Assemble se
runit de nouveau, la majorit sentit la ncessit de faire encore
un pas vers la future constitution rpublicaine; elle s'effora
cependant encore de ne point lui donner un caractre dcisif. Le
5 novembre, le gnral Changarnier dposa la proposition suivante
Le pouvoir excutif est confi pour dix ans au marchal
de Mac-Mahon, duc de Magenta, partir de la promulgation de la
prsente loi. Ce pouvoir continuera tre exerc dans les condilettre
tions
actuelles
apportes
par
jusqu'aux modifications
les
lois
qui
constitutionnelles.
pourraient
tre
Une commission de
responsable devant l'Assomble; celle-ci pouvait donc le rvoquer. Sans doute, tant
que l'Assemble ne l'avait pas rvoqu formellement, le Prsident pouvait rigoureusement et lgalement conserver le pouvoir; mais en donnant sa dmission devant un vote
dirig contre lui, il nppliquait directement les principes de la responsabilil politique.
[V. A. Claveau, Lr 21 mai 1873, dans Bvue de Paris, 1" janvier 1914.
membres
ti-ente
sera
17
sans dlai en sance publique
nomme
et
pour l'examen des lois constitutionnelles (26),

au scrutin de
1 une rsolution immon
le voit, deux choses
comprenait,
Cela
dure ferme de dix
pour
une
excutif,
pouvoir
le
confrant
diate
ans, au marchal de Mac-AIahon. C'tait en quelque sorte une
liste
de la future Constitution qu'on en dtachait d'avance et

2 la mise l'tude des lois
qu'on voulait arrter sur l'heure;
constitutionnelles. La Commission charge d'examiner' ce projet
n'admit pas le premier point; elle voulait cependant faire quel(|ue
partie
Art. 1.
chose dans ce sens et proposa la combinaison suivante
Les pouvoirs du marchal de Mac-Mahon, prsident de la Rpublique, lui sont continus pour une priode de cinq ans au del
Art. 2. Ces
du jour de la runion de la prochaine lgislature.
:
pouvoirs s'exerceront dans les conditions actuelles jusqu'au vote

des
lois constitutionnelles.
l'article
caractre constitutionnel qu'aprs

la
La
Art. 3.
prendra place dans
les
le
disposition nonce dans
lois
organiques
et
n'aura
vote de ces lois (27).
De
le
fait,
proposition du gnral Changarnier tait assez singulire au
concevait-on une disposiuniquement en vue d'une perscnne,
point de vue des principes juridiques

tion
constitutionnelle
faite
consistant lui dfrer
un pouvoir dont
elle
fixait
dure, sans en dterminer les conditions d'exercice

c'tait la seule
innovation efficace
et utile
seulement
?
la
Cependant
que contnt ce projet.
Aussi, le Prsident de la Rpublique n'hsita-t-il pas intervenir
par un message qui fut
lu l'Assemble, le 17
l'ouverture de la discussion
demandent pour
La France,
novembre, avant
disait-il,
dont les
vux
gouvernement de la stabilit et de la force, ne

comprendrait pas une rsolution qui assignerait au Prsident de
la Rpublique un pouvoir dont la dure et le caractre seraient
soumis ds son dbut des rserves et des conditions suspensives... Renvoyer aux lois constitutionnelles, soit le point de dpart
de la prorogation, soit les effets dfinitifs du vote de l'Assemble,
ce serait dire l'avance que dans quelques jours on remettra en
question ce qui a t dcid aujourd'hui. Cependant, par une
sorte de transaction, le marchal rduisait de dix sept ans la
le
dure de pouvoir qui
(26)
Journal
(27)
Voyez
le
lui
olficiel des G et 10
paraissait ncessaire
novembre
(28).
Un
projet,
1873, p. CT18 et 6827.
rapport de M. Laboulaye, Journal olficiel des 16
et 24
novembre,
p. 697:}
et 7148.
(28^ Message cit {Journal o[[iriel du 18 novembre, p. 7020)
Si je n'avais consult
que mes gots, je n'aurais pas parl deJa dure de mes pouvoirs. Toutefois, je cde
au dsir qu'un grand nombre de membres de l'Assemble ont manifest, de connatre
:
mon
opinion ce sujet. Je comprends la pense de ceux qui, pour favoriser l'essor

des grandes affaires, ont propos de fixer la prorogation dix ans; mais aprs y avoir
bien rflchi, j'ai cru que le dlai de sept ans rpondrait suffisamment aux exigences
E.
T.
II
18
rdig en ce sens par la minorit de la Commission fut adopt par

et devint l'article P"" de la loi du 20 novembre 1"873,
l'Assemble
Le pouvoir excutif est confi pour sept ans au

conu
marchal de Mac-Mahon,. duc de Magenta, partir de la promulgation de la prsente loi; ce pouvoir continuera tre exerc avec
le titre de Prsident de la Rpublique et dans les conditions actuelles jusqu'aux modifications qui pourraient y tre apportes par les
ainsi
Telle est, comme je le montrerai plus loin, l'origine de la dure

septennale des pouvoirs du Prsident de la Rpublique franaise
elle a t fixe d'abord d'une faon purement empirique, et mme
par voie de transaction. La loi du 20 novembre tablit inei un

rgime qu'on appela le septennal, et dont il fallut dterminer
la loi du 20 novemles caractres. Un premier point tait certain
:
bre avait le caractre constitutionnel, et non celui d'une loi ordinaire. Cela rsultait nettement du but poursuivi, des discussions
des rsistances trs vives, mais inefficaces,
combinaison (29). 11 en rsultait que
semblable
opposes une
et puis son pouvoir constituant
exe-rc
cela
en
l'Assemble avait
dcision, qui par rapport elle
sur
revenir
sa
pouvait
ne
elle
ressemblait fort au consentement d'une des parties dans un conqui avaient eu lieu,
plus forte raison une Assemble postrieure, purement

ne pouvait y toucher. Le marchal de Mac-Mahon tait
pour sept ans un Prsident de la Rpublique irrvocable. On
discuta beaucoup, cette poque, une autre question qui n'a plus
trat (30);
lgislative,
Le
formulait ainsi
Ceux qui soutenaient
impersonnel considraient que la loi du 20 novembre
qu'un intrt de curiosit historique. On

est-il personnel ou impersonnel
septennat
qu'il
tait
la
1873 avait voulu faire, pour sept ans, une Constitution rpublipar suite, si, avant l'expicaine, ainsi consentie terme limit
:
marchal de Mac-Mahon venait disparaun nouveau Prsident de la Rpublique

dmission,
mort
ou
tre par
qui
restait courir de la priode septenpour
ce
tre
lu
devait
nale. Ceux qui tenaient au contraire pour le septennat personnel
soutenaient que seul le marchal avait t vis par la disposition
ration des sept ans, le
constitutionnelle. Si
de
gnral
l'intrt
mon
et
donc
il
disparaissait avant les sept ans rvolus,
serait plus en rapport avec les forces
que
je
puis consacrer
pays.
(29)
Dans
sance du 19 novembre 1S73 (J. off. du 20,

un anr.endement, emprunt au texte premier de
la
avait soutenu
p.
la
M. Waddinglon
Commission et partant
7085\
que la disposition nonce en l'article 1" prendrait place dans les lois organiques et
n'aurait le caractre conslitutiornel qu'aprs le vote de ces lois. Il fut repouss par
38 voix contre 321.
tre modifi par les futures lois constitutionquant aux conditions d'exercice du pouvoir excutif: mais le? pouvoirs du
marchal ne pouvaient tre ni rvoqus ni raccourcis.
(30)
nelles
Le rgime du septennat pouvait bien
de
l'effet
celle-ci tait puis;
on se retrouvait
comme
19
auparavant,
sans aucune constitution,
VI
La proposition Changarnier avait demand la mise l'tude des

1873 accueillit
constitutionnelles. La loi du 20 novembre
lois
galement
cette
demande. Elle portait
(art.
2)
jours qui suivront la promulgation de la prsente
l)ans les trois

loi,
une com-
mission de trente membres sera nomme en sance publique au

scrutin de liste pour l'examen des lois constitutionnelles. Cette
Commission des Trente, clbre son heure, fut lue en effet dans
les dernires sances du mois de novembre et dans les premires
du mois de dcembre 1873. Elle devait faire durer longtemps ses
travaux, esprant sans doute que quelque occurrence se produirait,
prendre aux choses un autre cours et empcherait

de l'Assemble n'tait
pas encore rsigne. Un grand nombre de projets lui furent rencelui d'abord qui avait t dpos par M. Dufaure le
voys
qui
ferait
l'invitable solution laquelle la majorit
manant de l'initiative indi-.

un projet dpos au nom du gouvernement du
marchal de Mac-Mahon par M. de Broglie, vice - prsident du
Conseil, le 15 mai 1874 (32) et qu'elle prit pour principal modle.
C'est seulement partir du 21 janvier 1875 que ses propositions
19 mai 1873 (31); d'autres propositions
viduelle,
et,
enfin,
vinrent en discussion devant l'Assemble.
Il
tait
impossible de
retarder plus longtemps. Le pays, qui avait montr une admirable
ne pouvait pas supporter une plus longue attente
patience,
fallait sortir tout
les
il
bonnes volonts. Un dilemme inA'itable s posait devant

ou elle donnerait une Constitution dfinitive la
l'Assemble
France,
elle
prix de ce provisoire qui l'nervait et paralysait
et celte
Constitution ne pouvait tre que rpublicaine; ou
se dissoudrait, reconnaissant son impuissance, et ferait pro-
cder
On
l'lection
d'une Assemble constituante.
put craindre cependant que, cette fois encore,
adopte ne ft pas dfinitive.

effet,
la
solution
La Commission des Trente, en
conformment au projet dpos en 1874 par
le
duc
de
Broglie, proposait seulement d'organiser le septennat personnel,
mais avec des organes complets, et spcialement en tablissant une

seconde Chambre. Son rapporteur, M. de \'cntavon, le dclara
dans les termes les plus explicites
Ce n'est pas, vrai dire,
une Constitution que j'ai l'honneur de vous apporter de sa part;
ce nom ne convient qu'aux institutions fondes pour un a\enir
:
(32^ J. off.
(3))
J.
o[[.
du
16
mai.
du 16 mai,
p. 3270.
p.
3170
20
simplement aujourd'hui d'organiser des pouvoirs

temporaires, les pouvoirs d'un homme... Le nom de lois constitutionnelles manque d'exactitude et passionne mal propos l'opinion publique... Cherchons donc, Messieurs, un terrain de conciliation en dehors d'un rgime dfinitif... La Commission, se proccupant de la France avant tout, vous propose de laisser l'cart
l'tablissement d'un gouvernement dfinitif et d'organiser les pouvoirs du marchal de Mac-Mahon (33). Le projet en cinq articles
prsent par la Commission se terminait, en consquence, par une
disposition qui, prvoyant l'expiration des pouvoirs du marchal
indfini-;
il
s'agit
ou sa disparition antrieure, ouvrait de plein droit la revision de

ces lois constitutionnelles provisoires (34). Cette combinaison factice
paraissait mme avoir des chances de russir. Le 23 juillet 1874,
l'Assemble, par 374 voix contre 333, avait rejet prcdemment
une proposition de M. Casimir-Prier portant la reconnaissance
et, dans la sance du 29 janvier 1875,
repoussa galement, par 359 voix contre 336, un amendement
dans le mme sens dfendu par M. Laboulaye (35). Cependant, les
chiffres peu loigns de la majorit et de la minorit attestaient
un travail intrieur qui s'oprait dans l'Assemble et qui amenait
dfinitive de la Rpublique;
elle
peu
peu bien des
esprits
une solution franche et invitable. Il

du 30 janvier 1875.
produisit son effet dernier dans la sance
M. Wallon prsenta son amendement qui avait, en ralit, la mme

porte que celui de M. Laboulaye, mais sans aucune dclaration
de principe. Il tablissait implicitement une rpublique dfinitive,
en fixant d'une faon objective et gnrale la dure des pouvoirs
et l'lection du prsident de la Rpublique (36). Ainsi tait virtuellement tablie une srie indfinie de prsidents de la Rpublique;
cette magistrature,
en ne se confondant plus avec
la
personne du
marchal de Mac-Mahon, devenait la pierre angulaire d'une nouL'amendement

la Rpublique tait fonde.
velle forme d'Etat
fut adopt par 353 voix contre 352 (37). C'est l une dcision mmo:
(33)
du
Sance
11
janvier
1875
(Annales
de
rAssemble
Nationale,
t.
XXXVI,
p. 210, 211.)
A l'expiration du terme fix par la loi du 29 novembre 1873, comme
Art. 5
cas de vacance du pouvoir prsidentiel, le Conseil des ministres convoque immdirj
tement les deux Assembles qui, runies en Congrs, statuent sur les dcisions
Pendant la dure des pouvoirs confis nu marchal da Mac-Mahon, la
prendre.
('34^
e.i
revision des lois constitutionnelles ne peut tre faite que sur sa proposition.
(35) Cet amendement, si^ par MM. Corne, Badoux, le colonel de Chadois, Chiris,
Art.
1. Le gouvernement de la Rpublique
et Laboulaye, tait ainsi conu
compose de deux Chambres et d'un Prsident.
(36^ Cet amendement est devenu l'article 2 de la loi constitutionnelle du 25 fvrier
Le Prsident de la Rpublique est lu la majorit absolue des
1875, ainsi conu
suffrages par le Snat et par la Chambre des dputs, runis en Assemble Nationale.
Il est nomm pour sept ans. Il est rligible.
(37) Sance du 30 janvier 1875 (Annales de l'Assemble Kationale, t. XXXVI, p. 377.)
Danelle
se
(t
21
rable, mais il ne faut point la traduire, comme on l'a fait trop

souvent dans les polmiques courantes, en disant que la Ri)ublique a t tablie en France une voix de majorit. Le vote de
l'amendement Wallon, le 30 janvier 1875, tait seulement un inci-
dent de la premire lecture du projet de loi. Mais il fut dcisif

ce fut la pousse lgre qui dtermine souvent un branlement
:
considrable prpar d'avance. Ds lors,
le
projet prit une forme
toute nouvelle; cela devint la premire partie d'une constitution,

la loi constitutionnelle sur V organisation des pouvoirs publics. Le
Commission disparut presque totalement et

remplac par une srie de dispositions dues l'initiative parlementaire, la plupart prsentes encore par M. Wallon. Une forte
texte prpar par la
fut
majorit constituante se dgagea
et
lorsque, en troisime lecture,
2 (amendement Wallon) fut mis dfinitivement aux voix

le 24 fvrier 1875, il fut adopt par 413 voix contre 248 (38), et le
25 fvrier, l'ensemble du projet fut adopt par 426 voix contre
l'article
254
(39).
La nouvelle Constitution comprenait l'institution d'une seconde

Chambre, d'un Snat le Snat en tait une pice essentielle, sur
:
la majorit de l'Assemble Nationale n'a

jamais vari. Mais l'organisation de ce Snat tait chose difficile,
et nous verrons plus loin par quelles pripties on passa avant
d'arriver pniblement la solution. Peut-tre en prvision de ces
la ncessit
de laquelle
difficults, le projet
une
loi
de
la
Comniission des Trente rservait pour
spciale l'organisation de cette seconde
Chambre
tre aussi la raison de cette disjonction tait-elle
qui
sion,
devant
comme
considrait
prsentes par
elle,
subsister
que
(40);
la
peut-
Commis-
provisoires les autres dispositions
regardait au contraire
comme
dfinitive
tous les cas la seconde Chambre,
dans
et
telle
qu'elle se proposait de l'organiser. Quoi qu'il en soit, c'est la

marche qui fut suivie. De l une seconde loi constitutionnelle,
celle du 25 fvrier 1875 sur Vorganisation du Snat, mais destine
faire
La
corps avec
la
premire
(41).
Constitution n'tait pas encore complte.
pour
avait t obtenu, mais,
obtenir
le
mettre
le
vote des lois constitutionnelles
dans
la
premire
Un grand
conqurir, ceux qui avaient
rsultat
fini
par
avaient d se borner
les rgles strictement ncessaires
pour
Sance du 24 fvrier 1875 {Annales de l'Assemble Nationale, l. XXXVI, p. 62.)

Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVI, p. 654.
Le Snat est compos de membres lus ou nomms
(40) Art. 3, dernier alina
dans les proportions et aux conditions qui seront rgles par une loi spciale.
(41) Dans l'ordre des dates, la loi sur l'organisation du Snat fut mme vote la
premire, un jour avant celle sur l'organisation des pouvoirs publics, le 24 fvrier
a Art. 11. La prsente loi ne
1875. Mais elle contient un article final ainsi conu
pourra tre promulgue qu'aprs le vote dfinitif de la loi sur les pouvoirs publics.
(38)
(39)
<t
LA RPUBLIQUE FRANAl&E
22
le
blique,
ne
il
lgislatif et le pouvoir excutif de la Rpupas compromettre l'issue du dbat, en soule-
pouvoir
organiser
fallait
vant des discussions sur les dispositions qui n'taient pas absolument indispensables. Mais, une. fois la lutte termine, on sentit
bien qu'on avait t trop loin dans celte voie, que l'organisation
constitutionnelle tait par trop rudimentaire et qu'elle prsentait de
Une nouvelle
loi
constitutionnelle
tait
donc
on ne l'avait jamais mconnu. Le
25 fvrier dernier, dira M. Laboulaye en prsentant cette loi aux
dlibrations de l'Assemble, vous vous tes dcids en finir avec
le provisoire et donner au pays un gouvernement rgulier et
dfini, vous avez fait de la Rpublique le rgime lgal de la France.
Tout entiers ce grand acte de politique, vous vous tes hts de
crer les organes ncessaires l'existence du nouveau gouvernement en renvoyant une loi ultrieure le soin de rgler les rapports mutuels des pouvoirs publics (42). Ce projet complmentaire
fut, en effet, dpos au nom du gouvernement par M. Dufaure,
redevenu vice-prsident du Conseil, le 18 mai 1875. Discut dans
le cours des mois de juin et juillet, il devint la loi du 16 juillet
graves
lacunes.
ncessaire;
en
et,
ralit,
1875, sur les rapports des pouvo'crs publics. Elle avait t prsente
par
le
gouvernement comme
motifs paraissait
le
mme
niques sur l'lection des snateurs

et
30 novembre 1875)
Cela
(43).
organique,
loi
mettre sur la
et
tait
et
l'expos des
ligne que les lois orga-
des dputs
(lois
des 2 aot
exact en ce sens qu'elle dve-
loppait et compltait des principes dposs dans les deux premires

ralit elle a bien, comme celles-ci,

Cela ressort ncessairement du renvoi
Mais en
le caractre constitutionnel.
qu'on y avait fait par avance (44); et ce caractre a t implicitement

reconnu, soit dans le rapport de M. Laboulaye (45), soit dans la dis-
(42)
Rapport
'Nationale,
rapporteur,
t.
prsent
dans
XXXVIII, annexe
dans
sance
du
7 juin 1875 {Annales de l'AssembUa

Voici d'ailleurs ce que disait M. Paris,
fvrier 1875 {Annales de l'Assemble Nationale,
la
3073, p. 221).
sance du 25
nous a sembl que, si les attributions es'êntielles du pouvoir
excutif devaient ftre fixes par la loi d'organisation des pouvoirs publics, il tait
bon de rserver pour une loi spciale tout ce qui se rattache aux rapports tablir
entre le Prsident de la Rpublique et les deux chambres et aux droits que le pouvoir
excutif et le pouvoir lgislatif exercent en coinniun.
Projet de loi
(43) Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVIII, annexe 3017, p. 107
organique sur les rappoils des pouvoirs publics prsent au nom de M. le marchal
d3 Mac-Mahon, duc de Magenta, Prsident de la Rpublique franaise, par M. Dufaure,
garde des Sceaux, minisire de la Justice
Expos des motifs
...Ainsi une loi
t.
XXXVI,
la
p. 542)
Il
sur les rapports qu'auront entre eux les trois pouvoirs tablis par la Constitution;
une loi sur l'lection des snateurs tels sont les deux graves sujets sur lesquels nous
:
venons appeler vos dlibrolions.
(44)
Ci-dessus,
(45)
Rapport de M. Laboulaye,
constitutionnelles,
II,
il
p.
21,
disait
note 41.
Il
loc.
cit.,
p.
223;
rappelant les deux premires lois
faut aujourd'hui achever dans le
mme
esprit l'uvre
cussion (46). C'est d'ailleurs sous le titre de

rapports des pouvoirs publics qu'elle
les
Journal
o^'iciel
du 18
juillet
23
loi conslitutionnelle
sur
promulgue au
1875.
Telle est notre Constitution. Elle se prsente, ct des autres
Constitutions franaises, avec des traits caractristiques, soit dans

la
forme, soit quant au fond.
Dans
forme d'abord, toutes
la
autres
les
aises se prsentent leur naissance
comme
Constitutions
fran-
contenues dans une
et dtaille; seules les constitutions du

du second Empire prsentent une juxtaposition de
textes distincts et successifs; mais cela vient de ce que ces
rginies s'taient simplement superposs des Constitutions antrieures (Constitution de l'an VIII; Constitution du 14 janvier 1852)
ei s'taient dvelopps ensuite par voie de simples snatus-consultes. La Constitution de 1875 a, au contraire, une forme fragmentaire
elle est contenue dans trois lois sparment votes.
Mais en ralit cela n'a pas une bien grande importance; ces trois
unique, systmatique
loi
premier
et
peuvent tre
lois
mme
considres
comme
les
titres
distincts
d'une
Constitution. Cette disjonction ne fut point voulue de parti
pris par l'Assemble (47)
elle rsulta
des circonstances, de la divi-
du travail qui s'imposa naturellement dans cette uvre difficile. Mais ce qui la distingua aussi des autres Constitutions franaises, c'est qu'elle est extrmement courte dans son ensemble,
ne contenant que les rgles strictement ncessaires pour fixer
sion
l'organisation
et
le
fonctionnement
des
pouvoirs
excutif
et
aucune disposition sur les droits individuels (48), ni sur l'organisation du pouvoir judiciaire (49), sauf
l'institution de la Haute-Cour de justice, qui est plutt un organe
lgislatif.
Elle ne contient
politique.
Nous savons pourquoi,
ble, elle a t ainsi rduite
en
mme temps que
c'est
difficilement obtenue de l'Assemau strict ncessaire. Mais cela montre

une uvre essentiellemnt pratique et
nullement une conception thorique, dont les principes auraient

d'abord taient poss, pour en dduire logiquement toutes les consquences.
commence
France est assure sur ses droits et ses intrts,

La rforme en est facile.
(46) Sance du 7 juillet 1875, deuxime dlibration du projet de loi organique sur les
rapports des pouvoirs publics (Annales de l'Assemble Nationale, t. XL, p. 480), le
rapporteur
Quel est le pouvoir que nous devons au marchal par celte Constiil
y a
la Constitution
trois mois... Si
]a
s'amliorera peu peu.
tution
(47) En effet, les projets de la Constitution, d'ailleurs trs courts, prsents en 1873
par M. Dufaure (15 articles), en 1874 par le duc de Broglio (23 articles), formaient
chacun un tout complet. Seulement le projet de M. Diifaure tait coup par une
rubrique
Attributions des poucoirs publics, sous laquelle taient placs les articles 11
:
et suivante.
,(48)
Ci-dessus,
(49)
Ci-dessus,
I,
I,
p.
560.
512-513.
24
D'autre part et surtout, c'est une solution transactionnelle, qui

a
consentie entre plusieurs partis,
au moyen de sacrifices
rciproques. C'est une combinaison, par suite, dans laquelle on a

fait
entrer des principes, non pas inconciliables entre eux, mais
qui jusque-l n'avaient point figur dans une
La majorit qui vota
cette constitution fut,
en
mme
constitution.
effet,
compose en
partie d'anciens monarchistes, rallis par raison la Rpublique,
de rpublicains qui, pour fonder lgalement l'Etat rpublicain,
et
consentaient l'organiser en partie dans des conditions nouvelles
Un long travail de prparation s'tait fait en ce sens dans

Thiers et Gambetta avaient efficacement
groupes politiques
agi sur leurs amis respectifs pour les amener ' cette entente. Il y
eut l un phnomne de dsagrgation en vue d'une combinaison
nouvelle, comme dans certaines circonstances il s'en produit
naturellement dans les assembles politiques.
Il y eut mme,
semble-t-il, quelque chose de plus
des ngociations et une sorte
de trait (51). Ce qui semble avoir surtout rendu possible cette solution, c'est qu'on la combinait de manire laisser aux divers partis
qui y adhraient l'espoir de faire triompher plus tard et compltement leurs principes propres si le milieu devenait favorable. Ces
esprances avaient pour aliment la revision constitutionnelle, qui
tait rendue relativement facile êt pouvait tre totale.
Il rsulta de l que la Rpublique fonde en 1875 fut assortie
(50).
les
d'un certain
nombre
d'institutions qui jusque-l paraissaient plus
conformes au gnie de
(50)
la
monarchie constitutionnelle,
Rapport de M. Laboulaye, sur
l'As.iemble Nationale,
comme une
t.
XXXVIII,
ce
En
qui
des pouvoirs publics (Annales de
les rapports
p. 223)
ou
votant la Constitution du 25 fvrier
transaction avec les partisans de la monarchie constitutionnelle, les rpu-
qui ont fait le moins de sacrifices; ils les ont faits par
pour obir ce besoin de concorde et d'unit qui est le vu d'un
peuple puis par la guerre et fatigu des rvolutions.
A propos de la revision, des lois consitutionnelles, dans la
(51) Duc de Broglie,
Revue des Deux-Mondes du 15 avril 1894, p. 836
Toute facilit serait donne
la France pour s'en dgager (de la forme rpublicaine) le jour o le rtablissement de
la monarchie, devenu possible, serait agr par le vu national. C'est sur ce
terrain trs nettement dfini qu'une entente fut tablie entre ce groupe dtach du
parti monarchique et les principaux personnages de la minorit rpublicaine. De ce
qui fut dit et trait dans leurs confrences, je ne puis parler que d'aprs les
bruits publics et les entretiens privs.
Sance de l'Assemble Nationale du .30 janvier 1875 {Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVI, p. 370), M. Clapier
Voici, Messieurs, ce que l'on nous propose
dans six ans il sera pourvu la
succession du marchal ou la nomination nouvelle d'un chef de gouvernement dans
des formes dtermines. Nous croyons, ajoute-t-on, que ce point est indispensable pour
tablir la fois la tranquillit du prsent et la scurit de l'avenir. Voil ce qu'on
nous dit d'abord. Puis on va plus loin, on ajoute Si vous croyez que cet engagement
est excessif, nous allons le restreindre, nous allons vous accorder le droit de rvision
de la Constitution, de telle sorte que, dans un temps donn, si cet engagament est
reconnu nuisible aux intrts du pays, vous pourrez y revenir. Voil, Messieurs, ce
qu'on nous propose. La transaction est-elle bonne ou ijiauvaise ? On nous offre de
voter
on l'a dj vot
le Snat et tout ce que nous demandons.
blicains ne sont pas ceux
amour de
la patrie,
mme
n'avaient jamais t pratiques
gouvernement
(52).
On
que dans
25
celte
forme de
en a dduit parfois cette apprciation que
la
Constitution de 1875 tait en ralit profondment monarchique,

et qu'elle
avait t ainsi construite de parti pris, sous l'influence
la voter, en
vue et dans
monarchique. C'est un jugement qui a
de la part des rpublicains (53) et de la
t formul de divers cts
part des monarchistes (54). C'est ainsi qu'on disait autrefois que la
Constitution de 1791, tablissant la monarchie constitutionnelle,
avait t vote par l'Assemble Constituante en vue de la Rpublique (55). Je ne crois pas cependant cette affirmation exacte. Ce
des monarchistes qui consentirent
l'espoir d'une restauration
Rapport de M. Laboulaye {Annales de l'Assemble Nationale, i. XXXVITT,

Telles sont les principales dispositions de la loi dont nous vous proposons
l'adoption. Elles donnent la Rpublique les garanties de la monarchie constitutionnelle, telle que nous l'avons pratique pendant plus de trente ans. Cette forme de
gouvernement a donn assez de scurit et de prosprit la France pour que le
pays n'en ait pas gard un mauvais souvenir. Si parmi les rpublicains il en est qui
trouvent qu'on aurait d aller plus loin, ils feront bien de considrer que la Franc
aprs avoir travers l'Empire, a t.'esoin de reprendre l'habitude d'un gouvernement
(52)
p. 223)
constitutionnel.
<
Voyez, par exemple, le discours prononc par M. Goblet la Chambre des

dputs le 12 mgrs 1894 (Journal oUiciel au 13, p. 497)
Quant nous, nos yeu.T
il ne s'agit pas seulement, pour avoir la Rpublique, de faire de la monarchie un rgime
(53)
lectif et temps... J'ai
dit
mon
dans
expos des motifs que
la
n'avait t qu'un transaction entre l'orlanismc et la Rpublique.
Constitution de 1875
Nous sommes encore
dans celte Chambre un certain nombre de survivants de cette poque et nous nous
souvenons parfaitement des ngociations, pour ne pas dire des compromissions,
l'aide desquelles on est parvenu faire voter cette Constitution une voix de majorit
par une assemble en trs grande partie monarchiste. Ce jour-l, le parti rpublicain
a cru qu'il avait fond la Rpublique, parce qu'il en avait consacr le nom.
(54) Duc de Broglie, Berne des Deux-Mondes du 15 avril 1894, p. 834 (parlant de
l'irresponsabilit du Prsident de la Rpublique et du droit de dissoudre la Chambre
des dputs qui lui est accord)
Ce sont l des emprunts faits un ordre d'ides
qui n'a rien de commun avec la Rpublique, et c'est en effet celui qui a transform,
avec le cours et le progrs des ides librales, des royauts absolues en monarchies
constitutionnelles. Ces deux dispositions gardent Tempreinte de leur origine et le
caractre en reste essentiellement monarchique On peut mme affirmer que non
seulement elles n'auraient pas trouv d'accs dans une constitution rpublicaine, mais
que la pense n'en serait mme pas venue, si parmi les auteurs de la loi de 187D
n'avaient figur avec une autorit particulire des monarchistes de naissance et de
conviction, renonant regret au rtablissement immdiat de la royaut, enclins par
l mme accueillir tout ce qui en reproduisait le souvenir ou pouvait en faciliter le
:
<c
retour.
Correspondance entre le comte de Mirabeau et le comte de La MarcU. t. II,

(trentime note pour la Cour)
Je sais que les lgislateurs, consultant les
craintes du moment plutt que l'avenir, hsitant entre le pouvoir royal, dont ils
redoutaient l'influence, et les formes rpublicaines, dont ils prvoyaient le danger,
craignant mme que le Roi ne dsertt sa haute magistrature ou ne voult reconqurir
,(55)
p.
14
la
plnitude
de ses autorits; je
sais,
dis-je,
qu'au
milieu
de cette perplexit les
lgislateurs n'ont
form, en quelque sorte, l'difice de la Constitution qu'avec des

pierres d'attente, n'ont mis nulle part la clef de vote et ont eu pour but secret
d'organiser le royaume de manire qu'ils pussent opter entre la rpublique et la
monarchie,
et
des prils dont
que
ils
la
royaut ft conserve ou inutile, selon
ss croyaient menacs.
la
ralit
ou
la fausset
LA REPUBLIQUE FRANAISE
26
qui
tait
c'tait le
prix
le
du consentement des monarchistes en 1875,

La combinaison opre de la
droit de revision totale.
forme rpublicaine avec certaines institutions traditionnellement

caractristiques de la monarchie constitutionnelle s'explique autrement. Cette fusion avait t prpare par deux causes antrieures.
lieu, sous le Second Empire, les principaux reprde 'l'cole dite alors librale, qui continuaient presque
principes de la libert politique,
seuls l'tude thorique des
avaient d'avance labor cette solution. La plupart taient, par
leur origine ou par leur ducation, attachs la cause de la
En premier
sentants
monarchie constitutionnelle ou naturellement ports vers cette

forme d'Etat. Mais instruits par les leons du pass, en face d'un
avenir
incertain^
ils
avaient
envisag
et
d'avance
accept
les
autres formes que pourrait amener, dans l'volution future, soit
dure prolonge de la dynastie impriale, soit, solution plus

probable, l'avnement de la Rpublique. Convaincus que le fond
devait passer avant la forme, quelle que ft ce dernier point de
la
vue leur prfrence personnelle, ils avaient cherch dgager une

srie d'institutions, pour eux essentielles, qui pt s'adapter presque indiffremment aux diverses formes d'Etat que l'avenir
recelait dans son ombre (56). Ce progi"amme comprenait principale-
gouvernement parlementaire et les droits

individuels, les liberts ncessaires, comme on disait alors. Cette
conception tait assez largement rpandue la fin du Second
Empire (57). Spcialement l'tablissement possible de la Rpublique et son accommodation aux conditions ainsi poses avait t
tudi dans deux livres remarquables les Vues sur le gouvernement
de la France, crites par le duc de Broglie en 1861, publies en
librairie par son fils en 1870 (58), et la France nouvelle, de PrvosiParadol, qui parut en 1868. Les deux auteurs, d'ailleurs, ne prenaient pas exactement la mme position':
Le duc de Broglie
ment deux chefs
le
'
(56)
Prvost-Paradol,
Nous cherchons
ici
La France
nouvelle,
i'
dit.,
1868,
liv.
ch.
II,
iv,
p.
107
des instituiions qui puissent s'accommoder galement de la forme
monarchique
et de la forme rpublicaine, leur unique objet tant d'assurer la libert

dans la dmocratie.
Ch. vi, p. 129
En tablissant les bases d'un gouvernement
dmocratique et libre, et en nous approchant par degrs du faite de cette construction
politique, nous nous somnies paiticulirenient attachs n'y admettre que des lments
galement acceptables pour une dmocratie monarchique et pour une dmocratie
rpublicaine.
Il pourrait y
(57) Jules Simon, La jjoUlique radicale, 1869, prface, p. 17, 19
avoir dans certains cas une sorte de danger dire
Je suis rpublicain, lgitimiste
:
ou orlaniste. Nous laissofons donc cntiirement cette question, qui, pour beaucoup
d'esprits, est toute la question, et qui, pour nous-mme, quoique nous dclarions
sans prjugs, est la priiicip.nle... Ces nouvelles doctrines d'indiffrence en matire
de gouvernement cachent souvent un lche calcul et nous ne nous sentons pas la
conscience assez large pour les absoudre.
(58)
Ci-dessus,
I,
p. 73, note 21.
LES PRCDENTS DE LA CO.NSITLTIO.N DE 1875
27
considrait la Rpublique probable comme un pis aller et comme

une phase simplement transitoire (59). Prvost-Paradol, au contraire, tout en conservant certaines prfrences pour la monarchie
constitutionnelle, voyait dans la rpublique une forme parallle et
quivalente pour raliser et assurer la libert moderne. Il comparait
et
avantages
balanait les
d'autre (60).
terminait
Il
mme
cette dclaration franche et
et
les
inconvnients de part
presque prophtique
envisager sans apprhension
et
ses considrations sur ce point par
et
Aussi
faut-il
surtout sans parti pris le cas o
d'un souverain convenable ou par la force des choses,

forme rpublicaine. Il nous semble, il est vrai, qu'il manque alors un ressort important la machine politique; nous cherchons des yeux avec regret cette espce de tribun du peuple qui,
l'Etat, faute
revt la
sous
nom
le
de
roi,
observe
impartialement
la
reprsentation
nationale, afin de la renvoyer devant les comices populaires aussile chemin de l'oppresRpublique n'a point de place pour cette utile
magistrature, elle n'en est, pas moins une forme de gouvernement
trs acceptable et trs digne, une fois qu'elle existe, du concours
fidle et du respect sincre de tous les bons citoyens. J'appelle
mme expressment bon citoyen le Franais qui ne repousse
aucune des formes du gouvernement libre, qui ne souffre point
l'ide de troubler le repos de la patrie pour ses ambitions et
ses prfrences particulires, qui n'est enivr ni rvolt par
les mots de monarchie et de rpublique et qui borne un seul
point ses exigences
que la nation se gou\erne elle-mme, sous
le nom de monarchie ou de rpublique, par le moyen d'assembles
tt qu'il la croit
sion;
mais
si
oppressive ou engage sur
la
Vues sur
gouceniement de la France, 1870, ch. vi, p. 226 et suiv. Il dclare

cote que cote, la neutralit entre les chances diverses que
l'avenir rserve notre pays. Tout en persistant regarder la monarchie comme le
plus noble des gouvernements..., le seul qui promette la France la grandeur et ie
repos, nous n'oserions affirmer qu'elle ne soit pas rduite encore une fois traverser
l'preuve prilleuse du rgime rpublicain... Il sêra sage de prfrer la Rpublique
la guerre civile; ce sera, dans ce cas encore, le gouvernement qui divise le moins, et
qui permet le mieut l'esprit public de se former, Tascendant lgitime de grandir
et de triompher en dfinitive... Il sera donc, au besoin, sage de s'y rsigner; mais il
sera sage en mme temps de ne considrer le rgime rpublicain que comme un pis
aller, comme un tat de transition, et de ne sacrifier l'esprit rpublicain, sa
(59)
qu'il
veut
le
garder,
jalousie, sa turbulence, de ne sacrifier surtout .\n maintien, la perptuit de la

Rpublique aucune des garanties de l'ordre au dedans, aucune des conditions de la
scurit de la grandeur au dehcrs. y
Dans celte question comme dans
(60) La France ncuvellc, liv. II, ch. vi, p. 130
toutes les affaires humaines, il ne faut point prtendre au bien absolu; ici comme
partout, c'est dans un choix entre des imperfections plus ou moins graves que consistent
la libert et la sagesse de l'homme; mettre en balance la rpublique et la monarchie,
c'est donc se demander simplement laquelle de c?s deux formes de gouvernement peut
offrir, dans la pratique, les .difficults les moins considrables et les inconvnienls
les moins sensibles.
:
28
librement lues et de ministres responsables (61) . Mais si le duc

de Brogiie et Prvost-Paradol apprciaient diffremment le rgime
lpublicain, les deux crivains s'accordaient peu prs sur l'organisation qu'ils proposaient pour la future Rpublique.
d'un grand
L'tat d'esprit qu'attestent ces crits tait celui
qu'ils
solution
La
Nationale.
l'Assemble
de
nombre de membres
adoptrent
tait
impose par
les
ngociations
et
donc toute naturelle.
en partie
Si
des ententes,
elle
elle
forme par des

prpare longtemps
circonstances, obtenue dans
la
l'avance par le courant d'ides que je viens de rappeler. C n'est

pas l une vaine hypoMise et une explication invente plaisir
nous aurons l'occasion de constater maintes fois, chemin faisant,

la concordance qui existe entre les solutions adoptes par les lois
constitutionnelles de 1875 et celles proposes dans les Vues sur le
gouveimemenl de la France ou dans la France nouvelle (62).
L'autre cause qui a contribu produire la Constitution rpublicaine de 1875, en y combinant des principes d'origines diverses,
Elle a agi, sur les
est d'une tout autre nature.
poque sans qu'ils en eussent
la
hommes
de cette
conscience prcise, car c'est une
gnrale du dveloppement historique. C'est une vrit tablie

dans notre sicle par l'tude de l'histoire du droit que, chez un
peuple progressif, les institutions nouvelles successivement introduites ne sont viables et durables qu'autant qu'elles se rattachent
par une transition largement mnage aux institutions antrieures
loi
(61)
La France
nouvelle,
liv. II,
ch.
vi,
p.
152.
concordance se constate mme pour une des lois antrieures 1875,

celle du 20 novembre 1873. On lit en effet dans les Vues sur le gouvernement de la
France (ch. vi. p. 228) Quant la dure de la premire magistrature, il importerait
de la fixer a?ec largeur pt prcaution, de laisser l'preuve un temps suffisant et de
(62)
Cette
pays sur le qui-vive d'une rlection, et de laisser

pouvoir d'arrter toute tentative d'usurpation, pour
peu qu'il en vt poindre les approches. Dix ans seraient une dure raisonnable, le
Corps lgislatif restant matre de provoquer au besoin la rlection la fin de la
cinquime anne. Or, c'tait bien dix ans qu'en novembre 1873, le gnral Changarnier demanda d'abord pour les pouvoirs du marchal de MacMahon. C'est par une
ne point tenir priodiquement
nanmoins au Corps
le
lgislatif le
il est -^rai, que celle propose par le duc de Brogiie) qu'on rduisit
dure sept ans. Il faut, d'ailleurs, ajouter que ce chiffre de dix ans parat s'tre
prsent naturellement toutes les fois qu'on a voulu constituer en France un vritable
pouvoir personnel, tout en gardant la forme rpublicaine. C'est pour dix ans qu'taient
transaction (autre,
la
nomms les consuls, d'aprs la Constitution de l'an VIII (art. 39); c'tait pour dix
ans que la Constitution du 14 janvier 1852 (art. 2) confrait Louis-Napolon le
gouvernement de la Rpublique. Dans certains passages des rapports faits sur les
projets de lois constitutionnelles, on trouve d'ailleurs des rfrences directes aux deux
ouvrages du duc de Brogiie
et
de Prvost-Paradol. Rapport
[ait
au
nom
de
la
commis-
sion des lois constitutionnelles sur les projets de loi et les propositions concernant la
Snat, par M. Antonin Lefvre-Pontalis {Assemble

La commission des lois constitutionnelles s'est
Nationale, anne 1874, n 2680, p. 20)
rallie ce systme. Elle en trouvait les dveloppements dans l'ouvrage de feu le duc
Vues sur le gouvernemnt de la France, et dans les crits de publicisles
de Brogiie
cration et les attributions d'un
tels
que
MM.
Prvost-Paradol, de Laveleye, de Molinari,
J.
Michon.
29
qu'elles doivent remplacer. Le rgime nouveau doit contenir tout

d'abord une portion conserve des lments qui composaient le
rgime ancien; c'est la condition mme de sa vie et de son suu-
cs (63). Il en rsulte que, pour s'acclimater en France, la Rpublique devait naturellement emprunter une partie de ses rgles la
forme de gouvernement antrieure la plus rapproche d'elle par le

temps et par les principes, c'est--dire la monarchie constituCette loi de succession est bien
tionnelle.
monde
le mode
fait
que continuer
connue.
Il
bien
est
antique, la Rpublique romaine n'a
certain que, dans le
gouvernement
de
tabli
sous
la
royaut, en confrant aux consuls pour un temps limit les pouvoirs que les rois avaient reus titre viager (64), Les meilleurs
historiens et publicistes s'accordent aujourd'hui reconnatre que
le
rle et les pouvoirs
par
auteurs
les
de
la
du Prsident des Etats-Unis ont t copis,

Constitution fdrale, sur ceux du Roi
d'Angleterre, tels qu'on les concevait alors

la
mme
loi
communment
qui a opr chez nous en 1875, et
(65), C'est
n'est point
il
dou-
teux que les pouvoirs du Prsident de la Rpublique, dans notre

Constitution actuelle, aient t peu prs calqus sur ceux d'un
monarque constitutionnel avec le gouvernement parlementaire.
C'est un point qu'on a relev plusieurs reprises, comme jurant
avec la nature propre et avec les traditions du gouvernement rpublicain (66),
(63)
C'est
Mais on et
ce que disait dj
ch. i.xxxviii, p. 123
fort
tonn nos pres,
Chateaubriand, dans
Aucun cliangemenf
la
si
grands admi-
Monarchie selon la Charte,

pu se consolider
politique chez un peuple n'a
eu pour base l'ancien ordre politique auquel il a succd. Quand les rois
disparurent de Rome, les dieux surtout restrent au Capitole.
(64) Mommsen, Droit public romain, trad. Girard, t. III,, p. 17 et suiv.
qu'il n'ait
(65)
Sir
Henry Sunmer Maine, Essai sur
le
gouvernement populaire,
trad. franaise,
205 et suiv., particulirement ce passage, p. 295
premire vue de la
Constitution des Etats-Unis, la ressemblance qu'offre le Prsident des Etats-Uuis avec
ch.
IV,
un
roi
p.
europen, surtout avec
qu'on puisse s'y mprendre.
le
roi
de la Grande-Bretagne, est trop vidente pour
Le Prsident
exerce, divers degrs, un certain
nombre
de pouvoirs dans lesquels' on reconnat du premier coup l'apanage particulier de la

royaut, pour peu qu'on l'ait tudie dans l'histoire gnrale, et qui ne peuvent s'associor
avec aucune autre institution. Bryce, American Commonweallh, par. I, ch. iv et v,
r, p. 31, 36. D'autres soutiennent que c'est le gouverneur des anciennes colonies
t.
qui a servi de modle pour
le Prsident des Etats-Unis; mais cela revient t>eu prs au

gouvernement reprsentait le Roi. Gamaliel Bradfort, Congress and the
Cabinet, p. 4.
Cf. Le Fdraliste, dit. franaise de 1902, prface, p. 19.
(66) Louis Blanc, dans la sance de l'Assemble Nationale du 21 juin 1875 (Annales
mme, car
le
XXXIX, p. 70; Du privilge de sa rligibilil confr

t.
Rpublique, il rsulte que, dans le cas de deux rlections successives, la prsidence de l'homme revtu de celte dignit pourrait durer vingt et un an.s,
plus que n'a dur le Premier Empire, plus que n'ont dur les rgnes de Charles X fl"
de Louis XVIII, plus que n'a dur le rgne de Louis-Philippe, plus que n'a dur le
second Empire; en vertu de cette Constitution du 25 fvrier, le Prsident de la Rpude l'Assemble âtionale,
au Prsident de
la
irresponsable comme un roi; il a droit de grce comme un roi; il a

dos lois que n'avait point Louis XVI; il est reu non seulement h disposer de
la force publique, mais la commander en personne
bref, Messieurs, nous avons un
blique est
l'initiative
30
Rome rpublicaine, si on leur et dit que son gouvernement n'tait qu'une monarchie dguise, et, sans doute, les
Amricains des Etats-Unis doivent sourire lorsqu'on s'efforce de
leur prouver que leur Constitution est, par certains cts, profondment monarchique.
On le voit, si notre Constitution de 1875 ne peut prtendre la
rigoureuse logique du raisonnement, qui n'admet que les principes concordants et en tire les consquences exactes, elle parat
bien avoir pour elle la logique de l'histoire. C'est peut-tre pour
cette raison qu'elle s'est montre la plus rsistante des Constitutions
franaises depuis 1791. Elle a t, dans tous les cas, un acte de
bonne foi chez ceux qui la votrent sans enthousiasme, par raison
et par patriotisme. L'tat de leurs esprits tait, je crois, fidlement
traduit par ces paroles que prononait M. Laboulaye dans la sance
Rappelez-vous ce qui s'est pass aux Etatsdu 22 juin 1875
personne ne croyait la dure de la Constitution; Franklin
Unis
trouvait trop monarchique, Washington trop dmocratique.
la
Tous se dirent L'preuve seia peut-tre vaine, mais notre devoir
cette
est de donner l'Amrique un gouvernement. Eh bien
Constitution, ddaigne de tous, a donn l'Amrique cette puissance et cette grandeur que le monde respecte aujourd'hui. L'anrateurs de la
ne prochaine. l'Amrique clbrera

son indpendance
que
le
centime anniversaire de
souhaitons que notre Rpublique

Messieurs, cela vous
Oui,
aujourd'hui...
sicle, cela
en faisait sourire bien d'autres
fait
:
les
si
fragile
y a un
Anglais croyaient
sourire;
il
Rpublique des Etats-Unis allait tomber; aujourd'hui ils

les
Il en sera peut-tre de mme de la ntre
grandes choses ont de petits commencements. Le peuple s'attachera cette Rpublique. C'est sa chose; c'est la reprsentation
vivante de la patrie, et un jour viendra, je l'espre, o vousmmes vous le reconnatrez (67).
la
cette
respectent.
D'ailleurs,
cette Constitution
est toujours
perfectible.
La
revi-
sion a t organise d'une faon simple, et elle est relativement

facile. Toutes les fois que le peuple la voudra rsolument, elle ne
pourra manquer d'aboutir. Cette procdure de revision a dj
roi sauf l'hrdit, diffrence qui n'est pas,
pays o
il
n'y a pas eu depuis
trne son
(J.
o//.
du
fils.
13,
p. 495)
M. Goblet,
:
Au
un
sicle
la
pratiquement parlant, bien notable,' dans un
un empereur, pas un
Chambre des
point de vue intrieur
roi,
qui ait laiss le
dputs, sance du 12
comme au
mars
1894
point de vue extrieur,
prpondrance qu'assure au pouvoir excutif la Constitution

auremenl ? N'est-ce pas la consquence force de ces
attributions quasi monarchiques que la Constitution a donnes au Prsident de la
Rpublique ? M. Naquet, dans la sance suivante du 1.5 mars 1894 (J. off. du 16,
Louis-Philippe tait un prsident de la Rpublique viager... C'tait i.n
p 530)
prsident analogue ceux que nous avons vus depuis.
(67) Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXTX", p. 87.
on constate
les effets de la
elle-mme.
Comment en
serait-il

la premire
opr deux fois
important;
mais
trs
seul point
:
fois,
la
en 1879,
seconde
elle
fois,
a port sur
en 1884, elle a
une ampleur assez considrable, comme on le verra par la suite.

Je n'ai tudi dans ce chapitre que les prcdents, la nature
les caractres gnraux de la Constitution de 1875.
31
un
C'U
cl
maintenant en dtail. Elle n'organise, on le

pouvoir excutif, le pouvoir lgislatif et la procdure
des revisions constitutionnelles. Elle ne traite pas du pouvoir
judiciaire, mais cependant elle tablit une Ifaute-Cour de justice,
Il
sait,
l'tudier
faut
que
le
qui n'est pas autre chose que l'une des attributions propres au
1 le pouvoir excutif; 2 le
Snat. J'tudierai successivement
:
pouvoir
lgislatif; 3 la
Haute-Cour de
justice; 4 la revision des
lois constitutionnelles (68).
(68)
Dans
la
littrature,
d'ailleurs
assez peu abondante, qu'a fait natre la Consti-
tution de 1875, je ne signalerai que deux ouvrages gnraux, raison
de leur valeur
de 1875.
de mon collgue et
1882); l'autre prsentant plutt un
caractre pratique, le Trait de droit politique, (lecloral et parlementaire de M.
Eugne Pierre, secrtaire gnral de la prsidence de la Chambre des dputs (1" ^dit.,
Paris, 1893; 3' dit., Paris 1908). Ce dernier ouvrage est pour la France, avec le droit
lectoral en plus, ce qu'est en Angleterre la Parliamenlary practice de sir Erskine Maij
particulire
Elude sur
ami Charles Lefebvre (Paris,
l'un thorique, l'excellen'e
les lois conslilutionnelles
on the law, privilges, proeeedings and usage ol Parliament, traduit en

Boucard et Jze), ce qu'est pour les Etats-Unis le Manuel o[ congressiennal practice de M. Thomas Hudson Me Kee. [Cette note avait t crite par M. Esmein
pour la 1" dition de ces Elments, alors que n'av.aient pas encore paru le Manuel et
le Trait de droit constitutionnel, en 2 vol., du professeur Duguit.]
(A
trealise
franais, dit.
CHAPITRE
II
I. Le Prsident de la Rpublique
Le pouvoir excutif.
pouvoirs son lection.
ses
la dure de
'
L'exercice du pouvoir excutif est remis un magistrat unique
qui en est le titulaire, le Prsident de la Rpublique.
La Consti-
suppose et implique ce principe, plutt qu'elle ne l'nonce

formellement (1). Cela vient de ce qu'en ralit elle n'a pas cr
tution
magistrature
cette
elle l'a
trouve existante
vertu des lois antrieures; elle

dfinitivement.
Il
l'a
titre
provioire en
simplement consolide, tablie
en rsulte qu'en 1875 ce
mode
d'organisation
admis presque sans discussion

on ne
toujours
lui a pas srieusemqrit oppos la forme antinomique,
possible dans un Etat rpublicain, la collgialit du pouvoir excutif (2). Il n'est pas inutile cependant d'exposer rapidement les
raisons de ce choix, qui avait t fait d'instinct ds 1871
il existe,
en effet, encore en France des esprits qui voudraient supprimer
l'unit du pouvoir excutif pour la remplacer par un corps ou
du pouvoir excutif a
collge de magistrats.
Les raisons
qu'ils font valoir sont spcieuses
ment d'abord que
rellement la Rpublique, par cela
de
la
forme monarchique;
ils
le
rend plus
pouvoir
effet,
Ils affir-
mme
qu'elle s'loigne le plus
soutiennent que cette organisation
offre les plus sres garanties contre

elle
en partie.
du pouvoir excutif convient natu-
la collgialit
un danger toujours possible

du pouvoir excutif contre
:
difficiles les entreprises
lgislatif et contre les liberts
pour prparer
une entente entre
et excuter
les divers
un
publiques en gnral.
pareil
coup
d'Etat,
il
En
faudrait
magistrats suprmes, que leur plura-
(1) Loi conslitiitionnelle du 25 fvrier 1875, art. 2 et 3. Au contraire, dans le projet

dpos le 19 mai 1873 par M. Diifaure, il tait dit, article 1
L; gouvernement de la
Rpublique se compose d'un Snat, d'une Chambre des reprsentants et d'un prsident.
chef du pouvoir executif.
(2) Cf. duc de Broglic, Vues sur le gouvernemenl de la Fronce, ch.vi, p. 227. I] numre
les garanties ncessaires dans le gouvernement rpublicain
Un chef, un seul chef,
point de gouvernement plusieurs ttes.
:
LE POUVOIR EXCUTIF
o3
mme rend invraisemblable. On pourrait ajouter que, dans un

gouvernement rpublicain, o le pouvoir excutif est en mme
temps ncessairement lectif, ce systme attnue les inconvnients
lit
possibles de l'lection
compense
et
si
les
choix de quelques-uns des magis-
y a des chances pour que l'erreur soit

corrige par l'lection qui aura dsign et bien choisi
sont malheureux,
trats
il
les autres.
Il
n'en est pas moins certain que la collgialit du pouvoir ex-
cutif prsente les
mconvnients
les
plus graves. Pour tous ceux
qui veulent i^ssurer au pouvoir excutif une certaine force et une

certaine indpendance, elle est inadmissible.
Car
l'unit seule est
un lment de force; la division, au contraire, est une cause

d'affaiblissement, et devant la puissance toujours grandissante
des assembles reprsentatives, tendant dominer le pouvoir
sage de ne point infuser celui-ci une dbilit
Pour maintenir l'quilibre et la sparation
entre les deux pouvoirs, la logique indique qu'il faut diviser le
plus fort et unifier le plus faible; de sorte que le systme d,es
deux Chambres et la prsidence de la Rpublique sont les rouages
harmoniques d'un mme systme. De plus, un pouvoir excutif,
excutif,
il
est
constitutionnelle.
est un corps qui dlibre

prend des dcisions la pluralit des voix
il peut donc s'y
former, il s'y formera le plus souvent une majorit et une minorit. Bien plus, cette minorit et cette majorit peuvent changer
compose de plusieurs magistrats gaux,

et
et
Une
se dplacer.
direction politique utile et suivie est-elle pos-
avec un pareil gouvernement, o
il n'existe
aucun lment
forme spciale qu'a prise chez nous, en 1875, le
gouvernement rpublicain exige, pour ainsi dire par dfinition,
qu'au sommet le pouvoir excutif soit remis un seul homme.
C'est une rpublique parlementaire, et, par suite, le rle principal
du Prsident de la Rpublique consiste choisir et conseiller les
ministres; cela suppose ncessairement une individualit. D'ailleurs, la collgialit du pou\oir excutif a t srieusement exprimente chez nous sous l'empire de la Constitution de l'an III;
elle n'a pas donn de bons rsultats. Le Directoire a t sans force
relle, et cependant les Assembles reprsentatives n'ont pas t
sible
fixe ? Enfin, la
l'abri
En
de ses
atteintes.
ralit, l'unit
du pouvoir excutif ne trouverait point d'ad-
versaires srieux parmi nous,
si
les
souvenirs de la Rvolution
n'exeraient cet gard une influence toujours durable sur certains
La Convention la repoussa de parti pris et avec une sorte

d'horreur sous une double influence. D'un ct, par une raction
esprits.
naturelle et naturellement exagre, aprs la chute de l'ancienne
royaut
E.
si
vieille et si puissante,
T.
II.
tout ce qui pouvait rappeler le

3
34
pouvoir d'un seul tait suspect de tendance monarchique

tre part, bien avant la Convention, sous la Lgislative
(3).
D'au-
et
mme
du gouvernement tait
grands comits des Assembles, et c'tait une
prparation toute naturelle l'tablissement d'un pouvoir excutif
collectif. Celui-ci fut introduit non seulement dans la Constitution de 1793, mais encore dans celle de l'an III. Sans doute, on
sous
la Constituante, la direction vritable
passe dans
les
nombre des membres du
avait rduit cinq le
Constitution
(art.
mme
donnait
141) lui
l'un
Directoire,
et
la
de ceux-ci pour
prsident par voie de roulement trimestriel. Mais on n'avait pas

os aller plus loin dans le sens de l'unification, sous la pression
de
l'tat d'esprit
pour que
les
plus haut indiqu
auteurs de
la
(4). Il tait
encore assez puissant
Constitution de l'an VIII se crussent
aussi obligs de dguiser, sous une apparence collgiale, le pouvoir excutif un
et
personnel qu'ils tablissaient, en
trs
ralit,
Les deuxime et
et que
troisime consuls, dont le premier tait flanqu, n'avaient pas
d'autre raison d'tre (5). Voil les souvenirs qui, d'une faon plus
ou moins consciente, domijient encore certains d'entre nous.
dsirait alors la majorit des Franais.
Cependant, en 1848, cette influence semblait puise. La prsidence de la Rpublique, forte et indpendante, fut alors adopte
une grande majorit (6); et ceux qui combattirent cette institul'ancien
(3) Premire sance de la Convenlion le 21 septembre 1792 {Rimpression de
La nation franaise... s'est assez explique sur la
Moniteur, t. XIV, p. 6), Chabol
volont d'tablir un gouvernement populaire. Ce n'est pas seulement le nom de roi
qu'elle veut abolir, mais tout ce qui peut sentir la prminence. Ainsi, il n'y aura point
Couthon
Ce n'est pas la royaut seulement qu'il
de prsident en France.
importe d'carter de notre Constitution, c'est toute espce de puissance individuelle
qui tendrait restreindre les droits du peuple et blesserait les principes de l'galit.
:
c<
J'ai
entendu parler, non sans horreur, de la cration d'un triumvirat, d'une dictature,
d'un protectorat.
(4) Mmoires de Barras, dit. Duruy,
a La dmagogie en fut carte

I, p. 239
t.
mais non la dmocratie; on repoussa jusqu' la
dnomination de pouvoir excutif et de gouvernement rpublicain, parce qu'on craignait
la dnomination de directoire excutif,
de se rfrer en quelque chose la monarchie
Le terme de
nom qui avait t commun aux autorits antrieures, fut prfre.
directoire s'tait, en effet, appliqu aux administrations collectives des dparle
ments. Ds 1789, Sieys l'appliquait par avance un pouvoir excutif collgial. (Qu'est Je suppose que la France est en guerre avec l'Anglece que le Tiers Etat ? p. 39)
terre et que tout ce qui est relatif aux hostilits se conduit chez nous par un Directoire
(de la
Constitution de
l'an
111;
)^
compos de
(5)
reprsentants...
Constitution de l'an YIII, art.

De Tocqueville, Souvenirs, p.
29-42.'
273 (il parle des travaux de la commission qui

On passa au pouvoir excutif;... on tait unanime pour
prpara la Constitution)
confier le pouvoir excutif un seul homme... Ce chef du pouvoir excutif, ou ce
Rapport d'Armand Marrast
prsident comme il fut nomm ds ce moment-l...
Tout ce que nous avons dit sur l'unit du pouvoir lgislatif s'applique avec la mme
justesse au pouvoir excutif. Les preuves et les dveloppements me semblent ici
superflus. Les esprits clairs savent bien que plus la dlibration a t large et
complte, plus l'excution doit tre ferme, prompte, rsolue. L'exprience est d'accord
avec la thorie pour dmontrer que tout pouvoir excutif livr plusieurs mains
(6)
devient bientt une impuissance.
LE POUVOIR EXCUTIF
35
ne proposaient point un nouveau Directoire, mais se ralliaient

au systme contenu dans l'amendement (Irvy.
L'organisation collgiale du pouvoir excutif n'a vraiment russi
que dans un seul pays; elle fonctionne heureusement dans la Confdration suisse depuis 1848. L le pouvoir excutif est confi
un Conseil fdral compos de sept membres lus pour trois ans.
Il y a bien un prsident de la Confdration lu parmi eux pour
un an, mais ses pouvoirs propres sont trs restreints; il n'est en
ralit que le prsident du Conseil fdral (7); et ce systme donne
en somme des rsultats satisfaisants. Mais la raison en est trs
simple. La collgialit du pou\oir excutif trouvait dans Irf Confdration suisse un terrain tout prpar par l'histoire. Depuis
longtemps, cette forme existait dans chacun des cantons indpendants. Chacun d'eux avait traditionnellement pour pouvoir excutif un conseil lu appel Regierungsrath ou Conseil d'Etat
\0n tait tellement habitu cette organisation qu'en 1848,
tion
lorsque fut discute
mme
et l'on
la
Constitution fdrale, elle s'imposa d'elle-
ne mit point en question une autre organisation du
pouvoir excutif
(8).
II
Le Prsident de
la
Rpublique
est
nomm pour
sept ans
il
dj indiqu plus haut (10) comment avait

t dtermin ce chiffre de sept annes. Il tait rsult des proposi-
est rligible (9).
.l'ai
tions et des transactions qui produisirent le septennat
du marchal
de .Mac-Mahon. Celui-ci ayant t constitutionnellement investi de

ses :pouv-oirs pour sept ans par la loi du 20 novembre 1873,
l'Assemble ne pouvait en rduire la dure lorsqu'elle vota la
on trouva tout naturel, presque forc, de
donner la mme dure aux pouvoirs de ses successeurs, et cette
combinaison certainement facilita le vote de l'amendement
Wallon.
:
Adams, La Con[dration suisse, p. 59 et suiv.

Rtlimann, Das Nordamîrican Uundesslaalsrechl vergliehtn mil den polilischcn
Einrichtunien der Schweiz, 201, p. 233; J. Barthlmy, Le pouvoir excutil,
P- 256.
[Il faut aussi tenir compte de ce fait que le dfaut de suite dans la direction
des
(7)
Sir Francis Ottiwell
(8)
affaires politiques qui peut rsulter de la collgialit du gouvernement est compens

en Suisse par les murs qui veulent qu'un membre ne sorte vivant du gouvernement
que par sa seule volont. On signalait avant la guerre une seule exception cette
rgle depuis 1848; Rev. pol. el pari
1912, III, 601. Mais pendant la guerre, la Suisse
vit sa neutralit menace par les agissements de certains de ses reprsentants: aprs
.
dite des colonels, survint l'affaire Grimm

le 19 juin 1917. M. Hoffmann,
dsavou par /l'opinion publique et par ses collgues, dut donner sa dmisson de
membre du Conseil fdral pour avoir fait ngocier par l'intermdiaire de M. Grim/u
une paix spare entre l'Allemagne et la Russie, l'insu de tout le Conseil fdral.
(9) Loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875, art. 2.
l'affaire
(10)
Ci dessus,
II,
p.
17-18.
36
lap's de sept annes peut paratre singulier et trop long, et

peut remarquer que, d'aprs le projet dpos par M. Dufaure
Ce
l'on
19 mai 1873, le Prsident de la Rpublique devait tre lu pour

cinq annes (11). C'est en effet un chiffre qui se prsente plus naturellement l'esprit. Cependant, bien- que celui de sept ans ait t
le
par voie de ttonnement, comme je viens de le dire, on peut

remarquer qu'il a t propos et adopt en d'autres temps et en
d'autres lieux. [Il a t admis par la Constitution allemande de
1919, pour la dure des fonctions du Prsident d'Empire (art. 43),
ainsi que par la Constitution tchco-slovaque du 29 fvrier 1920,
pour celle du Prsident de la Rpublique ( 58).] Il fut propos
ou mme adopt tout d'abord par la Convention qui rdigea la
Constitution des Etats-Unis, et, d'aprs ce premier projet, 1 Prsident, comme aujourd'hui chez nous, devait tre lu par le
Congrs; c'est seulement dans un second projet que le systme
fix
chang et les pouvoirs rduits quatre annes (12-13).

une dure presque aussi longue, celle de six ans, qui fut
fixe .ia magisti-ature du Prsident dans la Constitution que se
donnrent pendant la guerre de Scession les Etats confdrs,
de 1861 1865 (14). Enfin, le Prsident de la Rpublique Argentine est lu pour six annes (15).
.d'lection fut
C'est
Rationnellement sont-ce
de trop longs pouvoirs
On
le
sou-
en montrant que les magistratures de courte dure sont dans

le gnie des rpubliques, comme l'histoire le montre en gnral.
Celles-ci craignent instinctivement la reconstitution du pouvoir per-
tient,
sonnel par la trop longue possession de l'autorit entre les mains

d'un seul. Mais quelle crainte srieuse peut-on avoir quand
le
il
s'agit
Corps lgislatif, limit de tous cts par

gouvernement
parlementaire ? Ne peut-on
fonctionnement du
d'un prsident lu par
le
pas redouter plutt qu'alors

Or,
1,11)
la
comme
dure
Art. 3
(12)
pouvoir excutif manque de force

est
pour
lui
un lment de force.
la Rpublique est nomm pour cinq ans; il peut tre

pour cinq ans qu'taient lus les Direcleurs, d'aprs la Constitution
Le Prsident de
rlu. C'est aussi
de l'an
le
l'unit
III, art. 137.
Stor)',
Commentarics,
cutive for seven years,
which
1436
at frst
Another proposition was

passed by a bare majority
to
:
clioose
the exe-
but being coupled
Le chosen by the national lgislature , it was approved by the

Iwo. In Ihis form Ihe clause sto'od in the first draft of
the Constitution, thcugh some intermediate efforts were made to aller it. But it
was utimely altered upon the report of o committce, so as to change the mode of
lection, the term of office and ihe reeligibility lo their prsent form.
(13) [En fait, le Prsident tant frquemment rlu une seconde fois, reste ainsi huit
with a clause i
to
vote of eight States against
ans au pouvoir.]
(14) Bryce, American- commonwealth,
2" dit., p.
(15)
t.
I',
p.
67,
Constitution de la Rpublique Argentine, art.
modernes,
trad.
franaise,
t.
I,
p.
112,
al
114.
2* dit.,
II,
p. 535.
77.
Darcste, Les Constitutions
37
LE POUVOIR EXCUTIF
D'ailleurs, mme aux Etals-Unis, o le pouvoir excutif possde

une large indpendance, des esprits ininenls s'lvent cootre la
doctrine des courts pouvoirs. Il est difficile, crit M. Woodrow

Wilson, d'apercevoir sur quelle bonne raison est fonde l'opinion
de ceux qui regardent les pouvoirs court terme comme un principe sacr et particulirement rpublicain. Si le rpublicanisme
est fond sur le bon sens, un trait si loign du bon sens ne saurait
en faire partie. L'aptitude, sous un rgime rpublicain, comme
sous un rgime monarchique, est le seul fondement de la confiance
qu'on peut avoir dans un fonctionnaire public, et les courtes

magistratures qui liminent les hommes capables aussi inexorablement que les incapables, rpugnent tout autant la sagesse
la sagesse monarchique. Malheureusement ce
pas l la doctrine amricaine. Le Prsident est renvoy ds
qu'il a appris les devoirs de sa charge (16). Le rle de Prsident
n'exige pas un moins long apprentissage dans une rpublique
parlementaire que dans une 'rpublique comme celle des Etats-
rpublicaine qu'
n'est
Unis.
La disposition constitutionnelle qui
fixe
la
dure des pouvoirs
prsidentiels a fait natre une question juridique, peu difficile
il
prsidence deviendrait vacante par

dcs ou dmission, avant que le Prsident soit arriv au terme
le nouveau Prsident est-il lu pour sept ans ou
de ses pouvoirs
seulement pour le temps qui restait courir sur les sept annes
est vrai.
Il
s'agit
du cas o
la
Les deux systmes se conoivent

en eux-mmes. Le second est celui qui est appliqu dans la Conslorsque le Prsident, nomm pour quatre
titution des Etats-Unis
attribues son prdcesseur
ans, disparat a\aiit l'oxpiralion de ses pouvoirs, le
ice-prsident
temps lui succde comme prsident des

Etats-Unis, mais seulement pour achever le laps de quatre annes.
C'est aussi le systme suivi chez nous, quant aux lections partielles qui ont pour but de remplacer un snateur ou un dput,
disparu au cours de son mandat; le nouveau snateur ou dput
n'est lu que pour le temps qui reste courir des neuf ou des
quatre annes. Mais la premire interprtation s'impose tant donn
Le
le texte de la Conslilution. EUo dit, en termes gnraux
Prsident de la Rpublique est nomm pour sept ans. Cela s'applique forcment tout Prsident de la Rpublique, dans quelques
conditions que se produise son lection. Celte solution s'impose
d'autant plus que ce systme fonctionnait dj sous la Conslilution
de 1848, qui cependant tablissait un Vice-Prsident de la Rpublique lu par l'Assemble lgislative sur la prsentation du Prqui a t lu en
mme
(16)
Congres(îonal
govcmmcnl,
p. 255;
trad. franaise, p. S74, 75.
38
(ît.
Ce Vice-Prsident remplaait le Prsident
70).
empch; il le remplaait aussi, en cas de dcs ou de dmission,
mais seulement titre provisoire. Dans le dlai d'un mois il devait
tre procd l'lection d'un nouveau Prsident lu pour quatre
ans comme son prdcesseur (art. 45). Sous l'empire des lois
constitutionnelles de 1875, l'interprtation a t fixe par l'Assemble Nationale, la premire fois qu'elle s'est runie pour procder
l'lection d'un Prsident, le 30 janvier 1879. M. Sarlande ayant
demand si le nouveau Prsident serait lu pour sept ans ou pour
le temps qui restait courir jusqu'au 23 novembre 1880 (terme
des pouvoirs du marchal de Mac-Mahon), AI. Dufaure, prsident
du Conseil, rpliqua La rponse est dans la Constitution ; et,
avant de procder au vote, le Prsident de l'Assemble rappela
le texte de l'article 2 de la loi du 25 fvrier 1875, y compris les
mots
Il est nomm pour sept ans. (17).
Le Prsident de la Rpublique est rligible , dit le mme
texte
il
l'est donc immdiatement- et indfiniment. C'est encore
l une disposition qui a soulev des critiques assez vives. C'est en
effet une tendance commune \aux Constitutions rpublicaines que
d'interdire la rlection immdiate du titulaire du pouvoir excutif,
l'expiration de ses pouvoirs (18). Il y en a d'abord une premire
raison. On craint la reconstitution du pouvoir personnel par le
maintien prolong de la puissance executive entre les mains du
mme homme. C'est pour cela, nous l'avons vu, qu'on tablit de
courts pouvoirs. L'efficacit de cette premire mesure disparatrait
en grande partie s'il tait permis de renouveler immdiatement ces
pouvoirs par une lection nouvelle. De l l'interdiction de rlire
le magistrat sortant de charge, avant un certain dlai, qui d'ordinaire est gal la dure de la magistrature elle-mme. Mais la
non-rligibilit se dfend aussi par des raisons autres et spciales.
Permettre la rlection aussitt aprs l'expiration des pouvoirs,
n'est-ce pas donner au magistrat en charge la tentation de prparer sa rlection et d'employer dans ce but toutes les ressources
que met sa disposition le pou^'oir dont il est investi ? Il y a un
danger grave de candidature officielle particulirement nette et
sident
oppressive
(19).
(17)
Journal
(18)
Ainsi, d'aprs la Ccnstitulion de l'an III
officiel
du 31 janvier
1879.
,
(art.
138),
aucun des membres sortanis
ne pouvait tre rlu qu'aprs un intervalle d:^ cinq ans. D'aprs la

Cart. 45)), le Prsident n'tait rligible qu'aprs un intervalle
de cinq ans. [La Constitution allemande de 1919 (art. 43), admet cependant la rligibilit du Prsident d'Empire.]
d'i
Directoire
(19)
De
de 1848)
Tocqueville, Souvenirs, p. 270 (il s'agit de la commission de Constitution

a Reauniont proposa que le Prsident ne ft pas rligible: je l'appuyai
vivement et la proposition passa. Nous tombmes l'un et l'autre dans une trs
grande erreur... Nous avions toujours t frapps des dangers que ferait courir
trs
39
LE POUVOIR EXCUTIF
Mais ces raisons, quelque srieuses qu'elles soient, ne sont pas

quand mme et fatalement du pouvoir excutif un citoyen qui a rempli de la manire
dcisives. N'est-il pas draisonnable d'carler
la
plus satisfaisante ces hautes fonctions
L'expiration priodique
des pouvoirs et la ncessit d'une lection nouvelle,
pour
qu'ils
soient continus, parat fournir une garantie suffisante contre les
usurpations possibles, principalement sous une rpublique parlementaire. D'autie part, contre de pareils dangers, la non-rligibilit
est souvent une prcaution vaine. Elle peut mme, l'exprience l'a
prouv, contenir une excitation indirecte de semblables usurpations.
La Constitution de 1848
rlire avant
un
dfendait, on vient de le voir, de
intervalle de quatre annes le Prsident sorti de
charge. Cette prohibition fut probablement l'une des causes qui

poussrent Louis-Napolon au coup d'Etat du 2 dcembre 185L Ce
qui parat
le
montrer,
c'est la
demande de
re\ision constitution-
et repousse au
mois de juillet 185L Enfin les dangers de la candidature officielle
prpare pour lui-mme par le Prsident en fonctions, trs rels
peut-tre lorsque le Prsident est nomm par le corps lectoral
entier, disparaissaient peu prs lorsqu'il est lu par le Corps
lgislatif, par une assemble sur les membres de laquelle il n'a,
surtout en rpublique parlementaire,
presque aucun moyen
nelle,
destine
rendre possible sa rlection
d'action.
que la Constitution des Etats-Unis d'Amrique

que la ntre sur ce point. Elle est muette sur la
rlection du Prsident, et la permet par cela mme qu'elle ne la
prohibe pas. Cela est d'autant plus significatif que, dans le projet
rdig par la Convention, la prohibition fut d'abord insre (20).
Elle fut carte dans la suite, par esprit de transaction
la dure
faut relever
Il
est aussi large
des pouvoirs fut rduite

donc,
l aussi,
immdiate
et indfinie;
ont restreint la latitude laisse par
nombre de prsidents ont

de leurs pouvoirs
admise
(21). Elle est
murs
et la
coutume
Constitution.
Un
certain
et la rligibilit fut
t rlus
mais
la
les
une seconde
fois l'expiration
Washington, Jefferson, Madison, Monroe,

Mac Kinley, Roosevelt [et Wilson] (22);
Jackson, Lincoln, Grant,
libert et la moralit publique un Prsi<lent rligible, qui emplniprail rt'avanr<

se faire rlire, comme cela ne pouvait manquer d'arriver, les immenses moyens de
contrainte ou do corruption que nos lois et nos murs accordent au chef du pouvoir
excutif.
(20)
Story, Commentaries, 1436

a Another clause ce to be inligible a second lime
Iho vote of cight stales againsl one, one being divided.
:
was added by
Story Commentaries, 1437.

M. Clcveland a t lu deux fois prsident, mais non par deux lections conscutives (1885 et 1893); entre ses deux prsidences s'est place celle de M. Harrisson
(1889-1893>. Dans sa premire prsidence, M. Roosevelt a succd Mac Kinley comme
(21)
(22)
vice-pre.sidenl.
40
il n'y a point d'exemple d'une troisime lection pour le mme

iiomme Washington refusa de se prsenter une troisime fois. En
1880, une fraction notable du parti rpublicain proposa pour le
prsident Grant une troisime candidature; mais cela fut repouss,
mais
':
et ce
dernier prcdent est considr
comme
ayant dfinitivement
passe dans le
de 1920, qui dcide dans
son article 58 que nul ne peut tre lu plus de deux fois de suite
la Prsidente de la Rpublique .]
fix
la
pratique constitutionnelle
(23). [Celle-ci est
texte de la Constitution tchco-slovaque
III
Le Prsident de
Rpublique est lu la majorit absolue

des suffrages par le Snat et par la Chambre des dputs runis
en Assemble nationale (24). Il ressort de ce texte que la Constitution a pris nettement parti sur une- question d'importance capitale. Dans un Etat rpublicain, en effet, deux modes opposs sont
possibles pour la nomination des titulaires du pouvoir excutif
ou l'lection par le corps lectoral, ou l'lection par le Corps lgis
la
latif;
ont l'un
ils
principe de
la
avantages
et l'autre leurs
En faveur du premier, on
On dit en premier lieu que
et leurs
inconvnients.
deux raisons, trs fortes.

c'est une consquence ncessaire du
sparation des pouvoirs. Le pouvoir excutif, tant
fait
valoir
une manifestation distincte de la souverainet nationale, doit tirer

de la nation elle-mme son institution et son investiture. D'autre
part, on affirme que c'est le seul moyen d'avoir un pouvoir excutif vraiment fort et indpendant.
Que ce mode d'lection assure une force particulire au pouvoir
excutif, cela n'est pas douteux; mais cette force est telle qu'elle
peut devenir un danger pour le pouvoir lgislatif et pour les liberts publiques. Outre que le suffrage universel, influenc et entran
par une popularit momentane, peut aisment faire de mauvais
choix, le rsultat invitable du systme est de mettre en prsence
un corps lgislatif, dont les divers membres sont bien en droit les
reprsentants de la nation entire, mais sont en fait des lus d'une
seule circonscription lectorale.
comme
(23)
2*
en droit,
Bryce,
l'lu
American
de
la
et
un magistrat qui
est,
en
fait
nation entire. Soutenu par les millions
commonwealth,
t.
P,
p.
43;
trad.
[ranaisf.
t.
I,
p.
75,
pendant huit annes la

prsidence de la Rpublique, nayint accompli que la fraction du premier terme qui
restai! courir au prsident Mac Kinley, essaya de se faire rlire pour un troisime
terme, mais ce fut M. Woodrow Wilson qui fut lu. Voyez X..., Mr Boosevell's moral
right lo become a candidate {or rlection, dans North American Reciew, septembre
et
dit.,
p.
77.
[M.
Roosevelt,
qu-,
n'avait
pas exerc
1906, p. 331.]
(24)
Loi constitutionnelle du ?5 fvrier
1875,
article 2.
LE POUVOIR EXCUTIF
41
de suffrages qui, clans un grand pays, se seront runis sur son nori^
possdant ainsi la force (|ue donne l'opinion, il peut facilement tre
au besoin, contre
tent de tourner,
que
natrielle
la
les
autres pouvoirs la force
Constitution a niise entre ses mains.
Il
parat
donc plus sage de faire lire par le Corps lgislatif le titulaire du

pouvoir excutif. Cela n'est point, en ralit, contraire au principe
de la sparation des pouvoirs. Car si ce principe exige, je l'ai dit
plus haut (25), que chacun des pouvoirs spars soit confi un
titulaire distinct et indpendant, il ne s'oppose point ce que la
Constitution charge le titulaire de l'un des pouvoirs d'lire le titulaire d'un autre pouvoir. Sans violer le principe, le Prsident de
la Rpublique peut donc tre lu par le Corps lgislatif, non point,
comme on l'a dit quelquefois, parce que les reprsentants du
peuple peuvent agir comme le peuple lui-mme et subdlguer le
pouvoir excutif (26), mais parce que la Constitution, dicte au
nom du peuple souverain, les constitue la place de celui-ci en collge lectoral. C'est ainsi que les choses ont t comprises par la
Constitution
moderne qui
a peut-tre le plus strictement appliqu, le
veux dire celle du

Le pouvoir excutif est dlgu un Directoire de cinq membres, nomm par le
Corps lgislatif, faisant fonction d'assemble lectorale au nom
principe
de
sparation des pouvoirs,
la
je
5 fructidor de l'an III. Elle portait (art. 132)
de
nation.
la
justification
la thorie;
Le rapport de Boissy d'Anglas donnait
les principales
comme
raisons indiques plus haut (27). Voici
indiquons maintenant ce que fournit
l'histoire.
La Constitution des Etats-Unis d'Amrique a tabli l'lection

du Prsident par le Corps lectoral; et l elle a produit d'heureux
rsultats. Mais cela tient des causes particulires. Le respect de
la loi qui caractrise ki race anglo-saxonne a certainement exerc
une heureuse influence
surtout l'lection du Prsident par le
peuple perd une grande partie de ses inconvnients dans une
:
(25)
Ci-dessus,
I,
(26)
Ci-dessus,
I,
p. 469,
469 et suir.
note 40.
si nous le ferions nommer (le pouvoir excutif)

directement par les citoyens: nous y avons trouv trop d'inconvnients pour vou> le
fioposer: nous avons craint qu'tant nomm par tous il n'acquit une trop grande
puissance relativement au Cor,>s lgislatif, dont cliaque membre n'est nomm que par
(27)
Nous avons examin mrement
une portion d3 citoyens; et, comme il doit tre re-i>oiisable et susceptible d'lre mis en
jugement, nous avons craint qu'il ne proOtt de l'appui des suffrages qui l'auraient lu
pour chapper toutes les poursuites, tn le faisant nommer par les deux sections
ds la reprsentation naticnale, nous avons cru nous garantir de ces inconvnients
nous y avons trouv l'avantage de mettre entre ces deux autorits des relations plus
amicales. Il suffit pour la libert que ces pouvoirs soient indpendants, or, le pouvoir
et
excutif,
quoique
nomm
(.ar
ks
reprsentants du peuple, ne leur sera pas subordonne,
puisqu'ils ne pourront le rvoquer, mais seulement le mettri^ en jugement, d'aprs les
formes tablies par les repisentants eux-mmes, c'est--dire d'aprs un dcret rendu
comme
toutes les lois.
42
rpublique fdrative, o
le
pouvoir excutif fdral voit ses
attri-
butions singulirement restreintes par la souverainet intrieure

Il n'y a de prise sur les citoyens que
dans des occasions relativement assez rares (28). Cependant les
auteurs de la Constitution avaient senti les dangers possibles
d'un pareil systme (29) et, pour les attnuer, ils ont voulu faire
lire le Prsident par un suffrage, non pas direct, mais deux
degrs (30). La prcaution a t vaine. Depuis 1790 s'est tablie une
des divers Etats particuliers.
pratique constante d'aprs laquelle les lecteurs prsidentiels, lecteurs
du second degr, reoivent un mandat impratif
de voter pour
le
candidat
mandat
a lus; ce
ce que les
la
prsidence choisi par
n'a jamais t viol;
bulletins,
qui
lecteurs, portent en tte le
dans
servent,
nom du
il
ils
sont tenus
le parti
maintenant exprs en
la
pratique,
candidat qui
lire
fait lire le
De
mme
Constitution allemande de 1919 qui (art.
Prsident d'Empire par
sait les espoirs
allemands
la
le
ces
doivent donner
ils
leur suffrage (31). [Cette prcaution du suffrage indirect n'a
pas t prise par
qui les
est
-il)
suffrage populaire. Mais on
fonds sur cette disposition par les monarchistes
(32).]
Souvenirs, p. 273
Dans un pays sans traditions monarpouvoir excutif a toujours t faible et continue tre fort restreint,
il n'y a rien de plus sage que de charger la nation de choisir un reprsentant...
La
centralisation suffirait rendre notre situation incomparable; d'aprs ses princip'^s,
toute l'administration du pays, dans les plus petites aussi bien que dans les plus
grandes affaires, ne pouvait appartenir qu'au Prsident; les milliers de fonctionnaires
qui tiennent le pays tout entier dans leurs mains ne pouvaient relever que de lui
seul... 11 me paraissait clair alors, il me semble vident aujourd'hui que, si l'on voulait
que le Prsident pt, sans danger pour la Rpublique, tre lu par le peuple, il
fallait restreindre prodigieusement le cercle de ses prrogatives... Si, au contraire,
on laissait au Prsident tous ses pouvoirs, il ne fallait pas le faire lire par le peuple.
(29) [Une campagne pour les lections la Prsidence^ de la Rpublique aux EtalsUnis est trs dispendieuse. Si l'on en croit le World du 22 mars 1920, on y lit que
le boom en faveur d'un candidat a t lanc par un agent lectoral qui a entrepris de
lever 600.000 dollars, que dj les souscriptions promises en faveur de ce candidat
(28)
coliques,
Tocqueville,
le
atteignent un
manent des plus riches financiers et industriels

mai 1920, donnant le tableau des sommes
dpenses dj par les candidats, met la charge de l'un d'eux 510,000 dollars. I-e
hew-York Times du 13 juin chiffre la dpense du mme candidat 1,500,000 dollars.
On aperoit les dangers de pareilles subventions qui peuvent tre ncessaires un
parti, mais qui portent atteinte l'indpendance de l'lu.]
Chaque Etat dsigne les
(30) D'aprs la Constitution (art. 2, sect. 1, clause 2))
lecteurs prsidentiels de la manire dtermine par sa lgislature Il en rsulte
qu'en droit la lgislature elle-mme pourrait les lire, mais ils sont partout lus au
(et
million de dollars et
ceux-ci sont cits;. L'Evening Post du 29
suffrage univer.=el.
(31)
Bryce,
American commonwealth,
t.
I',
p.
38,
traduct.
franaise,
t.
I,
p.
69
et 70.
(32) [Les partisans sincres du rgime rpublicain, au contraire, rclament l'lection
par le Reichstag. On lit dans le Berliner Tngeblatt du 11 mars 1920 Le groupe parlementaire socialiste a l'intention de soumettre nouveau une proposition selon laquelle
le Prsident d'Empire sera lu par le Reichstag et non par le peuple. Cette proposition avait dj t formule lors de la discussion de la Constitution, mais fut ensuite
retire; on annonce que la majorit des deux tiers, exige pour les changements de la
:
43
LE POUVOIR EXCUTIF
Chez nous, en 1848, ce
fut l'lection
du Prsident par
universel et direct qui fut admise (33).
Il
le
suffrage
en rsulta l'lection de
Louis-Napolon et, plus tard, le coup d'Etat du 2 dcembre 1851.

Les avertissements n'avaient point manqu cependant l'AssemElle avait persist dans celle voie, croyant
ble Constituante.
prendre les prcautions suffisantes. Le rapporteur constatait bien
que, dans ce pays surtout, io suffrage universel concentr sur
un seul homme
lui
donnait une puissance toujours sollicite par
des tentations fatales

rit n'a
pas
craint qu'il
titution l'enferme
faits
la libert.
Mais
il
ajoutait
abust de son indpendance, car
dans un cercle dont
montrrent bientt comment
il
il
ne peut pas
La majola
pouvait en sortir.
L'lection du pouvoir excutif par le pouvoir lgislatif a

elle
des prcdents assez
ConsLes
sortir.
nombreux
et
qui
pour
se trouvent dans les
Constitutions d'ailleurs les plus diverses. C'est
elle,
nous l'avons
(34), qui figurait dans la Constitution de l'an IIL C'est elle qui
est tablie dans la Confdration suisse pour l'lection du Conseil
vu
fdral (35).
Mme
la
Constitution franaise de 1793 avait, en ralit,
adopt ce systme, bien qu'elle
combint avec un droit de pr-
le
CoDstilution, est assure.' Commentant la revision de la Constitution propose en

vue de faire lire le prsident d'empire par le Parlement et non directement par le
peuple, le Vontaerls ne cache pas sa sympathie pour la revision projete. Selon lui,
l'lection du prsident par le peuple n'est qu'en apparence une mesure dmocratique
et favorise bien plutt les menes monarchistes. Ni le plbiciste du deuxime Empire
franais, ni l'lection du prsident, telle qu'elle se pratique aux Etats-Unis, ne sont
dignes d'tre imits. Par contre, on peut affirmer que le systme d'lection en usage
en France actuellement a fait ses preuves. Il est bon que dans une rpublique la
responsabilit soit rpartie sur beaucoup d'paules. La candidature de Hindenhurg
confirme le journal dans son opinion.]
(33) De Tocqueville, Souvenirs p. 273; il raconte ce qui se passa au Comit de
Cormenin, selon son usage, ouvrit la discussion en proposant un
Constitution
petit article tout rdig, d'o il rsultait que ce chef du pouvoir excutif, ou ce Prsident, comme il fut nomm ds ce moment-l, serait lu directement par le peuple
la majorit relative, le minimum des suffrages ncessaires tant fix deux millions
de voix. Je crois que Marrast seul s'y opposa; il proposa de faire lire le chef du
pouvoir excutif par l'Assemble... L'article propos par Cormenin fut nanmoins
adopt sans difficnll autant que je puis m'en souvenir. Cette proposition passa dans
les articles 46 et 47 de la Constitution. Celle-ci exigea seulement de plus la majorit
absolue des suffrages exprims. A dfaut de ces conditions, l'Assemble nationale lisait
le Prsident la majorit alisolue et au scrutin secret parmi les cinq candidats qui
avaient obtenu le plus de suffrages.
:
(34)
Ci-dossus,
II,
p.
41.
<t
Les membres du Conseil fdral sont
Constitution du 29 mai 1874, art. 96
nomms pour trois ans par les Conseils runis (Conseil national et Conseil des Etats).
On peut ajouter que le peuple suisse ne parat pas dispos abandonner ce systme.
(35)
de septembre 1S99, une demande d'initiative populaire fut forme tendant

nomination du Conseil fdral par le peuple. Le 21 juin 1000, l'Assemble fdrale
arrta de ne pas adhrer au projet propos et d'en recommanier le rejet au peuple.
Le dimanche 4 novembre 1900, ct-tle demande a t repousse par 270.252 votants contre
145.926 voix et par 14 Etats contre 8. Voyez Feuille fdrale suisse du 5 dcembre 1000.
Au mois
la
p. 922 et suiv.
44
reconnu aux lecteurs des dpartements (36). Il est vrai

presque toutes les Rpubliques de l'Amrique du Centre et de
l'Amrique du Sud ont imit sur ce point, comme sur la plupart
sentatiorr
(luc
la Constitution des Etats-Unis et font lire le Prsipeuple au suffrage direct ou indirect

peine peut-on
quelqu'une, comme l'Urugay, qui le fait lire par le
des autres,
dent par
en
citer
Corps
le
Mais peut-tre
lgislatif.
introduisent de
En
mode
1875,
si
tion par le
l'une des causes qui y
nous aucune hsitation srieuse sur
n'y eut chez
il
adopter.
est-ce l
frquentes agitations.
Une immense majorit
On
peuple.
cartait d'emble
le
l'lec-
peut remarquer seulement que, dans
le
mai 1873 au nom de M. Thiers,

des dlgus des Conseils gnraux taient adjoints aux membres
des deux Chambres pour composer le collge qui lisait le Prsident de la Rpublique (37). L'amendement Wallon reprit purement
et simplement l'lection par le Corps lgislatif. Ce systme s'imposait en quelque sorte. En premier lieu, l'exprience du systme
projet de Constitution dpos le 19
contraire faite en 1848 avait t dcisive et le souvenir en tait
encore vivant dans tous les esprits (38). D'autre part, c'tait la procdure dj mise en vigueur depuis 1871
l'Assemble Nationale,
:
du pouvoir lgislatif, avait dj

lu deux prsidents. Seulement une difficult nouvelle allait se
prsenter. L'Assemble Nationale avait pu aisment fonctionner
qui s'tait restreinte l'exercice
comme
collge
Mais, dans
la
lectoral,
car elle ne formait
Constitution nouvelle,
Corps
le
en deux Chambres; comment faire participer
une
mme
et
cooprer
celles-ci
Le procd le plus simple, celui qui fut

fondre les deux Chambres en une seule assem-
lection
adopt, consistait
qu'un seul corps.
lgislatif tait divis
ble pour cette fonction particulire. C'est le systme qui
adopt par
ral (39); [et
lire le
(36)
Art.
Le Corps
par
la Constitution
Prsident de
63
a t
Constitution suisse pour l'lection du Conseil fd-
la
la
tchco-slovaque de 1920, qui fait

le Snat et la Chambre des
Rpublique par
L'Assemble lectorale de chaque dpaxtement nomme un candidat.

une liste gnrale les membres du Conseil. Cf. ci-
lgislatif choisit sur
dessus, p. 453.
(37)
1
des
Art. 9
Le Prsident
membres du
Snat;
de.
des
la
Rpublique
membres de
est
la
nomm
par un Congrs compos
Chambre des
reprsentants: 3' d'une
dlgation de trois membres dlgus par chacun des Conseils gnrau.x de France
et d'Algrie dans leur session annuelle du mois d'aot. Ce Congrs sera prsid par ie
Prsident du Snat.
(38) Duc de Broglie, Revue des Deux-Mondes, 15 avril 1894, p. 828
Dans l'expos
du projet de Constitution propos par M. Dufaure au nom de M. Thiers, la veille
de leur chute commune, ce systme lectoral 'Tlection par le peuple) n'est mentionn
qu'avec cette qualification ddaigneuse
Ce mode dj prouv n'a pas laiss ua
souvenir qui le recommande.
(39) Ci-dessus. II, p. 43, note 35. C'est aussi le systme admis par la Constitution de
l'Uruguay, Dareste, Les constitutions modernes, t. II', p. 548.
:
LE POUVOIR EXCUTIF
45
dputs runis en Assemble nationale (40)]; il a t suivi aux EtatsUnis pour l'lection des snateurs fdraux qui devaient tre nom-
ms par
les lgislatures
des diffrents Etats, toujours composes
de deux Chambres (41). En France enlin

d'avance dans l'un do ces ouvrages dont
il
avait t prvu et dcrit
parl et o l'on cherdgager les rgles du futur gouvernement (42). Cependant il

soulve une objection assez grave. Avec le systme des deux Chambres, il arrive presque toujours que l'une d'elles, la Chambre Haute,
comprend un moindre nombre de membres que l'autre. Fondre les
deux Assembles en un seul corps lectoral, n'est-ce pas, de parti
pris, donner une part prpondrante dans l'lection la plus nomj'ai
chait
breuse
Cela est incontestable, mais
le rsultai
est invitable.
La Cons-
\oulu y chapper. Pour cela elle donnait

dans l'lection un rle distinct chacun des Conseils. Le Conseil
des Cinq-Cents, le plus nombreux, ne dressait qu'une liste de
titution
de l'an
prsentation
111 avait
contenant un
certain
nombre de noms dcuple de
liste, le Conseil des Anciens

moins nombreux) nommait les directeurs. Cette combinaison
avait manifestement pour but d'assurer les droits et l'influence
du Conseil des Anciens. En pratique, elle tourna plutt contre lui.
Elle assura la prpondrance du Conseil des Cinq-Cents (43)
il
n'avait, pour dicter l'lection, qu' porter sur sa liste juste autant
celui des places remplir,
et,
sur cette
(le
de candidats srieux
et
possibles
qu'il
[Constitution tchco-slovaque du 29 fvrier 1920,
(40)
axait de
directeurs
56.]
Brjce, American Commonwealth, t. I', p. 95, trad. franaise, t. I, p. 150, 151.

La procdure pour l'leclion des snateurs fdraux avait d'atjord t dtermine par
lgislation
particulier!^ de chaque Etat. Mais, en 1860,
la
un statut fdral a
(41)
dcid
que
chaque
Chambre de
lgislature voterait d'abord sparment pour

de part et d'autre ne tombait pas sur la mme
personne, les deux Chambres se runiraient en une seule Assemble pour procder
l'lection.
Pour l'lection du Prsident et du Vice Prsident des Etats-Unis, la
Constitution fdrale la remet dans un cas au pouvoir lgislatif
c'est lorsque les
lectotrs n'ont donn la majorit h aucun candidat. Mais alors c'est la Chambre des
reprsentants i^cule qui choisit le Prsident parmi les candidats ayant obtehu le plus
de suffrages ot le Snat feul qui choisit le A'ice-Prsident. fOn sait qu'actuellement les
snateurs fdraux peuvent tre lus directement par le suffrage populaire.]
la
l'lection d'un snateur; et si le choix
'
Duc de
Rroglie, Vues sur
gouvernement de la France, ch. vi, p. 20)

Ainsi
le Snat d'une part, de l'autre la Chambre des
reprsentants, liraient, chacune dans son sein, une Commission de cinq membres. Ces
deux Commissions, gales en nombre, gales en autorit, se runiraient pour former,
la majorit des voix, une liste de cinq candidats Le Corps lgislatif, runi dans
une mme assemble pour cette fois seulement, choisirait sur cette liste le Prsident
(42)
les
deux branches de
et le
le
la lgislature,
Vice-Prsident de la Rpublique.
Duc de
Vues sur
gouvernement de
la France, ch. vi, p. 20

Au.x
termes de la Constitution de l'an III, le Conseil des Cinq-Cents prsente, pour chaque
place de directeur, dix cmdidats au Conseil des Anciens. C'tait dfrer exclusivement
le choix de 'a portion turbulente du Corps lgislatif au prjudice de la portion
modratrice, puisqu'il dpendait du Conseil des Cinq-Cents de rendre tonte alternativo
Constitution de l'an III, art. 133.
illusoire, en ne prsentant qu'un candidat srieux.
(43)
liroglie,
le
LA Rr.PLBLIQUE FRANAISE
46
lire.
Mieux vaut donc, mme
point de \ue, en revenir au
ce
systme plus simple de la fusion des deux Assembles (44). Si, en

dfinitive, la Cliambre populaire j\ la prpondrance dans, l'lection du Prsident de la Rpublique, c'est une prrogative dont on
ne saurait gure contester la lgitimit.
Voil les principes sur l'lection prsidentielle; voyons mainte-
nant
les dtails
de
procdure.
la
IV
La premire
que l'Assemble Nationale
rgle, c'est
lit
le
Pr-
sident de la Rpublique la maiorit absolue des suffrages (45).
Conformment aux
rgles gnrales de notre droit lectoral, cette
majorit absolue se compte uniquement sur

frages valablement exprims
pas en ligne d compte
Une
les bulletins
nombre des
suf-
(46).
non moins
autre rgle
le
blancs ou nuls n'entrent
que
certaine,, c'est
le
\ote
lieu
Sans tre
(44) Duc de Broglie, Vues sw le gouvernement de la France, p. 231
en nombre gal, chaque Chambr tant, sinon ncessairement, au moins habituellement
diAise en partis, et la majorit du Snat pouvant, en se runissant la minorit
de la -Chambre des reprsentants, fair? pencher de son ct la balance, l'lection du
Prsident serait peu prs dcide par l'ascendant de la supriorit personnelle, et
la vice-prsidence appartiendrai! invitablement au parti qui n'aurait pas triomph
:
dans
<(
la prsidence.
Loi constitutionnelle du 25 fvrier
(45)
Mais
lu la pluralit des suffrages.

et l'auteur
lui-mme entendait par
L'amendement de M. Wallon,
Le Prsident de la Rpublique est
1875, article 2.
qui a pass dans cet article, contenait d'abord
simplement une erreur de rdaction;

Sance du 30 janvier 1875
c'tait
l la majorit absolue.
{Annales de VAssew.blc Nationale,
t.
XXXVI,
p.
373.
[Certaines
Constitutions,
qui
veulent donner plus d'autorit la Prosidenc da la Rpublique, exigent une majorit
plus forte, gnralement celle qui est ncessaire pour le vote des lois constitutionnelles. Ainsi d'aprs la Constitution tchco-slovaque du 29 fvr. 1920,
art. 57
Pour tre valable, l'lection doit avoir lieu en la prsence de la majorit absolue
des membres de la Chaml.re et du Snat et le nombre des voi.x doit comprendre au
moins les trois cinquimes de tous tes membres prsents. Si aprs deux tours de
scrutins le rsultat n'est pas acquis un nouveau scrutin aura lieu qui dcidera entre les
deux candidats qui ont recueilli le plus grand nombre de voix. Celui qui a runi le
plus grand nombre de voix est lu. Dans les cas incertains, on tirera au sort. Les dtails
seront rgls par la
loi. ]
Voyez, par exemple, Assemble Nationale, sance du 18 fvrier 1899 (J. o//.
Assemble Nationale, sance du 17 janvier 1906 'J. o//.
du 19, Db. pari., p. 27).
M. le Prsident
J'ai l'honneur de faire connatre
du 18, Db. pari., i>. 2)
l'Assemble Nationale le rsultat du dpouillement du scrutin pour l'lection du
Prsident de la Rpublique. Nombre de votants, 849; bulletins blancs ou nuls, 1;
MM. Armand Fallires,
suffrages exprims, 848; majorit absolue, 425. Ont obtenu
449 suffrages; Paul Doumor, 371 suffrages; divers, 28. M. Armand Fallires ayant
obtenu la majorit absolue des suffrages..., je le proclame Prsident de la Rpublique.,
pour sept ans..., partir du jour o prendra fin le mandat du Prsident en exercice...
[Assemble Nationale, sance du 17 janvier 1913 (J. o// du 18, Db. pari., Ass. nat.,
M. Raymond Poincar ayant obtenu la majorit absolue des
M. le Prsident
p. 2)
suffrages..., je le proclame Prsident de la Rpublique franaise pour sept ans, partir
du jour o prendra fin le mandat du Prsident en exercice. ]
(46)
47
LE POUVOIR EXCUTIF
dans l'Assemble Nationale sans aucune discussion ou dlibrapralable. L'Assemble, en effet, n'est alors runie qu'en
lio>n
qualit de collge lectoral, et c'est un principe qu'un collge
lectoral vote et ne dlibre pas (47).
L'Assemble Nationale n'a pas non plus

prsident
son
et
La Constitution
bureau.
lui
lire
son
donne
propre
d'autorit
bureau du Snat (48). Cette rgle a surtout t

pose en vue du cas o l'Assemble Nationale se runit pour
procder la revision des lois constitutionnelles; mais lorsque
l'Assemble fonctionne comme collge lectoral, elle a pour effet
particulier de hter encore l'lection. L'Assemble est immdiatement et de plein droit constitue avec tous ses organes ncesPrsident
le
et le
saires.
Les discussions qui se sont produites (dcembre 1905) sur le

d'lection du Prsident de la Chambre des dputs ont fait
mode
surgir la question de savoir
si
constitutionnellement l'lection du
Rpublique doit se faire au scrutin secret, ou si

elle pourrait avoir lieu au scrutin public. Le texte des lois constitutionnelles est muet sur ce point, mais je n'hsite pas dire
Prsident de
que
scrutin secret est
le
ment
la
le
vu de
la
cette rgle n'a
si
ici
C'tait incontestable-
constitutionnel.
majorit qui a vot nos
lois constitutionnelles;
pas t formule, cela vient simplement de ce
qu'alors personne ne croyait qu'on pt jamais proposer de faire
une lection quelconque autrement qu'au scrutin

moins que toute autre. Mais, dfaut de texte,
chose qui
me
secret,
celle-l
^
il
y a quelque
parat quivalent, c'est la pratique de l'Assemble
de l'AssemWe souveraine qui a fait la

un Prsident de la Rpublique, le mar-
Nationale elle-mme,
Constitution. Elle a lu
chal de
Mac-Mahon,
tion,
se trouva aprs coup,
il
le
24 mai 1873.
qu'elle avait en, cela exerc le
lection
fut faite
constitutionnel,
nales, qui
me
par
elle
toujours
et en procdant cette lecpar la loi du 20 no^cmbre 1873,

pouvoir constituant (49). Or, cette
au scrutin
suivi
parat avoir fix
secret. Voil le prcdent

depuis par les Assembles natio-
le droit.
Je crois donc que pour changer
de
la
(47)
le
mode
Constitution serait ncessaire: et
On
a voulu
appuyer
cette solution sur
un
d'lection
une revision
faut noter que l'Assem-
il
texte et l'on a invrqu, en ce
constitutionnelle du 25 fc\rier 1875, article 7
sens,
En
cas de vacance par dcs

ou pour toute autre cause, les deux Chambres runies procdent immdiatement
l'lection d'un nouveau Pri^sident. On dit qun les mots souligns indiquent justement
que l'Assemble procde l'lection .sans dbats; mais ils me paraissent signifier
la loi
plutt que l'lection doit avoir lieu sans dlai.
Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 11

en Assemble National-2 leur bureau se
Prsidents et Secrtaires du Snat.
(48)
runissent
(49)
Ci-dessus,
II,
p.
18.
Lorsque les deux Chambres se

compose des Prsident, Vice
48
nouveau Prsident ne pourrait

un rglement dans ce
sens. En efi'et, elle n'a pas dans ce cas le droit de faire son rglement; catr alors elle n'est pas une assemble dlibrante; elle
n'est qu'une assemble lectorale (50) Le Prsident du Snat, qui la
ble Nationale runie pour lire un
introduire le scrutin public, en adoptant
prside en vertu de la Constitution, n'a qu' faire respecter les

textes et les prcdents, en ce qui concerne l'lection du Prsident
de
Rpublique.
la
Voil les rgles qui s'appliqueront toutes les fois qu'il y aura
lieu de procder une lection prsidentielle; mais la Constitution
en contient d'autres sur

traire distributivement,
le
mme
objet qui s'appliquent au con-
suivant les hypothses, que la Constitu-
tion prvoit distinctement au
nombre de
trois.
La premire est prvue par la loi du 16 juillet 1875, article 3;

celle o la prsidence devient vacante
c'est l'hypothse normale
par l'expiration des pouvoirs du Prsident en fonctions. En ce cas,
un mois au moins avant le terme lgal des pouvoirs du Prsident
de la Rpublique, les Chambres devront tre runies en Assemble
Nationale pour procder l'lection du nouveau Prsident. A
dfaut de convocation, cette runion aura lieu de plein droit le
quinzime jour avant l'expiration de ces pouvoirs (51). C'est en troi1
sime lecture que l'un des membres de l'Assemble, M. Seign'ibos,

proposa cette disposition. Elle a pour but d'empcher toute
interruption dans le pouvoir excutif; ainsi le nouveau Prsident
pourra immdiatement et utilement entrer en fonctions ds que
son prdcesseur sortira de charge (52). Cela prsente de grands
avantages et un seul inconvnient, qui fut signal dans la discussion et qui n'est pas bien srieux
il pourra y avoir en fait pendant quelques jours simultanment deux prsidents de la Rpublique
celui qui est en fonctions et qui n'a pas t rlu, et
:
Ci-dessus,
(50)
(51) [Cf.
M.
p. 47.
58
L'lection prsidentielle' se fait
quatre
date laquelle cessent les fonctions du Prsident en acliyif. ]

Seignobos, sance du 16 juillet 1875 {Annales de l'Assemble Nationale,
semaines avant
(52)
II,
Constit. tchco-slovaque de 1920,

la
ne doit y avoir aucune interruption, aucun intervalle dans l'exercrce

Sous
le roi est mort, vive le roi
Sous la monarchie, on disait
la Rpublique, il faut pouvoir dire au mme instant -: Une prsidence est finie, une
autre prsidence est commence
Si l'on nomme un nouveau Prsident, il faut qu'il
soit prt prendre le pouvoir au moment mme o expirent les pouvoirs de son
prdcesseur; il faut qu'au pralable il ait pu choisir ses ministres, constituer son
cabinet, former avec lui un programme ds gouvernement; or, tout cela exige un
t.
XL,
p. 113
du pouvoir
Il
excutif.
certain temps. Mais, bien entendu, le Prsident ainsi lu, qui a ds maintenant le
prsidence de la Rpublique, n'a point encore l'exercice des fonctions de

ne l'aura que lorsque cesseront ou expireront les pouvoirs de son
il
prdcesseur. Les actes prparatoires dont parlait M. Seignobos (formation d'un
cabinet, programme de gouvernement) ne sont jusque-l, en droit, que des pourparlers
titre
la
Prsident;
et
des projets.
49
LE POUVOIR EXCUTIF
celui qui a t lu et qui n'est pas encore en roiiclions (53). Mais,
comme on
plus
l'a
fait
remarquer, cet inconvnient peut se prsenter,
dans
sensible,
la
Constitution
des Etats-Unis (54), d'aprs

et, en
laquelle cette situation se prolonge pendant plusieurs mois,-
ait jamais souffert (55).

de qui doit maner la convocation de l'Assemble Nationale, laquelle doit avoir lieu un mois avant l'expiration
des pouvoirs; mais il ressort des principes qu'elle ne peut maner
que du Prsident de la Rpublique en fonctions. La Constitution
prvoit d'ailleurs immdiatement le cas o il ne se conformerait
si la convocation
pas cette obligation et elle y porte remde
fait,
il
Le
ne parat pas qu'on en
texte ne dit pas
n'a pas t faite; l'Assemble Nationale se runit de plein droit le
quinzime jour avant l'expiration des pouvoirs. C'est alors la

Constitution elle-mme qui la convoque; mais il faudra une convocation de fait pour le jour et l'heuro de la runion; le soin en
ncessairement au Prsident du Snat, Prsident de
revient
l'Assemble Nationale;
2"
La seconde hypothse
est celle
la
prsidence de
blique devient vacante par accident avant l'expiration
la
RpiN
pou-
des
du prsident en fonctions. Elle avait t seule prvue par la

constitutionnelle du 25 fvrier 1875 (56). On dirait qu'alors elle
voirs
loi
apparaissait
comme
l'hjpolhse probable et presque normale, et
l'on serait tent d'attribuer sur ce point
comme un don
l'Assemble Nationale
de seconde vue; car jusqu'ici, depuis 1871, quatre
Un mejjibre : Cela fera deux Prsidents.

(53) Ibidem, p. 113
porteur : Oui, deux Prsidents, celui dont les pouvoirs vont expirer,
.
M.
et celui
le
Rap-
qui doit
lui succder.
(54)
utile
Ibidem, p. 113.
-M. Seignobos
Aux Etals-Unis, o il nous sera souvent
de prendre des exemples, l'lection a lieu plusieurs mois l'avance, et le Prsident
:
au mois de novembre pour entrer en fonctions au mois de mars suivant. Je

le Prsident soit dsign chez nous aussi longtemps l'avance,
de la Rpublique, M. Poincar tait prsident
(55) [Lorsqu'il a t lu prsident
du Conseil. Il a donn sa dmission de ces dernires fonctions
Il est, en effet,
conforme aux rgles du gouvernement parlementaire qu'un ministre, lu Prsident,
ne conserve pas ses fonctions ministrielles jsuqu' son installation. Il ne faut pas
que le Prsident lu puisse recevoir, dans l'une ou l'autre Chambre, un blme
politique, qui pourrait entraner le renversement du ministre qu'il prside ou auquel
il appartient. Son prestige comme Prsident en serait diminu. Ds son lection prsidentielle, il est dans l'esprit de la constitution qu'il bnficie de l'irresponsabilit
politique, qui est l'une des caractristiques du gouvernement rpublicain actuel.
Jze, dans Revue du droit public, 1913, p. 123. ^f. Deschanel, lu la Prsidence de
la Rpublique, le 17 janvier 19'20, a cess effectivement de prsider les dbats de la
Chambre et a donn sa dmission de Prsident de la Chambre des dputs le 10 fvrier
1920, pour prendre possession de ses fonctions le 18 fvrier 1920.]
(56) M. Seignobos, dans la sance du 16 juillet 1875 (Annales de l'Assemble Nationale,
L'article 3 iiui prvoit la runion de plein droit des deux Chambr?s
t. XL, p. 113)
en cas de dcs ou de dmission du Prsident de la Rpublique ne prvoit qu'un cas
de vacance anormal, exceptionnel; il ne prvoit pas le cas ordinaire, le cas normal,
celui ofi les fonctions du Prsident de la Rpublique cesseront par suite de l'expiration
est lu
ne demande pas que
i-
du terme lgal de ses pouvoirs.

E.
T.
II.
50
prsident seulement, M. Grvy, pendant sa premire prsidence,

AI. Loubet, M. Fallires [et M. Poincar] sont parvenus au terme de
leurs pouvoirs. Mais l'explication de cette rdaction successive et
bizarre en apparence se trouve ailleurs. Si, dans la loi du 25 fvrier
1875, on avait prvu cette liypothse, c'est qu'elle est la plus fertile
en dangers, celle qu'il fallait rgler ncessairement sous peine de

compromettre l'existence mme du nouveau rgime. Lorsque au con-
on songeait l'expiration normale des pouvoirs, on se disait

qu'on avait alors le temps de rflchir et de rglementer. Quoi
qu'il en soit, cette seconde hypothse a t prvue par la loi du
25 fvrier 1875, article 7; elle a t reprise par la loi du 16 juillet
En cas de vacance par
1875, article 3. Voici ces deux textes
dcs ou pour toute autre cause, les deux Chambres runies procdent immdiatement l'lection d'un nouveau Prsident. Dans l'intervalle, le Conseil des ministres est investi du pouvoir excutif.
En cas de dcs ou de dmission du Prsident de la Rpublique, les deux Chambres se runissent immdiatement et de
plein droit. Ces deux textes, qui ne font pas en ralit double
emploi, prvoient plusieurs cas, dont les uns sont simples et bien
rglements, les autres, au contraire, moins nets, manquent de
traire
rglementation prcise.
Les cas simples sont au nombre de deux (les seuls \iss dans
ce sont le dcs et la
l'article 3 de ,1a loi du 16 juillet 1875)
:
dmission du Prsident. Alors, en effet, la vaca'nce est certaine.

En cas de dcs, il y a simplement un fait matriel constater (57).
Quant la dmission, l'usage s'est tabli que le Prsident de la

Rpublique la donne par une simple lettre adresse aux Prsidents
des deux Chambres que chacun de ceux - ci communique la
Chambre qu'il prside (58). Le Prsident de l'Assemble Nationale
Assemble Nationale, sance du 27 juin 1894 (Journal officiel du 28, Dbats
M. le Prsident... Vu le dcs de M. Carnot, Prsident de la
I)
Rpublique franaise; vu l'article 7 de la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875...
je dclare l'Assemble Nationale constitue pour l'lection du Prsident de la Rpu(57)
parlementaires, p.
blique.
Voyez pour la dmission du marchal de !\fac-!\Iahon,- le Journal off-dcl du

pour la dmission de M. Grvy, le Journal officiel du 3 dcembre 1887;
pour la dmission de M. Casimir-Prier, le Journal officiel du 17 janvier 1893.
[pour la dmission de M. Deschanel, le Journal officiel du 22 septembre 1920. Pour
tecevoir la dmission de M. Deschanel, les Chambres ont d tre convoques en
M. Pierre,
session extraordinaire par le Gouvernement le 21 septemljre 1920].
(58)
3i janvier 1879;
Trait
de
droit
politique,
lectoral
et
parlementaire,
336,
p.
314,
dit
an contraire, que la dmission du Prsident de la Rpublique doit tre donne par

voie de message adress aux deux Chambres. Il est vrai que la lettre de dmission
Messieurs les dputs ou Messieurs les
de M. Casimir-Prier dbute ainsi
snateurs ; mais je ne saurais voir l un message proprement dit. Le message, en
accomplit en vertu des pouvoirs qu'il tient de la
effet, est un acte que le Prsident
Constitution; il constitue un exercice mme de ces pouvoirs. La dmission, au con:
traire, est
un acte minemment personnel par lequel
le citoyen investi de la
prsidence
LE POUVOIR EXCUTIF
51
aura simplement constater la dmission d'aprs les procs-verbaux des deux Chambres (59); mais l'Assemble Nationale n'a pas
l'accepter (60^). Par le seul fait de la dmission, par l'acte unilatral
du Prsident de la llpublique, la prsidence est devenue vacante,
justement cette vacance, existant ds lors en
c'est
et
fait
et
en
qui a donn, d'aprs les textes constitutionnels, le droit
droit,
l'Assemble Nationale de se runir
et
de procder une lection
nouvelle. Elle se runit alors immdiatement et de plein droit pour
procder
celte lection, sauf,
du Snat de
])0ur le Prsident
bien entendu,
le
pouvoir ncessaire
fixer le joui" et l'heure de la runion
dans le plus bref dlai possible.

Mais quelque diligence qu'on fasse, il } a toujours et invitablement une interruption dans le pouvoir prsidentiel (60-). La
Constitution le constate (ce qui implique ncessairement que la
dmission opre sans avoir besoin d'tre atcepte), et, pour viter
toute discontinuit dans le pouvoir excutif, elle en investit, dans
l'intervalle, le
alors
Prsident de
On
court.
Conseil des ministres. Le Conseil des ministres joue
mme
le
rle que jouait dans la Constitution
de 1848 le Vicemais pour un temps beaucoup plus

momentanment un pouvoir excutif collgial,
Rpublique
la
a ainsi
(61),
semblable ce qu'tait le Directoire excutif de la Constitution

de l'an IIL [La Constitution tchco-slovaque de 1920 confie galement dans ces hypothses et temporairement le pouvoir excutif au
gouvernement (62). Mais la Constitution allemande de 1919 a pr-
trs
dpose
l'abdique,
pouvoirs qu'elle entrane.
De
des diffrences juridiques. La

par un ministre. La lettre de
dmission, au contraire, n'a pas besoin d'tre contresigne, et c'est le Prsident de
chacune des Chambres qui en donne lecture
en cela la pratiqu suivie me parait
message
les
doit tre contresign, et est lu la tribune
trs correcte.
(59)
Assemble Nationale, sance du
parlementaires,
p.
1)
.1/.
In
17 janvier 1895 {Journal oUiciel
Prsident
du
18,
Dbats
La sance est ouverte... Vu les procsChambre des dputs du 16 .janvier 1895,

:
verbaux des sances du Snat et de la

constatant que M. Casimir-Prier a donn sa dmission
de Prsident de la Rpu-
blique...
(60M Dans la sance de r.\sscmblc Nationale du 30 janvier 1879, M. do Gavardie

demanda s'il ne fallait pas tout d'abord soumettre l'acceptation de l'Assemble
Nationale la dmission du marchal de Mac-Mahon. Le Prsident rpondit
Je
:
que l'Assemble Nationale n'a pas statuer pralabb-ment sur la dmission de M. le marchal do Mac-.Mahnn. n II se dclara prt cependant
soumettre rAssembl3 la question pose par M. de Gavardie. Mais l'Assemble,
sur la proposition de Gambetta, vola la question pralable.
(GO") [L'obligation pour les Chambres de se runir immdiatement en Assemble
nationale a t interprte, sauf on 1879, en ce sens que la .sance' du Congrs doit
avoir lieu le lendemain ou le surlendemain du jour de la communication de la
dmission au Parlement, .\insi la lettre de dmission de M. Deschanel a t lue aux
n'hsite pas penser et dire
Chambres
le
21
septembre,
et
l'Assemble
nationale
s'est
runie
Versailles
le
'
2.3
septembre
ll)20.]
(61)
Ci-dessiis,
(62)
râis
II.
l'article
p.
37-38.
60
c'est--dire le Prsident
prvoit que le Gouvernement peut charger son Prsident,

du Conseil, d'en exercer les fondions.]
52
du pouvoir excutif en le remettant d'abord

aux mains du Chancelier d'Empire (63). Le projet de Constitution
polonaise actuellement discut par la Dite Constituante substitue
dans le mme cas au Prsident de la Rpublique le Marchal de
fr conserver l'unit
la Dite.]
Les cas moins simples de vacance accidentelle sont compris

En cas
sous cette formule vague de la loi du 25 fvrier 1875
cause.
embrasse
autre
Cela
toute
pour
ou
par
dcs
vacance
de
tous les cas autres que ceux de dcs et de dmission (l'expiration des pouvoirs tant rgle par la loi du 16 juillet 1875). J'en
:
vois
deux possibles. L'un
et l'autre
soulvent des questions dli-
cates.
Le premier,
c'est la
mise en accusation du Prsident de
la
Rpu-
blique conformment l'article 6 de la loi du 25 fvrier 1875,

et
pouvant aboutir une condamnation par
Justice.
Un
point est certain
la
la
Haute
Cour de
prsidence ne devient vacante
en droit que lorsque le Prsident est dchu, c'est--dire quand la

condamnation a t prononce. C'est seulement alors que l'Assemble Nationale pourra se runir et procder l'lection d'un nouveau Prsident. Mais jusqu' ce moment et depuis la mise en
accusation dcrte par la Chambre des dputs, que devient le
pouvoir excutif ? La' Constitution ne le dit pas. Il faut statuer par
voie d'interprtation. Le simple bon sens indique qu'un Prsident
de la Rpublique, dcrt rgulirement d'accusation, ne peut pas
continuer exercer ses pouvoirs tant que l'accusation n'a pas t
purge (64). Mais qui les exercera sa place. ? Ce sera, je le crois,
par analogie de ce qui est dcid en cas de vacance, le Conseil des
ministres. La Constitution de 1848, pour le cas de haute trahison,
qu'elle avait prvu (art. 68) la charge du Prsident, consistant
dans le fait de dissoudre ou de proroger l'Assemble Nationale ou
de faire obstacle l'excution de son mandat, avait tabli un systme trs simple le pouvoir excutif passait alors de plein droit
l'Assemble Nationale. Mais dans les autres cas de mise en accusation du Prsident (art. 100), on et sans doute appliqu l'article 70, d'aprs lequel, en cas d'empchement du Prsident, le Vice:
Prsident
joue
le
le
remplaait. Or, aujourd'hui,-
rle intrimaire attribu
le
Conseil des ministres
au Vice-Prsident par
la
Consti-
Le Prsident d'Empire,
(63) [D'aprs le Constitution allemande de 1919, art. 51
au cas o il serait empch, est remplac d'abord par le Chancelier d'Empire. S'il est
prvoir que l'empchement se prolongera un temps assez long, il y aura lieu de
pourvoir l'intrim par une loi d'Empire. Il en sera de mme en cas de vacance
prmature de la Prsidence jusqu'au moment o la nouvelle lection aura eu lieu. )^]
Peut-tre mme pourrait-on invoquer le principe juridique inscrit dans les
(64)
Constitutions de la Rvolution et encore dans celle du 22 frimaire an VIII ("art. 5),
:
l'exercice des droits de citoyen franais ('condition essentielle

remplir toute fonction publique) est suspendu p.ir l'tat de mise en accusation.
d'aprs lequel
pour
LE POUVOIR EXCUTIF
53
tution de 1848. [La Constitution allemande de 1919 et le projet de
Constitution polonaise donnent dans tous les cas de vacance de la

la cause, une solution identique,
que nous avons prcdemment indique.]
Prsidence, quelle qu'en soit
celle
'cas, non expressment prvu, est celui o le Prsident

Rpublique se trouverait dans l'impossibilit absolue et physique de remplir ses fonctions: s'il tait atteint, par exemple, d'alination mentale (comme jadis en Angleterre le roi Geqrge III) (65),
de paralysie gnrale ou mme d'une affection locale qui l'empcherait absolument de donner sa signature. Il parat certain
L'autre
de
la
que, d'aprs l'esprit de la Constitution,
le'
prendre alors l'exercice intrimaire du pouvoir excutif.

Mais l'Assemble Nationale devrait-elle aussi se runir immdiatement pour procder l'lection d'un nouveau Prsident ? La raison
de douter, c'est que l'affection dont il s'agit n'est peut-tre pas
doit
incurable. L'incapacit matrielle actuellement existante dispara-
dans un certain dlai, avant l'expiration des pouvoirs

du Prsident, et aucune disposition ne prononce en ce cas sa
dchance. Nanmoins, c'est, me semble-t-il, dans le sens d'une
lection immdiate qu'il faut se prononcer. D'aprs les hypothses
expressment prvues, il ne parat pas que le Conseil des minis-
tra peut-tre
tres soit appel exercer d'une
faon durable
le
pouvoir excutif
appel qu' un court intrim. Qu'on songe d'ailleurs aux

complications possibles. Si le ministre tait mis en minorit par
il
n'est
la
Chambre des
tre
nouveau
dputs,
comment pourrait
tre constitu
un minis-
Mais, naturellement, cette lection nouvelle ne pour-
que par "une entente entre les ministres et le pouvoir

on ne saurait procder autrement, quand il sagit de
suppler, mme par interprtation, une insuffisance de la Consrait s'ouvrir
lgislatif
titution.
[Pour viter ces
difficults
et
les
inconvnients
rsultant
de
l'incertitude sur l'exercice judicieux des fonctions de la Prsidence,
on a parfois envisag chez nous, depuis 1875, l'opportunit de

l'institution d'un Vice-Prsident de la Rpublique qui supplerait
le Prsident en cas d'incapacit physique on en 'cas d'empchement
temporaire pour cause de maladie (66). C'est l une solution qui
avait t adopte chez; nous en 1848, quelle que soit la cause
d'empchement du Prsident. C'est celle qui est prvue par la
Constitution des Etats-Unis et, sa suite, par la plupart des ConsVoyez dans Todd-Walpole, l. I, p. 119, trad. franaise, f. I, p. 185, les moyens
thories alors admis en Angleterre pour remdier cet tat de choses.
Cf.
Si le Roi se trouve dans l'impossibilit de gouverner,
Constitution belge, art. 82
les ministres, aprs avoir fait constater cette impossibilit, convoquent immdiatement
les Chambres. Il est pourvu la tutelle et la rgence par les Chrrabres runies.
(66) [V. Le Temps du 13 juillet lOO]
(65)
et les
54
titutions des
Rpubliques amricaines
(67), ainsi
que par
la
Cons-
titution tchco-slovaque ( 61).
Mais
les difficults
ne sont que djplaces
d'une part,
le
Vice-
Prsident appel l'improviste au pouvoir ne pourra que malais-
ment prendre
la direction
des affaires sur lesquelles
il
ne sera pas
renseign par son prdcesseur; d'autre part, qui dcidera de
l'in-
du Prsident ? La premire de ces difficults peut tre

attnue par deux moyens en procdant d'avance la dsignation
du Vice-Prsident et en le faisant participer au Gouvernement.
capa'cit
Alors que
la Constitution allemande de 1919 attend que l'incapacit

survenue pour y pourvoir (68), et que la Constitution tchcoslovaque de 1920, sans doute en vue de ne pas porter ombrage au
Prsident et de fortifier l'Excutif, dcide (art. 61), qu'il n'est procd cette lection que quand le Prsident est empch ou malade;
soit
au contraire, font lire en mme

le mme corps lectoral, un Vice-
Constitutions amricaines,
les
temps que
Prsident
le
Prsident et par
avant d'tre appel exercer
(69). Celui-ci, d'autre part,
aux
sa supplance, est dj initi,
Etats-Unis,
aux
affaires
en
cours, par suite de ses fonctions de Prsident du Snat, fonctions
qui sont la consquence de la premire.
Or,
le
Snat
est,
nous
l'avons vu, associ assez troitement la direction des affaires du
Gouvernement. On pense aujourd'hui pouvoir aller plus loin. A la

Convention du parti rpublicain, Chicago, en juin 1920, M. Harding, 'candidat du parti la Prsidence des Etats-Unis, a inscrit
dans son programme l'obligation pour le Prsident d'appeler le
Vice-Prsident, avec voix dlibrative, dans les runions du Cabinet (70). Mais ne peut-on craindre que ce Vice-Prsident entre en
comptition avec le Prsident, lui suscite une opposition dans le
sein du Gouvernement et ne cherche satisfaire ses ambitions de
prtendant
La seconde des
rit
(67)
de
difficults signales
dtermination de l'auto-
la
comptente pour dcider de l'incapacit physique du Prsident,

[La Constitution des Etats-Unis
fait
survenant chez
le
(art.
alors au Vice-Prsidenl, mais elle ne dit pas

provisoire. [On
dans
2,
Prsident (inability),
Temps du
si
sect.
et
clause
1,
dcide que
c'est
5)
prvoit l'incapacit
ses pouvoirs
passent
d'une faon dfinitive ou
titre
du cong illimit
accord par la Chan-,bre au Pr.sident (de la Rpublique Argentine) Saenz Peiia, pour
raison de sant, le Cabinet a prsent sa dmission au Vice-Prsident de la Plnza qui
exerce le pouvoir oxrulif. ]
lit
le
11
fvrier 1914
la suite
51. V. ci-dessus, II, p. 51, note 63.1

au moment auquel survient rincapacil, le Vice-Prsident est lui-mme
dcd ou empch, la Prsidence tait autrefois attribue au Prsident du Snat et
dfaut au Prsident de la Chambre des Reprsentants; le systme avait l'inconvnient d'amener ventuellement an pouvoir un parti oppos celui du Prsident dcd
ou empch. Pour y obvier, un at de 1886 a dcid qu' dfaut du Vice-Prsident, la
Prsidence de la Rpublique sera dvolue au secrtaire d'Etat et dfaut ou aprs
lui d'autres hauts fonctionnaires dtermins.]
(68)
[Art.
(69)
[Si
(70)
[V.
Le Temps du
13 juillet 1920.]
55
LE POUVOIR EXCUTIF
ne peut tre aisment rsolue. Dans un premier systme, on pense

pouvoir remettre 'ce soin au Gouvernement. Ainsi, d'aprs la Constitution belge (art. 82), si le Roi se trouve dans l'impossibilit de
gouverner, les ministres, aprs avoir fait constater cette impossibilit, convoquent immdiatement les Chambres. Il est pourvu
la tutelle et la rgence par les Chambres runies. La Constitution
tchco-slovaque de 1920 dispose Si l'empchement ou la maladie
:
du Prsident dure plus de
six
mois
et si le
Gouvernement
le
dcide
prsence des trois quarts de ses membres, l'Assemble nationale

lit un Vice-Prsident qui exercera les fonctions prsidentielles en
e.ri
l'absence du Prsident (71).
Dans un second systme, on remet
dcision au corps lgislatif.
Ainsi, la
la
Constitution allemande de
si l'emp'chement du Prsident doit se prolonger

un temps assez long, il y aura lieu de pourvoir l'intrim par
une loi d'Empire , c'est--dire par un acte du Reichstag pris en
1919 prvoit que
vue d'un cas dtermin
et actuel.
Ces deux solutions prsentent des inconvnients qui viennent

d'tre mis en lumire par les discussions leves sur le fonctionnement de la supplance lgale du Prsident aux Etats-Unis. Ce
dernier Etat parat devoir adopter une troisime solution, laquelle
pourrait tre envisage, mme dans les pays qui, par suite du
rgime parlementaire, ne connaissent pas une sparation aussi absolue des pouvoirs.
La Commission
judiciaire de la
Chambre des
reprsentants a t saisie, en fvrier 1920, de plusieurs propositions
de
lois
en vue de fixer Icgislativement
les conditions et les cons-
du Prsident exercer ses pouvoirs et

s'acquitter de ses obligations officielles (72). On a propos d'appeler le Vice-Prsident au Gouvernement quand le Prsident quitte
le territoire de l'Etat pour une priode d'au moins trente jours ou
souffre d'une maladie qui doit avoir la mme dure. Le premier
cas ne heurte aucun obstacle de principe. Mais, dans le second
cas, qui exercera ce pouvoir discrtionnaire d'apprciation sur
l'aptitude physique du Prsident remplir ses fonctions ou sur la
quences
de l'incapacit
dure de son incapacit
? Il
convient de protger
le
Prsident con-
tre des atteintes injustifies ses attributions constitutionnelles
par
des adversaires politiques ou \m prfendant impatient, en mme

temps que l'Etal conlro rnbnmlon du riou\ ornement entre des mains
devenues incapables. La dcision ne peut tre prise, dit-on, par

le Cabinet
appartenant au mme parti politique ((ue le Prsident,
nomms par lui et dtenant leurs fonctions uniquement de sa
volont, les ministres n'envisageraient pas la dchance, mme
temporaire, du Prsident, avec l'indpendance de jugement dsi;
(71)
(72)
[Consfit.
tchcoslovaque du 20
Washington Posl,
28 fvrier 1920.
fv.
1920,
arf
61.]
56
rable.
Le-Congrs
situation
subira les
dans
n'est
pas plus qualifi pour se prononcer sur
majorit appartient au parti du Prsident,
la
si
mme
la
elle
influences que le Cabinet et redoutera une muta-
si, au contraire, l'opposiau Congrs, elle ne peut manquer d'apporter des ides prconues sur l'opportunit d'un "changement de
personnes; dans les deux cas, son jugement manquera de l'autorit indispensable pour une dcision aussi grave. Aussi est-ce dans
le pouvoir judiciaire que l'on estime, aux Etats-Unis, devoir trouver l'autorit ncessaire la solution du conflit. On propose de
remettre la dcision la Cour suprme, indpendante du Parlement et du Gouvernement, place l'cart des influences politiques
qui, en tout cas, s'y balancent, et aux arrts de laquelle, dans des
problmes de cet ordre, le peuple fera plus de confiance qu'aux
actes du Cabinet ou 'ceux du Congrs. On peut donc laisser
l'initiative de la mesure prendre au Cabinet ou au Congrs, ou
mieux, la fois l'un et l'autre; mais la dcision sera prise par
la Cour suprme qui, impartialement, en s'clairant au besoin de
l'avis d'experts, jugera que le Prsident est incapable physiquement
d'exercer ses fonctions ou que cette incapacit a pris fin. Dterminer la capacit civile ou politique d'une personne, c'est bien l
une fonction judiciaire; si, par suite de la qualit de la partie en
cause, la dcision prend un caractre politique, cette consquence
n'est pas pour effrayer les Amricains davantage que l'admission
contre un acte du Congrs, de l'exception d'inconstitutionnalit (73).
Il n'est pas moins certain
que cette attribution de comptence
serait moins bien accueillie en France par la Cour de cassation,
pour ce motif qu'elle ferait jouer un rle politique une autorit
que l'on tient carter des influences de parti.] (74).
tion
le
personnel gouvernemental;
tion est toule-puissante
Une
dernire hypothse
t prvue par la loi constitutiondu 16 juillet 1875 (art. 3). C'est un des cas indiqus sous le
numro 2, avec une nouvelle complication. Le texte est d'ailleurs
ci
nelle
par lui-mme. Dans le cas o, par application de l'arloi du 25 fvrier 1875, la Chamtre des dputs se
trouverait dissoute au moment o la prsidence de la Rpublique
trs clair
ticle
5 de la
deviendrait vacante, les collges lectoraux seraient immdiatement
convoqus
Snat se runirait de plein droit. Dans la situaextrmement invraisemblable, il est impossible de

procder immdiatement l'lection d'un Prsident en effet, par
la dissolution de la Chambre des dputs, il manque un des lments essentiels l'Assemble Nationale; les membres les plus
tion
et le
prvue,
nombreux de
(73)
V. ci-d'-ssus,
(74) Ibid.
ce
I,
collge
p.
586,
lectoral
594 et
s.
font
momentanment
dfaut.
LE POUVOIR EXCUTIF
Comme
tielle,
il
les
importe de procder au
Constitution pour faire lire la
dlais impartis par la
Chambre des dputs
remplacer
qui doit
57
plus vite l'lection prsiden-
Chambre
la
dissoute
(aujourd'hui deux mois) expirent aussitt et de plein droit. Les

lecteurs doivent tre convoqus dans le plus bref dlai possible.
Mais sur ce point
la
Constitution se mfie quelque peu des minis-
tres dont le Conseil est

tif
momentanment
c'est le ministre qui a
conduit
investi
du pouvoir excuou en a pris la
la dissolution
responsabilit. Elle convoque donc de plein droit le Snat, la seule

assemble politique reprsentative qui reste debout (et qui d'ailleurs
s'est asso'ci galement la dissolution). D'aprs le texte rdig
par la Commission, c'tait mme le Snat qui tait charg de
convoquer les lecteurs (75). Mais M. Amat, prsentant un amendement sur ce point, ft observer qu'il y avait l une drogation
aux principes gnraux de notre droit, d'aprs lequel, comme
on le verra plus loin, le droit de convoquer les collges lectoraux
est une attribution .du pouvoir excutif (76).
iLe Snat, dans le systme dfinitivement adopt, ne se runit
alors que pour inspecter et contrler; sa prsence a simplement
une valeur morale.
Tel est le mode d'lection qu'ont tabli pour le pouvoir excutif
les lois constitutionnelles de 1875. On peut le dis'cuter, comme
toute institution, au point de vue thorique; mais, dans la pratique,
il a fait ses preuves d'une faon complte et dcisive. Depuis que
la Constitution est entre en vigueur, il a fonctionn huit reprises,
le plus souvent dans des circonstances djfficiles ou mme tragiques
et anormales
toujours il a assur une lection prompte et libre,
rpondant aux vux de l'opinion moyenne, et cela sans que le pays
:
ft troubl ni mme inquit un seul

une heureuse solution d'un problme
instant.
Il
y a
l, semble-t-il,
difficile.
V
Les
de 1875 ne contiennent aucune dispo-
sition sur l'ligibilit
aux fonctions de Prsident de
la
Rpublique.
Annales de l'Assemble Nationale, sance du 7 juillet 1875, t. XXXIX,

Snat se runira dans le plus bref dlai possible, de plein droit, afin de
les mesures nce==saires pour a<=.urer la convocation des collges lectoraux.
La commission charpe le Snat de prendre les
f76) Ibidem, p. 477
ncessaires pour assurer la convocation de? lecteurs. Il me semble que
une irrgularit qui va contre le but qu'on se propose, et qu'il faut dire
que les lecteurs seront imnidialemenl convoqus. On n'a pas besoin
par qui, puisque les loi= gnrales dterminent par qui sont prises les
ff
476
(75)
p.
T.e
prendre
ncessaires.
lecteurs.
Si
C'est
le
ministre
le
ministre
dputs se trouverait retarde.
dement de M. Amat.
qui
devait
s'adresse
attendre
M.
le
les
aux prfets
et
fait
>>
mesures
c'est
d'abord,
de
dire
mesures
convoquer les
du Srat, l'Kction des

La commission adopte l'amen-
dlibrations
Rapporteur
qui
LA RlirUnLIOUE FRANfAISE
58
du citoyen, pour tre lu cette haute magistrature,

aucune qualit particulire. Une seule condition est ainsi implicitement impose. Il suffit que le citoyen ait la jouissance et l'exercice de ses droits civils et politiques; mais cela est ncessaire,
parce que c'est la condition mme de l'admission aux fonctions
publiques et spcialement aux fonctions reprsentatives. Sur ce
Elles n'exigent
point encore, notre Constitution diffre de la plupart des autres.

Celle des Etats-Unis exige que le citoyen,
pour
tre lu Prsident,
ans et ait rsid pendant quatorze ans sur le Territoire de l'Union (77). [La Constitution allemande du 11 aot 1919
(art. 41) et la Constitution tchco-slovaque du 29 fvrier 1920 ( 56),
ait trente-cinq
exigent la mme condition de 35 ans d'ge.] D'aprs la Constitution

de l'an III, les membres du Directoire devaient tre gs de quarante ans au moins (art. 134). Certains parents ou allis (art. 139)
ne pouvaient tre en
mme
temps membres du Directoire,
succder qu'aprs un intervalle de cinq ans.
Il
ni s'y
tait dit (art.
135)
que, partir de l'an IX. les Directeurs ne pourraient tre pris que
parmi les citoyens' qui auraient t membres du Corps lgislatif

ou ministres et par contre, que, partir de l'an V, les mmes membres du Corps lgislatif ne pourraient tre lus membres du Directoire, ni pendant la dure de leurs fonctions lgislatives, ni pendant
la premire anne aprs l'expiration de ces fonctions. La Constitution de 1848 dcidait (art. 44) que le Prsident de la Rpublique
devait tre n Franais, g de trente ans au moins et n'avoir
jamais perdu la qualit de Franais. Elle portait aussi (art. 45)
que, aprs lui et pendant la priode o il n'tait pas rligible, ne
pourraient tre lus ni le Vice-Prsident ni les parents ou allis
du Prsident jusqu'au sixime degr inclusivement. Enfin, dans
le projet dpos par M. Dufaure. le 19 mai 1873, on lisait
Le
Prsident doit avoir quarante ans au moins et jouir de ses droits
:
civils,.
politiques et de famille.
Le mutisme de nos lois constitutionnelles sur ce point s'explique par l'esprit gnral qui les anime. Leurs auteurs avaient peu
de foi dans l'efficacit et l'utilit des rglementations prohibitives
et restrictives; ils l'ont bien montr sur la question de la rligibilit immdiate. Ils ont pens que la meilleure garantie se trouvait dans le choix du collge lectoral et qu'elle rendait les autres
inutiles
pour tre lu par l'Assemble Nationale, il faudra ncessairement qu'un citoyen ait derrire lui une carrire politique
longue et honorable. Dans un pareil milieu, il ne saurait y aA'oir
ni entranement ni surprises. Il n'en est pas moins vrai que, constitutionnellement. un Franais g de Aingt et un ans seulement
pourrait tre lu Prsident de la Rpublique et mme un tranger
:
(77) Art. 2, sect. 1,
clause
que par naturalisation.
4.
L'article exclut aussi ceux qui ne sont devenus citoyens
LE POUVOIR EXCUTIF
naturalis Franais (78), immdiatement
59
aprs
naturalisation
sa
obtenue.
Mais depuis
le
vote de la Constitution, la
du 14 aot 1884
loi
portant revision partielle des lois constitutionnelles a introduit un
cas spcial d'inligibilit. Elle a ajout l'arlrcle 8 de la loi du

Les membres des
25 fvrier 1875 une disposition ainsi conue
familles ayant rgn sur la France sont inligibles la prsidence
de la Rpublique. Dj en 1875 (sance du 24 fvrier), un amendement dans ce sens avait t prsent par MM. Colombet et de
Cintr. C'est, on peut le dire, une loi naturelle chez les rpubliques
qui succdent des monarchies. Le descendant, le membre quelconque d'une dynastie dchue, lorsqu'il brigue la premire magistrature de la Rpublique, est lgitimement souponn de n'aspirer
:
au pouvoir excutif que pour restaurer le trne qu'ont occup ses

aeux (79). 11 y a l une prsomption lgale des plus sages, bien
que, 'comme toutes les prsomptions, elle puisse parfois porter
faux.
VI
Les Constitutions rpublicaines fixent en gnral
des titulaires du pouvoir excutif. Ainsi
appliquait aux Directeurs
qu'elle avait adopt
pour chaque anne,
(art.
173)
le
traitement
le
Constitution de l'an III
mode de
la valeur de cinquante mille
bizarre
calcul
Le traitement de chacun d'eux
la
est
fix,
myriagmmmes
de froment (dix mille deux cent vingt-deux quintaux). (80). La

Constitution de 1848 (art. 62) disait du Prsident Il est log aux
:
de la Rpublique et reoit un traitement de six cent mille

francs par an. Dans ces conditions ce traitement tait constitufrais
tionnel
il
ne devait pas tre augment, mais
il
ne pouvait pas
surtout tre diminu. Sans doute, conformment aux traditions de

il devrait tre vot chaque anne dans le budget
pouvoir lgislatif n'aurait pu refuser de le voter
intgralement sans violer la Constitution.
notre droit public,
annuel; mais
le
D'autres Constitution? ont adopt un autre systme.

(78)
t.
I,
En
ce sens, Weis?,
p. 345.
En
Trait thorique et pratique de droit international priv.
effet, l'article 3
de la
loi
naturalis jouit de tous los droits civils
du 26 juin 1889 est ainsi conu

et
franais.
Nanmoins
le dcret
de naturalisation, moins qu'une
il
Elles ont
n'est
ligible
L'tranger
pvilitiques attachs la qualit
de citoyen
aux Assembles lgislatives que dix ans aprs

loi spciale
n'abrge ce dlai, d
La
restric-
tion ici apporte doit tre limilativement entendue.

(79) [Dans la discussion de l.i Constitution allomande de 1919, un article 164, adopt
en deuxime lecture, dclarait inligibles la prsidence de l'Empire, les membres des
anciennes familles souveraines. Sous la pression des dmocrates l'article fut supprim
en troisime lecture
on voudrait esprer que cette suppression ne cache pas une
:
arrire-pense.]
(80)
L'article 172 portail aussi
de l'Etat
et
dans un
mme
<r
difie.
Les membres du Directoire sont
log.*
aux fra's
60
au lgislateur le soin de fixer le traitement du titulaire de

pensant qu'il n'tait point sage de l'immobiliser dans
une disposition constitutionnelle. Mais elles lui ont donn une
certaine fixit en imposant au lgislateur l'obligation de l'arrter
pour une priode plus ou moins longue. Ainsi, d'aprs la Constitution des Etats-Unis, le traitement du Prsident ne peut tre ni
augment ni diminu pendant la dure de ses fonctions (81). De
mme, d'aprs le snatus-consulte du 16 thermidor an X, la loi
fixait pour la vie de chaque premier consul l'tat des dpenses du
gouvernement (art. 53).
Dans l'tat actuel de notre droit, aucune disposition constitutionnelle ne fixe le traitement du Prsident de la Rpublique, et
la dtermination en est compltement laisse au pouvoir lgislatif;
il n'y a pas mme de loi gnrale sur ce point.
Ce traitement est
simplement inscrit dans la loi de finances annuelle
non seulement il doit tre vot 'chaque anne, mais lgalement il peut tre
discut lors du vote de chaque budget (82). Le traitement proprement dit, ou dotation du Prsident, a t fix six cent mille francs
par la loi de finances du 16 septembre 1871, et depuis lors il est
toujours rest ce chiffre. Mais de plus il lui est allou des frais
de maison qui ont t ports trois cent mille francs en 1873; et
depuis 1876, il reoit, en outre, trois cent mille francs pour frais
de voyage, de dplacement et de reprsentation, [soit, au total,
un million deux cent mille francs. Dans la loi de finances du
31 juillet 1920, le Parlement a lev l'indemnit pour frais de
maison sept cent mille francs, et l'indemnit pour frais de voyaces
la mme somme, ce qui donne, avec le traitement, un total de
deux millions.]
laiss
l'excutif,
Le Prsident, des poques dtermines, recevra

(81) Art. 2, secl. 1, clause 6
pour ses services une indemnit qui ne poura tre ni augmente ni diminue pendant
la priode pour laquelle il aura t lu, et il ne recevra aucun autre molument des
Etats-Unis ou d'aucun Etat particulier. Actuellement, dit M. Burgsss (Political
science, t. II, p. 244
cette indemnit, telle qu'elle est fixe par la loi, est de 50.000
dollars par an, plus l'usape, comme rsidence, de l'executive mansion et des meubles
:
te
1,
et
fournitures qu'elle contient.

(82)
Db.
Vos'cz sance de la
pari., p. 911.
Chambre des dputs du
[Notons que depuis
14
mars
1895
1911, le traitement des
(J.
ol{.
du 15 mars,
membres du Bundesrat
suisse a t lev 18.000 francs et celui du Prsident de la Confdration 20.000

francs. Viallatte, Vie politique, VI, p. 217.]
CHAPITRE
III
I. Pouvoirs et responsabilit
Le pouvoir excutif (suite.)
du Prsident de la Rpublique.
1.
Gnralit.
dtail les pouvoirs du Prsident de

de prsenter deux observations.
Avant d'tudier en
blique,
il
est utile
la
Rpu-
Quelle est la ralit, l'efficacit de ces pouvoirs

tendus.
trs
Nous avons vu dj que
Ils
paraissent
certains les qualifient de
pouvoirs monarchiques
(1), et, si l'on ne consultait que divers

on serait tent de leur donner raison. Dans
ses Vues sur le gouvernement de la France, le duc de Broglie
dcrivait ainsi le Prsident de la Rpublique tel qu'il le rvait
textes constitutionnels,
Un
chef investi de tous les attributs de la royaut
le veto, l'excution
des
lois,
la direction
l'initiative et
de l'administration dans
toutes les branches, la nomination tous les emplois aux conditions lgales,
Un
le
chef roi, sauf
commandement des armes de terre et de mer.

le nom et la dure. (2). Quand on examine les
divers pouvoirs que la Constitution de 1875 a 'confrs au Prsi-
semble qu'elle ait voulu excuter la lettre ce programme

par consquent, un pouvoir excutif trs fort. Cependant il y a une premire raison de se mfier de cette impression
c'est que la plupart de ces pouvoirs prsidentiels figuraient dj
dans la Constitution de 1848, comme nous le verrons en cours de
roule, et celte Constitution ne passe point pour avoir t anime
d'un esprit monarchique. Il y en a une seconde, directe et dcisive.
Lorsqu'on compare le Prsident de la Rpublique franaise, tel
que l'ont fait les lois constitutionnelles de 187.5. tel nuire chef
dent,
il
et constituer,
(1^
Ci dessus,
II. p. 29,
note
f)6.
\37e, T.n prsidence de la Ttpuhlique,
de droit public, 1913. p. 112; L'enqute de

H Leyret. Le prsident de la Rpublique;
dans
(2) Ch.
cf.
le
Temr>s dos 9
VI, p. 227.
et S.S .Tortt,
la
J.
dons
la
Remr
Repue des Franais, 25 novembre 1912;

Barthlmy, Le rle du pournir excutif:
27 seplemhre 1020, Lettres libres, de M, Poinran''.';
62
de Rpublique, au Prsident des Etats-Unis, par exemple, on

constate que le premier possde des droits qui n'appartiennent
point l'autre (droit de nomination tous les emplois, droit de
conclure librement certains traits, droit de dissoudre la Chambre
des dputs avec l'assentiment du Snat, pour ne citer que les
on est tent d'en dduire que le premier a plus
principaux)
:
d'autorit relle
que
le
second.
pouvoirs du Prsident des
En
ralit, c'est le contraire.
Etats-Unis
sont
Les
conslitutionnellement
plus restreints; mais dans la mesure o ils existent, -il les exerce
lui seul en pleine indpendance, sans tre gn par l'action de
ses ministres, sans
mme
avoir besoin de les consulter, aved toute
morale que lui donne l'lection populaire dont il est

sorti. La Rpublique franaise, au 'contraire, d'aprs la Constitution de 1875, est essentiellement une rpublique parlementaire.
Il y a trois mois, MesC'est l son caractre distinctif et dcisif
prsentant
le projet de loi qui est
Laboulaye
en
sieurs, disait M.
devenu la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, vous avez fait
une rpublique parlementaire... Vous avez par cela mme dcid
l'autorit
que
le
commun-
Prsident gouvernerait avec des ministres, pris
deux Chambres, et qui, reprsentants du pouvoir

devant le Parlement et reprsentants du Parlement devant le pouvoir, devraient se retirer quand l'accord serait rompu. (3). Plus
Notre gouvernement nouveau, il est importard il disait encore
tant de le rpter, est une rpublique parlementaire, c'est--dire
une rpublique o tout repose sur la responsabilit ministrielle.
C'est bien l la dfinition de notre nouveau gouvernement. (4).
M. Dufaure, de son ct, n'tait pas moins explicite J'ai t
confondu d'entendre dire que la responsabilit ministrielle dans
une monarchie pouvait tre efficace, mais qu'elle n'tait rien sous
un Prsident qui avait ncessairement ses projets, sa volont;
qu'elle serait alors un mensonge qui ne garantirait rien. Elle aurait
mon avis une bien autre importance; elle serait bien moins un
mensonge sous la Rpublique que sous la Monarchie. C'est sous
la Monarchie, en prsence de ce pouvoir que vous appelez divin,
que les ministres sont exposs faiblir et perdre toute autorit
relle. Mais sous la Rpublique, en prsence d'un chef temporaire
ment dans
les
qui disparatra peut-tre de la vie politique avant eux, pourquoi
ne garderaient-ils pas leur ferme volont, leur pleine indpendance,

et pourquoi leur responsabilit deviendrait-elle une illusion ? (5).
Dans ce systme, le Prsident de la Rpublique, quelque grands
que soient les pouvoirs lui confrs par la Constitution, ne peut

rien par lui-mme; il ne peut les exercer qu'avec le concours et
f31
f41
(5)
Annales de l'Assemble Nationale, Proiet de loi, etc., p. 22i.

Annales de l'Asewble Nationale. \. XI. p. 112, sance du 16 juillet 1875.
Sance du 7 juillet 1875, Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXIX, p.
47o.
LE POUVOIR EXCUTIF
63
l'assentiment d'un ministre qui dpend largement des Chambres,

et
la
nature de sa propre lection, mane du Corps lgislatif
runi en Assemble Nationale, ne lui donne point la force morale
ncessaire pour faire prdominer quand

et les
mme, malgr
les fictions
conventions constitutionnelles, sa volont personnelle.
On
M. Bryce, le Prsident des Etats-Unis

au Prsident de la Rpublique franaise; mais ce dernier a un
premier ministre et un Cabinet qui dpendent de la Chambre et
qui la fois l'assistent et l'clipsent; en Amrique, le Cabinet du
Prsident est une partie de lui-mme et n'a rien faire avec le
compare naturellement,
dit
Congrs. (6).
C'est donc plutt un monarque parlementaire qu'il convient
de comparer notre Prsident, quant l'exercice de ses pouvoirs,
et spcialement celui de tous dont le Cabinet a pris le plus compltement la puissance effective, c'est--dire au roi d'Angleterre.
Celui-ci, dans son effacement constitutionnel, a gard une grande
influence morale, qu'il doit ou la longue dure de son rgne, ou
au prestige historique de la dynastie, si puissant chez nos voisins
c'est une force que ne saurait avoir un Prsident temporaire, un
citoyen dont l'influence morale ne peut rsulter que de son exprience, de sa sagesse et de son honorabilit propre. Mais, d'autre
part, le roi d'Angleterre est compltement cart, par des usages
qui ont maintenant force de loi, de toute participation directe et
personnelle aux actes de gouvernement il ne prside pas le Conseil des ministres; il ne peut recevoir un ambassadeur tranger
et s'entretenir avec lui sans qu'un de ses ministres soit prsent
l'entrexue (7^). Le Prsident de la Rj>ublique franaise, au contraire, participe activement au gouvernement dont il est le chef (7-);
il prside, comme on le verra plus loin, le Conseil des ministres, et
aucun texte, pas plus que l'usage, ne lui interdit de donner
audience personnelle. aux ambassadeurs et ministres des puissances trangres. Dans un discours prononc Bordeaux le 11 mai
1895. le Prsident du Conseil des ministres exposait en termes
excellents le rle gouvernemental attribu par la Constitution au
:
Le pays, disait-il. est reconnaissant M. le Prsident

Rpublique de ne pas laisser s'amoindrir dans ses mains la
fonction dont il est investi, d'exercer dans toute leur plnitude les
prrogatives de sa fonction; de prsider non seulement le Conseil
Prsident
de
la
des ministres
(6)
et
d'exercer l'influen'ce considrable qu'y a ncessai-
American rommonwealth.
t.
I',
p.
62.
Trnd. franrnise
t.
I,
p.
105:
2*
dif.
fran-
aise, 1911, p. 107.

(7')
V.
ci de?siis,
150 el
s.
(V\ fCf. J. Reinach, Grvfi, Gambetln el la Conslitution, d,in.~ le yfatin du 25

tembrp 1020, li propos de l'intorvenlion de M. Grvy dans l'incidenl Schnbel
Poincar, La prsidence
provoquer une guerre franco-allemande:
tique extrieure, dans le Temps dv 27 seplonibre 1920.]
faillit
et
.<?op-
qui
la poli
G4
.rement le premier magistrat du pays, mais de prsider le Conseil

suprieur de la guerre (8); de ne rester tranger rien de ce qui
constitue la force permanente et suprieure de ce pays au-dessus
des divisions de partis; de pouvoir reprsenter vritablement ce

qui ne meurt pas, ce qui ne prit jamais, c'est--dire la France, la
France au dedans,
la
France au dehors.
(9).
II.
Dans
quelle forme, par quels actes le Prsident de la Rpublique
exerce-t-il ses pouvoirs
La Constitution ne
fournit pas de rponse
mais
directe, prcise et gnrale cette question,
elle la
tranche
que
chacun des actes du Prsident de la Rpublique doit tre contresign par un ministre (10). Cela suppose forcment que tous ces
actes se font par crit, que ce sont des actes crits. Ils se divisent
en deux classes les dcrets et les messages.
Le dcret est un acte par lequel le Prsident, exerant un de ses
pouvoirs constitutionnels, prend une dcision lgale, excutoire et
obligatoire. Cependant l'acte qu'met alors le Prsident et qu'il
signe prend quelquefois un autre nom. On appelle dans l'usage
dcision prsidentielle, et non dcret, l'acte par lequel il nomme
un officier de l'arme de terre ou de l'arme de mer un certain
emploi, sans modifier son grade, le grade tant toujours confr
par un dcret (11). Ainsi encore l'acte par lequel le Prsident
exerce le droit de grce, que lui attribue la Constitution, est souvent dsign, en vertu d'une longue tradition, sous le nom de
lettre de grce (12), et pourtant il rentre certainement dans la cat-
implicitement d'une faon trs nette.
Elle
en
dcide,
effet,
gorie des dcrets (13).
Le message
est en principe assez diffrent
c'est
en gnral un
Ce droit est inscrit dans le dcret du 12 mai 1888, article 9

Le prsident de
Rpublique peut provoqur la runion du Conseil suprieur de la Guerre. Il en
prend la prsidence toutes les fois qu'il le juge utile. Le Prsident du Conseil des
ministres et le ministre de la Marine sont convoqus ces sances. [Dans son
dicours Dreux, M. Poincar se prsentait comme charg de reprsenter, au-dessus
des partis, ce qu'il y a de permanent, d'intangible, et, pour tout dire, de national,
dans les institutions rpublicaines . Temps, 28 oct. 1913.]
(9) Journal o[lieiel du 13 mai 1895.
(10) Loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875, article 3, dernier alina.
(11) Cela vient de ce qu'on suit la lettre le langage employ par la loi du 19 mai
(8)
la
sur l'tat des officiers.

Par exemple, loi d'amnistie du 3 mars 1879, article 4
cation des lettres de grce...
1834,
(12)
dater de la notifica-
L'acte par lequel le Prsident de la Rpublique promulgue une loi vote par
Chambres n'est pas non plus qualifi dcret, bien qu'en ralit cet acte soit un
dcret. La raison en est que l'acte de promulgation fait corps en quelque sorte avec
Le Snat et la Chambre
la loi promulgue comme l'indique la formule elle-mme
des dputs ont adopt; le Prsident de la Rpublique promulgue la loi dont la
(13)
les
teneur suit.
65
LE POUVOIR EXCUTIF
man du Prsident et contenant, non une dcision lgale,

mais un expos de vues, une opinion solennellement exprime.
La Constitution ne parle que des messages adresss par le Prsident aux deux Chembres (14), mais rien ne s'opposerait, croyonsnous, ce qu'il en adresst directement aux citoyens franais, au
acte
pays tout entier. Le contreseing ministriel, toujours ncessaire,

"comme on le verra plus loin, empche que ce droit ne puisse
dgnrer en abus (15).
Parfois, mais exceptionnellement, le message sert au Prsident
de la Rpublique prendre une dcision lgale, exercer un droit
prcis rentrant dans ses prrogatives. C'est par un message motiv
qu'il demande aux Chambres une nouvelle dlibration, qu'elles ne
peuvent refuser, d'une loi par elles vote (16). C'est aussi par un
message que le Prsident de la Rpublique, le 16 juin 1877, a
demand au Snat l'avis conforme ncessaire pour dissoudre la
Chambre des dputs
(17).
signs par lui et contre-
C'est seulement par des actes crits,
signs par un ministre, ainsi que je
l'ai dit
plus haut, que
le
Prsi-
dent de la Rpublique peut exercer ses pouvoirs. Ses dclarations

orales, ses discours dans les solennits publiques, ses conversa-
membres du Corps diplomatique, peuvent avoir une

grande porte morale; mais ce ne sont pas, constitutionnellement
parlant, des actes emportant exercice du pouvoir excutif. Ce sont
de simples faits. J'en dirai autant des tlgrammes que peut transbien que le tlgraphe
mettre le Prsident de la Rpublique
joue, dans l'tat de notre civilisation, un rle si important, dans
les relations publiques comme dans les relations prives, qu'on
serait tent de construire la thorie de la correspondance tlgraphique en droit public comme en droit priv (18).
Ces observations gnrales prsentes, il faut procder l'tude
tions avec les
dtaille des pouvoirs prsidentiels.
(14)
(15)
toire.
Ils
se divisent naturellement
Loi consliliilionnolle du 16 jnillot 1875. articles 6 et 7.

C'est ainsi que, sons la Constitution de l'an III, fut interprt
Mmoires de Barras, dit. Duruy, t. II, p. 5.
le droit
du Direc-
Loi constitutionnello du 16 juillet 1875. article 7

Dans le dlai fix ponr la
le Prsident de la Rpublique peut, par un message motio, demander
aux deux Chambres une nouvelle dlibration qui ne peut tre refuse. Cf. ciC16)
promulgation,
dessus,
p.
617.
HT) Journal o[[iciel du 17 juin 1877, p. 4432, Snat

Le Prsident du Conseil
J'ai l'honneur de dposer sur le bureau la communication suivante
Le Prsident
<\c la Rpublique, vu l'article 5 de la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875, relative
l'organisation des pouvoirs publics, fait connatre au Snat son intention de dissoudre la Chambre des dputs et lui demande son avis conforme.
(18) Voyez, par exemple, ce passage d'un discours de M. Gohlet la Chambre des
dputs, sance du 12 mars 1894 (J. of[. du 13. Db. pari., p. 498)
J'exposais que,
en plus d'une circonstance, le pouvoir prsidentiel avait t conduit exercer une
action personnelle, et j'avais dj eu l'occasion de le dire ici & propos de l'entente
diplomatique qu'on a voulu faire rsulter d'un change de tlgrammes o ne figurait
.
aucun contreseing
E.
T.
et
ministriel.
IL
66
en deux groupes. Les uns ont simplement pour but l'excution

ils constituent l'exercice du pouvoir ex'cutif au sens
des lois
du mot; ils font du Prsident un simple fonctionnaire, quoique le premier fonctionnaire de l'Etat. Les autres pouvoirs sont,
au contraire, discrtionnaires, et souvent on les appelle les prrogatives du Prsident; ils supposent chez lui un choix et une dcitroit
sion arbitraires, qui ne sont pa^s dtermins par la loi et font de
au sens propre un vritable reprsentant de la souverainet

Il faut ajouter, d'ailleurs, que cet arbitraire invitable est tempr par deux sries de rgles. D'un ct, la responlui
nationale (19).
une garantie srieuse contre

pour certains de ces actes les plus graves,
sabilit ministrielle offrira toujours

les abus; d'autre part,
dfaut d'une
Constitution,
la
loi
qui les rglemente d'avance,
exige pour leur a'ccomplissement l'adhsion du pouvoir lgislatif,

qu'elljg
associe alors au pouvoir excutif; parfois elle a seulement
exig l'avis conforme du Snat. Je vais tudier successivement les
deux catgories de pouvoirs que je viens de distinguer; cependant

pour ne pas scinder l'exposition, je serai amen, en parlant des
qui font en
premiers, indiquer certains des seconds,
quelque
sorte corps avec eux.
2.
Pouvoirs du prsident qui tendent a l'excution

DES lois.
Ces pouvoirs sont au nombre de deux

pouvoir rglementaire.
la
promulgation des
lois
et le
La promulgation
(20)
l'acte
est
par lequel
le
chef du pouvoir
excutif dclare excutoire une loi rgulirement vote par le Corps

et donne aux agents de l'autorit publique l'ordre de
son excution et d'y prter main-forte au besoin, La
ncessit de la promulgation est une consquence logique du
principe de la sparation des pouvoirs. La loi est bien parfaite et
lgislatif,
veiller
dfinitive
lorsqu'elle
vote par
sipposons, bien entendu, que

est puis),
mais
elle n'est
tion n'a pas eu lieu.
appartiennent, en
(19) Ci-dessus,
Le
effet,
le
le
pouvoir
(nous
ou qu'il
promulga-
pas excutoire tant que
la
droit et le devoir de veiller son excution
au pouvoir excutif; tant que celui-ci n'a
402.
p
E. Bonnet, De
[Liebenow, Die promulgation, 1901
Crimolli, La promulgazione nel diritlo puhblico moderno,
(20)
I,
lgislatif
droit de veto n'existe pas
promulgation des lois, Rev. du droit public,

gnrale de l'Etal, 1920, p. 403 et s.]
1918,
p.
378;
la
promulgation,
190G
Naples 1011; Jze, La

Carr de Malberg, Thorie
LE POUVOIR EXCUTIF
67
pas donn l'ordre d'y procder, aucune des autorits publiques

ne saurait en tenir compte (21).
Il ne faut pas confondre la promulgation avec d'autres actes du
pouvoir excutif, qui s'en rapprochent ou "concident en fait avec
elle,
mais dont
la
valeur juridique est tout autre
la
publication et
La publication (22) est l'acte du pouvoir excutif par lequel la loi vote et promulgue est porte la connaissance des citoyens; elle a pour but de rendre la loi obligatoire
leur gard (23); car ils y sont soumis ds que sont expirs les
la
sanction de la
loi.
(21) [La plupart des auteurs font de la promulgation comme de la sanction dont il
sera parl plus loin, un acte de nature lgislative, parce que cet acte rvle l'existence de la \olonl du lgislateur (Laband, op. cit., II, p. 277), et parce qu il lui
donne sa force agissante (Duguit, Trait, II, p. 443; Hauriou, Principes du droit
public, p. 149). Mais on doit observer que ce qui donne la loi sa force imprative,
c'est la volont des Chambres exprime par le vote du texte (Jze, loc. cit.), parce
que les Chambres ont constitutionnellement tout le pouvoir lgislatif (L. const.
25 fvrier 1875, art. 1"); le Prsident de la Rpublique est tenu de promulguer le
texte vot, sa volont n'ajoute aucune force nouvelle la loi; il n'a constitutionnellement qu'un pouvoir d'excution (art. 3, L. const. du 25 fv. 1875); '( en use en
donnant aux agents d'excution l'ordre d'appliquer la loi
la promulgation reste
donc un acte excutif, c'est le premier acte d'excution de la loi (Ducrocq, Eludes
de droit public, p. 8, et Conseil d'Etal, avis du 5 pluvise an VIII). D'autres auteurs
vont plus loin et dclarent que l'ordre du Parlement contenu dans la loi s'impose
directement aux agents administratifs et aux tribunaux
seraient obligatoires par
elles-mmes non seulement les lois constitutionnelles qui s'imposent sans doute au
Prsident de la Rpublique et tous les agents parce que l'Assemble constituante a
une autorit suprieure celle des pouvoirs constitus, mais encore les lois urdmaiies
parce que le Corps lgislatif est, dans la hirarchie des organes de l'Etat, suprieur
au chef du pouvoir excutif (Carr de Malberg, op. cit., p. 420). Il est difficile
d'admettre, sinon en fait, du moins en droit, que tel soit le sens donn la spao-a:
tion des
(22)
pouvoirs par notre Constitution de 1875.]
[Zanobini,
La pubUtazione
dlie leggi nel diritto italiano, Torino, 1917.]
[Alors que la promulgation est un acte juridique, la publication est un simple

fait qui consiste dans une insertion de la loi dans un recueil public; la premire est
(23)
une attestation publique de T'^xistence de la loi, la seconde une mesure d'information

pour les citoyens, une diuulgalio prcmnlgationis, disait Portails fFenet, Travaux
prparatoires du Code civil, t. VI, p. 29). La publication, d'aprs le dcret du
la loi devient obligatoire
5 novembre 1870, rsulte de l'insertion au Journal cfliciel
Paris un jour franc aprs celui de l'dition du numro du Journal officiel qui en
contient le texte, et en province un jour franc aprs que ce numro est parvenu au
chef-lieu d'arrondissement (art. 2). Cependant, la publication pourrait encore rsulter
de l'insertion au Bulletin des lois (D. 5 nov. 1870, art. 1^'. 2; le texte emploie par
dans ce cas, en vertu de l'article Ipr du Code civil et
erreur le mot promulgation)
de l'ordonnanje du 27 novembre 1816, la loi est rpute connue Paris un jour aprs
que le numro du Bulletin des lois contenant le texte est parvenu au Ministre de
la Justice, et dans les dpartements aprs l'expiration du mme dlai augmente
d'autant de jours qu'il y aura de fois dix myriamtres entre la ville o la publication
aura t faite et le chef-lifu du dpartement. Ces dlais ne sont plus en rapport
avec la rapidit des communications.
Frquemment, surtout pour des lois de finances votes parfois la veille mme du
jour auquel doit commencer l'application, le Gouvernemnt a vit de donner un
caractre illgal la perception des impts pendant les dlais de publication en
retardant l'dition du numro du Journal officiel qui doit contenir la loi et en procdant ainsi en fait une publication rtroactive. Cependant, le Gouvernement dispose
d'un autre moyen pour hter l'excution des lois. Le dcret du 5 novembre 1870
n'a pas abrog une procdure d'urgence prvue par les ordonnances du 27 novem:
68
dlais aprs lesquels
naissance.
car
par
'c'est
loi est
ils
sont lgalement prsums en avoir con-
La promulgation
la
publie.
et la
publication se confondent en
publication de l'acte
La
mme
fait,
de promulgation que
la
sanction, lorsqu'elle existe, constitue l'une des
des prrogatives les plus fortes du pouvoir excutif; elle
fait
de
une branche mme da pouvoir lgislatif alors, en effet, la loi

vote par le Corps lgislatif ne devient parfaite, ne devient loi,
qu'autant qu'elle a t approuve par le titulaire du pouvoir excutif, qui peut refuser son assentiment absolument et indfiniment.
C'est le systme qui a t admis en France dans les Chartes de 1814
et de 1830, dans les Constitutions de 1852 et de ]870.
De ces actes divers il en est un qui est absolument indispensable
et qui se retrouve ncessairement sous tous les rgimes constituc'est la publication de la loi. La sanction est, au contionnels
traire, une prrogative exorbitante du pouvoir excutif. Quant la
promulgation, distincte de la publi'cation et de la sanction, c'est,
comme je l'ai dit, une consquence correcte et logique du principe
de la sparation des pouvoirs mais elle n'a d'importance pratique,
elle ne constitue vraiment une prrogative utile pour le pouvoir
excutif que lorsque celui-ci jouit' d'un certain dlai pour y procder et peut choisir ainsi le moment o il mettra la nouvelle loi en
vigueur (24). Ces ides se refltent dans la srie des Constitutions
lui
franaises.
il a mme tendu cette procdure

bre 1816 (art. 4) et du 18 janvier 1817 (art. Ijer)
aux dcrets. D'aprs ces textes dans les cas et les lieux o le clief de l'Etat jugera
convenable de hter l'excution des lois, celles-ci seront censes publies et seront
excutoires du jour qu'elles seront parvenues au prfet, qui en constatera la rception
sur un registre ; dans ce cas, les prfets prendront incontinent un arrt par
lequel ils ordonneront que les dites lois seront imprimes et affiches partout o
besoin sera . Cette procdure est demeure en vigueur (Cass. 22 juin 1874, S. 74.
publication de la loi du
1.
336). Le Gouvernement a donc pu en user pour la
:
novembre
1918, Rev. gn. d'administration, 1919, III, p. 59).

cens ignorer la loi , lorsque les dlais indiqus
ci-dessus sont expirs, ne repose plus alors sur ime justification bien srieuse. ]-a
Sauf dispositions contraires,
Constitution allemande accorde des dlais plus longs
dcembre 1916
30
La
fiction
lgale
(Cass., 8
nul
n'est
d'Empire entrent en vigueur le quatorzime jour qui suivra celui o

Bulletin des lois d'Empire aura t distribu dans les capitales de l'Empire.
les
lois
(art.
(24)
le
71).]
[La promulgation rpond, en outre, la ncessit de faire vrifier la rgularit

d'une loi, vote par deux assembles, pa^T une autorit publique
constitutionnelle
que toutes les formes constitutionnelles ont t suivies par

Parlement, que le texte qui lui est transmis pour tre promulgu est bien celui
adopt par les deux Chambres et qu'il y a identit absolue entre le texte vot par
une Chambre et celui vot par l'autre assemble. Cette constatation faite, le Prsident
dclare implicitement, par la promulgation de la loi, qu'il renonce demander une
seconde dlibration. On a vu de plus dans cette affirmation solennelle de la rgularit de la loi un motif nouveau de refuser aux tribunaux le pouvoir d'examiner la
constitutionnalit des lois, ce contrle tant confi au Prsident de la Rpublique
(Voir ci-dessus, I, p. 598, note 94, et Jze, La promulgation des lois, Rev. de droit public,
distincte, qui doit constater
le
1918, p. 378).
Enfin, malgr l'avis du Conseil d'Etat du 5 pluvise an VIII, qui esti-
mait que la date de
la loi tait celle
de son mission par
le
Corps
lgislatif; c'est la
by
LE POUVOIR EXECUTIF
La Constitution de 1791, qui accordait au roi le droit de

tion dans la mesure o elle lui accordait le droit de veto
san'c-
(25),
promulgation, comme d'un droit distinct (26);

mais elle parat l'avoir considre comme devant tre immdiatement opre par le roi, lorsqu'il tait oblig d'y procder. Celuici avait, il est vrai, un dlai de deux mois pour refus-^r ou accorder
de
traitait aussi
la
lois soumises sa sanction (27); mais

donne ou n'tait plus ncessaire, la
son consentement, quant aux

lorsque
san'ction
la
tait
promulgation devait tre immdiate. La Constitution de 1793 n'avait

point de disposition sur la promulgation des lois; elle disait seulement (art. 72) que le Conseil excutif tait responsable de l'inexcution des lois et dcrets.
La Constitution de
l'an III rglementait,
au contraire, trs soigneusement la promulgation; mais bien qu'elle

en donnt une formule trs conforme aux principes plus haut
noncs (28), elle paraissait la confondre, en ralit, avec la publi-
Dans tous les cas, elle en faisait un devoir

beaucoup plus qu'un droit pour le Directoire celui-ci devait y
procder dans un bref dlai, dans les deux jours aprs la rception
de la loi, et dans le jour mme quand elle tait prcde d'un
dcret d'urgence. La Constitution de l'an VIII donnait la promulil devait promulguer
gation des lois au Premier Consul (art. 41)
tout dcret du Corps lgislatif le dixime jour de son mission
(art. 37). C'tait dans ce dlai seulement que la loi pouvait tre
attaque devant le Snat pour cause d'inconstitutionnalit. Les
cation (art. 128-130).
Chartes de 1814
22) et de 1830 (art. 18) donnaient au roi la
(art.
promulgation des
fois la sanction et la
Constitutions de 1852
au Prsident de
la
(art.
lois;
comme
plus tard, les
10) et de 1870 (art. 17) les accordaient
Rpublique, puis l'Empereur
(29).
Aucun
Le
dlai n'tait fix par ces textes, et cela se conoit trs bien.
droit de sanction tant alors libre et absolu, la promulgation ne
pouvait intervenir que lorsque
la
avait
loi
sanctionne.
Constitution de 1848 avait tabli un systme tout nouveau.
par
tait parfaite
le
La
La
loi
vote de l'Assemble lgislative, mais la pro-
mulgation en appartenait au Prsident de la Rpublique, qui avait

dlai d'un mois pour y procder; seules les lois d'urgen'ce
un
promulgation, qui. d'aprs la

aujourd'hui sa date la loi.]
(25)
m,
Titre III, ch.
.cet.
prntiqin'
art. C et 7.
3,
l'ide d'une rarticipalion effective
Marlborg, op.
cit.,
(26)
Titre
(27)
Titre III, ch.
III,
p.
ch.
.iv,
du
actuollo
[Sur
le
du Ministre de
la
Justice,
donne
caractre du veto ?usppnsif tranger
roi l'exercice
du pouvoir
lgislatif, v.
Carr de
399-100.]
sect.
1.
m, soct. 3, art. 4.
Le Directoire ordonne que la
qu'il sera muni du sceau de
ou l'MCte lgislatif ci-dessus sera

Rpublique.
(29) En ralit, le chef de l'Elat exerait le droit de sanction comme partie intgrante du pouvoir lgislatif, et le droit de promulgation comme titulaire du pouvoir
(28)
Art. 130
publi, excut, et
excutif.
loi
la
70
devaient tre promulgues dans les trois jours
promulguer
les lois devenait ainsi
(30),
une prrogative
utile
Le droit de
du pouvoir
excutif qui, charg de leur application, pouvait se prparer cet
dans un dlai assez ample,
effet et choisir ainsi,
tun pour les faire entrer en vigueur. C'est

repris par nos lois constitutionnelles.
seulement que
disait
1875 est venue ajouter
dans
lois
le
lois lorsqu'elles
Chambres ; mais celle du 16 juillet

Le Prsident de la Rpublique
7)
(art.
dans
mois qui
suit la transmission au gouadoptes (31). Il doit promulguer

dont la promulgation par un vote
lois dfinitivement
trois jours
les
loi
Prsident promulgue les
le
ont t votes par les deux
promulgue les
vernement des
La
le moment opporsystme qui a t

du 25 fvrier (art. 3)
le
les lois
Chambre aura t dclare

compar celui que contenait la
Constitution de 1848, prsente deux modifications.
En premier lieu, le point de dpart du dlai n'est plus le jour
o la loi a t dfinitivement adopte par le Corps lgislatif, mais
celui o elle sera transmise au gouvernement par le Prsident de
la Chambre qui l'aura adopte la dernire
la diffrence est, d'ailleurs, pratiquement de peu d'importance. En second lieu, pour
les lois qui doivent tre promulgues dans les trois jours, l'urgence
est dtermine d'une faon diffrente. La Constitution de 1848
dans
exprs
l'une
l'autre
et
urgente. (32). Le texte actuel,
comme
antrieurement celle de l'an III (art. 77, 81,

ne connaissait, quant aux projets de loi, qu'une
seule dclaration d'urgence qui avait la fois pour effet de les
dispenser des trois dlibrations ou lectures et de raccourcir les
(art.
89
41 et 42),
et suiv.,
131),
dlais de promulgation. Aujourd'hui,
il y a dans notre procdure

deux sortes de dclarations d'urgence. L'une n'est
pas prvue par la Constitution, mais seulement par les rglements
des Chambres et ne concerne que la dlibration des projets ou
propositions de lois son principal effet est de rduire une seule
les deux dlibrations successives, en principe imposes aujour-
parlementaire
d'hui par ces rglements.
prvue par
(30)
Art. 56
franais.
de
L'autre dclaration d'urgence est celle
la loi
du 16
1875
juillet
elle
ne concerne
Le Prsident de la Rpublique promulgue les lois au nom du peuple

Les lois d'urgence sont promulgues dans le dlai de trois
autres lois dans le dlai d'un mois partir du jour o elles auront t
jours, et les
l'article 7
Art. 57
adoptes par l'Assemble Nationale.

(31) [Constit. allemande du 11 aot 1919, art. 70 : Lq Prsident d'Empire promulgue les lois lorsqu'elles sont en tat aux termes de la Constitution et les publie
dans le dlai d'un aois au Bulletin des loi.i d'Empire'. ]
(32) La formule de promulgation des lois a t arrte d'abord par le dcret du
2 septembre 1871, puis par celui du 6 avril 1876, [qui en donne le libell suivant
cr
Le Snat et la Chambre des dputs ont adopt, le Prsident de la Rpublique pro:
mulgue
bre
loi
et
dont la teneur suit :

adopte par le Snat et par
la loi
de l'Etat.
(ici
la
le
texte de la
Chambre des
loi).
La
prsente
loi,
dputs, sera excute
dli-
comme
LE POUVOIR EXECUTIF
que l'abrviation des dlais de promulgation. Elle doit intervenir

dans chaque Chambre aprs que la loi a t vole (que la dclaradans le premier sens ait t ou non prononce).
mais ncessairement, sur ce point, que la
seulement,
Elle porte
promulgation est urgente.
tion d'urgence
lois est, dans une certaine mesure, un

un devoir pour le Prsident de la Rpuil ne saurait enlever toute efficacit aux dcisions du poublique
voir lgislatif en ngligeant ou refusant de les promulguer. La
question se pose donc de savoir s'il existe une sanction cette
obligation. Dans notre Constitution, il en est une d'abord, trs
simple et trs efficace. Les ministres, comme nous le verrons, sont
politiquement responsables non seulement des actes, mais encore
La promulgation des
droit,
mais
c'est surtout
de l'inaction du Prsident de la Rpublique. La responsabilit

ministrielle pourrait donc tre mise en jeu par les Chambres pour
dfaut de promulgation dans les dlais voulus. Mais la respo.i:âbilit propre et personnelle du Prsident de la Rpublique pourraitelle tre applique ? Il semble bien que, dans certains cas au
moins, le refus de promulguer pourrait rentrer dans l'hypothse
de haute trahison, prvue par l'article 6 de la loi constitutioanclle
du 25 fvrier 1875. Mais nous verrons plus loin que 'cela souflre
des difficults. La Constitution de 1848 avait introduit une combinaison ingnieuse pour assurer dans tous les cas la promuL-alioii.
A dfaut de promulgation par le Prsident
Elle portait (art. 5)
:
Rpublique dans les dlais dtermins par les article-* prcdents, il y serait pourvu par le Prsident de l'Assemble Nationale. [Cependant^ le Prsident aurait le devoir de refuser la promulgation si la loi n'tait pas rgulire en la forme (3^), et mme,
d'aprs certains auteurs, si la loi tait inconstitutionnelle au fond.]
Le Prsident de la Rpublique a, d'ailleurs, un moyen lgal pour
de
la
promulguer
se refuser provisoirement
titutionnelle
Dans
le
du 16
dlai fix
juillet
pour
la loi vote.
1875 ajoute, en
la
promulgation,
le
La
loi
cons-
dans son article

Prsident de la Rpu-
effet,
Le Journal ofliciel du 26 nov. 1916 n ptibliii In

(33) [On a cil l'exeinple suivant
promulgation, en date du 23 novembre 1916, d'une loi relative aux dclarations en
matire de mutations par dcs. Mais la Chambre avait vot le texte dans une loi de
douzimes provisoires. Le Snat en avait prononc la disjonction et l'avait vol,
comme une loi spciale, avec le titre que nous venons d'indiquer. La Chambre
n'avait eu voter sur aucun titre. Le titre plac en tte de la loi est-il en dehors
du texte de la loi ? Le Pisident de la Rpublique pouvait-il affirmer dan? la promulgation que
le Snat et la Chambre des dputs ont adopt la loi dont la teneur
Le Gouvernement parat l'avoir d'abord pens et il a promulgu le
suit... .
23 novembre le texte vot par les deux Chambres, avec le titre vot par le Snat
seul. Puis un scrupule de lgalit lui est venu, il a estim sans doute que le titre
faisait partie de la loi; par un dcret du 26 novembre 1916, il a rapport le dcret du
23 novembre, il a renvoy le texte avec le titre vot par le Snat la Chambre, qui
a adopt le tout sans discussion, et le Gouveinement a promulgu la loi le 18 dcoiubre 1916 (Jze, loc. cit.).]
:
ot
72
demander aux deux Chambres

une nouvelle dlibration qui ne peut tre refuse. (34). Ce droit
tait inscrit en termes semblables dans la Constitution de 1848 (35);
il avait t repris avec une combinaison un peu diffrente au profit
de M. Thiers par la loi du 13 mars 1873 (36). On dit quelquefois
qu'il y a l un vritable droit de vlo au profit du Prsident franais, analogue celui que possde le Prsident des Etats-Unis.
il y a
une diffrence profonde entre les
Cela n'est point exact
deux prrogatives. Lorsque le Prsident- des Etats-Unis oppose son
veto un bill vot par le Congrs, ce bill revient bien aux Chambres pour tre dlibr de nouveau; mais il ne peut plus passer
d'une faon dfinitive que s'il runit une majorit des deux tiers
des voix dans chacune d'elles (37). Dans la nouvelle dlibration
que le Prsident franais peut rclamer des Chambres, il suffira,
pour que la loi soit vote nouveau, de la majorit simple dans
l'une et l'autre Chambre, comme lors de la premire dlibration,
et alors la loi devient dfinitive et doit ncessairement tre promulblique peut, par un message motiv,
gue
On
(38).
avait propos, en 1875,
la
Commission des
lois
[La Constitution allemande de 1919 donne au Prsident un pouvoir bien plus

elle lui permet d'en appeler de la dcision de l'Assemble d'Empire au corps
Une loi vote par l'Assemble d'Empire sera avant la publication
lectoral
art. 73
soumise au rfrendum populaire si le Prsident d'Empire, dans le dlai d'un mois,
(34)
tendu
:.
en dcide ainsi.
(35)
Art. 58
Dans
le
dlai fix
blique peut, par un message motiv,
pour
la
promulgation,
le
demander une nouvelle
Prsident de la Rpu-
dlibration.
ble dlibre; sa rsolution devient dfinitive; elle est transmise au
L'Assem-
Prsident de la
En ce cas, la promulgation a lieu dans le dlai fi^ pour les lois

d'urgence. [Bompard, Le veto du Prsident de la Bpublique et la sanction royale,
Rpublique.
1906.]
(36)
Ci-dessus,
II, p.
16.
Un
droit lout
;i
fait
semblable
tait
accord Cromwell par
l'Instrument ol government : voyez mon tude sur les Constitutions du protectorat

de Cromwell (tir part), p. 36, 37. On arrive naturellement cette combinaison
lorsqu'on veut donner un pouvoir un droit de remontrance, sans lui donner un veto
proprement dit. Ainsi la Constitution australienne qui refuse en principe au Snat

le droit d'amender les lois de finances votes par la Chambre des reprsentants
(sect. 33) ajoute
Le Snat, toute phase de la procdure, peut renvoyer la
Chambre des Reprsentants un projet de loi qu'il ne peut pas amender, en requrant
par un message l'omission ou la modification de quelques items ou dispositions ,qui
y sont contenues. Et la Chambre des Reprsentants, si elle le juge bon, peut adopter
telle de ces omissions ou amendements, avec ou sans modification.
Bosc, Les droits lgislatifs du Prsident des Etats-Unis d'Amrique, 1906.
(37)
[Une rcente application de cette disposition a t le veto oppos par le Prsident
Wilson la rsolution Knox, vote par le Snat et la Chambre et proclamant l'tat de
paix entre les Etats-Unis et l'Allemagne. Le Snat ayant refus d'approuver le trait
de Versailles, ngoci par le Prsident, celui-ci, son tour, a fait opposition la
rsolution du Snat; cette dernire, soumise une seconde fois la Chambre, le 28 mai,
n'a obtenu que 219 voix contre 152. L'tat de guerre subsiste donc entre les EtatsUnis et l'Allemagne.]
(38) [La mme solution est adopte par la Constitution tchco-slovaque de 1920,
Le Prsident de la Rpublique a le droit de renvoyer ayec des remarques une
47
loi vote par l'Assemble Nationale, et ce dans le mois qui suit, compt partir
du jour o la rsolution de l'Assemble a t transmise au Gouvernement. 48 Si
les deux Chambres, la majorit absolue des voix, maintiennent leur rsolution
:
73
LE POUVOIR EXCUTIF
pour y introduire le mme

Commission repoussa cette prodisait le rapporteur, emprunte
13 mars 1873, est visiblement imite
constitutionnelles, de modifier l'article 7

droit qu'aux Etats-Unis;
position
la loi
Cette
mais
disposition,
que nous avons vote
le
la
loi amnouveau vote "ait lieu la majorit des deux

tiers des voix dan? chacune des deux Chambres. On a propos
la Commission d'adopter cette mesure, en faisant observer que, en
n'exigeant que la majorit simple, on s'exposait ce que les
Chambres persistassent dans leur premire dcision, soit par un
sentiment de susceptibilit, soit par un esprit de parti. Il a t
rpondu que, aux Etats-Unis, le Prsident n'avait aucun autre
moyen de se dfendre contre les envahissements du pouvoir lgis-
de
la
Constitution des Etats-Unis; mais, en pareil cas, la
ricaine exige que le
latif. Il n'a ni droit d'ajournement, ni droit de prorogation, ni droit

de dissolution. Il a donc fallu le protger par une garantie particulire. Mais en France, o le pouvoir excutif est si fortement
arm, ne serait-ce pas aller trop loin que de lui accorder une
prrogative qui lui permettrait d'exercer une action prpondrante
et contraire
au principe que
la
simple majorit
fait la loi ? Il faut
prudence
du Snat qui, grce sa composition et sa dure, prendra sans
doute un rle modrateur dans le gouvernement. D'ailleurs, le
long intervalle d'une double dlibration et d'un double vote suffira
pour refroidir la passion, amnera des transactions avec un ministre responsable qui n'existe pas aux Etats-Unis et permettra enfin
l'opinion publique de prononcer en dernier ressort. (39).
L'accord ainsi intervenu entre la Commission et le gouvernement
fut ratifi par l'Assemble. M. Lefvre-Pontalis, qui avait introduit
un amendement contenant le vefo l'amricaine, le retira la
s'en remettre la sagesse
discussion
du Parlement
et surtout la
(40)-.
Cette question paraissait trs grave.
d'importance.
Que
En
ralit,
de veto mitig que contient
l'article 7,
fatalement
avait peu
ou l'espce
elle
l'on adoptt le veto l'amricaine,

le
rsultat devait
mme. Cette prrogative, sous l'une ou l'autre forme, tait

condamne d'avance rester lettre morte en vertu des principes
tre le
mmes du gouvernement
l'gard de la
loi
parlementaire,
comme
renvoye, celle-ci est promulgue. Mais
est
comme
tomb en dsule
systme lgislatif
do la Constitution accorde une prminence la Chambre populaire, l'article ajoute

Au cas o la majorit conforme n'a pas t obtenue dans les deux Chambres, la
promulgue si la Chambre des dputs, par un nouveau vole au scrutin

prononce pour la majorit des trois cinquimes de ses membres. S'il
s'agit d'une loi dont l'adoption ncessite un quorum suprieur ou une majorit
qualifie, la loi ren\cye doit ("'Ire ndopte dans ces conditions de quorum suprieur et
lo'
doit tre
nominal,
s'est
de majorit qualifie.
(39)
(40)
Annales de l'Assemble Knlionale, I. XXXVIII, Projets de loi,

Sance du 7 fvrier 1875,, Annales de l'Assemble Nationale,
etc..
l.
p. 223.
XXXIX,
p. 477.
74
tude
le veto
absolu du roi d'Angleterre
Une prrogative sem-
(41).
blable ne peut tre utile qu' un chef d'Etat qui agit indpendamet par lui-mme, l'exemple du Prsident des Etats-Unis.
Lorsque, au contraire, ce droit doit tre exerc ave'c l'assentiment
d'un ministre qui dpend de la majorit du Parlement, il ne trouvera presque jamais une occasion de s'exercer. Si le ministre a
trouv mauvaise et impraticable la loi que les Chambres ont vote,
il l'aura certainement et nergiquement combattue devant elles et,
battu par le vote, il aura d dmissionner. Ce n'est pas lui, par
consquent, qui pourra demander au Prsident d'user de sa prrogative. Les ministres qui l'auront remplac, pris dans la majorit
ment
qui a vot la loi, ne pourraient s'associer l'acte par lequel le

Prsident demanderait une nouvelle dlibration. C'est un rsultat
qu'avait exactement prvu Prvost-Paradol dans la France nouvelle
Serait-il utile, disait-il,
de rserver au souverain consti-
tutionnel ou au Prsident de la Rpublique,
non pas
le
droit de
de suspendre ou d'arrter la vie nationale), mais le droit de rclamer

avant la promulgation de la loi une nouvelle dlibration, avec la
ncessit pour la loi d'obtenir cette fois la majorit des deux tiers
avant d'tre impose la sanction royale ou prsidentielle ? De
deux choses l'une ou ce droit pourrait tre exerc directement
par le chef nominal de l'Etat en dehors de la volont de ses ministres, et alors ce ne peut tre qu'une cause de trouble, puisqu'on
verrait une volont unique entraver l'action lgislative de la majorit et qu'il suffirait au chef de l'Etat d'tre apjiuy par le tiers
plus un des lgislateurs pour l'emporter dfinitivement dans sa
rsistance; ou bien ce droit du 'chef de l'Etat ne pourrait tre exerc
que par l'intermdiaire des ministres eux-mmes, mais alors on
n'en comprendrait pas l'usage ni l'existence mme, puisque, dans
le gouvernement parlementaire, tout dsaccord srieux entre le
ministre et la majorit doit entraner la chute immdiate du ministre et son remplacement par les chefs de la majorit nouvelle. (42), Aussi, depuis 1875, cette pl^rogative n'a-t-elle pas
t exerce une seule fois, et l'on ne voit gure de cas o elle
puisse s'exercer. Il faudrait supposer pour cela que la loi, que le
Prsident soumettrait de nouveau la dlibration des Chambres,
a pu passer sans que son vote ait compromis l'existence du ministre qui veut la faire rapporter maintenant. Cela est difficile
'concevoir, surtout dans les usages du parlementarisme franais.
[Dans la Constitution allemande de 1919, le droit de veto contre
les lois voles par le Reichstag est exerc, non par le Prsident
veto absolu qui ne peut se soutenir (car
(41)
Ci-dessus,
p.
(42)
La France
nouvelle,
219.
liv.
II,
ch.
iv.
p. 98.
'ce
serait le droit
75
LE POUVOIR EXCUTIF
d'Empire, mais par le Conseil d'Empire (Reichsrat), c'est--dire

par les dlgus des gouvernements du pays. Dans ce cas, le Prsident peut soumettre la loi au rfrendum populaire (art. 74),
Sinon, et si le Reichstag maintient son vote, la majorit des deux
tiers, le Prsident doit publier la loi dans les trois mois.]
II
Rpublique possde le pouvoir rglementaire :

par des dcrets gnraux, il peut faire des rglements pour assurer
l'excution des lois. Ces dcrets, qui, comme les lois, statuent pour
l'avenir l'gard de tous, obligent les citoyens, comme les lois
elles-mmes. Ils peuvent recevoir une application directe devant les
juridictions administratives, ou mme devant les tribunaux civils
ou de commerce, et, de plus, ils sont toujours munis d'une sanction
pnale, comme tous les rglements administratifs, d'aprs l'article 471, 15, du Code pnal. Ils forment une partie trs importante
de notre droit et constituent ct des lois comme une lgislation^
Le Prsident de
secondaire
la
drive.
et
un chec au principe de la sparation

une attribution partielle ou une dlgation constitutionnelle du pouvoir lgislatif au pouvoir excutif. J'ai dj eu
l'occasion de le dire (43), le pouvoir rglementaire est pleinement
distinct du pouvoir lgislatif, et le rglement n'est pas la loi. Le
rglement fait en excution de la loi lui est compltement subordonn. Il ne peut que dvelopper et complter dans le dtail les
n'y a point l cependant
Il
des pouvoirs,
rgles qu'elle a poses;

doit la respecter
il
Ce
il
dans sa
ne peut ni l'abroger, ni
lettre et
dans son
pour l'excution
droit gnral de faire ainsi des rglements
des lois
lution
la contrarier;
esprit.
progressivement dvelopp en France depuis la Rvoactes qui en sont la manifestation ont port successive-
s'est
les
ment des noms divers, et l'tendue

rtrcie ou largie selon les temps.
demi-sicle,
est vis
mme
Il
de ce pouvoir
parat,
naturellement inhrent au pouvoir excutif, qu'il
si
comme
en passant dans nos lois constitutionnelles par un
seul mot, mais l'expression ne peut laisser place
lorsqu'on suit cet gard
rfrant
la
seulement au
la
n'tait
pas trs claire sur ce point. Se
terminologie suivie en Angleterre,

roi
Ci-dessus, p. 536.
.44)
Titre
III,
ch. iv,
provisoire,
elle
permettait
de faire des proclamations pour ordonner
(43)
mme
aucun doute
srie de nos diverses Constitutions.
peler l'excution des lois (44). Cependant
loi,
s'est
depuis plus d'un
secl.
1,
art.
T.n
le
oi^
droit fut exerc
rap-
par
pouvoir exciitf ne peut faire aucune

lois pour
mais seulement des proclamations conformes aux
en ordonner ou rappeler l'excution. Cf. ci-dessus,
p. 536.
![',
Louis XVl dans le sens d'un vritable pouvoir rglementaire. Il

fit, sous forme de proclamations, un certain nombre de rglements
fixant les rgles de dtail pour l'excution de diverses lois. Mais
l'Assemble Constituante fit elle-mme, sous le nom d'Instructions
dtailles, les rglements ncessaires pour l'excution des principales lois organiques qu'elle vota; elle supposait sans doute le
mme
droit chez les assembles lgislatives qui lui succderaient.
quoique employant les mmes termes,

pouvoir rglementaire au profit du
Il peut faire des proclamations
Directoire. Elle disait (art. 144)
conformes aux lois et pour leur excution. La Constitution de
Le
l'an VIII tait absolument explicite; elle dcidait (art. 44)
Gouvernement propose les lois et fait les rglements ncessaires
pour assurer leur excution. C'est d'elle que date vraiment le
pouvoir rglementaire du chef de l'Etat. Les actes par lesquels il
s'exera s'appelrent d'abord arrts des Consuls, puis dcrets
impriaux. Sous le Premier Empire, la rglementation -par voie de
dcrets prit une importance considrable, plus grande sou\ent que
celle de la lgislation proprement dite contenue dans les lois. Il est
vrai que les dcrets de l'Empereur furent assez souvent un empitement vritable sur le pouvoir lgislatif, auquel il substituait ainsi
La Constitution de
l'an III,
semblait impliquer plutt
le
sa seule autorit.
inconstitutionnels
C'taient
:
non seulement sous
ils
le
alors
des
dcrets-lois,
vritablement
ont pourtant eu et conserv force
et
vigueur
Premier Empire, mais encore depuis, d'aprs
jurisprudence de la Cour de cassation. Celle-ci se fonde sur le

indiqu plus haut (45), que la Constitution de l'an YIII tablissait une procdure pour dfrer au Snat les actes inconstitution-
la
fait
nels.
Ces dcrets ne
lui
ayant point t dfrs dans les formes
comme une sentence

mal rendue acquiert la force de chose juge, lorsqu'aucune voie de
recours n'a t employe contre elle (46).
La Charte de 1814 affirma le pouvoir rglementaire du roi avec
un nouveau nom, celui d'ordonnance, pour dsigner l'acte par
lequel il s'exerait. Mais le texte (art. 14) tait ambigu et pouvait
tre invoqu comme contenant bien autre chose
Le roi est le
chef suprme de l'Etat... et fait les rglements et ordonnances
ncessaires pour l'excution des lois et pour la sret de l'Etat.
Ces derniers mots recelaient une quivoque qui n'tait point probablement dans l'esprit des rdacteurs de la Charte (47), mais dont
voulues, seraient par l devenus inattaquables,
(45)
Ci-dessus,
Aubry
I,
p.
598.
Rau, Cours de droit civil (ranais, 5' dit., t. I, '5, p. 12.

(47) On peut remarquer que l'article 144 de la Constitution de l'an III, qui attribuait
ai! Directoire le droit de faire des proclamations conformes aux lois et pour leur
excution, contenant un premier alina ainsi conu
Le Directoire pourvoit, d'aprs
les lois, la sret extrieure et intrieure de la Rpublique. C'tait simplement la
mme ide qu'exprime l'article 14 de la Charte de 1814.
(46)
et
<t
LE POUVOIR EXCUTIF
77
s'empara le gouvernement de Charles X. C'est, en effet, en

s'appuyant sur ce texte que le roi rendit les clbres ordonnances
qui amenrent la Rvolution de juillet. Aussi, lorsqu'elle revisa
la Charte aprs la victoire, la Chambre des dputs crut-elle ncessaire de retoucher 'cet article, pour le rduire au simple pouvoir
rglementaire et pour condamner les doctrines qu'on avait voulu
Le roi est
en tirer. Le nouveau texte (art. 13) fut ainsi rdig
ordonnances
rglements
et
et
le chef suprme de l'Etat...
fait les
pour l'excution des lois sans pouvoir jamais suspendre les lois
:
elles-mmes ni dispenser de leur excution. (48). C'est en ralit

le Gouvernement de juillet que ce pouvoir rglementaire prit
son quilibre dfinitif, se renfermant dans les limites prcises que
j'ai indiques en commenant. Aussi fut-il maintenu au profit du
sous
Prsident de
la
Rpublique par
des termes nouveaux
connue, qui va de soi
la Constitution
et trs brefs,
49)
(art.
comme
Il
des projets de lois par ses ministres.

tion des
s'tablit
surveille et assure Vexcu-
ave'c le
le
pouvoir rglemen-
tromper, soit raison du rapprodroit d'initiative, soit raison de la discussion qui
taire (49). Il n'y avait
chement
a le droit de faire prsenter

Il
Ces derniers mots dsignaient
lois..
de 1848, mais en
s'agissant d'une chos'
pas
s'y
sur un autre article, l'article 75, Dans ce dernier texte,
la
Constitution donnait l'Assemble lgislative le droit de charger
Conseil d'Etat, agissant alors
le
comme un
pouvoir indpendant,
le
rglements d'administration publique (50)
pouvoir rglementaire passait alors du Prsident de la Rpublique
au Conseil d'Etat. Or, plusieurs membres de l'Assemble, et en
de
faire
certains
ancien matre, M. Valette, firent observer que

49 donnait au Prsident un pouvoir rglementaire gnral,
qui tait traditionnel et sans danger, parce que les ministres rpondraient toujours de l'abus qui pourrait en tre fait; mais que, au
contraire, il tait fort dangereux de donner directement un semparticulier notre
l'article
blable pouvoir,
comme un pouvoir
propre, au Conseil d'Etat, parce
qu'alors le gouvernement ne serait plus responsable (51). L'article

fut
adopt nanmoins; mais
la
porte de
l'article
49 tait ainsi bien
prcise.
C'est cette
mme
formule qui a t reprise au profit du Prsident
ce cju'avait tabli en Angleterre le BU! o/ rights. ci-dessus, p. 87.

Cependant, l'expression avait t employe propos d'une institution par la
Il fie Directoire) surveille et assure l'excution
Constitution de l'an III. article 47
de? lois dans les administrations et tribunaux par des commissaires sa nomi(48) C'est
(49)
nation.
(501
seul
Le Conseil d'I^lal... prpare les rglements d'administration publique: il fait

ceux de ces rglements l'gard desquels l'Assemble Nationale lui a donn
une dlgation spciale.

(51)
Sircy, Lois annotes, 1818, p. 189, noie 100.
78
la loi du 31 aot 1871 (52), puis

du 25 fvrier 1875, article 3. Aprs
avoir dit que le Prsident promulgue les lois lorsqu'elles ont t
Il en surveille et en
votes par les deux Chambres, elle ajoute
de
Rpublique, d'abord par
la
par
la
conslilutionnelle
loi
assure l'excution.
Cette rglementation par voie de dcrets gnraux, aboutissant
une sorte de lgislation drive et complmentaire, est en soi un
procd excellent dont, en dehors de notre pays, on reconnat les
avantages (53). Par l, on dbarrasse les lois de dtails minutieux
qui en surchargent d'ailleurs
et inutiles,
fuses.
En mme temps, on remet
saires
pour l'excution de
la loi
le
le
texte et les rendent con-
soin de fixer les dtails nces-
l'autorit qui a le plus de comp-
tence et qui est la mieux place pour oprer cette rglementation,

'c'est--dire celle qui a la
charge de faire excuter
les lois. Elle
ncessairement cet effet les hommes qui ont une

connaissance pratique de la matire et qui possdent une aptitude
professionnelle. Mais si ce large pouvoir reconnu au titulaire de
l'excutif est trs utile, d'autre part, il n'est pas sans danger,
consultera
comme
et
sous
montre l'usage qui en a
le
Restauration.
la
t fait sous le
Pour en prvenir
les
Premier Empire
abus, notre droit
a multipli les garanties.
En premier lieu, la responsabilit ministrielle peut tre invoque propos des dcrets rglementaires, comme pour tout autre
acte du Prsident de la Rpublique. En outre, le recours la justice est ouvert aux particuliers, car il s'agit i'ci de l'excution des
lois, non d'un acte de gouvernement discrtionnaire. Les particuliers
pourraient saisir
la
juridiction
administrative,
le
Conseil
demander l'annulation du dcret rglementaire pour

excs de pouvoir, conformment l'article 9 de la loi du 24 mai
d'Etat, et lui
1872
(54);
tive.
Il
car le Prsident agit alors
y a plus.
Le
comme
autorit administra-
particulier, poursuivi en vertu d'un semblable
dcret devant un tribunal judiciaire, pourrait exciper de l'illgalit
(52)
Art.
2,
2* al.
tution de 1852 (art.
a II surveille et
6)
assure l'excution des
lois.
avait t reprise la formule de l'an VIII
Dans la ConstiLe t'residenf de
rglements ncessaires pour l'exculion des lois.

Dans les pays trangers, gnralement
le lgislateur se borne poser les principes gnraux de la lgislation, et, au
grand avantage du public, il laisse le soin de les complter des dcrets ou rglements qui sont l'uvre du pouvoir excutif. Le caractre embarrass et prolixe de
la loi anglaise crite {statue law) est d en grande partie l'effort utile que fait le
Parlement pour fixer jusque dans les dtais de grandes rformes lgislatives. Le
mal est devenu si vident que, de nos jours, les acts du Parlement contiennent constamment des dispositions qui ont pour but de confrer au Conseil priv, aux juges ou
un autre corps, le pouvoir d'tablir des rgles conformes l'act pour dterminer
les dtails que le Parlement n'a pu insrer dans sa loi.
(54) Le Conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matire contentieuse administrative et sur les demandes d'annulation pour excs de pouvoir
la Rpublique... fait les dcrets et
(53)
Dicey,
Law
formes contre
les
o[ the Constitutioii, p. 49
actes des diverses autorits administratives.
LE POUVOIR EXCUTIF
de
'cet
acte, et le tribunal judiciaire serait
cier ce
moyen de
non pas
casser,
dfense;
il
pourrait,
s'il
mais refuser d'appliquer
le
79
comptent pour apprle
reconnaissait fond,
dcret invoqu. Si, on
effet, la doctrine franaise dclare les tribunaux

de tout ordre
incomptents pour apprcier la constitutionnalit des lois (55), o'e
reconnat, au contraire, qu'ils ont qualit pour apprcier la lgalit
des rglements administratifs, leur conformit avec la loi dot.t ils
nj peuvent tre qu'une dpendance. Cela est vrai des dcrets rr gle-
m.ntaires du Prsident de la Rpublique, comme des autres lglements administratifs (56), et la comptence des tribun jux judiciaires cet gard a t mise hors de doute par l'article 471, n 15,
du Code pnal. Ce texte punit, en effet, d'une amende de un cinq
francs, ceux qui auront contrevenu aux rglements lgalement
faits par l'autorit administrative , Il confre ainsi au tribunal de
simple police le droit d'apprcier la lgalit du rglement qu'on
lui demande d'appliquer. C'est une des exceptions not;ibles admises
dans notre droit la sparation de l'autorit administrative et de
l'autorit judiciaire (57). Le tribunal de "commerce de la Seine fit
jadis une remarquable application de cette doctrine aux ordonnances de Charles X du 25 juillet 1830 (58). Cette rsistance lgale
et judiciaire se perdit dans le grand mouvement insurrectionnel qui
allait emporter la Restauration; mais il convient de la noter dans un
trait de droit constitutionnel.
A ct des dcrets rglementaires que fait spontanment le Prsident de la Rpublique, en vertu du pouvoir que lui a confr la
Constitution, il en est d'autres qui manent galement de lui, mais
dans des conditions diffrentes et que l'on appelle les rglements
d'administration publique. Ils jouent un rle trs important dans
notre droit public depuis le Consulat et le Premier Empire. Le
(55)
(56)
Ci-dessus, p. 593 et suiv.
Aubry
el
Rau, Cours de droit
civil franais,
4*
Laferrire, Trait de la juridiction administrative,
dil.,
t.
I,
5,
p.
[Sur
13.
une autre
de ce pouvoir de l'autorit judiciaire, v. Henry Nzard, Le contrle
itiridictionnel des rglements d'administration publique, 1910.]
(58) L'une des ordonnances du 25 juillet dfendait la publication de tout journa qui
n'aurait pas t autoris expressment. MM. de la Pelouze et Cliftlelain, l'un propritaire et l'autre grant du Courrier franais, rsolurent d'en continuer nanmoins la
(57)
t.
I,
p. 432.
interprtation
publication.
Gautier-Laguionie,
leur
imprimeur,
engag envers
eux
par
un
trait,
prtendait que son engagement cessait d'tre obligatoire, ds qu'il ne pouvait plus
l'excuter sans s'exposer voir briser ses caractres et ses presses. Le litige fut
port devant le Tribunal de commerce de la Seine qui, le 28 juillet 1830, rendit le
Le Tribunal, considrant que, par convention
jugement suivant (S.. 1830, 2. 223)
verbale, Gautier-Laguionie s'est engag imprimer le journal Le Courrier [ranais;...
que cette ordonnance, contraire la Charte, ne saurait tre obligatoire ni pour la
personne sacre et inviolable du roi, ni pour les citoyens aux droits desquels elle
considrant, au surplus, qu'aux termes mmes de la Charte les
porte atteinte;
ordonnances ne peuvent tre faites que pour l'excution et la conservation des lois, et
que l'ordonnance cite aurait au contraire pour effet la violation des dispositions de
lo loi du 28 juilll 1828.... El il condamna l'imprimeur.
:
<t
"
80
titulaire du pouvoir excutif agit alors en vertu d'une invitation

ou injonction qui lui est adresse par le pouvoir lgislatif. Trs
souvent, on trouve en effet dans une loi une disposition indiquant
qu'elle sera 'complte par un rglement d'administration publique.
Ce rglement n'est pas autre chose qu'un dcret du Prsident de la
Rpublique; il est cependant soumis une condition spciale. En
vertu d'une tradition ininterrompue, lgislativement consacre par
du 24 mai 1872 (59), il doit tre soumis l'Assemble gndu Conseil d'Etat, ce qui sera constat dans son texte mme
par ces termes le Conseil d'Etat entendu . Au contraire, pour les
dcrets rglementaires de propre mouvement, il est admis par tous
que le Prsident n'est pas tenu de demander l'avis du Conseil
la loi
rale
d'Etat (60).
Quelle est
la
nature des rglements d'administration publique
Une opinion
qui a pour elle les autorits les plus considrables (61),

sanctionne jusqu'ici par la jurisprudence du Conseil d'Etat et de
la
Cour de cassation (62), voit l une vritable dlgation, pr'cise

du pouvoir lgislatif, consentie au pouvoir excutif. Par
et limite,
suite les rglements
d'administration
vritable lgislation,
que
mme
publique
formeraient
l'on appelle secondaire.
Ils
une
auraient
le
caractre que les lois et ne pourraient par suite donner lieu
aucun recours devant, le Conseil d'Etat (63). Il semble mme que

dans quelques cas on ait attribu ainsi au pouvoir excutif des
facults qui dpassent le pouvoir rglementaire et rentrent dans
le pouvoir lgislatif (64). [Il en a t ainsi notamment, comme nous
le verrons plus loin, dans la loi du 10 fvrier 1918, qui a donn au
Prsident de la Rpublique, en temps de guerre, le pouvoir de
rglementer la production, la circulation et la consommation des

denres ncessaires l'alimentation.] Mais, sans examiner de. prs
(59)
les
Art. 8
(60)
c<
Le Conseil
d'Etat... est
(61)
tratif,
I.
appel ncessairement donner son avis sui
Laferrire, Trait de la iuridiction administrative, t. IP, p. 10.

Batbie, Trait du droit public et admiLaferrire, op. cit., t. IP, p. 9 et suiv.
;
nislratil,
t.
rglements d'administration publique.
3'
t.
III,
dil.,
t.
p.
I,
69
p.
Aucoc, Conlrences sur l'administration et le droit adminis124, n 54; Cf. Ducrocq, Cours de droit administrati[, 1' dit.,
p. 85.
(62) Voyez la reniarqnal^le tude de notre cher collgue Berlhlemy, Le pouvoir

rglementaire du Prsident de la Rpublique, dans la Revue politique et parlementaire, janvier et fvrier 1898, p. 7 et suiv. du tir part.
(63) Laferrire, op. cit., t. IP, p. II. Le savant auteur ajoute cependant, p. 12
Mais si nous cartons toute ide d'un recours direct contre les rglements d'administration publique, faits en vertu d'une dlgation lgislative, nous n'hsitons pas
:
penser que les tribunau.- ont le droit de vrifier leur existence lgale et leur force
obligatoire. Si donc un de ces rglements tait nul en la forme comme n'ayant pas
>f' dlibr par l'Assemble gnrale du Conseil d'Etat, ou s'il dictait des dispositions trangres la dlgation, le juge pourrait refuser de l'appliquer en tout ou
en partie.
(64)
Voyez
l'article cit
de M. Berlhlemy,
p.
20 et suiv.
LE POUVOIR EXCUTIF
Hl
ces hypothses exorbitantes, j'ose dire qu'au point de vue des principes cette thse est inadmissible.
En
effet,
la
dlgation
du pouvoir
comme
lgislatif,
de
toute
autre prrogative que la Constitution attribue aux Chambres, est

juridiquement impossible. La raison en est bien simple. C'est que
pouvoir n'est point pour elles ufT droit propre; c'est une fonction
que la Constitution leur confie, non pour en disposer leur gr,
mais pour l'exercer elles-mmes d'aprs les rgles constitutionnelles. Seul le souverain peut faire une semblable attribution, et le
pouvoir lgislatif n'est pas le souverain, mais simplement le dlgu du souverain. C'est une vrit qui a t proclame maintes fois
par les crateurs du droit constitutionnel moderne. Elle l'a t
d'abord par Locke. Le lgislateur, dit-il, ne peut transporter en
d'autres mains le pouvoir de faire des lois, car, n'tant qu'un pouvoir dlgu par le peuple, 'ceux qui l'ont ne peuvent le passer
d'autres. Le peuple seul peut tablir la forme de la Rpublique,
ce qu'il fait en constituant le lgislatif et en tablissant aux mains
de qui il sera remis. Et lorsque le peuple a dit Nous nous soumettons aux lois que tels hommes auront faites et dans telles
formes et serons gouverns par elles , personne autre ne peut dire
que d'autres hommes feront des lois pour lui; et le peuple ne peut
tre li par d'autres lois que celles qui seront dictes par ceux
qu'il a choisis et qu'il a autoriss faire des lois pour lui. (65).
Sieys crivait aussi, en 1788, en visant les futurs Etats gnraux
le
Il
sera plus d'une fois ncessaire de rappeler l'assemble au
principe fondamental et
si
fcond que
le
pouvoir
lgislatif
ne peut
point tre subdlgu et qu'il appartient d'une manire inalinable
au corps des reprsentants. (66). La Convenassemble souveraine, sans constitution qui la restreignt,
avait dlgu certains de ses pouvoirs les plus considrables ses
comits et ses commissaires,' lorsqu'elle rdigea la Constitution
de l'an III, y inscrivit nettement le mme principe (art. 46) En
aucun cas, le corps lgislatif ne peut dlguer un ou plusieurs
de ses membres, ni qui que ce soit, aucune des fonctions qui lui
sont attribues par la prsente Constitution. (67).
Etant donns ces principes, il nous est impossible d'admettre que
le rglement d'administration publique soit fait par le Prsident de
la Rpublique en vertu d'une dlgation du pouvoir lgislatif, qui
lui serait consentie. C'est toujours du pouvoir rglementaire, qu il
tient de la Constitution, qu'il fait usage (68); seulement, dans cette
et intransmissible
tion qui,
Essay on civil govcrnmenl. 141.

Des opinions politiques du citoyen Sieys, Paris, an XIII, p. 82.
(67) Voyez sur toiito la question noire article. De la dlgation du pouvoir lgislatil,
dans la Revue politique et parlementaire, aot 1894.
(fi8) Dans ce sens, voyez l'article prcit de M.
Bcrthlemy.
Cf. Haiiriou, Prcis
(65)
(66)
E.
T. II
82
hypothse,
pouvoir
il
en use sur
lgislatif.
l'invitation,
Quant
la
l'injonction
si
l'on veut,
du
rgle qui l'oblige alors prendre
du Conseil d'Etat sur le projet de dcret, elle n'a point t,

expressment dicte par les termes de la prtendue
dlgation; c'est une pratique qui s'est d'abord introduite naturellement, vu le rle qu'avait le Conseil d'Et<it sous le Consulat et le
Premier Empire. Alors on n'aurait pas compris qu'un dcret rglementaire, quel qu'il ft, ne ft pas soumis au Conseil d'Etat (69);
l'aVis
l'origine,
seulement plus tard, sous la Restauration (70), qu'on disles dcrets rglementaires ordinaires de cette formalit. La
loi du 24 mai 1872, qui a sanctionn dfinitivement l'obligation
dont il s'agit, peut tre considre comme ayant un caractre quasi
"c'est
pensa
constitutionnel;
mme
car elle a t vote par l'Assemble
qui a dict notre Constitution et
il
souveraine
s'agit d'un point qui n'a
pas t vis dans les lois constitutionnelles.

Un seul texte de loi, je crois, parle d'une dlgation faite par
le Corps lgislatif propos ds rglements d'administration publi Le
que. La Constitution de 1848 disait dans son article 75 (71)
:
Conseil d'Etat prpare les rglements d'administration publique;

il
fait
seul ceux de ces rglements l'gard desquels l'Assemble
Nationale lui a donn une dlgation spciale. Mais tait-ce
une dlgation du pouvoir lgislatif, qui d'ailleurs et t rgulire, puisqu'elle et t permise par la Constitution elle-mme ?
Je ne le crois pas. C'tait l'exercice du pouvoir rglementaire,
attribu en principe au Prsident de la Rpublique (art. 49), que
la Constitution permettait au Corps lgislatif de transporter, dans
certains cas, au Conseil d'Etat.
Si notre opinion est exacte, il en rsulte que les rglements
comme les simples dcrets rglemenpeuvent faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir
devant le Conseil d'Etat et qu'une loi ne saurait confrer, mme
pour un objet dtermin, au pouvoir excutif l'exercice d'aucun
droit qui rentre dans les attributions du pouvoir lgislatif.
d'administration publique,
taires,
Depuis qu'a paru la quatrime dition de ces Elments, le Conpar un arrt important du 6 dcembre 1907, modifiant
sa jurisprudence antrieure et adoptant en partie la doctrine souseil d'Etat,
droit administratif, 3* dit., p. 49; Moreau, Le rglement administratif, tude

thorique et pratique de droit public, Paris, 1902; Gaston Jze, Le rglement administratif, dans la Revu,: gnrale 4' administration, mai 1902. p. 11 et suiv.; Henry Nzard,
d'.
Le contrle juridictionnel des rglements d'administration publique,
1910:
[CriscHoli,
delegazione del potere legislativo nel moderno costituzionalismo, Naples, 1910.]

^69' L'arrt du 5 nivse an VIII,
art. 8, parat bien confondre indistinctement tous
l.^s dcrets rglementaires sous l'expression rglements d'administration publique .
La
On s'est demand si tous les rglements faits

(70) Laferrire, op. cit., t. Il, p. 10
en vertu de ces pouvoirs gnraux fdu Prsident de la Rpublique^ devaient tre
dlibrs en Conseil d'Etat. La ngative a t admise depuis la Restauratioft. t>
(71) Ci-dessus, I, p. 77, note 50.
:
"
LE POUVOIR EXCUTIF
83
tenue par nous, a admis dire'ctement
le recours pour excs de

pouvoir contre les rglements d'administration publique Considrant qu'aux termes de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 le
recours en annulation pour excs de pouvoir est ouvert contre les
:
actes des diverses autorits administratives;
Considrant que,
rglement d'administration
publique sont accomplis en vertu d'une dlgation lgislative et
comportent, en consquence, l'exercice dans toute leur plnitude
des pouvoirs qui ont t confrs par le lgislateur au Gouvernesi
les actes
du Chef de
ment dans ce cas
l'Etat portant
parti'culier,
ils
n'chappent pas, nanmoins, en
raison de ce qu'ils manent d'une autorit administrative, au recours
prvu par
l'article
9 prcit; que ds lors
d'Etat statuant au contentieux de dcider
par
il
appartient au Conseil
si
les dispositions dic-
rglement d'administration publique rentrent dans la

limite de ces pouvoirs. (72). Cet arrt a t rendu sur les remarquables conclusions de M. Tardieu, commissaire du Gouvernement, qui nous a fait l'honneur de citer et de discuter les passages
topiques de ces Elments.
tes
On
le
le voit,
le
Conseil d'Etat
n'abandonne
pas
l'ide
d'aprs
laquelle le rglement d'administration publique est fait par le Pr-
sident de la Rpublique en vertu d'une dlgation
y voit cependant un a'cte administratif

M. Tardieu avait t trs net sur ce point:
latif.
Il
du pouvoir lgiset non lgislatif.
Suivant nous,
par le pouvoir lgislatif au pouvoir excutif de faire un rglement d'administration publique sur une loi
dtermine a pour effet de rendre la confection de ce rglement
obligatoire, de facultative qu'elle tait, mais non de changer la
nature juridique de l'acte prsidentiel et de faire d'un rglement
une loi. (73). On ne pouvait mieux dire; mais comment concilier
cette thse avec l'ide maintenue de dlgation ? M. Tardieu 'croit
pouvoir faire la conciliation par cette premire affirmation La
thorie d'aprs laquelle les rglements d'administration publique
participeraient du caractre lgislatif se fonde sur ce que l'acte
fait par une autorit dlgue a le mme caractre que s'il avait
t fait par l'autorit dlgante. Celte thorie n'est pas exacte.
Mais si, elle l'est et ncessairement La dlgation en droit public
n'est pas une permission ou une autorisation; c'est par une autorit
investie de certains pouvoirs la transmission de l'exercice de ces
pouvoirs une autre autorit ou personne qui ne les possdait
pas. Ce sont ces pouvoirs qui sont exercs par le dlgu, dans la
mesure o ils sont transmissibles; et logiquement la dlgation
cette injonction adresse
^72)
Gazelle dex Tribunaux, 25 dcembre 1907
Tel la
note de M. Jze dans Revue du
Tt la
noie de M. .Tze dans Revue du
droit public. 1908. p. 60.]

(73^
Gazette dex Tribunaux. 24 dcembre 1907
droit publie, 1908, p. 60.]
84
contient
plis
par
mme
le
pour
le
dlgant le droit d'annuler les actes accom-
dlgu. Le pouvoir lgislatif (en admettant que cette
dlgation ne soit pas impossible) ne peut dlguer que les pouvoirs

qu'il
latif,
possde, c'est--dire ceux qui rentrent dans

tel qu'il est compris chez nous.
le
pouvoir lgis-
Mais M. Tardieu prtend trouver des exemples de dlgations

par le lgislateur et aboutissant simplement, au profit du
dlgu, un pouvoir rglementaire Si l'on devait, dit-il, reconnatre le caractre lgislatif aux rglements d'administration publique, uniquement parce qu'ils sont faits en vertu d'une dlgation
directe du Parlement, cela aboutirait reconnatre le mme caractre aux rglements dicts par d'autres autorits que le Chef de
faites
l'Etat. Il est
de nombreux textes qui ont confr
le droit
de faire
des rglements des autorits diverses. Sans parler des lois du

22 dcembre 1789, des 16 et 24 aot 1790, du 5 avril 1884 et du
pouvoir rglementaire pour toutes

municipale et rurale, il y a des
lois qui ont donn des dlgations spciales au prfet (loi du
15 avril 1829 sur la pche, loi du 3 mai 1841 sur la chasse, loi du
21 mai 1836 sur les chemins vicinaux), au maire (loi du 25 fvrier
1902 sur la sant publique), aux ministres (loi du 14 aot 1885 sur
la surveillance des talons). On n'a jamais soutenu que tous les
rglements faits en vertu de ces dlgations gnrales ou spciales
avaient le caractre de dispositions lgislatives. Mais ce ne sont
pas l de vritables dlgations. C'est un abus de mot, ou plutt
24 juin 1898, qui ont dlgu
les
matires rentrant dans
le
la police
un emploi du terme dlgation dans un sens' spcial, qui est trs

rpandu et remonte aux thoriciens du xviii sicle et mme plus
haut. Quand la Constitution ou la loi (dans la mesure o la Constitution le permet au lgislateur) donne et confre, par une disposition d'ordre gnral et permanent, tel pouvoir ou telle fonction
une autorit dtermine, on
lui dlgue ce poulangage dont se sert M. Tardieu.

Mais ce n'est pas une dlgation, dans le sens technique et prcis
du mot, c'est une attribution constitutionnelle ou lgislative. Il n'y
a de vraie dlgation que lorsqu'une autorit, investie d'un pouvoir
dtermin, en fait passer l'exercice une autre autorit ou personne, par un acte particulier et volontaire, en se dchargeant sur
le dlgu de l'exercice de ce pouvoir. L'autre sens du mot dlgation, le sens abusif ou figur, vient, croyons-nous, des thories
dt
voir et cette fonction, et c'est
souvent qu'elle
le
sur la souverainet nationale, d'aprs lesquelles

direct par le peuple tait l'idal
le
gouvernement
lorsque la Constitution tablissait
le gouvernement reprsentatif, on disait (et on dit encore) qu'il

dlgue alors aux reprsentants et aux fonctionnaires par l'intermdiaire du lgislateur, l'exercice de tel ou tel attribut de la souverainet. Mais c'est l une image; c'est une dlgation de tout
autre nature que celle que nous tudions.
LE PO.UVOIR EXCUTIF
85
M. Tardieu admet d'ailleurs, c'est une consquence de l'ide de

que le pouvoir lgislatif peut permettro au pouvoir
excutif de statuer par un rglement d'administration publique sur
des objets qui constitutionnellement rentrent dans le pouvoir lgis Nous estimons que toutes les fois que le lgislateur, en
latif
enjoignant au pouvoir excutif de faire un rglement, pour complter une loi dtermine, dispose en termes exprs que dans ce
rglement le Gouvernement pourra fixer des pnalits, poser des
rgles de comptence, tablir un impt, toutes choses qu'il ne
pourrait faire en vertu de ses pouvoirs normaux, nous estimons
dlgation,
que cette disposition s'impose tout le monde et doit tre obie.

Cependant, mme dans ce cas, il voit dans le rglement d'adminis Il en est ainsi, dit M. Tartration publique un acte administratif
des
particuliers, le lgislateur
dans
cas
dieu, alors mme que,
donnerait au Chef de l'Etat mandat de statuer sur un point prcis
non compris dans le cercle de ses attributions rglementaires normales. Cette disposition aura pour effet d'habiliter le Chef de
:
un
l'Etat faire
mais
elle
a'cte qu'il n'aursiit
ne transforme pas
sition lgislative.
Mais
il
pu
faire sans cette autorisation;
la disposition
rglementaire en dispo-
parat impossible de ne pas voir l une
vritable dlgation, inconstitutionnelle nos yeux.
Pour en juger
autrement, pour voir une simple autorisation (terme employ par
M. Tardieu),
le Prsident de la Rpublique
un pouvoir rglementaire virtuellement
indfini, pouvant s'appliquer en principe tous les objets, mais
qui restreint par le droit attribu constitutionnellement au Corps
lgislatif de statuer sur certaines matires. Lorsque le Corps lgislatif renonce sur un point user de son droit et invite le Prsident
statuer lui-mme sur ce point, le pouvoir rglementaire du Prsiil
faudrait admettre que
a reu de la Constitution
dent, en vertu de son lasticit naturelle, entrerait en vigueur sur

le
point dont
il
s'aigit.
âis un
un vritable pouvoir de
lgislatif
et
pareil pouvoir rglementaire serait
du pouvoir
lgifrer, concurrent avec celui
sommeillant seulement
lorsque
ce
dernier
est
en
action.
M. Tardieu reconnat qu'en thorie
le
systme
paratre contraire au principe de la sparation
qu'il
dfend peut
du pouvoir
lgis-
du pouvoir excutif, mais qu'il doit tre suivi dans la pratique, tant donne la volont exprime par le Parlement. Est-il
tmraire d'esprer que le Conseil d'Etat, une fois entr dans la
voie qui nous parat la bonne, finira par aller jusqu'au bout ?
Ce que j'ai dit des d'crets rglementaires du Prsident de la
Rpublique et des restrictions auxquelles ils sont soumis n'est
vrai que pour le territoire continental de la France. Dans les cololatif et
nies franaises,
spciaux,
le
en vertu d'un srie
de
textes
et
de
principes
Prsident de la Rpublique a un pouvoir beaucoup
86
plus tendu. L,
il
peut
le
plus souvent lgifrer par simple dcret,
toutes les fois que le pouvoir lgislatif n'a pas statu par une loi
expressment pour
faite
les
colonies,
ou que
la
loi,
formels, ne leur a pas t dclare applicable (74).

ncessaire que dans un petit nombre de cas.
en termes
Une
loi n'est
[La guerre de 1914-1919, par suite de l'pret de la lutte qui a

mme des Etats en cause, et par suite de la
mobilisation de toutes les forces nationales, ncessitant pour cha-
mis en jeu l'existence
que Etat la concentration de tous les pouvoirs dans des mains

promptes l'action, a motiv, dans la plupart des pays qui y ont
pris part ou qui ont t exposs y tre mls malgr eux, une
extension considrable des attributions rglementaires du pouvoir
excutif. On a frquemment expliqu cette extension par une dlgation du pouvoir lgislatif effectue par les Parlements au profit
des Gouvernements.
La question de dlgation ne pouvait se poser dans les pays
allemands, dans lesquels tait rest debout le principe monarchique. Dans ces pays, on justifie les prrogatives exceptionnelles du
monarque par le droit de ncessit. De mme que l'on reconnat
l'homme pouss par une ncessit imprieuse le droit d'user, pour
sauvegarder son existence, de moyens qui lui sont ordinairement
interdits, de mme on accorde provisoirement l'Etat le droit de
sortir des limites tra'ces par la loi crite, si celle-ci ne lui donne
pas les moyens de se dfendre. Une crise grave, l'tat de guerre,
engendrent pour l'Etat un droit nouveau plus fort que le droit
crit, un droit naturel, le droit de ncessit, le Noirecht. Or, dans
les pays allemands, les Parlements n'avaient qu'une comptence
limite par la Constitution, frquemment concde par le roi
en
vertu du principe monarchique, la plnitude des pouvoirs appartenait au prince (75). En temps de crise il tait naturel que la concentration ncessaire des pouvoirs s'effectut de plein droit au
profit du monarque, qui ne faisait que rcuprer des attributions
auparavant limites de son propre 'consentement pour le temps
de paix (76). La plupart des Constitutions des diffrents Etats
allemands (77), avant la guerre, prvoyaient d'ailleurs express;
ment
(74)
le droit
Sur ce
pour
le
prince de prendre des ordonnances d'urgence
point, voyez Giraut, Principes de colonisation et de lgislation coloniale,
m, Du lgislateur colonial, 3* dit., p. 317 et suiv.; [Thomas, La nature

iuridique du Snatus-consulte {Bev. algrienne de lgislation, 1915, I, p. 115).]
2' partie, ch.
(75)
Cf.
Barthlmy,
Les thories royalistes dans
la
doctrine
allemande contem-
poraine, 1906.
(76) Arndl, Die Nolverordnungen nach
vergleichend dargestellt, 1909.
(77)
art.
Constit.
du 25 septembre
der modernen staaten,
du 31 janvier 1850, art. 63; Constit. bavaroise du 26 mai 1818,

saxonne du 4 septembre 1831, art. 88; Constit. wurtembergeoise
Constit. prussienne
7 et 15;
dem Verlassungsrechte
1819, art. 187 et
s.,
etc.
LE POUVOIR EXCUTIF
(Notverordnungen), ayant toute
la
force d'une
droit de ncessit publique (Staatsnolrecht) (78).
87
loi,
On
en vertu d'un
connat l'usage
par l'ancien gouvernement austro-hongrois du fameux

paragraphe 14 de la loi constitutionnelle du 21 dcembre 1867,
grce auquel, en l'absence du Reichsrat, frquemment dissous ou
envoy en vacances, les lois taient remplaces par des ordonnances impriales (79), Mme en l'absen'ce d'une disposition constitutionnelle expresse, et malgr le caractre populaire de la Constitution allemande de 1871 (80), les juristes allemands crivaient
que l'Empereur, en dclarant la guerre, acqurait ipso facto le
droit de modifier les lois par voie d'ordonnance (81). Mme la
Constitution de 1919, en apparence fort dmocratique, prvoit dans
son article 48 que le Prsident d'Empire peut, lorsque la scurit
et l'ordre public sont dans l'Empire allemand gravement troubls
ou mis en pril, prendre les mesures ncessaires au rtablissement
de la scurit et de l'ordre public... A cet effet, il peut, titre transitoire, suspendre en tout ou en partie les droits fondamentaux
proclams dans les articles 114, 115, etc.. . Dans un systme de
gouvernement ainsi domin par le principe monarchique, l'attribution de pouvoirs exceptionnels au gouvernement en temps de
guerre ne met nullement en jeu l'ide d'une dlgation du pouvoir
frquent
fait
lgislatif effectue
par
le
Parlement.
Mais les dmocraties contemporaines, de culture latine ou anglosaxonne, n'admettent qu'un gouvernement lgal (82), c'est--dire
soumis l'autorit de la loi, mme en temps de crise, mme avec
l'tat de sige (83). Sans doute, le droit public d'un pays peut
organiser les comptences des organes ou des agents publics de
manire ce qu'au moment d'une crise ou d'une guerre, les rles
respectifs de ces organes soient modifis; la Constitution peut pr-
voir elle-mme des substitutions de comptence; elle peut laisser
au Parlement
la facult d'en raliser
par voie
lgislative, soit
par
des autorisations expresses, soit par des renonciations exercer

ses attributions sur des matires dtermines, en laissant le
champ
au gouvernement. Mais si ces modifications n'ont pas t

prvues ou rendues possibles par la loi constitutionnelle, les actes
accomplis par un agent public en dehors de sa comptence cons-
libre
Otto Maycr, Droit ndminislrali[ allemand, d. fr., I, 1, p. 12.

Durant la guerre, lo Reichsrat n'a pas t runi de 1914 1917.
(80) Henry Nzard, L'volution du suflrage universel en France et dans l'Empire
allemand, Reo. du droit public, 1905.
(81) Laband, Le droit public de l'Empire allemand, d. fr.. II, p. 386. La loi d'Empire
du 4 aot 1914 a confirm cette interprtation, mais a confr l'exercice des pleins
pouvoirs au Bundesrat, c'est--dire aux dlgus des gouvernements des diffrents
(78)
(79)
Etats.
(82)
Ci-dessus,
(83)
Ci-dessus,
I,
I,
P
p.
22 et suiv
23-26
et
note
57.
88
titutionnelle
ou
sont
lgale,
'comme
nuls
entachs
d'illgalit;
l'agent peut avoir la force matrielle d'en faire assurer l'excution,
mais
perptration de cette illgalit engendrera la charge de

une responsabilit 'civile et pnale. Ce n'est pas dire qu'
un moment donn un gouvernement ne soit contraint, par le souci
de ses devoirs, de sortir de ses attributions, de prendre en fait une
mesure indispensable au salut de l'Etat, dont il imposera l'excution par la force publique, mais il n'en commettra pas moips une
illgalit, un crime dont il rpondra devant la juridiction comptente, moins qu'il ne soit mis l'abri des consquences civiles et
pnales de son a'cte par un bill of indemnity ou une loi d'amnisla
l'agent
tie
(84).
Ce principe pos, voyons comment
a t appliqu dans les

aux Etats-Unis. Dans ces
Etats, les Constitutions n'ont pas, en gnral, prvu l'attribution
de pouvoirs exceptionnels au profit du gouvernement pour le temps
de guerre. Mais si ces Constitutions sont souples, elles n'apportent
aucun obstacle au vote par le Parlement de lois tendant la comptence de l'Excutif; si ce sont au contraire des Constitutions rigides, elles ne peuvent autoriser, sans une revision constitutionnelle,
dmocraties de l'Europe occidentale
des drogations certaines
Parmi
premires,
les
la loi
il
et
fondamentale.
faut placer celles de l'Angleterre et de
il
l'Italie.
En
Angleterre,
le
tendu qu'en France

dant, on
tumier,
admet parfois que, d'aprs

le
roi a le droit
les
common law ou
les
droit cou-
mesures qui pourpublique
scurit
et
la
rappel cette prrogative dans
roi a
le
(86);
du 4 aot 1914. Mais
sa proclamation
vague, dont
que
le
de prendre toutes
ncessaires pour garantir la
raient tre
dfense du royaume
et
pouvoir rglementaire du roi est certes moins

et mme a t souvent contest (85). Cepen-
c'est l
une prrogative assez
indtermines, les sanctions douteuses,
les limites sont
tribunaux anglais ont carte lorsqu'il
s'est agi
de sanc-
tionner des atteintes portes aux droits individuels (87). Aussi, ds
temps de paix, des
le
spciales ont
lois
des pouvoirs tendus pour
le 'cas
donn au gouvernement
VArmy
de guerre. Ainsi
plusieurs articles, reconnat au gouvernement, dans
ger national imminent
au Parlement,
et
service
actif,
Dicey,
(84)
le
(85)
droit
rserve
(87)
seront maintenus dans
Introduction l'tude du
cit.,,
II,
p.
d.
89.
le
d'organiser les rquisitions de logements,
droit
constitutionnel,
pratique constitutionnelle de l'Angleterre, d.

Ci-dcssiis, I, p. 84 et suiv.; Dicey, Introduction,
V. Dicey, op.
V. ci-dessous,
en
sous rserve d'en donner communication
et
(86)
act,
cas de dan-
droit d'ordonner par proclamation que les soldats
devaient passer dans la
qui
Loi
le
le
fr.,
p.
249.
fr.,
p.
II,
51.
d.
p.
fr.,
41.
p.
315;
Anson,
LE POUVOIR EXCUTIF
89
d'animaux, de chemins de fer. Au dbut de la guerre, des lois spgalement donn au gouvernement le droit de suspendre
les paiements (loi 3 aot 1914), de rglementer la circulation, le
sjour des trangers (loi 5 aot 1914). Le Parlement a t plus loin
et, par les Dejence of the Realm Acls, il a confr au gouvernement
des pouvoirs gnraux VAct du 8 aot 1914 (88) d'cide que Sa
ciales ont
Majest, en Conseil, a
le
droit,
pendant
la
dure de
la
prsente
guerre, d'dicter des rglements touchant les pouvoirs de l'Amiraut et du Conseil de l'Arme, ou pour
avec l'ennemi, pour assurer

cation
la scurit
ce qui caractrise ces actes,
et,
empcher de communiquer
des moyens de communipour autoriser le jugement
par des Cours martiales des individus qui

rglements. Uact du 28 aot 1914 a tendu
en matire de presse (89), de circulation,
Ces deux acts ont t remis et codifis
auront contrevenu tes

ce pouvoir rglementaire
de sjour des trangers.
dans
Defence of the
Ces acts ont
t considrs comme parfaitement constitutionnels par les tribunaux anglais et interprts par eux comme confrant au gouvernement le pouvoir rglementaire le plus large, par orders in
Realm consolidation
act
du
27
novembre
le
1914,
Council, sur toutes les matires intressant la dfense nationale et

la
sret publique (90). L'arrt des lords du
mai 1917, aprs
avoir fond juridiquement ces pleins pouvoirs du gouvernement,
non sur
la prrosrative royale,
mais sur Vact du Parlement souve-
rain (91), dcide que les rglements mis en vertu de ces acts peu-
vent crer des dlits
mme
et
dicter des peines contre les contrevenants,
Mais le gomernement
temps (pour la dure de la
guerre), dans la forme (pour des ordres en Conseil) et dans son
objet (pour la sret publique). Le gouvernement ne cesse pas
en modifiant des
lois antrieures (92).
n'a ainsi qu'un pouvoir limit
dans
le
d'ailleurs d'agir sous le contrle judiciaire des tribunaux et sous

le
contrle politique du Parlement, qui 'conserve tous ses pouvoirs
financiers et peut toujours, en lgifrant sur la matire d'un rgle-
ment, limiter la comptence de l'Excutif. Le pays reste donc soumis un rgime de lgalit et, la Constitution tant l'uvre du
Parlement souverain, celui-ci a pu, sans dlgation, confrer au
roi o au gouvernement
un pouAoir rglementaire tendu.
En Italie, la Constitution peut galement tre modifie par voie
lgislative (93); le Parlement a donc la facult de modifier la comcon[er on His Maiesty in Council power
(88)
Act
to
prsent
war
[or the defence o[ the Realm.
(89)
Le rgime de
Jzc,
public, 1915,
p.
La
la
to
make
rgulation during the
presse en temps de guerre en Angleterre, dans Rev. dr.
405.
dans Rev. dr. public, 1916, p. 123.

conduct and lgal results, 1915.
(92) Aff. Re\, V. Ilallidoy, ex porte Zadia; voir le texte de l'arrt et celui des avis
des juges dans Rev. dr. public, 1917, p. 553 et s.
(93 V. ci-dessous, ch, vu.
(90)
Jze,
(91)
Cf.
Baty
libert individuelle en Angleterre,

et
Morgan, War,
its
90
ptence respective du Lgislatif et de l'Excutif,
mme
en portant
par des
coutumier
pendant les
guerres de l'Indpendance, les lois du 2 aot 1848, du 26 avril
1859, du 1" mai 1866 avaient donn pleins pouvoirs au gouvernement (94). Aussi, ds l'entre de l'Italie en guerre, le Parlement a
pu voter la loi du 22 mai 1915, aux. termes de laquelle le gouvernement du roi a la facult, en cas de. guerre et pour la dure de
la guerre, d'dicter des dispositions ayant force de loi pour autant
que l'exigent la dfense de l'Etat, la protection de l'ordre public et
les besoins urgents et extraordinaires de l'conomie nationale...
Ces attributions gouvernementales sont mme beaucoup plus tendues qu'en Angleterre, puisque le Pouvoir Excutif, non seulement
dict des rglements, mais peut encore engager sev;l les dpenses
ncessaires aux oprations militaires et crer des ressources extraordinaires (95). Elles ne sont limites que dans le temps, pour la
atteinte la loi fondamentale. Il
prcdents constituant
un
droit
tait d'ailleurs autoris
public
dure de la guerre. Ainsi le gouvernement a pu 'crer des impts,

faire des emprunts; il a amend la loi civile en dcidant que la
guerre constituerait un cas de force majeure justifiant la non-excution des contrats lorsque cette excution serait rendue trs onreuse du fait des hostilits (D. 27 mai 1915); il a corrig les lois
administratives en permettant aux administrations publiques de
modifier discrtionnairement les clauses des contrats de service
public qui ne pourraient tre excutes raison de
Cependant,
si
la
l'tat
de guerre.
constitutionnalit de la loi des pleins pouvoirs
des rglements pris en excution de cette loi ont t

mises en doute en France (96), elles n'ont gure t discutes en
Italie. Se fondant sur les prcdents, sur la souplesse de la Constitution italienne, qui peut tre revise directement sans procdure
spciale et, par suite, modifie indirectement par une loi et qui, par
et la lgalit
consquent, n'a pas une force autre que celle d'une
loi
ordinaire, les
juristes ont pens que le Parlement, n'tant pas li par la Consti-
comptences respectives des Chambres et

du gouvernement et donner rgulirement, sans abdication de leur
part, aux attributions de ce dernier, une extension dtermine dans
son objet et limite dans le tenips (97). Les tribunaux qui, en
Italie, peuvent vrifier la lgalit des actes administratifs, mais
non la constitutionnalit des lois, ont affirm leur droit de contution, pouvait fixer les
trler la conformit des dcrets-lois avec la loi des pleins pouvoirs,
comptence du gouvernement n'a pas

limites de temps et d'objet prvues par la loi des pleins
c'est--dire de vrifier si la
dpass
(94)
(95)
(96)
(97)
les
Crosa, La Complenza Regia nel diritto ilaliano, Torino, 1916.

V. Jze, Les pleins pouvoirs en Italie, dans Rev. dr. public, 1917,
Duguit, Droit constitutionnel,
Crosa, op. cit., p. 86 et s.
3' dit..
p. 519.
p.
211.
pouvoirs,
ts
et
ils
LE POUVOIR EXCUTIF
,91
ont reconnu la rgularit
des rglements dic-
(98).
De telles procdures ne peuvent tre mises en uvre dans les

pays Constitution rigide, sans une revision constitutionnelle.
Aux Etats-Unis, une extension de pouvoirs du Prsident, en vue
de la guerre, fut, sans doute, moins ncessaire que dans d'autres
pays parce que le Prsident a, ds le temps de paix, des attributions considrables et qu'en temps de guerre sa qualit de commandant suprme des forces armes de terre et de mer lui donne
comptence pour organiser ces forces, conduire la guerre, administrer les territoires occups (99). Cependant, dj pendant la
guerre de Scession 'comme pendant la guerre Allemande, des
juristes ont prtendu que le Prsident, comptent pour conduire
la guerre, devait par l mme avoir pleins pouvoirs pour assurer
la scurit et le succs des armes (100). La Cour suprme des
Etats-Unis a, au contraire, ds 1866, affirm que la Constitution
Le
reste en vigueur dans la guerre comme dans la paix (101)
Prsident ne peut pas en temps de guerre, plus qu'en temps de
paix, empiter sur la comptence propre du Congrs, ni le Congrs
sur la comptence du Prsident. ^Tous les deux sont les serviteurs
du peuple, dont la loi est exprime dans la loi fondamentale.
Ainsi, aucune autorit ne peut suspendre les garanties constitutionnelles, tablir la loi martiale dans les rgions qui ne sont
pas le thtre d'oprations militaires (102). De mme, si le Congrs
peut suspendre VAct d'haheas corpus quand la sret publique
l'exige (103), le Prsident n'a pas ce pouvoir et, pour l'avoir usurp,
le Prsident Lincoln dut demander un Ad of indemnily au Congrs (104). Aussi, dans la dernire guerre, le Prsident a-t-il d
faire voter par le Congrs des lois spciales lui accordant des
pouvoirs particuliers sur des matires dtermines
recrutement
(L. 18 mai 1917), rquisitions (L. L. 15 juin 1917 et 27 juillet 1917),
ravitaillement (L. 10 aot 1917). Cette dernire prvoyant le contrle de la production et de la consommation des vivres et combus:
(98)
(99)
p.
19
31 janvier 1916, Fagiolo, Foro

Hughes, La Constitution amricaine
595 et
(100)
t.
Rome,
II,
1916,
il.
et
la
I,
571; v. Jze,
loc.
cit..
p.
213.
guerre, dans Rev. dr. public, 1917,
s.
Whiting, War powers under the Constitution; Watson, On the Constitution,

p. 914; Dunning, The War powers o[ the Prsident, dans 'l'hi New Republic,
mai
1917,
(101) Aff.
p.
79.
Miligan,
Wallace's U. S. Reports,
p. 2.
the Constitution sect. 734.

En sens
Burgess, Polilical science and constitutionnal law, I, p. 261.
(103) Fisher, The suspension of the Habras corpus during the war o[ the Rbellion,
dons Political science quarterly, vol. III. p. 454 et s.
Cf. W. Garner, Le Pouvoir
(102) Sic.
contraire
Aff.
Miligan, ibid.; Willoughby,
On
excutif-
auteurs
(104)
en temps de guerre aux Etats-Unis, dans Rev. dr. public, 1918,
p. 21.
et
les
et arrts cits.
Ibid.;
cipation, dans
Linday Rogers, The Constitutionnal

Conlemporary Reciew. juillot 1917, p. 32
Cf.
difficulties
41.
of
american
parti-
92
a, en fait, accord au Prsident un pouvoir rglementaire

tendu de rquisition et de taxation; elle a mis entre ses mains,
par le contrle des importations, des exportations, de la consommation, etc., toute la rglementation du 'commerce et de l'industrie.
tibles
La
notamment de la loi de
du 18 mai 1917, a t affirme par la Cour
suprme (105) aucune de ces lois, mme celle du 10 aot 1917,
ne heurte, en effet, une disposition constitutionnelle; bien plus,
constitutionnalit de ces lois sp'ciales,
conscription
de
l'article P"", sect. 8, al. 18, 8,
grs
le
la
Constitution accorde au Con-
droit de faire toutes les lois que pourra ncessiter la
mise excution des pouvoirs ci-dessus et de tous autres confis

par la prsente Constitution au gouvernement des Etats-Unis ou
tout dpartement ou fonctionnaire de ce pays. (106). Ainsi, par
on doit considrer comme constitutionnels

pouvoirs tendus confrs au Prsident sur des matires dtermines, pour la dure de la guerre, en vue de la dfense nationale.
voie d'interprtation,
les
Tout au contraire des Etats-Unis, la Suisse a franchement donn

au problme envisag une solution inconstitutionnelle. Sans doute,
une difficult spciale rsultait du fait qu'en temps normal le Conseil fdral n'exerce qu'un pouvoir rglementaire trs limit
il ne
peut spontanment formuler de nouvelles rgles de droit et les
rglements d'excution qu'il dict ont souvent besoin de l'approbation de l'Assemble fdrale. Aussi, craignant des atteintes possibles la neutralit du pays de la part des belligrants, l'Assemble fdrale vota, sur la proposition du Conseil, le 3 aot 1914,
une loi ainsi conue ....Art. 3 l'Assemble fdrale donne pouvoir illimit au Conseil fdral de prendre toutes les mesures nces:
saires la scurit, l'intgrit et la neutralit de la Suisse,
sauvegarder
le 'crdit
intrts
et les
conomiques du pays
particulier assurer l'alimentation publique.

est ouvert
il
au Conseil fdral un crdit
Art.
illimit.
et
en
cet effet
Autorisation
lui
est
en particulier donne de contracter les emprunts ncessaires...
En
application de cette
loi, le
Conseil fdral a dict des arrts
modifiant des dispositions lgislatives antrieures (107), crant des

peines (108), des impts (109), etc.. Il s'est mme arrog une com-
ptence que ne possde pas
l'Assemble fdrale elle-mme en
bon nombre des
arrts pris par

par l'Assemble, la
force lgislative qu'aprs un vote populaire. II ne saurait donc
vertu de la Constitution, puisque

lui
ne pourraient acqurir,
(105)
Arrt du
(106)'Bryce, op.
(107)
Ex.
s'ils
taient vots
janvier 1918, v. Rev. dr. public, 1918, p. 57.

cit.,
Ire d. fr.; p. 627.
Arrt du 2
juillet
1915
concernant
les
outrages envers les peuples et

et la vente de l'alcool.
chefs d'Etat trangers; arrt du 27 aot 1914 sur la fabrication

(108)
(109)
Ex.
Ex.
Arrt du 2 septembre 1916 interdisant le commerce du lait.

Arrt du 18 septembre 1916 crant l'impt sur les bnfices de guerre.
LE POUVOIR EXCUTIF
93
du pouvoir lgislatif, mais d'une

comptence gnrale et illimite. Elle a t
sous la forme collgiale et sous le contrle de
s'agir en l'espce d'une dlgation
vritable dictature
exerce d'ailleurs
l'Assemble fdrale
demand
prventivement,
le
Conseil fdral a parfois
de l'Assemble, par exemple pour l'tablissement
l'avis
d'un impt fdral de guerre; posteriori,
Conseil a d assez
le
frquemment, sinon en 1915, du moins dans les annes suivantes,

rendre compte l'Assemble de l'usage qu'il avait fait de ses
pouvoirs.
On
a tent de donner ce
gouvernement de
fait,
cette dictature
despotique, quoique contrle, un fondement constitutionnel.
On
rappel les prcdents de 1870 (110); mais la coutume est insuffi-
condamne par
sante pour crer le droit, lorsqu'elle est

tution crite.
On
la Consti-
a invoqu (111) l'article 85-6 de la Constitution
fdrale ainsi conue
Les affaires de
Conseils sont notamment les suivantes
comptence de ces dejx

mesures pour la
la
....6 les
sret extrieure, ainsi que pour le maintien de la neutralit de

Suisse. Alors
mme
qu'il
!;;
ne s'agirait pas dans ce texte de dlimi-
ter les matires fdrales et les matires 'cantonales,
rien en lui
n'autorise les autorits comptentes prendre ces mesures en dehors,
des formes constitutionnelles des lois ou des actes administratifs.

L'infraction constitutionnelle
du
fait
de
du 3 "aot 1914
la loi
est d'au-
tant plus grave que la Constitution suisse tire sa force de la sanction populaire. Or, la loi vise
la revise,
ne peut modifier
Constitution,
la
Conseil fdral l'enfreindre

certaine
suspend
la Constitution, c'est--dire
sans l'assentiment populaire. Et
si
comment
l'Assemble fdrale
peut-elle
habiliter
le
X'est-ce pas galement dans une
mesure substituer au gouvernement direct le gouvernement

une assemble de modifier une
reprsentatif, c|ue de permettre
fondamentale vote par le peuple ? C'est encore porter atteinte

au fdralisme mme et lui substituer un systme unitariste, que
de permettre h l'Assemble lue par le peuple de droger une
Constitution qui doit tre \ote par la majorit des cantons (112).
loi
D'une manire gnrale,
condamne
la
l'Assemble
droits
En
loi
fdrale
du peuple
ralit,
la
l'arti'cle
71
de
la
Constitution
fdrale
des pleins pouvoirs en dictant le principe que

et
ne peut lgifrer que
des cantons
sous
rserve
des
doctrine (113) et la jurisprudence (111) ont d
fllO) Voyez le discours de M. Ador au Conseil national, le 15 dcembre 1915, Gaz.

de Lausanne du 18 dccomhre 1913.
(111) Voir E. O. von Waldkirch, Die Nolverordnnoen im Schweizerischen Bundex-
nlnnlsrecht. Berne, 1915.
ni2^ Cf. Carr do Malborg, op. cil. p. 611 en note.

Hrni. De l'lnl de nces.iit en droit pnblic fdral suisse, Genve. 1917
(114) Arrt du Tribunal fdral du 14 dcembre 1915; aff. Millioud, Heu. dr. publie,
(113)
1917, p. 235.
94
dfendre
sit
la solution
adopte par la thorie allemande de la ncesen effet, justifier l'autorisation
cette dernire seule peut,
donne par une Assemble lgislative au pouvoir excutif de droger par un dcret des dispositions de la Constitution. Un arrt du
Tribunal fdral du 14 dcembre 1915 dclare, conformment aux
rquisitions du professeur Burckhardt, qu'u il n'est pas douteux
que, lorsque par suite de circonstances extraordinaires, le Conseil
fdral est charg d prendre toutes les mesures exceptionnelles
ncessaires pour le bien public menac, il ne saurait tre li par
la Constitution dans cette uvre indispensable . C'est le principe
ncessit n'a pas de loi . Mais au moins dans les anciennes
Constitutions allemandes et dans l'ancienne Constitution autrichienne, ce pouvoir sp'cial de Notverordnung tait-il prvu par
les textes crits
une telle prvision est absente de la Constitution
:
parfois invoqu, autorise bien l'Assemble

prendre des mesures urgentes sous forme non pas de lois, mais
d'arrts soustraits la votation populaire; mais les auteurs dclarent que cette facult pour l'Assemble fdrale de dcider qu'un
suisse.
L'article 89,
arrt possde un caractre d'urgence, ne peut servir soustraire

au rfrendum des prescriptions qui, raison^ de leur porte gnrale, doivent y demeurer soumises (115). C'est d'ailleurs une facult
qui est ouverte en toute circonstance et non seulement en \aie
d'vnements exceptionnels. Or, en temps normal, personne ne
soutient que l'Assemble, sous prtexte d'urgence, peut droger
la Constitution. Enfin, aucun texte ne prvoit, mme en cas d'urgence, que des mesures qui sont du ressort de l'Assemble fdrale peuvent tre prises par le Conseil. C'est donc en vertu du
seul principe que l'Etat ayant droit l'existence, droit naturel
suprieur au droit crit, que des organes de cet Etat se sont soustraits aux exigences de l'ordre constitutionnel
en sortant du droit
positif, du rgime de la lgalit,
ils sont
entrs dans le seul
domaine des faits. Aussi ne peut-on dire, avec certains auteurs
suisses (116), que la loi du 3 aot 1914 sur les pleins pouvoirs a
constitu une dlgation du pouvoir lgislatif (117), puisqu'elle a
reconnu au Conseil fdral une comptence illimite dpassant
celle de l'Assemble fdrale elle-mme; on ne peut dlguer plus
de pouvoirs qu'on n'en possde soi-mme: l'Assemble a seulement, par son abdication, institu une dictature (118).
:
(115)
5'd..
Burckhardt.
Kommentar der Schweiq. Bundesverfassung com
29
mai
1874,
p. 719.
Hrni, op. cit., p. 153: Waldkirch, op. cil p. 101-102.

Tribunal fdral dans son arrt du 14 dcembre 1915 a refus de contrler
la lgalit des Arrts du Conseil pris en excution de la loi du 3 aot 1914, il l'a
fait non pas raison du caractre lgislatif de ces actes, mais raison du caractre
illimit des pouvoirs confrs au Conseil.
(118) Cette dictature a d'ailleurs t accepte par l'opinion publique malgr les
(116)
(1171 i le
LE POUVOIR EXCUTIF
95
Bien que la France ft la partie principale en cause dans laguerre et ait mobilis le plus compltement ses forces nationales,
cependant le rgime de la lgalit n'a jamais t suspendu en ce
sens que, quelles que fussent les mesures prises par le gouverne-
ment,
les
tribunaux ont toujours affirm leur droit d'en contrler

que le Conseil d'Etat ait dclar recevable le recours
la lgalit, soit
pour excs de pouvoir port contre

les
elles
devant
lui (119),
soit
que
tribunaux judiciaires aient accueilli l'exception d'illgalit invo-
par des contrevenants (120). Toutefois, le pouvoir

la Rpublique a t parfois considr
comme plus tendu pendant la guerre que durant la paix d'une
part, une certaine doctrine et la jurisprudence administrative ont
admis que le Prsident avait pendant la guerre un pouvoir d'initiative rglementaire lui permettant sous certaines rserves de droger aux lois; d'autre part, le lgislateur lui-mme est intervenu en
maintes cir'constances pour habiliter le gouvernement rglementer nouveau des matires sur lesquelles statuaient des lois ant-
que contre
elles
rglementaire du Prsident de
rieures.
En
fait,
sous l'empire des ncessits urgentes et dans des cas
exceptionnels, durant la guerre, le Prsident a t
nment
des
de
prendre de
lois, les
la
guerre
nombreux
suspendant ou
;
amen
sponta-'
dcrets rglementaires drogeant
les modifiant.
Il le
ft
aprs avoir demand au Parlement
d'une srie de lois urgentes les 3 et 4 aot 1914,
surtout au dbut
le
le
vote prcipit
gouvernement,
prorogea les Chambres juspar voie de dcret toutes, les mesures

ncessaires la dfense nationale. Mmo dans les annes suivantes, alors que le Parlement tait runi, frquemment, pour hter
l'application de la mesure projete, il se dispensa de l'autorisation
lgislative et mit spontanment des dcrets rglementaires. Ceuxci, frquemment, ont drog des lois, les ont suspendues ou
modifies. Ainsi un dcret du lO septembre 1914 (121) a suspendu
l'article 65 de la loi de finances du 22 avril 1905, exigeant qu'avant
se dfiant de la nervosit de l'opinion,
qu'en
dcembre
prit
et
dangers qu'elle a prsents plusieurs reprises pour la Suisse et dont les moindres
n'ont pas t l'affairs des colonels en 1916 et l'affaire Hoffmann-Grimm en 1917.
V. cependant le Journal de Genve du 18 avril 1915.
En vue de rgularisor le procd employ en 1014, l'initiativo a l lance Genve;
en mai 1919, pour demander l'introduction dans la Constitution fdrale d'un article 85 bis qui permette, en cas de daner extrieur immdiat, menaant la scurit de la
Confdration, aux Chambres fdrales de dlguer au Conseil fdral tout ou pailie
de leurs attributions pour une dure de trois mois. Le Consil fdral devrait dans le
mme dlai soumellre cette mesure la ratification du petiple et des cantons.
\'oir
Revue du droit publiq, 1919, p. 441.
(119)
8 sept.
Conseil
(1201 Cass..
(12n
d'Etal,
30
juillet
1915,
Verrier Bec,
1918.
J.
3t1
nov. 1916, Fev. dr. public, 1917. p. 307.
0[[. 11 sept. 1914, p. 7883.
p.
257;
aoiM
1918,
Jm
loi,
96
mesure
toute
disciplinaire
contre
prise
lui,
un
fonctionnaire
reoive communication de son dossier; un dcret du 16 septembre

1914 a suspendu les Conseils de discipline; un dcret du 9 septem-
bre 1914 (122) a suspendu l'article 13 de la loi de 1834 sur l'tat

des officiers qui ne peuvent tre mis en rforme sans l'avis pralable d'un Conseil d'enqute; des dcrets (24 nov. 1914, 24 janvier
1915, etc.), ont ajourn des lections dont des lois fixaient l'poque;
un dcret du 6 septembre 1914 (123) a institu de nouvelles juri-
pnales militaires devant lesquelles l'accus perdait les

\e Cod de justice militaire devant les Conseils de guerre; d'autres ont modifi les lois sur le recrutement et
l'organisation de l'arme (124) (versement des auxiliaires dans le
dictions
garanties offertes par
arm;
service
,
des rforms,
revision
etc.).
L'illgalit
de ces
eux-mmes tait si peu douteuse que la plupart ont

soumis par le gouvernement au Parlement la session de 1915
dcrets pris n
t
pour
tre transforms en lois. Trente-quatre de ces dcrets ont t
convertis en
un
texte lgislatif
par
la loi
du 30 mars 1915
(125).
l'habitude prise a persvr et durant les annes suivantes,
Mais
malgr
la
prsence du Parlement, de nouveaux rglements ont t
pris qui drogeaient des lois
antrieures
tels
les
dcrets du
de l'exploitation industrielle de
services publics; du 16 avril 1917, sur la consommation de l'essen'ce
de ptrole; du 19 avril 1917, sur la fabrication et la vente de la
31 octobre 1916 sur
la rquisition
ptisserie, tous dcrets portant atteinte la libert

et
de l'industrie.
du commerce
Des auteurs ont fait appel la thorie ci-dessus expose de la

pour accorder au Prsident de la Rpublique le pouvoir
de faire ces rglements de ncessit drogeant aux lois. On a
aujourd'hui, crit M. Duguit (126), une tendance marque admettre, et personnellement nous sommes dispos admettre, qu'au
cas de cifconstances graves, par exemple au cas de mobilisation
gnrale de l'arme, au cas de guerre trangre, le gouvernement
ncessit
peut prcisment, raison de ces circonstances tout fait 'exceptionnelles, faire des rglements valides sur des matires sur les. Mais l'auteur
au gouvernement qu' deux conditions
impossibilit de runir le Parlement pour lui demander une loi,
d'une part, et, d'autre part, soumission du rglement l'approbation du Parlement, lors de sa plus prochaine runion. Nanmoins,
ces dcrets-lois seraient valables ah initio, 'comme rglements de
quelles
il
ne
le
n'accorde cette
(122)
Ibidem,
p.
pourrait pas en temps normal
facult
7884.
(123) J. 0[[., 7 sept. 1914, p. 7866.
numrs dans la loi du 30 mars 1915.

mars 1915, 3 aot 1915, 16 oct. 1915,
(124)
Voyez
(125-)
Cf. lois
(126)
Duguit, Droit constitutionnel.
les 34 dcrets
du 26 dc.
1914, 17
3' d.,
1918, p. 521.
15 nov. 1915. etc.
LE POUVOIR EXCUTIF
En consquence,
ncessit.
tous les dcrets pris
il
97
faudrait considrer
notamment pendant
la
comme
rguliers
priode d'aot dcem-
bre 1914 sur des matires lgislatives et qui ont t transformes en

loi^ le 30 mars 1913; seraient au. contraire frapps de nullit ceux
de ces dcrets qui, pris pendant la mme priode, n'ont pas t
D. 10 sept. 1914 et
soumis l'approbation du Parlement (ex.
16 sept. 1914, modifiant le rgime lgal de la discipline des fonc:
ou ceux qui ont t pris pendant une session du

Parlement (ex. D. 31 octobre 1916 sur les rquisitions de l'exploitation de services publics).
C'est l une solution arbitraire qui a son fondement dans la
raison pure et dont l'auteur n'apporte pas la justification en droit.
Sans doute on pourrait voir dans cette conception une gnralisation de la procdure de la loi du 3 avril 1878 et de celle du
l'une autorise le Prsident de la Rpublique
14 dcembre 1879
dclarer l'tat de sige en l'absence des Chambres, mais celles-ci
se runissent deux jours aprs de plein droit pour statuer sur son
maintien; l'autre lui permet, pendant la prorogation des Chambres,
d'ouvrir, par dcret en Conseil d'Etat, des crdits supplmentaires
ou extraordinaires, mais ces dcrets doivent tre soumis la
sanction des Chambres dans la premire quinzaine de leur plus
prochaine runion . Toutefois, aucun motif de droit n'autorise
tendre 'ces dispositions exceptionnelles des hypothses autres
que colles qui sont expressment prvues par le lgislateur. Notre
Constitution ne donne en aucune circonstance au Prsident de la
Pipublique le pouvoir que possdait Louis XVIII de faire des
rglements ncessaires pour la sret de l'Etat (127). Notre
droit public ne lui confre pas la prrogative dont sont investis
les chefs des Etats allemands,
de prendre des Notverordnungen (128) la ncessit ne cre pas le droit et ne remplace pas la
loi, laquelle le Prsident de la Rpublique, comme les autres
agents administratifs, en temps de guerre, comme en temps de
paix, demeure soumis, et qu'il est charg de faire excuter.
tions publiques),
:
Aussi est-ce en se plaant sur
le
terrain de l'excution des lois,
base du pouvoir rglementaire du Prsident de par

la
loi
constitutionnelle
du 25
l'article
3 de
que la jurisprudence
comptence du Chef de
fvrier 1875.
administrative s'est efforce d'tendre la
l'Etat. D'une manire gnrale, le Conseil d'Etat a interprt trs

largement les textes accordant aux diverses autorits administratiês et, par suite, aux autorits militaires dans l'tat de sige, des
pouvoirs de police; il l'a fait non seulement h raison de l'tat de
fl2")
Charlp de 1814,
(128^ Ci-dpssus,
E.
T.
II.
II.
art.
p. 86.
14.
Cf. Constilulion
allemande du
11
aot 1919, art.
48.
9(S
sige (129), mais aussi raison de l'tat de guerre.
Ainsi,
il
reconnu un priet maritime le droit de rglementer la libert

individuelle de certaines personnes sous peine d'expulsion d'un
camp retranch, ou bien la libert commerciale de dbitants de
boissons, sous peine de fermeture administrative, 'crant ainsi des
dlits et des peines qu'en temps de paix ne pourrait instituer l'autorit muni'cipale (130); il a admis qu'une Commission militaire de
rseau pouvait modifier le rgime lgal de la responsabilit des
transports par chemin de fer (131); il a reconnu l'autorit administrative le droit d'expulser un national d'une partie du territoire
franais (132). etc.. Selon lui, les limites des pouvoirs de police
dont l'autorit dispose pour le maintien de l'ordre et la scurit ne
sauraient tre les mmes dans le temps de paix et pendant la
priode de guerre, o les intrts de la dfense nationale donnent
au principe de l'ordre public une extension plus grande et exigent
pour la scurit publique des mesures plus rigoureuses (133) .
La
mme
blique
le
doctrine
le
conduit accorder au Prsident de la Rpu-
droit de prendre toutes
mesures commandes par
les
circonsinnces, en vue d'assurer dans l'intrt de la dfense natiol'excution de la loi, alors* que l'accomplissement des forma-
nale
une loi est rendu impossible par suite d'vnements de guerre . Ainsi, la loi du 4 avril 1839 donne au gouvernement le droit de mettre les officiers gnraux en retraite; la
loi du 16 fvrier 1912 prescrit que la mise la retraite d'office des
gnraux ne sera prononce qu'aprs avis du Conseil suprieur
de la guerre. La seconde n'est donc que l'accessoire de la premire.
Or, pendant la guerre, le Conseil suprieur ne peut se runir. Fautil laisser en souffrance la loi de 1839, malgr les graves inconvnients que peut prsenter la paralysie du droit gouvernemental
dans les oprations militaires ou, au contraire, la loi de 1912, qui
n'organise qu'une procdure ? Le principal devant l'emporter sur
l'accessoire, le gouvernement a pris le dcret du L- aot 1914 qui
suspend pour la dure de la guerre la garantie prvue au profit
des gnraux par la loi de 1912, et le Conseil d'Etat a dcid que
ce rglement tait parfaitement rgulier (134). D'aprs' l'arrt prononc, serait lgal tout rglement du Prsident de la Rpublique
pi^scrites par
lits
'
destin procurer l'excution d'une loi gnrale,
modifie une
(129)
cl
loi
secondaire dont
V. Conseil d'Etat,
aot 1915,
le
mme
lorsqu'il
respect est rendu impossible
Melnotte, Rev. dr. public 1915, p. 700
ci-dpssus p.
(130) Conseil d'Etal, 28 fvrie;- 1919, Dol
et
Laurent, Rer.
dr.
public.
et
1019,
not 1919, Saupiquel et Vion, Eev. dr. public, 1919,

(132) Ccmseil d'Etat, 9 fvrier 1920, Musart, ibid. 1920, p. 88.
1er
(131)
Conseil d'Etat,
(133)
Mme
(134)
Conseil d'Etal, 30
1915,
p.
479.
suiv..
p.
.'^3!
p.
SSf
339.
arrt.
juill.
1915,
Verrier.
Bec,
1915,
p.
257,
et
Eev. dr. publi
LE POUVOIR EXCl TIF

raison des vnements de guerre,
rt tie la dl'ense
nationale et
si
bres pour tre transforme en
mme
99
mesure
dans l'intsoumise aux ChamLe rglement serait valable ds
si la
est prise
elle doit tre
loi.
lgislative.
Le Conseil
montr moins exigeant sur les conditions de
Aalidit dans des arrts ultrieurs
un dcret du 30 novembre 1917
apporta au commer'ce de la boulangerie et de la ptisserie diverses
son origine, avant

d'Etat s'est
l'approbation
mme
restrictions,
pour
les
la
notamment l'emploi de certaines
boulangeries
auraient
dtenteurs
qui,
employer
jni les
empcher
Cette dernire tait destine
(art. 10).
fraude des boulangers
la
panifiables
farines
ptisserie (art. 16) et la mise en vente de ptisseries dans
la ptisserie.
de
farines
panifiables.
Sur recours du Syndicat
boulangerie pour atteinte la libert du commerce consaVre

par la loi de 1791, le Conseil d'Etat, en juin 1920, a dclar ([ue
de
la
rglement
le
n'tait
pas entach d'excs de pouvoir.
ment, charg par diverses

taire et civil,
L;ouêrne-
le
de pourvoir au ravitaillement mili-
lois
ayant l'obligation de prendre ces mesures exception-
marche rgulire tait intiLe Conseil d'Etat ne

parat mme plus juger ncessaire, pour que le rglement conserve
sa validit, que celui-ci ne droge qu' une loi de forme on une
pour assurer
nelles
mement
lie la
'ce
ser\ice dont la
dfense nationale.
(135)..
secondaire, et l'approbation lgislative escompte
loi
indique commue indispensable
pour donner
cet
n'est
plus
sa
force
acte
initiale.
La doctrine formule par
le
Conseil d'Etat n'a pas de base dans
Constitution. Xi les lois constitutionnelles de 1875, en cas de
la
guerre, ni la
loi
du 9 aot 1849. sur
l'tat
de
sisre.
ne modifient
le
Conseil d'Etat, qu'aux termes de
l'art. 3 de la loi constiRpublique surveill et assure

l'excution des lois; qu'il lui incombe ds lors d'dicter toute poque les prescriptions indispensables quf> comporte cette excution, selon les ncessits rsultant de
circonstances et conformment au but que s'est propos le lgislateur, considrant
qu' la date o le dcret attaqu a t pris, le dficit de la production en crales
ot les difficults croissantes des transports imposaient au gouvernement, charg par
le' direrses lois susvises de pourvoir au ravitaillement militaire et civil, l'obligation
de prendre des mesures exceptionnelles pour assurer ce service, dont la marche
rgulire tait intimement lie la dfense nationale; que spcialement, la limitation
des disponibilits en farines panifiables rendait indispensable une r.cleinciiljtlion plu<
stricte, en vue d'en viter le gaspillage: que les boulangers, raison mme du
(135'
Considrant, dit
tutionnelle
fait
qu'ils
le
du 25 fvrier
taient
1875,
dtenteurs
de
le
prsident- do
ces
farines,
la
devaient
tre
l'objet
de
dispositions
de nature les empcher d'affecter des denres panifiables

un emploi autre que la fabrication dti pain; que c'est dans ce but qu'interdiction
leur a t faite, par le dcret attaqu, de fabriquer, mettre en vente ou vendre de
ptisserie, biscuiterie ou confiserie, et qu'ainsi cette interdiction rentrait dans
la
l'exercice des pouvoirs confrs au chef de l'Etat par la loi du 25 fvrier 1875; que si
c'est seulement le 10 fvrier 1918 que l'autorit lgislative, en confirmant les rgles
poses par ledit dcret, leur a donn pour l'avenir la sanction des pnalits spciales
qu'elle a dictes, il n'en rsulte pas que ladite rglementation fut, antrieurement
cette dernire date, entachi> d'excs de pouvoir. (Le Temps, 26 juin 1920.)
particulirement svres,
et
lOU
suivant lequel la comptence rglementaire du

Chef de l'Excutif se rduit un pouvoir d'excution des lois. Le
Prsident, d'aprs l'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 fvrier
1875, est charg de l'excution des lois, de toutes les lois, et il ne
peut assurer cette excution que par des moyens lgaux. Dans
certains cas, notamment en matire douanire, le Prsident est
auioris par des lois spciales (136) suspendre l'application de
droits de douane ou en imposer de nouveaux; nous verrons qu'au
cours de la guerre des lois particulires lui ont confr un pouvoir
de suspendre des lois ou de poser des rgles nouvelles; mais, par
l mme que ces dispositions exceptionnelles ont t expressment
principe gnral
le lgislateur, elles confirment la rgle gnrale.

Faute d'une disposition 'constitutionnelle gnrale analogue celle
de l'article 14 de la Charte de 1814, on ne pourrait justifier la doctrine du Conseil d'Etat qu'en faisant nouveau appel l'tat de
ncessit, qui n'a jamais t une source de droit public.
formules par
Aussi, en gnral, la jurisprudence judiciaire, inspire par un

moins politique et plus juridique que le Conseil d'Etat, s'est-
esprit
elle refuse
sanctionner les rglements spontans modifiant des
La Cour de cassation
lois antrieures.
a jug,
non seulement que
l'tat de sige ne donnait l'autorit militaire que les attributions

de l'autorit civile (137), mais encore que l'tat de guerre n'augmentait pas les pouvoirs de cette dernire. Elle a, en consquence,
considr
comme
illgaux et dpourvus de force obligatoire, par
exemple, les dcrets du 7 janvier 1915, interdisant l'absinthe et

portant rglementation de l'ouverture de nouveaux dbits de boissons en modifiant ainsi la loi du P'' juillet 1880 (138); le dcret du
30 novembre 1917, interdisant la fabrication de la ptisserie aux
que le Conseil d'Etat vient de lgitimer (139); le

dcret du 3 mai 1917, prescrivant le blutage du bl 85 /o, qu'une
loi antrieure fixait 80 / (140), se fondant simplement sur la
rgle qu'un dcret ne peut modifier une loi antrieure, mme pour
procurer l'excution d'une autre loi.
Quoi qu'on en dise, ce point de vue juridique ne compromet pas
l'intrt politique de la dfense nationale. Les rglements incrimilis auraient pu parfaitement tre vots comme lois par le Parlement (141). L'urgence invoque n'est pas toujours plausible taitboulangers
et
(136) L.
1906, 29
(137)
17 sept. 1814, 15 juin 1861, 29
mars
mars
Ci-dessus, p. 25, note 57.

30 nov. 1916 et 5 janv. 1917; Nmes,
(138) Cass.,
(139) Cass., 31
(140) Cass., 3
(141)
1887,
mai
1892, 17 dc. 1897. 12 juill.
nov. 1917,
1915,
1-2
nov. 1915.
1918, Gaz. pal., 29 juin 1918.

S., 17.
I.
145 et note
Roux
Doumer, au Snat, sur le projet qui devait devenir la loi

rapport du 14 janvier 1915 au J. 0//., Doc. pari., Snat, 1915,
Il n'est pas besoin de faire remarquer combien cette thorie (du
Cf. le rapport de
du 30 mars
annexe 3, p.
11 janv.
1910.
LE POUVOIR EXCUTIF
indispensable de modifier
il
la
101
procdure de
mise
la
la
retraite
des gnraux, alors que l'intrt national exigeait simplement que
des incapables fussent privs d'emploi
Qu'on n'invoque pas
les
Parlement, en une seule

sance d'aot 1914, a vot sans discussion une quinzaine de lois
demandes par le gouvernement, dont une 'confrant ce dernier,
nous le verrons, des pouvoirs exceptionnels. Le Parlement, il est
cette prorogation est
vrai, a t prorog d'aot dcembre 191 i
lenteurs de la procdure lgislative
le
nettement contraire
dans
de
l'esprit
la
Constitution, et c'est surtout
les circonstances tragiques traverses
par
trle parlementaire pouvait tre ncessaire.
pays que
le
En
le
con-
tout cas, la prati-
que inconstitutionnelle des dcrets-lois a normalement continu,

mme pendant les sessions des Chambres. Nous ne disons pas que
prisse le pays plutt qu'un principe et qiie la patrie doive tre
sacrifie
Dans des circonstances tout

gou\ernement non seulement peut, mais
la lgalit.
tionnelles le
fait
excep-
doit,
com-
mettre une illgalit (142). Au cours d'une discussion sur une grve
des chemins de fer et la mobilisation d'une partie du personnel des
Compagnies, le Prsident du Conseil disait la tribune de la

Chambre, le 29 octobre 1910 Si en face d'une ventualit qui
aurait mis la patrie en danger, le gouvernement n'avait pas trouv
:
dans la loi la possibilit de dfendre l'existence d"^ la nation en

sauvegardant ses frontires, s'il n'avait pu s'assurer la disposition
de ses chemins de fer, c'est--dire des instruments essentiels de la
d recourir l'illgalit, il y serait all;

Le gouvernement peut accomplir
il a le devoir de le faire; il engage ainsi
sa responsabilit pnale, il en sera relev par un bill of indemnity,
par une amnistie, d'autant plus facilement accorde qu'il dmondfense nationale,
et-il
son devoir et t d'y

ainsi des actes illgaux,
aller.
trera
plus clairement
de
mesure prise en dehors des formes constitutionnelles
la
le
pril
national,
la
ncessit et l'urgence
(143).
Gouvernement, de ne pas observer
les formes lgales dans les circonstances^ excepdangereuse. Admise, elle ouvrirait la porte au
plus complet arbitraire et pourrait conduire un gouvernement peu scrupuleux se
mettre au-dessus des lois... Les dcrets sont illgaux; si votre sanction ne venait
donner force de loi leurs dispositions, ils conserveraient ce caractre d'illgalit et
pourraient tre annuls pour excs de pouvoir avec toutes les consquences de droit
qu'une telle annulation entrane.
tionnelles
(142)
traverses
en
Le Parlnment peut
1914)
est
se trouver dans rimpo.=sibilit absolue de se runir. Ainsi,
suite de l'invasion de
presque toute la Belgique par les armes allemandes, le

Parlement belge ne pouvait certes dlibrer. Aussi, le Gouvernement royal a pi'is, en
l'absence des Chambres, les mesures lgislatives ncessaires
par exemple, il a
impos le service militaire obligatoire tous les Belges de 18 25 ans. (Le Temps,
la
mars
1915.)
On
sait qu'au moment du conflit francoanÎais de Fnchoda et au muiucnt

franco-allemand d'Algsiras, des dpenses considrables ont t engages,
sans l'autorisation du Parlement, par le Gouvernement, qui a obtenu ullrieurcmenl
l'assentiment des Chambres.
(143)
du
conflit
102
pas moins vrai que

gouvernement qui dispose de
accompli sera illgal; mais

publique aura le moyen
d'en assurer l'excution en attendant que le Parlement vienne
rtablir la lgalit viole, en dictant sous forme lgislative la mesure prise et absoudre le gouvernement des infractions commises
par l'mission du rglement et par ses mesures d'excution (144).
11
le
n'en" reste
l'acte
la force
Tout au contraire, aucune disposition constitutionnelle ne

s'oppose en France une extension limite du pouvoir rglemenau Prsident de
taire
la
de cette facult, pendant
Rpublique par voie lgislative, et il a t

la guerre, fait une large application sus-
ceptible do parer tous les besoins.
En
effet,
3 de
l'article
constitutionnelle
du 25 fvrier 1875 ne restreint pas
d'intervention
un ordre de matires dtermines;
tout dcret pris en excution des lois
et,
est
la loi
champ
le
rgulier
par consquent, d'une
loi
un objet dtermin.
Il ne faut pas \oir dans cette renonciation du Parlement rglementer un objet dtermin une dlgation du pouvoir lgislatif,
car elle ne confre par un pouvoir nouveau l'autorit rglementaire, elle lui soumet un objet nouveau. Frquemment, pendant
la guerre, le Parlement a autoris le Prsident ou l'a invit
spciale habilitant le Prsident statuer sur
statuer sur des objets dtermins, auparavant rgis par des lois,
en levant ainsi
tence
prononc auparavant "contre sa compdu 5 aot 1914 ont permis au Prsident de
l'interdit
ainsi, des lois
proroger par dcret les chances de valeurs ngociables, de suspendre les prescriptions et premptions, d'augmenter la facult
L'acte lgislatif |)ar lequel la Chambre vient donner au rglement nue force
une valeur, que ce dernier ne trouv pas en lui-mme du fait de son auteur, ne
constitue pas cependant une ratification , malgr l'expression employe par la
L. 30 mars 1915.
plupart des lois confirmatives dictes pendant la guerre. Ex.
art. 1er
Sont rolifis j.t'ur leurs dispositions avoi.' force de loi..,, etc. On ne peut
ratifier ce qui est nul. Aucune loi ne peut donner de valeur juridique un acte
ine.xistant. Sans doute le dcret a une, valeur de fait, et le Gouvernement peut eu
assurer l'e.xculion par la force. On a dit qu'il a\ail ime valeur provisoire que le
lgislateur viendra parfaire et consolider, comme il le fait pour !(-= rglements douaniers
provisoires prvus par la loi de 1892. Mais si, comme nous l'axons vu, le Prsident
ne peut dicter des rglement.-; que pour l'excution des lois, le rglement suppose
l'existence antrieure de la loi. et le pouvoir lgal du Prsident ne nat qu' partir
d.i moment o la loi qu'il s'agit d'excuter a t vote. Ce serait intervertir les rles
qu3 de donner l'initiative l'autorit rglementaire et l'applicalion l'autorit lgis(144)
et
ce
lative.
En
empliiyanl l'expression de
firmer
l'effet
produii'e
pris.
Le
rtroactif
donn
aux rglemciits
ratification
la loi
Je
P.nrienient a voulu sans doute con-
vote; ces lois confirmatives ont entendu faire
licts leur effet
partir du jour o le Prsident les avait
lgislateur peut toujours donner la loi un effet rtroactif, mais
il
ne peut,
un acte inexistant comme accompli sans pouvoir lgal; ce

mconnatre l'article 3 de la loi conslituliunnelle qui n'autorise que des rgle-
valider rtroactivement
serait
en excution d'une loi. En ralit il dict personnellement des prescripaux dispositions du dcret, et il fait rtroagir leur entre
en vigueur la date du dcret. Celui-ci est disparu, mais son contenu devient loi.
(Voyez l'analyse de cette opralion dans Carr de Malberg, op. cit., p. ('84 et s.)
ments
faits
tions lgislatives identiques
I.E
d'mission de
POL\OIR rXKClTIF
Banque de France
la
(lio),
103
d'ouvrir des
crdits
mme
au cours de la guerre,
alors que le Parlement n'interrompait gure ses sessions, de trs
nombreuses lois ont encore fait appel au pouvoir rglementaire du
Prsident (ex.
loi du 20 avril 1916, lui permettant de taxer les
supplmentaires
et extraordinaires;
denres;
loi
du 22
tives ainsi
avril
1916,
l'autorisant
taxer les
frets
de
gouvernement a largement us des prrogaattribues au Prsident de la Rpublique, sous le con-
'ciiarbon, etc.).
Et
le
trle des tribunaux administratifs et judiciaires (146).
Mais sur l'iUendue des pouvoirs confrs par ces lois au Prsiles deux tendances qui se sont manifestes
l'gard des rglements spontans. D'une part, la jurisprudence
administrative interprte largement les attributions du Prsident.
Ainsi, d'aprs une loi du 5 aot 1914, pendant la dure des hostilits, le gouvernement est autoris prendre, dans l'intrt gnral, par dcret en Conseil des ministres, toutes les mesures ncessaires pour faciliter l'excution ou jôur suspendre les el'ets des
obligations commerciales ou civiles . En consquence, deux
dcrets du 27 septembre 1914 et 14 septembre 1915 ont suspendu
toute action en paiement des oprations de Bourse antrieures au
4 aot 1914. mais en dcidant que les sommes dues porteraient un
dent nous retrouvons
intrt moratoire de 5, puis de 6
"/o.
Cette dernire disposition ne
loi, d'autant moins

vendeurs terme. Cependant, le Conseil d'Etat a rejet un recours en annulation contre
lesdits dcrets pour ce motif que le lgislateur a entendu laisser
l'autorit charge de les rsoudre la libert d'apprciation la plus
large en ce qui concerne les mesures prendre et les* modalits
leur donner, sous la seule rserve de n'agir que dans l'intrt gnral (147). C'est *econnatre un rglement le pouvoir de droger
parat pas
qu'elle a
(145)
entrer dans les prvisions de la
pour
rsultat de favoriser les
Disposition abroge par la loi du 5 mars 1019, mais rtablie dan? la loi de
juillst l>20 qui limite rmission au maximum de 43 milliards.
Conseil d'Htal, 3 aot 1918, La Loi, 8 septembre 1918.
finances du 31
(1461
mme de l'article 2 de la loi

au gouvernement, raison des circonstances exceptionnelles, le pouvoir d'dicler des dispositions drogatives au droit commun et qu'en
gard la diversit et la complexit des questions poses, le lgislateur a entendu
laisser l'autorit fhnrgc de les rsoudre la libert d'apprciation la plus large en
ce qui concerne les meswes prendre et les modalits leur donner sous la seule
rseri'c de n'agir que dans l'intrt gnral:
Considrant qu'en dcidant, la suite de l'ajournement de la liquidation des -ipralions ternie dans les Bourses de valeurs, que les acheleure seraient fenu de plein
droit d'intrts moratoires 5 /, le gouvernement n'a point en vue, comme le
souliaitait le requrant, de favoriser les vendeurs; qu'il s'est uniquement propos,
tenant compte des usagos en vigueur dans les Bourses de concilier les divers ;iillts en prps'iico et de rgler le plus quitableinent possible les consquences des
relards imposs dans l'excution des contrats; qu'il suit do J que, tant dans ses
termes que dans son esprit, le dcret attaqu est conforme l'intention qui a motiv la
dli'gnlioii CMnIcniie dans la lui du 5 aot l'Ml '('m:. Pnl.-. 15 mai 1920.1
(147)
du
[Considrant, dit
le
Conseil d'Etat, que l'objet
5 aot 1914 a t de confrer
LA RPUBLIQUE FRANrAISE
104
du Code civil par une^ rgle de droit nouvelle qu'il

Sur d'autres points, le gouvernement s'est galement arrog
l'article 1153
cre.
un vritable pouvoir
lgislatif
ainsi,
il
n'a pas hsit crer des
du moment, a-t-on
que la Dclaration des droits, qui, prvoit que nul ne peut
tre puni ou impos qu'en vertu d'une loi, n'a pas une valeur
peines et des taxes par voie rglementaire
dit,
constitutionnelle positive, la rgle nul dlit sans texte n'est plus
fonde que sur l'arti'cle 4 du Code pnal, la rgle pas d'impt

sans loi n'a pour base que l'article final de la loi annuelle de
finances
ces principes n'ont qu'une valeur lgislative et le rglement pris en vertu d'une dlgation du Parlement ayant force de
:
peut modifier les
loi
Sans revenir sur
lois antrieures (148).
cette
conception inexacte de
la
voir rglementaire du Prsident de la Rpublique,
jurisprudence judiciaire. D'une part, en
la
doctrine et
les lois qui
ont
gouvernement agir par voie rglementaire ont limit

autorisation un objet dtermin; elles ne peuvent tre
autoris
cette
effet,
faut se hter
il
condamnes par
d'ajouter que ces solutions ont t

la
nature du pou-
le
dpasses
actes accomplis en dehors de celte autorisation
et les
sont inoprants
ainsi
la
du 5 aot 1914 a bien autoris le

elle ne lui a pas permis, et par
loi
Prsident proroger les chances,

l
mme
elle
interdit,
lui
d'imposer des intrts moratoires (149).
D'autre part, les tribunaux judiciaires ont dni la lgalit de ces
mmes
dcrets moratoires imposant des obligations extra legem

en faveur d'intrts privs (150); saisis de poursuites pour infraction des rglements sur le ravitaillement, non seulement ils n'ont
pas sanctionn ceux qui drogeaient un loi antrieure non vise

par l'autorisation lgislative, mais encore ils se sont refuss infliger des peines autres que celles prvues dans les lois sur
lesquelles se fondait le rglement viol (151). Aussi, aprs l'chec,
en 1916, du projet gouvernemental de dlgation lgislative, dont
il sera parl plus loin, le Parlement s'est ressaisi et c'est par une
loi, celle du 10 fvrier 1918, qu'ont t dictes les sanctions aux
dcrets rendus pour le ravitaillement national (152).
(148) Cf.
(149)
Cf.
M. Ribot,
est vrai, accepte l'ide
Dh. pari, ch.
9 juillet 1915, J. o//.,
Wahl, Eev.
trim.
de droit
civil,
de dlgation; mais
la
juill.-dc.
lp.,
r.*I5,
p.
llR.
708 et
s.
l'auteur,
il
valeur de l'objection n'en est pas modifie
Cf. Jze, Rev. dr. public, 1920, p. 245.
V. Pau, 8 mars 1915, S., 15. 2. '1: Lyon, 3 juillet 1918, et Paris. 10 janv. 1920,
Gaz. Pal., 1920, p. 149.
(151 Cass., 31 mai 1918, Gaz. pal-, 29 juin 1918; Lyon, 26 dc. 1917, Gaz. trib., 12 janv.
150)
1918:
CL
Cass., 3 nov. 1917, S., 17.
D'aprs la loi du 10 fv.

six mois qui suivront la fin des
(152)
pendre, en^vue d'assurer

circulation,
la
le
vente, la mise
1.
145.
pendant la dure de la guerre et les

des dcrets pourront rglementer ou susravitaillement national, la production, la fabrication, la
1918,
art.
1",
hostilits,
en vente,
la dtention
ou
servant l'alimentation de l'homme et des animaux...
la
.
consommation de denres
En
outre a les infractions
LE POUVOIR EXCUTIF
105
La comptence du Chef de l'Etat, exerce en excution d'une loi

temps et dans son objet la rglemen-
spciale, limite dans le
par des peines fixes par le

du Parlement, appel frquemment convertir en loi le rglement pris (153), et sous celui
des tribunaux (154^), demeure dans les limites de la Constitution
la souplesse de l'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 f\rier
1875, qui charge le Prsident d'assurer l'ex'cution des lois, les
autorise, sans qu'il soit port atteinte l'article P"" de la mme loi
qui remet le pouvoir lgislatif aux mains du Parlement.
Mais, au contraire, serait inconstitutionnelle une autorisation
gnrale qui n'aurait de limites ni dans le temps, ni dans un objet
dtermin, parce qu'elle constituerait une vritable abdication du
Parlement qui, charg par l'article 1^" de la loi constitutionnelle
de lgifrer, renoncerait exercer cette fonction qui lui est impotation d'actes dtermins, sanctionne
lgislateur, s'exerant sous le contrle
se. Le 15 dcembre 1916, le ministre dposait devant la Chambre

un projet de loi aux termes duquel jusqu' la cessation des hostilits, le gouvernement est autoris prendre, par des dcret^
rendus en Conseil des ministres, toutes mesures qui, par addition
ou drogation aux lois en vigueur, seront commandes par les
ncessits de la dfense nationale, notamment en ce qui concerne
les
productions agricoles
et industrielles,
l'outillage des ports,
le
ravitaillement, l'hygine et la sant publique, le recrutement de la
main-d'uvre,
la rpartition des denres et produits,

pourra tre appliqu des pnalits fixer
dans des limites cjui ne dpasseront pas six mois d'emprisonnement et dix mille francs d'amende (154-) Ce projet, inspir plus
la
vente
leur consommation....
et
Il
aux dcrets pris par application de l'article prcdent seront punies de seize francs
deux mille francs d'amende et de six jours deux mois d'emprisonnement, ou de
l'une de ces deux peines seulement. En cas de rcidive, la peine d'amende sera de
deux mille six mille francs et la peine d'emprisonnement de deux mois un an.
C'est ainsi la loi qui par avance tablit les peines qui sanctionnent les dcrets ultrieurement pris. Sans doute le pouvoir excutif cre par ses dcrets les obligations
dont la violation constitue le dlit, dtermine ainsi les faits punissables, mais ce n'est
pas l une anomalie l'article 471 du Code pnal sanctionne des obligations cres par
des rglements venir et l'article 21 de la loi du 15 juillet 1845 frappe les contre
venants aux rglements actuels ou futurs sur la police des chemins de fer.
(153) La loi du 10 fvrier 1918 exige ainsi que le Gouvernement soumette les rglements pris pour son excution l'approbation du Parlement dans le mois qui en
suit la promulgation. Celte approbation parlementaire, la diffrence de celle qui
intervient sur un dcret spontan, ne vaut que pour l'avenir et ne rtroagit pas. Le
dcret a une valeur juridique par lui-mme, il est obligatoire depuis sa publication
parce qu'il est dict en excution de la loi spciale qui a charg le Prsident de
statuer sur un objet dtermin. Si le dcret n'tait pas soumis au Parlement,
l'poque prescrite, ou si le Parlement refusait de l'approuver, il serait abrog, mais
seulement partir de cette poque ou partir du refus du Parlement. Si au
contraire le Parlement l'approuve, le dcret devient loi
c'est la volont du Parlement qui produit dsormais ses effets juridiques et non plus celle du Prsident.
(154') Conseil d'Etat, 3 aot 1918, La Loi du 8 septembre 1918,
(154') Voir J. OU., Doc. pari., Ch dp., 191C, Annexe n" 5?783, p. 1785.
:
LA RPLBLIOLE FRANAISE
106
encore d
la loi italienne
du Defence of
the
Realm
des pleins pouvoirs du 20 mai 1915

act anglais
que
du 27 novembre 1914, souleva
des protestations politiques assez vives.
Non pas
srieusement des conflits entre les Chambres

dans les rglementations imposer, puisque
qu'il ft
craindre
gouvernement
et le
premires, con-,
les
servant leur prminence, pourraient toujours se saisir nouveau

et
lgifrer sur
"cutif,
un objet qui aurait
t rgl
par
qu'elles conservaient le vote des crdits et
mentaire; cet gard,
le territoire
pouvoir ex-
le
le
contrle parle-
franais et t plac dans une
pour les nouvelles colonies

du snatus-consulte de 1854; mais il ne faut pas oublier cependant
que cette prminence du Parlement et t menace par le droit
du gouvernement d'engager les crdits, avant l'octroi parlementaire, en vertu de la loi du 5 aot 1914, et que les inconvnients de
la mise en jeu de la responsabilit politique des ministres en temps
de guerre sont assez graves pour faire hsiter le Parlement devant
cette sanction. D'autre part, si le gouvernement, pour demander
l'octroi d'un pouvoir lgislatif gnral et indtermin quant son
tendue, invoquait la lenteur de la procdure parlementaire dans
situation analogue celle qui rsulte
le
vote de lois
dont l'mission
immdiates, on pouvait,
invoquant
les
ave'c
et
l'application
eussent d tre
raison, rtorquer cette assertion en
prcdents et notamment la sance de
la
Chambre
du 4 aot 1914, dans laquelle furent votes en quelques heures

une quinzaine de lois urgentes demandes par le gouvernement.
Il tait de plus possible d'acclrer encore le vote des lois par
une procdure d'extrme urgence, qui fut d'ailleurs effectivement
adopte la Chambre par une rsolution du 17 janvier 1917. En
ralit, il semble bien que le gouvernement, impatient du contrle
du Parlement, voult se passer du concours de ce dernier, comme
il
l'avait fait dans les premiers mois de la guerre, et laisser le
champ libre une bureaucratie surtout militaire vivement critique
par les Commissions des deux Chambres. Mais, en dehors de ces
'critiques d'ordre politique, le projet gouvernemental se heurtait
des principes juridiques incontests. Il octroyait au gouvernement (155) un pouvoir de lgislation gnral et illimit (156). Or,
d'aprs l'article P' de la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875
Le pouvoir lgislatif s'exerce par deux Assembles
la Chambre
des dputs et le Snat. Nul ne peut se dcharger d'une fonction
qui lui est impose, sur un autre organe ou agent. Ce serait modi:
(155) Dans une seconde rdaction cependant, l'adverbe notamment , plac avant
l'numrafion des matires lglemenler, disparut, ce qui liansformait lnumration
nonciative en une numrafion limitative et diminuait la force de l'objection constitutionnelle dirige contre le projet.
(156) En outre des critiques de fond diriges contre le projet, on a pu. juste titre,
dplorer la ngligence apporte sa rdaction
jusqu' ce jour, le pouvoir rgle:
mentaire appartenait au Chif du pouvoir excutif
et
non
au Gouvernement
LE POUVOIR EXKCLTIF
lU7
Le j)ou\oir constituant pourrait intercomptences constitutionnelles (IT)?); le Parlement anglais

a pu le faire parce que, n'tant pas li par une Constitution crite
et rigide, il est souverain. Les Chambres italiennes ont pu dlguer
leur pouvoir parce qu'elles ont le droit de modifier le slaluto par
une procdure simplement l^gislative. Mais le Parlement franais,
li par une Constitution crite qui ne peut tre modifie que par
une Assemble constituante distincte des Chambres constitues,
fier la loi conslilutiounellc.
vertir les
n'a
i)as
mme
la
Rpublique
lesquels
facult.
peut bien habiliter
Il
Prsident de
le
renonce temporairement statuer, parce
il
son pouvoir gnral; mais une renonciation totale

tituerait
ncanl
par
d( la
loi
constitutionnelle et
l'Assemble
constituante
du Parlement
(159),
il
fut retir
seules des lois particulires,
dans
le
par
comme
conserve
en bloc cons-
Le
de\ant
du
projet
l'hostilit
gouvernement. Depuis
lors,
celle
la rglementation de certaines
en gnral, sous
et,
ne pourrait tre
du 10 fvrier 1918, ont

Rpublique une comptence limite,
au Prsident de la
temps et flans son objet,
oprations dtermines
le
(jui
(L~)8).
15 d'cembre 1916 tait donc inconstitutionnel
attribu
qu'il
et
de sa part une abdication, un dessaisissement qui mettrait

l'iirlicle
que
vot
la
rglements sur des points dtermins sur
dicter des
la
rserve de soumettre
rglement l'approbation du Parlement lors do sa plus prochaine runion (160).]

le
Ainsi
(157)
Dite
la
d'avoir vot lo projot
ayant
polonaiso,
fie
lo
pouvoir constituant,
pu,
avant,
mme
ronstitution. on juillet 1920, devant les victoires russes, cons-
rgulirement une dictature collgiale. A la menace do l'invasion, la Dite a

rpondu par la constitution, l'unanimit, en vingt-quatre heures, du Conseil de la
Dfense nationale . La Dite souveraine abandonne un comit compos d'une
quinzaine de membres la facult de lgifrer, proclamer la mobilisation gnrale, diclor
toutes les rquisitions, faire la paix, etc., sa comptence no souffrant aucune restriction. Le nouveau conseil, avec ses pouvoirs quasi souverains, a t impos par la
menace holcheviste, mais la ncessit de sa cration est surtout due l'incapacit
d.' la Dite de donner naissance un gouvernomont fort, suffisamment libre et dgag
dos soucis d'ordre parlementaire. (Le Temps du 14 juinel l'J20.;
(1581 On a oppos l'article 3 de la Constitution du 15 fvrier 1875 l'article 1"
l'un ne limite pas rt('ndu" du pouvoir rglementaire, si ce n'est par la vague formule
qui exige que le rglement doit tre fait pour l'excution des lois, encore la coutume autorise-t-el!e les rglements spontans ne se rattachant aucune loi antrieure.
L'autre (l'arliclo 1') empcherait soulemont de donner force lgislative aux rglemonts
ainsi lo rglement ne lie pas le lgislateur qui reste matre de reprendre la
matire et de voter sur elle une loi qui prime le rglement. (Carr de Malborg
op.
cit.,
p. 605.) Mais l'article premier n'aurait plus alors aucun sens, car une loi ne
lie pas davantage le lgislateur qui la peut toujours modifier.
(InOi Rapport Viollotto du 20 dc. 101(5. Ch. dp., J. 0//., 1966, Doc. Pari., annexe
tituer
2836, p. 1858.
{l&Ti
A'oir
srie
la
d'arlioles
par le professeur Jze dans la Revue du

donns aux Gouvernements, pendant la guerre en
433, 553), aux Etats-Unis (0. D. P., 1917, p. 505: lOIS.
publis
droit public, sur les pleins pouvoi-s
Angleterre (R.
T).
P., 1017,
p.
14,
en Suisse (R. D. P.. 1017,
p. 224, 405; 1010, p. 441), en Italie (R. D. P.,

Barthlmy. Le droit public en temps de guerre, dans Rcv. dr.
pi.blic, 1015, p. 134 et s., 310 et s. 544 et s., 1016, p. 73 et s., 295 et s., 552 et s.; Le Gourrrncmenl lgislateur, dans Rer. politique et parlementaire, 1917, p. 5; Rolland, Le poiito/'r
p. 5 et p. 498)
1917,
p.
200).
Cf.
la rpublique franaise
108
3.
Pouvoirs discrtionnaires du
Prsident de la Rpublique
QUI SE rapportent AU GOUVERNEMENT INTRIEUR.

J'arrive aux pouvoirs discrtionnaires (161) du Prsident de la
Rpublique. Je les diviserai, d'aprs leur objet, en trois catgories
1 ceux qui se rapportent au gouvernement intrieur; 2 ceux qui
dterminent ses rapports avec les Chambres; 3 ceux qui concernent les rapports de la France avec les puissantes trangres.
Prenons d'abord ceux qui rentrent dans la premire catgorie.
Dans les lois constitutionnelles je relve quatre dispositions que
j'examinerai successivement; la quatrime, d'ailleurs, se rapportant la disposition de la force publique, vise son emploi aussi
bien contre l'tranger et en temps de guerre qu' l'intrieur et en
:
temps de paix.
.1
C'est d'abord un honneur plutt qu'un pouvoir proprement dit,

mais dont l'importance traditionnelle est grande dans notre pays.
Le Prsident de la Rpublique, dit la loi du 25 fvrier 1875, article 3,
prside aux solennits nationales . C'est ce que disait
((
dj la
rglait
Constitution
de 1848 (162).
aussi ce point avec la
La Constitution de
pompe
l'an
III
particulire qu'elle voulait
introduire dans toute action extrieure des pouvoirs publics. Elle

Le Directoire est accompagn de sa garde
167)
dans les crmonies et marches publiques, o il a toujours le premier rang.
Prsider aux solennits publiques, c'est pour le Prsident de la
Rpublique un devoir autant qu'un droit, qui n'est pas toujours
sans danger
son accomplissement a cot la vie au Prsident
d'cidit (art.
Carnot.
II
D'aprs
la
Prsident de
militaires
constitutionnelle du 25 fvrier 1875, article 3, le

Rpublique nomme tous les emplois civils et
C'est un pouvoir trs considrable, et dont il faut
loi
la
politique et la porte juridique.

sensiblement plus tendu que celui que confrait au roi
la Constitution de 1791. Non seulement celle-ci faisait dsigner
l'lection les juges et les membres des corps administratifs, mais
faire
Il
ressortir l'importance
est
rglementaire du Prsident de la Rpublique en temps de guerre et la loi du 10 fvrier

1918, dans Rev. dr. publ., 1918, p. 542; L'administration locale en temps de guerre,
ibid., 1915, p. 106 et s., 266 et s., 500 et s.
(161)
Ci-desus,
(162) Art. 61
I,
p.
66.
Il prside alax solennits nationales.
LE POUVOIR EXCUTIF
lU9
elle n'a'ccordait au roi que pour partie le droit de nommer aux

grades de l'arme de terre et de mer (163). Ce droit est plus tendu,
d'autre part, que celui que confre au Prsident des Etats-Unis la
Constitution amricaine. Xon seulement les emplois dont celui-ci
peut disposer sont relativement moins importants, par la nature

de l'Etat fdratif il ne peut nommer que les fonctionnaires
mme
fdraux. Mais encore pour les fonctionnaires fdraux suprieurs,
ne peut
il
nommer,
les
de leurs fonctions, qu'avec
investir
les
l'assentiment de la majorit du Snat (164). Le Prsident de
la
Rpublique franaise, dans un pays fortement centralis, nomme

tous les emplois en toute libert apparente. Mais il ne faut pas
oublier que cette prrogative, comme- toutes les autres, s'exerce
conformment aux rgles du gou\ernement parlementaire. Ce sont
en ralit les ministres qui font les choix et les nominations que
signe le Prsident de la Rpublique, et les Chambres peuvent
toujours demander compte aux ministres de 'ces nominations.
Quant la porte juridique et constitutionnelle de la rgle,
elle est moins grande qu'on pourrait le croire au premier coup
d'il. Si l'on prenait la lettre les termes de la Constitution
Il nomme tous les emplois civils et militaires , cette rgle
serait absolue. Il faudrait en dduire que le Prsident nomme
effectivement lui-mme tous les emplois de l'Et-at, en toute
libert, et le pouvoir lgislatif, la loi, ne pourrait en aucune faon
limiter sa prrogative cet gard. En ralit il n'en est pas ainsi.
Cette formule, par cela mme qu'elle est conue en termes trs
gnraux, laisse en cette matire au lgislateur un large pouvoir
de rglementation, qui peut se manifester sur les points suivants
:
Si
emplois
Prsident a
le
choix des personnes quant aux

peut incontestablement dterminer les
libre
le
qu'il confre, la loi
conditions d'ge et d'aptitude qui seront exiges pour les diverses

fonctions. Au'cune de ces conditions n'est dtermine par la Constitution et elles
ne pouvaient pas
Une semblable rglementation
l'tre
est
compltement
pourtant
et
en dtail.
toujours lgitime
et
parfois indispensable; la Constitution y renvoie, en quelque sorte,

implicitement. Il appartient donc au lgislateur de la faire; et, lorsqu'il a fix ces conditions, le
de
conformer dans
s'y
(163^ Tit. III,
ch
IV,
les
Prsident de la Rpublique est oblig

nominations qu'il fait (165); autrement
art. 2.
Il proposera (shall nominale) et nommera (appoint),

consentement du Snat, les ambassadeurs, les autres ministres publics et les consuls, les juges de la Cour suprme et tous autres fonctionnaires dos Etats-Unis, dont le mode de nomination ne sera pas autrement ici r^lc
Sur le fonctionnement pratique de la rgle qui
et qui seront tablis par la loi.
exige l'accord du Prsident et la majorit du Snat, voyez Br.vce, Amcrian cowmon(164^ Art. 2, secl. 2,
avec
ol
par
l'avis
clause 2
et
wealth,
(165)
t.
"La
I',
loi
p. 57 et suiv.. 2 dition franaise,
peut
tation par tel ou
tel
mme
imposer, pour
corps, un
la
t.
I,
p.
150 et suiv.
nomination des fonctionnaires,
examen ou un concours.
la
prsen-
LA RPUBLIQUE F RAN(;AL'=;E
110
dans cette mesure deviennent des actes administratifs

non discrtionnaires, pourraient faire l'objet d'un recours devant
celles-ci, qui
et
le
Conseil d'Etat.
2
Le
pu valablement et peut encore, malgr ce

que le Prsident de la Rpu-
lgislateur a
texte, attribuer des autorits autres
blique (ministres, prfets et autres)
le droit
de
nommer
directement
certains fonctionnaires de l'Etat. Cela rsulte nettement de ce fait
moment o. ont
que, au
1875,
votes les lois constitutionnelles de
un assez grand nombre de fonctionnaires
nomms
infrieurs taient
de cette manire, en vertu de dispositions et de lois ant-
rieures, et qu'aucune de ces dispositions n'a t considre
comme
Le
lgisla-
abroge par
teur pourrait faire la
mme
du 25
fvrier 1875.
chose par rapport d'autres fonctions,
de cration nouvelle ou antrieurement existantes.
La Constitution des Etats-Unis donne au Congrs en termes

un pouvoir semblable, mais moins tendu que celui que
je reconnais au lgislateur franais. Aprs avoir numr les foncexplicites
tionnaires fdraux que
le
Prsident pourra
nommer
timent de la majorit du Snat (166), elle ajoute

peut par une loi attribuer la nomination de
avec l'assen-
Mais
tels
le
Congrs
fonctionnaires
infrieurs qu'il jugera convenable, soit au Prsident seul, soit aux

cours de justice, soit aux chefs des divers dpartements {heads of
departments).
Ici la libert
de dcision du Congrs ne s'applique
qu' la nomination des fonctionnaires infrieurs, parce que celle
des fonctionnaires suprieurs est spcifiquement attribue au Prsident par la Constitution elle-mme, que
peut pas modifier.
Il
en serait de
mme
le
pouvoir
tion des conseillers d'Etat en service ordinaire
attribue au Prsident,
expresse
et spciale.
comme on
va
Mais pour tous
le
voir,
la
que la Constitution
par une disposition
les autres fonctionnaires,
'clause gnrale, dont j'examine la porte, est impuissante
mme
ne
nomina-
lgislatif
chez nous pour
par
la
elle-
limiter le droit du pouvoir lgislatif.

Qu'on ne dise pas que, lorsque la loi donne un ministre ou
un prfet le droit de nommer tel ou tel fonctionnaire, elle opre
simplement une dlgation du droit de nomination qui rside dans
le Prsident au profit d'un autre agent du pouvoir excutif, plac
sous ses ordres. Il n'y a point dlgation, comme on l'a vu cidessus. Pour qu'il y en et une, il faudrait que le pouvoir de
nomination ft alors confr par celui qui le possde, c'est--dire
par le titulaire du pouvoir excutif, et qu'il pt, volont, tre
retir par lui. Dans l'hypothse vise, au contraire, la loi confre
au fonctionnaire le droit de nomination, comme un droit propre,
par une disposition imprative et permanente. Il est vrai que
(166) Ci-dessus,
II,
p.
100,
iijle 64.
LE POUVOIR EXCUTIF
nomination
celui qui obtient le droit de
hirarchique
rit
et
sous
est
111
lui-mme sous
l'auto-
surveillance du Prsident de la Rpu-
la
du droit qui lui est confr, 'conaux volonts du gouvernement, sans encourir une
censure ou une rvocation. Par l, est maintenue l'harmonie
ncessaire au fonctionnement du pouvoir excutif.
3 Il faut aller plus loin et dire que la loi pourrait rendre lectives des fonctions qui sont aujourd'hui la nomination du pouvoir excutif, bien qu'alors le lgislateur enlve celui-ci une
nomination qui lui appartenait auparavant. Mais elle lui appartenait seulement en vertu de la loi ordinaire, non en vertu de la
Constitution. La clause gnrale que contient la Constitution, et
dont je ])Oursuis l'interprtation, n'attribue au pouvoir excutif la
nomination d'aucun fonctionnaire dtermin; en les visant tous,
elle ne statue pour au'cun d'une faon ferme, et son sens vritable
est
Le Prsident de la Rpublique nomme tous les emplois
civils et militaires, pour lesquels le mode de nomination n'a pas
t autrement dtemiin par la loi. C'est ainsi qu'elle a t
blique, et qu'il ne saurait user
trairement
entendue en 1882.
la
poque, en
cette
Chambre des dputs de rendre
lement l'amendement qui
juges
inconstitutionnel,
momentanment adopt par
proposition fut faite

lectifs, et
non seu-
contenait ne fut pas cart par
la
comme
question pralable
effet, la
les
cette
Assemble
mais
il
fut
la
mme
(167).
Cela ne cesse d'tre vrai que pour une classe particulire de

fonctionnaires, les conseillers d'Etat en ser\'ice ordinaire
leur
du 25 fvrier 1875 contient

une disposition spciale qui a eu prcisment pour but de leur
enlever le caractre lectif et d'attribuer leur nomination au pouvoir excutif. Elle porte (art. 'i)
Au fur et mesure des vacances qui se produiront parlir de la promulgation de la prsente loi,
le Prsident de la Rpublique nommera en Conseil des ministres
les conseillers d'Etat en service ordinaire. Lorsque cette disposition fut vote, l'o-rganisation du Conseil d'Etat avait t prcdemment rgle par l'Assemble nationale dans la loi du 2'i mai
gard, en
effet,
1872. Celle-ci avait fait des conseillers d'Etat en service ordinaire

(qui
forment l'lment fondamental du Conseil d'Etat, puisque eux
seuls y ont toujours voix dlibrative et seuls peuvent tre attachs
la
section du contentieux ou siger l'Assemble publique du
Conseil
d'Etat
au contentieux) (168) des fon'ctionnaires

par l'Assemble nationale et ils taient
tous les trois ans (art. 5). L' Assembh-e natio-
statuant
lectifs. Elle les faisait lire
renomels par
tiors
nale qui les avait
nomms
(Ifi7)
ri-(lpssiis,
(168)
Loi du 24 mai 1872.
I,
p.
511,
pou\'ait seule les rvocpier: le Prsident
note 172.
art.
10.
11,
17.
112
Rpublique pouvait seulement par dcret les suspendre de

deux mois. Cette organisation tait reproduite en partie de la Constitution de 1848 (art. 72 et suiv.), quoique
le milieu o on la plaait ft bien diffrent de part et d'autre. En
de
la
leurs fonctions pendant
organisation se concevait assez bien. La Constiayant tabli une Chambre unique et un pouvoir excutif
trs fort, avait plac entre eux, comme un troisime pouvoir modrateur, ce Conseil d'Etat dont elle exigeait frquemment l'intervention. C'tait comme le succdan d'une seconde Chambre. La Constitution avait voulu, par suite, le rendre vraiment fort et indpencette
1848,
tution,
dant, et
cela, elle donnait l'Assemble lgislative seule le
pour
droit d'en
nommer
les membres. Mais, en 1875, la

La nouvelle Constitution tablissait deux
soumettait le pouvoir excutif aux rgles du gouveret
rvoquer
situation tait tout autre.
Chambres et
nement parlementaire. Les pouvoirs
pour
qu'il
ft inutile
taient amortis et quilibrs
mme dangereux
et
d'organiser
le
Conseil
'comme une force politique indpendante. Le Prsident de la

Rpublique rclama le droit, qui avait appartenu tous les gouvernements antrieurs depuis l'an VIII (sauf en 1848), de nommer
d'Etat
de rvoquer les conseillers d'Etat (169). Cela lui fut accord et

Constitution enregistra ce droit (170). Une loi ne pourrait donc
et
la
pas remettre ces fonctionnaires l'lection; elle ne pourrait pas

non plus transfrer le droit de les nommer une autre autorit
que le Prsident de la Rpublique; il faudrait pour cela une rvision constitutionnelle.
Pour en finir avec ce droit de nomination aux emplois publics,

faut remarquer que les fonctionnaires de l'Etat, qu'ils soient
il
nomms
directement par le Prsident de la Rpublique ou par

une autre autorit place sous ses ordres, en droit ne tiennent pas
de
lui leur titre et leur fon'ction. Ils les
ou de
tiennent de la Constitution
de la souverainet nationale. C'est d'elle
la loi, c'est--dire
puissance publique, dans
qu'ils reoivent l'exercice
de
la
de leurs attributions,
et
non du Prsident de
tes
Celui-ci, en les
nommant
fait
la
les limi-
Rpublique.
en ralit fonction d'lecteur;
il
est
sance du 22 fvrier 1S75, le rapporteur de la Commission des lois

faisait la dclaration suivante (Annales de l'Assemble Nationale,
Aux termes des dclarations qui ont t faites par M. le ministre
t. XXXVI,
p. 561)
de l'Intrieur, M. le Prsident de la Rpublique, dons la pense de rallier une majorit
la cration d'un Snat, faisait savoir qu'il serait prt renoncer en faveur de
l'Assemble Nationale la prrogative de nomination d'une partie des snaleurs et
se contenter de celle des conseillers d'Etat qui lui serait rendue.
(169)
Dans
la
constitutionnelles
(170)
tions
La
loi constitutionnelle
transitoires,
du
qui n'ont plus
25 fvrier 1875, art.
aucune valeur
4,
contenait aussi des disposi-
Les conseillers d'Etat nomms
en vertu de la loi du 24 mai 1872 ne pourront, jusqu' l'expiration de leurs pouvoirs,

Aprs la sparation
tre rvoqus que dans les formes dtermines par cette loi.
de l'Assemble nationale, la rvocation ne pourra tre prononce que par une rsolution du Snat.
LE POUVOIR EXCUTIF
charg par
113
Constitution de les choisir et de les lire (171). Kii
la
Angleterre, la conception contraire, qui tait celle de notre ancien

les fonctionnaires publics sont
rgime, a subsist dans la forme
:
appels
encore
Crown
En
(172).
les
du
serviteurs
vertu de
la
mme
monarque,
servants
the
of
"conception, la justice est rendue
en France, non pas au nom du Prsident de la Rpublique, mais

au nom du peuple franais (173); mais la formule excutoire qui
termine les expditions des arrts, jugements et mandats de jus-
que
ainsi
tice,
les
grosses des actes notaris
les actes susceptibles
sident de la
et
gnralement tous
nom du
d'excution force, est faite au
Pipublique.
L,
comme pour
la
Pr-
promulgation des
lois, il y a une exacte application du principe de la sparation des

pouvoirs.
\otre Constitution ne parle pas du droit de rvocation l'gard

fonctionnaires de l'Etat. D'autres Constitutions franaises
taient, au contraire, explicites sur ce point, rglant le droit de
rvocation, comme celui de nomination (174). Mais les principes
des
Le prinDclaration des Droits de rhomme et du citoyen de 1789, art. 3

nul corps, n\il
toute souverainet rside essentiellement dans la nation
individu ne peut exercer d'autorit qui n'en mane expressment. Voyez une
(1711
cipe
de
curieuse application de cette ide faite en 1792, aprs la suspension de Louis XVI,
de Barthlmy, publis par Jean Kaulek, t. I, Paris, 1886, p. 29, n" 016
Je vous ferai observer que... le roi,
(septembre 1792); Le Brun Barthlmy
chef du pouvoir excutif, n'est pas lui-mme ce pouvoir, et qu'il a pu tre sus-
Papiers
pendu de ses fonctions sans que la marche du pouvoir excutif en ft arrte.

Telle est son opinion. Mais en supposant mme qu'en aucune circonstance le roi
ni pt tre spar du pouvoir excutif..., il n'en serait pas moins vrai que les
actes du roi antrieurs cette sparation doivent conserver toBte leur valeur jusqu' ce qu'une autorit lgale les frappe de nullit. Les fonctionnaires publics nomms continuent leurs fonctions sans qu'ils aient besoin d'y tre prorogs. Le motif
en est simple. C'est que ces fonctionnaires ne sont plus comme autrefois les agents
du roi souverain, mais les agents d'une nation souveraine, prposs par le roi qui
n'est plus ici qu'lecteur.
(172)
Cela est
la rgle
si
vrai que jusqu'au rgne d'Edouard \fl on appliquait en Angleterre
de notre ancien rgime
d'aprs laquelle, en principe, les fonctionnaires royaux
voyaient tomber leurs pouvoirs
et leurs titres la mort du roi, et devaient tre

confirms par son successeur. A l'avnement d'Edouard VII on a pens que la rgle
tait encore applicable tous les fonctionnaires et commissaires qui, dans la forme,
tenaient directement leur nomination du roi. Une loi (Dmise of the Crown Acl) a t
vole pour en carter les effets. Il est notable qu' celte occasion le solicitor gensial
(chambre des communes)
est venu dclarer que cette vieille rgle drivait simplement

de ce qu'on appliquait aux serrants o{ the Crown la thorie du droit anglais qui
dclare le contrat de louage de service dissous de plein droit la mort du
matre.
Dcret du 2 septembre 1871, art. 2.

Constitution de l'an VIII, art. 41
Le premier Consul... nomme et rvoque
volont les membres du Conseil d'Etat, les ministres, les ambassadeurs et autres
agents extrieurs en chef, les officiers des armes de terre et de mer. les membres
des administrations locales et les commissaires du gouvernement prs les tribunaux.
(173)
(114)
et
nomme tous les juges criminels et civils autres que les juges de paix et les juges
de cassation, mais sans pouvoir les rvoquer.
Constitution de 1848, art. 64
Le
Prsident de la Rpublique nomme et rvoque les ministres.
Il nomme et rcoque
Il
en
conseil
E.
des
ministres
les
agents
diplomatiques,
les
commandants en chef des

*
T.
II.
LA RKPUBLIQUE FRANAISE
114
pour
suffisent
l'tablir.
en elet certain qu'en principe tout
est
Il
fonctionnaire est rvocable, parce qu'il a reu une dlgation de
puissance publique uniquement dans
l'intrt
la
de l'htat et non dans
elle peut donc lui tre retire, ds que ses

son propre intrt
paraissent plus rpondre l'intrt public. D'autre
part, on principe galement, le chef et titulaire du pouvoir ex:
services ne
cutif a le droit
de rvoquer tous
les
fonctionnaires placs sous ses
ordres, parce que, charg de diriger
la
puissance executive dans
ne saurait utilement remplir sa mission, s'il n'a

pas confiance dans les fonctionnaires qui agissent sous sa direc-
son ensemble,
il
tion. C'est ainsi que,
ment muette
admis au
sur ce
profit
aux Etats-Unis, o
la
doctrine
et
point,
du Prsident
la
la
jurisprudence
ont
droit gnral de rvoquer les fonc-
le
mme
tionnaires fdraux (175),
Constitution est gale-
seule autorit ceux qu'il ne peut
de rvoquer librement
nommer
de sa
et
qu'avec l'assentiment du
Snat (176). Le mme droit doit tre reconnu au Prsident de la

Rpublique franaise l'gard des divers fonctionnaires de l'Etat.
Mais ici encore, 'comme pour la nomination et pour les mmies
motifs, la loi peut intervenir et restreindre ce droit. Elle peut
soumettre la rvocation certaines conditions; elle peut transfrer
une autorit autre que le Prsident le droit de prononcer la
rvocation. Elle peut rendre plus ou moins compltement inamo-
ou tels fonctionnaires. C'est ce qu'elle a fait pour un

grand nombre de magistrats de l'ordre judiciaire; c'est ce qu'elle
a fait galement au profit des officiers de l'arme. En ce qui concerne les conseillers d'Etat en service ordinaire, comme leur
nomination, la loi du 25 fvrier 1875 (art. 4) a rgl constitution Les conseillers d'Etat ainsi nomms
nelloment leur rvocation
110 pourront tre rvoqus que par dcret rendu en Conseil des
ministres. II en rsulte que le lgislateur ne pourrait pas les
rendre inamovibles; qu'il no pourrait pas transfrer une autre
autorit le droit de prononcer leur rvocation; qu'il ne pourrait
vibles tels
pas mme,
je le crois,
soumettre celle-ci certaines conditions.
terre et de mer, les prfets, le commandant suprieur des gardes nationales

de la Seine, les' gouverneurs de l'Algrie et des colonies, les procureurs gnraux et
Il nomme et rvoque, sur la proposition
autres fonctionnaires d'un ordre suprieur.
du ministre comptent, dans les conditions rglementaires dtermines par la loi, les
annes de
agents secondaires du gouvernement.

(17.5) La Constitution de 1848 tendait
mme
naires lectifs en gnral, article 65

qui ne pourra excder trois mois, les
Il
ciloyrns.
mine
les
f()ucli(ms.
Il
(\f
rvocation sur les fonction-
ageiits
du pouvoir excutif
du Conseil d'Etat.
pour un terme
lus par les
La loi dterne peut les rvoquer que de l'avis

les agents rvoqus peuvent tre dclars inligibles aux mmes
Cette dclaration d'inligibilit ne pourra tre prononce que par un
cas h
jugement.
(176^ Bryce,
suiv.
cf droit
a le droit de suspendre,
.'lwic;-/c(((?
commonu-Cdlth.
t.
V,
p.
69,
2"
cdil.
franaise,
t.
I,
p.
160 et
LE roi \oiH
115
TIF
i:xi:ci
Une question, non moins dlicate que les prcdentes, est de

savoir si le Prsident de la Rpublique peut, de sa seule autorit,
j)ar dcret contresign d'un ministre, crer des fonctions ou emplois
nouveaux, ou au 'contraire supprimer ceux qui existenl. Que ces
crations ou suppressions puissent tre faites par une loi, cela
n'est pas douteux; le plus souvent mme il en est ainsi, et dans ce
cas il est certain que la fonction cre par une loi ne peut tre
supprime que par une loi. Mais la question pose n'en subsiste
pas moins, pour l'hypothse o la loi n'est pas intervenue. Il faut
d'ailleurs ajouter que, mme si l'on admet ce droit pour le Prsident de la Rpublique, le pouvoir lgislatif pourra toujours ramener lui l'affaire. i\on seulement il pourra toujours lgifrer,
mais, moins de supposer une fonction gratuite, il faudra toujours
s'adresser lui pour obtenir le crdit ncessaire au traitement du
fonctionnaire. A l'occasion de tes crations ou suppressions, en les
supposant rgulires, la responsabilit ministrielle pourrait aussi
tre mise directement en jeu.
Dans
l'ancien rgime, le droit de crer et de
tions appai-t(Miait au roi.

iMiiiet:
mais on ne
lgislatif.
tait
On
le
comme
les
les fonc-
souve-
la
confondait point avec l'exercice du pouvoir
en
distinguait les officiers
cre par une
supprimer
autres attributs de
titre
dont
la
fonctioji
qui taient devenus inamovibles,
et
loi
et
les
commissnires, qui tiraient leurs pouvoirs d'une simple commission

royale, toujours rvocable et souvent temporaire.
Le
roi d'ailleurs
pouvait par commission crer une vritable fonction permanente

pouvait aussi
il
officier et
nommer un
en faire
la
'commissaire pour tenir
fonction.
la
place d'un
Cette distinction, qui est dans la
nature des choses, subsiste encore chez nous, non plus dans
la
langue technique, mais dans les faits tous les agents diplomatiques, par exemple, ne sQnt que de simples commissaires, et nous
connaissons aussi les commissaires choisis pour tenir la place
:
d'un officier (178).

T-orsque fut discute la Constitution de 1791 un article
fut
pro-
nouêau et trs important. Il

tait ainsi 'conu: T. a cration ou la suppression des offices,
commissions et emplois appartient exclusivement au Corps lcispos, qui contenait un principe
M77i
T.i>
rdiigrs
rlos
Elnts-T'nis a galomonf limil
rovoration rnconnu au Prsident
Tcnure o[
n[[icc
;'i
plusieurs reprise?
Artx de 1869
Amrriean comwnnireallh. t. I', p. 59, GO.

n78^ Loi du 30 novemhrp 18^ sur l'clection des dputs,
et
article 0.
1887.
Ce
lo
droit do
Bryce,
texte contient
pose par l'article S, qui dclare incompatibles avec lo

mandat de dput les fonctions publiques rtribues sur les fonds de l'Etat
Sont
galement exceptes des dispositions de l'article 8... 2 Les personnes qui ont t
cliarpes d'une mission temporaire. Toute mission qui a dur i)lus de six iuois cesê
des exceptions
la
lple
d'tre toniporairo et est rgie par l'articlo S ci-dessus.

di!
mission, mais c'est la
mme
chose.
Au Hou
de commission
la
loi
110
latif.
'(1^9).
C'tait
une raction des plus marques contre
les
abus de l'ancien rgime, les crations inconsidres d'offices faites

uniquement pour satisfaire les personnes bien en cour; d'aprs ce
mme
texte, toute fonction publique,
temporaire, devait tre cre
propos souleva de nombreuses objecles droits lgitimes du pouvoir excutif (180).

On prcisa la question en demandant au rapporteur, Target, ce
par les mots commissions et emplois. Il
qu'il fallait entendre
rpondit tous emplois non rigs en titre d'office . Cela rendit
nets et dcisifs deux amendements successivement adopts par
l'Assemble et qui supprimaient du texte, l'un le mot commissions.
l'autre le mot emplois. C'est ainsi qu'il passa dans la Constitution
La Constitution dlgue exclusivement au Corps lgisde 1791
par une loi. Mais
tions; on invoqua
le texte
et fonctions ci-aprs...; 5 de dcrter la cration

suppression des offices publics. (181). D'aprs la discussion
ci-dessus rappele, ce texte, laissait au roi le droit de crer et de
latif les
ou
pouvoirs
la
les fonctions quand c'taient de simples commissions.

La Constitution de 1791 est la seule qui ait statu sur la matire.
Dans la suite, la distinction des offices et des commissions, sans
supprimer
s'obscurcit en tant que catgorie juridique.

du pouvoir excutif s'affirma au contraire plus nergiquement, surtout aprs avoir pass par la priode du Premier
Empire. On peut considrer comme une rgle de notre droit public
que le titulaire du pouvoir excutif peut en principe crer les fonctions et emplois et les supprimer quand ils n'ont pas t 'consacrs
par une loi. C'est lui qu'il incombe de faire excuter les lois et
disparatre au fond,
Le
droit
de diriger l'administration; il est naturel

ncessaires pour assurer ce rsultat.
qu'il
ait
les
pouvoirs
III
Comme on l'a vu plus haut,

nomme pas par dcret, il s'en
le
Prsident de
tionnaires de l'Etat, civils ou militaires.
ou dcrets ont donn

rvoquer soit aux ministres,
les
le
lois
la
Rpublique ne
faut de beaucoup, tous les for.c-
soit
Pour beaucoup
droit de les
d'entre
nommer
eux
de les
et
quelque suprieur rgional
Snnrp du 3 septembre 1789, Rimpression de l'ancien Moniteur, t. I, p. 538.

Article inutile quant aux
Mirabeau, Courrier de Provence, n 47, p. 18
offices qui sont crs par la Constitution, puisqu'un tablissement quelconque ne
peut tre dtruit que par la mme force qui l'a cr; article souverainement gnant
quant aux autres emplois, puisqu'il en rsulterait que sans l'intervention du corps
lgislatif on ne pourrait supprimer ni une place de caporal dans l'arme, ni un
emploi de finances.
Dans la sance du 3 septembre 1789, le duc
(181) Titre III, ch. m, sect. 1, art. 1.
c Nul
d'Aiguillon proposa aussi l'amendement suivant, qui mrite d'tre relev
citoyen ne pourra tre destitu sans jugement pralable et suivant les formes.
(179)
(180)
LE POUVOIR EXECUTIF
dans les diffrents services, au i)rfet, au recteur d'acadmie, clc.

Mais tous, ils sont dans la main du Prsident de la Rpublique,
dans la main de son gouvernement. Dans chaque ordre de service
ils forment en effet une hirarchie rgulire dont le chef est le
Prsident de la Rpublique et dans laquelle l'infrieur doit toujours
obissance son suprieur immdiat lorsque celui-ci lui donne
ou lui transmet un ordre qui n'est pas contraire aux lois. Cet ordre
qui est donn au nom de l'Etal, c'est constitutionnellcment la voix
mme de la souverainet nationale. Le fonctionnaire accomplit son
service, dans les conditions dtermines par les lois et rglements,
avec le traitement qui lui est attribu par la loi, et y reste attach
tant qu'il n'en a pas t relev
il n'a pas d'autres droits revendiquer contre l'Etat, car, nous l'avons dit, la fonction existe dans
l'intrt public que reprsente l'Etat, et non dans l'intrt du fonctionnaire. Les fonctionnaires sont les instruments du gouvernement, dous d'intelligence et de volont, mais ncessairement
:
dociles.
commande par
Cette docilit,
mande par
le
les
principes,
est
encore com-
gnie du gouvernement. Les ministres ne peuvent
tre responsables devant les
Chambres de tous
dans leur dpartement, que
s'ils
les actes
accomplis
sont vraiment les chefo obis de
tous les services qui s'y rattachent. L'obissance des fonctionnaires

n'est
pas seulement l'lment indispensable la marche rgulire

des services publics, c'est encore la condition ncessaire
et utile
de
la
libert politique.
Cependant depuis quelques annes on entend rclamer pour les

fonctionnaires de l'Etat, on voit souvent ces fonctionnaires eux-
mmes rclamer
le
droit de rsister l'administration suprieure
au gouvernement, le droit de faire valoir contre eux leurs

intrts matriels. Cela vient incontestablement de ce que la notion
de la puissance publique s'affaiblit parmi nous, et de ce que,
grce au traitement qui gnralement y est attach, la fonction
publique apparat souvent comme un gagne-pain, comme une
profession, semblable aux professions libres.
et
C'est ainsi qu'on voit certains ordres de fonctionnaires s'effor-
ant de former des syndicats ou de s'associer pour la dfense de

leurs intrts professionnels
(qu'ils
ne peuvent sans doute songer
dfendre que contre le gouvernement

les voit
mme
par deux
fois-
Paris (182).
l'administration).
On
a\ons assist
la grve des employs des postes et tlgraphes
On
les voit
La Vie
cherchant imposer
la retraite
ou
la
des-
politique, l. III, p. 19; Louis Rolland, Grves et associations

Rapport du Conprs des sciences administratives de Bruxelles,
l'tude du mme auteur dans Bcvuc du droit public. 1909.]
(182) fViallale,
de [onclionnaires,
1910, et
et
se mettre en grve, et en 1909, nous
118
litutioii
d'un .suprieur qui leur dplat.
user des
moyens que
le droit
moderne
En un mot,
ils
prtendent
a dclars lgaux au profit
des ouvriers et des patrons de l'industrie libre pour faire valoir,
dans
la
lutte
des marchs, leurs intrts conomiques. Ces pr-
tentions d'ailleurs se fondent sur des conceptions diverses et se
prsentent avec une porte plus ou moins tendue.
Les uns admettent pour tous
les
fonctionnaires sans distinction
(bien que l'on ne songe habituellement qu'aux fonctionnaires inf-
former des syndicats et d'user du droit de grve.

le service du fonctionnaire que le travail qu'il
fait moyennant un traitement qu'on considre comme un salaire.
On dclare donc qu'il y a identit entre la condition du fonctionnaire de l'Etat et celle de l'employ du commerce ou de l'industrie;
on ajoute mme quelquefois que la rsistance est plus ncessaire
encore au fonctionnaire qu' l'employ, parce que l'Etat, ne subissant pas de concurrence, est un patron plus intraitable (183).
rieurs) le droit de
Ils
ne voient dans
C'est l une application de ce droit conomique dont j'ai cherch

dans l'Introduction montrer la fausset, en en trouvant la source
dans les crits de Proudhon. Tant que la socit politique durera
(et je n'ai aucun doute sur sa perptuit), tant que subsistera la
notion
de
l'autorit
politique,
il
sera
impossible
d'assimiler
le
fonctionnaire de l'Etal et l'employ de l'industrie prive. Le fonctionnaire est choisi par un acte unilatral de l'autorit publique,
l'employ s'engage par un contrat librement dbattu. Le fonctionnaire reoit un traitement dtermin par la loi, prlev sur un
fixe tous les ans le vote des Chambres; l'employ reoit
ou des appointements convenus avec le patron, et dont
l'tat du march dtermine en dfinitive le montant. Le fonctionnaire, et c'est l un trait essentiel, est soumis une discipline qui
s'impose lui, et lui demande compte parfois mme de sa vie
prive; l'employ ne subit que la loi de son contrat. Le fonctionnaire en principe peut tre rvoqu ad nutum, et lorsqu'il prend
l'initiative de renoncer sa fonction, sa dmission doit tre accepte par l'autorit publique; l'employ ne peut et re^ renvoy ou
quitter son emploi que dans les cas oij peut tre rsili, selon les
rgles du droit priv, le contrat dans les liens duquel il est engag.
pas de
Je ne parle pas des avantages propres au fonctionnaire
chmage, aucune crainte de voir rduire lo traitement, la pension
de retraite. Il n'est pas tonnant que l'ide- qui assimile le fonctionnaire et l'employ soit' en particulier professe par l'cole
budget que
un
salaire
anarchiste.
(183) Dans un mcctinj tenu Paris le 3

Il n'y
mule brve et prcise du systirie
salaris. Voyez le journal Le Temps du 5
'
avril
1900,
un orairnr a donn celle foril n'y a que des
a plus de fonclionnaires,
avril 1909.
119
LE l'OCVOIH L\i;Cl TIF

jurisprudciicp
[I.a
ciaire
la jiirisin'Uflcnce
et
(l<S'i)
,(liiiiiiislr;iti\c
ii'appliciueiil cette
(IS."))
judi-
'oonception prive de la fonction pu-
blique qu'aux agents auxiliaires, aux agents qui ne font pas partie
des cadres permanents de l'administration. Ces agents occasionnels
seuls sont lis avec l'Etat par un contrat de louage de services,
suivant les rgles du

judiciaires;
Une
sous
civil et
le
contrle des tribunaux
sont protgs-par la lgislation
ils
repos hebdomadaire, accidents du
travail,
thse plus juridique et qui
M. Berlhlemy
distingus,
l)lus
Code
du
du
travail (dure
travail,
etc.)
(186).]
mane d'un de nos collgues
les
une distinction entre
les
(187), fait
fonctionnaires. Elle distingue d'un ct les fonctionmtires: d'auto-
ceux dont
rilc, c'est--dire
lition,
ceux qui
Code pnal punit la 'coade quelque pailie de l'autorit
123 du
l'article
sont dpositaires
. et d'autre part les fonctionnaires de gestion, qui accomau profit de l'Etat des actes trangers au pouvoir de
commander ou de contraindre, des ^ctes exactement semblables
dans leur matrialit ceux qu'excutent les employs ou les
ouvriers de l'industrie ou du commerce (188). M. Berthlemy tire
j)ublique
llissent
de cette distin'ction de nombreuses consquences; il admet en particulier que les fonctionnaires de gestion peuvent se syndiquer et
mne se mettre en grve, lorsque ces droits sont lgalement
exercs par les employs similaires des professions libres. Il
voudrait aussi que l'engagement de ces fonctionnaires au service
de l'Etat ft dtermin par des contrats; mais c'est l un changement qui n'est point jusqu'ici ralis.
M. Berlhlemy range, sembie-t-il, parmi les fonctionnaires de
gestion, non seulement le personnel des manufactures de l'Etat, le
personnel entier des bureaux des diverses administrations, les
directions et l)ureaux des ministres, mais aussi tout le personnel
nom
de l'Instruction publique, qui remplit pourtant an
une mission
si
haute. Cependant
naires de l'Instruction publique

les
de l'Etat
ne reconnat pas aux fonctiondroit de se syndiquer parce que
il
le
professeurs ou matres de l'enseignement libre ne peuvent for-
mer des
syndicats d'aprs
la
de
loi
188-i.
commerciaux, industriels ou agricoles

n84) [Consfil d'Etat,
(185) fCass.. 8 dc.
1010.
mars
S.,
1010
1020.
1.
,I.e
7<-mp.s-,
120. ain.*i
n'ayant ]ioint d'intrts
(189).
17
quo
mars
la
note
1919).]
et
les aiilres arrts cits.]
Principes gnraux dit Droit administratif. 2* d.. 1014, p. 303.]

087) Trait lmentaire de droit administratif; 7* dit.. 1913, p. 47 et s.
(188) Sur celle distinction, voyez Henry Nczard
Thorie juridique de la fnnrtion
pvblique. 1901..
(186)
[Cf. Jze,
(189)
P. 56
fonctions
nu
agricoles,
Les
qu'ils
syndicats
Les fonctionnaires de
ont
puisiine
gestion...
remplir ressemblent
ceii.\-l
d'instituteurs
seuls jouissent
i)ublics
sont
ne peuvent se syndiquer que
des mtiers industriels,

rctucllenicnt
-llpaux
comme
de
les
les
syndicale.
libert
la
si
commerciaux
syndicats
d'institu-
parce que renscipuement est une profession dite littrale

illgaux
aussi les syndicats dr- rdacteurs ou d'employs des administrations financires, conteurs
privs,
120
L-a thorie de M. Berthlemy a t

nergiqueraent combattue
par d'autres professeurs de droit administratif galement excellents, MM. Jze et Duguit. Notre cher collgue, M. Larnaude, en a
fait, en particulier, une critique
pntrante laquelle j'adhre
compltement (190). Il a mis jour la gense mme de cette doctrine qui a consist transporter aux fonctionnaires la distinction
objective des actes de puissance publique et des actes de gestion,
laquelle a un tout autre sens et une porte diffrente. Il n'y a point
de correspondance exacte entre cette distinction quant aux actes
administratifs, devenue classique, et la distinction que M. Berthlemy veut introduire entre les fonctionnaires. Les fonctionnaires
d'autorit font souvent de nombreux actes de gestion; les fonction-
y comprend les employs des contributions

des douanes, font des actes de puissance
publique (dlivrance des contraintes, procs-verbaux, parfois pour-
naires de gestion,
s'il
directes et indirectes,
suites).
Mais surtout ce qui, mes yeux, condamne premptoirement la

que l'ordre administrativement donn au fonctionnaire
public, quel que soit l'objet auquel il s'applique, acte de puissance
publique ou de gestion, est toujours donn au nom de l'Etat. C'est
thorie, c'est
commande, et toujours
mme quand il s'agit
accompli dans l'intrt de tous. Ce n'est
toujours, en droit, la volont nationale qui

elle
commande dans
l'intrt public,
d'un acte de gestion
est
il
puisque,
point la similitude de la besogne matrielle accomplie par
le
fonc-
tionnaire et par l'employ des particuliers qu'il faut considrer

c'est la qualit
de celui qu'ils
ncessairement imprieux,
lequel on discute sur
litude
le
les chefs
de bureau
et font
et
l'Etat
d'autre part,
d'un
un
ct,
matre
particulier
pied d'galit. D'ailleurs souvent
n'est qu'apparente
rdigent des pices
et,
servent;
la
ave'c
simi-
sauf en ce que les uns et les autres
des rapports, en quoi peut-on comparer
rdacteurs des ministres, qui souvent ins-
plus graves pour l'intrt national, et,

employs suprieurs d'un grand magasin qui
prparent la prochaine campagne commerciale ? Ce qu'il faut considrer aussi, c'est le but du travail
d'un ct l'intrt public, de
l'autre l'intrt priv. La nation a droit la prennit des services
publics et leur rgularit; elle a droit ce que les fonctionnaires
ne puissent empcher ou suspendre l'accomplissement d'un service public quelconque , comme dit l'article 126 du Code pnal,
prvoyant et punissant un mode antique et surann de rsistance
truisent les affaires
d'autre part,
les
les
des fonctionnaires, les

fonctionnaire public ou
tributions indirectes,
juste cet et csetera
(190)
Revue
dmissions
employ de
douanes, octrois,
etc.
collectives
l'Etat,
On
se
si
et
concertes.
modeste
demande
ce
qu'il
Un
soit.
que comprend au
pnitentiaire, bulletin de la socit gnrale des prisons, juin 1906.
'
LE POUVOIR EXCUTIF
puise' dans sa qualit de serviteur de l'Etat
parfois une importance particulires.
121
une responsabilit
Pour prendre nn exemple
et
cit
par M. Berthlemy, le concierge d'un ministre peut, dans des

temps de troubles, avoir remplir un rle important et difficile.
Parmi ceux qui refusent aux fonctionnaires non seulement le
droit de grve mais aussi le droit de former des syndicats, il en
est qui admettent au contraire qu'ils peuvent former des associajuillet 1901. Cela est certain
tions conformment la loi du
s'il s'agit de socits de secours mutuels, ou d'associations pour
l'tude des questions techniques qui intressent la fonction. Cela
me parat inadmissible, s'il s'agit d'associations en vue de dfendre,
de sauvegarder leurs intcts en tant que fonctionnaires, au besoin
contre l'administration. La loi de 1901, en effet, dclare nulles les
associations contraires l'ordre public (art. 3), et les principes
gnraux eussent
l'ordre
faire la
suffi
pour
Or, rien n'est plus contraire
cela.
qu'une organisation de fonctionnaires destine

rsistance contre l'administration et le gouvernement.
public
M. Larnaude ajoute que

parat certain; mais la
loi
c'est
de 1901
un syndicat dguis cela me

pour le condamner.
:
suffit
Tel, nos yeux, est le droit actuellement en vigueur. Il s'applique tous les fonctionnaires de l'Etat, mme aux ouvriers commissionns des manufactures nationales; car, si l'Etat des manufactures et ne laisse pas certaines productions la seule industrie
prive, c'est ou dans l'intrt de la dfense nationale, ou pour
conserver intacts certains produits suprieurs de l'art national,
toujours dans un intrt public. Seuls jouissent des droits de grve
et de syndicat les ouvriers que l'Etat embauche dans les conditions
ordinaires, "celles de l'industrie prive.
Je suis heureux de me trouver sur ces points d'accord avec

M. Duguit. Il dclare nettement que dans notre droit actuel les
fonctionnaires sans distinction ne peuvent former des syndicats
(191).
Il
dclare illgales et rprouve toutes les grves de
fonctionnaires (192).
Mais, conformment sa thorie gnrale des classes
et
des
syndicats expose plus haut (193), il souhaite que la loi permette

et organise les syndicats de fonctionnaires. Il y voit un systme
de dcentralisation nouveau (194), qui serait,

(191)
Le
droit social,
le
Je rponds sans hsiter
droit individuel
:
et
les
il
faut le reconnatre.
trans[ormalions de l'Etat, p. 131

ne peuvent se
:
non; les fonctionnaires d'aucune espce
La loi do 1881 sur les syndicats professionnels ne s'applique point eu\,

seulement aux professions prives.
J'estime toujours que les fonctionnaires ne peuvent point
(192) Ibidem, p. 133
faire grve et que les gouvernants ne sortent point de leur rle de contrle et de
surveillance lorsqu'ils emploient leur force de contrainte empcher les grves
de fonctionnaires quels qu'ils soient et quand ils rvoquent les meneurs .
syndiquer.
tnais
(193)
Dugnit.
T.e
(194)
Ibidem,
p. 141 et suiv.
droit social, p. 13.vl36.
lL'2
plus inquitant encore que la dcentralisation politique jadis 'cre

par l'Assemble Constituante en 1789, lorsqu'elle remit des
administrations lectives
le
soin d'appliquer les lois d'intrt gn-
non une dcentralisation, mais un dplacement du

pou\oir, ce serait la souverainet attribue aux fonctionnaires
Ce
ral.
serait
subalternes.
[11 est
de
cependant indispensable d'ajouter que cette condanniation,

de lege ferenda, prononce dans les prcdentes di-
Icije kila et
Elments contre
tions de ces
tionnaires,
les associations
a t casse par
la'
que les inconvnients qui avaient

pas manifests; c'est plutt qu'on
pousse irrsistible qui a renvers
de dfense des fonc-
Ce
pas toutefois
ne se soient
trouv en prsence d'une
pratique.
n'est
t alors signals
s'est,
Des associations
gouvernement n'a pas fait
d'effort pour les arrter; les ministres ont accueilli les dmarches
faites en leur nom; les tribunaux des deux ordres ont admis leur
de fonctionnaires se sont formes;
lgitimit.
De
telle
sorte
possession de ce droit,
et
qu'en
que
les barrires.
le
fait
les
fonctionnaires
les divers projets
sont
en
du gouvernement
qui le leur concdent paraissent superftatoires sur ce point.
plusieurs reprises,
le
Conseil d'Etat a reu des associations
de fonctionnaires se pourvoir devant

lation d'actes
ments
tion
(195).
En
pour demander l'annuaux lois ou aux rgle-
lui,
administratifs contraires
dclarant leur retours recevable, la haute juridic-
administrative reconnaissait, indirectement sans doute, mais
licit. Cette porte des arrts tait

mise en pleine lumire par les conclusions des commissaires du gouvernement, M. Tardieu et M. Romieu.
La Cour de cassation, son tour, a reconnu le caractre licite
des groupements do fonctionnaires, mais seulement sous la forme
d'associations de la loi de 1901; elle interdit aux agents des services publics les syndicats professionnels de la loi de 1884. Le
professeur Louis Rolland (196) a critiqu cette distinction; elle
n'aurait aucune importance juridique, elle aurait t imagine pour
dissimuler sous une apparence de restriction autoritaire les concessions faites aux fonctionnaires. Il faut reconnatre cependant
qu'elle n'est pas sans trouver quelque base dans les textes
la loi
de 1901 ne contient aucune restriction qui limine les fonctionnaires du droit d'association; au contraire, la loi du 21 mars 1884
limite formellement le champ d'action des syndicats la dfense
d'une faon indiscutable, leur

d'ailleurs
V. notamment Conseil d'Etat, 16 juin 1910, Empis; 10 novi-mbre 1911. Mouton.

de M.- Hauriou.
Conseil d'Etat, 17 janvier 1913, Fdration
nationale des professeurs de lyce, note du professeur Jze, Revue du droit public,
Conseil d'Etat, 11 dcembre 1908, Association professionnelle des
1913, p. 532.
emplo)s civils de l'administration centrale du ministre des Colonies, Lebon,
(195)
S.,
1913. 3. 33, et la note
Revue du droit public, 1909, p. 61 et suiv.

Note sous Cass., 4 mars 1913, D., 1913. 1. 321.
p. 1017, et
(196)
123
LE POUVOIR LXECl TIF
des intrts conomiques, industriels, commerciaux et, agricoles,

fallu une loi spciale
(ê texte tait tellement exclusif qu'il a
(30 nov. 1892, art. 13) pour en tendre le bnfice aux mdecins,
dentistes et sages-femmes.
de 188i n'a pens
la
II
est vident
que jamais
lgislateur
le
jôssibilil de syndicats de fonctionnaires.
faut ajouter d'ailleurs qu'au point de vue pratique, la consti-
Il
un
tution de syndicats de fonctionnaires est
particulirement
fait
implique une adhsion i)resque ncessaire au mouvement syndicaliste qui tend ouvertement la ruine de l'Etat tel qu'il
est actuellement conu (197). Ceci dit, il faut se garder d'exagrer la diffrence entre l'application aux fonctionnaires de la loi de
grave;
1901
il
et
l'application de la loi de
1884.
D'abord,
de 1884 de condamner
les
poratifs de fon'ctionnaires; cette loi dclare
en
comme
permet
la loi
associations contraires l'ordre public. Or.

les associations
,de
dfense
de
loi
la
de 1901
groupements
cor-
nulles
les
effet
on peut soutenir que
fonctionnaires
contraires
sont
comme
tendant au renversement de la hirarchie.

pas non plus considrer les associations comme
Il ne faudrait
inoffensives, alors que le syndicat serait essentiellement dangepublic
l'ordre
ces
reux;
syndicats,
bien que les
associations peuvent amener, tout ausi
ruine de
la
la
hirarchie;
mouvement
le
syndicaliste
peut se propager parfaitement avec les associations de fonctionnaires, et il ne faut pas oublier tju'un des moyens de guerre du
syndicalisme, la cessation concerte des services publics, la grve,
a t rtiise en uvre, en 1909, par de simples associations professionnelles de postiers. Ce qu'il y a donc de particulirement
grave, ce n'est pas
la
'condamnation du syndicat,
c'est la
recon-
de l'action collective des fonctionnaires, qu'elle s'exerce sous une forme, ou plutt sous un nom
quelconcpie; c'est l'affirmation, par les deux ordres de juridiction,
naissance du caractre
que
les principes
sont
naires
licite
de hirarchie dominant
compatibles
avec
le
naires (198). Toutefois, le caractre

(107)
p.
1001.
carrire des fonction-
la
groupement de ces
licite
fonction-
de ces associations ne
Dans son discours la Chambre des dputs le 14 mai 1907, J. of[., 15 mai,
M. Clemenceau citait ce passage d'un manifeste de revendications syndicales
Les syndicats doivent se prparer constituer les

certains fonctionnaires
d'^
cadres de futures organisations autonomes auxquelles l'Ktat remettra le soin d'assurer,
sous son contrle et sous leurs contrles rciproques, les services progressivement
socialiss. Aprs avoir constat qu'il s'agissait l d'un tat de gouvernement
construit su^- un modle diamtralement oppos au modle de la Rpublique actuelle ,
L'affiliation des
rappelait ce passage d'un article de M. Jaurs dans VHumanit
il
:
fonctionnaires publics
au
mouvement
ouvrier,
la
lutte
proltarienne,
est
un
fait
rvolutionnaire. Oui, c'est un acte de Rvolution, lorsque les serviteurs de l'Etat s'em-
changer
ploient
la
base
mme
de l'ordre social dont l'Etat est l'expression et
le
gardien.
Cass,,
(198)
1.
321.
1913,
p.
1913. S. 1913. 1. 345. note du professeur Chavegrin; D.. 1913.

M. Chavegrin, S., 1912. 2. 1; Revue du droit public. 1912. p. 306;
Conformment aux principes exposs dans la cinquime dition de ces
4
mar.^^
Cf. note de
345.
124
persiste qu'autant qu'est licite le but qu'elles se proposent. Quel est
donc
genre d'activit qui leur est permis
le
comme
assigne
La jurisprudence
but ces associations la dfense des intrts de
carrire , c'est--dire la dfense des garanties promises l'ensem-
du personnel par
la lgislation en vigueur. Ainsi la fonction

soumise la hirarchie, mais les asso'ciations
de fonctionnaires peuvent faire sentir leur action en ce qui con-
ble
reste exclusivement
cerne
la carrire.
y aurait ngation de
Il
professeur Hauriou
(199),
les
si
hirarchie, crit le
la
associations
de
fonctionnaires
, ou
simplement y participer ou encore rsister ses ordres. Mais 'ce
ne serait pas nier la hirarchie que lutter, comme le font ces associations, contre les passe-droits, soit par la voie de la ptition
prtendaient substituer leur action celle de la hirarchie
minemment
collective,
lgale,
mme quand
mane de foncun but ex'clusif de
elle
tionnaires, soit par la voie contentieuse, dans
contrle, de la part de fonctionnaires qui, quant leur carricMc,

sont,
eux aussi, des administrs. Ainsi,
les associations
contrler
les
de
de
rgularits
Conseil d'Etat admet
le
devant
fonctionnaires ester
nominations,
lui
pour faire
permuta-
rvocations,
avancements, sanctions disciplinaires... Dans ses premiers
tions,
arrts sur la matire, le Conseil d'Etat
n'admettait
l'action des
associations qu'autant qu'elle impliquait une question de principe
touchant un intrt collectif pour l'ensemble des fonctionnaires.
Il
dcidait, par consquent, qu'une action n'impliquant qu'un intrt
strictement
individuel,
comme une
demande de rappel de traitement ou

que par
intente
le fonctionnaire
action
en
indemnit, une
d'arrrages, ne pouvait tre
directement intress. L'associa-
tion ne pourrait agir, en pareil cas, qu'en vertu d'un
mel de
l'intress; elle
mandat
for-
ne pourrait agir de son propre mouvement,
nom personnel d'association.

Mais on connat la tendance du Conseil d'Etat abaisser progressivement les barrires qui ferment l'accs de son prtoire aux
actions qui ralisent le contrle juridictionnel des actes de l'administration
elle n'a pas manqu de se faire sentir en notre matire;
par son arrt du 17 janvier 1913, prcit, la haute juridiction admien son
nistrative a
recul la limite de l'action des associations de fonc-
admis l'une d'elles intervenir dans la liquidation

pension de retraite de l'un de ses adhrents.
Mais il reste encore entendu que l'activit juridique de ces asso-
tionnaires; elle a
de
la
Elmenls,
professeur Chavegrin est hostilo ces associations de fonctionnaires qui

par la constitution d'un organe que les lois n'ont v^s
cette puissance que les agents ont suscite et qui grandit de jour en jour,
le
affaiblissent l'autorit des chefs
prvu...
si l'on n'y prend garde... Il n'y a pas d'autre contrle compatible

avec la hirarchie administrative que celui des individus agissant pour leur compte
et celui des organes crs par le lgislateur agissant dans l'intrt gnral.
(199) Note sous Conseil d'Etat, 16 juin 1910, Empis, S., 1913. 3. 33.
rien ne rsistera,
LE POUVOIR EXCUTIF
125
dations doit se borner la dfense des intrts de la carrire et

ne doit pas s'occuper de la fonction. Dans son arrt du
4 mars 1913, la Cour de cassation a solennellement proclam ce
principe (200). La haute juridiction n'admet pas les fonctionnaires
qu'elle
assumer
la
dfense du service auquel
ils
concourent contre
les
qui viendraient l'attaquer; ce soin, sous peine de tomber
tiers
dans l'anarchie, doit tre rserv l'administration suprieure; ce

qui est interdit aux fonctionnaires ui singuli doit aussi l'tre aux
associations. Rptons encore que 'ce qu'il y a toutefois de plus
remarquable dans cet arrt, ce n'est pas tant la limite qu'il marque l'activit de ces associations que la reconnaissance expresse
et cependant inutile pour la solution du dbat, du caractre lgitime de cette activit lorsqu'elle se borne des recours ayant pour
objet la dfense des intrts de carrire.
pas sans intrt de faire remarquer, une
n'est
Il
fois
de plus,
que, contrairement ce que pourrait faire croire un prjug trop
rpandu, c'est la juridiction administrative qui, la premire, a

abandonn, devant les associations de fonctionnaires, les prtentions de la hirarchie et de l'autorit, et qu'au contraire la Cour
de cassation, beaucoup plus timide devant la puissance publique,
ne semble suivre qu' regret
le
Conseil d'Etat
et
apparat
comme
refuge suprme des privilges traditionnels de l'administration.
le
En prsence de
cette interprtation juridictionnelle du droit

problme des associations de fonctionnaires, tout en
restant entier pour les thoriciens, ne se prsente plus, en pratique,
dans les mmes termes le problme de leur lgitimit a t rsolu
positif,
le
affirinatr\ement par les faits. Ce'ci enlve singulirement de leur
aux dispositions des projets de loi sur le statut des foncmars 1907, 25 mai 1909. 30 juin 1910.
juin
1920, qui reconnaissaient expressment le droit, pour les fonctionnaires civils, sinon de se syndiquer, du moins de s'associer. Les
circonstances font que ces dispositions ne constituent plus la concession aux fonctionnaires d'une libert nouvelle, mais la simple
re<"onnaissance du fait accompli (201).
intrt
tionnaires des 11
on dommapes-infrAfs intonte par des associations

contre un vque qui avait critiqu, dans une lettre publique, le service
public de l'enseignement primaire.
ilOO)
Il
s'agissait d'une action
d'inpfitiitoiirs
(201)
Sur
fionnnires
Cf.
le projet
et
l'article
le
du
mme
pari, Ctiambre,
Chambre
1910,
de 1907.
auteur
1907,
ibid.,
226),
p.
de M. Fernand Faure, Les syndicats de foncdans Bev. pol. et pari., mai 1907.
mai
19P6.
a t rapport
Le projet de 1907 (Journal officie!. Doc

par \. Jeanneney (J. off., doc. pari.,
sance du 11 juillet 1907V sur le projet de 1910, ibid., sance du 30 juin

Les textes de ces projet.s. ainsi que des contre-projets, amendements ou
n 1213,
n' 200.
propositions de lois mans

trouvent
v. l'articln
gouvernement,
du
prott
en/ appendice
au
de
l'iniliatlve
rapport
de
M.
parlementaire =iir
Maginot, 12 juillet
In
m'orne
1911.
10*
mili.'-re,
?e
lgislature,
pari.. Chambre, p. 609 et suiv. Voir l'expos des

J. off.. Doc
du projet du 1" juin 1920. dans Le Temps du 4 juin 1920.
V. aussi la
prcdente dition de ces Elments, p. 637 et Appendice B. p. 111.5.
session de 1911, n 1214:
motifs
r26
II
I-A
n'en rsulte
d'association
RPl ELIOLE FRANAISE
aucunement
d'ailleurs
que
la
question du droit
des fonctionnaires ne prsente plus d'intrt pour
Il reste toujours la question de sa\oir sus cjuelle

dans quelles conditions peut s'exercer ce droit dont le
]irincipe parat aujourd'hui beaucoup n'tre pas contestable. Il
y a des mesures prendre contre les abus possibles de ce droit
un des plus apparents est l'affiliation des organisations rvolutionnaires comme la Confdration gnrale du travail on y remdierait en interdisant les groupements de fonctionnaires sous la
forme de syndicats (202). Un autre danger est la possibilit d'une
fdration de tous les fonctionnaires publics de tout ordre qui
pourraient quekfue jour dresser leur arme de 800,000 units contre l'autorit publique et contre la nation elle-mme. A 'ce danger,
on prtend pourvoir en restreignant la facult de s'associer aux
fonctionnaires appartenant une mme administration centrale ou
un mme senice extrieur et en interdisant aux associations ainsi
constitues de s'unir avec des associations similaires (203). [Toutefoi^, la capacit civile tendue confre aux syndicats par la loi
du 19 mars 1920 serait accorde "ces associations, d'aprs le
projet de juin 1920 (art. 22).] On peut croire d'ailleurs que ces restrictions n'opposeraient que des barrires de papier la pousse
le
lgislateur.
forme
et
syndicaliste.
Le
pour dfinir riuelle

permise aux associations ainsi formes. Les projets
de 1910 et de 1920 leur assignent un double objet 1 elles seraient
admises prsenter directement aux chefs de service et aux ministres les vux c[u'elles croiraient devoir formuler sur les questions
se ralla'ohant aux intrts professionnels de leurs membres; 2 elles
pourraient poursuivre devant la juridiction comptente l'annulation
des mesures prises contrairement aux dispositions lgislatives ou
rglementaires sans prjudice des recours indi\idTiels forms par
les intresss (art. 23 du projet de 1920).
On voit, en somme, que les associations se ont elles-mmes
empares des droits que le lgislateur se proposait de leur
lgislateur pourrait intervenir galement
serait l'activit
accorder.
Il
est
bien entendu que l'association de fonctionnaires ne doit
pas servir prparer
la
grve des services publics, qui a toujonr^
'JOi?)
Tontf^fois, le projet du 30 juin 1910, rapport par M. Maginot. portait dans
Los fonctionnaires autres que les agents de la force publique
son article 33
peuvent constituer entre eux, en vue de l'tude et de la dfense de leurs intrts
professionnels, soit des associations dans les tonditions de la loi du 1" juillet 1001,
soit des syndicats dans les conditions de la loi du 21 mars 1884.
C203^ " Toute union avec d'autres groupements leur est interdite. (art. 33-2 du
projet de 1010^. Cette*disposition interdit les unions d'associations; elle interdit aussi
lej adh-=ions des associations de fonctionnaires aux bourses du travail et la
Confdration gnrale du travail.
:
LE POUVOIR EXI-XITIK
rprouve par
les
de 1920 font de
cl
127
pouvoirs publics
(20'i). Les projets de 1910

grve une faute disciplinaire, punissent de
la
peines torrectionnelles, qui peuvent aller, en cas de rcidive, jusqu' deux ans de prison, les directeurs et administrateurs des groupements de fonctionnaires qui provoqueraient la cessation
simultane des services publics, et suspendent en outre au-dessus
la menace de la dissolution et de
du paiement des amendes (ail. 2'i) (205).]
des associations dlinquantes

responsabilit civile
la
Hefuser aux fonctionnaires le droit de s'associer, dplorer les

concessions qui ont pu tre faites sur ce point par les gouvernants et par les juges, est-ce dire que dans leurs i)laintes il n'y ait
Non
rien de fond
qu'il faut leur
donner
la fo'nction qu'ils
sans doute, mais

satisfaction.
"c'est
par d'autres moyens
leur point de vue personnel,
remplissent est une carrire, et
il
est juste qu'ils
puissent y vivre en scurit et y obtenir un avancement, s'ils le

mritent. C'est la compensation de la soumission complte qui leur
impose. Or, trop souvent, l'arbitraire rgne en cette matire:

se plaint plus encore que la politique dicte les choix et les promotions, en ce que l'homme politique
est
on se plaint du favoritisme; on
veut i)lacer ses cratures
tration;
et.
et ses lecteurs influents
dans l'adminis-
d'autre part, on croit que les opinions politiques du
fonctionnaire,
elles sont "contraires celles
si
du
iârti
qui est au
mme
pouvoir, peuênt facilement empcher son avancement ou
provoquer
sa
rvocation.
Ce mal. insparable dans une certaine mesure d'un rgime de

moins
pleine libert politique o luttent les partis, peut tre tout au
largement corrig. L'exemple de l'Angleterre est instructif cet

gard (206). Elle a bien connu ce mal au xviii^ sicle et dans le
premier tiers du xix". Sans doute elle n'a jamais pratiqu le sys
tme des dpouilles, qui en Amrique faisait changer l'ensemble
des fonctionnaires lorsque changeait
Mais
des
((
membres de
la ienl
parti qui tait au pouvoir.
le
l'appui dont le ministre avait le plus besoin tait celui
Chambre des Communes
la
et,
en retour,
ils
rece-
])our ceux de leurs lecteurs qui avaient t
ou
que la plus
grande partie des nominations, surtout pour les emplois locaux,
tait faite par l'action des membres du Parlement (207). Mais
aprs la premire rforme de 1832, il se produisit un njouvement
(les
])la'eos
pouxaient tre influents aux lections.
Il
arrivait ainsi
Ch. flfs flpuls, 20 mars 1000. J. nff. rlii 27, Db. pari.. Chambro, p. 880.
V. rppondont les parolrs indnlgonlps pour la grvo do? fonriinnnairos. prononrfs dovaiit In Snritp d'f'tudns k'!i.lalivrs par M. Salaiin. prsident df r.\.?r>ciatinn rio. fnnclionnaires do l'adminislralion rontrnlo drs colonies, Bulletin de la
(204^ Cf.
^205^
xorirt d'clitdrs lgislalires. 1014, p. 56.

f206^
mnneni
.\.
Lawrence Lowell, The onvcrnmenl
of Fnplnnd. 1908,
riril serrire. p. 144 et siiiv. et trad. franaise
(207) T.owi'll,
0.0.
rit.,
1.
I,
p.
155.
Boucard
et
t'.
I,
Jze.
ch. vu;
The
per-
128
d'opinion puissant contre ces pratiques. Entre 1<S34 et 1841 des

examens furent tablis l'entre des carrires administratives. Puis
des Urders in Council de 1855 et 1870 et un Act de 1859 tablirent

non plus seulement des examens, mais le plus souvent des concours (comptitive examinalions) pour la plupart des places de'
dbut, avec des preuves ayant pour but d'attester l'intelligence
et la culture gnrale des candidats (208).
Il ne faudrait pas croire cependant que le systme exclut tout
pouvoir arbitraire du gouvernement. En premier lieu les fonc La
tionnaires ainsi nomms sont toujours rvocables en droit
permanence d'emploi dans le service civil est tablie par la cou:
tume
non par
et
nomms
la
loi,
car les fonctionnaires dont
s'agit sont
il
tant qu'il plaira (appointed during pleasure)'ei peuvent
moment
tre renvoys tout
et
pour n'importe
quelle
cause...
L'habitude de rvoquer les fonctionnaires pour des motifs de parti

n'ayant jamais t tablie, il tait assez naturel qu'avec le dve-
loppement du gouvernement parlementaire, la dmarcation entre

les chefs politiques changeants et leurs subordonns permanents ait
de plus en plus clairement trace et le progrs en est arriv
point qu'aujourd'hui le renvoi d'un fonctionnaire pour des
motifs politiques est en fait chose inconnue, qu'il s'agisse de l'adt
"ce
ministration nationale ou de l'administration locale. (209).
Les promotions, l'avancement sont aussi laisdu gouvernement et cependant les crivains
anglais proclament que les influences pojitiques n'y jouent aucun
Ce
n'est pas tout.
ss la discrtion
Non seulement
l'influence politique a entirement cess de

nominations aux emplois, mais elle a t presque compltement limine dans la matire des promotions. La lutte sur ce
point a commenc ds 1847 et le gouvernement a t assez fort
rle.
faire les
pour dclarer qu'une

serait considre
Comment
tentative
comme une
expliquer cela
pour
M. Lowel, qui
pntrante du sujet, l'explique par
mme
la
de parti,
tel qu'il existe
et
jouer
cette
la
nature
fait
du
influence
une tude trs

gouvernement
en Angleterre. Chaque
Chambre des Communes marche
parti,
faire
offense de la part de l'employ. (210).
et
membre de
vote fidlement avec son
ce sont des questions d'intrt public qui sont portes
avant tout, soit devant les lecteurs, soit au Parlement. Dans ces
conditions,
le
gouvernement, soutenu par des majorits solides
^2081 Lowell, op. cil., t. I, p. 157

L'order in Council de 1870 dispose que les
nominations comprises dans la cdule A, qui y est annexe, peuvent se faire par
libre concours et cette rgle a t successivement tendue, si bien qu'elle s'applique la plus grande partie des places, l o la besogne n'exige pas des qualifications spciales, ou n'est pas d'un caractre confidentiel, ou n'est pas d'une
nature infrieure ou manuelle, comme celle des garons de courses ou des ouvriers.
:
(209)
Lowell, op.
cit.,
(210)
Lowell, op.
cil.,
t.
1.
I,
I,
p. 153, 154.
p. 171.
LE POUVOIR EXCUTIF
129
et
compactes, n'a pas besoin de gagner l'appui des membres de
la
Chambre des Communes.
Et, d'autre part, les questions con-
cernant les intrts privs, personnels et locaux occupent une part

relativement petite de l'attention d'un membre du Parlement. Il est
le reprsentant d'un parti national, lu pour soutenir
ou combattre le Cabinet, plutt que le dlgu d'un district,
envoy pour veiller aux intrts des lecteurs et pour pousser les
avant tout
lecteurs influents (211).
Les Anglais sont donc arrivs, surtout par de bonnes murs

aux fonctionnaire? la scurit et la justice,
les garantir contre toute influence politique. Mais en mme temps
et trs logiquement, ils exigent d'eux l'abstention dans la politique
active, La mfiance cet gard, au xviii sicle, allait si loin que
des classes entires de fonctionnaires taient prives du droit de
voler dans la circonscription o ils exeraient leurs fonctions, et
politiques, assurer
ces exclusions n'ont t rapportes entirement qu'en 1887, sauf
encore pour l'Irlande (212).

l'abstention de la politique
Comme
et la
le dit trs bien M, Lowell,

permanence d'emploi doivent,
en dfinitive, aller ensemble, car il est manifeste qu'une fonction

ne doit tre maintenue sans gard aux alternances des partis que
fonctionnaire ne prend pas une part active dans les actes qui
amnent ces changements . Par suite, bien que tous les fonc-
si le
tionnaires aient maintenant

libert
du vote,
c'est
droit lgal de vote, et aient l'entire
le
pourtant un principe tabli que "ceux qui sont
non politiques, c'est--dire ceux qui ne sont pas ministres, ne

doivent avoir aucune participation active la politique. Par exemple, ils ne doivent pas travailler l'organisation de parti, entrer
dans le comit d'un candidat au Parlement, faire de la propagande
(canvass) en sa faveur, ou prononcer des discours sur la politique
gnrale. Cela est si bien reconnu aujourd'hui que rarement on
entend des plaintes provoques par une conduite irrgulire cet
gard ou mme par des actes d'un correction douteuse (213).
Les Anglais ne paraissent pas dfendre leurs fonctionnaires
ni les
meetings ni
mme
Lowell, op.
Lowell, op.
cit.,
t.
I,
p. 148.
(212)
cit.,
t.
I,
p. 147.
(213)
Lowell. op.
cit.,
t.
I.
(211)
p.
associations
les
147.
L'auteur
^p.
146,
professionnelles (214).
note 1\ en parlant de
la
condi-
armes de terre et de mer, expose la rserve

impose aux fonctionnaires civils
Les officiers de l'arme et de la marine
peuvent siger la Chambre de> Communes et ils y sigent en nombre considrable,
bien qu'en principe ils doivent rsigner leurs siges lorsqu'ils sont appels un
commandement actif. Les officiers militaires occupent vraiment une place tout fait
iliffrente de celles des autres fonctionnaires publics: car non seulement ils sisent au
Parlement et y prennent une part active aux discussions concernant le service, mais
constamment ils parlent au public, conduite qui ne serait pas permise un seul instant quand il s'agit de civils au service du gouvernement.
D'aprs un intressant article paru dans le Temps du
(214) Ibidem, t. L p. I5L
9 avril 1909 sous la signature Ph. M., les premires associations de fonctionnaires
tion particulire faite
aux
officiers des
:
oc
>i
E.
T.
II.
130
le sentiment de la lgalit qui domine chez eux, ils ne craignent de leur part rien de semblable une grve; il est dans le
caractre anglais de considrer toute fonction publique comme un
dpt sacr (a sacred trust) (215), Mais ce qu'ils redoutent, et
l'exprience en a montr le danger, c'est la pression que les fonctionnaires lecteurs peuvent exercer sur les membres de la Chambre des Communes, lors des lections, pour amener ceux-ci
soutenir leurs prtentions. Il y a sur ce point une histoire concer-
Avec
nant les employs des postes et tlgraphes, qui dure depuis des
annes. En 1892, le Postmaster gnerai appela l'attention de 'a
Chambre des Communes sur une
circulaire adresse par une assodu tlgraphe aux candidats dans une lection
gnrale pour leur demander si, dans le cas o ils seraient lus,
ciation d'employs
ils
voteraient la nomination d'un comit d'enqute sur
le
fonction-
donna alors aux employs l'avertissement

officiel qu'il est incorrect (improper) pour les employs du gouvernement d'arracher aux candidats des promesses concernant
nement du
service.
Il
leurs appointements et leur service . L'avertissement ne fut point
deux des employs furent rvoqus aprs l'lection.

commena pour obtenir leur rintgration. M. Gladstone, arriv alors au pouvoir, donna de bonnes paroles, mais les
deux employs certainement ne furent pas remis en place .
L'agitation continua pour la nomination d'un comit d'enqute sur
la condition des employs. La demande pour le comit d'enqute
continua se reproduire tous les ans. En 1895, le gouvernement
nomma un comit cet effet compos de fonctionnaires de divers
dpartements; mais ce que les employs voulaient, c'tait un comit
cout, et
Une
agitation
auraient t la Fdration des postiers qui s'organisa en 1871, la Fawcett Asso. Elles n'auraient t dfinitivement reconnues
M. Sj'dney Buxton, le postmaster geneml
que par le Ministre libral de 1906
ciation et l'Union des tlgraphistes
se dclara prt reconnatre franchement les unions de fonctionnaires,
actuel,
et
discuter avec leurs reprsentants les questions d'ordre gnral intressant les diverses
catgories de postiers.
(215)
Lowell, op.
anglais
all
nuit
et
les
Mais
p. 153.
En
1890,
il
y eut pourtant une grve partielle des
voici ce qu'en dit
mme
rveiller,
M. Ph. M. (Le Temps du 10 avril 1909. L'Etal

Le mouvement fut touff dans l'uf.
syndicats de fonctionnaires)
postiers anglais.
La
y>
cit., t. I,
o se produisit
M. Raikes,
se
le
refus de travail, le postmaster gnral, qu'on tait
rendit
dans
les
salles
de la poste
et
rvoqua
sance
tenante 463 employs. Les hsitants rentrrept aussitt dans l'ordre. Notez bien que
la plupart de ces renvois furent dfinitifs; 154 employs seulement furent repris et
dans les conditions les plus svres. Auparavant, le mme crivain (Le Temps
du 9 avril
1909,
Comment
les
postiers anglais
comprennent
le
droit syndical), repro-
La grve qui eut lieu en 1890 leur

duisant les sentiments de ces syndiqus, disait
parut une erreur due l'inexprience et que pour rien au monde ils ne reconnnenceraient... En premier lieu, tant fonctionnaires, ils craignaient de perdre leur droit
Nous
la retraite... Mais ils ont encore une autre raison d'un ordre plus lev
:
du public. Nous avons envers lui et envers l'Etal

l'obligation morale d'assurer la marche des services postaux. Nous savons que pour
vaincre nous avons besoin d'avoir pour nous l'opinion publique et qu'en nous l'alinant par une grve nous ruinons notre propre cause.
sommes
lis,
disent-ils,
vis--vis
LE POUVOIR EXCUTIF
131
'
En 1903, M. Austin Chamberlain, Postmasier gneune commission d'hommes d'aflaires {business men)
pour lui donner avis sur les gages des employs, mais "ceux-ci protestrent contre tout comit d'enqute qui ne serait pas compos
de membres du Parlement. Le rapport de la Commission eut pour
suite en 1904 un dbat du caractre habituel. Finalement, en 1906,
le
nouveau ministre libral cda et un selecl commiitee fut
parlementaire.
nomma
rai,
nomm
M. Lowell,
emprunt
qui j'ai
dents, termine ainsi son exposition
sont employes dans
l'histoire
:
Deux
rsume de ces incicent mille personnes
service postal et tlgraphique, qui, lors-
le
nombre de votes assez

un facteur lectoral important dans beaucoup de
circonscriptions et pour faire pencher la balance dans quelquesunes. Si leur influence s'exerce seulement pour faire hausser les
gages dans un service qui se recrute par le concours, le mal n'est
pas de premire grandeur. Mais il n'est pas difficile de saisir qu'un
tel pouvoir peut s'exercer dans des directions hautement dommageables pour l'Etat. Il n'y a pas de raison pour s'attendre ce que
la pression diminue et parfois on entend murmurer sur la ncessit
d'enlever le droit de vote aux employs du gouvernement. Ce serait
le seul remde efficace et le temps n'est peut tre pas loign o
il y aura le considrer srieusement. (216).
La solution anglaise quant l'abstention politique des fonctionqu'elles seront organises, disposeront d'un
grand pour
tre
naires de l'Etat devrait tre aussi la solution franaise. Elle est
commande par
Sans doute,
rien de contraire
la raison et n'a
restreint,
elle
certains droits politiques.
en ce qui
aux principes.
concerne, l'exercice de
Mais nul n'est oblig d'tre fonctionles
naire, et celui qui le devient volontairement doit subir les condi-
tions ncessaires de sa position.
Combien d'employs sont privs
d'un droit, non pas politique, mais vraiment individuel, celui de

faire le
Mais
rit
commerce
il
et la
vraiment ces employs la scuun devoir qui s'impose actuellement aux
est ncessaire d'assurer

justice.
C'est
pouvoirs publics et qu'ils' sentent parfaitement. C'est ce qu'on

appelle chez nous le Slatul des fonctionnaires
tablir lgalement
ou rglementairement les rgles des nominations et de l'avan'cement, cl donner aux fonctionnaires des garanties contre les rvo:
cations arbitraires (217).
longtemps pour
(216)
Lowell, op.
cit.,
(217)
Pour
compar,
le droit
Cette rglementation existe dj depuis
les fonctionnaires
l.
p.
I,
v.
de
l'Instruction
publique; les
150-153.
Demarlinl. norumcnis sur
!c f^taltii
des fonctionnaire",
seplcmbre 1907, et les rapports publis par le Bulletin

de la Socit de lgislation compare. 1911 (fvrier-mars) et 1012 Cfvrier-mars), on trouvera le texte de la loi italienne du 25 juin 1908, en annexe au rapport de M. Maginot,
dans Fev.
307.1
pol. el pari, juin
132
principaux documents sont l les lois des 15 mars 1850, 27 fvrier

1880 et 30 octobre 1886. Les lois de finances des 29 dcembre 1882
(art. 16) et 29 mars 1900 (art. 35) ont prescrit au gouvernement
de la faire, par des dcrets rendus en Conseil d'Etat, pour l'administration centrale, c'est--dire pour le personnel des ministres,
et
des dcrets ont t promulgus en consquence. En 1901, la

avait vot un arti'cle de la loi de finances
Chambre des dputs

(art.
55) prescrivant que cette organisation serait faite compltetoutes les administrations par de semblables dcrets,
ment pour
Snat repoussa cette disposition (218). De ce mouvement

dj de larges garanties rglementaires. Ainsi,
un dcret du 23 avril 1883 avait organis les services extrieurs
de l'administration des postes et tlgraphes; des conseils de discipline avaient t tablis au secrtariat des postes et tlgraphes
par un dcret du 11 novembre 1901, et un autre dcret du 9 juin
1906 y avait assur, dans les poursuites disciplinaires, au per-
mais
le
taient rsultes
des
sonnel
extrieurs
services
de
l'administration
postale, les
garanties ncessaires d'une impartiale justice, en lui donnant
la
connaissance complte des dossiers disciplinaires, en lui fournissant les moyens de se dfendre en toute libert et en faisant entrer
dans les conseils des membres lus de la catgorie laquelle appartait mme all trop loin dans cette
prambule du dcret du 18 mars
emprunt la phrase prcdente. On n'avait
tient l'agent poursuivi .
voie,
comme
le
constate
On
le
1909 (219), auquel j'ai

L'ide
pas songe la possibilit d'une grve de ce personnel
d'une semblable grve aurait paru injurieuse au personnel qui
proclamait son attachement absolu ses devoirs et sa volont de
les remplir. Il en rsultait que, mme dans ce cas, la rvocation,
devenue peine dis'ciplinaire, ne pouvait tre prononce sans l'avis
pralable des conseils de discipline. Le dcret du 18 mars 1909
rend dans cette hypothse au ministre ou au sous-secrtaire d'Etat
le droit direct de rvocation (220).
[Au cours de ces dernires annes, la Chambre a t saisie successivement de quatre "projets sur le statut des fonctionnaires devant
:
s'appliquer uniformment toutes les administrations publiques

cinquante - cinq ressortissant aux
(on en compte, parat- il,
divers ministres) (221), l'exclusion du personnel ouvrier
(218)
Voir ces textes dans
(219) J. o[(., 19
(220)
Art. 11
peines du
2'
mars
du
3'
de
p. 592-594..
1909, p. 2814.
En cas de refus collectif et concert de service, les
degrs sont prononces directement par le ministre ou par le
bis (nouveau)
et
quatrime dition de ces Elments,
la
et
conformment aux dispositions dictes par l'arlicle 4. Dans

nouvelle grve des postiers et tlgraphistes qui s'est produite au mois de mai
1909, il a t fait largement et efficacement usage de la facult donne par ce
dcret; plus de cinq cents rvocations ont t prononces.
(221) Projet dpos par MM. Clemenceau et Guyot-Dessaigne, le 11 mars 1907, Cham-
sous-secrtaire d'Etat,
la
bio des dputs,
9'
lgisl.,
n" 883, J. o//., 26
mai
1907,
Chambre, annexes,
n"
8,
sess.
LE POUVOIR EXCUTIF
133
quelques hauts fonctionnaires diplomatiques et politiques (222).

dispositions sur le recrutement,
(Jes projets contiennent des
l'avancement, les permutations, les dplacements et mises en
cong,
les incompatibilits, le statut disciplinaire et l'organisation
corporative des fonctionnaires (223).

Ces projets de statut, qui laissent en
tionnaires la facult
de
s'associer,
conception traditionnelle de l'autorit
Le
mme
effraient
et
de
la
temps aux fonc-
partisans de la
puissance publiques
les
dans la prcdente dition de ces Elments.

laisserait le gouvernement sans force l'gard d'un personnel qu'il
est ]ilus que jamais ncessaire de tenir d'une main ferme.... les
associations de fonctionnaires ne prtendront-elles pas traiter avec
le gouvernement de puissance puissance ? Elles sont inofi'ensives
chez une nation o la libert est courte, comme en Prusse. L o
existe la pleine libert politique et le gouvernement parlementaire,
comme en France, leur action peut tre redoutable et. le statut
projet, tait-il dit
des fonctionnaires tant assur,
la libert politique, la libert pres-
que absolue de la presse suffisent assurer que cette garantie ne

sera pas vaine. (224).
Les agitateurs des syndicats de fonctionnaires voient d'ailleurs
d'un trN mauvais il le projet de loi sur le statut des fonctionnaires. Ils rclament ce qu'ils appellent le droit commun intgral , c'est--dire le bnfice del loi de 1884 sur les syndi'cats avec
toutes ses consquences, y compris la possibilit de se mettre en
ord., 1907. p. 226: projet
J.
o{[.,
octobre 1909,
Clemenceau-Briand, 25 mai 1909, Chambre, 9'

Chambre, annexes, no 2499, sess. ord., 1909,
1910, Chambre, 10' lgisl., n" 200, J. of(.. 18 aot
lgisl., n' 2511,

p.
1179;
projet
Briand-Barthou, 30 juin
1910, Chambre,
annexes, sess. ord. 1910, p. 574 [projet Millerand, dpos la Ch. dp. le 1" juin 1920
(Le Parlement et l'opinion, du 15 juin 1920, p. 1178^]. Le projet de 1910 a t rapport
par yi. Maginot, et le gouvernement semble n'avoir rien fait pour hter la discussion
de ce rapport; par contre, il a multipli les actes rglementaires qui ont trait la
condition des divers agents de l'Etat comme s'il voulait, par lui-mme et sans recours
au lgislateur, rgler la question du statut. A la fuile de la seconde give Cmai 19091 des
employs des postes et tlgraphes, le gouvernement a manifest la volont de faire
venir promptement en discussion au Parlement la fois le projet de loi sur les
associations et celui sur le statut. A partir de ce moment, la question des associations
et celle du statut n'ont plus t spares. La plupart des dclarations ministrielles
on! signal l'urgence des lois sur la matire. Un rapport remarquable a t dpos.
C'est tout. 'Le projet de 1920 reprend peu prs les mmes dispositions que celui de
1910. V. Le Temps des 2 et 4 juin 1920.]
(2221 [L'art. 27 du projet de 1920 exclut du statut projet les ambassadeurs ou chefs
de postes diplomatiques, les gouverneurs de colonies, prfets, sous-prfets, secrtaires
gnraux et directeurs des ministres.]
(2231 Sur tous ces dtails, v. le rapport de M. Maginot prcit. J. o[[., Doc. pari.,
Chambre, sess. ord
1912, p. 609 et suiv.: G. Demartial, Le statut des [onctionnaires, dans Grande Revue, 1909; Georges Cahen, Les fonctionnaires, leur action
cooprative, 1911; Charles Georgin, Le statut des [onclionnairerf:. l'avancement, son
organisation, ses garanties, Paris, 1911: A. Lefas, L'Etat et les fonctionnaires, 1913;
du mme auteur, le rapport la Socit d'tudes laislalives. Bulletin, 1913, p. 295; et
,
la
discussion qui a suivi ce rapport, ibid., 1914, p. 25 et (5.

journal Le Temps, 5 avril 1909.
(22i) Cf. le
134
ne veulent pas, disent-ils, tre des citoyens diminus

sont fonctionnaires. Le syndicat et la grve suffi-
grve.
Ils
par ce
fait qu'ils
un statut convenable; et ce
'commun dbattus et passs
ront, d'aprs eux, leur assurer
statut
rsultera de contrats de droit
entre
les organisations syndicales et l'Etat (225).
Cette prtention des fonctionnaires se heurte cependant cette

proposition vidente par elle-mme qu'ils ne sont pas des citoyens
les lois en font des citoyens spciaux jouisde droit commun
:
sant de privilges particuliers (traitements, retraites) et subissant,

par contre, des obligations spciales. La fonction est cre par la
dans l'intrt de la nation; et c'est une prtention paradoxale

absurde que de vouloir refuser l'organe qui reprsente l
nation le droit de rglementer ses services. Personne, d'ailleurs,
n'est oblig d'assumer l'honneur et la 'charge de servir le pays.
Que ceux qui en acceptent le profit se soumettent aux conditions
loi
et
fixes dans l'intrt gnral et cessent de prtendre organiser les
services suivant la
mesure de leurs
intrts particuliers.]
IV.
Le Prsident de
la
Rpublique
a le droit
de faire grce; les
loi dit, dans son

du 25 fvrier 1875. Les deux
amnisties ne peuvent tre accordes que par une

.article
3,
la
loi
constitutionnelle
institutions qui sont l vises se rapportent l'une et l'autre l'ap-
plication des lois pnales.
La grce
qui fait remise totale ou partielle

la
un acte du pouvoir excutif

un condamn, ou lui accorde
est
commutation en une autre peine d'une peine lgalement
lirement prononce contre
lui.
et
rgu-
Elle laisse d'ailleurs subsister la
condamnation elle-mme et, en principe, les incapacits ou

dchances qui pouvaient en rsulter au dtriment du condamn,
comme peines accessoires drivant de la peine principale (226).
On a cit dans la cinquime dition cet ordre

(225) Lefas, rapport prcit, p. 298.
Considrant que le
du jour vot dans un meeting tenu Paris le 3 avril 1909
projet du gouvernement et de la Commission a pour objet, spus prtexte d'assurer
'de prtendues garanties aux fonctionnaires, d'anantir les liberts syndicales et d'lever
une barrire entre le proltariat administratif et la classe ouvrire organise; repoussent tout projet de statut et rclament pour les salaris de l'Etat et des services
.
commun, c'est--dire la loi de 1884 avec toutes ses consquences.

Depuis, cette thse a t de nouveau exprime dans des congrs rpts. On en
trouvera un cho attnu et pour ainsi dire embourgeois dans les discours de MM.
Salaiin et Laurent la Socit d'tudes lgislatives. Bulletin, 1914, p. 51 et 63
Les fonctionnaires, constate M. Salaiin,
n'ont cess de demander le statut depuis
1870. On n'a cess de le leur refuser. Puis, brusquement, on s'est avis de vouloir le
publics le droit
et
leur imposer. Et ce sont eux, maintenant, qui le refusent. Les associations fdres,
dit
M. Laurent,
son tour
sont,
ai-je
besoin de le ra,ppeler,
liosliles
au ^lalut d"s
fonctionnaires.
(226) Cependant, depuis un* demi-sicle environ, les lois franaises successivement
rendues sur cette matire tendent permettre au pouvoir excutif d'effacer les diverses
135
LE POUVOIR EXECUTIF
Elle se prsente comme une mesure individuelle. Vamnistie est

une mesure beaucoup plus nergique qui effa'ce juridiquement les
infractions commises. Sans abroger la loi pnale qui frappait ces
actions d'une peine, elle la rend rtroactivement inapplicable et
abolit toutes les consquences qu'elle avait pu produire. Non seulement elle fait tomber les peines prononces et la condamnation
qui les contenait, mais elle rend caduques les poursuites commences; elle rend impossibles celles qui n'taient pas encore enta-
mes. L'amnistie apparat 'comme une mesure gnrale visant.

non telle personne dtermine, mais telle ou telle catgorie d'infractions commises dans certaines circonstances ou dans un laps
de temps dtermin. On ne la conoit que s'appliquant des dlits
ou crimes d'une nature particulire qui, quelle que soit leur gravit,
dlits
ne prsentent pas
de droit
fiscaux (227).
le
commun,
La grce
caractre odieux qu'ont la plupart des
des dlits politiques, militaires
ou
ont une origine ancienne,
et,
et l'amnistie
sans remonter plus haut, on trouve qu'elles existaient dans le

droit de l'Empire romain, confondues d'ailleurs ou mal distingues
l'une de l'autre, se manifestant par des actes divers sous les
d'abolilio,
noms
indulgentla, restilutio in integrum, et accordes par le
le Snat (228). Mais dans notre ancien droit, comme

dans le droit des autres monarchies europennes, elles se fondirent
dans une thorie gnrale, d'une porte plus tendue, dont elles
taient simplement des applications particulires, et dont elles sont
aujourd'hui des survivances partielles, maintenues en vigueur
raison de leur utilit spciale.
Aujourd'hui la loi nous apparat comme une rgle uniforme pour
tous et invitable, en ce sens qu'aucun des pouvoirs publics ne
saurait, en droit, en carter l'application dans un cas particulier.
Telle qu'elle est en vigueur, le pouvoir excutif comme le pouvoir
judiciaire sont tenus de l'appliquer rigoureusement et consciencieusement; et, s'ils s'cartent en fait de ce devoir, ils commettent
des actes irrguliers et injustifiables en droit. Le pouvoir lgislatif
peut bien abroger une loi, mais il ne doit pas, tant qu'elle reste en
vigueur et non modifie, en suspendre ou "carter l'appli'cation dans
une hypothse spciale, rentrant exactement dans la rgle qu'elle
dict. Tel est du moins le principe (229).
prince ou par
dchances ou incapacits qui continuent peser sur l'individu graci, soit par l'acte
qui confre la grce, soit par tme dcision postrieure. TRullcau, De la grce
en droit conslitutionnel, 1911; Yvanovitch, Du fondement du droit de grce. 1908;
Duguit, Trait, t. I, p. 403, ch. vi, 7; Jze, Revue du droit publie, 1907, p. 675;
J. Barthlmy, ibid., p. 537.]
(227) [Voyez J. Barthlmy
L'nwnislie, dans Rev. du droit public. 1920, p. 260.1
mme
(228)
Loi
1,
10,
D.,
De
post.. III,
'
1.
Bien que d'aprs le principe de l'galit des citoyens devant la loi, le pouvoir
lgislatif lui-mme ne doive point dispenser de l'application des lois qu'il n'a point
abroges, cependant il le fait quelquefois chez nous, par exemple lorsqu'il autorise
(229)
136
au moyen ge une tout autre conception de la

emprunt au droit romain quelques-uns de ses lments, mais qui avait t surtout inspire par le droit canonique.
La loi tait bien conue en principe comme une rgle gnrale,
uniforme pour tous; mais on admettait que le prince, qui runissait alors dans ses mains le pouvoir lgislatif, excutif et judiciaire, pouvait, quand il y avait une juste cause, dispenser de
l'application de la loi quant une personne ou un fait dtertabli
s'tait
Il
loi, qui avait
mins, tout en laissant
la loi sa force et sa
porte gnrales (230),
Cette dispense pouvait tre accorde ou pour l'avenir
pour
pass (ce qui
le
tait
plus
frquent)
alors
et
mme
ou
avec
effet
que se ramenait le
droit de grce (231) et celui d'amnistie qui n'en tait pas alors
distinct; il constituait seulement une application plus complte et
C'tait cette dernire application
rtroactif.
plus logique de la dispensatio. Dans ce systme, et trs logique-
ment,
les aministies
que
ainsi
le
comme
prouvent
les
grces pouvaient tre individuelles,

de grces de notre ancien droit
les
lettres
franais (232).
Le
moderne
droit
droit de dispensatio (233).
mme
rsultat,
pour objet de dnier
En France,
de proclamer
et
un excs de logique,
Mais
si
et
le
nombre
tain
mme
le
a suffi,
il
d'appliquer
ration des pouvoirs (234), et nous allons
premire
du
Couronne le
pour arriver au
a rpudi cette thorie. L'un des articles
Bill of rights a justement
droit de
le
la
principe de la spa-
mme
constater que, par
grce fut supprim dans une
rigoureuse application de ce principe.
pouvoir gnral de dispense a ainsi disparu, un cerd'applications particulires, inscrites dans la
loi
elle-
raison de leur utilit incontestable, ont survcu cependant.
certaines loteries/ lorsque, par une loi, il permet l'mission de valeurs lots; il
accorde alors la dispense quant la loi du 21 mai 1836. Ces dispenses lgislatives
sont valables, puisqu'il n'y a pas de disposition constitutionnelle qui restreigne en
ce point le pouvoir du lgislateur. [Cf. Joseph Barthlmy, La libert du pouvoir
excutif dans l'application des lois, Revue de droit public, 1909.]
(230) Esmein, Le mariage en droit canonique, t. 11, p. 31C et suiv.
La nature mme du
Du droit de grce.
(231) Vattel, Le droit des gens, 173
gouvernement e.xige que l'excuteur des lois ait le pouvoir de dispenser, lorsqu'il le
peut sans faire tort personne et en certains cas particuliers o le bien de l'Etat
exige une exception. De l vient que le droit de faire grce est un attribut de la
souverainet. Mais le souverain dans toute sa conduite, dans ses rigueurs comme
dans sa misricorde, ne doit avoir en vue que- le plus grand avantage de la socit.
Cf. Esmein, Cours Elmentaire d'histoire du droit franais, 8' dit., p. 434.
(232) Esmein, Cours lmentaire d'histoire du droit franais, 8" dit., p. 435.
(233) Ci-dessus, I, p. 87. Le Parlement anglais a continu lui-mme faire usage du
droit de dispense en votant des bills of indemniiy; ce sont des statuts qui ont
objet de rendre lgaux des actes qui, lorsqu'ils ont t accomplis, taient
pour
ill-
gaux, ou d'affranchir les individus auxquels ils s'appliquent des peines qu'ils peuvent avoir encourues en violant la loi. Ce sont en droit de vritables lois
d'amnistie.
(234)
dans
la
Voyez pourtant
Charte de 1830,
la
condamnation prcise du
art. 13, ci-dessus, ch.
iii,
droit
2, ii.
de dispense de
la
Royaut
LE POUVOIR EXCUTIF
137
Telles sont les dispenses afin d'autoriser le mariage entre parents
ou
allis,
que peut a'ccorder
Prsident de la Rpublique d'aprs
le
du Code
encore les lettres de dispense accordes aux magistrats, parents ou allis pour siger dans
le mme corps judiciaire (235), d'aprs la loi du 20 avril 1810
(art. 33); telles sont enfin la grce et l'amnistie dont la porte est
les articles 145 et 164
civil; telles
beaucoup plus tendue.
La grce, en effet, est une ncessit qui s'impose dans un bon

gouvernement. Elle prsente trois utilits principales 1 Quelque
parfaite que soit une procdure criminelle, quelles que soient la
clairvoyance et la capacit des juges, il est impossible qu'il ne se
produise pas parfois, dans l'administration de la justice rpressive, des erreurs judiciaires, que des innocents ne soient pas par
suite condamns. Or, aucun abus n'excite un aussi haut degr
l'indignation populaire, aucune mprise ne rclame une aussi
prompte rparation. La grce fournit, pour rparer ces dplorables erreurs, le moyen, non pas le plus adquat, mais le plus ais
et le plus sr. Sans doute elle ne procure pas une rparation complte, puisque la condamnation n'en subsiste pas moins et, avet
elle, un "certain nombre des consquences qu'elle avait entranes.
Mais la procdure qui peut dans le cas aboutir une reconnaissance compltement efficace de l'erreur judiciaire, la procdure de
revision (art. 443 et suiv. du Code d'instruction criminelle), bien
qu'largie de nos jours (236), n'est pas ouverte dans tous les cas.
Elle est longue et difficile suivre. La grce fournit au contraire
un remde facile appliquer la peine cessant, un soulagement
2 Quelle que soit la perimmdiat est pro'cur au condamn.
fection de la loi pnale, il est impossible qu'en fixant la peine d'un
crime ou dlit particulier, elle puisse prvoir toutes les attnuations qui pourront se prsenter en fait relativement la culpabilit. Il arrivera parfois que la condamnation, qui a t et a d
lgalement tre prononce, est manifestement et en fait hors de
toute proportion avec l'acte accompli. Sans doute, notre lgislation
pnale s'est cet gard assouplie peu peu. Le systme des
circonstances attnuantes a permis au juge d'abaisser les peines
correctionnelles jusqu'au minimum des peines de simple police.
Depuis trente ans, de nouveaux et dcisifs progrs ont t accomplis
la loi du 14 aot 1885, en admettant dans certains en? la libration anticipe et conditionnelle des condamns; la loi du 26 mars
1891, en permettant parfois aux juges correctionnels d'ordonner
qu'il sera sursis l'excution de la peine qu'ils prononcent et qui
:
(235) II semble que, dans la pratiqua, le droit de dispense se

rglements tablis par dcrets ou arrts ministriels.
(236) Loi du 8 juin 1895, sur la revision dos procs criminels
indemnits aux victimes d'erreurs judicaires.
soit
et
maintenu pour
les
correctionnels et les
138
peut alors s'teindre par le dlai de cinq ans sans avoir t subie,
ont fourni l'administration ou aux magistrats de nouveaux moyens
pour temprer ou carter l'application des rigueurs pnales recon-
nues
inutiles.
Mais ces moyens peuvent se trouver, en droit, inaptemps utile. La grce
plicables ou n'avoir pas t employs en
encore l'quilibre entre l'humanit et la justice.

rendre plus srement
accorde,
lorsqu'elle
est
prononces,
peines
moralisatrices les
rtablira
ici
3 L'emploi de la grce permet enfin de
d'une faon mthodique et intelligente, aux condamns qui auront

et leur bonne conduite une abrviation de
mrit par leur travail
leur peine. C'est l, dans les temps modernes, l'un des emplois les
plus usuels du droit de grce. Sans doute, chez nous, la loi du

14 aot 1885, en introduisant la libration conditionnelle, moyen
plus perfectionn et plus simple la fois, a rendu en partie inutile
cette application
du droit de grce; mais
elle
conserve toute son
utilit lorsque la libration conditionnelle ne peut pas intervenir

ou lorsqu'il semble quitable d'a'ccorder ds maintenant au con-
sa libration dfinitive. Ces considrations montrent en

temps que le droit de grce est naturellement l'attribut du
pouvoir excutif. Outre que la grce se prsente comme un acte
individuel qui convient mal au gnie propre du pouvoir lgislatif,
seul le pouvoir excutif peut faire un usage profitable de ce droit,
car seul il peut runir les renseignements ncessaires pour en bien
diriger l'exercice. Ce droit est devenu si naturel chez nous qu'il a
t exerc, en l'absence de toute Constitution, par des gouvernements provisoires, 'comme celui de 1848 (237).
Le Prsident de la Rpublique, qui la Constitution donne le
damn
mme
droit de grce, l'exerce en toute libert.

sible constitutionnellement contre
Aucune
critique n'est pos-
l'usage qu'il en
fait,
lequel ne
peut engager sa responsabilit personnelle; mais, comme on le

verra plus loin, ces actes du Prsident, comme tous les autres,
engagent la responsabilit des ministres, particulirement celle du
ministre qui contresigne le dcret accordant la gr'ce (238).
(237) Rapport de la Commission charge d'examiner le projet qui est devenu la loi
A plusieurs reprises, dfaut de texte et de constitution, l'tat
du 17 juin 1871
antrieur (quant au droit de grce) a t conserv. C'est ce qui a eu lieu en 1818,
depuis la fin de fvrier jusqu'au mois de novembre, et telle est aussi la pratique
actuelle. En effet, par une interprtation raisonnable du dcret de l'Assemble qui
nomme le chef du pouvoir excutif, le gouvernement a pens que la clmence n'avait
:
pa;--
t excepte de la dlgation gnrale.
[Ce qui serait inadmissible, ce serait la prtention pour le Parlement de donner,

au moyen d'une interpellation, une indication au gouvernement relativement une
demande de grce sur laquelle le Prsident de la Rpublique ne s'est pas encore
prononc. A propos d'une demande d'interpellation de MM. Paul Meunier et Vaillant
sur le pourvoi en grce de l'ouvrier Durand, condamn pour le meurtre, au cours
de troubles de grves, d'un de ses camarades non grviste, le prsident clu Conseii,
M. Briand, dans la sance du 10 fvrier 1911, a pos en termes excellents les principes
Quant au recours en grce, a-t-il dit en
di rgime parlementaire en la matire
substance, c'est la premire fois qu'on demande un ministre de se prononcer
(238)
LE POUVOIR EXCUTIF
Quant
l'amnistie, c'est parfois
doit sa premire origine et son
une
ncessit
nom mme au
qui se produit naturellement au milieu
139
d'une
publique. Elle
besoin d'apaisement
nation
aprs
des
commotions intrieures. Lorsque, aprs une lutte de

partis, l'un des deux a triomph d'une victoire complte et qu'il
remet au fourreau jusqu'aux armes lgales dont il avait lgitimement us contre ses adversaires, le mieux est de faire l'oubli parfait, et le moyen juridique pour cela est l'amnistie, qui peut effacer
jusqu' l'existence des crimes et dlits politiques. Mais comme elle
a pour effet de porter atteinte la loi elle-mme, en rendant celleluttes et des
ci
rtroactivement inapplicable des faits qu'elle visait cependant,
au lgislateur seul qu'appartient naturellement et rationnellement le droit d'accorder les amnisties, lesquelles d'ailleurs, par
c'est
leur caractre de mesure gnrale et collective, rentrent dans les
dcisions que prend d'ordinaire
le pouvoir lgislatif. Le droit de

au contraire, bien qu'il se soit prsent galement dans
l'ancien rgime comme une application du droit de dispense, cons-
grce,
titue
un chec bien moins sensible

dans ce cas, en effet, la loi a
pnale
nation
mme
subsiste;
c'est
la force naturelle
t applique, et la
de
la
loi
condam-
l'excution seule de la peine qui
-^-e
trouve modifie> Aussi a-t-on pu, sans violer les principes, reconnatre le droit de grce au pouvoir excutif.
cependant indiqu plus haut que chez nous, la suite de la

le droit de grce disparut tout d'abord. Les hommes
qui sigeaient dans nos premires assembles lui furent nettement
hostiles. Ils y voyaient un empitement du pouvoir excutif sur le
pouvoir lgislatif (ce qui tait vrai en partie) (239) ou plutt sur le
pouvoir judi'ciaire, ce qui tait inexact, puisque le juge, qui n'a
J'ai
Rvolution,
avant la haute autorit laquelle appartient la dcision. Ce serait dclarer que la

chancellerie dcide de ces questions. Ce serait s'expopor la plus p>ril!eu-e, la plus
grave des confusions des pouvoirs... M. Paul Pugliesi-Conti.
C'tait au prsident
d'expliquer cela. Le prsident.
Tou les prcdents, au Snat comme la Chambre,
dmontrent que les interpellations sur l'exercice du droit de grce ont t admises.
M. Briand.
La question n'est pas de savoir si la Chambre a le droit d'interpeller
sur l'exercice du droit de grce. Mais il s'agit dans le moment, dans les conditions
actuelles, quand une demande de grce est soumise au prsident de la Rpublique,
de savoir si la Chambre peut se prononcer sur la dcision. Le gouvernement refuse
cette interpellation et pose 'nettement la question de confiance. Par 340 Toix contre
168, la transformation de la question en interpellation est repousse.
Les papiers de M. Waldock-Rousseau, publis par le journal Le Malin au mois
de fvrier 1911, apportent la preuve que le prsident Loubct n'a sign la erce le
Dreyfus que sur les instances rptes de ses ministres et mme sur la menace de
dmission de l'un d'eux. On comprend donc parfaitement la responsabilit des
ministres pour les actes de celte nature. Au contraire, en Espagne, la grce apparat comme un acte de la personne du roi
le 15 janvier 1912, le ministre Canalejas a dmissionn, prenant pour prtexte l'usage que le roi avait fait de son droit
de grce.]
(239) Cf. Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte, ch. vu, p. 14
Il (le
roij s'lve mme au-dessus de la loi; car lui seul peut faire grce et parler plus
haut que la loi.
140
pour mission qu de rendre la sentence, a prononc la condamnaet que celle-ci est maintenue. Ils craignaient aussi que le
pouvoir excutif n'en abust pour empcher en fait l'application
d'un grand principe qui venait d'tre proclam, celui de l'galit
des peines raison des mmes faits; et l'usage que l'ancien rgime
tion,
des lettres de grce rendait en 1789 cette crainte bien natu-
faisait
Enfin,
relle.
ils
taient 'convaincus
dans toutes
que,
affaires
les
graves, l'intervention du jury rendait inutile l'application 1# plus

lgitime du droit de grce, en rendant dsormais impossible toute
erreur judiciaire (240).

dans le droit de grce
monarque,
Beccaria
faut ajouter que,
Il
le
si
ne paraissait pas l'admettre dans

condamnait dans son clbre trait
il
le
la Constitution
Montesquieu voyait
plus bel attribut de la souverainet d'un
de 1791, ni celle de l'an
les
Rpubliques,
et
Cependant
ni
(241).
ne contenaient de dis-
III
du droit de grce fut simplement inscrite dans la loi, dans le Code pnal de 1791, qui dcidait
L'usage de tous les actes tendant empcher ou suspendre
positions sur ce point. L'abolition
l'exercice de la justice criminelle, l'usage des lettres de grce, de

d'abolition, de
rmission,
pardon
et
de commutation
de
peines,
sont abolis pour tous les crimes poursuivis par la voie ^les jurs.
Quant
assembles de la Rvolution en dcrallait sans difficult pour la Constituante et pour la Convention, qui taient des assembles souveraines. Sous le Directoire et le Consulat, il en fut aussi accord
l'amnistie,
trent plusieurs
plusieurs
par
la
les
Cela
(242).
notamment
l'occasion des guerres de
simple autorit du
doute ces mesures
comme
hors de l'empire de
On
pouvoir excutif.
Vende
et parfois
considrait sans
des actes accomplis en tat de guerre
et
la Constitution (243).
que les auteurs de la Constitution

donnaient aussi pour base la sparation
rigoureuse des trois pouvoirs, avaient sur "cette matire autrement
interprt le principe. Ils confrrent, en effet, au Prsident le
Il
est intressant de constater
des Etats-Unis, qui
lui
droit d'accorder grce et
pardon
pour
les
crimes commis contre
(240) Code pnal du 25 septembre 1791, 1" partie, tit. 7, art. 13. On peut faire
remarquer que ce qui tait vis par ce texte, c'taient surtout les lettres qui dans
l'ancien droit produisaient le mme effet que l'amnistie et arrtaient en effet le
cours de la justice criminelle; voyez sur ce point, et quant aux diverses lettres que
cite cet article, mon Cours lmentaire d'histoire du droit franais, 8 dit., p. 435.
D'autre part, le Code pnal de 1791 ne supprimait l'usage de ces lettres que pour
les crimes poursuivis par la voie de jurs.
Beccaria, Des dlits et des
(241) Montesquieu, Esprit des lois, liv. VI, ch. v et xxi;
peines, cb. xxi.
septembre 1791 et du 4 brumaire an IV.

Hoche,
Duruy, t. II, p. 91 (26 germinal an IV)
avec notre approbation, amnistie les dserteurs qui se prsentent et dposent les
armes. Mais il y a l un acte en quelque sorte extra-lgal, considr comme ne
Arrt des consuls du 7 nivse an \'III,
concernant que la discipline militaire.
(242)
(243)
Par exemple, lois du

Mmoires de Barras,
14
dit.
art. 3 et 4.
LE POUVOIR EXCUTIF
141
except en cas d'impeachment (244); les termes

employs, dont le sens tait bien fix en droit anglais, comprennent mme tout ce que pouvaient faire les lettres de grce de notre
c'est--dire que le Prsident peut non seulement
ancien droit
les Etats-Unis,
proprement dit (remise totale ou parcommutation d'une peine judiciairement prononce),

mais aussi, par une mesure individuelle, amnistier une perexercer
droit de gr'ce
le
ou
tielle,
sonne d'un
sible
dlit
Dans
(245).
dtermin
et
rendre ainsi toute poursuite impos-
Etats particuliers,
les
la
Constitution
accorde
En
ce point
aussi gnralement au gouverneur le droit de grce.
manifestement l'influence des principes traditionnels

anglais l'a emport sur la doctrine de Montesquieu.
En France,
le
droit de
grce
ft
du
droit
rapparition constitution-
sa
dans le snatus-consulte du 16 thermidor an X, art. 86 Le Premier Consul a le droit de faire grce.

Il l'exerce, aprs avoir entendu, rdans un Conseil priv, le grandjuge, deux ministres, deux snateurs, deux conseillers d'Etat et
deux juges du Tribunal de cassation. 1\ fut maintenu naturellement au profit du roi par les Chartes de 1814 (246) et de
1830 (247). Mais ces textes ne parlaient point de l'amnistie. Aprs
beaucoup de discussions thoriques, on les entendit dfinitivement
en ce sens que le droit de grce comprenait aussi implicitement le
droit d'amnistie et que le roi, par consquent, pouvait accorder
des amnisties de sa seule autorit (248). Cette interprtation tait
contraire aux vrais principes, mais elle tait, il faut le reconnatre,
conforme la tradition et au gnie de l'Etat monarchique. Aussi
fut-elle expressment adopte plus tard par le snatus-consulte du
25-30 novembre 1852. rtablissant l'Empire, et dont l'article 1*''
nelle avec le Consulat vie,
:
(244) Art. 2, sect. 2,
clause
Hc
shall
hve power
(245) Story,
Commentaries,
Le
(246) Art. 67
(247) Art. 58,
identique
grant reprieves and pardons
lo
for offences against Ihe United-Stales, except in cases of
impeachment.
1494 et suiv.
roi a le droit
l'art.
de faire grce
et celui
de
commuer
les peines.
67 de la Charte de 1814.
("248)
Rossi, Cours de droit constitutionnel, t. VI, p. 353 et suiv.
Hello. Du
rgime constitutionnel, 3* dit., Paris, 1848, t. II, p. 76
L'amnistie est-elle du
domaine exclusif de la loi ou se confond-elle avec le droit de grce, comme
n'tant qu'un mode diffrent de la clmence du prince, comme rpondant d'ailleurs un besoin de sa politique, et peut-elle se dclarer par ordonnance ? La
Cour de Cassation s'est dclare pour l'ordonnance par un arrt du 19 juillet 1839 (D., 39.
1. 361). Voici son motif
Attendu que ce droit drive de l'article 58 de la Charte
:
'(
tel
qu'il a t
des
trouvait
constamment interprt
adversaires
trs
fermes.
et appliqu.
Ceux-ci
D'ailleurs celte inferprtatiou
invoquaient
surtout l'article de la
Charte de 1830 qui dnie au roi le droit de dispenser de l'excution des lois; et
ainsi reparaissait la nature vraie et premire de l'amnistie.
Rossi, Cours de
droit constitutionnel, t. IV, p. 362;
Hello, Du rgime constitutionnel, t. II, p. 78
La question constitutionnelle d'amnistie ne peut s'envisager d'aprs une tradition avec
laquflle elle (la Charte de 1830) a rompu; elle doit s'envisager en elle-mme, et elle
Une ordonnance d'amnistie dispense-t-clle de l'excution
se rduit alors ces termes
des lois
142
portail
L'Empereur
a le droit
de faire grce et d'accorder les
amnisties (249); ce qui fut reproduit dans la Constitution du

21 mai 1870 (art. 16). Mais la Constitution de 1848 avait introduit
la distinction rationnelle dgage plus haut. Elle statuait (arl. 55)
:
Le Prsident de
Rpublique a
la
le droit
de faire grce, mais
il
ne peut exercer ce droit qu'aprs avoir pris l'avis du Conseil

Les amnisties ne peuvent tre accordes que par une
d'Etat.
loi... Cette distinction fut reprise par la loi du 17 juin 1871 qui
confrait au 'chef du pouvoir excutif le droit de grce (art. 1 et 2);
elle a t inscrite dans la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875.
Nos
lois constitutionnelles n'ont pas,
comme un
certain
nombre
de Constitutions antrieures, oblig le Prsident de la Rpublique

prendre l'avis de certains fonctionnaires ou corps, avant d'exerles rgles du goucer le droit de grce (250). Cela tait inutile
:
vernement parlementaire suffisaient pour obtenir le mme rsultat.

Le dcret qui contient les lettres de grce doit, comme tous les
autres a'ctes du Prsident, tre contresign par un ministre, et le
droit lui-mme s'exerce sous la garantie de la pleine responsabilit
ministrielle.
De
plus,
administrativement,
le
recours
en
grce, ou les propositions faites en ce sens spontanment par les

ministres, s'instruisent dans une procdure rgulire la Direction
des affaires criminelles et des grces au ministre de la Justice.

Dans la plupart de ses applications, le droit de grce a aujourd'hui
perdu son ancien caractre arbitraire.

Nos lois constitutionnelles n'ont pas non plus reproduit une
limitation,,en quelque sorte 'classique, du droit de grce. Je veux
parler de la rgle introduite en Angleterre par YAct of seulement,
et d'aprs laquelle le droit de grce et de pardon ne pouvait pas
tre
employ pour rendre vain un impeachment
(251).
Cette rgle
traditionnelle a t reproduite par la Constitution des Etats-Unis.
La Constitution de 1848 s'exprimait galement ainsi dans son arti Le Prsident de la Rpublique, les ministres, ainsi que
cle 55
personnes condamnes par la Haute-Cour de justice,
autres
toutes
:
ne pourront tre gracis que par l'Assemble Nationale. Enfin

la loi du 17 juin 1871, aprs avoir accord au chef du pouvoir
Nanmoins la grce
excutif le droit de grce, ajoutait (art. 3)
:
ne peut tre accorde que par une loi aux ministres et aux autres
fon'ctionnaires ou dignitaires, dont la mise en accusation a t
ordonne par l'Assemble Nationale. Aucune disposition sem/
Constitution du 14 janvier 1852 disait seulement du Prsident, article 9
a II a le droit de faire grce.
(250) Voyez encore la loi du 16 juin 1871, article 4. Elle tablissait mme que le
Prsident de la Rpublique ne pourrait exercer le droit de grce nu profil des
(249)
La
individus condamns pour participation l'insurrection de 1871

Commission nomme par l'Assemble Nationale.
(251)
Ci-dessus,
l,
p.
149.
que de
l'avis
d'une
LE
POLVOm
EXCLTII
143
Il en rsulte que, en droit, le PrsiRpublique pourrait gracier les ministres condamns

par le Snat pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions sur une mise en accusation de la Chambre des dputs (252)
un Prsident de la Rpublique pourrait gracier son prdcesseur
condamn par le Snat pour crime de trahison (253). Mais la pratique du gouvernement parlementaire, la pleine responsabilit des
ministres, suffisent pour rendre impossibles de telles ventualits.
blable n'existe aujourd'hui.
dent de
la
D'aprs
la
Prsident de
constitutionnelle du 25 fvrier 1875, article 3, le
loi
la
Rpublique
dispose de
arme
la force
C'est l
une rgle naturelle et ncessaire, car la disposition et l'emploi de

la force arme, pour assurer l'ordre et la tranquillit au dedans,
la scurit et la dfense au dehors, sont une des attributions essentielles du pouvoir excutif (254). C'est sa raison d'tre primitive
et sa fonction la plus ancienne. Mais s'il lui appartient naturellement de donner les ordres qui dirigeront la force arme sur tel
ou tel point du territoire national ou sur tel territoire tranger, il
est au contraire une autre question fort dlicate. Le titulaire du
pouvoir excutif aura-t-il le droit de commander les troupes en
personne, c'est--dire de se mettre leur tte en qualit de 'chef
combiner et dcider leurs mouvements stratgiques ?
militaire, de
Lui accorder ce droit parat une solution pleine de dangers. Qui
du pouvoir excutif aura
garantira, en effet, que le chef
naissances
et
la
des troupes en
mme
les con-
capacit ncessaires pour faire un utile emploi
campagne
et
sur
le
champ de
bataille
Alors
en temps de guerre son poste

vritable n'est-il pas l'intrieur, au sige du gouvernement, ,. )ur
maintenir la sret de l'Etat pendarrt cette crise 'nationale ? Les
qu'il
possderait
"ces qualits,
Constitutions monarchiques ne sauraient gure enlever cette prrogative au chef de l'Etat,
dans
les dynasties royales,
la
vieille
tradition
persistant encore,
qu'un roi est naturellement destin au
mtier des armes et reoit une ducation spciale cet
dans
les
effet.
Mais
Constitutions rpublicaines, rien n'empche d'tablir
la
rgle sage et prudente que le titulaire du pouvoir excutif ne pourra

(252')
(253)
If
Loi conslilulionnellc du 16 juillet 1875, art.

Loi conslilulionnelle du 25 fvrier 1875,
12.
art.
6;
Loi constitutionnelle du
juillet 1875, art. 12.
Le Prsident sera le chff

(254) [Cf. Constitution des Etals-Uni;, art. 2, secl. II
suprme de l'arme et de la marine des Etats-Unis, ainsi que de la milice des divers
Constitution alleEtats, quand elles seront appeles au service des Etats-Unis, n
Le Prsident d'Empire a le commandement suprme de
mande de 1919, art. 47
:
<t
toutes les forces militaires de l'Empire. ]
144
jamais commander les troupes en personne (255). Cette prohibition est absolument justifie lorsque celui-ci n'est pas un militaire; mais alors elle est presque inutile, car, dans ce cas, il ne
pourrait gure avoir la prtention et l'audace de prendre le com
mandement d'une arme. Elle est absolument utile, au contraire,
dans le cas o le pouvoir excutif serait attribu par l'lection

un officier, dont la capacit militaire serait peut-tre mdiocre et
de sa fonction le droit de
Aussi cette dfense avaitdu
pays.
chef
les
armes
en
Commander
elle t soigneusement inscrite dans la Constitution de l'an III (256)
et dans celle de 1848 (257). Elle disparut, il est vrai, de la Constitution du 14 janvier 1852 (258), comme elle avait disparu jadis de
trouverait dans les prrogatives
qui
de l'an VIII. Mais elle tait insre dans le projet

de Constitution dpos au mois de mars 1873 par M. Dufaure (259).
Dans la discussion des lois constitutionnelles, en 1875, elle fut
propose nouveau par un amendement d M. Barthe que son
auteur dfendit par les raisons les plus fortes (260). Il aurait pu
la Constitution
en ajouter une autre

parlementaire.
une
des
tire
rgles
Le commandement
srie d'actes
mmes du gouvernement
effectif
d'une arme constitue
minemment personnels pour
celui qui la dirige
Rpublique ne pourrait
tre couvert par les ministres. Malgr tout, la disposition ne fut
pas adopte devant l'intervention du Prsident de la Rpublique
alors en fonctions, du marchal de Mac-Mahon. Le gnral de
Chabaud-Latour, ministre de l'Intrieur, apporta en son nom la
et,
ce point de vue, le Prsident de la
dclaration suivante
Je suis autoris dclarer l'Assemble
adopt une disposition qui empcht le marchal de

Mac-Mahon de tirer son pe pour dfendre son pays, il n'hsi-
que,
tait
s'il
(255) [A la Convention de 1787 qui a labor la Constitution des Etats-Unis, un

dlgu proposa qu'il ft interdit au Prsident (h^ prendre le commandement personnel de l'arme. La proposition fut repousse. De mme la Convention d'Etat de NewYork rdigea un amendement en ce sens, mais finalement ratifia purement et simpleOn the Constitution II, p. 919;
ment la Constitution. Cependant des auteurs (Watson
Miller : Treatise, p. 613), contestent que le Prsident puisse prendre en personne le
commandement de l'arme parce que cela l'empcherait de remplir les fonctions
Le pouvoir executif en
civiles que la Constitution lui impose. Voyez J. Garner
temps de guerre aux Etats-Unis, Rev. dr. public, 1918, p. 5 et s.]
:
a II (le Directoire) dispose de la force arme sans qu'en aucun cas

Art. 144
Directoire collectivement ni aucun de ses membres puisse la commander, ni pendant le temps de ses fonctions, ni pendant les deux annes qui suivent immdiatement
(256)
le
l'expiration de ces
(257) Art. 50
personne.
(258)
mmes
Il
L'article 6 portait
(259) Il
fonctions.
dispose de la force arme sans pouvoir jamais la
Le Prsident de
les forces de terre et
y tait dit du Prsident
commander en personne.
(260)
commander en
commande
la
mer.
la
Rpublique
est le chef
t.
il
(art. 14)
Il
dispose de la force arme sans pouvoir
M. Marcel Barthe l'Assemble nationale, sance du 1"
de l'Assemble nationale,
de l'Etat;
t>
XXXVI,
p. 336).
fvrier 1875 [Annales
LE POUVOIR EXKCUTir
145
pas vingt-quatre heures dposer le titre de Prsident de la

Rpublique. (261). L'amendement fut alors repouss. Il n'y a
donc point de rgle constitutionnelle qui empche le Prsident de
prendre en personne le commandement des troupes (262). Mais le
fonctionnement normal du gouvernement parlementaire conduira
lerail
naturellement rendre ce droit impossible exercer,
comme
cela
produit en Angleterre (263).
s'est
[En temps de guerre, les rapports du pouvoir excutif et du

connnandement militaire sont assez difficiles rgler et peuvent
donner lieu des conflits. D'une part, une dmocratie montre toujours quelque dfiance vis--vis des
autorits
militaires
plus
et
dmocratie franaise, raison de l'exprience

avant de confier des pouvoirs tendus
longtemps
acquise, hsitera
un chef militaire; par suite, le Parlement, qui exerce un contrle
constant sur le gouvernement, ne voudra pas voir ce dernier se
particulirement
la
dessaisir de ses prrogatives au profit d'un officier gnral sous-
an contrle parlementaire direct;
trait
le
chef de l'Etat d'ailleurs
ne peut abandonner son droit constitutionnel de disposer de
commandement
exiger au profit du
militaire
d'action dans l'excution des oprations et
moyens techniques de
ration l'arrire des

liation
de ces intrts
heurts au cours de
Au dbut
la
D'autre part, l'intrt de la dfense nationale peut
force arme.
de
la
et
la
une
grande libert
dans la prpa-
trs
mme
ralisation.
La
'conci-
de\oirs opposs ne s'est pas ralise sans
guerre de 1914-1919.
guerre, la rgle constitutionnelle fut strictement
Conformment au dcret du 28 octobre 1913, sur la

conduite des armes, le gouvernement qui assure la charge des
intrts vitaux du pays a seul qualit pour fixer le but politique
applique.
de
la
guerre. Si la lutte s'tend plusieurs frontires,
il
dsigne
l'adversaire principal contre lequel doit tre dirige la plus grande

partie des forces
,
moyens
nationales.
Il
position des gnraux chargs du
divers thtres d'opration

cette priode, de
seil
suprieur de
{261}
(262)
rpartit,
en
consquence,
d'action et les secours de toute nature et les
met
'commandement en chef sur
(264).
Ainsi,
il
n'y eut pas,
les
la dis-
les
durant
commandement unique;
le
vice-prsident du Con-
Guerre, institu par
le
dcret du 6
la
mai 1890,
Sance du 1" fvrier 1873 (Annales de VAsscmble nationale, t. XXXVI, p. 48C).

On peut remarquer que la Conslitulion des Etals-Unis ne contient pas non
plus d"in'.frdiction sur co point. \. ci-dessus,
II,
p.
143,
noie 254.
par impossible, un Prsident de la Rpublique qui la

profession et l'art militaire sont inconnus voulait invoquer .la Constitution pour
diriger les armes en campagne et compromettait ainsi le salut de la patrie, cet acte
pourrait Ire considr comme constituant le cas dj haute trahison.
(264) [Cf. le Rglement du service des armes en campagne par le dcret du
(263) Ci-dessus,
I,
p. 152. Si,
1" dc. 1913.]

E.
T.
II.
10
146
fut
appel commander
le
groupe principal d'armes;
la coordi-
nation des opratians sur les divers thtres de la lutte ne cessa

point d'appartenir au seul gouvernement, c'est--dire au Prsident
la Rpublique, assist du ministre de la Guerre.
Cependant, la dure de la guerre et l'impatience du pays furent
exploites contre la doctrine constitutionnelle en 1915 on fit valoir
l'incomptence du gouvernement en ces matires et la ncessit
d'une unit dans. le commandement; un dcret du 2 dcembre 1915
plaa un gnral en chf la tte de toutes les armes franaises,
y compris l'arme d'Orient. Par avance, dans une note la presse
en date du 29 octobre 1915, le gouvernement commentait ainsi ses
vues sur le commandement militaire Le gnral en chef emploie
comme il l'entend toutes les forces places sous son commande-
de
ment, sans s'inquiter des 'conditions politiques de la guerre; il

n'a qu'un but, qui est la destruction de l'arme adverse. Afin d'atteindre ce but, le gnral en chef arrte seul les manuvres ayant
pour objet de combiner les forces dont rsultera la bataille dcisive. Dans la zone des armes, qui se subdivise elle-mme en zone
de l'avant
et
matre absolu.
que
le commandement en chef reste

responsable vis--vis du gouvernement, sans
zone de Varrire,
Il
est
celui-ci puisse substituer sa
pense
la
sienne dans
le
choix
des moyens employs en vue de dtruire l'arme ennemie... Dans

la zone de l'intrieur, au contraire, le ministre de la Guerre possde une autorit et une responsabilit sans partage. Le gouvernement abandonnait ainsi son droit de disposer de la force
arme tabli par l'article 3, 3 de la loi constitutionnelle et par le
dcret organique du 28 octobre 1913; le Grand Quartier Gnral
des armes devint un vritable Ministre, dont l'organisation fut
'calque sur celle du Ministre de la Guerre et dont la comptence,
territorialement plus restreinte, puisqu'elle ne s'exera que stir un
tiers du territoire franais, fut administrativement plus tendue,
puisqu' raison de
de sige toutes les autorits civiles taient

zone des armes, l'autorit militaire. Ce
l'tat
subordonnes, dans
la
ministre tait d'ailleurs autonome, soustrait l'autorit du minis-
de la Guerre et, par suite, du Parlement, les dcisions du

premier et les lois du second n'tant excutes que dans la mesure
o elles recevaient l'agrment du nouveau pouvoir (265). Par la
tre
(265)
On
sait
notamment
les difficults auxquelles se heurta le ministre de la guerre
pour obtenir l'envoi d'ouvriers dans les usines de munitions, et les dmissions successives d'un sous-secrtaire d'Etat du service de sant, d'un sous-secrtaire d'Etat
l'intendance, d'un sous-secrtaire d'Etat de l'aviation, qui ne pouvaient accomplir leur
mission dans la zone des armes sans l'autorisation, parfois refuse, du Grand
Quartier Gnral. Voyez les dbats de la Chambre des dp. du 18 fv. 1916, le rapport
invitant le Gouvernement exercer
et la proposition de rsolution de M. Abel Forry
ce
son droit de contrle sur l'ensemble des forces nationales mobilises, c'est--dire sur la
zone des armes aussi bien que sur la zone de l'inlrieur. J. 0[f., Ch. dp., db. pari.,
1916, p. 320.
LE POU\OIR EXCUTIF
force naturelle des choses,
loir
conserver
le
147
gouvernement, qui avait dclar vou-
direction politique et le contrle des oprations
la
militaires et ne laisser
au gnral en chef que
le
caractre d'un
agent technique d'excution, en arriva abdiquer sa prrogative et

ne pas mme laisser au ministre de la Guerre l'administration
toute matrielle de l'arme. Aussi, les trs vives critiques
du Par-
lement, notamment dans les 'comits secrets de juin et de dcem-
bre
contre
1916,
le
syndicalisme
niilitnire ,
rgime
de
1914,
c'est--dire
l'application
aux
un retour au
aboutirent
dcrets du 13 et du 26 dcembre 1916, qui oprrent
du rglement de
1913 (266^).
Pour
viter de renettrc la direction de la guerre
collectif
guerre,
l'invitation
du Parlement
(267); ce comit,
sans avoir d'ailleurs une
existence constitutionnelle, fut une manation de tout

il
un organe
nombreux que l'tait le ministre, un Comit de

l'instar du War Council anglais (266-), fut institu sur
aussi
comprit
le
Prsident du Conseil des ministres,
le
le
ministre
ministre des
Affaires trangres, celui de la Guerre, celui de la Marine, celui
des
Armements
devint
le
des Finances, et sigea sous la prsidence

Rpublique. D'autre part, le gnral en chef
et celui
du Prsident de
la
simple conseiller technique de ce comit, aux dlibra-
tions duquel
il
assistait.
du 26 dcembre 1916 ne
Ce
n'tait l
qu'une transition. Le dcret
au gnral en chef que les foncdu gouvernement; les services du
laissait
tions gnrales de conseiller
Grand Quartier Gnral
furent rattachs l'Etat-Major de l'arme,

au ministre de la Guerre, et le ministre devint nouveau le 'chef
effectif de l'arme (268). Le Prsident du Conseil, dans sa dclaration aux Chambres du 21 mars 1917, prcisait ainsi les rles respectifs du gouvernement et du commandement militaire
Le
gouvernement, qui a la direction politique de la guerre, sous le
contrle des Chambres, est matre de tout ce qui concerne l'organisation et l'entretien de nos armes. Il est l'organe ncessaire des
relations avec les gouvernements allis pour assurer un parfait
accord de l'action combine des armes. Mais lorsqu'il a choisi
le 'chef qui doit conduire nos troupes la victoire, il lui a laiss
une complte libert pour la conce])tion stratgique, la prparation
et la direction des oprations. L'institution, en 1918, de l'unit
:
(2G6')
et le
Voir
Barthlemj'
commandement
Le
temps de guerre; Les pouvoirs publics

du droit public, 1916, p. 552, et 1917, p. 146.
droit public en
militaire; Bev.
Voir ci-dossus, I, p. 173 r-l s., ?4!1, efiO.

l'issue du Comit secret de la Chambre des dputs, le 7 dcembre 1916, fut
vot un ordre du jour de confiance approuvant la rsolution du Gouvernement de
concentrer sous une direction restreinte la conduite gnrale de la guerre...
(268) Une dcision du 15 janvier 1917 a supprim la direction gnrale du service
de sant aux armes; un dcision du 29 janvier 1917 a ralis la mme rforme dans
le service aronautique; les chefs de service aux armes sont subordonns ceux du
(26G=)
(207)
ministre
l'48
commandement des armes allies n'a t ainsi applique qu'

direction technique et stratgique des oprations militaires.]
de
la
La
arme
disposition de la force
discrtionnaire pour
n'est pas d'ailleurs
Prsident de
Rpublique.
absolument
ne peut
l'employer l'intrieur que conformment aux lois et pour en
assurer l'excution et le respect. Le plus souvent, la force publique sera mise en mouvement non par lui, mais par un ministre ou
quelque autre agent du pouvoir excutif qui a reu de la loi le
le
la
Il
En outre, comme on le verra plus loin, la

1879 donne au Prsident de 'chacune des Chambres
droit de requrir directement la force arme pour la protection
droit de la requrir.
loi
le
du 22
juillet
de l'assemble qu'il prside.
Pour que le Prsident puisse employer lgalement la force

arme contre l'tranger, il faut, en principe, une dclaration de
guerre rgulire. J'en tudierai plus loin les conditions.
4.
Pouvoirs du prsident
oui concernent ses rapports

AVEC les chambres.
,
Les pouvoirs par lesquels
Prsident de la Rpublique peut
le
exercer une action sur les Chambres se divisent en deux groupes.

Les uns se rapportent la formation mme des, lois; les autres ont
pour but de rgler l'activit gnrale des Chambres, de leur donner

en quelque sorte ou de leur retirer la parole.
Des premiers, je ne dirai qu'un mot. Ils sont au nombre de deux.

L'un de nous est dj connu, c'est le droit pour le Prsident de
demander aux Chambres une nouvelle dlibration de la loi vote
par elles. C'est mi prservatif contre les abus et les dangers de
parlementaire. [Ce peut tre aussi un moyen de faire
1 initative
rectifier une loi irrgulire en la forme (269) ou mme d'attirer
l'attention
loi.]
Chambres sur
des
J'en ai
montr
d'ailleurs
le
le
caractre inconstitutionnel d'une
peu de porte pratique
(270).
L'autre droit, c'est l'initiative des lois accorde au Prsident de la

Rpublique concurrêmment avec les deux Chambres (271). Nos lois
constitutionnelles ont adopt sur ce point la rgle la plus sage, la
seule compatible d'ailleurs avec le gnie du gouvernement parle-
(269)
(270)
Ci-dessus
Ci-dessus,
II,
2,
p.
I,
71.
t.
Il,
p.
71
et
s.
Le Prsident de la Rpubli
Loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875, art. 3
que a l'initiative des lois concurremment avec les membres des deiix Chambres.
(271)
LE POUVOIR EXCUTIF
149
menlaire (272). Mais, en France, c'est de plus une solution moyenne

on est arriv aprs avoir oscill entre des solutions extrmes et en sens contraire. Les Constitutions de 1791 ot de l'an III
a laquelle
avaient rserv, nous le savons, au seul Corps lgislatif la propo-
des lois (273). Par une raction exagre, la Constitution de

VIII l'attribua au gouvernement seul (art. 25. 26. 44). Cette
rgle fut maintenue dans la Charte de 1814 (274); elle fut reprise
sition
l'an
dans
du 14 janvier 1852 (27.5).

concurremment au
pouvoir lgislatif et au pouvoir excutif, fut inscrite dans la Charte
de 1830 (at. 15) et dans la Constitution de 1848 (276). Elle fut
pratique en vertu du rglement de l'Assemble Nationale de 1871
a 1875 (277)
elle a pass dans notre Constitution. Nous verrons
plus loin, en tudiant la formation des lois, par quels actes
s'exerce ce droit d'initiative reconnu au Prsident de la Rpusuite
la
par
Contitution
la
La solution moyenne, qui
attribue
l'initiative
blique.
II
Les prrogatives que
nombre de
trois
j'ai
places dans
1 le droit
le
de convoquer
second groupe sont au

les
Chambres en
ses-
sion, d'ajourner et de clore les sessions; 2 le droit de dissoudre
Cependant divers publicistes, se rattachant aux usages suivis en Angleterre,

que, sous le gouvernement parlementaire, le droit d'initiative n'appartnt pas en droit au titulaire du pouvoir excutif, Ls ministres prsentant les projets de loi gouvernementaux en qualit de membres du Parlement.
Prvost-Paradol,
La France nouvelle, liv. II, ch. m, p. 97
11 y aurait avantage suivre sur ce
point l'exemple du Parlement anglais, o le chef du Cabinet propose, en son propre
nom en sa qualit de dput, les mesures qu'il croit utiles, sans que le nom et le
dsir du souverain soient jamais invoqus devant la Chambre. Quelque habitue que
puisse tre une nation la fiction constitutionnelle, il n'est pas indiffrent de voir
prsenter, au nom du souverain et comme l'expression de ses vux, des mesures
dont l'chec, parfois clatant, parait remonter jusqu' la couronne, si le gouvernement parlementaire est une monarchie, ou peut affaiblir dans une rpublique l'auto(272)
prfraient
rit prsidentielle,
ncessaire l'excution des

p. 47C et suiv.
(273)
Ci-dessus,
(274)
Les Chambres pouvaient seulement
loi
I,
sur quelque objet que ce soit
et
lois.
(art. 19) supplier le roi de proposer une

indiquer ce qui leur parait convenable que la loi
contienne. C'est justement la contre-partie du correctif que le systme oppos admet

au profit du pouvoir excutif, ci-dessus, p. 473 in fine. D'ailleurs, sous la Charte
de 1814, les Chambres avait conquis le droit d'amender les projets de loi prsents
par la Couronne.
(275) Cette fois le droit d'amendement tait troitement rglement (art. 40). Aucun
amendement rie pouvait tre mis en discussion devant le Corps lgislatif, s'il n'avait
pas t pralablement adopt par le Conseil d'Etat.
Il (le ,Prsident) a le droit de faire prsenter des projets de loi
(276) Art. 49
l'Assemble Nationale par les ministres.
(277) M. de Ventavon l'Assemble Xationale, sance du 1" fvrier 1875 [Annales
:
l'Assemble nationale, t. XXXVI, p. 387)

Le rglement de l'Assemble Nationale
rendu excutoire
la
par
rsolution du 13 fvrier 1871 attribue expressment
au Prsident de la Rpublique le droit de prsenter tous l^s projets de lois que -bon
d^.
lui
semble.
LA RPl.BLIOLt; FRANAISE
150
Chambre des dputs avant
la
l'expiration de ses pouvoirs; 3 le
droit d'adresser des messages aux Chambres.

Les assembles lectives, considres comme corps, ont parfois
ce sont celles qui se renouvellent par

une dure indfinie
Parfois, au contraire, elles ont une vie et une dure
:
tions.
fraclimi-
ce sont celles qui se renouvellent intgralement des poques dtermines. Mais qu'elles soient constitues d'aprs l'un ou
l'autre de ces types, il semble que, jusqu' l'expiration de leurs
tes
pouvoirs, elles doivent rester en fonctions d'une manire permanente et continue, ou, du moins, qu'elles doivent tre matresses
d'agir ainsi et ne doivent suspendre ou interrompre leurs travaux
que de leur seule volont et par leur propre dcision. C'est l, en

un systme constitutionnel, celui des assembles dites perma1 Il n'y a point de
nentes. Il se reconnat aux traits suivants
effet,
sessions des Assembles mais seulement des lgislatures; c'est ainsi

'que l'on nomme chacune des priodes qui spare le renouvelleintgral d'une Assemble de celui qui doit le suivre. Pendant
chaque lgislature^ l'Assemble une fois constitue est toujours en
activit au moins Airtuelle. ; 2 L'Assemble ne peut suspendre
ses travaux ni tre proroge que par une dcision qu'elle prend
3 Pendant la prorogation, l'Assemelle-mme en toute libert.
ble est reprsente par une dlgation intermdiaire, qui tantt
est une commission spciale, nomme par elle cet effet, tantt
consiste simplement dans le bureau de cette Chambre. La commission intermdiaire, ou le bureau, n'a point et ne peut rece\oir
le droit d'exercer pendant la prorogation les pouvoirs de l'Assemble, qui sont indlgables; mais ils ont pour mission de surveiller lesi vnements politiques et spcialement la conduite du
pouvoir excutif, et, s'ils le jugent ncessaire, de convoquer
l'Assemble avant que le terme de la prorogation soit expir (278).
Ce systme semble impos par les principes du droit public issu
il parat rsulter logiquement et ncessairement
de la Rvolution
de la souverainet nationale et du principe de la sparation des
ment
pouvoirs.
Les assembles lectives et reprsentatives reoivent, en effet,

de la souverainet nationale elle-mme, par l'organe de la Constitution, l'exercice du pouvoir lgislatif qui est le plus important
Expos des motifs du projet de loi organique sur les rapports des pouvoirs
prsent par M. Dufaure, garde des Sceaux, dans la sance du 18 mai
1875 {Annales de l'Assemble nationale, t. XXXVIII, Proiets de loi, etc., p. 107)
Les Chambres doivent-elles tre onj'Hirs rputes prestnlis, 5'nji.unuinl .r l'nr
volont et se faisant reprsenter, en leur absence, par des Commissions permanentes ?
Jusqu' prsent, dans nos constitutions
Rapport de Î. Laboulaye, ibid., p. 221
rpublicaines, on a toujours admis que la dlgation de la souverainet nalion;ili' iiposait entre les mains des assembles, qu'elles taient permanentes de droit et qu' elles
(278)
publics
seules
il
appartient de s'ajourner ou de se proroger.
LE POL\OIR EXCUTIF
151
Il n'appartient donc au titulaire

attribut de cette souverainet.
d'aucun autre pouvoir de gner ou de limiter l'exercice de leur
fonction constitutionnelle. Tout autre pouvoir leur est parallle,
mais ne saurait leur tre suprieur. A plus forte raison en est-il

ainsi dans la doctrine qui considre que seul le pouvoir lgislatif, se confondait avec les assembles qui l'exercent, est le vritable et gnral reprsentant de la souverainet nationale (279).
Pour ceux-l la permanence des assembles quivaut en ralit
la permanence de la reprsentation nationale, et spcialement leur
activit ne saurait tre limite ou rgle par le pouvoir excutif, qui
est considr comme leur subordonn ou mme leur dlgu (280).
D'autre part,
t-il
pas
le
mme
la
principe de la sparation des pouvoirs n'imposesolution
Si
les
pouvoirs lgislatif
excutif
et
sont distincts et doivent tre spars, le second ne doit pas pouvoir
suspendre ou. interrompre l'activit du premier

ce serait absolument contraire l'indpendance dont il doit jouir.
Telle fut, en effet, la solution adopte par la Rvolution "franaise. L'Assemble Constituante s'y rallia aprs une remarquable
discussion et l'inscrivit dans la Constitution de 1791 (281). Elle fut
reproduite galement dans les Constitutions de 1793 (282) et de
l'an III (283). Dans la Constitution de l'an VIII, le systme tait conserv, mais seulement en partie. Le Tribunat tait une assemble
permanente (284); le Corps lgislatif, au contraire, n'avait qu'un
session de quatre mois (285). Quant au Snat, il tait aussi virtuellement permanent, devant se runir toutes les fois que son intervention tait requise par la Constitution (286). Enfin la permanence
reparut plus nette que jamais dans la Constitution de 1848 (287).
:
1-279)
280)
Ci-dessus,
p.
I,
Voyez mon
492 et
siiiv.
article intitul
Deux formes de gouvernement, dans
la
Bvue du
droit public et de la science politique, janvier-fvrier 1894. p. 28 et suiv.

art. 1
L'Assemble Xalionale formant le Corps lgislatif ?t
compose que d'une Chambre. Cependant il y avait des sessions
dtermines par l'Assemble elle-mme; le roi pouvait la convoquer en dehors des
scs-sions (lit. II, ch. m, ecl. 4).
"Le Corps lgislatif est un, indivisible et permanent.
(282; Art. 39
(283) Art. 59. Le Corps lgislatif est permanent
il peut nanmoins s'ajourner
(281) Tit.
permanente
III, ch.
I,
et n'est
des termes qu'il dsigne.

Quand le Tribunal s'ajourne, il peut nommer une Commission de
30
quinze de ses membres choree de la convoquer si elle le juee convenable.
(284) Art.
di.x
(285)
>
.\rt.
33
La
session du Corpe lgislatif
frimaire et ne dure que quatre mois;

(286)
il
gouvernement.
prcis plus tard par
par
les huit autres
Cela fut
commence chaque anne
premier
peut tre e.xtraordinairement convoqu durant
le
le
le
snatus-consulte du 28 floral an XII,
arti-
cl3 59.
<t
L'Assemble Nationale est permanente.
(287) Art. 32
Nanmoins elle peut
s'ajourner au terme qu'elle fixe.
Pendant la dure de la prorogation, une Commission, compose des membre? du bureau et de vingt-cinq reprsentants nomms par
l'Assemble au scrutin secret et la majorit absolue, a le droit de la convoquer en
cas d'urgence.
Le Prsident d la Rpublique a aussi le droit de convoquer l'Assem:
ble.
.Art.
68
Toute mesure
par laquelle
le
Prsident de la Jtpublique dissout
152
Mais, pour
existe dans
mise en
la
des Assembles lgislatives,
activit
il
Constitutions modernes un autre systme, diam-
les
tralement oppos.
consiste limiter leur action des sessions
Il
priodiques, et c'est
le
titulaire
du pouvoir excutif qui reoit de
Constitution le droit d'ouvrir et de clore ces sessions, de con-
la
voquer
les
Chambres
et
de mettre un terme
'
leurs travaux
il
peut, plus forte raison, les suspendre simplement, les interrompre
au cours mme d'une session, en ajournant ou prorogeant

Assembles pendant un certain temps.
les
est un produit, non de la spculation rationmais du dveloppement historique. C'est celui qui s'est tabli
en Angleterre, et c'est du droit anglais que l'ont emprunt directement ou indirecterpent les constitutions modernes qui l'ont adopt.
Ce second systme
nelle,
En
le
Angleterre,
il
est rsult tout naturellement de ce que, l'origine,
Parlement, distinct du
pour
runissait que
Le
quand bon
vait
aucun droit propre
ne se
il
sur son ordre.
donnait naissance un Parlement en ordonnant de procder
roi
l'lection des riiembres

fin,
roi, n'avait
conseiller et aider le roi,^ et
lui
volont mettre
de
Chambre des Communes;
la
il
semblait, sa mission et ses pouvoirs;

fin
mettait
il
pou-
aux sessions des Chambres. Celles
- ci,
comme
nos anciens Etats gnraux, ne pouvaient en ralit dlile roi leur ouvrait la bouche et il pouvait la leur
fermer son gr. Voil les principes qui se maintinrent en Anglebrer que lorsque
terre et qui,
en droit, subsistent encore, bien que
la
pratique et
l'usage en aient transform l'application au point d'aboutir en
fait
au systme oppos. En ralit cette rgle n'avait eu pour origine

que la toute-puissance de la Couronne; mais les' publicistes, qui
prenaient pour modle suprme la Constitution anglaise,
lui
dcou-
coup des qualits propres et s'efforcrent de montrer

qu'elle tait en parfaite harmonie avec les donnes de la science
politique. C'est Montesquieu qui formule sur ce point la thorie
dans VEsprit des lois (288)
Il seroit inutile que le Corps
lgislatif ft toujours assembl. Cela seroit incommode pour les
vrirent aprs
reprsentants, et d'ailleurs occuperoit trop
la
puissance excutrice,
qui ne penseroit point excuter, mais dfendre ses prrogatives

et le
droit qu'elle a d'excutcir.
continuellement assembl,
il
De
plus,
si le
Corps
lgislatif tait
pourroit arriver que- l'on ne feroit
que suppler de nouveaux dputs la place de ceux qui mourroient, et dans ce cas. si le Corps lgislatif tait une fois corrompu,
le mal seroit sans remde. Lorsque divers Corps lgislatifs se
succdent les uns aux autres, le peuple, qui a mauvaise opinion du
l'Assemble Nationale, la proroge ou met obstacle

un crime de haute trahison.
(288) Esprit des lois. liv. XI, ch. \n.
l'exercice de son
mandat
est
LE POU\OIR EXCUTIF
Corps
lgislatif actuel, porte
qui viendra aprs. Mais
153
avec raison ses esprances sur celui
si 'c'toit
toujours
le
mme
corps,
le
peu-
voyant une fois corrompu, n'espreroit plus rien de ses

lois; il deviendroit furieux ou tomberoit dans l'indolence (289).
Le Corps lgislatif ne doit pas s'assembler de lui-mme. Car un
corps n'est cens avoir de volont, que lorsqu'il est assembl
et
s'il ne s'assembloit pas imanimement, on ne sauroit dire quelle
ple,
le
seroit vritablement le Corps lgislatif, celle qui seroit

assemble ou celle qui ne le seroit pas. Que s'il avoit le droit de
se proroger lui-mme, il pourroit arriver qu'il ne se prorogeroit
jamais, ce qui seroit dangereux dans les cas o il voudroit attenter
partie
la puissance excutrice. D'ailleurs il y a de? temps plus

convenables les uns que les autres pour l'assemble du Corps
lgislatif
il
faut donc que ce soit la puissance excutrice qui
contre
temps de la tenue et de la dure de ses assembles par

rapport aux circonstances qu'elle connat.
En laissant de ct ce qui. dans ce passage, ne se rapporte pas
vritablement la question, on voit que Montesquieu fonde sa
thse sur de? considrations pratiques. Les unes sont secondaires,
comme la commodit des reprsentants, le choix des circonstances
favorables pour la tenue des sessions; mais il en est une qui, au
contraire, est capitale, La permanence, pour le vieux matre, est
incompatible avec l'indpendance du pouvoir excutif, qui forme,
on le sait, un des points essentiels de sa thorie. Il connat bien
li force prpondrante, absorbante, du pouvoir lgislatif. Il pense
rgle
le
que,
si
avec
et
dernier est toujours en activit,
ce
menac
harcel,
peut-tre par lui,
la tranquillit
pouvoir excutif
le
ne pourra jamais pleinement
ncessaire exercer son action propre. L'au-
teur de la thorie de la sparation des pouvoirs ne
oyait point dans
permanence des assembles une consquence ncessaire de ce
la
principe:
il
la
au contraire, au
combattait,
nom
de ce principe
mme.
On
si la permanence est une condition

pouvoir excutif, dont l'action ne saurait s'interrompre un seul instant, elle n'en est point une pour le pouvoir
lgislatif, car il n'est pas besoin de toujours liri forer et tout
pourrait ajouter que.
essentielle
instant.
pour
le
Cela serait absolument vrai,
restreint sa fonction
en
mme
temps,
purement
comme
si
le
pouvoir
lfri'-lative;
aujourd'hui
mais
dans tous
lofislatif
tait
lorsqu'il exerce
les
pays
libres,
d'autres fonctions 2rou\emementales. par rapport h ces dernires,

Montesquieu parat ronfondro
ici les assembles perpturllcs. c'esl--diro celles

dure juridique est indfinie parce qu'elles se renouvellent partiellement, et les
nxsemhles iiermanentcs. c'est--dire celles qui ont une activit lontinue, au moins
virtnelli-'. II donne d'aillcni un arcument ciirieiiT contre ]o <!v>liii'' fin renouvellenient
(289')
dont
la
partiel.
154
souvent l'argument ne porte pas. Comme on va le voir un peu

loin, le gouvernement parlementaire, en particulier, tend
invinciblement la quasi-permanence des assembles reprsenplus
'
tatives.
Toujours
que
est-il
la
thse de Montesquieu, quelque srieuse et
moins un temprament pour se concilier avec un autre principe, d'o l'on tire
aussi, nous l'avons vu, la permanence des assembles, je veux
dire celui de la souverainet nationale. Il n'est pas admissible que
le pouvoir, qui forme la reprsentation la plus directe et la plus
complte en fait de cette souverainet, sOit, quant son
activit, laiss la discrtion du pouvoir excutif. Si la Constitution, pour des motifs de prudence et d'intrt pratique, supprime
la permanence des assembles, il faut au moins qu'elle leur assure
1 une session annuelle d'une dure suffisante pour
deux choses
solide qu'elle soit en elle-mme, doit recevoir au
qu'elles puissent accomplir leur travail normal, et qui ne puisse

tre ni retarde ni abrge; 2 le droit de requrir leur convocation
ou de se runir de plein
hors session, se prsentent
droit, lorsque,
des ventualits qui exigent srieusement leur prsence.

Cependant cette retouche n'a pas t opre dans
le
La
Parlement quand
anglais (290).
rgle juridique est reste, que le roi

il
lui plat,
comme
il
droit
convoque
clt les sessions
le
son gr.
11 existe seulement d'anciens statuts, l'un de Charles II, l'autre de

Guillaume et Marie, qui dcident que le roi ne pourra laisser passer trois ans aprs la dissolution d'un Parlement, sans en faire
lire un nouveau et que trois ans ne passeront pas non plus sans
que le Parlement soit assembl; mais les juristes anglais tiennent
que ces textes n'ont aucune sanction directe (291). Cependant le
pas non plus dans les Chartes franaises de 1814 (art. 50) et de
Le roi /onvoque chaque anne les deux Chambres; il
le- proroge. Aucune autre obligation n'tait donc impose au roi que celle d'une
session annuelle. La Constitution du 13 janvier 1852 portait (art. 41)
Les sessions ordinaires du Corps lgislatif durent trois mois ; mais elle ne dterminait pas
l'poque de ces sessions.
(291) Anson, Law and citstom of, the Constitution, I. I', p. 246-247. Cet auteur fait
l'observation suivante
Lorsqu'on rsume les donnes de la lgislation, on ne
peut manquer d'tre surpris en constatant combien est pauvre la scurit lgale*
d'un caractre direct qui existe pour assurer la convocation de la session du Parlement. La Constitution australienne, tout en laissant en principe au gouverneur
gnral le droit de dterminer les sessions du Parlement, limite cependant son
pouvoir cet gard. Sect. 5
a Le Gouverneur gnral peut fixer pour la tenue
des sessions du Parlement telles poques qu'il Jugera bon, il peut aussi par proclamation ou autrement proroger le Parlement d'une date une autre, et il peut
de mme dissoudre la Chambre des Reprsentants.
Aprs toute lection gnrale, le Parlem.ent sera convoqu pour se runir pas plus tard que trente jours
aprs le jour fix pour le retour des writs...
II y aura au moins'
Sect. 6
unj session du Parlement chaque anne, de telle sorte qu'il n'y ait pas plus de
douze mois entre la dernire sance du Parlement dans une session et sa premire
sance dans la session suivante.
(290) Elle n'existait
1S30 (art.
42).
Il
tait dit
ce
155
LE POUVOIR EXCUTIF
Parlement anglais a une activit presque ininterrompue, et l'on

peut dire qu'elle lui est assure, non seulement par la ncessit
du vote annuel du budget et de l'arme, mais surtout par le gnie
mme du gouvernement
dt' la
parlementaire. Celui-ci
Chambre populaire
fait
des Chambres,
surtout, le contrleur constant et l'appui
indispensable du gouvernement.
Lorsque fut arrte la Constitution de 1875, il fallut ncessairement choisir entre les deux systmes. Les deux premires lois
taient muettes
constitutionnelles
cher dans
la
sur ce point;
il
tran-
fallut le
troisime, celle du 16 juillet 1875. L' projet prsent
systme des sessions, tempr dans

fut adopt en dfinitive. Il
Il
tait justifi d'une faon trs brve dans l'Expos des motifs
nous a paru prfrable, tait-il dit, de runir chaque anne les
Chambres en session d'une dure dtermine, avec facult d'avoir
par M. Dufaure contenait

le
le
sens indiqu plus haut
et tel qu'il
des sessions extraordinaires,
les
si
circonstances
Au
l'exigent.
milieu des grandes crises politiques, lorsqu'une .assemble unique

est investie de tous les pouvoirs, lorsqu'elle conserve,
mme
en
le
pouvoir excutif aussi bien que le pouvoir lgislatif,

on comprend sa permanence: il en est autrement avec deux
Chambres et un pouvoir excutif indpendant
la permanence
dlguant,
le
aurait des inconvnients sans nombre, qu'il nous serait facile de
l'exemple de tous les pays constitutionnels
ne nous
L'argument tait fort. En effet,
c'est un trait gnral des Constitutions modernes que la rduction
de l'activit des Chambres des sessions annuelles, dtermines par
la Constitution, laquelle donne en mme temps au pouvoir excutif le droit de les prolonger ou d'ouvrir des sessions extraordinaires. Il en est ainsi non seulement dans les monarchies constisignaler
si
dispensait de cet
examen
(292).
tutionnelles, qui tout naturellement ont suivi les traditions anglai-
mais aussi dans les Rpubliques les plus respectueuses de la

souverainet populaire. Cela se trouve, en Suisse, dans la Constises,
Aux
tution fdrale (293).
Etats-Unis d'Amrique,
la
Constitution
aux Chambres du CoAgrs le droit de prononcer leur

propre ajournement
mais il rsulte des textes et de la pratique
qu'une Chambre des Reprsentants lue pour deux ans ne sige on
ralit que tioize mois en session ordinaire (294). Dans les Etats
laisse bien
Annales de l'Assemble Nationale, t. XX.WIII, Proiels de loi, elc, p. 107.

86
Les deu.x Conseils s'assemblcnl chaque anne une fois en session
ordinaire, le jour fix par le rglement.
Ils sont e.Ttraordinairement convoqus
pai- le Conseil fdral ou sur la demande du quart des membres du Conseil national,
ou sur celle de cinq cantons. Cependant ici e sont les assembles qui fixent
(292)
(293) Art.
elles-mmes l'ouverture de leur session dont

(294) Bryce, American commonwealth, t.
2*
dit.
mois de
franaise,
travail.
t.
I,
p.
199.
Une
dure n'est pas limite.

p. 123. Trad. franaise, t. I,
chambre a, par consquent, dix
la
I',
p.
192; et
douze
156
Chambres non seulement sont
particuliers de l'Union, les
rduites
des sessions limites par la Constitution, mais dans la plupart
des Etats, elles ne sigent plus qu'une anne sur deux (295). Les
Constitutions des- Rpubliques amricaines du Centre et du Sud, qui
ont imit la Constitution des Etats-Unis, ont galement adopt
systme des sessions
le
(296).
D'autre part, la Commission de l'Assemble Nationale, charge

d'examiner le projet dpos par M, Dufaure, inclinait assez visiblement vers le systme de la permanence. Elle invoquait en sa
faveur les arguments traditionnels indiqus plus haut et d'autres
raisons encore se rapportant principalement la forme de la
Rpublique tablie par les deux premires lois constitutionnelles.
Comment concilier, disait le rapporteur exposant les vues de la
minorit d la Commission, le droit peu prs exclusif confr au
gouvernement de convoquer le Parlement avec le droit reconnu
aux Chambres de poursuivre et de juger au besoin les ministres et
le prsident lui-mme ? On a donc insist fortement sur le maintien d'un principe qu'on a considr comme tant de l'essence mme
du rgime rpublicain (297). On soutenait aussi, mais tort,
que le Prsident de la Rpublique, tant le dlgu des deux
Chambres qui l'lisent, ne pouvait leur dispenser et mesurer leur
((
action propre (298). "On invoquait enfin la tradition rpublicaine
dans notre pays
Jusqu' prsent dans nos Constitutions rpubli-
caines, on a toujours
admis que
la
dlgation de la souverainet
nationale reposait entre les mains des Assembles, qu'elles taient
permanentes de droit et que elles seules il appartenait de s'ajourner ou de se proroger. Le gouvernement repousse ce systme. Cet
abandon de la tradition rpublicaine a excit plus d'une rclamation dans le sein de la Commission. On a demand si on ne pous L'usage antrieur tait que la lgislature-se runit tous
t. P, p. 467
mais l'exprience d'une mauvaise lgislation et d'une lgislation surabondante a conduit des sessions plus rares et plus courtes en mme temps, et les
sessions sont niaintenant biennales dans tous les Etats, except six. Trad. fanaise,
(295)
Bryce,
ans,
leb
104. La Political Science quarterly, 1897, p. 364, constatait qu'en cette

y avait trente-neuf Etats dont la lgislature ne sige que tous les deux ans.
(296) Par exemple. Constitution du Mexique, art. 62 (Dareslo, Les Constilulions moderConstitution de la Rpublique Argentine, article 55
ne, 2 dit., t. II, p. 469);
II,
t.
anne,
p.
103,
il
{ibid., p. .^8).
(297)
do
loi,
Rapport de M. Laboulaye, Annales de l'Assemble Nntionale,

etc.,
t.
XXXVI,
Projels
p. 221.
Cet argument se trouve par deux fois dans le rapport de M. Laboulaye. On en

tonn parce qu'il n'est point fond et qu'il n'tait pas conforme aux ides
propres du rapporteur; en le reproduisant, il ne faisait que traduire l'opinion de la
minorit de la commission (Annales de l'Assemble Nationale, loc. cit.. p. 221)
a On a demand s'il n'y avait pas quelque danger laisser ainsi pendant sept mois
la France entre les mains d'un prsident, dlgu des assembles et dtenteur passager
(298)
e.M
P. 222
Un Prsident n'est que le dlgu des deux Champouvoir excutif. 5)
et il peut avoir des vises particulires, une ambition personnelle. Il est donc
prudent de rserver la libre convocation du Parlement comme un moyen de salut.
d-i
bres,
ce
LE POUVOIR EXCUTIF
157
sait pas trop loin l'imitation du rgime monarchique en subordonnant aussi absolument le pouvoir lgislatif au pouvoir excutii
(299).
Cependant
Commission
la
systme contenu dans
le
majorit proposait d'adopter
la
le
en y apportant seulement
verra, ne fut pas vote par l'As-
projet de
loi,
une modification qui, comme on le

semble. Elle se dcidait par des considrations minemment pratiques
La Commission, disait le rapporteur, dsireuse de s'entendre avec le gouvernement, parce qu'elle est convaincue qu'en
ce moment la France nous dmande d'\itcr louie querelle et de
terminer au plus tt notre uvre constituante afin de remettre en
ses mains le dpt de la souverainet, la Commission, disons-nous,
a laiss de ct la question thorique, et, considrant que le projet
du gouvernement reconnat tout au moins le droit des Chambres en
cas de ncessit, elle s'est attache chercher une solution qui pt
Satisfaire le gouvernement et le pays. Elle n'a pas vu d'inconvnient fixer une dure normale aux sessions. Il n'est pas ncessaire
de tenir toujours une nation en haleine; l'opinion finit toujours par
:
se
fatiguer des discussions et des rivalits parlementaires;
il
est'
du repos. Les Chambres ne sont pas les dernires

profiter de te silence. Quand nous sommes l, on s'impatiente
quelquefois de nos querelles; on nous regrette, quand nous n'y
sage de
lui laisser
sommes plus (30).

La solution qui passa
ainsi dans notre Constitution est mixte en

une transaction entre les deux systmes
tranchs prcdemment exposs (301). Le principe gnral admis
est bien qu'au Prsident de la Rpublique revient le droit de convoquer les Chambres et de clore leur session; mais il ne peut user
de ce droit en toute libert, restreint qu'il est par diverses dispositions. En premier lieu, la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875
quelque
sorte
_c'est
dtermine, en
annuelle
et
-effet, le point de dpart et la dure de la session

ordinaire des deux ^Chambres. Elle dispose d'abord dans
Le Snat et la Chambre des dputs se runissent

second mardi de janvier, moins d'une convocation antrieure faite par le Prsident de la Rpublique. On le
voit, la Constitution fait passer en premire ligne la convocation
manant du Prsident; c'est l'hypothse normale. Mais, dfaut
de cette convocation, les Chambres se runissent date fixe et
de plein droit
c'est alors la Constitution mme qui les convoque.
son article
1*"
chaque anne
le
(290:i
Ibidem,
p. 221.
Annales de l'Assemble Xationale, i. XXXVI, Projets de lois, etc., p. 221.

(301"! M.
Dufaiire l'Assomblc Nationale, sance du 7 juillet 1875 {Annales de
l'Assemble Nationale. \. XXXIX. p. 474)
Nous avons t d'accord sur le principe, que, si en droit les Assembles sont permanentes, en fait l'exercice de leurs
pouvoirs ne peut tre continu. Nous avons partag de la mme manire l'anne
dans laquelle la session des Assembles est ouverte.
(300)
LA RPUBLIOUE FRANAISE
158
La
loi
du 16
constitutionnelle
disposition;
il
tait dit
dimanche qui suivra

adresses Dieu dans
son secours sur
dans
le
juillet
1875 contenait une autre
dernier alina de
l'article
Le
publiques seront
dans les temples pour appeler
des prires
rentre,
la
les glises et
travaux des Assem'bles. Cette disposition

un amendement propos par M. deBel-
les
avait t introduite par

cestel (302). C'tait
une cho
affaibli
des pratiques religieuses sui-
Chambre des Lords

Chambre des Communes commencent leur travail quotidien par
des prires; il en est de mme de la Chambre des reprsentants
des Etats-Unis. La Chambre des Communes et la Chambre des
vies chez les Anglo-Saxons.
En
Angleterre, la
et la
amricains ont mme un chapelain attitr cet

L'Assemble Nationale avait elle-mme pris l'habitude,
avant 1875, d'ordonner au commencement de chaque anne parlementaire des prires publiques (304). Cette disposition fut combattue au nom de la Commission, par ^L Laboulaye, comme inopportune et dplace dans un texte constitutionnel (305). Elle fut adopte
.nanmoins, mais elle a t supprime par la loi du. 14 aot 1884
portant revision partielle des lois constitutionnelles. L'expos des
Nous croyons que
motifs du projet de revision s'exprime ainsi
cette clause est, par son caractre et sa nature, trangre aux lois
'reprsentants
effet (303).
constitutionnelles et qu'elle ne doit plus y figurer. Cela avait t
de M. Laboulaye en 1875, pourtant trs favorable la

pense qui avait inspir l'amendement (306). On peut ajouter
l'avis
au caractre laque, qui distingue essentiellement l'Etat franais dans le droit public sorti de la Rvoluqu'elle tait contraire
tion (307).
La
session ordinaire des
Chambres
tant ouverte, c'est
au Pr-
sident de la Rpublique qu'appartient le droit d'en prononcer la

clture (308). Mais
l,
encore,
il
ne peut pas agir en toute
libert.
Sance du 7 juillet 1875, Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXIX, p. 472.

Erskine May, Parliamentary practiee,, p. 189, 196;
Bryce, American cornmonwealth, t. I', p. 128, et 2 dit. franaise, p. 201.
M. le Rapporteur.
M. de Belcastel nous a dit
(304) Sance du 7 fvrier 1875
lui-mme
Je demande que l'on inscrive dans la Constitution ce que vous avez fait
(302)
(303)
vous-mmes depuis trois ans.

(305) Annales de l'Assemble Nationale,
loc.
cit.,
p. 473
C'est
chaque Assemble
de voter ou de ne pas voter des prires. Mais c'est une chose que, dans l'intrt
religieux mme, on ne doit pas fixer par avance et imposer. Il n'y a rien de plus
personnel que la prire; c'est aux futures Assembles rgler, comme elles l'entendront, leurs rapports avec Dieu.
Le paragraphe 3 de l'article 1" de la loi cons(306) Loi du 14 aot 1884, art. 4
titutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics est abrog.
J'ai
(307) Guizot, Histoire parlementaire, t. V, p. 215 (Discours du 28 mai 1846)
la grande conqute des temps modernes, c'est que l'Etat
t des premiers le dire
esl laque, compltement laque, et que la pense est libre.
' Le Prsident de la Rpu(308) Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 2
blique prononce la clture de la session. [Raynaud, De la clture de la session parlementaire et de son iniluence sur l'uvre lgislative, thse 1909.]
:
LE POUVOIR EXCUTIF
159
La
loi constitutionnelle du 10 juillet 1875 dcide, en effet (art. 1')

Les deux Chambres floivent tre runies en session cinq mois au
moins chaque anne. La session de l'une commence et finit en
mme temps "que celle de l'autre. Il en rsulte que le Prsident
ne peut point prononcer la clture de la sssion, avant que les
Chambres aient sig pendant cinq mois entiers (309). Il faut bien
dire que cette restriction serait par elle-mme insuffisante et que,
sur ce point, la Constitution se montre assez peu librale; elle n'a
mme pas partag l'anne en deux parties gales; celle pendant
laquelle les Chambres n'ont pas la prrogative constitutionnelle de
la session est la plus longue des deux. D'ailleurs, si le Prsident
nf.'
peut pas clore la session avant cinq mois couls, il peut
l'interrompre et par deux fois
Le Prsident peut ajourner les
Chambres. Toutefois l'ajournement ne peut excder le terme d'un
mois ni avoir lieu plus de deux fois dans la mme session (310).
Le rapporteur qualifiait ce droit mesure dlicate qui peut quelquefois prvenir une dissolution et quelquefois aussi la prcipiter
en aigrissant les esprits (311) . Le but poursuivi est facile
saisir. Un conflit clat entre le gouvernement et le Parlement;
en suspendant la session, le Prsident peut esprer ramener le
calme dans l'esprit des reprsentants, qui ncessairement se mettront, dans rinter\alle, en rapport avec leurs lecteurs. On peut
se demander s'il n'y a pas l une illusion et si l'ajournement,
comme l'indiquait M. Laboulaye, ne se prsenterait ]ias toujours
:
comme
le
prambule d'une dissolution de
la
Chambre des
dputs.
C'est ainsi qu'il s'est prsent en fait la seule fois qu'il en ait t
fait
usage, au mois de mai 1877.
(309) En 1S08. il s'est prsent, pour la premire fois, un situation qui a conduit
un? consquence inattendue de ce principe. Les pouvoirs de la Chambre des dputs
expiraient lgalement le 31 mai. Une nouvelle Chambre a donc d tre lue avant
C' terme. ^lais au moment o e.xpiraient les pouvoirs de la premire, les cinq mois,
dure constitutionnelle de la session ordinaire des Chambres, qui avait commenc le
Il janvier 1898. n'taient point encore couls. On a conclu que la Chambre nouvellement lue se runirait le 1" juin pour continuer la session ordinaire, comme, pour la
commencer, la Chambre prcdente s'tait runie d plein droit le 11 janvier. Cette
tant que les cinq mois n'taient pas couls, le Prsident de la
solution tait force
Republique ne pouvait pas prononcer la clture de la session ordinaire; et, celle-ci
n'tant pas close, il ne pouvait ouvrir par dcret une session extraordinaire. Mais censtilutionneltement le Prsident de la Rpuglique aurait pu clore la sfssion le 12 juin.
Sons doute en fait les sances des Chambres avaient cess partir du 8 avril: car le
7 avril, sur la propo.eition de son Prsident, ]e Snat avait fix sa prochaine sance au
1" juin et la Chambre avait galement accept l'ajournement des sances au 1" juin
:
propos par le Prsident. Mais en droit la session ordinaire n'avait t ni cloSe ni

ajourne et le temps coul s'imputait intgralement sur sa dure.
(310) Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 2.
En Angleterre, la Couronne
(311) Rapport de M. Laboulaye, /oc. cit.. p. 2'?2.
n'a point le droit de. prononcer l'ajournement des Chambres, sans prononce^ la proro-
gation ou clture de
si
!P
bon leur semble

63, 64).
et
la session. Ce sont les Chambres qui s'ajournent elles-m**mes,

indpendamment l'une de l'autre (Anson, Law and cusiom. t. II,
160
Lorsque -la session ordinaire a t close, le Prsident de la Rpule droit de convoquer extraordinairement les Chambres (312) , et, pour les sessions extraordinaires, il reprend en
principe le libre exercice de sa prrogative. Il peut les clore quand
bon lui semble, car il aurait pu ne pas les ouvrir. Cependant, sur
ce dernier point, il y a encore des restrictions. Le Prsident est
parfois oblig de convoquer les Chambres en sessiop extraordi Il devra les convoquer, si la demande en est faite, dans
naire
l'intervalle des sessions, par la majorit absolue des membres
composant chaque Chambre (313). C'est l un droit auquel la
Commission attachait une trs grande importance. Elle trouvait
mme que la majorit absolue, exige pour qu'une pareille demande
s'impost, tait une condition trop difficile remplir, et elle proposait que la signature du tiers des membres composant chaque
Chambre ft suffisante (314). Mais M. Dufaure vint dfendre
trs nergiquement le projet du gouvernement en signalant les
blique a
difficults qui
des
tiers
majorit
la
pourraient se prsenter dans
membres pouvant
alors
le systme contraire, le
imposer une convocation dont
ne voudrait pas (315).
observation trs juste
Si les
ajoutait,
Il
d'ailleurs,
cette
circonstances sont assez' graves
pour engager lgitimement le tiers de l'une et de l'autre Chambre

demander la convocation, n'en doutez pas, on obtiendra aussi
bien la moiti que le tiers. Il emporta le vote. Mais pour
calculer cette majorit absolue, faut-il dfalquer du chiffre total
des
membres
celui des siges actuellement vacants ?
On
a soutenu
ngative (316), et nous verrons, en effet, que, dans l'article 8

de la loi du 25 fvrier 1875, pour calculer la majorit ncessaire,
la
dans
la revision constitutionnelle,
expression
cette
les
membres
Loi conslitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 2.

Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, nrl. 2.
11 faut sans doute que le mode
(314) Rapport de !M. Laboulaye, loc. cit., p. 222
de convocation soit assez difficile pour ne pas encourager la tmrit d'un parti
turbulent; mais il ne faut pas la compliquer de manire en faire une dception
(312)
(313)
pour
le
malais,
pays. C'est ce qui nous
fait choisir
le
chiffre d'un tiers, chiffre qu'il sera
mais non pas absolument impossible d'obtenir dans
l'intervalle
des
ses-
sions.
1875 (Annales de rAs.iemble Nationale, t. XXXIX, p. 74

(315) Sance du
Les Chambres vont donc se runir la voix de ce tiers, qui formera peut-tre une
opposition systmatique dans chacune d'elles. Mais la majorit qui ne cioirait pas,
elle, qu'il y et lieu de se runir, que fera-t-elle ? De deux choses, l'une .: ou la
majorit viendra dclarer la runion inutile et refuser d'y prendre part, et, par
consquent, la rendra absolument illusoire; ou bien la majorit, convaincue qu'il
n'y a pas lieu de se runir, ne viendra pas et abandonnera les dlibrations aux
passions et aux caprices de la minorit.
(316j Eugne Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n 499
Il s'agit ici, comme pour la revision des lois constitutionnelles, d'une majorit inva7 juillit
nombre
lgal des snateurs et des dputs

riable, calcule d'aprs le
pour l'tablir,
la dduction des siges vacants ne saurait tre admise. Cette majorit constitue le
minimum des garanties que l'on puisse exiger.
:
LE POLVOTR EXCUTIF
composant l'Assemble
ment lgal et absolu,
doit tre
161
entendue dans un sens
non comme dsignant
et
reprsentants actuellement existants.
Ici
le
stricte-
nombre des
pourtant j'inclinerais vers
comme le montre le
convocation
ne pt pas tre
M,
que
la
Dufaure, c'est
discours de
blme par la majorit effective de chacune des Chambres. Il n'est
donc pas ncessaire d'exiger la majorit fictive. Il n'est pas rationnel d'augmenter encore les difficults d'une procdure, que la
Commission jugeait dj trop complique , et qui n'aboutit
par elle-mme qu' une sorte de mesure conservatoire dans l'intCe qu'on
l'interprtation contraire.
a voulu,
rt national (317).
Dans un cas
particulier,
les
deux Chambres, en dehors de
la
session ordinaire, se runissent de plein droit, en vertu, non de la

Constitution, mais d'une loi
l'tat
de sige. L'article
fictif
ou politique ne peut
ajoute
et qu'il
:
En
spciale,
pose
celle
du 3
principe que
le
de sige
imminent,
l'tat
tre dclar qu'en cas de pril
ne peut tre dclar que par une
1878 sur
avril
trangre ou d'une insurrection
rsultant d'une guerre
arme,
loi.
main
L'article 2
cas d'ajournement (318) des' Chambres, le Prsident
de la Rpublique peut dclarer
de sige de
l'tat
l'avis
du Conseil
Chambres se runissent de plein droit

deux jours aprs. On peut se demander si cette disposition n'est
pas inconstitutionnelle ? Ne porte-t-elle pas atteinte, en dehors des
des ministres, mais alors
les
exceptions admises par la Constitution, au droit qu'elle confre
au Prsident de convoquer les Chambres ? L'objection ne porte

En effet, le Prsident de la Rpublique ne tenait de la Constitution le droit de dclarer l'tat de sige dans aucun cas (319). Le
pas.
M. le Rapporteur. Si la Commisloc. cit., p. 475

probable qu'elle aurait plutt accept une disposition
par laquelle les bureaux des deux Chambres auraient t chargs de la convocation
dont il s'agit... Toutefois, puisqu'il y a dissentiment entre le Gouvernement et la
Commission au sujet du tiers ou de la moiti, nous n'nn ferons certainement pas une
affaire. Le texte ayant t adopt dans ces conditions, il est naturel de l'entendre
dans le sens le moins rigoureux.
(318) Le mot aiournemenl n'est point pris ici dans son sens prcis et technique,
celui qu'il a dans l'article de la loi du 16 juillet 1875. Il indique seulement le temps
pendant lequel les Chambres ne sont pas en ses.sion.
(319) Ce n'tait point un oubli. En 1875, tous se rappelaient l'article 12 de la Constitution du 14 janvier 1852
a II (le Prsident de la Rpublique) a le droit de dclarer
l'tat de sige dans un ou plusieurs dpartements, sauf en rfrer au Snat dans I0
plus bref dlai. [Le Prsident du Reich allemand peut, au contraire, en vertu de la
Constitution, dclarer seul l'tat de sige, sauf en rfrer de suite au Reichstag.
et cet tat de sige est plus grave que celui de la loi franaise de 1878, puisqu'il
suspend le rgime de lgalit
Constitution allemande du II aot 1919, art. 48
<t
Le
Prsident d'Empire peut, lorsque la scurit et l'ordre public sont, dans l'Empire
allemand, gravement troubls ou mis en pril, prendre les mesures ncessaires iui
rtablissement de la scurit et de l'ordre public, au besoin intervenir en employant
la force arme. A cet effet, il peut, titre transitoire, suspendre en tout ou en partie
le? droits fondamentaux proclams par les articles 114, 115, 117, lis. 123. 124 el 153. Le
(317)
sion
Sance du
avait
7 juillet 1875,
libre,
il
est
E.
T.
II.
Il
LA RPUBLlOUli FRANAISE
I(j2
pu
lgislateur aurait donc

intact
le
le
lui
refuser absolument et maintenir
principe que, en cette matire, une loi tait toujours

En lui concdant exceptionnellement cette facult, le
ncessaire.
pu la soumettre certaines conditions; la runion de

Chambres dans le dlai (ix en est une (320-321).
d'ailleurs, dans la Constitution mme, des dispositions
lgislateur a
plein droit des
y a,
dans certains cas, imposeront au Prsident de la Rpublique,
quoique indirectement, l'obligation prcise et lgale de convoquer
les Chambres. Il en sera ainsi toutes les fois que la ncessit
s'imposera lui de procder l'un des actes qu'il ne peut valableIl
qui,
ratifiment accomplir sans obtenir l'assentiment des Chambres

cation d'un trait qui doit tre approuv par le pouvoir lgislatif,
:
dclaration de guerre.
Enfin, en dehors des dispositions prcises, les principes gnraux de notre droit constitutionnel suffisent eux seuls pour
assurer aux Chambres une activit presque continue. C'est, d'un
ct, le vote ncessaire du budget annuel, qu'elles peuvent reculer
leur gr et dont la dicussion naturellement tend se prolonger
Chambre des dputs. C'est d'autre part et

mme du gouvernement parlementaire
fonctionnement
surtout le
responsable, ne saurait sans danger
politiquement
ministre,
h
pour sa propre autorit, pour son existence mme, se soustraire
pendant un long temps au contact et au contrle du Parlement
et se
retarder la
qui
le
domine
et
qui peut le renverser.
Il
y a l une
rsultant de la logique des institutions, et qui enlve
leur importance aux rgles constitutionnelles sur les

jf
loi
naturelle,
beaucoup de
sessions, que
viens d'tudier. L'action de ces causes gnrales avait bien t

(322). Un orateur avait alors constat que, sous
prvue en 1875
Prsident d'Empire doit sans retard porter la connaissance du Reichstag toutes les
mesures prises en vertu des alinas 1 ou 2 du prsent article. Ces mesures doivent
tre rapportes sur la demande du Reichstag. ]
(320) [Cependant, le Prsident de la Rpublique, ayant dclar l'tat de sige par
un dcret du 2 aot 1914, a, par un autre dcret portant la mme date (J. o//. du 3,
p. 7077), convoqu les Chambres, qui eussent d se runir de plein droft-]
(321) [L'tat de sige ne peut tre dclar qu'en cas de pril imminent pour une
dure dtermine et pour les territoires directement menacs (art. 3). Aussi l'acte
dclarant l'tat de sige doit-il dsigner les communes, les arrondissements et. les
dpartements auxquels il s'applique . Apportant de graves exceptions au droit commun, les dispositions de la loi doivent tre interprtes restrictivcment. Cette inl^rprtation restrictive est d'ailleurs commande par l'esprit du lgislateur de 1878, qui a vot
la loi aprs les vnements du 16 mai 1877, prcisment pour empcher le Gouvernement d'en faire une trop frquonle ou trop large application. (Voyez la discussion au
,
Snat les 15-16 mars 1878. J, 0//., Db pari., Snat, 1878, p. 2900 et s.). Cependant le
dcret du 2 aot 1914, en l'absence des Chambres, a dclar en tat de sige les
86 dpartements, le territoire de Belfort et les trois dpartements d'Algrie , sans
dtermination de dure. Et la loi du 5 aot 1914, qui a maintenu le dcret, n'en a pas
modifi les termes. Les limites de la loi de 1878 ont certainement t dpasses.]
t.
XXXVIII,
(322) Rapport de M. Laboulaye {Annales de l'Assemble Nationale,
Du reste C3 terme de cinq mois n'a rien d'absolu.
Proicls de loi, etc., p. 222;
:
LE POUVOIR EXCUTIF
163
l'Empire mme, la session des Chambres avait vite dpass les

limites troites dans lesquelles la Constitution de 1852 avait voulu
Combien devait-on attendre plus encore d'un
l'enfermer (323).
Cependant les faits ont dpass les

rgime libre et parlementaire
prvisions. D'une faon constante, la session ordinaire des Chambres se prolonge au-del des cinq mois constitutionnels; elle n'est
close d'ordinaire que vers la fin du mois de juillet, quelque temps
avant l'ouverture de la session des Conseils gnraux. Tous les
!
ans
la
session ordinaire est suivie d'une session extraordinaire qui
s'ouvre habituellement au
commencement du mois de novembre.
deux sessions ne reprsente plus en

que des vacances parlementaires indispensables, et nous
avons en fait le sytme de la permanence (324).
[Durant la guerre de 1914-1919, les Chambres sont devenues en
fait permanentes. Aprs avoir vot le 4 aot 1914 les lois que
leur demandait le pouvoir excutif, les Chambres se sont spares
laissant leurs Prsidents le soin de les convoquer. Mais le
Gouvernement, par un dcret dat de Bordeaux, le 3 septembre
L'intervalle qui spare les
ralit
1914, prononait la clture de la session extraordinaire.
qua cependant
vue d'obtenir
Ce
le
convo-
sont les vnements, c'est le vole du budget qui dcidera de la dure des sessions
plus souvent que la

le
Il
nouveau le Parlement pour le 22 dcembre, en

vote de crdits, et cltura la session le 23 dcembre.
pays
et
doute, le
lui
fasse
loi...
vnement considrable qui inquite

Le plus souvent, sans
au-devant de ses vux; un ministre constitutionnel crainIl
arriver un
peut
dsirer la runion de ses reprsentants.
gouvernement
ira
dra d'engager sa responsabilit.

(323) AI. Buffet l'Assemble Nationale, sance du 7 juilkt (Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXIX, p. 471)
a La Constitution impriale, par e.Temple, fixait
:
mois
dure des sessions. Combien de temps cette limitation a-t-elle exist en

fait ? Deux ans. A parli^ de la troisime anne, la session, par la force mme des
choses, s'est prolonge fort au del des trois mois, souvent mme au del de six
mois elle a t, je crois, une anne, de huit mois.
(324) [Mme avec le rgime des sessions on arrive parfois en droit une vritable
permanence du Parlement par l'inslilulion d'une dlgation permanente. Ainsi la
Constitution Ichco-slovaqiie du 29 fvrier r.20 n'astreint le Prsident de la Rpublique convoquer la Chambre et le Snat que pour deux sessions ordinaires (mars et
octobre). Cependant il peut encore tre tenu de le faire pour une session e.xtraordinaire
demande par la majorit absolue de la Chambre ou du Snat (art. 28); dfaut
de convocation, les Chambres se runiraient de plein droit le quatorzime jour qui
suivrait la demande; si quatre mois se sont couls depuis la session ordinaire, une
minorit des 2/5 dans l'une ou l'autre Chambre suffit pour exiger la convocation.
Mais de plus dans les intersessions, comme aprs l'expiration du mandat lgislatif,
ou aprs une dissolution et avant la runion de la nouvelle Chambre, un Comit de
21 membres (IG dputs, 8 snaleurst et autant de supplants, est charg du contrle
parlementaire sur le gouvernement et il peut voler les lois qui lui sont demandes
par celui-ci (art. 54). Malgr la comptence limite de ce comit, qui est lu
avec reprsentation proportionnelle des partis et qui ne peut voler des impts nouveaux, les Allemands prtendent que celle disposition fait revivre le 14 de l'ancienne Constitution autrichienne, en vertu duquel le gouvernement pouvait normalement se passer du concours du Parlement, toujours dissous ou eu vacances, et lgifrer par voie d'ordonnance. (V. A'eue Freie Presse du 2 mars, et le Morgen du
h trois
la
lor
mars
1020.)
Mais
il
p.iral difficile
d'accepter celle interprtation, tant donn les
164
Mais
le
Parlement
se runit de plein droit le
deuxime mardi de
janvier 1915, et cette session ordinaire doit constilutionnellenient
durer cinq mois. Le dfaut de confiance du Gouvernement dans

par raction contre
1.3 Parlement fut vivement critiqu et ds lors,
le systme antrieur, le Gouvernement renona user de son droit
constitutionnel de clore la session parlementaire. De 1915 1919
les
Chambres sont
ainsi
devenues en
fait
permanentes
dcret de clture du 31 juillet 1920 que
n'est qu'avec le
(325).
Ce
rgime
le
constitutionnel des sessions a repris son cours.]
Des rgles sur les sessions poses par la Constitution, il en est

une cependant qui doit tre toujours et fidlement observe. C'est
la seule* dont il me reste parler, et elle contient encore, une restriction au droit du Prsident de la Rpublique de eon\oquer les
Chambres quand
il
lui plat et
de clore volont leur session. Elle
et 4 de la loi constitutionnelle du
contenue dans les articles
La session de l'une (des Chambres) commence
16 juillet 1875
Toute assemet finit en mme temps que celle de l'autre.
ble de l'une des deux Chambres qui serait tenue hors du temps
de la session commune est illicite et nulle de plein droit. 11 en
est
non seulement que, en dehors des sessions rgulirement

Chambres ne peut se runir isolment
et spontanment, mais aussi que le Prsident de la Rpublique ne
pourrait pas convoquer seulement l'une des Chambres sans conrsulte
ouvertes, aucune des deux
voquer
l'autre en
mme
temps, ne pourrait pas clore
la
session de
une
consquence logique du systme des deux Chambres, tel qu'il est
tabli chez nous. Les deux Assembles sont les deux portions
l'une ne
d'un mme corps, investies en principe de droits gaux
peut fonctionner sans que l'autre entre galement en fonctions.
Cette consquence logique tait dj dduite dans les Chartes de
1814 et de 1830 (326). Il parat bien aussi que, sous la Constitution
de l'an III, l'ajournement des deux Conseils ne pouvait tre prol'une en laissant l'autre continuer ses travaux. Cette rgle est
garanties offertes par le texte constitutionnel contre

la dissolution du Parlement.]
(325)
la
[Pour viter cet inconvnient,
Chambre une
le
refus de conTOcation ou contre
un dput (M. Bonnefous) proposait en 1917
revision de la Constitution en vue de crer un Comit parlementaire
de dfense nationale compos de 80 dputs
et 40 snateurs et destin remplacer le

Parlement en vacances. V. Rapport dfavorable de M. Thomson, en date du 21 juin
1917. Ce rapport carte en mme teimps une proposition de M. Forgeot demandant
une revision de la Constitution dans le sens de la permanence du Parlement. J. o//.,
Doc. pari., Ch. dp., 14 juin 1917, p. 381, annexe no 3407.]
Toute assemble de la Chambre des paii's, qui serait
(326) Charte de 1814, art. 26
tenue hors de la session de la Chambre des dputs ou qui ne serait pas ordonne
par le roi, est illicite et nulle de plein droit.
Charte de 1830, art. 22
Toute
assemble de la Chambre des pairs, qui serait tenue hors du temps de la session
de la Chambre des dputs, est illicite et nulle de plein droit, sauf le cas o elle
e.st
runie comme cour de justice, et alors elle ne peut exercer que des fonctions
:
judiciaires.
LE POUVOIR EXCUTIF
165
nonce que par une dlibration identique de part et d'autre (327).

Mais la rgle ne s'applique qu'aux fonctions et attributions qui
sont communes aux deux Chambres. Si l'une d'elles a. en outre,
des fonctions propres qui n'appartiennent point l'autre (comme
c'est le cas pour le Snat, chez nous), il est naturel qu'elle puisse
siger isolment pour les exercer. C'est encore l'application de la
rgle, bien que la loi constitutionnelle du 10 juillet 1675 prscmc
des exceptions. Elle en indique deux. La
premire est celle tudie plus haut dans laquelle la prsidence
de la Rpublique devient vacante aprs une dissolution de la
ces hypothses
comme
Chambre des dputs
Snat, la seule Assemble existante, se
le
runit alors de plein droit (328), mais
il
est
entendu que
le
Snat
aucun acte de
lgislateur (329) . L'autre cas est celui \ is dj dans la Charle de
1830, celui o le Snat est runi en cour de justice; dans ce
dernier cas il ne peut exercer que des fonctions judiciaires (330).
n'a qu'un pouvoir d'intrim et qu'il ne peut faire
III
Le Prsident de
Snat, dissoudre la
In
Rpublique peut, sur
Chambre
l'avis
conforme du
des dputs avant l'expiration lgale
C'est l un droit dont l'origine, la rnison

nous sont dj connue? (332). Il figurait aussi
bien dans le projet de 1873 (333) que dans celui prsent par
M. de Broglie le 15 mai 1874 (334). Ces deux projets s'accordaient
galement exiger pour l'exercice de ce droit l'assentiment de la
Chambre Haute (Snat ou Grand Conseil). D'ailleurs, nous le trouvons aussi inscrit et tudi dans ce livre, o se refltent par
de son mandat (331).

d'tre et la porte
(327)
En
termes
isolment.
pendant
plus de
que,
effet,
(Ju'il
la
l'article
dsignait.
La
59 disait
Cela
Constitution
visait
que
le
le Corps lgislatif pouvait s'ajourner des

Corps en son entier et non cluuiiie Conseil
des Etats-Unis dcide
session du Congrs, aucune des deux
(art.
1",
sect.
5,
clause
4)
que,
Chambres ne peut s'ajourner pour
sans le consentement de l'autre. Elle dcide aussi (art. 2, sect. 3)

deux Chambres ne tombent pas d'accord sur leur ajournement, le Prsident
ajourner au terme qu'il trouvera bon de fixer.
trois jours
si les
peut les
(328) Ci-dessus, p. 56.
(329) Rapport de M. Laboulaye,
loc. cit., p. 222.
(331)
Loi constitutionnellT du 16 juillet 1875, art.

Loi constitutionnelle dii 25 fvrier 1875, art
(332)
Ci-dessus,
(330)
I,
p.
4.
5.
160.
Lorsque le Prsident de la Rpublique estimera que l'intrt du

renouvellement de la Chambre des reprsentants avant l'expiration
pouvoirs, il demandera au Snat l'autorisation de la dissoudre. Cette
pourra tre donne qu'en comit secret et la majoritil- (U-< \i>\\.
donne dans un dlai de huit jours.
a Dans le cas o le Prsident de la Rpublique jugerait qu'il y a lie
(334) Art. 21
de dissoudre la Chambre des reprsentants avant l'expiration lgale de son manda!,
cette dissolution pourra tre prononce par un dcret rendu sur l'avis du Grand
Conseil dlibrant en sance secrte.
^333)
Art. l
pays exige le
normale de ses
autorisation ne
Elle devra tre
166
a\ance
les
principaux
traits
de la Constitution de 1875, la France

Il indique le droit de dissolution de
nouvelle, de Prvost-Paradol.
la
Chambre de dputs comme
nement parlementaire, comme
maux
le
le
contrepoids ncessaire du gouverseul remde quelques-uns des
peut engendrer (335). 11 veut galement qu'il ne

qu'avec l'autorisation du Snat (336). Il se demandait
seulement s'il pourrait tre exerc utilement dans une rpublique
qu'il
s'exerce
parlementaire (337).
Malgr cela, l droit de dissolution n'a pas pntr sans diffidans la Constitution de 1875. C'est une des institutions qui
ont rencontr la plus vive rsistance. Il a t combattu non seulement par la portion la plus avance du parti rpublicain, mais
aussi par des esprits fort modrs, par de purs jurisconsultes,
comme M. Bertauld, l'minenl professeur de la Facult de Caen,
par des membres du centre droit, comme le vicomte de Meaux,
par la Commission des Trente elle-mme parlant par l'organe de
son rapporteur AI. de Ventavon (338). Les objections souleves
taient fort srieuses. Elles se prsentrent avec la plus grande
force dans le discours de M. Bertauld, qui appartenait nettement
au parti rpublicain. On soutenait que le droit de dissolution tait
contraire au principe de la souverainet nationale, puisqu'il permettait d'atteindre dans leurs pouvoirs lgaux ceux qui sont les
reprsentants par excellence de cette souverainet, et au principe
de la sparation des pouvoirs, puisque le pouvoir excutif pouvait, par ce moyen, rvoquer la branche essentielle du pouvoir
lgislatif. On ajoutait qu'il tait particulirement inadmissible dans
la nouvelle Constitution, parce qu'elle faisait lire par les Chamcult
(335)
La France
nouvelle,
liv. II, ch. vi, p.
143 et 147.
Chambre Haute peut offrir un point

d'appui solide l'opinion et au gouvernement dans le cas o l'autre Chambre abuserait inconsidrment de son pouvoir, et le droit de dissolution paratrait moins
tmrairement exerc lorsque le gouvernement serait implicitement encourag, par
l'assentiment et le concours de cotte haute assemble, renvoyer l'autre Chambre
devant les lecteurs auxquels appartient le dernier mot.
(33")- Ibidem, liv. II, ch. vi, p. 144 : Ce Prsident voudra-t-il et pourra-t-il faire
(336)
Ibidem,
liv.
II,
ch.
v,
p.
106
Cette
usage opportun de ce grand pouvoir ? Renverra-t-il malgr eux ses amis et ses
au risque de briser de sa propre main sa majorit
et son parti ? C'est trop compter sur l'ide de devoir: c'est, trop demander au pur
amour du bien public et, quand les institutions pchent par ce noble excs d'exigence,
la faiblesse humaine s'en venge en les laissant inertes ou en les dtruisant.
Cf. p. 147, 148
Le droit de dissolution serait ici d'un secours insuffisant
entre les mains d'un Prsident de la Rpublique (en cas d'existence d'un ministre
et d'une assemble qui conserveraient lgalement le pouvoir aprs avoir perdu la
confiance ou l'approbation gnrale), puisque le Prsident appartient ncessairement
un parti, tout comme s'il tait un premier ministre.
(338) Voyez la discussion la seconde lecture du projet de loi, dans la sance du
2 fvrier 1875 (Annales de l'Assefnble Nationale, t. XXXVI, p. 394 et suiv.). La
plupart de ces opposants s'accordaient d'ailleurs avec la Commission pour confrer le droit de dissolution au marchal de Mac-Mahon pendant sa prsidence, tout
en le refusant ses successeurs.
\i.-i
partisans devant les lecteurs,
LE POUVOIR EXCUTIF
167
dlgu des Chambres, s'il

donnerait
le spectacle inoui d'un
il
dissoudre
l'une
d'elles,
pouvait
bres
le
mandataire rvoquant
vait
ce
fait
l'un
de ses mandants (339). Enfin, on releque le droit de dissolution n'avait
frappant,
trs
jamais t introduit dans les Constitutions rpublicaines.

Mais la raison trs forte, dcisive, de l'admettre, c'est qu'il
forme un des rouages naturels, presque indispensables du gouvernement parlementaire : l'adoption du rgime parlementaire dans
la nouvelle Rpublique avait presque tranch la question (340). De
plus, bien qu'il contienne une exception apparente au principe de
le droit de dissolution est plutt en
une sanction de ce principe, en ce qu'il a d'essentiel, puisque, comme nous l'avons vu (341), sous celte forme de gouvernement, c'est le dernier moyen et le plus efficace pour garantir
rirr\ocabilit et l'indpendance du pouvoir excutif. D'autre part,
on ne saurait soutenir srieusement qu'il y a l un chec la souverainet nationale, puisque l'exercice du droit de dissolution a
justement pour but et pour effet de remettre la nation elle-mme,
au corps lectoral, la solution du conflit et la dcision suprme.
Mais cela suppose que cette consultation sera dcisive et qu'une
dissolution opre ne pourrait pas tre suivie d'une seconde,
comme on Ta parfois prtendu, si la premire n'avait pas produit
le rsultat dsir par le pouvoir excutif (342). Il n'est pas plus
exact de dire que la dissolution donne, sous notre Constitution, le
spectacle du mandataire rvoquant le mandant; car le Prsident de
la Rpublique, bien qu'il soit lu par les deux Chambres, ou, pour
parler plus exactement, par l'Assemble Nationale, n'est point
leur mandataire ni leur dlgu
il est le titulaire d'un pouvoir
indpendant, dsormais i'rrvocable jusqu' l'expiration de ses
la
sparation des pouvoirs,
ralit
pouvoirs.
Il
dans
que
droit de dissolution
tait
les Constitutions rpublicaines (343),
mais
est
ATai
le
jusque-l inconnu
premire
c'tait la
(330) C'est, en particulier, un des arguments qu'on prsentait pour faire une diffrence entre le marchal de Mac-Mahon et ses successeurs
Si vous l'investissez
du droit de dissolution, disait le vicomte de Meaux (le. cit.. p. 400), dans tous les
cas, il ne l'aura pas vis--vis de la Chambre qui l'aura lu. Oa'tst-ce donc que tous
proposez comme doctrine, comme thorie rpublicaine ?... C'est un prsident lu
et rligible ayant le droit de dissoudre le corps qui l'a lu, le corps qui est appel
le rlire ou l'carter du pouvoir.
(340) Rapport de M. Laboulayo, /c-. cil., p. 220
t
La consquence de ce rgime,
qui nous est familier, a t de reconnatre au Prsident le droit de dissolution.
C'est le moyen employ dans les monarchies constitnlionnelles, quand le chef de
l'Etat croit que les ministres ont raison contre la Chambre et en appelle sur ce point
b la dcision du pays.
:
<t
j>
(341)
Ci-dessus,
I,
p.
160 et suiv.
[La Constitution allemande de 1919 le prcise en ces termes, arf. 25

Le
Prsident d'Empire peut dissoudre le Reichstag, mais seulement une fois pour le
'342)
mme
(343)
motif. ]
Rapport de M. Laboulaye (Annales de l'Assemble Xalionale,
t.
.XXXVIII.
168
aussi
fois
que
Rpublique
associait la
l'on
et
le
gouvernement
parlementaire, jusque-l pratiqu seulement dans les monarchies

Cependant, on peut ajouter que son
constitutionnelles
(344).
absence avait
regrette dans quelques-unes des
Constitutions
du moment que la Constirpublicaines antrieures (345).

moins spar du pouvoir
ou
pouvoir
excutif
plus
un
admet
tution
En
lgislatif et
nier,
les
il
dont
le titulaire
effet,
ne peut pas tre rvoqu par ce derque des conflits se produisent entre
est toujours possible
deux pouvoirs
le
droit de dissolution est le seul
moyen de
leur donner une solution pacifique et dfinitive.

[Cette rgle en vertu de laquelle, en cas de conflit entre les deux
organes du pouvoir, celui des deux qui mconnat la volont populaire doit disparatre, est pousse plus loin encore par la Conslitu Le Prsident d'Empire peut,
tion allemande de 1919, art. 43
sur la demande de l'Assemble d'Empire, tre dpos par un vote
populaire. La dcision de l'Assemble d'Empire doit runir une
majorit des deux tiers... Si le vote populaire se prononce contre
:
la
dposition, ce rejet quivaut une nouvelle lection et entrane
comme consquence
Notre
dent de
loi
la
de l'Assemble d'Empire, ]
ne donne pas cependant au Prsi-
la dissolution
constitutionnelle
Rpublique
le
droit,
sous
la
seule garantie de la res-
ponsabilit ministrielle, de dissoudre librement la
Chambre des
du monarque dans les monarchies

constitutionnelles. Il doit obtenir l'avis conforme du Snat. Cette
condition ne fut pas admise sans difficult. La Commission des
Trente et un certain nombre d'orateurs la repoussaient comme
dangereuse, comme contraire aux traditions du gouvernement parlementaire (346). Mais le marchal de Mac-Mahon la signala, au
contraire, comme essentielle, dans un message adress l'Assem L'usage de ce droit extrme serait piilleux, disait-il, et
bl
j'hsiterais m.oi-mme l'exercer si, dans une circonstance critique,
dputs, ce qui est
le
droit
Proicts de loi, etc., p. 220

k Ce sont les usages de la monarchie constitutionnelle; on
ne peut se dissimuler que c'est un droit nouveau dans une Rpublique.
(344) M. Dufaure rAssen:ible Nationale, sance du 2 f'vrier 1875 {Annales de
l'Assemble Nationale, t. XXXVI, p. 403)
Je conviens que, si on cherche dans
l'histoire des Rpubliques qui ont vcu jusqu' ce jour, on ne pourra pas y voir
inscrit le droit de dissoudre l'une des Chambres; mais je n'admets pas que la
Rpublique doive tre ncessairement forme suivant un type dj convenu, limit,
exclusif, et qu'on ne puisse pas, mme quand on l'admet comme loi fondamentale
d'i
pays, trouver quelque inslitutien particulire, dt-elle tre emprunte la
monarchie, qui puisse venir fortifier la Rpublique et lui donner des garanties d'ordre.
(345) Mmoires de Barras, dit. Duruy, t. II, p. 23
Ce n'est pas ici le lieu de
parler des lacunes que la Constitution de l'an III avait laisses dans la partie de
son pouvoir excutif, telles que l'impuissance de dissoudre les Chambres, de faire
:
obir la Trsorerie.
y>
Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVI, p. 304

La Commission
n'admet pas l'intervention du Snat dans l'exercice du droit de dissolution. Elle a
pens que cette intervention tait pleine de prils et qu'elle attnuerait la respon(346)
sabilit ministrielle.
Lli
POUVOIR EXCUTIF
169
le pouvoir ne se sentait appuy par le concours d une assemble

modratrice . C'est dans ces conditions que le texte lut
adopt (347).
C'est une des dispositions qui montrent le plus nettement
l'action modratrice que la Constitution a voulu donner au Snat.
Elle en fait ainsi comme l'arbitre en premier ressort du grave
conflit qui a pu clater entre le Prsident de la Rjjublique et la
Chambre des
dputs. Les auteurs de la Constitution ont aussi
donner au Prsident la force de rsistance ncespt engager cette grave partie; ils ont voulu
rendre plus effective cette prrogative. En ralit, ils ont rendu
voulu de
saire
la sorte
pour
qu'il
difficile, plus improbable, l'exercice de ce droit. Si le Snat,

dans sa composition premire, a pu aisment autoriser la dissolution de 1877, le Snat, devenu totalement lectif et vraiment
rpublicain, n'autoriserait une dissolution de la Chambre des
dputs que si l'opinion publique l'imposait vritablement; mais
alors par l mme la dissolution prononce ne pourrait tre qu'une
plus
mesure bienfaisante
Le Snat devient aussi, dans cette crise, le pivot sur lequel tout
repose, et lui-mme ne saurait en aucun cas tre dissous. Une
proposition fut pourtant prsente l'Assemble Nationale, pour
!
galiser ce point de vue sa condition celle de la
Chambre des
dputs. M. Raudot, un esprit original, aujourd'hui un peu oubli,

produisit un
amendement
ainsi
conu
blique peut, sur l'avis conforme de la
Le Prsident de
la
Rpu-
Chambre des dputs,
dis-
Dans ce cas. les snateurs nouveaux seront lus

dans le dlai de trois mois (348). Cet amendement reposait sur
cette ide que certaines rsistances du Snat pouvaient tre aussi
soudre
le
Snat.
dangereuses que les hardiesses de la Chambre des dputs, et

au Prsident de la Rpublique un rle modrateur et
prpondrant
Il sera, disait M. Raudot. entre les deux Chambres, toutes deux lues au suffrage universel, soit directement, soit
indirectement. Il aura la facult de se porter l oi sera le danger
et, en dfinitive, de dissoudre le Snat, si le Snat ne remplit pas
ses fonctions comme il doit les remplir et trompe les esprances
do la loi (349). Ce droit de dissolution se serait appliqu mme
aux snateurs inamovibles, dont l'irrvocabilit aurait cess dans
transfrait
M. Dufaure, sance du
2 fvrier 1875, loc. cit., p. 401

Nous voulons le lui
que lui-mme a indique; nous voulons lui donner un
droit effectif et non pas un droit apparent... Nous vous demandons de dcider
que, conformment son opinion, le droit de dissolution ne doit lui tre accord
lui comme au.x prsidents de la Rpublique qu'avec le concours du Snat. >
[V. Leyret, Le Prsident de la Rpublique, son rle, ses droits, ses deioirs, 1913.]
(348) Sance du 24 fvrier 1875 {Annales do l'Assemble Nationale, t. XXXXI,
(347)
accorder
la
condition
p. C?7).
(349)
Ibidem,
p.
02S.
LA RPUBLIQUE FRAA'AISC
170
ce cas et aurait ainsi reu un correctif (350). Mais cette

nouveaut, dont les consquences possibles taient inconnues, ne
trouva aucun accueil. Les auteurs de la Constitution n'ont pas
pens que le Snat pt jamais empcher le fonctionnement du gou-
vernement de
rai
la
Rpublique. Cela montre bien,
comme
je l'tabli-
sort des cabinets
plus loin, que dans notre Constitution le

dpend seulement de la Chambre des dputs et non
ministriels
point du Snat. Celui-ci peut arrter par sa rsistance les lois
ne peut imposer une direction gouvernementale.

que lui donne la Constitution d'autoriser la
dissolution de la Chambre des dputs est comme une compensation du droit exclusif qui appartient cette dernire de maintenir
nouvelles, mais
D'autre part,
il
le droit
ou faire tomber les ministres.

Le systme de notre Constitution se trouve ainsi harmonieux
et logique. Il n'en est pas moins vrai que, par la ncessit de
l'approbation du Snat, le droit de dissolution a perdu beaucoup
de sa force. Ce rouage essentiel du gouvernement parlementaire,,
qui a pour but d'assurer, l'gard de la Chambre des dputs,
l'indpendance constitutionnelle du pouvoir excutif, court grand
risque de se rouiller chez nous. Ce n'est qu' la dernire extrmit
que le Snat, ^prs l'histoire dii 16 mai 1877, autoriserait une
dissolution, moins qu'elle ne ft dsire, demande par la Chambre des dputs elle-mme.
L'intervention du Snat n'est pas
la seule
garantie qui soit orga-
La
nise relativement l'exercice du droit de dissolution.

lution d'une
Chambre
Chambre nouvelle
disse-,
a pour consquence force l'lection d'une
c'est l le
but
mme
de l'opration.
Il
importe
que ces lections se fassent promptement, pour que la crise se

termine le plus tt possible, et parce qu'il peut y avoir danger
laisser le pouvoir excutif gouverner sans contrle actuel dans
de pareilles circonstances. En Angleterre, traditionnellement, ces
deux termes sont matriellement joints l'un l'autre l'acte mme
qui prononce la dissolution ordonne de faire procder aux nou:
lections et les lecteurs sont immdiatement convoqus

pour y procder dans les dlais d'usage. Les deux Chartes fixaient
chez nous, pour ces lections nouvelles, le dlai de trois mois (351).
velles
L'acte additionnel de 1815
(art.
21) le portait six mois.
Le projet de Constitution dpos par M. Dufaure au mois de

mai 1873 reproduisait exactement la rgle anglaise, en lui donnant
Ibidem, p. 627
Soixante-quinze membres seront nomms snateurs par
assemble. Quel est celui d'entre vous qui pourrait prvoir la composition de
ces soixante-quinze .personnes, en prsence de l'irritation profonde qui existe entre
les diverses parties de celte assemble ? Et vous croyez que je suis rassur sur la
confection de celte partie du Snat ?
(351) Charte de 1814, article 50; Charte de 1830, article 42.
(350)
cette
LE POUVOIR EXCUTIF
171
une prcision plus grande (352). Au conliaire, celui dpos

par M. de Broglie au mois de mai 187i accordait le dlai de six
mois (353), obligeant le Prsident gouverner pendant l'intervalle
avec la Chambre Haute. C'est aussi ce dlai de six mois que proposait la ommissioii des Trenle (35-4). C'est, en dfinitive, le dlai
mme
d-i trois mois, contenu dj dans les deux Chartes et repris par
un amendement, qui passa dans la loi constitutionnelle du 25 fvrier
En ce cas, les collges lectoraux sont convo1875, art. 5

qus pour de nouvelles lections dans le dlai de trois mois.
Mais cette disposition ne laissait pas de prter la critique.
D'un ct, le dlai tait encore un peu long; d'autre part, le texte
tait ambigu. Il ne dterminait pas avec une prcision complte
ce qui devait tre fait dans les trois mois. Aprs la dissolution
prononce en 1877, une opinion put soutenir qu'il suffisait, pour
respecter la Constitution, que le dcret convoquant les collges
lectoraux ft rendu dans les trois mois, bien que la date des
lections ft reporte une date postrieure. Aussi la loi de revision du 14 aot 1884 retoucha-t-elle ce paragraphe dans les ter:
suivants
Dans ce cas, les collges lectoraux, sont rums
pour de nouvelles lections dans le dlai de deux mois et la
mes
Chambre dans
les dix
jours qui suivront
la clture
des oprations
lectorales (355).
D'autres garanties contre les dangers d'une dissolution ont aussi
que certaines facults accorRpublique dans l'intervalle des sessions

des Chambres lui sont retires aprs une dissolution de la Chambre des dputs. Il en est d'abord ainsi du droit de prononcer
l'tat de sige. Nous avons vu dans quel cas et quelles conditions
k Prsident peut le dclarer (356). Mais la loi du 3 avril 1878
ajoute (art. 3)
En cas de dissolution do la Chambre des dputs,
t introduites. Elles consistent en ce
des au Prsident de
la
jusqu'
et
l'tat
le
l'accomplissement
de sige ne pourra,
Prsident de
(352)
jours
Ailicio 15
la
entier
mme
des
Rpublique. Nanmoins,
Des collges lecloraux devront
suivront la notifitation au Prsident de

du Snat (autorisant la dissolution).
(353)
velle
qtii
Art.
21
Les lecteurs devront
Chambre dans un
oprations
dlai
de
six
lectorales,
provisoirement, tre dclar par
tre
mois.
la
s'il
tre convoqus dans les trois

Rpublique du vote afCrmatif
convoqus pour
Dans
y avait guerre
l'intervalle,
d'un nouPrsident de la
l'lection
le
Rpublique gouvernera avec le Grand Conseil, il devra rendre compte de ses actes
au.\ deux Chambres ds l'ouverture de la Chambre des reprsentants.
(354) Sance du 2 fvrier 1875 {Annales de l'Assemble Nalionale.'l. XXXVI. p. 394)
La Commission ne veut pas que le Prsident de la Rpublique soit tenu dans le
dlai de trois mois de convoquer les collges lecloraux. Elle croit qu'il faut maintenir,
pour apaiser les esprits, le dlai de six mois qu'elle a propos, s
(355) Loi du 14 aot 1884 portant revison partielle des lois constitutionnelles, article 1". [L'art. 2 de la Constitution allemande de 1919 rduit le dlai dans lequel
:
doivent avoir lieu les nouvelles lections soixante jours aprs la dissolution.]
(356) Ci-dessus, p. 162.
172
trangre, le Prsident, de l'avis
du Conseil des ministres, pourrait
de sige dans les territoires menacs par l'ennemi,

condition de convoquer les collges lectoraux et de runir les
Chambres dans le plus bref dlrii possible. En second lieu, nous
dclarer
l'tat
verrons plus loin que
par une
loi,
la
loi
si,
du
en principe, tout crdit doit tre accord

14
dcembre 1879
(art.
4)
permet au
Prsident de la Rpublique, sous de certaines conditions, d'ouvrir

provisoirement des crdits supplmentaires et extraordinaires par
des dcrets rendus en Conseil d'Etat, dlibrs

Conseil des ministres (357). Mais
le
rsulte
il
et approuvs par
du texte et de la
loi que ce droit n lui appartiendrait pas aprs

une dissolution de la Chambre des dputs. Il n'existe, en effet,
que dans le cas de prorogation des Chambres, tel qu'il est dfini
par le P'" de l'article 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet
1875. Or le droit de dissolution est vis par un tout autre texte, par
l'article 5 de la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875.
[Des constitutions apportent encore d'autres garanties contre
une dissolution motive par le dsir du Gouvernement de se soustraire au contrle du Parlement. Ainsi la Constitution tchco-slovaque dispose (art. 54) que, pendant la priode de dissolution
discussion de la
d'une Chambre, un comit de 24
membres
(16 dputs et 8 sna-
chaque anne avec reprsentation proportionnelle des

partis est charg de prendre les mesures urgentes et de surveiller le pouvoir gouvernemental et excutif (358) .]
Le droit de dissolution a incontestablement t considr par
les auteurs de la Constitution de 1875 comme une arme dfensive
aux mains du pouvoir excutif. Mais il peut avoir un autre emploi
plus pacifique, plus conforme mme au gnie du gouvernement
teurs) lus
Il peut fournir le moyen de mettre fin l'impuissance invitable d'une Chambre des dputs dans laquelle la majorit ncessaire pour produire et soutenir le .Cabinet ne se serait
pas forme, ou ne se serait pas maintenue. Dans cette hypothse,
C(;
peut tre la Chambre elle-mme qui prend l'initiative de la
mesure qui va la renvoyer devant ses lecteurs, en invitant les
ministres conseiller au Prsident de la Rpublique d'user de son
droit de dissolution. Des manifestations de cette nature paraissent
normales en Angleterre (359), et certains indices montrent que, le
parlementaire.
chant,
cas
nous
(357)
une
loi
(358)
mme
la
solution
serait
facilement accepte chez
(360).
[Ce droit du Prsident de la Rpublique a t tendu en cas de mobilisation, par

du 5 aot 1914 (Voir ci-dessous, eh. v, sect. III, 2).]
V. ci-dessus, p. 163, note 324.
(359;
Ci-dessus,
(360)
Dans un discours
p.
223.
Dbats parlementaires,
la
p. 77),
Chambre des
dputs, le 27 janvier 1895
M. Goblet indiquait
ce
(J.
o//.
du
28,
une ventualit qui se rapproche
LE POUVOIR EXCUTIF
173
IV
Le Prsident de la Rpublique, bien

ment responsable devant les Chambres,
faire connatre ses
vues
et
qu'il
ne soit pas politique-
a toujours le droit de leur
son opinion sur les questions qui peusur le gouvernement du
vent venir en discussion devant elles,
Mais,
pays.
d'aprs la
loi
constitutionnelle
du 16
juillet
1875,
ne peut le faire que par crit; il ne peut venir en personne et prendre la parole dans l'une ou l'autre des doux Chiini Le prsident de la Rpublique communique avec les
bres
Chambres par des messages qui sont lus la tribune par un
article 6,
il
ministre. C'est la rgle qu'avait pose, mais incomplte, dispa-
du 13 mars 1873. Maintenant

ne souffre aucune drogation; c'est d'ailleurs
une consquence logique du principe de la sparation des pouraissant devant les exceptions, la loi
elle
est
absolue
et
M. Thiers, on
voirs.
l'a
vu, tait profondment hostile une rgle
semblable, et l'on a pu dcouvrir dans l'Expos des motifs du

projet de Constitution, prsent en son nom par M. Dufaur au
mois de mai 1873, une phrase qui parat montrer qu'il ne voulait
pas la laisser introduire sans rserve dans la Constitution dfinitive (361).
La rgle absolue
du 16 juillet
non plus par suite de ce
fait que le Prsident de la Rpublique serait en mme temps snateur ou dput et qu'il pourrait invoquer cette qualit pour prendre
la parole dans l'une des deux Chambres. Il est, en effet, certain
que les deux titres sont incompatibles (362) et que le snateur ou
tablie
par
1875, article 6, ne peut pas tre tourne
tous les jours
les lections qui pourraient tre plus prochaines
que ne l'indiquerait
date normale. Dj peut-tre celte ventualit est dans votre pense. Sachez ds
prsent que nous ne la redouions pas.
la
Dans la sance de la Chambre des dputs du 17 mai 1909 (J. o//. du 18, p. 1069),
M. Pugliesi-Conti a dpos une proposition do rsolution ainsi conue La Chambre,
convaincue do son impuissance, invite le gouvernement demander au Prsident de
:
Rpublique
user du droit de dissolution que lui confre l'article 5 de la loi

du 25 fvrier 1875.
(361) M. de Broglie, dans la Revue des Deux-Mondes du 15 avril 1894, p. 846
a C'est tout au plus si une phrase de l'Expos des motifs ne laisse pas supposer
que, devenu Prsident, il ne renonait pas paratre lui-mme au besoin et le cas
chant la tribune d'une Assemble.
Et en note
Voici la phrase qui rvle
Cfllo secrte pense
Aussi la prsence des ministres, quelquefois celle du Prsi dcnl de la
Rpublique, sont-elles ncessaires dans les Chambres qui peuvent
forcment devenir une arne o l'on se dispute le pouvoir. (J. o([. du 20 mai 1873,
lu
constitutionnelle
p. 2208).
Chose curieuse,
de cette incompatibilit a cl lento se faire recevoir.

membre du Directoire, fut lu dans plus de vingt
dpartements {Mmoires, dit. Duruy, t. II, p. 31)
J'aurais accept, dit-il. la
dputation du Nord, s'il n'y avait pas eu incompatibilit des fonctions excutrices avec
(362)
l'ide
Au.\ lections de l'an IV, Barras,
celles lgislatives.
"
,
LA RPtJBLIQUE FRANAISE
174
dput, lu Prsident de la Rpublique, cesse immdiatement d'appartenir au Parlement par l'acceptation de ses nouvelles fonctions
son sige devient vacant de plein droit. C'est la rgle qui a t constamment applique depuis l'lection de M. Grvy la prsidence
d( la Rpublique le 30 jamaer 1879. C'est une application ncessaire et logique du principe de la sparation des pouvoirs, et il
l'article 6 de la loi du 16 juillet
faudrait un texte pour l'carter
1875 implique, au contraire, que les auteurs de la Constitution
ont entendu maintenir cette consquence. On est, d'ailleurs, arriv
au mme rsultat par une autre dmonstration, exacte quoique
un peu subtile. La loi organique du 30 novembre 1875 sur l'lec:
tion des
dputs dclare dans son article 8
L'exercice des
fonctions publiques rtribues sur les fonds de l'Etat est incompa-
avec le mandat de dput ; cette rgle, qui n'admet qu'un

nombre d'exceptions contenues dans cet article et dans l'article suivant, a t tendue aux snateurs par la loi du 9 dtembre
1884 (art. 9) complte par la loi du 26 dcembre 1887. Or, a-t-on
tible
petit
dit,
les~ fonctions
de Prsident de
la
Rpublique tant Rtribues
sur les fonds de l'Etat et n'tant pas comprises au nombre de

celles qui sont exceptes des incompatibilits
un snateur ou un dput,
comme
tre considr
membre,
prvues par
la loi,
lu Prsident de la Rpublique, doit
cessant d'appartenir l'Assemble dont
il
du lendemain du jour o le Conseil des

ministres lui a remis le pouvoir excutif (363). Le raisonnement
est correct, bien que le lgislateur, en rdigeant la loi du 30 novemtait
partir
bre 1875, n'ait point sans doute song cette hypothse.
Comme
tout autre acte
vention auprs des
du Prsident de
Chambres par
voie de
la
Rpublique, son inter-
message ne peut
se pro-
duire qu'avec l'appui et l'approbation d'un ministre responsable,
conformment
ministre, qui
aux
lit
le
rgles du
message
gouvernement parlementaire.
la tribune,
organe de transmission ncessaire.
Il
n'est
engage
le
Le
pas seulement un
Cabinet (364).
Eugne Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n 3.S9.

en rsulte que le moment considrer est celui o le Prsident lu entre en
fonctions, car c'est seulement partir de cette date qu'il reoit un traitement public.
Fallires n'a donn sa dmission comme Prsident du Snat qu'un certain nombre
d'i jours aprs son lection comme Prsident de la Rpublique. De mme, si M. Poincar, peu aprs son lection, a donn sa dmission de prsident du Conseil, ce n'est
qu'au jour o il a pris les fonctions de Prsident de la Rpublique, qu'il a abandonn
son mandat de snateur. Enfin, !M. Deschanel, lu prsident de la Rpblique le
janvier 1920, n'a donn sa dmission de prsident de la Chambre des dputs que
(363)
[Il
V
le
'
10 fvrier 1920.]
[Le prsident actuel des Etats-Unis, M. Woodrow AA'ilson entend que l'excutif
soit partie active au lgislatif. Il aurait eu l'intention de demander que ses ministres
pussent avoir des siges au Congrs. Comme la lettre de la Constitution lui en donne
le droit, il a rompu avec la tradition, postrieure Washington, qui faisait lire les
c'est lui-mme qui en a donn lecture
messages prsidentiels par un fonctionnaire
(364)
Lli
5.
POUVOIR EXCUTIF
175
Pouvoirs du prsident de la rpublique qui concernent
les rapports de la france avec les puissances trangres.
Le Prsident de
Rpublique est, dans notre droit tonstitutionunique de la France dans ses rapports avec les puissances trangres. Sans doute, en cette matire
comme en toutes autres, le Parlement exerce une influence dcisive; mais jamais il n'entre en relations directes et en contact avec
les puissances trangres. C'est le Prsident qui est charg de ce
rle. Cela ressort tout d'abord d'une clause contenue dans la Constiution
Les envoys et les ambassadeurs des puissances trangres sont accrdits auprs de lui. (365). Ces envoys et ambassadeurs sont, en effet, les organes ncessaires par lesquels la
France communique avec les puissances trangres. Ce texte donne
implicitement au Prsident de la Rpublique des droits importants.
Il lui confre, en premier lieu, le droit de recevoir les lettres de
crance qui attestent le caractre diplomatique des ministres publics
envoys en France par les puissances trangres; il lui donne de
plus le droit d'agrer les personnes qui sont charges de cette
mission. Car, d'aprs un usage tonstant en droit international, un
gouvernement ne nomme jamais un ministre, pour le reprsenter
prs d'un gouvernement tranger, sans que le choix de la personne
ait t pralablement agr j)ar le souverain ou par le magistrat
auprs duquel elle est accrdite.
Les pouvoirs du Prsident de la Rpublique, pris en cette qualit gnrale de reprsentant de la France dans les rapports avec
la
nel, le reprsentant gnral et
'
puissances trangres, doivent tre considres successivement

dans l'tat de paix et relativement la conclusion des traits, puis
dans l'tat de guerre et relativement aux dclarations de guerre.
Il faudra, en dernier lieu, tudier la disposition spciale que la
Constitution consacre aux acquisitions et cessions de territoire.
les
II
Dans
tout Etat o le pouvoir excutif est spar du lgi-latif.

au premier que revient naturellement la direction des relations extrieures et de l'action diplomatique. Lui seul peut en effet
t'est
la tribune du Congrs. Ainsi a-l-il fait do son message inaugural et du message du

I0I3 sur les affaires du ^fe\ique. V. la chronique importante de James W.
Garncr dans Jlerue pol. cl pari., 1913, t. LXXAIII. p 340; Perry Bejinnnt, Le rgmie prr-
27 aot
sonnel
t.
aux Elats-Unis:
LXXXIV,
(365)
les
Minisires
p. ICI, et ci-dessus,
I,
devanl
le
Congrs,
467 et suiv.; et "surtout
[Loi constitutionnelle, 25 fvrier 1875,
art.
3.]
I.
Rec.
pol.
p. 484.
et
pari.,
1915,
176
remplir utilement celte mission,

cipales
1
et
cela
pour deux raisons prin-
Seul,
il
constitue l'lment
permanent du gouvernement (en
dehors du pouvoir juditiaire qui n'a rien voir en cette matire).

Or l'action diplomatique exige une direction continue. Elle exige
aussi un esprit de suite qui se trouvera plus aisment dans le pouvoir excutif que dans les assembles, mme avec le gouverne-
ment parlementaire.
2 L'action diplomatique, pour tre fructueuse, exige galement
dans les procds, la discrtion et parfois
la lenteur et la patience
setret complet. Ce sont des conditions que l'on ne sautrouver dans les assembles qui exercent le pouvoir lgis-
mme un
rait
latif (366).
(366)
[Au cours de
la
guerre de 1914-1919,
le
gouvernement anglais a encore eu
l'occasion d'affirmer trs nettement son indpendance dans la direction de la politique

sur une question pose par un membre de la Chambre des Communes,
trangre
le 7 novembre 1916, Lord Robert Cecil, sous-secrlaire d'Etat aux Affaires trangres,
:
dclara
que
le
Gouvernement ne pouvait partager sa responsabilit
ni
avec
la
avec qui que ce soit en cette matire.

Cependant, en Angleterre, le Gouvernement ne demeure pas en contact avec la
Chambre des Communes d'une manire aussi troite que le Gouvernement franais
le reste avec le Parlement par l'intermdiaire de commissions. Sans doute ce secret
e?! souvent une condition de siiccs des ngociations diplomatiques. Mais, comme le
ni
le prsident de la Commission des affaires rangres de la Chambre,

M. Barthou, dans une sance de cette Commission, le secret du roi est un systme
qui ne s'accorde pas avec les intrts permanents et les droits d'une dmocratie
souveraine (Le Temps, 5 fvrier 1920). Aussi dfaut de dclarations publiques,
le
ministre des Affaires trangres est-il frquemment appel s'expliquer en
France dans les sances secrtes des Commissions parlmentaires. C'est cependant
ce procd que repoussait Lord Cecil dans la sance du 7 novembre 1916 de la
Chambre des Communes {Eeo. dr. public, 1916, p. 618.
Voyez
Ponsonby, Democracy and Diplomacy, London, 1917; Sapira, Le rle des Chambres au point de vue
dclarait
diplomatique dans le rgime parlementaire, 1920).

D'autre part, en France, la continuit de vues qu'exige l'action diplomatique donne
au Prsident de la Rpublique personnellement un rle plus important que dans la
politique intrieure. Alors que les ministres se succdent quelquefois rapidement au
quai d'Orsay, le Prsident demeure sept ans en fonctions. Mais ce rle est cependant
limit par le rgime parlementaire, qui oblige le Prsident n'agir que d'accord
avec le ministre des Affaires trangres. Cette limitation apparat quelques-uns
comme nfaste. Dans" un discours de politique trangre la Chambre, en juillet 1020,
le prsident du Conseil a paru souhaiter sur ce point une rforme constitutionnelle.
lu lui-mme Prsident de la Rpublique le 23 septembre, il dclarait aux Chambres
dans son message, le 25 septembre
Vous choisirez l'heure que vous jugerez,
d'accord avec le Gouvernement, la plus opportune pour apporter, d'un^ main pru:
aux lois constitutionnelles les modifications souI;aitables. Les commentaires

d la presse nous font savoir qu'il s'agirait de donner au Prsident de la Rpublique
des pouvoirs plus tendus dans la direction de la politique extrieure.
Ce serait cependant une erreur de croire que dans un rgime parlementaire le
Prsident puisse avoir une politique personnelle en dsaccord avec celle du ministre
des Affaires trangre*. Celui-ci tire son autorit de sa responsabilit devant
dente,
les
Chambres. Un conflit entre le Prsident, d'une part, et le ministre soutenu par Ips
Chambres, d'autre part, sera toujours rsolu contre le premier
tmoin la dmission
du Prsident Casimir-Perier, en 1894 (Voir lettre de Casimir-Perier au Tempx.
22 fvrier 1905). M. Poincar, le 17 janvier 1913, rpondait au prsident de l'Assembl"
;iationale lui annonant son lection la Prsidence de la Rpublique
qu' il
:
saurait
LE POUVOIR EXlicUTIK
Mais
conclusion dfinitive des traits,
la
177
droit d'engager ainsi
compris, au contraire,
le
l'Etat l'gard des nations trangres, est
dans une sorte de zone mixte, qui confine la fois au pouvoir

et qui,
dans les Constitutions
modernes, est dispute entre eux. Sur ce point on se trouve d'abord
excutif et au pouvoir lgislatif
en prsence de deux systmes absolus
et opposs (367).
pouvoir excutif de\rait toujours avoir le droit
non seulement de ngocier les traits, d'en prparer la conclusion
D'aprs
et
l'un,
d'en arrter
le
la
rdaction
aussi de les conclure
avec
la
rit.
diplomatique vraiment
utile
et
cocontractante, mais
fconde, pour retifer tout
des ngociations habilement engages
au moment opportun,
un
nation
de les rendre dfinitifs de sa seule autoLa principale raison invoque, c'est que, pour rendre l'action
et
les
et
conduites,
terminer promptement
il
et
le
fruit
faut pouvoir,
srement par
qui parfois ne serait pas obtenu dans d'autres condi-
trait,
Ce systme s'harmonise naturellement avec le gouvernement

monarchique l, en effet, le droit de traiter avec les puissances
trangres reprsente un droit originel et traditionnel du monar-
tions.
l'unit de la politique trangre ; or, son septennat accompli, il constate

mlancoliquement, (fans sa lettre au Temps du 27 septembre 1920, sur la Prsidence
et la politique extrieure . que le rle du Prsident ne peut tre que celui d'un conseiller expriment. Certes, la Constitution actuelle, qui fait accrditer auprs de lui
veiller
ambassadeurs trangers, n'exclut pas la possibilit pour le Prsident de discuter

directement avec les reprsentants des autres pays. Le Prsident lu le 23 septembre 1920 a mme fait prvoir qu'il userait peut-tre de celle prrogative. Dans une
note communique la presse la veille de l'lection on lit
Le prsident du Conseil
estime que, pour le moment, il est possible, par une meilleure interprtation ou adaples
tation des textes constitutionnels, de
donner au Prsident de
la
Rpublique
les
moyens
d'intervenir plus efficacement dans la conduite de la politique extrieure et d'assurer

la continuit de celle-ci. En particulier, il a dit que les termes de l'article 8 de la
Constitution,
d'aprs lesquels le Prsident de la Rpublique ngocie et ratifie les

ou n'avaient aucune valeur, ou. au contraire, signifiaient que le chef d^ l'Etat
pouvait prendre une part effective aux ngociations. Quant lui, il penche pour
cette seconde alternative et il croit qu'ainsi interprte, la Constitution permettrait
au
chff de l'Etat d'agir personnellement dans la direction de nos affaires extrieures.
On sait cependant, par l'exprience qu'en fit Thiers en fvrier 1871 vis--vis de
Bismarck, qu'il peut tre dangereux pour un chef d'Etat, qui n'a en ca> de surprise
017 d'erreur aucune porte de sortie, de s'engager
personnellement dans des pourparlers diplomatiques. Sans doute le Prsident doit
toujours mettre son exprience et
son autorit personnelle au sen-ice de son gouvernement
on connat l'heureuse
intervention de Grvy qui empcha la guerre avec l'.Allemagne
dans l'affaire
Schnopbel (V. lettre de M. Joseph Reinach
Grnj. Gnmbetla et la Constitution,
dans lo Matin du 25 septembre 1920>. celle de Carnof et de Flix Faure dans la
conclusion et le resserrement de l'alliance franco-russe, de ^f. Poincar
lui-mme dans la
confrence franco-anelaisn de Doullens en 1918 pour l'unit du commandement
militraits,
taire
des forces allies. Mais
il
est difficile d'aller plus loin dans
rgime parlementaire pour une sparation absolue
l'amricaine. L'exprience rcente du Trait de Versailles,
ngoci
Wilson et non rnlifi par le Snat, ne sollicite pas cet|p modification
abandonner
le
in-^lilnlions pollliques
23 aot 19201.1
OC7) [Jze, Rle des

d'i
dr. pub..
E.
1904,
T.
II,
II
^Cf.
R.
Poincar.
Lettres
libres,
Chambres dans Vapprobation des
dans
traits
le
cette
des
voie,
sans
pouvoirs,
par le prsident
profonde de nos
Temps des
aux Etats-Uni^
455.1'
j2
et
Eerue
178
que; c'est en quelque sorte un droit retenu. Mais cette conception a

d'autres partisans, anims d'un tout autre esprit, au premier rang
desquels
faut placer Jean-Jacques
il
dans
tablis
Contrat social,
le
Rousseau
disait-il ses
Par
les principes
concitoyens de Genve,
on voit que, malgr l'opinion commune, les alliances d'Etat

Etat, les dclarations de guerre et les traits de paix ne sont pas
des actes de souverainet, mais de gouvernement; et ce sentiment
est conforme l'usage des nations qui ont le mieux connu les vrais
principes du droit politique. L'exercice extrieur de la puissance
ne convient point au peuple,
pas sa porte;
il
toujours plus clairs que

faire
au dehors des
les
grandes maximes d'Etat ne sont
doit s'en rapporter l-dessus ses chefs qui,

lui
sur ce point, n'ont gure d'intrt
dsavantageux
traits
veut
la patrie; l'ordre
qu'il leur laisse tout l'clat extrieur et qu'il s'attache uniquement
au
Ce qui importe essentiellement chaque
solide.
l'observation des lois au
dedans,
la
proprit
des
citoyen, t'est
biens
et la
sret des particuliers. Tant que tout ira bien sur ces trois points,
laissez les Conseils ngocier et traiter avec l'tranger; ce n'est
de l que viendront les dangers
pas
les plus craindre. (308). Il est
que Rousseau se rfrait ses ides particulires sur le poutout trait, tant une dcision particulire, ne pouvait, selon sa doctrine, rentrer dans les attributions du lgislateur (369). Il est vrai galement qu'il songeait au pouvoir lgislatif
exerc directement par le peuple et non par des assembles reprvrai
voir lgislatif
les considrations d'ordre pratique qu'il fait, valoir
Mais
sentatives.
en faveur de
la libert laisse
en celte matire au pouvoir excutif
sont vraies sous tous les gouvernements. Sans tre tout fait prcis sur ce point, Montesquieu parat aussi professer la mme dottrine,
comme
gens
de la puissance excutrice
qui dpendent du droit des
choses
s'tendant toutes les
lorsqu'il indique les fonctions
(370).
nous dans un certain nombre

Charte de 1814 (371) et dans celle de
Constitution du 14 jamier 1852 (373) et dans
Ce systme absolu
de Constitutions
1830 (372), dans

celle
I,
p.
(370) Ci-dessus,
1,
p.
Art.
(373)
(374).
13,
Art. 6
7,
p. 413.
461.
Le roi est le chef suprme de

de commerce.
14
d'alliance el
(372) Art.
la
de la Montagne, pari. II, lettre

287, note 16, et p. 464.
(369) Ci-dessus,
(371)
et
la
du 21 mai 1870
(368) Lettres crites
a figur chez
dans
l'Etat...
il
fait
les
traits
de paix,
identique l'article 14 de la Charte de 1814.

a Le Prsident de la Rpublique... fait les traits de paix, d'alliance
de commerce.
On peut remarquer que, dans ces divers

de traits pour lesquels le droit de les
y a
conclure est confr au chef de l'Etat. Mais c'taient les plus importants, ef le mme
(374)
textes,
Art.
il
14,
identique au prcdent.
seulement trois catgories
droit s'tendait par suite tous les autres.
LE l'OUVOIR EXCUTIF
En
179
sens inverse existe une conception d'aprs laquelle,
droit de ngocier les traits
revient
ncessairement
au
si
le
pouvoir
excutif, celui de les consentir dfinitivement ne peut appartenir
qu'au pouvoir
fait
Ce sont des raisons de printipe que
lgislatif.
On
valoir.
ici
dit
que l'engagement
considr, ainsi que
d'abord
nation par un trait doit tre
comme
appartient de
qu'il
traits peuvent,
dans
le
le droit
prend une
la loi
elle-mme,
donc au pouvoir
consentir. On ajoute que si les
l'expression de la volont nationale
lgislatif
l'on
que
c'est
international, tre considrs
comme
des contrats conclus entre deux nations, au point de vue du droit

intrieur
se
ils
l'immense danger
fait ressortir
seul
rapprochent troitement des
lois (375)
comme
les
obligent l'Etat et les citoyens qui le composent. Enfin, on
lois, ils
homme ou
qu'il
peut y avoir permettre un
ses ministres d'engager la nation par leur seule
volont; sans doute les ministres pourront tre dclars respon-
sables des traits nuisibles, mais la nation n'en sera pas moins
engage en droit. On en conclut que tous les irails sans distinction ne peuvent devenir dfinitifs que s'ils ont t approuvs par le
pouvoir lgislatif. Ce systme fut inscrit dans les Constitutions
franaises de 1791 (376) et de 1793 (377). Il passa dans la Constitution de l'an III (378), bien que les pouvoirs du Directoire aient
reu cet gard une certaine extension (379) et mme dans la Constitution de l'an \'III (380). Le snatus-tonsulte du 16 thermidor
an X rendit, il est vrai, au Premier Consul la libert de ratifier les
traits
de paix
et d'alliance, c'est--dire les
plus importants (381).
Enfin ce systme reparut plus net que jamais dans
la
Constitution
Les traits, de
f375) Ption l'Assemble Constituante, sance du 17 mai 1790
quelque nature qu'ils soient, d'alliance ou de commerce, ne sont autre chose que
des lois de nation nation... Or, s'il n'appartient pas au pouvoir excutif de faire
les lois les plus simples, comment pourrait-on lui donner le droit d'en conclure
d'aussi impdrlantcs ? i
^376) Tit. III, ch. n, sect. I, art. 3
Il appartient au Corps lgislatif de ratifier les
traits de paix, d'alliance et de commerce; et aucun trait n'aura d'effet que par
cette ratification. Ce texte montre bien, ainsi que je l'ai dit plus haut, que les
traits de paix, d'alliance et de commerce comprenaient tous ceux auxquels on
songeait cette poque.
a Sont dsigns sous le nom particulier de dcret les actes du Corps
(377) .\rt. 55
<t
lgislatif concernant... la ratification des traits.

Les traits ne sont valables qu'aprs avoir t examins et ratifis
(378) .\rt. 333
par le Corps lgislatif. Nanmoins les conditions secrtes peuvent receroir provisoirement leur excution ds l'instant mme o elles sont arrtes par le Directoire, n
:
(379) Art. 330
II
est autoris faire
armistices, des neutralhsations
il
des stipulations prliminaires telles que des

peut arrter aussi des concentions secrtes.
Les dclarations de guerre et les traits de paix, d'alliance et de

(380) Art. 50
commerce, sont proposs, discuts, dcrts et promulgus comme dos lois.
Art. 51
Les articles secrets d'un trait ne peuvent tre destructifs des .'^rticles
:
patents.
Le Premier Consul ratifie les traits de paix
(381) Art. 58
d'alliance aprs
avoir pris l'avis du Conseil priv. Avant de les promulguer, iU^n donne connaissance au Snat, v
:
<
180
de 1848 (382). Chose notable, il tait contenu dans le projet de

constitution dpos par M. Dufaure au mois de mai 1873 (383). Il
tait d'ailleurs prsent dans la France Nouvelle de Prvost-
Paradol
(384).
Entre ces deux systmes constitutionnels absolus

des
placent
mixtes
solutions
compte de divers
et
et
et
opposs se
qui
transactionnelles,
tiennent
graves intrts mis en prsence. Deux sont
noter.
La premire se trouve dans la Constitution des Etats-Unis d'AmL les traits ngocis par le Prsident de la Rpublique ne
sont point soumis au pouvoir lgislatif, c'est--dire aux deux
Chambres du Congrs, mais ils doivent tre approuvs par le
rique.
Snat;
il
mme
faut
consentement des deux
le
prsents (385). Le Snat intervient,

suprieurs,
fonctionnaires
ment
(386).
Ce systme
Prsident
qu'aprs
II' (le Prsident
(383) Art. 14
aucun trait n'est dfinitif qu'aprs
(382)
Aucun
Art.
53
II
en
tait
(le
trait n'est dfinitif

:
qualit
de
des snateurs
tiers
tomme pour
nomination des
conseil de gouvernela
propos chez nous dans
le
projet de
de la Rpublique) ngocie et ratifie les traits.

avoir t approuv par l'Assemble Nationale.
de la Rpublique) ngocie et ratifie les traits;
avoir t approuv par les deux Chambres.

ne nous reste plus, pour complter ce tableau des
lective, qu' mentionner... le vote enfin de tous les
attributions de la
traits qui doivent tre soumis, sans exception, par le pouvoir excutif l'approbation
lgislative entre la conclusion et la ratification de ces actes diplomatiques.
Sur la procdure suivie cet effet, 'voyez Hudson
(38.5) Art. 2, sect. 2, clause 2.
Me. Kee, Manuel of Congressional practice, p. 253 et 358. [J.-B. Moore, Treaties and
executive agreement, dans Political science quarterly, dcembre 1905; CuUom, The treaty
making power to Ihe U. S., dans North Amer. Eeview, 1905; Robert-J. Devein, The
treaty power under the Const. of the U. S., 1908; G. Tucker, Limitation of the treaty
malung power under the Constitution o[ the Lnited States, Boston, 1915; Crandall
Treaties, their making and enlorcement, 2 dit., Wâshington, 1916.
' l3SCj' [On sait le conflit survenu entre le Snat et le Prsident au sujet du trait de
Versailles de 1919
le trait, ngoci par le Prsident, n'a pas t approuv par le
Snat. Ds lors, l'tat de guerre subsistait avec l'Allemagne; par suite, les bnfices
n'taient pas acquis aux Etats-Unis. Le parti rpublicain, qui avait fait
.i trait
rejeter le trait au Snat, ne voulut pas endosser la responsabilit de la situation, et
fil voter la Chambre des reprsentants, sur le rapport de M. Porter, une rsolution
invitant l'Allemagne dclarer dans un dlai de quarante-cinq jours qu'elle considrait la guerre comme termine et qu'elle reconnaissait aux Etats-Unis tous les
avantages auxquels le trait de 'Versailles leur donne droit. Cette rsolution tait
inconstitutionnelle, car la Constitution refuse au Congrs le pouvoir de traiter ave
les puissances trangres. Aussi le Snat a-t-il adopt, le 15 mai 1920, une rsolution diffrente, qui fut propose et dfendue par M. Knox et qui essaie de tourner la difficult,
en ne s'adressant pas l'Allemagne et en maintenant au trait les seules parties aj-ant
Jusqu' ce qu'il en soit dcid autrement
trait aux obligations de l'Allemagne
par un trait, par une loi ou par une rsolution conjointe du Congrs, les Etats-Unis,
bien qu'ils n'aient pas ratifi le trait de Versailles, ne renoncent aucun des droits,
privilges, indemnits, rparations ou avantages auxquels ils ont un titre, avec leurs
nationaux, aux termes de l'armistice sign le 11 novembre et de tous actes qui ont
tendu ou modifi ledit armistice, non plus qu' aucun des droits, privilges, indemnits ou avantages qui ont t stipuls par le trait de 'Versailles au bnfice des
Etats-Unis, et auxquels ceux-ci ont droit, comme tant l'une des principales puissances allies ou associes. Le prsident 'Wilson a oppos son veto la proposition Knox vote par le Snat puis par la Chambre des reprsentants; la motion
(384) Liv.
II,
ch.
m, p. 103
Chambre
Il
'
LE POUVOIR EXKCUTIF
181
Constitution dpos au mois de naai 1874 par M. de Broglie (387).

L'autre solution intermdiaire a t trouve en Angleterre, par
jeu naturel du gouvernement reprsentatif et parlementaire. La
le
Constitution a conserv, en apparence, absolue et intacte, la rgle
qui donne au pouvoir excutif toute libert pour conclure les trai-
La Couronne, en droit, peut les ngocier et les ratifier valablement de sa seule autorit, sans que' le consentement du
Parlement soit jamais ncessaire. Elle peut ne commiuii(|uer aux
Chambres les traits conclus que lorsqu'elle le juge utile et tonvenable. Mais, par l'application du gouvernement parlementaire, ce
droit formel a t profondment modifi en plusieurs points
ts.
Les Chambres peu\ent toujours demander compte au ministre d'un trait conclu et publi, sans que d'ailleurs sa validit
puisse en souffrir aucune atteinte.
1
Chaque Chambre
nion sur les traits qui

3 Les
peut, par une motion, exprimer son opilui
ont t communiqus.
Chambres sont appeles
approuver ou repousser cersoumis leur vote, quoique

d'une manire indjrecte. Ce sont, d'un ct, ceux qui exigent,
pour leur application, une modification de la lgislation civile,
criminelle, commerciale ou fiscale, par exemple ceux qui concernent la proprit littraire ou industrielle, ceux qui auraient pour
consquence mi changement des tarifs douaniers;
d'autre part,
ceux qui ne peuvent tre appliqus sans un crdit spcial et nouveau. Le vote des Chambres est ici ncessaire, invitable, parce
que lui seul peut changer la lgislation ou ouvrir des crdits au
pouvoir excutif (388). Les Chambres, d'ailleurs, n'ont point le droit
de modifier incidemment les dispositions du trait (389). Ces rgles
ont t fixes de bonne heure elles taient bien tonnues des hom
tains traits qui sont ncessairement
soumise une seconde fois au Congrs n'a pas obtenu la majorit ncessaire des deux
tiers pour devenir dfinitive (V. ci-dessus, p. 72).]
Le Grand Conseil (Cliambre Haute) ratifie les traits ngocis et
(387) Art. 19
conclus par le Prsident de la Rpublique.
Sur ce point le fils avait abandonn
les ides du pre; car dans ses Vues sur le iouverncment de la France, le duc de
Broglie, aprs avoir expos le systme suivi aux Etats-Unis (ch. vni, p. 280), ajoutait
Pour poser un pareil principe dans la Constitution de son pays, il fait bon n'avoir
pas de voisin, il fait bon n'tre vulnrable sur aucun point de son territoire, il fait
bon ne courir aucun risque d'aucune espce et n'avoir jamais de parti prendre
dans des circonstancfS di^Hcates.
(388) Le snatus-consulte du 25 dcembre 1852, art. 3. avait cart chez nous cette
Les traits de commerce,
consquence, quant aux traits de commerce. Il dcidait
faits en vertu de l'article 6 de la Constitution, ont force de loi pour les modifications
do tarifs qui y sont stipules. Mais le snatus-consulte du S septembre 1869 revint
aux vrais principes, ait. 10
Les modifications appoites l'avenir des tarifs de
douanes ou de postes par des traits internationaux ne seront obligatoires qu'en vertu
d'une loi.
Cf. Constitution du 21 mars 1870, art. 18.
Todd-Walpole, op. cit.,
(389) Anson, Lan-' and i-ustom, I. Il, p. 2791 et suiv.;
:
(t
t.
I.
p.
133 arad.
franaise,
t.
I,
p.
209V
18?
mes de
la
Rvolution franaise (390), mais cette poque
la
rigueur
des principes abstraits porta une solution diffrente.
Depuis lors, la solution anglaise a pntr dans un grand nombre de Constitutions modernes. Mais l elle s'est prcise. Elle se
ramne alors une distinction tablie entre divers traits ceux

que le pouvoir excutif peut conclure de sa seule autorit (et la
rgle gnrale est dans ce sens), et ceux qu'il ne peut rendre dfinitifs que lorsqu'ils ont t approuA^s par le pouvoir lgislatif.
:
Ceux qui sont

seulement
classs dans cette dernire catgorie ne sont pas
que
les traits
Parlement pour
les
raisons
les
Anglais sont arrivs soumettre au

plus haut indiques, mais d'autres
encore raison de leur gravit propre (391). C'est

a t introduit dans la loi constitutionnelle
'
systme qui
le
du 16 juiMet 1875.
III
Le Prsident de la Rpublique ngocie et ratifie les

en donne connaissance aux Chambres aussitt que
Il
la sret
de l'Etat
permettent.
Les
traits.
l'intrt et
de paix (392), de
commerte, les traits qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui
sont relatifs l'tat des personnes et au droit de proprit d^s
le
traits
Franais l'tranger, ne sont dfinitifs qu'aprs avoir t vots
par
les
deux Chambres.
(393).
faut voir exactement ce que ce
Il
texte accorde au Prsident de la
Rpublique
et ce qu'il
rserve au
Parlement.
donne au Prsident le droit exclusif de ngocier et de ratifier

Ce sont l des termes que nous avons dj rencontrs
plusieurs fois, mais qu'il faut maintenant dterminer exactement.
La ngociation comprend presque toujours deux phases d'abord
Il
les traits.
les
pourparlers prliminaires, qui
le
plus souvent s'engagent entre
ministre ds Affaires trangres d'un pays et
le
de
la
Discours de Ptlon l'Assemble Constituante
(390)
terre,
le
ministre rsident
nation cocontractante; puis la rdaction et la signature du
me
dira-t-on;
ces fiers insulaires
ont
le 17
mai
1790
Voyez l'Angle-
cru qu'il suffisait au maintien de leur
de leur sret, de se rserver la facult de refuser l'impt et de rendre les

Le Parlement n'a conserv qu'un simulacre de pouvoir pour
les articles mmes des traits qui, d'aprs les lois de l'Etat, ont besoin de son
a Nous disons que les traits
concours.
L'abb Maury, dans la sance du 18
libert,
ministres responsables.
d'alliance doivent tre ratifis par le Corps lgislatif, lorsqu'ils portent
mme
un engagement
de commerce, quand ils stipulent des diminutions

on des augmentations sur les droits de douanes qui appartiennent son ressort,
comme tous les autres impts.
^391) Voyez les dispositions, par exemple, des Constitutions des nations suivantes
Belgique, article 68; Pays-Bas, article 57; Italie, article 5; Espagne, article 55, no 4;
d^ subsides, de
que
les traits
Prusse, article
(392)
48.
[Voyez la
loi
du
12 octobre 1919 portant
Versailles le 28 juin 1919

(393)
(J.
o//.
Loi constitutionnelle du 16
du 13
oct.,
approbation du
p. 11294).]
juillet 1875, article 8.
trait de paix
conclu
LE POUVOIR EXCUTIF
trait
183
par des agents diplomatiques ayant reu de
rciutoril
com-
ptente de pleins pouvoirs cet effet et que, pour celle raison, on
nomme
La
plnipotentiaires.
toril,
droit de conclure les traits,
par
La
les
par lequel \\u-
ralij'icalion est l'acte
exerce et reprsente
qui
souverainet
la
relativement au
approuve et confirme le trait sign

donne ainsi une valeur dfinitive.
plnipotentiaires et lui
se conoit fort bien lorsque les autorits qui
ratification
ont
pour ngocier et pour approuver dfinitivement sont diffrentes (394). Mais elle est galement ncessaire lorsque l'autorit,
qualit
nomme
qui ngocie et qui
pour
a qualit
les plnipotentiaires, est aussi celle qui
Cela vient de ce qu'on n'applique
ratifier le trait.
point en droit international et pour la conclusion des traits les

rgles
du mandat
mandataire
le
que
telles
dtermine
les
le
n'oblige pas de plein droit
ici
mandai;
du mandant. Pourquoi
limites de son
pour cela une
moderne
mandant dans les
droit civil
le
ratification
il
faut
le
droit international est-il
expresse
demeur
fidle
suranns en apparence ? Il y en a, je crois, deux

raisons. La thorie moderne de la conclusion des traits s'est
forme principalement en vue des Etats monarchiques et du gouvernement direct le roi ne dlguait pas plus le droit de conclure
des principes
les traits
en son
nom que
celui de lgifrer sa place;
dans
l'un
et l'autre cas, sa ratification tait ncessaire, et l'on appliquait les
mmes rgles au peuple ou aux Snats des Rpubliques (395). Ce

vieux principe se trouve, d'ailleurs, cadrer trs exactement avec le
systme des Constitutions crites des temps modernes, sous l'empire
desquelles, en principe, aucun des pouvoirs qu'elles instituent ne
peut dlguer les fonctions qui
maintien de
donnent en gnral
priv,
sont attribues (396). Mais
lui
la rgle se justifie arussi
les
traits
sur
le
par un autre motif, celui que

le
droit des gens.
En
droit
y a contestation sur l'tendue des pouvoirs du mandasur l'usage qu'il en fait, il existe des tribunaux pour
s'il
taire
et
vider
le litige.
En
droit international,
il
n'jen existerait
pas, et seule
pratique de la ratification cart srement toute difficult cet
la
gard
(397).
D'aprs
l'article
8 de la
loi
du 16
juillet 1875, le droit
de ratifier
de les ngocier, appartient toujours au

Prsident de la Rpublique. Parfois il pourra donner la ratification
de sa seule autorit; parfois, pour pouVoir la donner, il faudra que
les traits,
le
comme
trait ait t
(394) Ainsi,
celui
approuv pralablement par
les
Chambres; mais
dans un certain nombre de Constilulions franaises (1701, 1703, an III),

au pouvoir excutif et la ratification au pouvoir lgislatif.
la ngociation appartenait
(305) Ci-dessus,
(396)
I,
p. 29 et 405.
Voyez mon tude sur
la
Dlodion du pouvoir
tique et parlementaire, aot 1894.

(397)
Kluber, Europanische VolUerrecht,
87.
lgislatif,
dans
la
Reru
poli-
184
c'est toujours lui qui la
conclusion des
donne.
Il
est la seule autorit qui.
pour
la
en relations juridiques avec les nations

dj le systme tabli par la Constitution de
traits, entre
trangres. Tel tait
1848, qui soumettait pourtant tous les traits l'approbation du
pouvoir
lgislatif (398).
Il
ne faudrait pas croire que cette prro-
importance et, en
quelque sorte, de pure forme. Sans admettre la thorie de certains
jurisconsultes trangers, qui voient dans la ratification l'essence
mme du droit de traiter, le Prsident de la Rpublique tire de l
gative, ce droit exclusif de ratification, soit sans
un grand pouvoir. Quand un
conclu par ses plnipotentiaires
trait
a d constitutionnellement tre soumis l'approbation des
bres et qu'il a reu cette approbation,
moment o
choisir le
il
donnera sa
le
ratification;
aussi longtemps qu'il le croira ncessaire.
Cham-
Prsident reste libre de
On
il
peut
la retarder
pourrait presque dire
mme alors, il n'est pas oblig de ratifier.

Mais notre texte contient un autre principe beaucoup plus important. Il admet pour le Prsident de la Rpublique le droit gnral
de ratifier de sa seule autorit les traits ngocis par lui. Il n'a
pas besoin, en principe, de l'autorisation des Chambres. Cela
resuite videmment de ce que cette approbation n'est exige par le
texte que pour' certaines catgories de traits; l'numration de ces
derniers est ncessairement limitative, sans cela elle n'aurait aucune
utilit ni mme aucun sens. Cela rsulte non moins clairement des
travaux prparatoires. L'expos des motifs du projet prsent par
]\j. Dufaure le 18 mai 1875 s'exprimait ainsi
En numrant les
attributions du Prsident de la Rpublique, l'article 3 de la loi du
2 fvrier sur l'organisation des pouvoirs publics n'avait pas
compris le droit de ngocier et de traiter avec les puissances
trangres. Le droit du Prsident sur ce point ne peut tre absolu;
il est limit et tempr par le droit des Chambres.
Nous avons
cherch faire le partage par l'article 7 du projet. (399). La
Commission de l'Assemble adopta pleinement ces vues. Elle
ajouta seulement quelques catgories de traits ceux pour lesquels l'approbation des Chambres tait exige par le projet. Le
projet, en effet, ne comprenait dans cette classe que les traits
soumis au Parlement d'aprs les usages anglais (400). Nous
reconnaissons, disait le rapport, au Prsident le droit de ngocier
et de ratifier les traits. Mais, conformment la jurisprudence de
tous les pays libres, nous demandons que les traits de paix, qui
ne figurent pas dans le texte du projet, ne soient dfinitifs qu'aprs
que,
(398)
(399)
Annales de l'Assemble Xalionale,

Art. 7 du Projet, 2 alina
Les
(400)
gent les
t.
XXX'VÎII, Proiets de
loi,
etc.,
p.
108.
de commerce et les traits qui engafinances de l'Etat ne sont dfinitifs qu'aprs avoir t vots par les deux
Chambres.
traits
LE POUVOIR EXCUTIF
avoir t vots par les deux Chambres.
185
Nous y ajoutons
les traits
qui sont relatifs l'tat des personnes et au droit de proprit des

Franais l'tranrer. C'est ainsi qu'on l'a toujours entendu. On
uous a soumis dernirement des conventions d'extradition avec la

Belgique; une Commission examine en ce moment les capitulations
do l'Egypte,
et les
Chambres de l'Empire ont
vot diverses repri-
ses des traits relatifs la proi>rit industrielle et la proprit
Nous croyons que
littraire.
dispositions
ne
figurent
c'est
dans
pas
par pure omission que ces

la
rdaction du gouvernefut adopt sans discussion et
'
ment. (401). Le texte ainsi "tnodifi

sans observations en seconde et en troisime lectures (402).
Parmi les diverses catgories de traits qui sont soumises l'approbation des Chambres,
il
n'en est qu'une qui demande, au point
Que
de vue du droit constitutionnel, quelques observations.
entendre par les traits qui engagent
les
finances de VEtat
faut-il
En un
certain sens tous les traits engagent ventuellement les finances
de l'Etat
s'ils
sont viols,
guerres coteuses ou
ils
peuvent donner occasion des
des demandes d'indemnits de
la
des
i>art
nations cocontractantes. Mais ce ne peut tre dans cette signifile mot est pris ici: car alors cette seule exception absorcompltement la rgle, et l'on retomberait dans le rgime qui
soumet indistinctement tous les traits au pouvoir lgislatif (403).
ils
Ces mots doivent tre entendus dans un sens troit et prci:^
dsignent les traits qui, par quelqu'une de leurs clauses, impliquent une dpense dtermine, et qui ne pourraient point tre
compltement excuts sans un crdit correspondant. Il faut que
la dpense faire pour l'excution du trait soit une consquence
cation que
berait
directe et ncessaire de celui-ci.
Ds
lors, le
Prsident de
la
Rpublique a parfaitement
le droit,
selon la Constitution, de conclure un trait d'alliance, de sa seule

autorit,
avec une puissance trangre,
et ce trait est
juridique-
aucun vote du pouvoir lgislatif. En effet,

les traits d'alliance ne sont pas compris parmi ceux pour lesquels
l'article 8 exige l'approbation des Chambres; on retombe donc
dans la rgle, qui est le droit propre du Prsident de la Rpublique. Mais cela cesserait d'tre vrai, si le trait d'alliance imposait la France des charges pcuniaires dtermines, qui seraient
ment
obligatoire sans
Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVIII, Proiels de loi, etc., p. 223.

Prsident est tenu de soumettre au Parlement les traits de paT, il n'en
est pas de mme pour les aecords prliminaires entre la France et des pays allis
qui s'entendent pour prsenter d'un commun accord les conditions de paix l'ennemi.
I.a lettre et l'esprit de l'arlicle 8 font du gouvernement le ncgocialour en principe;
l'numration de l'article 8 est limitative. Ainsi les diffrents accords conclus au cours
d^ l.T guerre de 1914-1919 entre les allis et les engagements particuliers qui ont
pri^cd le trait de Versailles de 1919 n'ont pas t soumis aux Chambres.]
101)
,402) [Si le
103)
Ci-dessus, p. 179.
LA RPUBLIQUE J^RANAISE
186
mme de cette alliance; si, par exemple, il obligeait

France fournir des subsides ses allis, ce qui tait au
xviii^ sicle l'hypothse classique pour l'interprtation du droit
la condition
la
en serait de mme, je crois, si ce trait obligeait

la France entretenir sous les armes une quantit d'hommes dtermine. Dans ces cas, le trait engagerait les finances de l'Etat
et il ne pourrait tre dfinitif et obligatoire que par un vote des
anglais (404).
Il
deux Chambres.
Enfin,
le
mme
doit tre relev.
Il
texte
donne au Prsident un autre
peut tenir secrets
les traits
qu'il a
droit
qui
conclus,
que l'intrt et la sret de l'Etat ne permettent

pas de les communiquer aux Chambres et de les publier. Nous
admettons, disait le rapporteur, suivant l'usage de tous les Parlements, qu'il en doit donner connaissance aux Chambres aussitt
lorsqu'il estime
que l'intrt et la sret de l'Etat le permettent. Nous le laissons

juge des cas qui exigent le secret. (405)'. Cela dmontre encore
surabondamment que le Prsident de la Rpublique a, en principe,
le
Car ces traits

videmment dj valables. Il ne s'agit
soumettre aux Chambres, mais simplement le les leur
droit de conclure les traits de sa seule autorit.
qu'il peut tenir secrets sont
pas de
les
faire connatre.
Lorsque les Chambres sont appeles voter un trait, elles ne

peuvent que l'approuver tel qu'il a t ngoci par le pouvoir excutif et rdig par les plnipotentiaires ou refuser leur approbation; elles ne peuvent pas le modifier et l'amender. Elles n'ont pas
qualit en effet pour ngocier elles-mmes et directement avec les
puissances trangres; ce droit appartient exclusivement au pouvoir excutif. Mais en repoussant le trait dans son entier, elles
pourraient inviter le gouvernement engager de nouvelles ngociations pour obtenir un trait modifi dans tel ou tel sens (406).
On ne considre pas qu'une semblable invitation soit un empitement sur la libre direction qui appartient au Prsident de la Rpublique dans les ngociations diplomatiques. Les Chambres pourraient mme intervenir directement, par l'initiative et la rsolution
(404)
Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVIII, Protts de loi, etc., p. 223.

[La disposition constitutionnelle qui soustrait au Parlement un certain nombre de
traits et permet les traits secrets est aujourd'hui frquemment critique. Sic Villey, Les
vices de la Constitution franaise, p. 132. Le 1" mars 1912, la Ctiarabre des dputs a
(405)
repouss par 372 voix contre 146 une proposition de M. Piou, appuye par M. Jaurs,
tendant reviser l'article 8 de la loi du 16 juillet 1875 sur le droit confr au
Prsident de la Rpublique de ngocier les traits ; cf. discours de M. Jaurs le 7 mars.
Sur ce point, voyez
Jze, Les traits secrets, dans Revue du droit public, 1912,
307,
et A. Dauzat, La
Convention et les traits secrets, dans Revue polip.
lique et parlementaire, mai 1912, p. 371.]
:
Eugne Pierre, Trait de droit politique,

Rglement du Snat, article 73; rglement de
(406)
864.
lectoral
la
et
parlrmcnlairc.
Chambre des
n"
863,
dputs, artirle 32.
LE POUVOIR EXECUTIF
187
spontane de l'une d'elles, en vue d'obtenir un trait ou des traits

avec les puissances trangres (407). Le Prsident de la Rpublique est alors sollicit d'exercer son droit de ngociation, pou
prs comme il l'est d'exercer son pouvoir rglementaire, lorsque le
lgislateur renvoie
Ce que
un rglement d'administration publique
Chambres certainement ne pourraient pas
les
(408).
faire,
ce
par une rsolution, qu'elles interdisent

Rpublique
de ngocier dans certaines condiPrsident
de
la
au
tions dtermines et qu'elles refuseront d'approuver tout trait
conclu contrairement certaines rgles (409). Sans doute, elles ont
toujours le droit absolu et formel de repousser les traits soumis
h leur approbation; mais le pouvoir excutif a le mme droit absolu
et formel de ngocier librement. Ces principes ont t dgags
devant le Parlement dans la discussion des tarifs douaniers en
lcS80-1881, 1891-1892. La loi du 11 janvier 1892, qui tablit un
.double tarif de douanes, l'un dit maximum et l'autre minimum,
serait de dcider l'avance,
assez
paraissait
que
s'il
conciliable
difficilement
minimum ne
tarif
ces
principes,
le
arrtait la
d'utilit relle et
dpasse dans les

a t entendu cependant que
et entier le droit
avec
de valeur juridique
somme de concessions, qui ne devait pas tre
conventions avec les puissances trangres. Il
prsentant
le
pouvoir extutif conservait plein
de ngocier des traits de conmierce en dehors
du tarif minimum avec les puissances trangLe tarif minimum, qui ainsi no contenait qu'une indication
conomique et non point une disposition imprative, avait acquis,
d'ailleurs, et par avance, une valeur juridique assez importante.
Si l'on s'en tait tenu aux principes ci-dessus exposs, le bnfice
n'aurait pu en tre acco>rd par le gouvernement qu'au moyen d'un
trait soumis l'approbation des Chambres, conformment la
des
conditions
res (410).
(407) Ainsi,
le 8 juillet
prsente par M. Barodel
1895,. la
(J.
o//.
Chambre des dputs

du
9,
Db.
a vol la rsolution
suivante
Chambre
invite le
pari., p. 2027)
<t
I.a
gouvernement ngocier le plus tt possible la conclusion d'un trait d'arbitrage

permanent enlr la Rpublique franaise et la Rpublique des Etats-Unis d'Amrique.
[Si le Parlement peut ainsi inviter le gouvernement ngocier tout un trait, il peut
le faire pour voir modifier une partie d'un trait dj ngoci. Cependant une telle
rsolution parlementaire ne peut avoir que la valeur d'une indication pour le gouvernement qui, sous sa responsabilit, peut s'y soustraire.]
(403)
Ci-dessus,
2,
II.
peut tre utile au pouvoir excutif de connatre le sentiment du

Parlement et d'tre soutenu par lui, par l'opinion publique, dans ses ngociations
avec un pays tranger.* Si les Chambres ne peuvent, par une rsolution, imposer
a'i gouvernement de traiter dans un sens dtermin, elles ont la facult et mAme
parfois le devoir, par une dcision prise hors sance, d'indiquer au pouvoir excutif
(409)
[Cependant,
il
directives gnrales qui lui paraissent exprimes par l'opinion du pays. C'est la
procdure que, suivant l'exemple de la Chamiire des Communes, a adopte le Snat
fr.inais au cours
des ngociations du Irail de Versailles (V. I,e Temps du
les
13 avril 1919).]
(110)
e!
suiv
Eugne
Pierre,
Trait
de droit politique,
lectoral
et
parlementaire,
n"
558
188
Constitution.
La
loi
du 29 dcembre 1891
lui
a permis, de cer-
taines conditions, de l'accorder de sa propre et seule autorit (411).
de cette loi a fait doute. Ne contient-elle pas,

une dlgation au pouvoir excutif d'une des attributions
essentielles confres aux Chambres par la Constitution ? Certains
l'admettent, mais dclarent cette dlgation valable parce qu'elle
est limite. Je crois plutt que le lgislateur a rendu ici une loi
dont l'application est en quelque sorte conditionnelle; il a laiss
au pouvoir excutif le soin de dterminer les conditions, ncessairement variables et contingentes, qui ouvriraient l'application du
la constitutionnalit
en
effet,
minimum
tarif lgal
(412).
semble rsulter des prcdents en cette matire que, contrairement ce qu'on pourrait supposer, les Chambres ne se montrent
pas trs jalouses de leurs prrogatives relatives l'approbation
des traits. Non seulement la loi prcite du 29 dcembre 1891
parat manifester cette tendance par une application, d'ailleurs
trs utile; mais la Chambre ds dputs,, le 28 novembre 1891, a
refus de statuer sur une convention que le gouvernement soumettait son approbation,
alors que celle-ci n'tait peut-tre pas
exige par la Constitution (413). [Cependant, plusieurs reprises,
le Parlement s'est plaint d'avoir t tenu dans l'ignorance des ngociations du trait de Versailles de 1919.]
Les traits valablement conclus et ratifis obligent, je l'ai dit,
les citoyens, comme les lois elles-mmes; mais encore faut-il aussi
qu'ils aient t promulgus par le Prsident de la Rpublique et
Il
publis (414).
Le gouvernement est autoris appliquer, en tout ou en partie, le
produits ou marchandises originaires des pays qui bnficient
actuellement du tarif conventionnel et qui consentiront de leur ct appliquer aux
(411) Art.
tarif
"
minimum aux
marchandises franaises le traitement de la nation la plus favorise. Cette concession

n3 pourra tre accorde que sous la rserve par le gouvernement franais d'en faire
cesser les effets en notifiant cette intention douze mois l'avanccL
(412) Voyez mon tude sur la Dlgation du pouvoir lgislatif, dans la Revue politique et parlementaire, aot 1894. Les lois, comme celle sur le tarif minimum, qui
fixent d'avance les rgles gnrales d'aprs lesquelles devront tre conclus les traits,
ne me paraissent point d'ailleurs inconstitutionnelles et je leur reconnatrais volontiers le caractre impratif. L'idal du gouvernement, c'est en effet le gouvernement
lgal (ci-dessus, p. 22 et s.), et s'il tait possible de dterminer par des lois vrilalles,
posant des rgles abstraites et gnrales, l'exercice du droit de conclure les traits,
l'attribution de ce droit au Prsident de la Rpublique par la Constitution ne me
paratrait point rendre impossible une pareille lgislation. Nous avons vu que la loi
pouvait rglementer entre ses mains et mme lui enlever la nomination des fonctionnaires malgr la clause qui porte qu'il k nomme tous les emplois civils et militaires . Mais si, le droit de conclure les traits n'tant point lgalement rglement
et restant discrtionnaire, le pouvoir lgislatif voulait, l'avance, imposer au Prsi-'
dent, par une rsolution ou par une loi simplement formelle, de traiter dans un sens
et
des conditions dtermines, cela serait inconstitutionnel.
Il sortirait alors de son

voudrait exercer un autre droit, celui de traiter, qui a t attribu
par la Constitution une autre autorit. Cf. ci-dessus, I, p. 425.
rle de lgislateur;
il
'413)
Eugne
(414)
Ibidem, no 506.
Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, no 549.
189
LE POUVOIR EXcrriF
IV
deuxime alina, de la loi constitutionnelle du 16 juil Nulle cession, nul change, nulle
ainsi
termine
1875
se
let
adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi.
L'article S,
Il
cette clause spciale
semble que
les
tait inutile;
prvoit se ralisant par la voie d'un trait,
il
qu'elle
faits
suffisait, semble-tîl,
les traits de cette nature parmi ceux qui doivent tre

soumis l'approbation des Chambres. Cependant, cette disposition
de mettre
particulire, outre qu'elle avait des prcdents (415), est trs cor-
recte en droit. Elle tait ncessaire
En premier
raliser
lieu,
parfois au
profit
pour plusieurs raisons

qu'aucun
Etat sans
d'un
d'un territoire nouveau peut se
l'acquisition
trait
inter-
vienne. Elle peut se produire par l'occupation et la conqute opres sur des peuplades tellement loignes de la civilisation que
leur organisation politique et sociale ne permet pas la conclusion
d'un trait srieux et rgulier.

ples civiliss entre eux,
il
Mme, dans
est fort
douteux
les relations des
mme
et
peu-
faux, au point
de ûe des principes, qu'un trait puisse par lui-mme, par sa

seule vertu, oprer une cession ou une acquisition du territoire
national, ou
Les
la
traits
un change qui contient
la fois
cession et acquisition.
ordinaires sont purement et simplement l'exercice de
souverainet nationale, obligeant un Etat dont
la
consistance
pas altre. Toute cession ou acquisition de territoire par un

Etat est, au contraire, une modification de la souverainet nationale
elle-mme, dont l'tendue est change, soit quant aux territoires
n'est
svr lesquels
elle s'exerce, soit
commande.
quant au nombre des citoyens aux-
y a donc l un acte qui touche la constitution nationale dans ce qu'elle a de plus essentiel, et trs los iquels elle
quement, sous
le
Il
Second Empire, on en avait conclu
qu'il
ne
pourrait tre accompli que par une dcision du pouvoir const:!.jant,
poque par un snalus-consulte (416). I Of lois

moins logiques elles se contentent d'une loi. Cela tient sans doute ce que le pouvoir constituant
qu'elles organisent ne diffre pas, dans ses lments constitutifs,
du pouvoir lgislatif ordinaire. Ce sont les mmes snateurs et les
mmes dputs qui statuent de part et d'autre, mais en entrant
c'est--dire cette
constitutionnelles de 1875 ont t
la Conslilution do 1848. qui soumettait (art. 53) tou. les traits l'appro
de l'Assemble Nationale, disait pourtant du Prsident (art. 51)
Il ne
peut cder aucune portion du erriloire.
(416) Snalus-consulte du 12 juin 1860, oprant la runion de la Savoie et des AlpesMaritimes la France en excution du trait du 24 mars 1860, ratifi par dcret
Rapport de M. le Prsident Troplong au Sant
imprial du 11 juin 1860.
(415) Ainsi,
bation
L'incorporation est
territoire
franais et
un acte constitutionnel, puisqu'elle modifie

la constitution du territoire runi,
î
la
consistance
du
190
dans une combinaison nouvelle, et par une procdure particulire

pour l'exercice du pouvoir constituant. Les auteurs de la Constitution ont pens qu'ici les formes ordinaires suffisaient (417).
La question que je viens d'examiner est tout fait distincte d'une
autre, que l'on confond souvent avec elle. Il s'agit de savoir
quelles conditions une cession de territoire peut tre moralement
considre comme lgitime. On se place alors non plus au point de
vue du droit positif et national, mais au point de vue du droit
ou,
naturel
tout
au plus,
du
droit international.
On
reconnat
aujourd'hui que les citoyens appartenant par' leur naissance ou

par leur domicile au territoire cd ne, sauraient tre cds irr-
mdiablement avec ce
territoire et contraints
de subir
la nationalit
trangre il doit leur tre ouvert un droit d'option leur permettant

de conserver leur nationalit originelle. Mais cette garantie, qui
ne peut pas toujours tre obtenue dans sa plnitude par les traits,
:
n'est point suffisante.
Il
est
inhumain, contraire
l'inviolabilit
de
la personne humaine, de dtacher de la patrie, contre leur volont,

un groupe de citoyens qui lui appartiennent par. la vertu de l'hisou de les
toire nationale et par la force de leurs affections,
obliger quitter pour toujours le foyer paternel
s'ils
veulent con-
server leur nationalit premire; car gnralement le droit d'option

est ce prix. L'ide humaine et quitable s'est donc fait recevoir
chez les peuples les plus civiliss des temps modernes, qu'une
portion de territoire ne doit tre cde par un Etat et acquise par
population qui l'habite, publiquement

met
un avis favorable. Mais qu'on le"
consulte sur ce
remarque bien, il ne peut y avoir l un droit ferme et individuel
pour chacun des habitants, consentir ou repousser le changemen de souverainet (418); car alors il faudrait, pour le rendre lgice sera ncessairement l'avis
time, le vote unanime des habitants
de la majorit qui l'emportera. Il faut ajouter que cette consultation, moralement ncessaire, n'est point l'acte qui, juridiquement,
opre et ratifie la cession de territoire. Sans doute, dans les applications qui en furent faites sous le second Empire, on voulut
ramener ces votes la doctrine plbiscitaire qui formait la base
un autre, qu'autant que
la
point,
En
(417)
Angleterre,
traditionnellement,
on considre
les
cessions
du
territoire
comme
rentrant dans les prrogatives de la Couronne, qui peut les consentir de sa

autorit, et non point comme contenant une modification de la Constitution,
seule
il faudrait un Act du Parlement. Cependant, cette dernire conception a

maintenant des partisans; la tendance est assez marque pour que, en 1890, la cession
de l'le d'Hligoland, consentie l'Empire d'Allemagne, ait t soumise par le trait
la condition qu'elle serait approuve par le Parlement. Mais cette clause a soulev de vives critiques. "Voyez Anson, Law and cuslom, t. II, p. 280, 281, et les
car alors
paroles
(418)
nom
8'
de
M. Gladstone,
d'autres
poques,
qu'il, cite.
ce
droit
des principes fodaux; voyez,
dit.,
p.
207 et suiv.
fut
revendiqu comme un droit individuel au

lmentaire d'histoire du droit [ranais,
mon Cours
LE POUVOIR EXCUTIF
de
la
Constitution
Mais juridiquement, ce
(419).
la
France,
n'est
point la
Comt de Nice qui opra
votalion des habitants de la Savoie et du
runion de ces pays
191
c'est
snatus-consulte
le
la
du
du
12 juin ISGO. Le plbiscite, qui intervint en excution du trait

24 mars 1860, tait simplement un plbiscite de consullalion (420)
ne dterminait ni les formes ni les conditions de cette

en rsulte que, dans l'tat actuel de notre
-Il
droit, de semblables consultations sont parfaitement possibles. On
ne peut pas y voir une dlgation consentie par le pouvoir lgiset le trait
consultation (421).
un abandon de sa mission
latif,
constitutionnelle,
qui,
d'aprs
nous, seraient impossibles (422); car cette consultation ne serait

pas ordonne par le pouvoir lgislatif. Elle serait prvue par le
lui-mme, qui en ferait et pourrait lgitimement en faire

conditions de l'accord intervenu. Les Chambresi| ne
seraient appeles qu'ensuite rendre la loi exige par l'article 8
de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 et qui seule opre
trait
des
l'une
la cession ou l'acquisition. C'est, en effet, ainsi qu'il

pour l'annexion de Saint-Barthlmy, consentie par 'la
Sude la France. Le trait du 10 aot 1877 portait expressment
que la rtrocession de l'le de Saint-Barthlmy la Frante tait
faite sous la rserve expresse du consentement des populations .
Effectivement, un plbiscite eut lieu, qui donna la France la
presque unanimit des suffrages exprims (423).
Le motif sur lequel repose la dcision finale de l'article 8, deuxime alina, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 dtermine
aussi la porte de ce texte. Il s'applique toute cession ou acquisition d'un territoire continental ou colonial sur lequel porte ou
vritablement
a t procd
vh porter la pleine souverainet de l'Etat franais. C'est, en effet,
modification que va subir la souverainet de la France qui rend
la
une loi ncessaire, Il ne s'appliquerait donc pas s'il s'agissait,

pour la France, d'acqurir sur un pays des droits autres et moins
tendus que celui de souverainet
ceux qui dcoulent, par exemici
a Un peuple a t consult par son souverain lgi(419) M. Troplong, rapport cit

time el sculaire sur des arrangements nouveaux, et a rpondu en exprimant ses
sentiments d'affection pour la France. Qu'est-ce que cela, Messieurs, sinon le consentement rgulier et le jugement solennel d'une population qui dcide de son sort?
:
donn TL^mperour
C'est ainsi que la France s'est
universel
e!
ainsi
compris que
les
dynasties se
et
l'Empire. C'est par le suffrage

que les Etats se constituent
fondent,
qu'ils se consolident.
(420)
Ci-dessus,
I,
p.
427.
entendu entre Leurs Majests que celte runion sera effectue

sans nulle contrainte de la volont des populations, et que les gouvernements de
l'empereur des Franais et du roi de Sardaigne se concerteront le plus tt possible
SU' les moyens d'apprcier et de constater les manifestations de cette volont.
(421)
Art.
(422) Ci-dessus,
(423)
Il
I,
est
p. 427, 443.
Andr Weiss, Jraii de
droit international priv,
plbiscite n'a t ouvert en Alsace-Lorraine,
celle-ci
t.
I,
p. 568.
[En 1919 aucun
rincorpore dans
toire franais par suite de l'annulation du trait de Francfort de 1871.]
tait
le
terri-
192
protectorat.
d'un
pie,
qui contient
un
de
trait
rentre dans
m'rs dans
par
les
Le
Pour
l'tablissement
d'un
protectorat,
au
pas ncessaire-, le trait mme

cet tablissement, moins qu'il ne soit par lui-mme
paix, ou qu'il engage les finances de l'Etat, ou qu'il
une autre des catgories de traits spcialement nunotre article 8, n'aurait pas besoin d'tre approuv
profit de la France,
Chambres
droit de
une
loi
n'est
(424).
dclarer la guerre,
comme
celui
de conclure les
galement disput entre le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif. Jadis mme on ne le distinguait pas de celui de
faire la paix; l'un tait la consquence de l'autre. Il fait, au con Le
traire l'objet d'un article spcial dans notre Constitution
Prsident de la Rpublique ne peut dclarer la guerre sans l'assentiment pralable des deux Chambres. (425).
traits, est
Les principes en cette matire (426) ont

d une manire presque dfinitive dans une
qui s'engagea l'Assemble Constituante le
continua pendant huit jours. Elle mit en
absolues et
la
fixs,
chez nous,
prsence deux thses
opposes. L'une attribuait au pouvoir excutif
propre de dclarer
sous
mmorable discussion
14 mai 1790. et qui se
la guerre, sans
le droit
aucune autorisation pralable,
seule garantie de la responsabilit ministrielle et avec la
ncessit, rsultant des principes gnraux, d'obtenir de la lgis-
(424) Cf.
Eugne Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n 539.

de mars 1896, le gouvernement considra, comme n'ayant pas besoin
Au mois
approuv par le pouvoir lgislatif ou sanctionne par une loi, l'acte sign
1896 par la reine de Madagascar et par notre rsident gnral dans
cette le. Ce n'tait pas l'tablissement d'un protectorat, car la Rpublique franaise ne contractait aucun engagement envers la reine et restait libre de modifier
dans l'avenir ses rapports avec elle. D'autre part, on ne voulait pas alors annexer
l'le au territoire franais. Nous avons adopt, dit le ministre des Affaires trangres, une combinaison mixte, intermdiaire entre une annexion pure et simple et
un protectorat unilatral. On considrait qu'il y avait eu occupation en fait de
opre par la France et reconnue par la reine, mais que la
l'le de Madagascar,
France n'acqurait pour le moment sur l'le que la souverainet extrieure. La
prise de possession de l'le de Madagascar par le gouvernement franais, disait
encore le ministre des Affaires trangres, a t constate par lui et reconnue par
la reine. Par le fait de cette reconnaissance, un dmembrement de la souverainet
le gouvernement franais ne maintient dsormais la reine qu'une
s'est accompli
partie de ses pouvoirs, ceux qui concernent l'administration intrieure de l'le et ces
pouvoirs s'exerceront seulement sous le contrle et sous l'autorit du rsident gnral. Sance de la Chambre des dputs du 19 mars 1896 (J. o//. du 20, p. 594, 595..
Mais cela tait bien subtil. Depuis lors, une loi du 6 aot 1896 a dclar Madagascar
colonie franaise, oprant ainsi son annexion au territoire franais.
(425) Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, article 9.
(426) Voyrz sur cette matire une intressante tude d'un de mes anciens lves,
Lucien de Sainte-Croix, De la dclaration de guerre et de ses eUets immdiats
d'tre
le
18 janvier
(Paris,
1892).
LE POUVOIR EXCUTIF
193
le vote des crdits ncessaires. La tradition monarchique

dans ce sens. L'autre opinion soutenait, au contraire, que la
dclaration de guerre revenait essentiellement au pouvoir lgislatif, soit parce que c'tait une expression de la volont srnrale
qu'il appartenait aux seuls reprsentants du peuple do dgager,
soit parce qu'il ne pouvait dpendre d'un seul homme d'engager
le pa_ys dans les dangers les plus redoutables. La responsabilit
ministrielle, la ncessit de demander des crdits, n'empcheraient
point que le roi ne pt, en dclarant la cruerre. causer des maux
latiire
tait
souvent irrparables.
Mirabeau, dans la sance du 20 mai 1790. envisageant
la
ques-
un point de vue nouveau, avec le coup d'il perant de

l'homme d'Etat et du philosophe politique, rpandit soudain une
lumire inattendue. Il montra que, en fait, la dclaration de guerre
a par elle-mme une importance secondaire. La plupart des
tion sous
guerres, en
s'engagent sans dclaration formelle ou, lorsque
effet,
dclaration intervient, les choses ont t pousses un
la
qu'elle est invitable.
qu'on fasse,
c|uoi
le
tel
point
Le pouvoir excutif a presque toujours, et

moyen sr d'amener une guerre, si telle est
sa volont. Dirigeant l'action diplomatique, disposant de la force
mme
et
pour assurer
dfense du pays,
la
mesures ncessaires
dans ses mains tous les
oblig, prendre les
arme, autoris,
tient
il
lments gnrateurs des conflits. La seule vritable garantie contre

les
dangers
peuvent
qui
de
rsulter
consiste dans la responsabilit
cette
situation
du pouvoir excutif
et
invitable
dans
la sur-
veillance exerce par les assembles reprsentatives."
Ces ides admirablement dveloppes
firent sur l'Assemble une

compte dans la Constitution de
n'en pensa pas moins qu'il tait ncessaire de
impression profonde. Elle en
mais
1791;
fixer les
elle
principes relativement la dclaration de guerre.
aboutit cette solution,

iini>ortant,
tiques,
le
concours
l'excutif et
critique,
tint
le
co n'est j)as
sont vritablement les
et
tait
lgislatif
('i27).
Dans une occasion aussi
trop que de faire intenenir tous ceux qui
reprsentants constitutionnels
d'exiger leur volont concordante pour engager
sijnvmes aAcntures
Elle
sage d'exiger, pour cet acte

l'accord des deux grands "pouvoirs poli-
qu'il
la
du pays
et
nation dans les
('i2S).
Chapelier, dans la sance du 23 mai 1700

Je fais celte proposition rduite
le Corps lgislatif aura le pouvoir dempcher la guerre; le
moindres termes
r
aura le pouvoir d'ompclier la f;*'erre: ni l'un ni l'autre n'aura le pouvoir de
faire la guerre sans le consentement de l'un ou de l'autre.
(\2S) Miralieau, dans sa sance du 23 mai
'(En examinant si l'on doit altriKuer
le droit de la souverainet tel dlRUi- do la nation plutt qu' tel antre, au dlgu
(jii'ou appelle roi ou un dlgu gi'aduellement pur et renouvel qui s'apprllora
(427)
so.=
li
Corits
Icfiislntif,
E.
T.
il
II
f:nil
iiMili-r
lis
idis \nl!.'niri il'in.nnipatibilit:
il
flpend
13
dt-
la
194
D'autre
l'action
quelle que ft leur tendance faire prdominer
l'arl,
du Corps
tif
lui
(429)
ils la lui
donnrent donc en
cette matire, alors qu'ils la
refusaient pour la proposition des lois (430). Ils dcidrent en
mme
la
que, pour la
du pouvoir excu-
lgislatif, les constituants sentirent
dclaration de guerre, l'initiative devait partir
temps que, dans
la
forme, dans les rapports avec l'tranger,
dclaration de guerre manerait du roi
cela tait conforme au
principe gnral adopt dans la Constitution et d'aprs lequel

roi seul entretenait des rapports
La
avec
les
le
puissances trangres.
Constitution de 1793 avait abandonn ces principes. Elle avait
class la dclaration de guerre parmi les lois (art. 54); ce qui la
soumettait ventuellement au suffrage populaire. Mais la Constitution de l'an III reprit
purement
le
1791 (431). La
mme
systme, quoi-
systme tabli
Constitution de l'an VIII contenait au fond
le
que le droit du pouvoir lgislatif ft en apparente prdominant (432). Ce texte ne fut mme pas modifi au profit du Premier
Consul ou de l'Empereur par les snatus-consultes de l'an X et de
l'an XII, si bien que le Snat, lorsqu'il proclama en 1814 la
dchance de Napolon, parmi les motifs qu'il ft valoir, constata
que l'Empereur avait maintes fois dclar la guerre de sa seule
autorit (433). La Constitution de 1848 se plaa aussi dans la mme
tradition, en dcidant (art. 54) que le Prsident de la Pipublique
veille la dfense de l'Etat, mais qu'il ne peut entreprendre
aucune guerre sans le consentement de l'Assemble Nationale .
Les Chartes de 1814 (art. 14) et de 1830 (art. 13), les Constitudu 14 janvier 1852 (art. 6) et du 21 mai 1870 (art. 14) donnaient au chef de l'Etat le droit propre et personnel de dclarer la
tions
le gouvernement parlementaire fonctionnait,

malgr ces textes, aucune guerre ne pouvait tre dclare sans
que les ministres fussent certains d'avoir les Chambres avec eux.
Leur consentement pralable tait ncessairement sollicit, sous
guerre. Mais, lorsque
nation de prfrer pour tel acte individuel de sa volont le dlgu qu'il lui plaira;
puisque nous dterminons ce choix, que de consulter, non
il ne peut tre question,
l'orgueil national, mais l'intrt public, seule et digne ambition d'un grand peuple.
Par qui
Toutes les subtilits disparaissent ainsi pour faire place cette question
est-il plus utile que l droit de faire la paix ou la guerre soit exerc ?
La guerre ne peut tre
(429) Constitution de 1791, tit. III, ch. m, sect. 1, art. 2
dcide que par un dcret du Corps lgislatif rendu sur la proposition formelle ot
ncessaire du roi et sanctionn par lui. Cf. tit. III, ch. iv, sect. 3, art. 1 et 2.
:
5)
(430)
Ci-dessus,
I,
p.
47G,
et
note
64.
La
guerre ne peut tre dclare que par un dcret du Corps lgislatif sur la proposition formelle et ncessaire du Directoire excutif.
Les dclarations de guerre, les traits de paix, d'alliance et de
(432) Art. 50
commerce, sont proposs, discuts, dcrts et promulgus comme des lois.
Considrant que Napolon Bonaparte... a
(433) Dcret du Snat du 3 avril 1814
entrepris une suite de guerres en violation de l'article 50 de l'acte de Constitution
qui veut que la dclaration de guerre soit propose, discule et promulgue comme
(431) Art. 320
les 'ois...
LE POU\OIR EXCUTIF
195
forme habituelle d'une demande de crdits extr.iordinaires. C'est

sous cette forme ciue la question fui introduite devant la Chambre
des dputs au mois de juillet 1870 et le dbat qui eut lieu cette
poque montre que la ncessit du vote des Chambres, pour auto-
la
dclaration de guerre, n'est point une garantie vaine et
riser la
effet, M, Thiers de tenter un dernier

pour empcher le gouvernement de dclarer la
guerre l'Allemagne. Dans un autre milieu, une action semblable,
patriotique et courageuse, pourrait produire un effet dcisif.
Cela permit, en
illusoire.
et
admirable
La
effort
constitutionnelle du 16 juillet 1875 a repris les principes
loi
poss en 1790. Elle donne au Prsident de la Rpublique le dioit

de dclarer la guerre une nation trangre, ce qui rentre naturellement dans les
peut
la
du pouvoir excutif; mais
attributions
il
ne
dclarer sans l'assentiment pralable des deux Chambres.
Cotte dernire disposition ne se trouvait pas dans le projet pr-
sent par
M. Dufaure
Nous avons
cru, disait telui-ci, que le
droit public de la France tait suffisant
pour donner l'assurance

Rpublique ne dclarerait pas la guerre
sans l'assentiment des assembles lgislatives; nous n'en avons pas
parl. (434). Mais la Commission proposa le texte qui a pass
dans la Constitution Nous ne pensons pas, disait le rapporteur,
que cet article soulve des objections. Sans doute, le chef de l'Etat,
que
le
Prsident
de
la
qui,
suivant
arme, a
3 de
l'article
la
Constitution,
dispose
de
la
force
devoir de prendre toutes les mesures exiges
le droit et le
par les circonstances pour ne pas laisser surprendre la France*

par une invasion. Ce droit est plus ncessaire aujourd'hui que
jamais. Nous ne voulons pas affaiblir une prrogative qui protge
l'indpendance et l'existente mme du pays. Ce que nous demandons, c'est que la France reste matresse de ses destines; c'est
qu'on ne puisse ni entreprendre ni dclarer
la
guerre sans son
aveu. Ce n'est pas dans cette Assemble qu'il est ncessaire d'insister sur l'utilit
Mais, en droit,
d'une pareille prcaution. (435).
pouvoir excutif peut de sa seule autorit
le
dcider et accomplir de vritables actes de guerre ou des actes

qui s'en rapprochent.
Il
en sera ainsi d'abord toutes
les fois que,
il pourra
y
avoir guerre sans dclaration de guerre de sa part. Cela se pr-
rgulirement, suivant
les roles
de droit international,
sente lorsque la France est touthe par une dclaration de guerre
manant d'une nation trangre, ou lorsqu'elle est attaque sans

dclaration proprement dite. T/tat de guerre existe alors de plein
droit, sans qu'il soit ncessaire que l'Etat attaqu rponde de son
du 7
RnppnrI o
(434) Sancf^
jnillpl
(435^
^f.
projets de
loi,
etc.
p.
1875.
Annales df V Assemble Matinnalc. t. XXXIX', p. 474.

Annales de l'Assemble Xolionale, l. XXXVIII,
T.nboulaye,
223.
196
ct par une dclaration de guerre en forme (436). Or. c'est seulement la dclaration de guerre que la loi constitutionnelle soumet
Chambres (437). [En 1914. le 3 aot,

M. de Schn, ambassadeur d'Allemagne Paris, remettait
M. Viviani, prsident du Conseil et ministre des Affaires trangres, une lettre dans laquelle il lui faisait connatre que l'Empire
allemand se considre en tat de guerre avec la France du fait de
l'assentiment pralable des
cette
dernire puissance
En
des actes hostiles avaient eu

par des incursions allemandes.
Rpublique, en prsence du fait
fait,
lieu dj sur le territoire franais
En
tout cas, le Prsident de la
demander l'assentiment des Chambres

pour rpondre une agression.] Cela se prsente encore, mme
dans le cas d'une guerre agressive, lorsqu'elle est dirige contre
une peuplade absolument barbare et- qui ne peut constituer un
accompli, n'avait plus
en droit international
l encore le pou\oir excutif peut

guerre sans dclaration proprement dite (438). Le
pouvoir excutif peut, en outre, dans les mmes conditions, contre
Etat
entreprendre
la
des Etats \eritables, procder des actes qui. en droit, se distinguent de la guerre, bien que constituant des moyens de contrainte
internationaux
rtorsion,
Enfin, nous savons, et
le
reprsailles,
rapport
cit
saisies
et
blocus
(439).
de M. Laboulaye est formel
sur ce point, que, en dehors de toute dclaration de guerre, le

pouvoir excutif doit user du droit de disposer de la forte arme
de manire sauvegarder la scurit et les intrts du pays; si
bien que, en
fait, la
guerre pourra presque toujours invitablement
dpendre de sa volont.
On
voit quel vaste
pourra se mouvoir
champ
d'action lui est laiss, dans lequel
une large
avec
libert.
Quelles
il
prcautions
fournit notre droit constitutionnel contre les abus toujours possibles,
et
ici
particulirement
funestes
Certaines
Constitutions
franaises ont voulu poser sur ce point des rgles prcises, dlimi-
du pouvoir excutif et du pouLa Constitution de 1791 contenait dans un article
tant dans ce cas les droits respectifs
voir lgislatif.
un long
et
minutieux rglement qui reproduisait une srie de pro-
positions prsentes par Mirabeau, dans la discussion du mois de
H3G\
De
Sainte-Croix,
De
la
dclaration de guerre, p. 149.
Cependant dans le rapport prcit de M. Laboulaye. on lit ces mots Ce que

nous demandons, c'est que la France reste matresse de ses destines: c'est qu'on
i puisse ni entreprendre ni dclarer la guerre sans son aveu. Mais le texte vot
ne vise que la dclaration et l'on ne saurait l'tf^ndre par interprtation, puisque
le projet prsent par le gouvernement, dont le te.xte propos par la Commission est
un simple amendement, ne contenait aucune disposition restrictive des prrogatives
(4371
dn pouvoir excutif.
(4381
(439)
De
De
230 et suiv.
Sainte-Croi.x, op.
cit.,
p.
Sainte-Croix, op.
cil
p. 20S e!
suiv.
mai 1790
LE POUVOIR EXCUTIF
197
La Constitution de
l'an III portait, article 328

imminentes ou commences, de menaces ou
de prparatifs de guerre contre la Rpublique franaise, le Directoire excutif est tenu d'employer, pour la dfense de l'Etat, les
moyens mis sa disposition, la charge de prvenir sans dlai le
Corps lgislatif. Il peut mme indiquer en ce cas les augmentations de forces et les nou\elles dispositions lgislatives que les
(440).
En cas
d'hostilits
cirtonstances pourraient exiger. La Constitution de 1848 disait
simplement que
l'Etat, mais
de
Prsident de
le
qu'il
Rpublique
la
Acillait la
sret
ne pouvait entreprendre aucune guerre sans
l'assentiment de l'Assemble Nationale.

i\olre
Constitution ne contient pas cet gard de dis|)ositions
prcises. Elles sont gnralement inefficaces et seraient, chez nous,

inutiles.
Trois sortes de garanties existent, en
faitement suffisantes. Ce
parlementaire
sont
les
Chambres pour obtenir des
pecter
le
ês corps de troupe
pouvoir excutif
et la
la ncessit
de
crdits extraordinaires;
3 les rgles des lois militaires sur la dure

l'affectation
sont par-
et
gouvernement
du
des ministres; 2
et la responsabilit
s'adresser aux
effet,
rgles
du ser\ice
militaire,
mobilisation, que doit res-
(4'il).
VI
Le voyage mmorable que
Rpublique a fait
la premire
1 Le
fois deux questions intressantes de droit constitutionnel
Prsident de la Rpublique peut-il sortir du territoire franais
durant sa magistrature ? 2 Comment se fera l'exercite du pouvoir
excutif pendant l'absence du Prsident de la Rpublique, s'il a
le droit de sortir du territoire national ? Bien entendu, il ne s'agit
que des actes qui exigent la dcision et la signature du Prsident
Prsident de
le
la
en Russie au cours de l'anne 1897 a soulev pour
de
la
Rpublique lui-mme;
les
ministres
et
les
autres fonction-
naires qui restent leur poste continuent exercer normalement

les
pouvoirs qu'ils tiennent de
On
trouve un certain
la loi
seule.
nombre de Constitutions ou de
lgislations
qui dfendent au titulaire du pouvoir excutif de sortir du territoire national. La Constitution et les lois de 1791 le dfendaient
expressment au roi, et la violation de cette rgle pouvait entra-
ner sa dchance (442).

12
septembre
1791
(4'JO)
ConsUtulion de
(441)
Voyez particulirement
1913),
(442;
art.
1701,
33.
Ci-dessus,
I,
p.
303.
On
peut remarquer que In loi des 22 marscette dfense comme une simple
prsentait
lit.
la
II,
loi
ch.
du
m,
21
secl
1,
art.
2.
mars 1905 (modifie par
la loi
du
aot
198
application du principe gnral d'aprs lequel les fonctionnaires

publias sont tenus de rsider, pendant toute la dure de leurs
fonctions, dans les lieux o ils les exercent . Il tait dit (art.
3)
:
Le
premier fonctionnaire public, doit avoir sa rsidence

vingt lieues de distance au plus de l'Assemble Nationale lors
roi,
qu'elle est runie;
et lorsqu'elle est spare, le roi peut rsider

dans toute autre partie du royaume. La loi ajoutait (art.
8) que,
si le roi sortait du royaume et si, aprs y avoir t invit par
une proclamation du Corps lgislatif, il ne rentrait pas en France,
cens avoir abdiqu
serait
il
l'an III tait plus
portait (art.
du
157)
la royaut . La Constitution de
rigoureuse encore l'gard des directeurs. Elle
Aucun membre du^ Directoire ne peut sortir
Rpublique que deux ans aprs la cessation de

dans l'intrieur de la Rpublique, leur
libert de se mouvoir tait limite (art. 164)
Aucun membre
du Direttoire ne peut s'absenter plus de cinq jours, ni s'loigner
au del de quatre myriamtres (huit lieues moyennes) sans l'auterritoire de la
Mme
ses fonctions.
du Corps lgislatif. La Constitution de 1848, tout en

aux mmes principes, en faisait une application plus
modre et plus raisonnable. Elle disait du Prsident de la Rpublique (art. 63)
Il rside au lieu o sige l'Assemble Nationale
et ne peut sortir du territoire continental de la Rpublique sans
y tre autoris par une loi. Le mme prinicipe, enfin, est adopt
torisation
s'attathant
par certaines Constitutions rpublicaines trangres
(443).
Mais, sous l'empire de nos lois constitutionnelles actuelles, on
ne saurait donner cette solution. Elles ne contiennent aucune prohibition de ce genre et l'on ne pourrait utilement invoquer le prinla
sur
la
rsidence
constitutionnelle
loi
(art.
des fonctionnaires. Sans doute,

du 25 fvrier 1875 a fix Versailles
sige du pouvoir excutif et des deux Chambres et la
gnral
cipe
9)
le
loi
du 22
on
le
juillet
1879
l'a
transfr Paris (art.
cupations que telles d'empcher

sortir de France;
si telle
Mais,
comme
Prsident de
le
Constitution de
1848,
Rpublique Argentine
et
la
Rpublique de
avait t la pense de l'Assemble Natio-
nale, elle l'et entoure d'exceptions possibles,

la
1).
verra plus loin, ces textes rpondent de tout autres proc-
comme
le
font
les
du Mexique. Car
il
comme
l'avait fait
Constitutions de la
y a des cas o les
Rpublique Argentine (Dareste, Consiitutions. t. IP, p. 560),

Prsident) ne peut s'absenter du territoire de la capitale sans
l'autorisation du Congrs. En dehors des sessions du Congrs, il ne peut s'absenter
Constitution
sans autorisation que pour de graves objets de service public, s
du Mexique {Ibid., p. 481), art. 84
Le Prsident ne peut quitter le lieu de sa
(443)
arl. 86,
ConsUlulion de
21
Il
la
(le
des pouvoirs fdraux et de l'exercice de ses fonctions sans un motif

grave approuv par le Congrs et, en cas de vacance du Congrs, par la dcputation
de permanence.
rsidence,
LE POUNOIR EXKCl riF

devoirs de sa fonction, l'intrt national
le
199
plus certain, appellent
Prsident de la Rpublique, non seulement hors du territoire
le
continental, mais encore l'tranger.
nement parlementaire,
D'ailleurs,
iivec
le
gouver-
voyage du Prsident ne pourrait tre

dcid sans l'approbation pralable des Chambres.
Mais s'il est acquis que le Prsident de la lipublique peut sortir
du territoire franais, comment, pendant son absence, le pouvoir
excutif
Une
(tel
le
qu'il a t dfini
faon bien prcise. Dans

de celles qui
et
plus haut) pourra-t-il tre exerc
pareille question n'a jamais, je le crois,
les
royaume, on ne
se
ont
le
d'une
monarchies fodales
roi
le
sortait du
droit public des
continues,, lorsque
demandait gure
pou\'ail encore, en droit,
t tranche
si,
commander
de
rainet s'imposant valablement sur le
terre trangre,
la
et faire
il
des actes de souve-
territoire
national,
et
cela
pour une double raison. D'un cl, en effet, tant donne la difficult des communications, le roi absent tait, en fait, impuissant
gouverner; et cette incapacit de fait faisait qu'on ne se demandait
pas s'il y avait en mme temps incapacit de droit. D'autre part, le
roi avait un moyen trs simple, alors admis sans difficult, pour
assurer l'exercice ininterrompu de
national
sissait.
la
souverainet sur
le territoire
de dlguer cet exercice une personne
c'tait
qu'il choi-
Telle tait chez nous l'une des applications de la rgence.
dans notre droit constitutionnel, une pareille dlgation

Conmie la dlgation du pouvoir lgislatif (444)' et
pour les mmes raisons, la dlgation du pouvoir excutif par son
titulaire est impossible (445). C'est un pouvoir attribu par la Constitution une personne ou un corps pour en faire un usage
qu'elle dtermine, non pour en disposer. Le Prsident de la Rpublique ne peut donc dlguer un ministre ou au Conseil des
-Mais
est impossible.
ministres
le
droit de rendre et de signer les dcrets sa place.
Cela est vident puisque
double garantie,
triel; la
la
la
Constitution exige en pareil cas une
signature du Prsident
et
le
contreseing minis-
dlgation n'en laisserait subsister qu'une seule, la signa-
du ministre ou la dcision du Conseil.

La seule question qui reste est donc celle de savoir
ture
(4U\ Ci-dessus,
2,
si
le
titu-
II.
Cependant, sous le Second Empire, plusieurs reprises, Napolon, quittant

le 3 mai 1S59 en
la France, confia la rgence l'impratlrice pendant son absence
partant pour la guerre d'Italie (Sirey, Lois annotes, 1859, p. 56^, le 2G avril 1865
l'occasion d'un voyage en Algrie (Ibid.. 1865, p. 122), enfin, le 23 juillrt 1870,
en partant pour l'arme du Rhin (Ibid., 1870, p. 490). Mais cette pratique, emprunte
l'ancien droit monarcliique et au Premier Empire, jurait avec le principe de la
souverainet nationale et celui du pouvoir constituant qui servaient de base la
Constitution de l'Empire. On peut remarquer, d'ailleurs, que, dans deu.x de ces cas
moins. l'Empereur restait sur le sol franais (continental ou algrien'. En Italie,
a
(^445)
pouvait dire qu'il tait en''"'> ""

drapeau, l est la France.
0!)
l'i-oi-"
"> a.iIh du principe
'
]'f
'->"
'^-i
lo
200
du pouvoir extutif peut signer l'tranger un dcret qui

valable et excutoire en France. Si l'on consulte cet gard
droit du moyen ge. fodal, romain ou canonique, on voit qu'il
laire
soit
le
rpugnait admettre qu'une autorit quelconque, sortie de son

territoire, pt faire valablement un acte de juridiction ou de souverainet. Cela tenait ce que l'autorit publique, par le rgime
un carractre territorial exagr c'tait

commander. Sorti du territoire,
fodal, avait pris
qui donnait
pouvait
droit de
le
braver
les
commandements
de
celui
dait (446); sorti de son territoire, le seigneur
user de son autorit sur
ou
On
habitants.
les
la terre
sujet
le
y commanjuge ne pouvait
qui
le
rattachait aussi cette
ide certains textes du droit romain qui disaient que
le
gouver-
neur sorti de sa provinte n'tait plus ({u'un simple particulier (447).

Mais le droit moderne n'a pas de ces troitesses. Il admet bien
souvent que la loi nationale suit le citoyen l'tranger. Si le titulaire du pouvoir excutif peut valablement se rendre l'tranger,
pourquoi, de la terre trangre, ne pourrait-il pas donner un
ordre et une signature qui, sans doute, n'auront d'autorit que
lorsqu'ils auront atteint les frontires
du
mais
territoire national,
qui n'en seront pas moins authentiques pour avoir t donns hors
du pays
Cela ne serait impossible que
ne pt pas
serait
le
dcret tait
qu'on
tel
d'aprs la Constitution ou
cas d'un dcret qui,
le
si
concevoir rendu en dehors du territoire national. Ce
le
la
loi,
devrait tre rendu en Conseil des ministres. Cela suppose, en effet,
comme on
le
prside
Conseil des ministres qui dlibre sur cet acte,
le
verra plus loin, que
le
Prsident de
la
Rpublique
et.
le
Conseil des ministres franais ne peut videmment subsister que
sur
la terre
de France.
Ce qui me parat rendre
cette solution certaine, c'est qu'elle est
adopte dans l'Angleterre contemporaine, o pourtant

principes se sont en gnral tonservs.
monarque absent peut dlguer
l'exercice
l'on tient
de
les
anciens
encore que
le
son pouvoir un
rgent ou lieutenant. Mais les derniers exemples de la nomina1716, quand le Prince de Galles fut
du royaume, et en 1732, lorsque la reine
Caroline occupa la mme position. Dans d'autres occasions, depuis
1695, des Lords Justices ont t dsigns sous le grand sceau avec
des pouvoirs spcifis dans les lettres patentes qui leur donnaient
mais la facilit des communications a fait dispaleur commission
tion d'un rgent furent en

fait
gardien
et lieutenant
(446)
C.
1.
De
VIo,
constitutionibiis,
3.
I,
Ut
la glose ordinaire, v" Privalus est
dicunt Vascones, qui dicunt se non teneri sub rege Angliae nisi ipse sit in Vasconia;
alias non volunt ei service sed dicunt cum privatum et non esse eorum regem. Sed
(447)
maie
L. S D.,
intelligunt;
citur officium.
De
o((.
prsesidis,
nam non
est
I,
18;
privatus;
et
sicut
nec sacerdos desinit esse cui interdi-
LE POUVOIR EXCUTIF
201
ratre la ncessit d'une dlgation de la prrogative royale
durant
cependant que la reine Victoria
faisait souvent, presque chaque anne, un voyage el un sjour en
France et les voyages l'tranger du roi Edouard VII ont t
le
prsent rgne.
On
(448').
sait
nombreux.
[M. Poincar, Prsident de
Rpublique franaise, a sign des
la
dcrets sur une terre trangre lors de son voyage en Russie en

ainsi, litre d'exemple, un dcret du 20 juillet 1914
approuve une convention entre un dpartement et un concessionnaire (le ser\'ice public, et est suivi de la mention suivante
Fait
juillet 1914;
Pterhof, lo 20 juillet 1914. Sign
R. Poincar. (448').]
Quelque opinion d'ailleurs que l'on adopte sur ce point, il faut

que le Prsident de la Rpublique ])ourrait incontestablement accomplir les actes de sa fonction sur un navire de guerre
franais dans un port tranger
en droit public, c'est encore l
tomme une partie du territoire national.
se rappeler
Responsabilit
6.
du Prsident de la Rpublique.
Nous avons indiqu, dans la premire partie, comment il dcoule

logiquement du principe de la souverainet nationale que tout
fonctionnaire, tout reprsentant du peuple, devrait tre pleinement responsable de tous les actes qu'il accomplit dans l'exerMais nous avons aussi indiqu comment et
largement carte dans les
Constitutions modernes, en ce qui concerne les titulaires du pouvoir lgislatif et mme du pouvoir excutif (449).
L'es auteurs de la Constitution de 1875 devaient forcment rsoudre la question relativement au Prsident de la Rpublique. Il
cice de ses fonctions.
pourquoi
cette responsabilit avait t
semblait qu'elle ft tranthe d'avance, la plupart des thoriciens,
ou monarchistes, s'accordant pour dclarer que
rpublicains
la
responsabilit du Prsident est de la nature, presque de l'essence
de la Rpublique.
1848 dans
Al.
de ocqueville, exposant ce qui se passa en
Commission charge d'laborer
la
la
Constitution, indi-
mme
Il tait de
pas discute
l'essence de la Rpublique que le chef de l'Etat ft responsable. (450). D'autre part, M. de Rroglie. qui. en 1873, portait la
que qu'alors
la
question ne fut
tribune la m<}me thse, l'accentuait encore dans une publication
premire vue que la responsabilit de

magistrats sans distinction, depuis le plus humble jus-
postrieure
tous les
semble
Il
(448')
Anson,
Law ond
(448)
[J.
du 20
olf.
custom o[ ihe
jnillel
Ci-dessus,
Souvenirs, p. 280.
p.
1914,
p.
142 et suiv.,
(449)
(450)
I,
constiliilion,
6958.]
p.
444 cl suiv.
t.
II.
74.
202
raison d'tre du rgime rpublicain. (451).
dtlarait le Conseil excutif (art. 72)
qu'au plus lev, soit
la
La
1793
de
Constitution
responsable
des lois et des abus qu'il ne dnonce

de 1848 tablissait en termes gnraux la
responsabilit du Prsident de la Rpublique (452). Il est vrai que
pas
de- l'inexcution
et la Constitution
ne dterminait pas d'une manire prcise
cette dernire
tions et les effets de cette responsabilit.
un autre
que
sens,
On
les condi-
peut remarquer, dans
Constitution de l'an III, incontestablement
la
inspire de l'esprit rpublicain, n'dictait contre les
membres du
Directoire qu'une responsabilit pnale et limite; elle assimilait
mme
en principe leur responsabilit celle des membres du
Corps lgislatif (453).

Le problme est plus compliqu
qu'il
En
du pouvoir excutif
vritable responsabilit
effet, la
pratiquement sous
la
forme de
la
ne
parat tout d'abord.
le
se prsente
responsabilit ministrielle (454).
Si l'on pouvait la fois faire fonctionner la. responsabilit
du pouvoir excutif
simple;
de ses ministres,
celle
d'aprs
suffirait,
il
et
il
y a
une incom-
l'une des responsabilits exclut l'autre.
du chef
solution serait
principe rappel plus haut, de les
le
dclarer tous galement responsables. Mais

patibilit logique
la
On
l'a
bien vu en 1848, quand- on a voulu les faire marcher de front, sans
dterminer d'ailleurs
bien
le
mcanisme constitutionnel de
cette
combinaison (455). On
dence de M, Thiers, o la responsabilit complte et politique du
Prsident de la Rpublique absorbait et faisait disparatre celle
des ministres (456). M. Thiers tenait, d'ailleurs, beaucoup cette
forme, et c'tait enoore celle qui tait Contenue dans le projet de loi
bien vu de 1871 1873, sous la prsi-
l'a
dpos par M. Dufaure
le
19 mai 1873 (457).
Revue des Deux-Mondes du

Le Prsident de
Art. 68
(451)
(452)
sitaires
15 aYril 1S94,
p. 824.
la Rpublique, les ministres, les agents et dpo-
de l'autorit publique sont responsables, chacun en ce qui
tous les actes du gouvernement et de l'administration.

L'article 131 dictait seulement contre
(453) Art. 158.
le
eux une
concerne,
de
rr-sponsabilit
spciale raison de la promulgation des lois inconstitutionnelles dans la forme.
responsables que pnalement. Ils ne pouvaient tre traduits devant la Haute-Cour de justice (art. 114) a que pour faits de
trahison, de dilapidation, de manuvres pour renverser la Constitution et d'attentat
contre la sret intrieure de la Rpublique.
Les membres du Corps
';454)
Ci-dessus,
De
I,
lgislatif n'taient
142 et suiv., 444.
p.
Devait-on le rendre responsable des

administrative est surcharge
et auxquels il est impossible et serait d'ailleurs dangereux qu'U veillt lui-mme ?
Cela et t injuste et ridicule, et s'il n'tait pas responsable de l'administration
preprement dite, qui le serait ? On dcida que la responsabilit du Prsident s'tendrait aux ministres et que leur contreseing serait ncessaire comme du temps de la
monarchie. Ainsi le Prsident tait responsable, et cependant il n'tait pas entire(455)
mille
ment
I,
p.
Tocqueville,
libre
Souvenirs,
d'administration
dtails
dans ses actions
231 et suiv.,
et
II,
(456)
Ci-dessus, p. 14 et
(457)
Art.
14
p.
dont
et
il
p.
280
notre
lgislation
ne pouvait couvrir ses agents.
Ci-de?sus,
11.
s.
Le Prsident de
la
Rpublique
et
les
ministres, pris soit indivi-
LE POUVOIR EXECUTIF
Mais l'cole des parlementaires,

franchement le gouvernement de
celle qui
cabinet
203
proposait d'appliquer
l'Etat rpublicain,
dmontrait, au contraire, que proclamer la pleine responsabilit du
Prsident de la Rpublique, c'tait forcment l'autoriser, l'inviter
mme
avoir une
politique
personnelle et indpendante.
Les
ministres prtendent gouverner, dira-t-il, et pourtant je suis responsable; je suis li pour le bien et je rponds du mal.
D-
du pouvoir sous la revendication de la responsabilit, c'est donner habilement l'ambition personnelle la forme la
plus respectable et, par consquent, la plus dangereuse, chez un
guiser
le
dsir
peuple trs sensible
de justice,
l'ide
et
partitulirement sensible
du caractre. Le seul moyen de djouer cette ruse

sous le rgime d'une rpublique prsidentielle, c'est de
la gnrosit
prilleuse,
dfinir avec clart et de limiter avec rigueur la responsabilit
Prsident et de
du
borner aux devoirs qui relvent directement de

son office, en laissant au Cabinet toute la responsabilit de la
politique afin de lui assurer tout son pouvoir. (458). Cette thse
de Prvost-Paradol se trouvait plus accentue encore dans les Vues
sur
la
gouvernement de
le
la
France
contenue dans
(459). C'est la rgle
le
projet de Constitution provisoire dpos au mois de
le
duc de Broglie
(460). C'est celJe enfin qui
tonstitutionnelle
loi
dclar
du 25 fvrier 1875.
la
aprs avoir
6,
Les ministres sont solidairement responsables devant

la politique gnrale du gouvernement et indivi-
duellement de leurs actes personnels
Rpublique
fait
n'est
ajoute
le
Prsident de
n'est responsable qu'en cas de haute trahison .
ressort de ce texte que
Il
L'article
Chambres de
les
la
mai 1874 par
a t inscrite dans
la
responsabilit du Prsident est tout
exceptionnelle, l'irresponsabilit tant
la
pas politique mais pnale. Politiquement,
rgle,
et
qu'elle
les ministres seuls
sont responsables devant les Chambres. C'est eux seuls qu'elles
colloclivoment,
diiellenienf,
soit
Art.
Le Snat peut
11
tre
des nctes du gouvernement.

en Cour de justice pour juger les pourPrsident, les ministres et les gnraux en chef
sont responsables
constitu
en responsabilit contre le
des armes de terre el de mer.
(158) La France Nouvelle, liv. II, ch. vi, p. 122.
Ainsi le Prsident ou rgent, inviolable comme s'il tait roi,
(459) Ch. VI, p. 233
inviolable mme aprs l'expiration de sa magistrature, inviolable quant tous les
actes de son administration, couvert, comme s'il tait roi, par la responsabilit de
suites
se?
ministres, ne pourrait,
selon notre plan,
tre
attaqu
cl
pris
partie que pour
tentative d'insurrection.
(460) Art. 20
Le Gxand Conseil (Chambre Haute) peut
tre constitu en cour de

Prsident de la Rpublique, soit le ministre. Les ministres
sont responsables individuellement de leurs actes personnels, solidairement de la
politique du gouvernement. La responsabilit du Prsident de la Rpublique n'est
engage que dans les cas de haute trahison, tentative d'usurpation ot de coueussion.
Dans ces divers cas seulement, il pourrait tre dclar dchu des droits que lui a
confrs la loi du 20 novembre 1873. Cette dclaration devra tre faite par les
Chambres runies en congrs, conformment l'article 23 ci-dessous.
justice
pour juger
soit le
204
peuvent demander compte des actes du gouvernement la personne

du Prsident ne doivent jamais tre pris partie.
Comment cette responsabilit pnale peut-elle tre mise en
:
et les actes
La rponse
est crite dans l'article 12 de la loi constitudu 16 juillet 1875 Le Prsident de la Rpublique ne
peut tre mis en accusation que par la Chambre des dputs et ne
peut tre jug que par le Snat. Ces textes, si nets et si prcis
en apparence, donnent lieu tependant une grave difficult juri-
action
tionnelle
dique.
Elle provient de ce que les lois pnales franaises ne contiennent
aucun crime prvu et puni sous la qualification de haute trahison.
Sans doute, l'expression tait usite dans des Constitutions antrieures (461). Il est ais galement de comprendre quels sont les
il s'agit du
faits qu'ont viss les auteurs de la loi constitutionnelle
cas o le Prsident abuserait de ses pouvoirs pour violer l'intrieur les lois ou la Constitution, ou bien encore compromettrait par
une faute lourde les intrts de la France l'gard de l'tranger.
Mais la difficult, au point de vue du droit pnal, n'en subsiste pas
moins (462). Trois solutions peuvent tre proposes
1 On peut soutenir que la Constitution a laiss au Snat, juge
:
du Prsident de
la
Rpublique,
le
soin et
pouvoir de dterminer
le
crime de haute trahison et d'en fixer

les peines, en les prononant (463). C'est ainsi que Vimpeachment
tait pratiqu au xvin sicle en Angleterre. C'est ainsi qu'est encore
les
faits
qui constituent
le
entendue par une doctrine imposante
comme on
ministres,
la responsabilit
verra plus loin.
le
pnale des
La mme question
est
Prsident est aussi dclar responsable
agite aux Etats-Unis o le

pour trahison, corruption et autres grands crimes ou dlits (464)
Quelques-uns, dit M. Bryce, tiennent que les expressions comprennent seulement les actes prvus et punis par le droit pnal
{indielahle offenses), tandis que d'autres leur donnent une signification exlensive, y comprenant les actes accomplis en violation
des devoirs rsultant de la charge et contraires aux intrts de la
:
nation. (465).
(461)
Constitution de l'an
III.
rhnrtrs de 1814,
115;
art.
art.
33.
et
de 1830,
art.
28;
Constitution de 1848, art. 68.

la Chambre des dputs
(462) Au mois de janvier 1878, M. Pascal Duprat dposa
un projet de loi dterminant les cas de haute trahison et en fixant les peines; il fut
pris en considration par la Chambre, mais il n'a jamais t converti en loi.
[Nous verrons plus loin (ch. iv) que c'est le systme admis par la jurispru(463)
dence de la Haute-Cour vis--vis des ministres mis en accusation pour crime commis
dans l'exercice de leurs fonctions (arrt du 6 aot 1918).]
(464) Art.
1,
sect.
3,
clause
6;
high crimes and misdemeanours.

(4G5)
American commonwealth,
en cet endroit), 612

Philadelphie, 1916.]
dit.,
p.
84.
art.
2,
sect.
For treason, bribery and others
t.
l\
[Cf.
p.
47.
Simpson
Cf. trad.
:
franaise,
treatise
t.
,1,
P-
82 (inexacte
on fdral impeachmenls,
POUVOm EXCLTIF
LE
205
2 Contre celte premire opinion,
il
y a une objection grave.
fondamentaux poss par la Rvolution
franaise est l'exclusion des pnalits arbitraires. Dans notre droit
public, nulla pna sine lege. Nul ne peut tre puni qu'en vertu
d'une loi tablie et promulgue antrieurement au dlit et lgalement applique, dit l'artitle 8 de la Dclaration des droits de
l'homme et du citoyen de 1789, et le mme principe est rpt dans
l'article 4 de notre Code pnal. En appliquant cette rgle essentielle, on propose de dcider que le Prsident de la Rpublique ne
pourra tre condamn par le Snat que si le fait qui lui est reproch tombe sous le coup d'un article de loi, s'il rentre dans une
incrimination contenue dans la loi pnale, et qu'il ne peut tre
puni que des peines portes par les textes de loi.
C'est que l'un des principes
Une
me
troisime solution
parat possible. Celle que fournit
l'opinion prcdente est certainement
dans notre droit publit,
comme
On ne
correcte, en
Prsident de
pour
commun comme
du monarque
tombant sous
(466). Si,
le
suite,
il
la
ou pnales;
en Angleterre, au profit
commettait un acte quelconque
coup d'une disposition de
poursuivi et frapp de
que,
une irresponsabilit absolue et
lui
celle qui existe,
par
sens
ce
Rpublicjue reste soumis,
la
tout autre ciitoyen, l'empire des lois civiles
saurait songer
de droit
tre
le
la loi
peine lgale
pnale,
comme
il
pourrait
toute
autre
personne. La seule diffrence, c'est que, d'aprs les termes formels

de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, article 12, il ne peut
jamais tre mis en accusation que par la Chambre des dputs (467),
et il ne peut jamais tre jug que par le Snat. La poursuite ne
peut maner que d'une
Chambre
et
jugement que de
le
parce que, l'gard du premier magistrat de
la
poursuite fins pnales prendrait ncessairement

acte politique (468).
(466)
Ci-dessus,
I,
p.
144
Tout cela
et
est incontestable;
l'autre,
Rpublique, toute
le
taractre d'un
mais, en parlant
suiv.
Les termes mis en accusation doivent tre cnli'ndiis dans un sens large, comme
comprenant les poursuites raison non seulement de crimes, mais aussi de dlits
(467)
et
mme
(468) Il
pourrait
de contraventions.
faut admettre, par suite, qu'en matire civile le Prsident de la Rpublique
lre cit devant les trilumaux ordinaires, comme tout autre citoyen. M.
Burgess {Polilical science, t. II, p. 2455) soutient cependant que le Prsident des
Etals-Unis est affranchi de la juridiction de tout tribunal, magistral ou corps,
sur sa personne. Pour aucun fait, il ne peut tre arrt ou restreint dans sa libert
personnelle par qui que ce soit, pas mme pour meurtre commis par lui. Il n'est
responsable que devant un seul corps, c'est-A-dire devant le Snat. C nrincipe n'est
expressment proclam par la Constitution,
dans aucune dcision judiciaire sur la question.
pas
par une loi, ni contenu

simplement un postulat de
la sciimce politique, qu'implique la Constitution. M. Burgess affirme qu'il n'est
point influenc ici par la rgle du droit anglais qui dclare tous tribunaux incomptents l'gard du monarque. Sa principale raison est qu'un jugement rendu contre
le Prsident de la Rpublique a besoin, comme tout autre, d'tre ramen excution; or, le droit de faire excuter tous les jugements appartient au Prsident luini
Il
tabli
e.t
206
de
haute trahison qui rend
la
titutionnelle
du 25
fvrier
me
le
Prsident responsable,
la loi
cons-
parat avoir voulu quelque chose de
une rpression politique, plutt que lgale.

accusatrice, et au Snat,
juge, des pouvoirs qui vont au del de la simple application des
lois pnales. Que peut donc faire encore le Snat, s'il ne peut
jamais appliquer au Prsident que les peines portes par la loi
pnale et pour les faits qu'elle dtermine ? Il peut prononcer 3a
dchance. C'est un pouvoir qu'il faut bien lui supposer dans le
cas o il pourrait, par ailleurs, prononcer contre lui une tondamiiation pnale quelconque, mme une condamnation qui n'entracar la Consnerait pas la perte des droits civiques et politiques
titution n'a pas d admettre qu'un Prsident ainsi condamn pt
rester en fonctions. Ce pouvoir, le Snat l'aura toujours, la seule
charge de relever des faits qui, pour lui, constituent une haute
trahison. Le systme, auquel on arrive ainsi par la simple application des principes, est d'ailleurs peu prs celui qui est expressment inscrit dans la Constitution des Etats-Unis. Il y est dit, en
effet
Dans le cas d'impeachment, le jugement ne pourra contenir
plus. Elle a eu en vue
Elle a confr la
Chambre des dputs,
que
du fonctionnaire
la destitution
et le
dtlarer incapable d'occu-
per dornavant, sous l'autorit des

honorifique, de confiance ou rmunre; mais
Etats-Unis,
la
aucune fonction
personne ainsi
Il est impossible d'excuter aucune procdure contre le Prsident des

Etats-Unis s'il rsiste, car la Constitution rend tout le mcanisme d'excution sujet
son contrle en dernire analyse. Mais il y a l, nous semble-t-il, une illusion.
L'excution, conforme la loi, d'un jugement rgulirement rendu, ne se fait point
par un ordre particulier du Prsident, qui d'ailleurs ne pourrait pas non plus l'empcher par un ordre particulier, car il ne peut pas dispenser de l'excution des lois.
Toute la question est de savoir si le jugement peut tre rgulirement rendu contre
lui. Or le principe est que tout citoyen est soumis la loi et jyisticiable des tribupour soustraire le Prsident de la Rpublique cette rgle,
naux qu'elle a tablis
il faut un texte. Les tribunaux, en dehors des cas prvus par ces textes, ont prise
mme
lui; car ils tiennent leurs pouvoirs non pas de lui mais de la loi et de l'Etat.
peut remarquer, sur cette question, que les Anglais tendent aux gouverneurs des
colonies, qui reprsentent le roi, la rgle qui rend toute poursuite impossible. Mais
ce n'est que devant les tribunaux de la colonie qu'ils ne peuvent tre poursuivis;
ils peuvent l'tre devant les tribunaux anglais, car en Angleterre ils ne sont que
sur
On
sujets.
la Rpublique peut-il tre cit en justice comme tmoin et est-il
rpondre la citation et de dposer ? La ngative parat certaine. Les
articles 510 et suivants du Code d'instruction criminelle qui dterminent la manire
dont seront reues, en matire rpressive, les dpositions des princes et de certains
fonctionnaires, ne parlent point de la dposition du chef de l'Etat et ne paraissent
pas la considrer comme possible. Il est vrai qu'ils ont t rdigs sous un rgime
monarchique. :Mais l'article 510 dcide que les grands dignitaires (de l'Empire) et
le ministre de la Justice ne peuvent tre cits comme tmoins, mme en cour
d'assises, que si le chef de l'Etat par une ordonnance spciale autorise leur comparution. Il faut tout au moins cet gard traiter le Prsident de la Rpublique
comme l'article 510 traite le ministre de la Justice. Mais le tmoignage du Prsident de la Rpuliliquc peut tre reu par crit dans les form'es tablies par ces
Le Prsident de
tenu
de
articles.
LE POUVOIR EXCUTIF
201
coiuaincue poni la nanmoins lrc accuse,
mise
en
jugement,
conformment aux lois. (469).

L'histoire des Etats-Unis nous apprend aussi que cette responsabilit pnale du Prsident de la Rpublique, mme dans un pays
o il gouverne personnellement et couvre ses ministres, est une
prcaution inutile. Un seul Prsident des Etats-Unis a t mis en
accusation devant le Snat par voie d'impeachment : le prsident
juge
et punie,
Andrew
Jonlison, en 1868, et
des deux tiers contre

(469) Art.
sect.
3]
clause
il
a t acquitt faute d'une majorit
exige par la Constitution (470).
7.
procdure sont rapports dans 1rs Journals of Congress, 1868.

Nous avons vu
Prvost-Paradol, La France Nouvelle, liv. II, ch. vi, p. 120
Congrs hsiter longtemps, eu 1867, entre le grave inconvnient de trouliler
(470)
le
1,
lui
l'Etat,
Les dbats
cl
s'il
appliquait
la
responsabilit
prsidentielle,
et
l'inconvnient
non moins
fcheux de supporter pendant quatre annes un Prsident ouvertement hostile au

Congrs et en lutte dclare avec cette assemble au sujet de l'excution des lois.
Cependant, Andrew Jonhson est
Bryce, American commonweallh, t. P, p. 47
le seul prsident qui ait t l'objet d'un impeachment; sa conduite folle et opinitre
rendait dsirable sa dchance; mais comme il tait douteux qu'aucune des accusations prises isolment justifit une condamnation, plusieurs des snateurs qui lui
taient opposs politiquement votrent pour son acquittement. Une majorit des
deux tiers n'ayant t runie sur aucun chef (les chiffres taient trente-cinq pour
la condamnation et dix-neuf pour son acquittement), il fut acquitt. [V. deux sries de
documents du plus haut intrt publis par le gouvernement des Etats-Unis
Impeachment o[ Charles Swaijne, Proceedings in the Hoiisc o( Reprsentatives
[Ilouse Committee on [udicianj, 700 p.);
Extracts from the iournals of the U. S.
Senate in ail cases o( impeachment prsente by the House of- Reprsentatives,
1798-1904 (02" Conf., 2" sess., Snat, Doc. 876, 94,i. Cf. Simpson
A trealisc on fdral
impeachments, Philadelphie, 1916.]
CHAPITRE
Le pouvoir excutif (suite).
IV
III.
Les ministres.
Les ministres jouent un rle capital, un rle prpondrant dans

puisque la Rpublique franaise
est une Rpublique parlementaire (1). M.Laboulaye disait mme,
notre systme constitutionnel,
une expression quelque peu exagre Notre gouvernement nouveau, il importe de le rpter, est une rpublique parlementaire, c'est--dire une rpublique o tout repose sur la responsabilit ministrielle. (2). Nous avons examin prcdemment -les
principes gnraux et le gnie de cette forme de gouvernement (3).
Il nous faut maintenant, nous attachant aux dispositions et l'esprit
avec
de nos lois constitutionnelles, dterminer juridiquement les fonctions ministrielles.
nomination
et
la
Dans
ce but j'tudierai successivement
la
rvocation des ministres et la composition du
ministre; 2 le Conseil des ministres; 3 les rapports des ministres
avec
les
Chambres;
4 la responsabilit ministrielle.
Les ministres sont nomms par des dcrets du Prsident de !a

Rpublique. Cette nomination est mme politiquement sa fonction
essentielle (4), et nous savons dans quelles conditions elle se produit (5). Cependant, chose notable, le droit pour le Prsident de
nommer
les
ministres
n'est
directement
formellement
et
inscrit
dans aucune disposition de nos lois constitutionnelles, alors qu'il

figurait non seulement dans la Constitution de 1848 (6), mais aussi
dans les lois des 17 fvrier et 31 aot 1871 (7). Cette omission, que
il)
Ci-dessus, chap.
(2'i
Annales de l'Assemble nationale,
(3)
Ci-dessus,
(4)
Ci-dessus,
(5)
Ci-dessus,
(6)
Art. 64
III.
p.
154 et suiv.
I,
p-
489.
I,
p.
155 et suiv.
I,
Le Prsident de
la
t.
XL,
Rpublique
p.
112.
nomme
et
Rsolution du 17 fvrier 1871, art. 2, ci dessus, p.

Il (le Prsident de la Rpublique) nomme
187!, art. 2
(7)
rvoque les ministres.

noie 2;
loi du 21 aot
et rvoque les ministres, d
45,
LE l'OUVOIR EXCUTIF
l'on constate aussi
M.
dans
le
projet
de
209
Constitution
dpos
par
iJufaure, en 1873, et dans celui dpos i)ar M. de Broglie, en
1874, peut s'expliquer de diverses manires.
On
premier lieu que les ministres sont

simplement les dlgus directs et immdiats du Prsident de la Rpublique qui appartient le pouvoir excutif. Le
droit de les choisir ne serait pas autre chose que le droit de dlguer l'exercice du pouvoir excutif; ce droit lui appartiendrait
pourrait soutenir en
purement
et
ncessairement en êrlu des principes
exprim,
de
la
parce
soit,
et
selon une ancienne thorie
Ri>ublique est lui-mme

qu'il lui serait
le
sans avoir besoin d'tre
(8),
parce que
le
Prsident
dlgu du peuple-souverain,
soit
impossible de gouverner autrement. Mais cette
compte des partisans (9), nous parat inexacte, et nous

aurons l'occasion de la rfuter en la retrouvant un peu plus loin.
On peut soutenir galement que ce droit de nomination n'a pas
t exprim parce qu'il est de l'essence mme du gouvernement
parlementaire et "qu'il tait, depuis 1871, en plein exercice, au
moment o la Constitution a t vote. On peut ajouter qu'il rsulte
implicitement, mais ncessairement, de la Constitution elle-mme.
Le Prsident ne pouvant accomplir aucun acte juridique de sa fonc-
ide, qui
tion sans qu'il soit contresign
par un ministre,
et
devant faire
Conseil des ministres dans certains cas, d'aprs la
interxênir le
Constitution elle-mme, celle-ci lui donne par l le droit de
nommer
les ministres, sans lesquels ces dispositions seraient inapplicables.
Enfin, on i^cut soutenir que le droit pour le Prsident de la

Rpublique de nommer les ministres est compris dans la disposition de la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875 (art. 3, 4),
d'aprs laquelle il nomme tous les emplois civils et militaires (10). Si cela est exact, il en rsulte que les ministres ne sont
pas de simples dlgus du Prsident, mais des fonctionnaires
publics proprement dits, des fonctionnaires de l'Etat (11). Nous indiquerons plus loin d'autres textes qui confirment cette conception.
(8)
Ci dessus,
I,
p. 470,
note
41.
M. Loubet, prsident du Conseil des ministres, au Snat, sance du 20 juin 1892

Le chef du pouvoir excutif exerce ce pouvoir
off. du 21, Db. pnrl., p. 628)
(9^
(J.
par l'intermdiaire dos dlgus responsables collectivement devant les Chambres de

ce sont les
leur politique gnrale et individuellement de leurs propres actes
ministres. C'est en vertu d'une dlgation du Che( de l'Etat que Ics^tninislres exercent
leurs diverses [onctions: ils peuvent, leur tour, en dlguer non pas la totalit,
:
mais une partie d'autres agents.

Ce
(10) Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n" 92
droit de nomination et de rvocation des ministres n'est pas inscrit d'une faon
expresse dans les lois constitutionnelles actuellement en vigueur; mais il rsulte
du 4 de l'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875. en vertu duquel le
:
Prsident de la Pipubliiiue
(in Ci-dessus, p. 108.
E.
T.
H.
nomme
tous les emplois civils
el
militaires
14
210
Le droit formel 'de rvoquer

au Prsident de la Rpublique.
les
ministres appartient galement
considrs comme ses

simples dlgus, ce droit rsulterait des principes gnraux sur
la dlgation. S'ils sont de vritables fonctionnaires publics, le
S'ils taient
droit rsulte de principes dj exposs (12), Mais avec le gouvernement parlementaire, si ce droit n'est pas, comme on l'a dit, purement fictif, n'avant jamais l'occasion de s'exercer (13), l'exercice
n'en pourra tre que
exceptionnelles.
Il
trs
rare
et
supposera
ne pourra s'exercer, en
effet,
des
circonstances
qu'avec
le
contre-
seing d'un ministre et avec l'appui d'un ministre pouvant trouver
une majorit dans la Chambre des dputs (14). 11 faudrait supposer, par exemple, un ministre manquant gravement ses obligations en\'ers le chef du pouvoir excutif, de telle manire que ses
collgues mmes ne pourraient l'approuver, ou encore un ministre plusieurs reprises battu dans la Chambre des dputs et
s'obstinant ne point dmissionner.
Comment sera dtermine la composition du ministre, c'est-dire combien y ara-t-il de ministres, et quelle sera entre eux la
rpartition des affaires,
tements ministriels
comment
Ce point
se fera la dlimitation des dpar-
n'est
pas rgl par
la Constitution,
Le nombre des ministres, la dtermination des dpartements ministriels suppose un

lment purement contingent. Cette dtermination peut et doit
varier selon les besoins et les circonstances. Elle ne peut donc
figurer dans une loi constitutionnelle, qui prsente, au contraire,
un caractre d'immutabilit relative. Une seule, parmi les Constitutions franaises, a statu sur ce point, celle du 5 fructidor
an III elle a d'ailleurs fix seulement un minimum et un maximum
au nombre des ministres (15).
Mais si celte rglementation ne peut pas tre faite par la Constitution, elle peut l'tre par la loi. Cela parat mme naturel et conet
rationnellement
il
ne pouvait pas
l'tre.
(12)
Ci-dessus, p. 113.
Q3) Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, u 92.

(14) Chose notable, la seule rvocation de ministres qui ait t prononce par le
Prsident de la Rpublique depuis que la Constitution est en vigueur, celle du
t annonce d'abord sous une forme quelque peu dissimule. I.e
Les ministres
du 17 mai 1877 contient on effet cette note (p. 3689)
ont of[ert leur dmission au Prsident de la Rpublique, qui l'a accepte. Ils continueront expdier les affaires de leur dparlement jusqu' la nomination de leurs
successeurs. Mais le message adress aux Chambres par le Prsident rtablissait la
J'ai d me sparer du ministre
ralite des faits (J. o{[. du 19 mai 1877, p. 3785)
16
mai
Journal
1877,
olficiel
que prsidait M. Jules Simon
ce
en former un nouveau.
La Con.?tilution
Ce nombre est de six au moins et de liuit au plus.
(15) Art. 150
australienne fixe aussi le nombre maximum des ministres, mais en donnant au
Jusqu' ce que le Parlement
Parlement le droit de modifier ce chiffre, secf. 65
en ordonne autrement, le nombre des ministres d'Etat ne devra pas dpasser sept;
et
et Us tiendront tels dpartements que

gouverneur gnral,
.d
le
Parlement dterminera ou, son dfaut,
le
LE l'OLVOIR KXLCUTIF
211
il n'est pas douteux que, en nommant les ministres,

du pouvoir executif procde la nomination de fonctionnaires publics institus par la loi, les plus levs dans la
hirarchie. C'est ce que fit, sous l'empire de la Constitution de
venable, et alors
titulaire
le
du 27
1791, la loi
avril
1791, relative l'organisation
du minis-
qui posait trs nettement les principes . cet gard (10).
tre,
Constitution de l'an III disait galement (art.
dtermine
lgislatif
les
attributions et le
150)
La
Le Corps
nombre des ministres ;

du 10 vendmiaire
ce qui fut fait effectivement alors par la loi
an IV sur l'organisation du ministre. Enfin,

repris par la Constitution de 1848 (17).
franaises sont muettes sur ce point.
Il
empire, par une tradition constante,
le
Les
le
mme
systme
fut
Constitutions
autres
en est rsult que, sous leur
droit a t reconnu au titudu pouvoir excutif de crer de nouveaux ministres (sauf

obtenir du pouvoir lgislatif les crdits ncessaires pour assurer
leur fonctionnement), de dterminer et de modifier la dmarcation
des dpartements ministriels. La tradition sur ce point est constante, je le rpte mais il reste savoir comment cette rgle. s'explique et quelle en est au juste la porte.
laire
On
l'explique parfois par le
Prsident de
la
Rpuf)lique, dont
prtendu droit de dlgation du

il
a t parl plus haut.
Il
pour-
librement et son gr dlguer immdiatement l'exercice du
rait
pouvoir excutif que

suite,
lui a remis la Constitution; il y aurait, par

autant de ministres que de dlgations immdiates et dis-
Le chef de
tinctes.
de
la
l'Etat, dit notre
collgue M. Brmond, investi
plnitude de la puissance extiuti\e, a pleins pouvoirs pour
rpartir les attributions d'ordre excutif
entre
les
divers agents,
sous rserve, bien entendu, des prohibitions rsultant des dispositions particulires de la loi. C'est
par application de ce priiicipe
qu'on a toujours admis que le Prsident de la Pipublique aAait le

droit de fixer le nombre des ministres et de diviser entre chacun
On a vu quelquefois le Gouvernement
du Parlement et lui soumettre ls projets
de cration de nouveaux ministres; mais c'tait dans un but politique ou pour obtenir des ressources financires ncessaires la
modification propose. (18). Mais s'il en tait ainsi, si l se trouvait
la source de ce droit, il formerait une prrogative constitutionnelle
du Prsident de la Rpublique, que le lgislateur ne pourrait pas
d'eux les services publics.
faire appel l'intervention
1.
Il
Au roi seul apparlieni le choix et la rvocation des ministres.

appartient au pouvoir lgislatif de dterminer le nombre, la division
et la dmarcation des dparlements du ministre.
Le nombre des ministres et leurs attributions sont fi.\s par le pouvoir
(17) Art. C6
(16)
Art.
Art. 2
lgislatif.
(18)
Examen
de lgislation,
doclriiiol
1S91,
p.
de
325.
la
jurisprudence adminislrative. dans la
liecuc critique
212
LA rpublioul; franaise
entamer l'organisation du ministre dans son ensemble ne pourrait

pas tre fixe lgalement, et un ministre isolment ne pourrait pas
:
non plus
tre tr par une loi. Bien que celte dernire opinion

paraisse avoir t soutenue (19), elle ne saurait tre admise. Aucun
texte constitutionnel ne limitant sur ce point les droits et l'action
du pou\oir
il est
incontestable qu'il peut lgifrer en
dans ce sens. Mme, en 1881, sur une demande de
crdits rpondant la cration de nouveaux ministres, M. Ribot,
parlant au nom de la Commission du budget, exprima le vu qu'
l'avenir aucun ministre ne ft cr sinon par une loi (20). Depuis
lors une application prcise a t faite de cette ide. Une proposition de loi, due l'initiative parlementaire, et tendant riger
lgislatif,
cette matire et
l'administration des colonies en ministre spcial, a t vote par

la
Chambre des dputs le 17 mars 1894 et par le Snat le jour

Nous avons donc actuellement un ministre cr et tons-
suivant.
par une
titu
tandis que les autres procdent de dcrets pr-
loi,
sidentiels (21).
Le droit, pour le Prsident de la Rpublique, de fixer par dcret

dpartements ministriels s'explique trs bien, mes yeux
c'est simplement l'application d'une rgle qui a t indique plus
haut (22). Le Prsident de la Rpublique, erf recevant de la Constitution la prrogative de nommer tous les emplois civils et
militaires , n'a pas seulement reu le droit de nommer ceux de
ces emplois crs par la loi. Il tient en mme temps de la Constitution le droit de crer de nou\eaux emplois dans les branches
de l'administration dont l'organisation n'a pas t rglemente par
les
Sance de la'Chambre des dputs du 17 mars 1894 (J. o//. du 18 mars, Db. pari.,
Aux termes de la Constitution qui nous rgit, il n'appartient
M. Michelin
c'est une prrogative du pouvoir
pas au pouvoir lgislatif de crer des ministres
(19)
p. 575).
excutif,
j)
(20) Chambre des dputs, sance du 8 dcembre 1881 (J. o//. du 9i. La question
revenant devant la Chambre des dputs le 10 mars 1892 (J. o[{. du 11, Db. pari.,
Et je n'ai pas chang d'avis.
p. 219), M. Ribot disait encore
(21) Il rsulte de ce fait une certaine anomalie que signalait par avance M. d'Ailljres
:
la
Chambre
un ministre
des
dputs
le ministre
le
10
mars
des Colonies
1892
Hoc.
cit.,
p.
219)
qui serait cr par une
Nous aurions
loi et ;ne
pourrait
une loi, tandis que les autres ministres, mme les plus
importants, ne sont crs que par des dcrets et peuvent tre ainsi modifis. L'orateur
Le nombre des divers minisproposait par suite un article de loi ainsi conu
tres et leurs attributions sont fixs par la loi. Mais cette proposition n'est pas
tre
modifi
que
par
venue en discussion.
(22)
(V.
Ci-dessus, p. 115
admis par
offices.
et
Revue de
suiv.
La
la Constitution de 1791,
droit public, 1906, p. 741).

loi
du 27
que
c'est
avril 1791 procdait d'un autre principe,

le roi
n'avait pas le droit de crer des
Ci-dessus, p. 115. L'historien pourrait cependant objecter que l'on avait, dans
discussion, reconnu aii roi le droit de crer des commissions et que les ministres
de l'ancien rgime, sauf le chancelier, taient non des officiers, mais des commissaires. En 1791. l'objection ne fut point faite: ceux qui soutenaient que le roi devait
avoir le droit de rgler la composition du ministre raisonnaient, autrement. Ils
disaient qu'ayant la charge de diriger le gouvernement il devait avoir la libert de
la
le
composer.
LE rOU\OIR EXCUTIF
la loi,
et,
pjlus forte raison,
Mais ces emplois, quoique crs,
les
uns par
dcret prsidentiel, ont juridiquement
publique
213
de modifier les emplois ainsi crs.
la
la loi, les
mme
autres par
nature de fonction
(23).
[Durant la guerre de 1911-1919, des ministres ont t crs par

voie de dcret pour rpondre des besoins nouveaux tels le ministre de l'Armement et celui du Uavitaillement. Eîcore cette cra:
tion n'a-têlle
pas
fait l'objet
du
11 dc. 1910, dcret
ministre des Rgions libres. Le cabinet actuel (janvier 1920)
comprend un nouveau
ministre, celui de l'Hygine sociale.
D'autre part, afin de fortilier la situation parlementaire de cer-
tains cabinets et de
le
les membres du cabinet, (Dcret

du 20 mars 1917.) De mme, aprs l'armis-
a t organis le ministre de la Reconstitution industrielle,
tice,
le
d'un dcret spcial, mais est rsulte
nommant
ipso facto des dcrets
pays, la guerre a
donner plus de force au Gouvernement de\ ant

fait
renatre l'institution des ministres d'Etat.
les membres du
Second Empire, un dcret du 22 janvier
1852 institua un ministre d'Etat qui reut dans ses attributionjg les
rapports du Gou\ernement avec le Corps lgislatif ou le Snat,
et en gnral toutes les fonctions ministrielles non spcialement
d\olues un ministre. Puis au dbut de l'volution de l'Empire
auluritairc vers l'Empire libral, le dcret du 24 novembre 1860
cra des ministres sans portefeuille pour dfendre devant les
Chambres les projets de loi du Gouvernement . Le dcret du
23 juin 1863 plaa dans les attributions du ministre d'Etat les
fonctions attribues aux Ministres sans portefeuille par le dcret
du 24 novembre 1860 ce fonctionnaire prenait figure de chef de
gouvernement dans un rgime parlementaire
il
reprsentait le
pouvoir excutif devant les Chambres et devait rpondre aux questions qui lui taient poses (24). Durant la guerre, les Ministres
d'Etat ont t
simplement des ministres sans portefeuille.
Ainsi, au dbut de la guerre, en aot 191i. M. \'iviani laissait
1-^
ministre des Affaires trangres AL Doumergue et demeurait Prsident du Conseil sans portefeuille; le 26 aot 1914,
Celte
expression dsignait sous l'ancien rgime
Conseil du Roi. Sous
le
(23)
On
peut seiileinenl se domander
s'il
n'y a pas
une dlgation vritable dans
le
dcret du Prsident de la Rpublique qui charge un ministre do linlrim d'un antre
dont le titulaire est momentanment empch. C'est bien ce que parait

Il y
admettre M. Laferrire, Trait de la iuridiction administrative, t. II. p. 501
es! pourvu, dit-il, par un dcret du Prsident de la Rpublique, qui dsigne un
ministre intrimaire choisi parmi les autres membres du cabinet. Celte dlgation
peut tre complte ou limite l'expdition des affaires urgent<"s.
Mais peuttre peut-on soutenir qu'il y a plutt runion momentane des deu.\ ministres, d'autant
que, selon M. Laferrire [loc. cit., note 1), les particuliers n'ont pas le droit do
ministre,
>>
comptence du ministre intrimaire, sous prte.xte qu'il aurait dpass

auv affaires urgentes.
V. ci-dessus. I. p. 237-238. Cf. Sur l'institution anglaise analogue, I. p. 249.
contester la
les limites d'une dlgation reslreinlc

(24)
214
M. Jules Guesde entrait dans le Cabinet sans tre pourvu d'un

ministre dtermin. Le Cabinet Briand, constitu le 29 octobre
1915, comprit, en outre des douze ministres portefeuille et de
quatre sous-secrtaires d'Etat sigeant au Conseil, cinq ministres
d'Etat choisis parmi les anciens prsidents
du Conseil. C'tait l
une runion trop nombreuse. A la suite des comits secrets de la
Chambre de dcembre 1916, et de l'ordre du jour du 7 dcembre,
plusieurs ministres furent runis dans les mains d'un seul ministre, mais furent crs dix sous-secrtariats d'Etat (25). Nous avons
vu qu'en outre, au sein de ce Cabinet et suivant l'innovation
anglaise (26), tait institu un Comit de guerre, prsid par le
chef de l'Etat, et ne comprenant que quelques ministres (27).
Avec le Cabinet Ribot (20 mars 1917) et les Cabinets ultrieurs,
on revint l'organisation des douze ministres d'avant la guerre,
auxquels s'ajoutrent un ministre des Transports, un ministre du
Ravitaillement, un ministre de l'Armement, plus tard un ministre
des Rgions libres, et de trs nombreux sous-secrtaires d'Etat.]
La ncessit d'obtenir pour les emplois nouveaux les crdits
ncessaires et le fonctionnement mme du gouvernement parlementaire assurent, d'ailleurs, au Parlement, le dernier mot en ces
matires (28). Spcialement en ce qui concerne la dlimitation des,
ministres par dcret (droit qui est en ralit exerc d'aprs la
dcision du Cabinet lui-mme), on peut faire remarquer que cette
libert d'allures rpond assez bien au gnie propre du gouvernement parlementaire. 11 est utile parfois qu'un nouveau Cabinet
puisse, en vue de sa constitution mme, modifier le nombre des
ministres ou la dmarcation des dpartements. En Angleterre, on
satisfait aux mmes besoins par des procds diffrents. En France
celui-l est seul possible, puisque chez nous les ministres en titre
seuls peuvent [en principe] faire partie du Cabinet.
De ce qui a t dit jusqu'ici, il rsulte que les ministres ne sont
point de simples dlgus du Prsident de la Rpublique. Leur
rle politique, leur action prpondrante dans le gouvernement
parlementaire, protestent hautement contre une pareille assertion.
Mais les principes juridiques de la dlgation n'y sont pas moins
contraires. En effet, s'ils n'taient que de simples dlgus, leurs
pouvoirs cesseraient ncessairement et de plein droit par la mort
ou la dmission de celui de qui ils tiendraient leur commission.
Tout au contraire, dans ces hypothses et d'aprs notre Constitution, non seulement les pouvoirs des ministres subsistent, mais le
(25) [V.
ci-dessous, p. 218.]
(26) [V.
ci-dessus,
(27) Ibid.,
(28)
l,
p.
I,
p. 24'X]
269.
'Le traitement des minisires a t fix par la
80,000 francs.
loi
de finances du 31 juillet 1920
LE POUVOIR EXCUTIF
Conseil des ministres devient
pouvoir extutif
215
momentanment
le titulaire
mme
du
(29).
Le ministre peut comprendre, comme supplants ou

des sous-secrtaires d'Etal. Leur qualification
tient
auxiliaires,
ce que, les
devenus les principaux ministres de la

soil en Angleterre, leur titre de\int le
le terme sous-secrtaire
nojn gnrique des minisires (30)
d'Etat dsigna de la sorte un ministre en sous-ordre. Les soussecrtaires d'Etat ne sont pas tablis ni viss par notre Constitution,
mais leur existence possible est admise par la loi organique sur
l'lection des dputs du 30 novembre 1875 (31), et cette institution
fonctionnait dj avant le vote des lois constitutionnelles de 1875,
C'est encore l une institution qui vient d'Angleterre, o elle se
prsente avec un carattre particulier et une grande simplicit.
secrtaires
d'Etat
monarchie,
soil
tant
en France,
Elle
troitement
rattache
se
la
rgle
traditionnelle,
d'aprs
laquelle les ministres n'ont entre et sance dans l'une ou l'autre
Chambre
membres (32). Or tant donns

Chambre des Communes, il est presque
qu'autant qu'ils en sont
le rle et le
pou\oir de
la
indispensable que chaque dparlement ministriel qui est confi
fonds publics y soit spcialement reprsent. Par

ministre qui n'appartient pas cette Chambre peut s'y
l'emploi des
suite,
le
par un commoner, qu'il choisit et nomme, avec

du cabinet, sous-secrtaire d'Etat en son dpartement (33). Dans le but de faciliter la reprsentation des principaux services publics dans les deux Chambres du Parlement, il est
faire reprsenter
l'agrment
permis que des sous-setrtaires d'Etat agissent
comme
auxiliaires
des chefs de leurs dpartements respectifs dans Taccomplissement
de ce devoir important.
Couronne, mais
(29)
Ils
ne sont pas
quant
soit
la
nomms
directement par
la
forme, soit quant au fond, par un
de secrtaire d'Etat disparut chez nous la Rvolution; il fut rempla:

gnrique de ministre, qu'employa seule la loi des 27 avril-25 mai 1791.
Mais il reparut sous la Restauration, dans l'ordonnance du 13 mai 1814, qui qualifie les
titulaires des divers dpartements (sauf le chancelier) ministres et secrtaires
d'Etat )i. Cela se coiserva sous la Monarchie de Juillet: l'ordonnance du 11 aot 1830
donne le titre de secrtaire d'Etat tous les ministres, sauf aux ministres sans
(30)
par
Le
litre
nom
le
portefeuille. Celte appellation disparut de

elle fut
nouveau aprs
la
Rvolution de 1848: mais
reprise dans les dcrets du Prsident de la Rpublique aprs le coup d'Etal
du 2 dcembre 1851 et se maintint sous le second Empire. Elle disparut de nouveau

aprs le 4 septembre 1870, et n'a point t rtablie depuis lors. Les Anglais au
contraire ont conserv le nom de Sccrctary o[ Slale ceux des ministres qu5
l'avaient reu anciennement.
(31' .\rt. 11, 2' alina
Les dputs nomms ministres ou sous-secrtaires d'Etat
ne sont pas soumis la rleclinn.
(32) Ci-dessus, l. p. 174, note 70 [v. Joseph Barthlmy, Les sous-secrtaires d'Elat,
dans lievue de dr. pub., 1911, p. 335; Berthier, Les tôus-iciitnircs dEint en France,
Ih. 1912; Lombrail, Les sous-secrtaires de la 3' Ftit.. th. 1911, et le rapport de
M. Chron, Ch. dp., 2' sance, 20 mars 1910, J. o//., p. 1307.]
:
'(
^^
(33)
Todd-A^^^lpolc,
t.
II,
p.
29.
216
ou autre ministre.
secrtaire d'Etat
public que
des
le
ministre soit
Communes
Il
mme
conforme
est
l'intrt
Chambre
d'assurer dans la
prsence de fonctionnaires de confiance,
la
qui
aient le pouvoir d'y reprsenter les principaux dpartements
de
en l'absence des ministres qui en sont spcialement
responsables, puisse tre 'confie la conduite des affaires
l'Etat, et qui,
chargs
et
publiques qui s'y rapportent.
(34). Les sous-secrtaires d'Etat

anglais sont ainsi purement et simplement les dlgus des ministres.
Ils
n'ont point d'attributions propres et dtermines; et les
auteurs anglais montrent
capables qu'ils soient,
la faiblesse
ils
de cette institution
Quelque
ne sont pas en position de dclarer
de
du Gouvernement avec la libert, l'intelligence

et la responsabilit ncessaires pour satisfaire aux demandes de la
Chambre des Communes. En fait, ils n'ont qu'une commission {hold
a brief), et on leur demande de justifier "une politique dans la formation de laquelle ils n'ont eu aucune part. (35). Bien entendu
les sous-secrtaires d'Etat anglais suivent la fortune du ministre
qui les a choisis et tombent avec lui.
dfendre
la politique
L'institution fut introduite en
France sous
la
Restauration, mais
avec des caractres tout nouveaux. Elle fut tablie par une ordon-
nante du 9 mai 1816, ainsi conue Art.P''. Des sous-secrtaires

d'Etat, nomms par nous, seront attachs nos ministres secrtaires d'Etat, lorsqu'ils le jugeront ncessaire au bien de notre service.
Art. 2. Les sous-secrtaires d'Etat seront chargs de toutes les
parties de V administration et de la correspondance gnrale qui
leur seront dlgues par nos ministres secrtaires d'Etat dans
leurs dpartements respectifs. Ces secrtaires d'Etat diffraient
profondment de ceux qui existaient en Angleterre. En effet 1 ils
taient nomms par le roi et non par le ministre, ce qui, croyonsnous, tait parfaitement correct au point de vue des principes;
2 ils n'taient en aucune faon chargs de reprsenter les ministres
devant les Chambres (36), mais taient en partie thargs de l'administration et de la correspondance gnrale d'un riiinistre; ils
devaient partiellement dcharger les ministres de ces fonctions;
3 la dlgation de ces attributions, mme en ce qui concerne
l'administration, tait faite non par le roi, mais directement par
:
le
ministre lui-mme, qui l'ordonnance donnait ce pouvoir.

Cette institution se maintint sous la Monarchie de Juillet; mais
elle se
(34)
(35)
(36)
transforma,
et,
Todd-Walpole, t. II,
Todd-Walpole, t. II,
[Cependant, on volt
sous-secrtaire
d'Elal.
V.
tout en gardant les principaux traits que lui
p.
42.
p.
29.
trs souvent le ministre reprsent
discours
de
Casimir-Perier
le
la
juin
2' srie, t. XXXII, p. 34, et Moniteur du 23 janvier 1820, p.

Joseph Barthlmy, Introduct. du rgime parlementaire, p. 117.]
90,
Chambre par
1821,
Arch.
25 janvier,
le
pari.,
p.
102.
LE POUVOIR EXCUTIF
imprims l'ordonnance de 1816, elle

Sous la Restauration, le
avait
tution anglaise
217
se
rapprocha de
l'insti-
rle des sous-secrtaires
d'htat avait t surtout administratif; sous la Monarchie de Juillet,
devint politique; ce fut M,
il
Thiers qui donna
le
signal
de
la
transformation. (37). Le sous-set rtaire d'Etat tait destin dsormais, non pas seulement administrer pour le ministre, mais aussi
au
le reprsenter
Parlement;
aussi
l'habitude
bres, dans le parti qui fournissait
commenc sous
dj
le
Restauration
la
s'tablit-elle
de
membres des Cham-
choisir les sous-secrtaires d'Etat parmi les
Cabinet. Cette habitude avait
Sous
(38)'.
la
seconde Rpu-
blique, la Constitution et les lois, ne mettant pas les fonctions de
nombre de celles qui taient compatibles

mandat de reprsentant du peuple, ni mme au nombre de
auxquelles les reprsentants du peuple pouvaient tre nom-
sous-secrtaire d'Etat au
avec
le
celles
ms (39), ramenaient les

ment administratif. Sous
sous-secrtaires d'Etat leur rle pure-
second Empire,
le
il
ne fut plus question
d'eux.
Aprs 1871,
l'institution
de\ait reparatre
Gouvernement de
telle
La
qu'elle avait t
du 25 avril 1872,
dcidant qu'aucun membre de l'Assemble Nationale ne pourrait,
pendant la dure de son mandat, tre nomm ou promu des
pratique sous
le
Juillet.
loi
fonctioiYs publiques salaries, exceptait de la rgle les sous-secr-
taires d'Etat aussi bien
que
Cependant
les ministres.
les
premiers
sous-secrtaires d'Etat de la troisime Rpublique sont apparus
seulement sous le ministre de M. de Rroglie au mois de novembre 1873 (40). La loi organique sur l'lection des dputs du
novembre 1875 maintint
3i.i
dput
rlection
dput
la compatibilit entre les fonctions
de sous-secrtaire d'Etat et dispensa

dput nomm sous-secrtîre d'Etat,
et celles
le
nomm
ministre (41). Depuis lors,
sous-secrtaires
Finances, de
d'Etat,
de
la
le
y a eu de nombreux
les ministres des
il
principalement pour
Marine, du
la
tion s'est prcise en
mme de
comme
Commerce
mme temps
la
Guerre. L'institu-
qu'elle a t
de
soumise d'assez
et
vives critiques.
(37) Eiig.
Pierre,
Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n" 109, p. 113.

La premire nomination de M. Thiers, comme sous-.~ecrtinovembre 1830. [Dans une autre opinion, les sous-secrta-res
L'auleur ajoute en note
du
d'Etat, est
taire
d'Etat auraient
eu,
ds la Restauration,
le
rle
politique
rtciûe
(38)
Ibidem, p.
(30,1
Dcret du
1849,
art.
113.
14 juin
85 et 88.
1848;
Constitution de 1848, art. 28: loi lectorale du 15
Seuls les ministres figuraient sur
la
chappaient l'article 38 de la Constitution.

(40) M. Trarieux, dans la sance du Snat du 20 juin
p.
de quasi-ministres- qu'ils
dans la suite. 5/c Joseph Barthlmy, Les sous-secrlnires d'Etal, dans

du droit public, 1911, p. 336 et Introduction du rgime parlementaire, p. 117.]
eu
ont
liste
mars
des fonctionnaires qui
1892. J. off.
du
21,
Db. pari.,
r,2."i.
(41)
Cf. ci-df'ssus.
fix 40,000 francs
I,
p.
par
170 et suiv. [Le traitement des sous-secrtaires d'Etal a t

la
loi
de finances du 31
juillet
1920.]
218
[Durant
chant
la
la
guerre, raison de la complexit des services tou-
dfense nationale
et
de
la
lourde tche- incombant
chacun d'eux, les sous-scrtaires d'Etat ont t multiplis. Ainsi

b ministre du 11 dcembre 1916 comprenait dix sous-secrtaires
d'Etat et le ministre du 13 septembre 1917 en institua douze.]
En la prenant d'abord par son ct juridique, on peut constater
que la nomination des sous-secrtaires d'Etat, ainsi que la dtermination
de leurs
pouvoirs
administratifs,
ont tout
d'abord
et
pendant longtemps, t faites exactement d'aprs les rgles poses

par l'ordonnance de 1816 (42). Le sous-secrtaire d'Etat tait
nomm par le Prsident de la Rpublique et dans un dcret; puis,
une fois nomm, ses attributions et ses pouvoirs lui taient dlgus par des arrts ministriels (43). Parfois, un article du
dcret prsidentiel de nomination autorisait expressment cette
dlgation. Cett pratique, pleinement approuve par certains
publicistes ou hommes politiques (44), pouvait cependant donner
suppose,
lieu des objections juridiques des plus srieuses. Elle

e;)
effet,
chez
ministre, le pouvoir de dlguer le droit de dci-
le
sion qui lui appartient,
le
droit de faire sa place les actes juridi-
ques qui rentrent dans ses attributions (pour la correspondance, qui

n'est pas un acte juridique, cela ne fait pas de difficult). Or, ce
pouvoir de dlgation parat contraire aux principes du droit consa En principe, dit trs
titutionnel et public de la France moderne
:
bien
guer
\I.
Brmond,
l'autorit
comme on
l'a
les fonctionnaires n'ont point le droit
dont
ils
sont investis.
de dl-
La raison en
(45).
est,
dj vu, que chaque fonctionnaire tient aujourd'hui
son autorit de la Constitution ou de la loi,- pour l'exercer et non

pour en disposer (46). C'est un devoir pour lui de l'exercer con-
formment
(42)
la
L. Trarieux
Constitution
et
aux
au Snat, sance du 20 juin
lois,
beaucoup plus encore
1892, loc. cit., p. G25.
Cf.
Eug. Pierre,
Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n 109

le discours cit; M. Boulatignier, dans le Dictionnaire gnral
de Blanche, v Administration, p. 11.
parlant de la nomination en 18S2 d'un sous-secr(44) M. Trarieux, loc. cit., p. 025
taire d'Etal aux Finances qui avait reu ses pouvoirs autrement que par arrt
ministriel, qui les avait tenus d'un dcret du Prsident de la Rpublique , ajoutait
Le dcret qui pourrait paratre une anomalie, loin de' transformer le carnctcre de
l'institution, la confirme, et il semble qu'il n'ait t autre chose qu'une autorisation
accorde au ministre de donner lui-mme, dans sa pleine libert, les pouvoirs dont il
voulait' investir son sous-secrtaire d'Etal.
(45) Examen doctrinal dans la Revue critique de lgislation, anne 1S94, p. 313.
(46) Les P>omains eux-mmes, qui pourtant ont admis plus largement qu'aucun autre
peuple la dlgation de l'autorit publique, l'excluaient quand elle ne drivait pas
des pouvoirs traditionnels du magistrat (lesquels remontaient de proche en proche
jusqu' l'antique puissance royale), mais bien d'une disposition de loi prcise.
L. 1, pr. D., 73e oUicio ejus cui mandata est juridictio, 1, 21
Ousecumque specialiler
lege vel senatusconsulfo tribuuntur mandata juridictione ivm transferantur; qna? vero
jure magistralus compelunt, manlari possunt. Aujourd'hui, toutes les atlrihulions
des fonctionnaires reposent sur la loi ou sur la Constitution.
(43)
M. Trarieux dans
d'administration
LE
POU\Om EXCLTU
219
qu'un droit; il ne peut donc s'en dcharger sur un autre, moins

qu'un texte exprs ne l'y autorise. Toute autorit publique est, en
principe, indlgable (47). M. Laferrire applique lis ncltemeiit
aux ministres
Un ministre pourrait-il dlguer
lui-mme quelques-unes de ses attributions ses subordpnns ? Il
faut distinguer selon que l'attribution dlgue contiendrait ou non
un droit de dcision. Le ministre peut, de sa propre autorit, dlguer ses chefs de senice la signature de correspondances, de
pices de comptabilit, d'instructions adresses aux agents du service, mais il ne saurait leur dlguer le droit de prendre les arrts
ou autres dcisions l'gard des tiers ni de prendre des engagements au nom du Trsor. La jurisprudence du Conseil d'Etat n'a
jamais vari sur ce point: elle s'est affirme l'gard de directeurs
gnraux ou secrtaires gnraux des ministres, de chefs de
cabinets des ministres, mme signant pour le ministre et par
autorisation , de sous-secrtaires d'Etat qui n'taient pas investis
d'un droit de dcision par dcret, mais seulement par dlgation
du ministre (48). Il est vrai que l'minent auteur parait admettre
que cette dlgation pourrait tre pemiise et valide par un dcret
du Prsident de la Rpublique, et c'est, en effet, la procdure
trace par l'ordonnance mme de 1816, qui autorise par disposition gnrale ces dlgations. Mais comment une autorit autre
que celle du lgislateur pourrait-elle carter un principe gnral
de notre droit public ? moins qu'on ne dise que, dans celte
matire non rgle par la loi, le Prsident, par un dcret, peut
statuer comme le ferait le lgislateur lui-mme ?
Quoi qu'il en soit, devant ces difficults, la pratique se modifia.
En 1889, pour la nomination d'un sous-secrt-aire d'Etat charg de
la direction des colonies, une nouvelle combinaison se ft jour (49).
Les pouvoirs de dcision, qui furent accords ce sous-secrtaire,
cette doctrine
lu'
furent directement confrs par
-ârtait
objections juridiques
les
un dcret du Prsident. Cela

prcdemment prsentes, soit
qu'on y vt une tilgation valable, parce qu'elle- tait opre par

le Prsident de la Rpublique (50), soit que l'on considrt que le
Prsident dmembrait en quelque sorte administratiAement un
dpartement ministriel, en crant un sous-secrtaire d'Etat investi
d'un pouvoir de dcision propre,
(47)
C'est ce
lgislatif.
que
De
la
comme
il
aurait pu crer
un
spcialement essay de moiilrcr en ce qui concorne le pouvoir

dlgation du pouvoir lgislalif, dans la Reue poUlique et parle-
j'ai
mentaire d'aot 1894.

(48) Trait de la juridiction administrative, t. II', p. 50J.
(49) Discours cit de M. Traricux, loc. cil, p. 025.
(50) Brinond, op. et loc. eil., p. 325
s La dlgation a un soui- .-.tcniaire d'Elal
de partie des pouvoirs appartenant un ministre n'est pas autre chose que l'exercice
par le chef d'Etat du droit que la loi concde de modifier la composition des services
:
publics et d'en rpartir la distribution entre les divers agents.
220
ministre nouveau et compltement distinct. Seules ne pourraient
pas tre attribues ainsi un sous-secrtaire d'Etat la proposition

formelle et la signature des actes que doit signer lui-mme le
Prsident de la Rpublique; car, aux termes de la Constitution,
chacun des actes du Prsident doit tre contresign par un ministre.
Au
point de vue politique et parlementaire, la question se pose

sous-seci'taire d'Etat ne
tout autrement.
Devant
peut tre que
porte-parole du ministre dont
le
le
Parlement,
le
il
rel^"e, et
qui seul
constitutionnellement responsable devant les Chambres. Aussi
est
parlementarisme s'accommode-t-il assez bien des sous-secrlaires

se prsentent l'anglaise comme de simples dlgus du
ministre. Mais il en est autrement de ceux qui reoivent des pouvoirs propres par dcret du Prsident de la Rpublique. Bien que
placs sous l'autorit du ministre, ils" en .sont en fait largement
indpendants. D'autre part, aux termes de la Constitution, ils ne
sont pas responsables comme les ministres. Il est vrai que, en droit,
l'existence d'un sous-secrtaire d'Etat ses cts ne diminue en
le
qui
rien
la
responsabilit
d'un
ministre,
et
celle-ci
s'applique
aussi
bien aux actes de son sous-secrtaire qu' ses actes propres. Mais,
on ne peut srieusement et quitablement lui demander

actes auxquels il n'a pas particip. Aussi, par une
rpercussion naturelle, une responsabilit politique particulire
tendait s'tablir la charge de ces sous-secrtaires d'Etat quasiindpendants; battus par un vote du Parlement qui les concernait
et les visait seuls, on les a vus donner leur dmission, alors que le
ministre dont ils dpendaient et le ministre entier restaient en
fonctions (51). En ralit, ce systme, au point de vue du gouvernement parlementaire, prsente de nombreux inconvnients qui ont
t fortement dnoncs dans les dbats des Chambres (52)
il
dplace la responsabilit ministrielle et rompt l'quilibre du
Cabinet. [Aussi la tendance a-t-elle paru l'emporter pendant quelque temps de se passer autant que possible de sous-secrtaires
d'Etat. On a pu dire, dans la cinquime dition de ces Elments,
que si le besoin apparaissait de dcharger le- ministre d'attributions trop lourdes, on y pourvoirait, au point de vue administratif,
au moyen d'un secrtaire gnral ou directeur gnral nomm
par le Prsident de la Rpublique, recevant galement ses poueii
fait,
compte des
(51,1
"1892
^L Liibet, prsident du Conseil des ministres, au Snat, sance du 26 juin

a Nous avons vu successivement deux sousoll. du 21, Db. pari., p. 629)
(J.
secrtaires d'Etat,
MM.
de la Porte
et
Flix Faure, se retirer devant les votes de la
Cliambre
culire,
moins
(52i
des dputs. C'est la preuve d'une responsabilit d'une nature partitrangre peut-tre la lettre ds la Constitution, mais qui n'en a pas t
effective.
Voyez
la
discussion
souvent
cite
qui
20 juin 1892, et celle qui s'est produite la
s'est
poursuivie
devant
Chambre des dputs
Ift
17
le
Snat,
mars
1894.
le
LE POUNOIR EXCUTIF
221
voirs de dcision par un dcret prsidentiel (53), mais n'ayant

Il faut
aucune relation directe et politique avec le Parlement.
dire, toutefois, que cette tendance semble aujourd'hui abandonne;
les derniers cabinets d'avant la guerre ont tous comport des soussecrtaires d'Etat et nous avons vu que la guerre en a, au contraire,
multipli le nombre.]
II
Les ministres, soit qu'ils dcident eux-mmes une question, soit

proposent au Prsident de la Rpublique de prendj-e une
dcision et la soumettent sa signature, agissent de deux faons
bien distinctes. Tantt chaque ministre statue ou propose isolment
pour son dpartement particulier; tantt les ministres agissent en
corps, dlibrant en commun et arrtant une dcision ou une proqu'ils
position, la majorit
des voix (54). C'est alors
ministres qui intenient, et c'est
ment parlementaire.
Les cas dans lesquels
sont dtermins par deux
un organe
doit intervenir le
sries de rgles
le
essentiel
('onseil des
du gouverne-
1 Les unes drivent de l'usage, de la tradition et de la pratique

du gouvernement parlementaire. En somme, tous les actes qui sont
de nature engager la politique gnrale du gouvernement doi-
dlibrs et arrts en Conseil des ministres. D'une

manire plus prcise, l'usage dans chaque pays, et presque sous
chaque ministre, dtermine les actes, tels que nominations ou
vent tre
rvocations de fonctionnaires, qui doivent tre dlibrs en conseil,

e!
ceux pour lesquels
il
sufft
de
la dcision
ou de
la
proposition
d'un ministre.
2" Les autres rgles, ncessairement plus prcises, sont fournies
la Constitution ou par la loi. Celles-ci, en effet, exigent parfois
imprieusement l'intervention du Conseil des ministres pour qu'un
acte soit lgalement accompli par le Prsident de la Rpublique.
Les termes alors employs sont
que tel acte doit tre fait par
un dcret du Prsident rendu en Conseil des ministres, et le dcret
par
(53;
1895,
Voyez dans ce sens un dcrel du Prsident de
la
Rpublique du
crant au ministre de la Guerre un emploi de secrt;iire gni'al
novembre
(J.
of(.
i!ii
un autre dcret du 10 novembre 1895 dterminant les pouvoirs

de ce secrtaire gnral et lui donnant pour certaines affaires la dlgation de !a
signature du ministre (J. of[. du 12 novembre, p. C399).
(54) D'ailleurs, jiiidiquement parlant, la dcision ou proposition arrte par le
Conseil des ministres est toujours prise dans la forme, ou prsente par le ministre
au dparlement duquel elle correspond. T.e ronseil dos ministres n'a pas, en droit,
de pouvoir de dcision propre., sauf dans l'hypothse indique ci-dessus, p. 30, note 65.
L'acte qu'il conseille et pour lequel il se prononce la majorit des voix est lgalement dcid et accompli ou par le Prsident de la Rpublique ou par le mini*ire
prpos tel ou tel dpartement.
8
novembre,
p.
6350), et
222
pour attester l'accomplissement de cette formalit, la

Le Conseil des ministres entendu.
Nos lois constitutionnelles contiennent deux dispositions de ce
genre. C'est par un dcret rendu en Conseil des ministres que
doivent tre nomms et que peuvent tre rvoqus les conseillers
d'Etat en service ordinaire (55); et c'est par un dcret rendu dans
de
la mme forme que le Snat peut tre constitu en Haute-Cour
commis
d'attentat
prvenue
personne
toute
juger
jr.stice pour
doit porter,
mention
contre la sret de l'Etat (56).

Les lois ordinaires contiennent
d'appUcations
du
mme
systme;
galement un certain nombre

j'en citerai trois exemples.
sur l'organisation municipale du 5 avril 1884, artiun conseil municipal ne peut tre dissous que par un
dcret motiv du Prsident de la Rpublique rendu en Conseil
des ministres et publi au Journal officiel . La loi du 22 juin 1886,
aprs avoir interdit formellement le territoire de la Rpublique
aux chef des familles ayant rgn sur la France et leurs hri-
D'aprs
la loi
cle 43,
dans l'ordre de primogniture, autorise par son arti l'interdire aux autres membres de ces
L'interdiction est prononce par un dcret du Prsident
f.imilles
de la Rpublique rendu en Conseil des ministres. La loi du
juillet 1901, relative au contrat d'association, dcide dans son
tiers directs
cle
gouvernement
le
que certaines associations, par exception, pourront tre

dissoutes par dcret du Prsident de la Rpublique rendu en
Conseil des ministres . En outre, l'article 13 de la mm.e loi est
article 12
Aucune congrgation religieuse ne peut se former

conu
donne par une loi qui dterminera les condiautorisation
une
sans
Elle ne pourra fonder aucun
tions de son fonctionnement.
nouvel tablissement qu'en vertu d'un dcret rendu en Conseil
La dissolution de la Congrgation ou la fermeture de
d'Etat.
tout tablissement pourront tre prononces par dcret rendu en
ainsi
Conseil des ministres. (57).

Dans les cas qui viennent d'tre relevs,
la Constitution ou la loi
imposent rigoureusement une seule condition pour que le dcret
rendu par le Prsident de la Rpublique soit juridiquement valable, c'est que le Conseil des ministres en ait dlibr; elles n'exigent point qu'il ait donn un avis favorable. Lgalement alors le
Prsident est oblig de demander cet avis, mais non de le suivre.
Dans deux autres hypothses, la loi s'exprime autrement et se
montre plus exigeante. Elles nous sont dj connues. D'aprs la
La
loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875, article 4; ci-dessus, p. 111, 114.

Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, article. 12.
(57) Ce texte fournit un bon exemple des trois modes principaux de rcglementafion
la loi, le dcret en forme de
politique qui sont employs par le droit public franais
rglement d'administration publique, et le dcret rendu en Conseil des ministres.
(55)
(56)
LE POUVOIR EXCUTIF
223
du 3 avril 1878, dans les cas exceptionnels o le Prsident de

Rpublique
(art. 2 et 3) peut dclarer l'tat de sige par un
la
dcret, il ne peut le faire que de Favis du Conseil des minisires (58);
d'autre part^ la loi du 14 dcembre 1879, permettant au Prsident
de la Rpublique d'ouvrir, provisoirement et de certaines conditions, des crdits supplmentaires et extraordinaires par dcrets
rendus en Conseil d'Etat, exige (art. 4) que ces dcrets -aient t
pralablement dlibrs et approuves en Conseil des ministres.
Mais en ralit, tant donn le gouAcrnement parlementaire, bien
que ces deux dernires dispositions organisent un systme juridique autre que celui contenu dans les dispositions prcdemment
loi
vises, la rgle politique est la
mme. Comment pourrait-on conce-
voir, en elet, avec ce rgime, qu'un dcret
ministres et dsapprouv par
Prsident
Comme
lui
contresign par un ministre
et
soumis au Conseil des
pt cependant tre sign par
le
tout corps dlibrant, le Conseil des ministres doit avoir
un prsident
(59).
Chez nous, on peut
mme
deux
dire qu'il en a
tantt l'un, tantt l'autre, selon les cas et d'aprs certaines rgles,
prside ses dlibrations; l'un est
le
ministre qui porte
de prsident du Conseil des ministres

Prsident de la Rpublique.
oificiel
(GO),
le
l'autre
titre
est le
En Angleterre, nous le savons, il en est autrement (61). Par suite

d une tradition bien tablie et plus que sculaire, le monarque n'y
prside jamais les Conseils de cabinet; et c'est en principe, seulement par l'intermdiaire du premier ministre que le monarque
communique avec le Cabinet. Mais en France, lorsque le gouvernement parlementaire s'introduisit avec la monarchie constitution(58)
(59)
1912,
Ci-dessus, p. 172.
[Sur la vice-prsidence du Conseil des Miuisircs,

p.
v.
Bonnard, Rcv. de
dr. puhl.,
92.]
[Le prsident du Conseil des ministres, chef parlementaire du Cabinet, doit

en rapports constants avec ctiacun des ministres. Pendant longtemps il ne
connaissait, sans tude pralable, des antres ministres que les affaires rsolues
en Conseil de cabinet ou en Conseil des ministres et celles sur lesquelles il confrait
spcialement avec le ministre intress, soit que ce dernier les lui soumit ispontanmrnt, soit que le Prsident en provoqut la communication. En tout cas, la prsidence
(lu Conseil n'avait
aucun service spcial pour l'tude des affaires d'intrt gouvernemental. La guerre a provoqu sur ce point la constitution de services spciau.x
da la prsidence du Conseil, destins faciliter le contrle ou l'activit des divers
(60)
tre
ministres,
entre eux
la
diriger ceux-ci
coordination
dans les limites du programme
ncessaire.
commun
Le ministre Ribot, en mars
et
1917,
assurer
instituait
un secrtariat administratif de la prsidence du Conseil, le ministre Painlev. un

secrtariat gnral de la prsidence du Conseil, et le minislro Clemenceau un soussecrtaire d'Etat de la prsidence du Conseil (dcret 21. 22, 23 nov. 1917). Le ministre Millerand, en 1920, a adopt cette dernire solution. Une proposition de loi de
M. IMarin (Ch.
nent.
p.
Cf.
1920, n 1597) tend organiser un service administratif permaLa prsidence du Conseil des ministres, Rev. dr. publie, 1919,
dp.,
Dubois,
75.]
(61)
Ci-dessus,
I,
p.
165-1C6 et en parliculior la note 44.
224
nelle, celte rgle
souvenirs
le--,
et
ne se
fit
point recevoir. Sous la Restauration, o

de l'ancien rgime exeraient encore
l'tiquette
une grande influence,
la
rgle s'tablit naturellement que
Conseil
le
du
en prsence et
Juillet;
de
Monarchie
la
sous
maintint
roi (62). Cette pratique se
mais en mme temps s'affirma le principe que le Cabinet pouvait
dlibrer part, hors de la prsence du chef de l'Etat, lorsqu'il le
jugeait convenable. Casimir-Perier revendiqua mme ce droit avec
sous
dlibrait
des
ministres
une
nettet particulire (63).
La
Constitution
de
qui,
1848,
d'ailleurs,
prsidence
la
organis
n'avait, pas
franchement le gouvernement parlementaire (64), donnait implicitement au Prsident de la Rpublique la prsidence du Conseil des
ministres. Il est vrai qu'elle ne le mentionnait que pour les actes
au sujet desquels il devait ncessairement intervenir (65), mais en
Conseil dlibrait dans cette forme pour tous les actes con-
fait le
cernant
gnrale
la politique
Sous
Second Empire,
le
avec
lorsque,
la
(66).
question ne put se prsenter que
la
rapparition du gouvernement parlementaire,
il
Chambres;
y eut un ministre responsable collectivement devant

mais alors la Constitution du 20 mai 1870 maintint formellement
l'Empereur la prsidence du Conseil des ministres (67).
La rsolution du 17 fvrier 1871, qui nommait M. Thiers chef
du pouvoir excutif, dclarait qu'il gouvernerait avec le concours
des ministres qu'il choisirait et prsiderait. Lorsque la loi du
3t aot 1871 eut cherch dgager la responsabilit propre du
Conseil des ministres (68), il n'y eut cependant rien de chang sur
les
coutait son conseil, il ne le prsidait pas . Mmoires,

y a eu cependant des Conseils de Cabinet sous la Restauration.
J. Barthlmy, Introduction du rgime parlementaire, p. 122.]
D'avance
(63) Thureau-Dangin, Histoire de la Monarchie de Juillet, t. I, p. 411
il (Casimir-Pencr) a impos ses cordilions qui lui paraissent non seulement garantir,
niais manifester aux yeux de tous son absolue indpendance de premier minisire
[Le
(62)
t.
III,
dit Vilrolles,
roi,
61.
p.
Il
responsable;
conditions
trs
chez
lui.
Moniteur.
(64)
soient
Ci-dessus,
Art.
64
nomme
et
(65)
Il
au dbut de son administration, il tient rudement la main ce que

obsen'es, assemblant habituellement le Conseil des mini<hors In prsence du roi, et le faisant annoncer chaque fois dans le
et,
ses
I,
p. 232 et siiiv.
Le Prsident de
rvoque en
Conseil
mandants en chef des armes de

des
Rpulilique
la
terre
nomme
rvoque
et
Tocqueville, Souvenirs, p. 300.
De Tocqueville
penser
(67)
qu'il
Art.
fallait
19
Le Prsident
et
tous
mes collgues
Je
me
et
jl
rendis au
furent unanimes pour
agir.
Les ministres dlibrent en Conseil sous
pereur.
(68)
com-
tait alors ministre,
s'agissait d'une difficult se rattachant la politique extrieure
Conseil; j'exposai l'affaire
les
de mer, les prfets, le commandant suprieur

les gouverneurs de l'Algrie et des colonies,
Gardes nationales de la Seine,

gnraux et autres fonctionnaires suprieurs.
De
ministres.
et
les procureurs
(66)
les
ministres les agents diplomatiques,
des
la
prsidence de l'Em-
LE POLVOIR EXCUTIF
-icO
Cf point. Le dcret du 2 septembre 1871 cra seulement un viceprsident du Conseil des minisires. Celui-ci tait d'ailleurs un simple dlgu du Prsident de la Rpublique, charg, lorsque ce
dernier tait absent ou empch, de convoquer ou de prsider

Sd place le Conseil des ministres (69). Sous la prsidence du marchal de Mac-Mahon, le chef du Cabinet reprit, il est vrai, le litre
classique de prsident du Conseil des ministres, mais la pratique
d'aprs laquelle
le
Conseil dlibrait normalement sous la prsi-
dence du Prsident de la Rpublique se conserva; n'ayant point

t modifie par nos lois constitutionnelles, elle s'est maintenue
sous leur empire, reposant sur une longue tradition. Mais, en
principe, c'est le droit incontestable de dlibrer part sous la
prsidence du Prsident du Conseil, hors de la prsence du Prsident de la Rpublique. Les runions qui ont lieu dans ces conditions ont principalement
qui seront arrtes par
Prsident de
la
le
pour but de prparer

Conseil assembl sous
Rpublique. Elles ont pris
tandis qu'on rserve
cobinet.
celles qui sont prsides
par
le
le
nom
le
les
dlibrations,
la
prsidence du
nom
de conseil de
de conseil des minisires
Prsident de
la
Rpublique. L'al-
ternance des unes et des autres est devenue rgulire^ en temps
chaque semaine des jours dtermins deux

un conseil de cabinet (70). Enfin,
il est bien certain que, lorque la Constitution ou la loi exige, pour
l'accomplissement d'un acte dtermin, un dcret du Prsident de
la Pipublique rendu en Conseil des ministres, le Conseil o ce
dcret est mis en dlibration et q figure ncessairement le Prsident de la Rpublique ne peut tre prsid que par lui-mme (71).
ordinaire,
il
se tient
conseils des, ministres et souvent
nnle 59.
(69)
Ci-dessus, p.
(70)
Cette ordonnance d'ailleurs se modifie en fait selon les besoins
tances. Voici une
11,
note
17:
p. 22.3,
note insre dans le journal Le
Temps du
22
et
les circons-
novembre
1895 qui
de nature faire comprendre le systme suivi

Les ministres ont tenu ce
matin e.xceptionnellement un conseil TElyse, sons la prsidence de M. Flix Faure
la place du Conseil de cabinet ordinaire, "qui devait avoir lieu au ministre de
l'intrieur sous la prsidence de M. Lon Bourgeois. Cette runion du Conseil
l'Elyse avait pour but d'examiner, en prsence du Prsident de la Rpublique, le
courrier arriv hier de Madagascar.
Le Temps du 17 mars 1906 Les ministres
est
de rtablir les Conseils de cabinet. Le premier aura lieu dimanch*

au ministre de la Justice.
(71) Lorsqu'il y a Conseil des ministres, prsid par le Prsident de la Rpublique,
et qu'une question y est mise aux voix, comme il arrive ncessairement dans tout
corps dlibrant, le Prsident a-t-il le droit de voter ? L'affirmative parait d'abord
certaine
le Prsident de toute assemble en fait naturellement partie; il est le
premier de ses membres." il a par suite voix la dlibration. On peut reli-ver que,
dans la priode de l'Empire libral, Napolon III volait au Conseil des ministres qu'il
ont
dcid
est constat en particulier dans un article insr au Figaro du

M. Emile Ollivier y raconte ce qui se passa, en 1S70. dans une .ance
d;i Conseil.
s'agissait de dcider l'arrestation d'un personnage politique, a La
Il
majorit, dit M. Emile Ollivier, ne se forma que par la voix de l'Empereur.
Cependant, tant donn le gouvernement parlementaire, il parait plus conforme son esprit
prsidnif.
1.5
Cela
juillet 1891.
E.
T.
II.
15
226
comme
d'ailleurs en Angle-
vritable chef
du Gouvernement.
[Le Prsident du Conseil, en France,

terre,
cependant devenu
est
le
Lui seul est en ralit dsign par le Prsident de la Rpublique,

lequel d'ailleurs est li dans cette dsignation par la situation parlementaire. Mais une fois nomm, le Prsident du Conseil choisit
ses collaboraLevirs. D'autre part, le Prsident de la Rpublique
n'ayant pas entre au' Parlement, c'est le Prsident du Conseil
qui incarne devant les
Chambres
toute la force gouvernementale et
qui exerce en ralit la plupart des prrogatives que la Constitution a attribues au Prsident de la Rpublique. On cite le cas de
Gambetta appel par M. Grvy former un cabinet et qui exigea

que le Prsident de la Rpublique ne traitt aucune affaire avec
les autres ministres en dehors de lui. Aussi le Conseil des ministres
ne
fait-il
souvent qu'enregistrer
les dcisions
prpares en Conseil
de cabinet (72).]
Le Conseil des minisires, comme

que
le
Prsident de la
Rpublique,
les Conseils
prsidant le
d'y voter. Cela parat surtout certain lorsque la loi
Conseil
soumet
de cabinet, est
des
la
nainistres,
d'ail-
s'abtienne
validit d'un dcret
conforme du Conseil ds ministres. La pratique parat chez nous s'tre fixe

voir, par exemple, le journal Le Malin du l septembre 1898.
dans ce sens
[Louis XVIII et Charles X votaient au Conseil des ministres. Joseph Barthlmy,
l'avis
loe.
cit.,
p.
121.]
[On lit dans le Temps du 9 aot 1920, sur l'autorit respective du Prsident
de la Rpublique et du Prsident du Conseil, les lignes suivantes, de M. Poincar.
Lisez et relisez les trois grundes lois constiancien prsident de la Rpublique
tutionnelles de .1875. Vous n'y trouverez pas un mot qui se rfre l'existence d'un
Prsident du Conseil. A chaque ligne, il est parl du Prsident de la Rpublique,
et une lecture superficielle donnerait mme penser que ce haut niagislral doit tenir
entre ses mains toute la puissance executive. D'un ministre qui ait autofit sur les
autres et qui soit le chef officiel du Gouvernement, il n'est rien dit nulle part. Les
ministres sont solidairement responsables, devant les Chambres, de la politique gnrale du Gouvernement et individuellement de leurs actes personnels. Mais ils sont
mis par la Constitution sur le pied d'galit et aucun d'eux n'y est distingu de ses
voisins. C'est le Prsident de la Rpublique qui prside le Conseil des ministres
et il n'est pas prvu qu'en dehors de lui se puissent tenir des Conseils de cabinet.
La prsidence du Conseil est donc le produit d'un phnomne de gnration spontane.
Elle est ne du besoin qu'prouve invitablement tout ministre d'avoir, devant les
Chambres, un porte-parole et un chef, et comme la Constitution interdisait l'entre
du Parlement au Prsident de la Rpublique, comme elle ne lui laissait le droit de
Cfimmuniquer avec les Chambres que par l'entremise d'un ministre, il tait fatal
qu'un Prsident du Conseil vnt se juxtaposer lui et, l'exemple du premier
ministre britannique, arrivt bientt personnifier toute la force gouvernementale.
La dualit des prsidences et la distinction qti'elle a entrane entre le Chef de
l'Etat et le Chef du Gouvernement ont eu pour effet d'investir, en partie, le second
des prrogatives que la Constitution avait rserves au premier. Beaucoup de Prsidents du Conseil ont pris ombrage de conversations dont un hasard avait pu les
tenir loigns, et tous, ou peu prs tous, ont considr qu'ils reprsentaient
l'ensemble du Gouvernement, non seulement vis--vis des Chambres, mais vis--vis de
ou bien l'un des deux
l'Elyse.' Ds lors s'est prsente une redoutable alternative
Chefs devait, dans l'action quotidienne, s'effacer devant l'autre, ou bien il fallait
craindre que ne surgissent entre eux de perptuels confiits. Pas. plus dans l'ordre
civil qu'aux armes, deux hommes ne peuvent exercer, cte cte, le mme com(72)
mandement.
227
Lt POUVOIR EXCUTIF
leurs une
runion absolument secrte, sans formes dtermines,

n'est tenu aucun procs-verbal. C'est ce que parat
ei
dont il
mconnatre M. Sydney
Lo\\-,
lorsqu'il relve ces caractres
dans
Un conseil
le cabinet anglais et parat les nier dans le ntre
secret de gouvernement de cette espce a peu de parallles dans
:
Le Cabinet franais a un procs-verbal o il est pris note

besogne accomplie et quelquefois il communique un compte
pass.
lo
de
la
Ce dernier point est exact; sougouvernement communique la presse une note indiquant
les principaux points qui ont t examins au Conseil des ministres, et mme les rsolutions qui y ont t prises. Mais il n'est
rdig aucun procs-verbal des dbats; personne n'y fait l'office
rendu
vent
officiel la presse. (73).
le
de secrtaire (74).
Low
M. Sydney
fait
d'ailleurs
ressortir toute
l'importance de
ce fait que le Conseil des ministres est prsid par le Prsident

Le cabinet amricain est le conseil consultatif
de la Rpublique
du Prsident, qui prside aux runions et prend une part active
la discussion... Le Prsident de la Rpublique franaise peut assister au Conseil s'il lui plat et intervient dans les dbats et pose
des questions aux ministres. Les souverains des Etats monarchiques trangers jouissent souênt du mme privilge et en usent.
li peut difficilement y avoir une sance secrte en prsence d'un
tmoin qui ne fait pas partie de la conjuration. Si le gouvernement excutif suprme de l'Angleterre tait ce que la loi le
c'est--dire un gouvernement par le roi en Conseil
suppose tre
il
serait conduit dans ces conditions. Au lieu d'un Cabinet
informe mais tout-puissant, confin dans un coin et discutant les
aHaires du parti aussi bien que celles de l'Etat sous le voile de
l'ombre amie, nous aurions le Privy Council, un corps plutt
:
solennel, avec son registre, ses rgles, son secrtaire et ses prc-
Nous pouvons affirmer AL Sydney Loa\ que

runion du cabinet franais ne ressemble point du tout ce
corps solennel. M. Low d'ailleurs ne tient point compte des Conseils
dents lgaux. (75).
de cabinet distincts du Conseil des ministres.
III
Les rapports des ministres avec les Chambres sont constants

le gouêrnement parlementaire. D'un ct, contrls par le
sous
w3. Op.
cit..
II.
p.
renseigneinenls de mon minoni confrre, M. .Mexandr(e Ribol.

ancion prsident du Conseil des ministres. Une fois mme, parat il, h propos d"iin
membre du Cabinet qui prenait des notes pendant la sance, cetti' f.iron d'agir fut
(74.)
Je lions
co.';
dclare .incorrerto.
(75)
Op.
cit.,
p. 41.
228
Parlement,
sont tenus d'expliquer devant lui leurs actes et leurs
ils
intentions et de les dfendre lorsqu'ils sont attaqus. D'autre part,

ils sont les chefs et les directeurs naturels de la majorit. Ils doi-
eux que sont
vent, par consquent, la guider et l'clairer, et c'est
naturellement rserves les propositions les plus importantes
(76).
Cela suppose qu'ils ont, en qualit de ministres, libre entre dans

les deux Chambres, et qu'ils peuvent y prendre la parole toutes les
fcis
qu'ils
C'est en effet le droit que leur
croient ncessaire.
le
constitutionnelle du IG juillet 1875, art. 6
assure la
ministres ont leur entre dans les deux
loi
entendus quand
faisait jadis
demandent.
ils le
Chambres
que
Les
dont Mirabeau
un
droit,
la
C'est l
ressortir l'importance et
doivent tre
et
reconnu dans toute sa

donne au ministre, membre de l'une des Chambres, l'entre et la parole dans la Chambre
laquelle il n'appartient pas, comme dans celle dont il fait partie.
Il donne l'entre et la parole dans les deux Chambres au ministre
admis que partiellement
ii'a'vait
plnitude par
qui n'est,
membre
d'ailleurs
le
le
Il
rglement des Chambres ne pourrait pas
supprimer ou restreindre
cette
nelle (78). Cette organisation
me
prrogative,
que dans
la
qui est constitution-
parat prfrable au systme qui
existe en. Angleterre, et d'aprs lequel

l'entre et la parole
est
il
de l'une, ni de l'autre. En ce qui concerne

prendre la parole toutes les fois qu'ils le
ni
droit de
jugent convenable,
(77);
constitutionnelle.
loi
la
un ministre
Chambre dont
il
n'a,
est
en principe,
membre
(79).
aux ministres ai^partient galement aux sous-secrtaires d'Etat. Le texte ne parle pas
d'eux, et, par suite, en raisonnant rigoureusement, on a soutenu
qu'ils ne pouvaient avoir entre et parole que dans la Chambre
dont ils font partie. C'est une opinion qui a t produite au Snat
et la Chambre des dputs (80). Mais elle ne parat pas exacte, et
la solution contraire, qui s'est fait admettre dans la pratique (81),
On
s'est
demand
si le
droit ainsi reconnu
(76) J'tudierai plus loin, en passant en revue les diverses fondions de? f'iinni lires,
quels sont les procds par lesquels elles exercent leur contrle sur le ministre.
(77)
Ci-dessus,
(78)
Chambre des
M.
mais encore de
demande.
p.
2212)
(79)
La
I,
le
la
p.
225,
474.
dputs,
Prsident
sance du 2.5 octobre 1895 fJ. o//. du 26. Db. pari.,

Messieurs, aux termes non seulement du rglement,
:
Constitution, le
Gouvernement
la
parole toutes les fois qu'il la
Constitution australienne n'a pas supprim la rgle anglaise traditionnelle,
exige (sect. 64) que tout ministre soit membre du Snat ou de la Chambre
des reprsentants, ou le devienne dans le dlai de trois mois.
1894,
(80) M. Brmond, Examen doctrinal dans la Revue critique de lgislation.
mais
p.
322
elle
Rcemment
encore, dans la sance de la
17
mars
formellement que, n'tant pas

snateur, il ne pouvait pas constitutionnellement se faire entendre au Snat. Et nous
estimons qu'il avait raison, car la disposiion de l'article 6 de la loi du 16 juillet 1875
doit tre restreinte aux termes de son texte.
est exceptionnelle et
1894...
M.
Lebon,
sous-secrtaire
'd'Etat,
dclarait
)i
(81)
Eug. Pierre, Traite de droit politique, lectoral
et
parlementaire, no 640.
LE POUVOIR EXCUTIF
229
me semble mieux fonde. La

tement justifie, si le sous-secrtaire n'tait, comme en Angleterre,
qu'un simple dlgu du ministre, car le ministre ne pourrait lui
dlguer une prrogative qui n'a t attribue qu' lui-mme par
solution que je repousse srail parfai-
qu'il
nomm
est
6 de
l'article
savons
du 16
Mais nous
juillet 1875.
en est autrement chez nous. Le sous-secrtaire d'Etat

par le Prsident de la Rpublique; il lient d'un dcret
mme ses pou\oirs. Or, nous allons le voir, le PrsiRpublique peut donner, par un dcret spcial, pour
une discussion particulire, l'entre et la parole dans les Chambres
un citoyen quelconque qu'il nomme ainsi commissaire du Gouvernement. N'a-t-il pu donner et donner une fois pour toutes une
commission analogue, mais plus gnrale, au sous-secrtaire par
son
titre et
dent de
le
la
dcret qui
l'a
institu
mme
L'utilit
tre ?
comme
adopte l'opinion contraire
l'on
[Des
guerre,
nombreux
auxiliaire
ou supplant du minis-
de l'institution disparat en grande partie,

sous-secrlaires
comme nous
si
(82).
d'Etat
pendant
institus
l'avons vu ci-dessus, les
uns
n'taient
fonctionnaires techniques, sans caractre politique,
et,
la
que des
n'ayant pas
entre au Conseil des ministres, ne pouvaient mettre en jeu que la
responsabilit politique du ministre dont ils ressortaient; les autres,

au contraire, ont reu un vritable caractre parlementaire, assistant aux dlibrations du Conseil (83) et prenant la parole devant
les Chambres au nom du Gouvernement (8i).]
Le
mme
article 6 contient la
disposition suivante
Ils
(les
ministres) peuvent se faire assister par des commissaires dsigns,
pour
discussion d'un projet de
la
Prsident de
la
Rpublique.
loi
dtermin,
par dcret du
C'est l une disposition des plus
sages et des plus pratiques. Son emploi est de nature corriger,

dans une large mesure, certains inconvnients qui sont presque
inhrents au gouvernement parlementaire et dont on lui fait reproche non sans raison. La lutte dans les Chambres, dont le pouôir
est le prix, fait ncessairement que, dans la composition des cabinets, la notorit politique exerce plus d'influence que l'aptitude
(82)
[La Constitution de 1875 arlmet
soumise aux rgles qui ont
sans
l'instiliition
arrtes
par
la
la
rglementer: elle est donc
coutume parlementaire
logique. Or, ds la Restauration, les sous-secrlaircs d'Etat ont jou

tant
pair
dans
in
et
rle
par la
impor-
celle des deux Chamlires laquelle ils n'appartenaient pas

ainsi, Porlalis,
de France, a jou, comme sous-secrtaire, un rle important la Chambre
:
des dputs en 1820. Cf. Joseph Barthlmy, dans Reue du droit publie. 1911, p. 339.]
ceux institus par le dcret du 29 octobre 1915. Cf. Dcrets 28 dc. 1916,
(83) [Ex.
27 janvier 1917.
:
(84) [Un dcret du 16 aot 1914 a dcid que pendant la guerre les attributions des
sous-secrtaires d'Etat seraient fixes par des dcisions spciale.*, et impliquait que
ces dcisions seraient prises par arrt ministriel. Comme il est dit plus haut, ce
dcret tait inconstitutionnel, le Prsident de la
rglementaire
et
il
ne peut
le
Rpabliquc seul pcssde
dlguer aux ministres.]
le
pouvoir
230
professionnelle.
Il
arrive ainsi que des
quables, sont ports
tel
ou
tel
hommes,
d'ailleurs
remar-
ministre, alors qu'ils n'ont, point
une connaissance spciale, scientifique ou pratique, des affaires

qui en dpendent. D'autre part, chaque Chambre est compose
d hommes qui, en grande majorit, sont forcment incomptents
pour bien apprcier par eux-mmes toute loi d'un caractre' quelque peu technique; il faut des personnes d'une comptence spciale
et profonde pour les guider et les clairer dans la discussion. C'est
ce qu'il est possible d'obtenir par
le
choix des commissaires.
On
aura ainsi, dans un dbat sur un projet de loi, le spcialiste

ct de l'homme politique. C'est rendre plus souple et plus fconde,
adapte un gouvernement responsable, la mme pense qui, dans
les Constitutions
du Premier
et
du Second Empire,
faisait repr-
senter le gouvernement par des conseillers d'Etat devant le Corps

lgislatif
pour
la
discussion des projets de
loi (85).
On
peut remarquer que cette dsignation des commissaires du

gouvernement adjoints aux ministres devient parmi nous d'un
usage de' plus en plus frquent. Il n'est pas de projet de loi de

quelque importance, prsent au nom du Prsident de la Rpublique, qui ne soit ainsi discut, et la plupart du temps, celui qui
est dsign est le chef du service principalement intress. Dans
la discussion du budget les principaux chefs de division des divers
ministres sont le plus souvent commissaires du gouvernement.
Enfin, de semblables dsignations se font mme en vue de la discussion des interpellations
dans son
comme
(86).
Ainsi l'administration suprieure,
lment professionnel
et
permanent,
le
civil
service,
Anglais et les Amricains, vient apporter au

secours de son savoir et de son exprience, et cela
disent les
Parlement le
sans aucun inconvnient srieux
car
le
ministre, ncessairement
prsent, reste toujours responsable. Sans doute, on peut dire que

l'autorit
du ministre
est
quelque peu diminue, lorsque l'un de
ces subordonns prend, en cette qualit nouvelle, la direction et

la
charge du dbat; mais l'omniscience ministrielle est une pure

que nul n'a intrt maintenir.
fiction,
n'empche aujourd'hui que des conseillers d'Etat soient dsigns

le mme ordre d'ides, voyez Barthlmy Le Problme de la comptence dans la dmocratie, Paris, Alcan, 1918.]
(86) Voyez par exemple. Chambre des dputs, sance du 25 janvier 1898 iJ. ofl.
du 16, p. 41). Dans ce cas, on ne conoit gure que le commissaire du gouvernement
prenne part la discussion; elle se concentre entre le ministre responsable et les
interpellateurs; mais le commissaire ost l pour fournir sur-le-champ au ministre tous
les renseignements ncessaires. [Castel, Reprsentation du gouvernement dans les
Chambres, thse, 1909.
Daprs le professeur Bonnard, Rev. du dr. publie, 1912, p. 88,
des commissaires ne pourraient tre dsigns que pour la discussion d'un projet
de loi, non d'une interpellation. V. ce que dit le mme auteur de la situation, comme
commissaire du gouvernement, du gouverneur gnral de l'Algrie. Cf. Rrr. du dr.
public, 1905, p. 199; et les sances de la Chambre des dputs du 26 mai 1906 et
85) D'ailleurs, rien
comme commissaires du gouvernement. [Dans

:
19 janvier 1906.]
LE POUVOIR EXCUTIF
231
commissaire du gouvernement, comme son nom

simplement une commission spciale et temporaire,
il reoit ses pouvoirs, non du ministre qu'il assiste, mais du Prsident de la Rpublique et par un dcret.
.
Bien que
le
l'indique, ait
IV
La
responsabilit ministrielle est, nous
le
savons, la pice essen-
de notre systme de gouvernement (87). Nous savons aussi

qu'elle peut se prsenter sous trois formes distinctes, que nous
tielle
allons tudier maintenant au point de vue de notre Constitution

actuelle
La
peut tre politique, pnale ou
elle
responsabilit
civile.
du
caractristique
politique,
gouvernement
parlementaire, consiste simplement dans la perte du pouvoir, dans
morale de dmissionner, qui s'impose aux minisires

perdu la majorit dans le Parlement. Elle a reu son
expression, prcise en apparence, dans l'article 6 de la roi consti Les ministres sont solidairement
tutionnelle du 2.5 fvrier 1875
responsables de\ant les Chambres de la politique gnrale du gouvernement et individuellement de leurs actes personnels. Ce texte
vise nettement la responsabilit politique et seulement celle-l. En
l'obligation
lorsqu'ils ont
effet,
responsabilit politique est la seule qui aboutisse nces-
la
sairement devant
le
Parlement
et
ne puisse aboutir ailleurs. D'au-
tre part, c'est la seule qui puisse tre
vritablement solidaire
car,
proprement parler, la responsabilit pnale ne saurait tre solidaire

on est responsable pnalemcnt des seuls actes auxquels on
a particip, et non point de ceux qu'on a simplement approuvs,
plus forte raison de ceux auxquels on est compltement tran
ger
(88).
de cet article, il est souvent

de distinguer si la responsabilit politique doit
tre solidaire ou individuelle. Mais, je l'ai dit dj (89). dans nos
usages parlementaires, souvent la difficult est carte par vme
Malgr
la
prcision des termes
difficile et dlicat
dclaration expresse du Prsident du Conseil
Cabinet se retirera
sens.
Parfois
le
si
vote de la
Chambre
quoique plus rarement,
aussi,
il
annonce que
le
intervient dans tel
un ministre
isol
'
dputs, sance du 13 mars 1879 (Annales lgislatives, 1879, t. 111, p. 185)

Les miaistres sont soumis dfux ordres de responsabilil
la responsabilit politique, la responsabilit pnale. Par la mise en jeu de
(87)
y^.
Brisson la
Chambre des
:
la responsabilit p..li!ique, ils
perdent
le
pouvoir,
qu'un acte d'un ministre isol, s'il fsl de

nature engager la politique gnrale du gouvernement, peut entraner l'opplicati'm
de la responsabilit solidaire, alors mme qu'il n'aurait pas t dlibr et approuv
par le Conseil des minisires. Dans ce cas on ne pourrait songer videmment une
responsabilit, pnale des autres ministres.
(88)
Ci-dessus,
I,
(89)
Ci-dessus,
1.
p.
p.
167.
157,
Il
158.
est certain
232
rclame pour lui seul toute la responsabilit d'un acte propre

son dpartement. Mais il y a dans nos murs parlementaires une
tendance incontestable considrer la responsabilit ministrielle
comme solidaire en principe.
De quels actes les ministres sont-ils politiquement responsables ?

On peut dire d'abord, dans une formule simple et comprhensive,
rpondent de tous leurs actes personnels, de tous ceux
qir'ils
qu'ils
ont dcids et accomplis en leur qualit de ministres, et de tous
du Prsident de
les actes
sident, la Constitution a
Rpublique. Quant aux actes du Prpris une prcaution formaliste pour
la
mme
assurer qu'ils soient couverts parla responsabilit ministrielle
La
(90).
du 25 fvrier 1875 dcide dans son article 3,

dernier alina
Chacun des actes du Prsident de la Rpublique
doit tre contresign par un ministre. Le texte est gnral et
n'admet aucune exception. Il s'appliciue tous les actes juridiques
accomplis par le Prsident (91). Cela comprend d'abord tous les
dcrets, fime ceux qui supposent en apparence un pouvoir perconstitutionnelle
loi
sonnel
comme les lettres de grce (92). mme

nomme de nouveaux ministres. Pour ces der-
discrtionnaire
et
ceux par lesquels
il
niers dcrets cependant, le contreseing ne peut tre que de pure
forme
signant
un ministre ne saurait engager sa responsabilit en contredcret qui
le
nomme
son successeur. Aussi
la
Constitution
pas alors le contreseing (93). Aujourd'hui, pour obir au texte de la loi du 25 fvrier
1875, qui ne distingue pas, l'usage est que le prsident du Conseil
du Cabinet dmissionnaire contresigne le dcret qui nomme son
do
1848.
trs
logiquement,
n'exigeait-elle
successeur d'abord titulaire d'un ministre dtermin, puis prsident du Conseil des ministres
Le
tant gnral,
texte,
de la Rpublique
(90)
Ci-dessus,
gnrale
(91)
I,
p.
comme aux
152.
d'administration,
Ci-dessus,
p.
(94).
s'applique aux messages du Prsident

dcrets.
Ce sont aussi des actes de
Du
contreseing ministriel, dans Reue
[Julien Laferrire,
190S.]
65.
Ci-dessus, p. 142.
Les
(93) Art. 67
(92)
lesquels
il
rvoque
et
actes
nomme
du Prsident de
les
la
Rpublique, autres que ceux par
minisires, n"ont d'effet que s'ils sont contresigns
par un des ministres. Ce texte, U est vrai, s'cartait des principes du gouvernement
parlementaire en ce qu'il dispensait du contreseing les actes par lesquels le Prsident
rvoquait les ministres. Ceux-l, en effet, engagent minemment la responsabilit
ministrielle
celle des nouveaux ministres.
(94) Abusant du texte constitutionnel et de la pratique signale, certains sont alls
jusqu' soutenir que les ministres en charge pourraient empcher le Prsident de
la Rpublique de changer son ministre en refusant tous de contresigner leur propre
rvocation et le dcret qui institue le nouveau Prsident du Conseil. Mais ce n'est i
qu'un paradoxe vident. Les nouveaux ministres choisis par le Prsident auraient
parfaitement le droit de contresigner leur nomination et la rvocation de leurs prdcesseurs. Cela traduirait mme plus nettement dans la forme la responsabilit qu'ils
:
encourent en acceptant ainsi
le
pouvoir.
LE POLX'OIR EXCUTIF
fonction prsideulielle, et
la
233
doi\ent tre contresigns par un
ils
La pratique est conforme. On peut le constater formellele message adress le 16 juin 1877 au Snat par le
pour
ment
marchal de Mac-Mahon et qui contenait une dcision proprement
dite, puisqu'il demandait au Snat l'avis conforme ncessaire pour
diSsoudre la Chambre des dputs (95). Ce trait, dans la mme
ministre.
priode de lutte, fut galement et soigneusement relev relativement

au message adress aux deux Chambres le 18 mai 1877. lequel
accompagnait l'ajournement de la session prononc par le Prsi-
dent
est
(96).
Un
seul acte crit
manant du Prsident de
dispens du contreseing
un acte de
Les actes crits
c'est l
personne
la
c'est
et
sa lettre
non de
la
susceptibles d'tre contresigns,
sont pas
ne
Rpublique
fonction (97).
juridiques du Prsident de
et
la
de dmission; mais
Rpublique,
la
seuls
les
dont
les
ministres sont responsables. Ils sont encore responsables des actes

qui n'ont pas
plus souvent
caractre d'actes juridiques et pour lesquels le
le
possibilit d'un
la
contreseing ne se conoit
mme
mais qui peuvent avoir une grande importance politique

discours, lettres ou dpches, commandement des forces mili-
pas,
taires (98).
Enfin, ce n'est pas seulement des actes que les ministres sont
responsables, mais aussi des inactions, des omissions qu'on peut,
lgitimement reprocher soit eux-mmes,
soit* au Prsident de la
Rpublique (99). Ils sont tenus, en effet, d'agir quand la loi le permet et que l'intrt du pays l'exige; ils sont galement obligs
d'obtenir du Prsident de la Rpublique les actes qu'ils considrent
comme ncessaires. En un mot, rien dans le gouvernement
n'chappe aujourd'hui la responsabilit politique des ministres.
On
ne
(95)
saurait soutenir maintenant,
Sance du Snat du
16 juin
1877
(J.
sous
o((.
du
17,
notre
p.
4433)
politique
parle-
Le Prsident du
Le
de dposer sur le bureau la communication suivante
Prsident de la Rpublique, vu l'article 5 de la loi constitutionnelle du 25 fvrier
((
187.")
intention de dissoudre la Cliambre des dputs et lui
Conseil.
J'ai l'honnc-ur
relative
l'organisation
de?
pouvoirs
publics,
Marchal de Mac-Mahon, duc de Magenta.

Par qui est-ce contresign ?
M. Jules Simon.
Le Prsident du Conseil.
Le message est sign
Sign
au
Snat son
avis conforme
Plusieurs snateurs gaucht\

On demande le contreseing.
connatre
demande son
fait
Marchal de Mac-Mahon, duc de

Magenta; contresign
le Prsident du Conseil des ministres, garde des Sceau\,
ministre de la Justice, de Broglie.
M. Bernard.
Il tait utile d>- le dire. >
(06) Rapport fait au nom de la Commission charge de faire une enqute parlementaire sur les lrclions des 14 ei 28 octobre 1877, par M. Henri Bnsson, dput
(Chambre des dputs, sance du 8 mars 1879. Xnnnles. 1879, Projets de loi. etc.,
Le message adress aux deux Chambres le 18 mai est contresign par
p. 25)
M. le duc de Broglie, prsident du Conseil, et par M. de Fourtou. Ce document n'est
qu'une longue re\er.flienti'in du pouvoir personnel.
:
3'
(97)
Ci-dessus, p. 50, note
(98)
Ci-dessus, p. 52.
(99)
Ci-dessus,
dit..
!.
ir,
p.
I.
p.
152.
58.
Cf. sur tous ces points,
235 et sniv.
Hello,
Du rgime
conslilulionnel,
234
mentaire, une thorie semblable celle qui a parfois t propose

la monarchie constitutionnelle et d'aprs laquelle certains
sous
actes, considrs
comme
constituant essentiellement la prrogative
du chef de
constitutionnelle
l'Etat, seraient valables
sans tre con-
tresigns par un ministre et ne mettraient pas en jeu la responsaministrielle.
bilit
Tels seraient
commandement des
le
militaires, la convocation et la dissolution des
Chambres,
forces
nomi-
la
nation des ministres, l'exercice du droit de grce (100). Mais

C3 n'tait pas l autre chose qu'un rsidu et une survivance du
pouvoir personnel, qui ne sauraient trouver place sous une rpublique parlementaire. Les ministres sont responsables de tous les
sans exception, du Prsident' de
actes,
Rpublique,
la
mme
de
leur propre nomination.
Reste un point trs important examiner en ce qui concerne la

responsabilit politique. Elle est mise en jeu, nous le savons, par
du Parlement. Mais en Angleterre, nous le savons aussi,

pays o le gouvernement parlementaire a pris naissance
e". s'est dvelopp, depuis longtemps la Chambre des Lords a cess
d exercer cet gard aucune influence et c'est une rgie constitutionnelle bien tablie qu'un cabinet ne tombe que devant un vote
de la Chambre des Communes. Faut-il transporter cette rgle dans
notre droit constitutionnel ou reconnatre, au contraire, aux Aotes
les votes
dans
le
de l'une
et
des cabinets
de l'autre Chambre une influUce gale sur
le
sort
C'est l une question capitale, qui a t agite avec passion,
l'occasion
mois de
du
conflit qui s'est lev entre les
mars
fvrier,
riquement, en prsentant sur ce point
les thses qui
sont en pr-
j'exposerai ensuite quels sont les prcdents que
sence;
jusqu'ici notre
Ceux,
(100)
deux Chambres aux
d'abord l'tudier tho-
et avril 1896. Je vais
et
ils
nombreux
sont
(101),
constitutionnel,
3'
dit.,
p.
240
soutiennent qu'un vote
qui
Luigi Palma, Corso di diritto costituzionale,
Du rgime
fournit
coutume parlementaire.
II,
t.
p. 454 et suiv.
Quelques-uns ont eu
plus largement, d'attribuer personnellement au prince
et
l'ide
Cf. Hello,
de procder
d'enlever la responsabilit
du pouvoir excutif que l'on est convenu d'appeler prrogative, c'est--dire

le commandeinent des armes de terre et de mer, les dclarations de guerre, les
traits de paix, d'alliance et de commerce. L'auteur repousse en principe cette
cette partie
ide,
dclarant qu'alors ia responsabilit ministrielle est encore plus applicable
plus ncessaire.
pt
commander
Il
les
et
admet cependant une exception

La charte a voulu que le roi
armes de terre et de mer, le commandement est un acte esseu:
ce
il
exclut les fictions et ls formalits du droit constitutionnel
par consquent, l'intermdiaire des minislre.s. Dans ce ras unique, le prince agit
sans cesser d'tre inviolable.
J'ai dit plus haut, p. 144, que le commandement des
armes ne pouvait, en effet, par lui-mme donner lieu, relativement aux actes qui
liellcment
personnel;
et,
constituent
l'exercice,
la
responsabilit ministrielle.
incontestablement responsables
d'avoir
accept
que
le
Mais
Constitution ne lui enlve pas; ils

de toutes les ccnsquences de ce commandement.
(101) Parmi les dissertations publies en ce sens, je citerai
ust de ce droit <iue la
les
ministres
seraient
Rpublique
rpondraient, par suite,
Prsident
de la
comme
les plus
vigou-
LE POUVOIR EXCUTIF
235
contraire du Snat peut renverser un minisire ou un ministre, invo-
quent surtout un argmnenl, dcisif en apparence

c'est le texte
de la Constitution, l'article 6 de la loi constitutionnelle du
Les ministres ^sont solidairement responsables
25 fvrier 1875
devant les Chambres de la politique gnrale du gouvernement et
:
mme
individuellement de leurs actes personnels. Cela parat formel,
car c'est bien de la responsabilit politique qu'il s'agit

je l'ai
montr plus haut,
comme se
Snat comme
devant
ralisant
distinction,
l,
comme
et cette responsabilit est indique,
Chambres, par
les
sans
suite
devant le
devant la Chambre des dputs. On corrobore ce texte par divers passages emprunts aux travaux prparatoires de la
Ainsi le rapporteur de la
Constitution.
des Trente, combattant
la disposition
Commission
qui soumettait l'avis con-
forme du Snat l'exercice du droit de dissolution, crivait incidemment dans son rapport Ce serait une sorte d'instance introduite
contre la Chambre des dputs devant *le Snat, constitu juge du
diffrend. Elle tablirait la prminence du Snat sur la Chambre
des dputs, quand les deux Chambres doivent avoir les mmes
fonctions et les mmes prrogatives. (102). De son ct, M. Antonin Lefvre-Pontalis, rapporteur, au nom de la mme Commission,
di; premier projet de loi sur la cration et les attributions d'un
:
Snat, disait aussi
Le
droit d'initiative et le droit d'interpella-
ne peuvent tre refuss au Snat. Les contester, ce serait

dshriter de la participation au gouvernement, qu'il s'agit de
tion
1^
lui
On carte assez aisment l'autorit du droit

En effet, si la Chambre des Lords est
garantir. (103),
parlementaire
anglais.
impuissante, aujourd'hui mettre en jeu
la responsabilit minist-
effacement s'explique par sa composition mme. Le

gouvernement parlementaire, c'est au fond, sinon le choix des
cet
rielle,
ministres, au
de
la
moins
mis
l'existence des ministres,
Or
reprsentation nationale.
la
la discrtion
Chambre des Lords
n'a jamais
reprsentative que par une fiction qui, aujourd'hui, est*sans
[Mme aujourd'hui,
Chambre des Lords par voie
force (lOi).
alors que l'on propose de recruter
la
d'lection,
de
droit
mettre
en
jeu
la
on entend
responsabilit
lui
refuser
des
politique
le
minis-
deux Chambres franaises sont bien l'une et

tant totalement lectives. Le Snat procde lui-mme du suffrage universel, quoique par un mode indirect.
Il
peut donc lgitimement revendiquer sa part gale d'influence,
tres (105).]
l'autre
rcuses
cl
Mais
les
reprsentatives,
les
plus nettes celles de deux de
mes collgues
Duguit,
Berue du droit public,
:
responxabilit politique du ministre, dans la
Moreau, dans
olf. du 3 aot
suiv.: Flix
la
mme
Revue,
t.
(102)
J.
Impressinn=!
de l'Assemble Nationale (anne
(104)
Ci-dessus,
p. 88 et
(105)
V. ci-dessus,
I.
I,
p.
p.
note
215.
l.
Snat
et
ta
V, p. 431
et
IX, p. 79 et suiv.
(103>
1874,
L.e
f.505.
60.
1S74),
n*
26S0.
p.
3.T.
236
non pas seulement dans la lgislation, mais aussi dans le gouvernement (106).
Je crois cependant que les Anglais, quoique par des raisons
particulires et contingentes, ont dgag ici encore le vritable
quilibre du gouvernement parlementaire pratiqu avec deux Chambres. Faire dpendre le sort du ministre des votes de la Chambre
haute
et
des votes de la
Chambre
populaire, ce serait introduire
dans ce mcanisme dlicat un lment de trouble irrmdiable. Le

systme, en effet, ne pourrait tre pratiqu en ce sens que le
Ministre, blm par l'une des Chambres mais approuv par
lautre, pourrait rester aux affaires, comme parut le penser d'abord
Harrison Moore; car ce serait la source des conflits les plus
]\J.
aigus. Il ne pourrait se maintenir qu'en conservant la majorit
constamment d'un ct comme de l'autre. Ce ne serait pas seulement l'instabilit des ministres, le point faible du gouvernement
qui serait accrue d'autant; ce serait, en cas de
divergences toujours possibles entre les deux Chambres sur l'orientfition de la politique, l'impossibilit absolue d'avoir une politique
parlementaire,
dtermine,
une ligne de conduite prcise; on en
serait
rduit
trs souvent ce qu'on appelle parfois des ministres d'affaires;
un
e[
tel
rsultat serait l'chec organis
du gouvernement parle-
mentaire.
non seulement je crois que la rgle anglaise

seule harmonique, mais juridiquement
j'estime que c'est aussi la rgle de la Constitution franaise. Sans
doute, premire vue, l'article 6 de la loi constitutionnelle du
2') fvrier 1875 semble imposer la solution contraire, et il l'imposerait si, prenant simplement les termes dans lesquels il est conu,
on leur appliquait l'interprtation juridique que l'on applique aux
articles du Code civil. Mais ce procd d'interprtation ne saurait
s'tendre aux formules qui ont pour but de traduire les conventions
Je vais plus loin
rationnellement
est
la
Cette galit est affirme dans les paroles que prononait, le 15 janvier 189C,
(106)
le Snat en qualit de doyen d'ge . (J. o//. du 15, Db. pari.,

Je souhaite que le Snat remplisse toujours avec sagesse et fermet le
rle que la Constitution lui a assign. Pour donner la Rpublique un gouvernement
fort et pondr, la Constitution a confi le pouvoir excutif un Prsident, qui
M. Wallon, prsidant
p.
1)
pendant
dure de son mandat, n'a rien envier des prrogatives d'un souverain
En mme temps, elle a partag le pouvoir lgislatif, sur le pied
d'une entire galit, entre deux Chambres qui peuvent tout si elles marchent unies
par le sentiment d'une dfrence mutuelle dans l'exercice de leurs droits. Et comment
la bonne harmonie qui existait sous les monarchies de 1815 et de 1830 entre deux
Chambres d'origine si diffrente, ne se maintiendrait-elle pas sous la Rpublique
entre deux Chambres issues d'une mme source
le sufrage universel ? C'est la
condition vitale de tout rgime parlementaire et le besoin le plus imprieux du pays.
Je fais donc des vux pour que la Constitution, intgralement applique dans
son esprit comme dans sa lettre, assure, selon les intentions patriotique? de l'Assemble Nationale qui l'a vote, le respect de toutes les liberts, la pacification des
esprits et le relvement de la France.
la
constitutionnel.
237
LE POUVOIR EXliCLTIl
du gouvernement parlementaire. Les anglais, par un

sr, ne les ont jamais emprisonnes dans un texte
de loi. Notre systme de constitutions crites nous a amens le
faire en 1875, et le principe du gouvernement parlementaire n'a
jamais ,t aussi nettement inscrit dans une Constitution. Mais la
formule qu'a enregistre l'article 6 de la loi constitutionnelle du
25 fvrier 1875 ne peut tre considre comme ayant une valeur
absolue et une porte dispositive. C'est simplement la dfinition
mme du gouvrnement parlementaire, telle qu'elle tait en circulation, courante et classique, dans la doctrine antrieure. Il faut l'entendre comme on l'entendait jusque-l, moins que l'on ne
prouve que les Constituants de 1875 ont voulu lui donner- une
dlicates
instinct trs
signification nouvelle et diffrente.
Les ministres sont responsables devant les Chambres , voil

que l'on rptait en France sous la monarchie constitutionnelle
pour caractriser le gouvernement parlementaire, et l'on n'e.i'.t-adait point par l impliquer que le sort des ministres dpendt de
ce
U Chambre des Pairs comriie de la Chambre des dputs. Voici,

par exemple, ce qu'crivait Chateaubriand dans sa Monarchie selon
Sous une monarchie constitutionnelle, les ministres
la Charte
:
peuvent
de
et
doivent changer jusqu' ce qu'on
Chambres
chose, jusqu' ce que les
la
ait
trouv les
et l'opinion
hommes
aient fait
rangs o elle se tenait cache. Ce sont des

eaux qui cherchent leur niveau
c'est un quilibre qui veut s'tablir. Il y aura donc changement tant que l'harmonie ne sera pas
tablie entre les Chambres et le Ministre. (107). Mais voici ce
qu'il disait au chapitre suivant
Il suit de l que, sous la monarsortir l'habilet des
chie
constitutionnelle,
du
et le principe
l'opinion publique
qui
ministi'e, principiiim et fons; et,
quence qui drive de

de
c'est
celle-ci, le
est la source
par une cons-
Ministre doit sortir de la majorit
Chambre des dputa, puisque
les dputs sont les principaux

organes de l'opinion populaire. (108). Au temps de la dernire
monarchie constitutionnelle (la monarchie de Juillet), dit M. Duverg-ier de Hauranne, c'tait un lieu commun que d'attribuer au ministre la double mission de reprsenter le roi dans la salle o sigent
la
Chambres,
et les Chambres dans le Cabinet du roi... Le cabinet

responsable de ses fautes, de ses erreurs, de ses ngligences
mme, devant le pouvoir royal et devant le pouvoir parlemen-
les
est
Mais
taire. (109).
constitutionnelle,
faisait
le
il
n'est
vote
pas moins certain que, sous
contraire de
pas tomber les ministres.
(107)
Ch. XXIir,
(108)
Ibid..
(109)
Ilisloire
p.
p.
la
la
monarchie
Chambre des
pairs
ne
Non seulement un ordre du jour
29.
30.
du gouvernemcnl pnrtrmcnlaire en France,
2* dit.,
90
91
238
contenant un blme
et
adopt par
elle n'avait
pas cet
effet;
mais
encore lorsqu'elle repoussait quelque loi importante, propose par le ministre et vote par la Chambre des
dputs; si cette loi paraissait au ministre tellement vitale qu'il
cela
vrai
tait
ne pt s'en passer,
pouvait alors obtenir du roi une fourne de
il
Chambre Haute.
pairs qui changeait la majorit dans la
Cette
ressource paraissait alors un des rouages essentiels de la monarchie

parlementaire; mais c'est la preuve clatante que
gouvernement,
point de
sort
le
des
cabinets jninistriels
Chambre Haute. Ceux
la
direction
la
qui voulaient lui donner une
part effective l'action gouvernementale contestaient en thorie

droit
pour
roi
le
du
ne dpendaient
de crer des pairs dans
le
le
changer
seul but de
majorit en faveur du ministre soutenu par la Chambre des

dputs (liO); mais c'taient l des opinions aberrantes. Le droi!
parlementaire tait bien clair sur ce point; et, lors de la discussion
de la Constitution belge, un orateur pouvait dire en rsumant les
la
principes de la monarchie constitutionnelle franaise
Chambre
la
Qui forme
Les collges lectoraux, c'est--dire cette
lective?
partie de la nation qui a intrt l'ordre et l'intelligence des droits
du pays. La Chambre, une
fois compose, confirme,

degr de confiance ou de
dfiance qu'il lui inspire... Or, le ministre ainsi lu ou confirm
no peut vivre qu' condition d'administrer selon le vu de la
et des besoins
modifie ou renvoie
Chambre,
c'est--dire
reprsenter.
de
ministre, selon
le
Ainsi,
selon
le
le
vu du pays
Chambre Haute, diplomatie, tout enfin

de la Chambre des dputs.
(111).
la
irrsistible
(110)
gation
qu'elle
subit
cense
est
administration intrieure, choix des
membres
l'impulsion
y>
Clauscl de Coussergues, Considrations sur l'origine, la rdaction, la promul Ces crations si nombreuses de
et icTculion de la Charte, 1830, p. 288
:
nouvelles
pairies
illusoires
les
sont une violation vidente
articles
24,
27
et
33...
de
la
La Chambre
Charte,
des
puisqu'elles
pairs
attaqua
rendraient
le
nouve-iu
ministre (le ministre form par M. Decazes) en adoptant la rsolution de supplier

le roi de proposer une nouvelle loi d'lections. Qu'osa faire M. Decazes contre â
Chambre ? Il la brisa en introduisant soixante nouveaux pairs.

Joseph Barthlem}', Introduction du rgime parlementaire, ch. xvi
La Chambre
des pairs dans le rgime parlementaire, p. 293.]
(111) Sance du Congrs belge du 20 novembre 1839, Expos des moti[s de la Constitution belge par un docteur en droit, Bruxelles, 1864, p. 123. On peut en rapprocher
un passage d'un livre o sont dgags d'une faon remarquable les principes du
droit constitutionnel sous la monarchie de Juillet (Hello, Du rgime constitutionnel
dans ses rapports avec l'tat actuel de la science sociale et poilitique, 3' dit., Paris,
majorit de celte
[Cf.
pas douteux, dit l'auteur, que, dans le vote de la loi,

ne soient gales entre elles, et qu'aucune ne
soit prpondrante puisque la loi se fait l'unanimit; mais il est tout aussi vrai
que, dans les mouvements extrieurs du Corps reprsentatif, la Chambre des dputs
a un caractre particulier. Ainsi sa nature lective semble lui donner pour mission
spciale d'aller puiser au c;ir de la nation le sang qui doit porter la vie dans
le gouvernement; ainsi son consentement est le premier qu'il faut obtenir pour la
leve de l'impt, comme si elle tait Je reprsentant le plus direct de la partie qui
doit le paj-er; ainsi le prince a le droit de la dissoudre, mais la condition d'en
1848,
les
t.
trois
Il,
p.
267)
Il n'est
parties du pouvoir lgislatif
239
LE POUVOIR EXCUTIF
Mais lorsque le gouvernement parlementaire, entrant dans une

phase nouvelle, se prsenta avec une Chambre Haute, non plus
nomme par le Chef de l'Etat, mais lective, l'quilibre ne dut-il
pas ncessairement changer ? La Chambre Haute ne dut-elle pas
recevoir, relativement la mise en jeu de la responsabilit ministrielle, les mmes droits que la Chambre des dputs ? Il n'en
fut rien. La Constitution belge, en crant un Snat lectif, reconnut formellement ses membres^ le caractre de reprsentants de
la
nation; mais dans la question de la responsabilit ministrielle,
qu'elle visait seulement sous la
forme pnale (comme nos deux

le dire, aucune part au Snat.
Chartes), elle ne faisait, on peut

Elle
en
rserve,
effet,
la
mise en accusation des ministres
la
Chambre des dputs seule, et leur donne pour juge, non le Snat,
mais la Cour de cassation (art. 90).
Nous avons vu que, sous le Second Empire, des crivains, attachs aux vieilles traditions parlementaires, sentant approcher le
retour de la libert politique, prparaient le parlementarisme
futur en essayant par avance d'en dgager les rgles. C'taient le
duc de Broglie et Prvost-Paradol, dont j'ai montr la profonde
influence sur les Constituants de 1875.
Tous
les
deux voulaient,
dans la Rpublique future qu'ils entrevoyaient, introduire le systous deux voulaient galement un
tme des deux Chambres
Snat lectif (112). Ni l'un. ni l'autre pourtant n songeaient troubler l'quilibre ancien et prouv du gouvernement parlementaire.
Ni l'un ni l'autre ne proposaient de donner au Snat un droit gal
celui de la Chambre des dputs, en ce qui concerne le gouvernement politique. Ni l'un ni l'autre ne lui reconnaissaient le droit
de faire par ses votes tomber le Cabinet.
Le duc de Broglie s'efforait pourtant, d'autres gards, d'associer le Snat au gouvernement, la direction des affaires; mais
:
en
c'tait
lui
cluait ainsi
n de
En
puissant par
sociales,
le
prestige des sou\enirs et l'lva-
puissant
par
les
attributions
qu'il
la
exercer son ascendant naturel sans courir
selon nous,
risque d'en abuser.
(ll'i).
demander un iugcment; ainsi encore,

pour faire entendre que, en lui dfrant celle
soin de les surveiller est devenu le sien propre; toutes
se distingue des autres pouvoirs, sans cesser d'ailleurs de
demander une autre au pays

a
con-
Chambre et par les prrogatives qui lui sont proune Chambre des reprsentants, ne du suffrage universel,
pourrait,
elle
Il
face d'un Snat solidement tabli, d'un Snat
positions
partage avec
pres,
confrant de tout autres attributions (113).
l'lection,
des
tion
le
qui l'on semble
droit d'accuser les ministres
populaire,
fiction
toute
ctioses
par lesquelles
leur tre homogne.
le
elle
Prvosl-Paradol voulait aussi expressment que le Snat ft associ au droit

de dissoudre la Chambre des dput*: ci-dessus, p. 106, note ?36.
(1131 Vues sur le gouvernement de ia France, ch. vin. p. 275 el suiv.
(11-1) Ibidem, p. 297.
(112)
240
tait plus net encore. Il est un de ceux, nous

savons, qui ont voulu prciser le mieux et renforcer le plus
l'autorit de la Chambre des dputs sur le Cabinet. Il voulait
qu'elle pt tre appele voter directement sur le maintien ou la
Prvost-Paradol
le
confirmation du ministre.
voulait qu'elle pt lire en forme le
Il
prsident du Conseil (115). Mais il refusait tout droit semblable

son Snat lectif, qui ne devait pas intervenir en ces matires.
Les attributions de cette Assemble, disait-il, 'seraient les mmes
que celles de notre ancienne Chambre des Pairs, c'est--dire qu'elle
exercerait le pouvoir lgislatif en commun avec l'autre Chambre,
jouirait
droit d'initiative, d'interpellation, et de tous les droits
du
Assembles libres; mais elle ne serait pas

que nous avons rclams pour Vautre
constituent les
qui
investie des droits spciaux
Chambre en
ce qui touche le renouvellement des ministres. (116).
Voil ce qu'enseignaient ceux qui ont
prparateurs immdiats de
on
la
t,
dans
la
Constitution de 1875,
doctrine, les
jusque-l,
et
ôit, la doctrine franaise prsente une parfaite continuit.
le
loi du 25 fvrier 1875 et

brusquement boulevers tout cela et introduit un systme absolument nouveau: que la majorit de l'Assemble nationale, se
Pour que
jetant dans l'inconnu, ait reni ses docteurs habituels
cela ft admissible, pour que les termes de l'article 6 eussent pris
ainsi un sens nouveau et absolu, il et fallu que l'Assemble
Et l'on voudrait que l'article 6 de la
Nationale
voult, manifestt clairement cette volont;
le
et
cela
pu avoir lieu, puisqu'il s'agissait d'une grande nouveaut, sans un srieux et solennel dbat. Or. le texte qui forme
n'aurait pas
l'article
6 a t adopt sans dbat en seconde
et
en troisime lec-
tures (117). Et l'on voudrait que ce texte ait boulevers la thorie
classique et ininterrompue du gouvernement jiarlementaire
Cola
est impossible.
La vrit
ment pour
est
que
blique franaise est

la
6 de la
l'article
loi
objet de proclamer que

le
le
du 25 fvrier 1875
Gouvernement de
gouvernement parlementaire.
formule classique qui servait jusque-l
ai5) Ci-dessus,
(116)
I,
p.
le
Il
a simplela
Rpu-
reproduit
dsigner; mais
il
492.
La France Nouvelle,
liv. IJ
ch. iv, p. 112.
Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVI, p. 418 ^seconde leclure, 3 fvrien;

p. 628 (troisime lecture, 24 fvrier). La premire lecture n'avait t qu'une discussion
gnrale sur l'exercice mme du pouvoir constituant par l'Assemble Nationale.
(117)
n'a t littralement prsent qu'une seule observation sur
le fpxte de l'article 6.
seconde lecture et elle manait de Î. de Gavardie. Mais
'<
elle portait sur la seconde partie de l'article
Le Prsident de la Rpublique n'est
responsable que dan? le cas de haute trahison. M. de Gavardie reprochait seulement li Commission de parler du Prsident de la Rpublique en gnral et d'avoir
supprim la mention spciale du marchal de Mac-Mahon, que contenait le projet
Il
Elle
s'est
produite
en
primitif"
241
LE POUVOIR EXCUTIF
pour objet d'en fixer les dtails et le mcanisme, qui respar consquent sous l'empire des rgles traditionnelles.
Il est vrai qu'on cite divers passages emprunts aux rapporteurs de la commission des Trente qui semblent impliquer que
cette commission avait bien l'intention de donner aux deux Cham-
n'a pas
tent
bres exactement les
mmes
attributions et les
reproduit plus haut les
J ai
textes
qui
mmes
me
prrogatives.
plus
paraissent les
jjrcis
je ferai, sur ces textes, deux observations.
lieu, ces passages ne tranchent point d'une faon
premier
En
directe le point que nous discutons; ils n'en parlent mme pas.
:
Mme
le
passage du rapport de M. Lefvre-Pontalis (118), le plus

Snat le droit
net de beaucoup^ revendique simplement pour le

d'initiative
droit d'interpellation.
et le
que
C'est ce
aussi
faisait
Prvost-Paradol (119); or, Prvost^Paradol, nous le savons, refusait au Snat le droit de renverser les ministres.
D'autre part, ce que voulait organiser la commission des Trente,
ce n'tait point
seulement
le
le
mais
gouvernement
combin dans ce but
gouvernement d'une Rpublique
septennat, les pouvoirs d'un
homme,
dfiniti\e,
le
du marchal de Mac-Mahon (120). Elle avait

un quilibre particulier, qui aurait pu fonctionner mme en accordant au Snat le droit de mettre en jeu la responsabilit politique
des ministres. Mais au cours de la discussion cet chafaudage
fut jet bas, et en mme temps son prsident actuel, comme
prsidents futurs,
ses
reurent
des pouvoirs
sensiblement
diff-
commission des Trente attribuait lu marchal

de Mac-Mahon. Cette modification profonde rend presque sans
valeur pour l'interprtâtion de nos lois constitutionnelles les premiers rapports de la commission des Trente et il est ais de
dmontrer que, dans la Constitution qu'elle a vote en dfinitive,
l'Assemble nationale n'a pas pu \ouloir donner au Snat le
rents de ceux que la
pouvoir dont il s'agit.

L'Assemble nationale, sans doute, tenait fort au Snat qu'elle
instituait; elle voulait lui donner une grande autorit et en faire
le dfenseur des principes de conser\'ation sociale, auxquels elle
('fait attache.
Mais elle n'a pas \oulu en faire un pouvoir qui
dominerait les autres pouvoirs publics, non seulement la Chambre des dputs, mais aussi le Prsident de la Rpublique, et
absorberait son profit
n'sultat
la
auquel aboutirait
souverainet nationale. Or.

le
systme que
je
tel
Pour
ter
serait
combats.
(\ue le gouvernement parlementaire puisse laisser subsisdans une mesure suffisante l'indpendance du pouvoir excutif.
(118*
Ci-dessus, p. 235.
(Uf))
Ci-dossus, p. 230.
(120)
Ci-dessus, p.
E.
T.
II.
18.
16
242
i)
Chambres un moyen de dfense ou de
faut qu'il ait contre les
raction, sous le contrle dfinitif de la souverainet nationale.

Contre la Chambre des. dputs, qui peut imposer le choix des
ministres dans un parti dtermin et faire tomber les ministres,
titulaire
le
de
droit
du pouvoir excutif
dissolution.
Contre
constitutionnelle lui donnait
bien que
le
a,
coname dfense ncessaire, le

la monarchie
Chambre Haute,
la
droit de faire des fournes de pairs,
Chambre ne mt point en jeu
cette
responsabilit poli-
la-
tique des ministres. Or, aujourd'hui, le Prsident de la Rpublique

n'a contre
Snat
on
ni l'une ni l'autre ressource, et,
l'a
dit
il
y
longtemps, en visant la monarchie
l'abri de la dissolution et des fournes est un corps tout puissant,
matre de la royaut et de la deuxime Chambre. (121). Ne
serait-ce pas plus vrai encore sous la Rpublique parlementaire, si
ce Snat dcidait du sort des ministres ? Si l'on avait voulu lui
le
constitutionnelle
confrer ce droit,
blique
le
il
faite
Un Snat
aurait fallu donner au Prsident de la
mais on
droit de dissolution son encontre;
proposition
l'Assemble
Nationale
fut
l'a
Rpu-
vu, cette
repousse
(122).
Encore peut-on remarquer que les Snats de plusieurs CoAstituil en est ainsi
tions trangres soumis au droit de dissolution
du Snat belge, de la premire Chambre des Etats gnraux de
ne paraisHollande, du Snat espagnol, dans sa partie lective
sent pas dcider du sort des cabinets ministriels.
commission des Trente tait tout diffrent. Le

Rpublique devait recevoir le droit de nommer
peu prs la moiti des snateurs (la moiti en y comprenant les
snateurs de droit) et le projet lui donnait, sous une forme att-
Le plan de
Prsident de
nue,
le
la
la
droit de faire des fournes. Voici
dans son rapport, M. Lefvre-Pontalis

teurs doit tre fixe.
afin
La commision
de ne pas laisser
changer son gr
la
le
comment
s'exprimait,
Le nombre des sna-
n'a pas voulu qu'il ft illimit,
Prsident de
la
Rpublique matre de
majorit de l'Assemble par une brusque
grand
Corps une irrparable atteinte. Toutefois, elle n'a pas d mconnatre que le Snat, ne pouvant tre dissous^ pouvait mettre un
obstacle insurmontable la marche du gouvernement. Dans cette
pense, la commission a considr qu'il suffisait de ne pas imposer au Prsident de la Rpublique l'obligation de pour\'oir en
une fois toutes les nominations qui lui seraient attribues. Elle
srie de nominations, qui porteraient l'indpendance d'un
l'autorise,
le
ds lors,
nommer
quart des snateurs auxquels
(121)
M. Nolhomb au Congrs
ultrieurement et successivement
il
belge, sance
a le droit de
du 13 dcembre
de la Constitulion belge, par un docteur en droit, p

(122)
Ci-dessus, p. 169.
'
545.
donner
1830,
l'investi-
Expos des
rnotii^
LE POUVOIR EXECUTll'
243
ture de leur charge, afin de le laisser juge des circonstances dans
ou intrt en complter le
un simple palliatif; car, une fois
la rserve puise, la difficult reparaissait. Mais la commission
des Trente ne voulait faire que du provisoire, organiser seulement
les pouvoirs du marchal; elle ne se proccupait pas d'un avenir
lesquelles
nombre.
trouvera convenance
il
C'tait,
on
le
voit,
plus loign.
La pense qui avait inspir cette proposition n'en est pas moins
La commission des lois constitutionnelles reconnaissait qu'un Snat indissoluble peut mettre un obstacle insurmontable
la marche du ryouyernemeni. Lorsque l'Assemble eut fait ce Snat
trs notable.
totalement
Ce
elle
lectif,
droit de faire
tomber
ne put avoir
la
pense de
lui
(ionner
le
les ministres.
droit est encore rendu plus inadmissible par
position des lois constitutionnelles
une autre dissoumet l'assenti-
celle qui
ment pralable du Snat la dissolution de la Chambre des dputs.

Ce droit se conoit si, relativement la responsabilit politique
des ministres,
le
Snat n'est pas une partie active et intresse;

le Prsident et une Chambre qui veut lui
en cas de conflit entre
imposer un ministre dtermin, la Constitution donne une sorte

d'arbitrage au Snat, qui dcide s'il sera fait ou non appel au
pays. Mais, si le Snat a lui-mme le droit de renvoyer les ministres, cela ne se conoit plus. Le premier droit entrane logiquement et rationnellement l'exclusion du second autrement le Snat
serait partie en cause et par suite ne saurait tre juge. On a vu
d'ailleurs que l'un des rapporteurs de la commission des Trente,
partisan de l'galit des fonctions entre les deux Chambres,
repoussait nergiquement le droit pour le Snat d'autoriser la dis:
Chambre des dputs.

Tous ceux qui re\cndiquent pour le Snat le droit que l'on discute ici prennent pour principe initial une parfaite galit entre
les deux Chambres. Mais un Snat
qui pourrait renverser les
solution de la
ministres,
temps
de
la
la
et
qui,
indissoluble
dissolution de la
Chambre des
dputs;
matre du Prsident de
lui-mme,
dciderait
Chambre des dputs, ne

il
serait son matre.
serait
Il
en
mme
pas l'gal
serait aussi le
Rpublique.
Oue reste-t-il maintenant du texte, on apparence inflexible, de
l'article 6 ? Et l'on peut ajouter que d'autres textes aussi sont h
considrer dans nos lois constitutionnelles.
la
Pour le Snat, en effet, la loi constitutionnelle du 25 fvrier

1875 sur l'organisation des pouvoirs jiublics n'est qu'une loi de
principe, une loi d'institution
il a sa charte propre et spciale dans
la loi constifufionnelle du 24 fvrier 1875 qui lui est consacre
:
tout entire. Elle ne se borne pas
Snat
et l'lection
de ses
membres
j'i
dterminer
elle
la
composition du
reprend encore ses
atfri-
244
butions, pour les confirmer et les prciser. Or, si elle reprend et

prcise ainsi, dans son article 8, ses attributions lgislatives, elle
ne vise ses pouvoirs relatifs la responsabilit ministrielle
qu'en
(art.
qui
ce
(123).
9)
juge,
concerne
En
cette matire,
De
dernier mot.
le
directe
qui
la
elle lui
la
pnale
le
consacre
ministres
des
donne, avec
responsabilit politique
parce que
sans doute,
question;
sanction
responsabilit
la
la qualit
de
n'est pas
il
Snat ne dispose pas de

parlementaire
l'obligation
la
et
conventionnelle qui contraint, les ministres blms donner leur
dmission.
Cependant la formule de l'article- 6 de la loi du 25 fvrier 1875,

conformment la tradition, donne au Snat quelque
chose de plus que le droit de juger les ministres accuss par la
Chambre des dputs. Il peut contrler le ministre par des questions, des interpellations, des enqutes parlementaires; et je montrerai que ce droit, mme dpourvu de la sanction prcise que
peut lui donner la Chambre des dputs, n'est point ngligeable ni
indiffrent. Tous les textes de la Constitution reoivent donc, dans
notre interprtation, une application distributive, conforme aux
principes et pleinement harmonique.
Tout cela concorde trs bien avec le caractre gnral que la
Constitution a donn au Snat
elle on fait essentiellement un
pouvoir pondrateur et modrateur, rservant la Chambre des
interprte
dputs l'orientation de
parfaite
sur
la
harmonie avec
responsabilit
Chambre des dputs
la politique
la
gouvernementale. Cela est en

galement traditionnelle,
disposition,
pnale
des
ministres,
d'aprs laquelle
la
seule peut intenter cette mise en accusation
Cour de justice devant laquelle

cause est porte. Il en rsulte un systme parfaitement logique
pondr. Ni pour la responsabilit politique, ni pour la res
politique, le Snat devenant alors la

la
et
ponsabilit pnale des ministres,
ne peut pas
il
la
le
Snat n'a
le
droit d'initiative;
mettre en jeu. Mais, pour la responsabilit poli-
comme pour la responsabilit pnale, le jugement lui appardans les cas extrmes (124).
On peut ajouter ces considrations l'enseignement fourni par
doctrine qui s'labore sur le mme point dans un autre pays,
qu'on peut appeler aussi une rpublique parlementaire
la Commonuealfh d'Australie. J'avais not, dans la troisime dition de
ces Elments, que M. Harrison Moore, le remarquable publiciste
qui s'est consacr l'tude de la jeune Constitution australienne.
tique
tient
1.-!
Le Snat pout tre constitu en Cour de justice pour juger, soit le Prsident
Rpublique, soit les ministres, x
(124) Ces cas extrmes sont d'un ct l'accusation dcrte par la Chambre des
dputs, et, d'autre part, la dissolution de la Chambre voulue par le Prsident de
la Rpublique.
(123)
de
la
(<
245
LE POLVOIU EXCUTIF
issu de l'lection populaire,

le Snat australien,
renont exercer son influence sur la formation et la chute des
ministres. Cette ide qu'il mettait dans son premier ouvrage (125),
la reprenait, mais en l'attnuant, dans une tude postrieure.
il
doutait fort que
On
a object,
dit-il,
que
le
cabinet est essentiellement un trait
d'un gouvernement unitaire; qu'un ministre ne peut servir deux

le Snat et la Chambre; que, si la faiblesse du pouvoir
matres
excutif est dj un des plus grands dangers que prsente le gou:
vernement de parti lorsque la responsabilit n'existe qu' l'gard

d'une seule Chambre, la responsabilit envers deux Chambres
dtruirait l'excutif et que la responsabilit envers une seule Chambre implique un gouvernement unitaire et non fdral. La r])onse
parat tre que ni le gouvernement de cabinet, ni le gouvernemnt
fdral ne sont des' institutions rigides. L'aptitude du premier
se modifier et s'adapter au milieu est un de ses traits permanents et peut-tre son principal avantage. Le gouvernement
fdral et l'unitaire sont l'un et l'autre simplement des
formes qui se rapprochent d'un type, -et l'un n'exclut point ncessairement tous les- traits de l'autre. Il est clair qu'aêc deux Chamirrconciliables et exerant des pouvoirs coorsystme de cabinet claterait en pices, comme aussi
tout autre systme imaginable. Mais dans la Constitution de la
Commonucallh. la composition des deux Chambres est une garan-
bres
lgislatives
donns,
le
suffisante qu'elles ne seront pas en perptuel conflit et le systme de cabinet dpend tellement de la convention et des ententes
qu'il
serait tmraire de dclarer tout dveloppement impostie
sible. (126). Cela n'est point trs prcis

c'est plaider surtout le
pouvoir du Snat comme Chambre fdrale. Mais dans son commentaire tendu sur la Constitution australienne, l'auteur a approfondi la question. Il signale bien, comme pouvant tre le support
des prtentions snatoriales, le droit de refus possible du budget
par le Snat
et nous verrons que c'est en usant d'un droit semblablo que le Snat franais a termin son avantage un grave
conflit:
mais, en dfinitive, il montre que c'est l une prtention
que n'a jamais eue aucune des Chambres Hautes des colonies
australiennes. Le ]iouvoir efficace des Communes repose sur une
tradition qui n'a pas la mme force dans les colonies,
saAoir
que la Chambre Haute ne metli-a pas la Couronne dans l'embarras
en refusant de \oter le budget (Appinpi ialion Act). En Australie,
un conseil lgislatif (Chambre Haute d'une colonie), en refusant
le budget, met seulement dans l'embarras ses adAersaires et n'a
:
a25^ Voir la
(\%)
p
36.
Annnls
3*
of
L^ditioii
de ces Elments,
American
Academy
of
p.
(V34
ol
poliliral
025.
and
social
science,
mars
190.?,
246
pas hsil repousser ainsi des entreprises pjoiir lui enlever tout
pouvoir sur des matires telles que le tarif douanier ou l'indemnit des membres de la lgislature. En fait, la vieille arme consest en des mains nouvelles
le refus de subsides
titutionnelle
nouveau.
dans
un
but
Le contrle de la
tre
employe
et peut
Chambre Basse sur la politique de la Couronne est maintenant si
problme du gouvernement moderne est prsent

gouvernement contre les caprices de cette Chambre, plutt que d'assurer celle-ci un contrle plus tendu; il
n'est jamais ncessaire pour elle de puiser encore la source de
son pouvoir. Mais la responsabilit du Ministre envers la Cham-
complet que
de protger
bre Haute,
le
le
tant est qu'elle existe,
si
en ce que,
est d'une
nature trs indi-
Chambre Basse consiste

dans une hypothse extrme, la Chambre Haute peut
recte, et l'un des freins
du Ministre de
la
refuser de voter le budget et imposer ainsi une dissolution ou un

changement de Ministre. Telles sont les conditions tablies par
la Constitution. Elle dtermine le domaine du Snat en matire
financire et empche la Chambre des Reprsentants d'adopter
une conduite qui pourrait justifier ou excuser le refus du budget
par le Snat. Pour tablir la balance des pouvoirs dans la Commonuealih, il est un facteur qui n'est pas ngligeable
c'est que
le Snat a, en matire do lois de finances, un pouvoir plus tendu
:
qu'aucune autre seconde Chambre dans l'Empire britannique; il

peut difficilement exercer le pouvoir extrme de rejeter le hill
<( pour les ser\ices annuels
ordinaires de la Commonicealth pour
un autre motif que la responsabilit du Ministre aussi bien envers

la Chambre Haute qu'envers la Basse. C'est l une position que
le
Snat peut prendre dans l'avenir aussi bien
des Etats que
comme Cliambre
comme
seconde Chambre; mais c'est une position

dont se sont gnralement carts, mme dans l'histoire du gouvernement parlementaire aux colonies, les plus vigoureux partisans
de la Chambre Haute. (127). Il faut avouer aussi que la responsabilit
ministrielle
qui
serait
ainsi
construite,
indirectement
et
par une voie tortueuse, au profit du Snat, diffrerait profondment de celle qui est reconnue ouvertement, directement et constitutionnellement au profit de la Chambre des dputs.
V
La
solution que
ment
{121)
il
j'ai
essay d'tablir thoriquement parat avoir
le Snat franais. Non seulene s'attaquait point directement aux ministres, mais alors
t accepte
pendant vingt ans par
The Constitution
o[ the
Commnweallh
o[ Australia.
p. 122.
LE POUVOIR EXCUTIF
mme
qu'il rejetait
cation
politique
247
quelque mesure importante, ayant une signifile ministre qui l'avait propose
incontestable,
ne se cToyait point tenu de se retirer
la
suite
de cet chec.
y en a un exemple clbre et frappant. Lorsque, dans la dist;ussion de la loi du 18 mars 1880 relative la libert de l'enseignement suprieur, le Snat eut rejet l'article 7 du projet, qui
Il
dfendait l'enseignement dans les tablissements de tout ordre

aux membres des congrgations religieuses non autorises, ni le
Prsident du Conseil, M. de Freycinet, ni le ministre de l'Instruction publique, M. Jules Ferry, ne manifestrent aucunement l'intention de se retirer et personne ne le leur demanda. Le ministre
resta au pouvoir, et, malgr -le vote du Snat, obtint du Prsident
de la Rpublique les dcrets du 29 mars, qui dissolvaient toutes
les congrgations religieuses non autorises. La coutume parlementaire paraissait sur ce point si bien tablie que M. Jules
Simon crivait en 1894
Un point grave que je veux signaler,
c'est la dclaration de dchance prononce contre le Snat,
la
tribune mme du Snat, par un ministre qui ne manquait pas de
crnerie. Il vint dire qu'un ministre devait se retirer devant un
vote de la Chambre, mais qu'il pouvait et devait m.me rester,
quand il tait en minorit devant le Snat. Personne ne rclama,
j'en ai gard un long remords. (128). Il est vrai que le ministre
prsid par M. Tirard donna sa dmission le 15 mars 1890 la
suite d'un \ote mis par le Snat, qui avait refus d'approuver un
trait de commerce conclu avec la Grce. Mais le prsident du
:
Conseil
ils
ni
ses collgues paraissent avoir alors agi spontanmoul;
n'obissaient pas
un ordre donn par
la
Chambre Haute:
ils
se retiraient librement parce que la situation leur paraissait dor-
navant trop
On
difficile.
en tait
l lorsque la question s'est pose de nouveau, d'une

faon assez inattendue, la suite d'une interpellation qui fut discute au Snat le 11 fvrier 1896 et qui se termina par le vote
d'un
ordre du jour de blme contre
le
garde des Sceaux.
13 fvrier, une interpellation, portant sur les
mmes
points,
Le
fut
prsente et discute la Chambre des dputs et se termina par

It* vote d'un ordre du jour de confiance au profit du gouvernement.
Le 15 fvrier, le dbat fut rouvert au Snat, et la Haute Assem-
par 169 voix contre 71. vota la rsolution suivante

Le
Snat, confirmant son ordre du jour du 11 fvrier, passe < l'ordre
ble,
du jour. Alors T\T. le snateur DomAln vint porter h la tribune

une dclaration importante
Un certain nombre de mes amis et
moi, nous nous' disposions dposer une demande d'interpella:
(128)
juillet
Le rgime parlementaire en
1801,
p.
8.
1894,
dans
la
Revue politique
et
parlementaire,
248
sur rinterprlatiun que
tioii
cle 6
de
du
::^5
ministre entend donner Tarti-
le
fvrier 1875, relatif la responsabilit minis-
En prsence du vote que le Snat

nous ajournons la ralisation de ce projet, en
rsolutions que ce vote aura inspires au gouver-
devant les Chambres...
trielle
vient
la loi
d'mettre,
attendant les
nement.
(129).
Le 20
fvrier,
Chambre
nouvelle interpellation la
sur les
du garde des Sceaux au cours des

rcentes interpellations . Dans la discussion, le Prsident du
Jusqu'au jour o la
Conseil ft cette dclaration trs nette
Chambre n'aura pas dit que nous avons perdu cette confiance (la
sienne), nous resterons dans la situation o nous sommes, parce
qu'elle nous parat conforme notre devoir envers vous; aussitt
que vous aurez prononc en sens contraire, nous nous retirecontradictoires
dclarations
rons. (130).
La parole tait encore au Snat, et le conflit devenait aigu. Au

dbut de la sance du lendemain, AL le snateur Denile donna
lecture d'une dclaration signe de lui et de MM. Le Uoyer et
Franck-Chauveau, ainsi conue Messieurs, aprs la dclaration
:
de M.
jugeons
Chambre des dputs, nous
Prsident du Conseil la
le
de maintenir une interpellation qui
inutile
n'a
plus de
raison d'tre et laquelle l'attitude du ministre a refus d'avance

sa sanction constitutionnelle... Le ministre entend gouverner sans
Snat.
le
a cru pouvoir en appeler d'une
Il
prtend que
devant
le
Chambre
l'autre;
il
responsabilit ministrielle ne peut tre invoque
la
Snat.
Nous
positions prcises de la
protestons contre cette atteinte aux dis-
loi
constitutionnelle.
Nous entendons con-
dpt que la Constitution rpublicaine a remis aux

mains du Snat. Nous affirmons de nouveau notre droit de conserver intact
le
les deux Chambres.

aux actes du Cabinet
pourrait tre, de notre part, un refus absolu de concours, mais
1> Snat ne veut pas suspendre la vie lgislative du pays. Malgr
l'attitude du ministre, le Snat n'entend pas renoncer faire son
devant
trle et la responsabilit des ministres
La rponse parlementaire aux paroles
et
Il entend maintenir l'intgrit de ses droits;

il
statuera
dans son indpendance, et sans autre proccupation que l'intrt
du pays, sur les propositions du ministre et lui demandera
devoir.
compte de ses
actes.
Le pays prononcera entre
les
ministres
qui n'ont pas craint de provoquer la crise la plus grave et une
Assemble qui, pour ne pas compromettre la paix publique, ne

veut pas aggra\er le confUt constitutionnel, bien qu'elle ait pour
elle le droit et la loi.
(123)
J.
o[[.
du
16 fvrier
(130) J. o//. (lu 21

(131) J. o(i.
(131).
1896,
Db.
pari.,
fvrier, Db. pari., Cli.
du 22 fvrier
1896,
Db.
Snat, p. 142.
dp
180.
pari.. Snat, p. 145.
LE POUVOIR EXCUTIF
M.
2i9
snateur Labiche proposja alors l'ordre du

Le Snat, approuvant la
jour suivant,
le
qui fut vot par 184 voix contre 60

qui
rsolution
vient d'tre
lue
la
tribune,
nasse l'ordre du
jour. C'tait partie remise.
li
Le 31 mars, diverses questions furent adresses, au Snat, sur

politique extrieure, au Prsident du Conseil, ministre des
affaires trangres.
Le 2
Celui-ci,
qui les avait acceptes, y rpondit.

la politique trangre galement
une interpellation sur
avril,
adresse la Chambre des dputs, et le dbat se termina

par un ordre du jour de confiance vot 96 voix de majorit. Le
lendemain, nouvelle interpellation au Snat sur les mmes faits.
Le prsident du Conseil, aprs s'tre associ une demande
d ajournement du dbat qui fut repousse, dclara ne pouvoir
accepter l'interpellation, ne pouvant rien ajouter aux explications
qu'il avait dj fournies. Le Snat, par 153 voix contre 85, vota
un ordre du jour portant qu'iL ne pouvait accorder sa confiance
au gouvernement (132) et s'ajourna au 21. Le ministre resta au
lui fut
pouvoir.
Lorsque
Snat reprit ses saiices
le
le
21 axril,
il
tait saisi
de
demandes de crdits importantes et urgentes, relatives l'expdition de Madagascar et votes par la Chambre des dputs. M. le
snateur Demle apporta la tribune la dclaration et la propo Messieurs, trois fois le Snat, des majorits
dans des circonstances qui sont prsentes tous
a refus sa confiance au ministre. Cependant, en
loi constitutionnelle, ce ministre s'est maintenu
l;i
sition suivantes
considrables
\'os
esprits
\i()l;i[i():i
(e
il
nous demande de voter des crdits
pour l'expdition de Madagascar. Certes, il ne saurait entrer dans
la pense d'aucun de nous de marchander les crdits ncessaires
aux soldats de la France, ceux qui dfendent dans nos possessions lointaines son honneur et son drapeau. Le Snat salue en
eux les plus chers enfants de la patrie et il n'est pas de sacrifices qu'il ne soit prt consentir pour leur pargner les souffrances ou les prserver d'un danger. .\ous ne refuserons donc pas les
crdits; nous sommes prts les voter; mais nous ne pouvons pas
les accorder au ministre actuel. Nous proposons au Snat d'en
ajourner le vote jusqu' ce qu'il ait devant lui un ministre constitutionnel ayant la confiance des deux Chambres. (133). Et. dans
l;i
mme sance^ le Snat adopta par 171 voix contre 90 une rsolution ainsi conue
\ous proposons au Snat d'en ajourner le
vote (des crdits) jusciu' ce qu'il ait devant lui un ministre constitutionnel ayant la confiance des deux Chambres. (13'i).
au pouvoir. Aujourd'hui,
(132) J. o//.
(133^
J.
olf.
;ivril, Dh. pari., Spnal. p. 377

du ?2 avril 1896. Db. pari. Snat,
ilii
(134) Ibid., p. 38J.
p.
382.
250
son entre en scne.
C'tait le refus de l'impt qui faisait ainsi
La
situation devenait critique:
nales
ministre prit la rsolution de
par patriotisme, subordonnant tout
se retirer,
question
le
au souci de
la
plus haute, celle de la scurit et de la dignit natiocomme le prsident du Conseil vint le dclarer la Chamla
bre des dputs
22
le
avril.
Il
n'abandonnait point
avait soutenue et en vertu de laquelle
il
thse qu'il
la
rest jusque-l
tait
au
du Snat. Voici en. effet ce qu'il dcla Nous n'avons pas cru possible de remettre
rait la Chambre
notre dmission M. le Prsident, de la Rpublique avant d'tre
venus devant vous pour vous rendre compte des motifs patriotiques de notre rsolution et vous donner l'assurance qu'aucune
autre considration n'aurait pu nous dterminer quitter le poste
o votre confiance nous a jusqu'ici nergiquement soutenus. Nous
pouvoir malgr
les votes
:
effet qu'une fausse interprtation des motifs

de notre retraite pt faire croire au pays que nous avons un seul
instant abandonn la doctrine professe par les plus illustres de
ne permettrions pas en
nos prdcesseurs au gouvem|ment de

bctta et
par Jules Ferry,
c'est
la
directement issue du suffrage universel qu'appartiennent

la
et
direction
selon le
gnrale de
mot de
?,
la
politique;
l'ancien Prsident
de dfaire les ministres
et
la
GamChambre
Rpublique, par
la
et liiivant laquelle
du Snat,
le
l'initiative
appartient,
seule
elle
pouvoir de faire
C'est avec l'approbation manifeste
Chambre que nous avons, en
restant jusqu'ici au pom'oir,
affirm cette doctrine; nous la croyons conforme non seulement
de
1h disposition
institutions
la loi constitutionnelle,
mais
l'esprit
mme
des
politiques dans une grande dmocratie qui ne recon-
du suffrage universel. (135).

La Chambre des dputs, aprs cette dclaration, vota l'ordre du
jour suivant
La Chambre affirme nouveau la prpondrance
des lus du suffrage universel et sa rsolution de poursuivre les
nat pas d'autre souverainet que celle
rformes dmocratiques. (136).
Le nouveau cabinet, qui fut constitu ensuite, se prsenta devant

Chambres le 30 avril. Dans sa dclaration il vita de se prononcer d'une faon tranchante sur la question constitutionnelle
c[ui tait en jeu depuis plus de deux mois. Il se plaa sur le terrain
des faits, constatant qu'en fait le concours des deux Chambres
lui tait ncessaire; il affirma cependant la prpondrance dans
11gouvernement de la Chambre des dputs. Voici le passage
La Chambre des .dputs, issue du suffrage universel direct,
exerce une action prpondrante dans la direction gnrale de la
les
politique; mais,
(135) J.
o//.
(136) Ibid.,
du
si
24 avril
p. 730.
elle tient
1S9G. p.
727.
de ses origines
et
de
la
Constitution
LE POUVOIR EXCUTIF
251
il est impossible de lgifrer et de gouconcours du Snat. C'est l une question de fait
des droits incontestables,
Aerner sans
le
La bonne
qui domine et rend inutiles les discussions thoriques.
volont rciproque a suffi jusqu'ici rsoudre toutes les difficul-
que nous faisons appel. (137). Une interpellaimmdiatement adresse au gouvernement la Chambre
La Chambre,
des dputs; elle prit fin par cet ordre du jour
affirmant la souverainet du suffrage universel et approuvant la
dclaration du gouvernement, passe h l'ordre du jour. (138).
ts
c'est h elle
tion fut
Le prcdent qui
lui
dcisif
auquel
rsultat
Mais
rsulte de ce long conflit et de la solution qui
donne est grave incontestablement; mais il

quant la question discute. Le Snat a triomph
montr
s'il
m'nistre.
prtendait
il
dmontr
et
dmission d'un ministre.

pouvoir de faire tomber un
la
ainsi qu'il avait le
n'a point
il
pas
obtenu
n'est
qu'il en avait le droit.
Jamais
les
orateurs, qui dfendaient sa prtendue prrogative, ne sont entrs
dans
la
discussion
ils
premptoires, invoquant
ont toujours
6 de
l'article
procd par affirmations

la
loi
du
constitutionnelle
25 fvrier 1875, sans mme admettre qu'il ft sujet interprtation. La thse oppose, bien qu'en fait le ministre blm par le
Snat se soit
seulement par
la
non
a t affirme dans la priptie finale,
retir,
Chambre des
dputs, mais
mme, quoique dans
des termes adoucis, par la dclaration du nouveau ministre.

Or, rien n'est plus dangereux en matire constitutionnelle que
de confondre
l'autre.
le
De
le
pouvoir avec
le
droit et de conclure
vote de l'impt, n par
ne s'ensuit
de l'un
comme la Chambre des dputs,

cela mme et toujours le pomôir
ce que le Snat,
ayant
de
le
un ministre
se retirer en lui refusant les impts ncessaires aux services
publics. Sans cela il faudrait dire aussi que les Chambres des
Etats-Unis peuvent employer le refus de l'impt pour. forcer le
Prsident changer ses ministres. C'est encore comme si la Chambre des dputs ou le Snat refusaient de voter les fonds ncessaires pour j)ayer une dette de l'Etat reconnue par un jugement
rgulier, sous le prtexte que le libre vote des crdits leur apparrefuser,
il
i)as qu'il ait le
droit de forcer
tient toujours.
La question demeure donc

il
s'agit toujours de savoir si,
d aprs les termes et l'esprit de la Constitution, le 'Snat a le droit
de forcer un ministre h se retirer. Ceux qui lui conseillent
:
d'abandonner ses prtentions sur ce point ne sont peut-tre pas

ses amis les moins sincres et les moins clairA'ovants.
Pour
(137^ J.
(138)
tre complot,
o//.
Ibidem,
ilii
p.
30 avril
7G5.
il
18',i6
fnut
tontofois ajouter quelques renseigne-
(ChombreV
p.
751.
252
ments. Dans la sance du Snat du 30 novembre 1897, une interpellation adresse au garde des Sceaux, sur un fait se rapportant
son ministre, se termina par le vote d'un ordre du jour qui
contenait implicitement un blme contre lui (139). Le garde des
Sceaux donna sa dmission le jour mme. Mais les termes dans

lesquels il la donna montrent que c'est plutt une raison de convenance personnelle que l'obissance une rgle juridique qui dicta
sa dcision (140).
Des actes beaucoup plus graves,

produits depuis lors au Parlement.
dcisifs en apparence, se sont
En
1899, le cabinet prsid par
M. Charles Dupuy, prsentant et dfendant le projet de loi qui

dessaisissait du procs en revision alors pendant devant la Chambre criminelle de la Cour de cassation, pour attribuer la Cour de
cassation tout entire le jugement de ces sortes de causes, dclarait formellement au Snat que le Ministre ne pourrait conserver
la charge et la direction du gouvernement, si le projet de loi
n'tait pas vot par la Haute Assemble, comme il l'avait t par
la Chambre des dputs (141). M. Waldeck-Rousseau, qui combattait le projet, montait alors la tribune pour prendre acte de ces
paroles, comme contenant une reconnaissance formelle du droit
pour le .Snat de faire tomber les ministres par ses votes (142).
Cela parat bien convaincant. En ralit, il y avait l une vritable
confusion
Il
et le
indispensable,
il
comme
la
o//,
(139) J.
La
(140)
considre
qu'il
est,
nos yeux, sans porte.
si le
ministre considre une
que
juge que sans
et doit
en faire
Chambre des
elle
lui est
il
et,
du 1" flcembre 1897 rSnal), p.

date du 30 novembre 1897
1352.
est
Aprs
de
ma
si
le
loi
comme
impossible de gou-
dclaration la
la
dputs,
Chambre Haute
Snat refuse de
la
adresse au Prsident du Conseil

Snat dans la sance de ce jour, je
dignit de vous prier de me permettre de rentrer dans
lettre
dbutait ainsi
le rang.
s'il
peut
verner,
(141)
prcdent
est clair, en effet,
le
et
vote mis par le
Snat, sance du 28 fvrier 1899
(J.
o//.
du
que
29,
p.
211)
Calculez, Messieurs,
gouvernement de demain,
et ici
on m'y a suffisamment convi pour qu'il me soit permis de le faire
je
suis bien forc de dire que le gouvernement qui a l'honneur d'tre devant vous et
qui a particip avec vous ces pnibles et difficiles dbats ne pourrait pas prendre
ce
qu'il
adviendrait du rejet de la
loi,
quel
soit
le
la responsabilit d'un rejet ni d'un retard.

Il (le Prsident du Conseil) a le premier et pour la premire
p. 211
au Snat employ ce moyen de persuasion qui s'appell-'' la question de cfibinff .
Le .Snat semblerait devoir lui savoir gr de rendre ainsi hommage une prrogative
qui compte dans l'autre Chambre des adversaires si rsolus et dans une question
o tant d'obscurit et de tnbres se sont amasses eu point que des rpublicains
parmi les meilleurs suivent, sans s'en apercevoir, la mme voie que leurs adversaires les plus avrs, une dclaration de ce genre serait bien faite pour rassurer
les consciences, car nous imaginons que M. le Prsident du Conseil, attribuant au
"Snat les mmes droits qu' la Chambre, n'usera pas devant lui d'une autre mthode
que devant elle, et qu'il compte faire appel au concours de la majorit des rpu-
(142) Ibid.,
fois
blicains.
253
LE I'OU\Om EXCUTIF
voter,
il
n'a plus qu'
se
Mais
retirer.
est-ce
reconnatre que
le
do faire tomber les ministres
?
Snat a le droit proprement
Angleterre
produire
en
se
pourrait
fait
mme
Le
faon.
En aucune
devant le refus de la Chambre des Lords de voter une loi vitale,
bien que l il soit parfaitement tabli qu'un ministre reste en
fonctions quoiqu'il ait contre lui la majorit de la Chambre Haute.
dit
C'tait
un de ces cas o Royer-Collard admettait en 1816 que
ministre se retirait, bien
contestt alors
qu'il
politique des ministres (143). C'est exactement

refusait de voter le budget
e!
la
le
responsabilit
comme
le
si
Snat
ministre pourrait alors se croire
le
mais cela n'tablirait point,

pour le Snat de renverser les
tre oblig de quitter le pouvoir;
nous
l'avons dit plus haut, le droit
ministres.
Le
en question s'est d'ailleurs reproduit depuis, dans des
fait
circonstances bien significatives.
Le 2 juin 1900, M. Waldeck-
Rousseau, prsident du Conseil, propos d'un projet d'amnistie

prsent par lui et dj vot par la Chambre des dputs, s'expric'est la premire conclusion
Je dclare,
mait en ces termes
que si, soit par voie d'amendeh laquelle je voulais arriver,
ment ou de modification, soit par voie de ngation absolue, on
aboutissait au nant, le gouvernement ne pourrait pas prendre la
responsabilit d'un tel chec, et je me demande quels sont ceux qui,
plus hardis que lui, consentiraient la prendre. (144). Or, tait-ce
l un de ces dbats tians lestfuels un ministre demande une
Chambre, devant laquelle il est politiquement responsable, s'il a
ou non la confiance de la majorit ? En aucune faon. Bien que le
Prsident du Conseil ait dit plus tard qu'il avait pos au Snat la
question de confiance (145), l'expression tait certainement impropre pour dsigner ce qui s'tait pass au Snat, par la bonne raison
que la majorit du Snat, en cette occurrence, et mme les membres de cette majorit qui avaient propos les amendements
:
n'avaient cess de dclarer qu'ils a\aient pleine confiance dans
le
gouvernement. Le Prsident du Conseil le constatait lui-mme

Tous les orateurs rpublicains que se sont succd cette tribune ont apport au gouvernement le tmoignage de leur con:
'(
fiance.
(146).
Dans
(143)
Ci-dfssiii,
I,
p.
229.
I\U)
J.
du
3,
p.
522
n(f.
ces situations, et autres semblables, on est
C'est ainsi quo
M. de Bulow
s'est
retir en juin
1000.
Chambre des
dputs, sance du 18 dcembre 1900 (J. off. du 19. p. 2740'

reproch d'avoir sur celle question pose la question de confiance. On a
publi que je n'ai pas attendu pour le faire d'tre devant cette asscinble et que
lorsqu'au Snat j'ai dfendu le projet du gouvernement, non seulement j'ai dit qu'il
intcpranle de sa politique, mais j'en ai donn les raisons, savoir
faisait partie
(1451
On m'a
qu'il
nous
paraissait
la
trinditioii
ncessaire
d'une
action
plus
active
cl
plus
fcondes
!]m
off.
du
H juin
1000. p. 5??.
M.
le
Prsident du Conseil ajoutait,
il
est vrai
254
en dehors des conventions particulires au gouvernement parlementaire. Le refus, par une assemble lgislative, d'une loi nces-
marche du gouvernement
saire la
un de ces
est
faits
brutaux
en face desquels un ministre se retire ncessairement, par cela
non point
seul 'qu'il est indpendant et
le
simple instrument des
volonts du chef de l'Etat ou des Chambres.
dans
J'interprte
Snat,
mme
le
sens
qu'a
dclaration
la
faite
au
9 novembre 1905, M. Rouvier, prsident du Conseil, au
le
cours de
discussion du projet de
la
sur la
loi
sparation des
Le gouvernement fait appel l'esprit de

sagesse rpublicaine du Snat pour l'aider accomplir cette tche.
11 vous convie. Messieurs, lui donner la force de votre adhsion,
Eglises et de l'Etat
il ne saurait subsister;
et je n'ajouterai qu'un mot,
que l'chec de la loi sur la sparation des Eglises et de l'Etat,
venait se produire devant cette Assemble, marquerait en
sans laquelle
c'est
s'il
mme
temps
la
actuel. (147).
de
fin
Mais
un ministre
occasion,
la
carrire
isol
pleinement reconnu
responsabilit politique envers
du cabinet
dans une autre
ministrielle
est impossible de nier que,
il
le
Snat.
Dans
et
affirm
sa
sance du 10 juin
la
1904, M. le gnral Andr, rpondant une interpellation, y disait

Dans cette question, j'estime... que la responsabilit ministrielle
est
engage
dcider
si
et ce
sera vous.
Messieurs, qu'il appartiendra de
cette responsabilit doit avoir
contester qu'on puisse compter
j'oserai
une sanction.
(148).
Mais
comme un
prcdent cet
nature mme de
acte isol d'un ministre de la guerre qwi, par la
probablement pas familier avec la doctrine

pour engager sur ce point le
gouvernement; dans tous les cas, il s'agit l seulement de la responsabilit individuelle et non de la responsabilit collective.
ses fonctions, n'tait
constitutionnelle et n'avait pas qualit
L'anne 1908 a apport un nouveau prcdent sur la nature

il faut aussi
nous expliquer. Dans la sance du 26 juin
1908, M. Clemenceau, prsident du Conseil, pour obtenir le vote du
projet de loi sur le rachat du rseau des chemins de fer de la com-
duquel
pagnie de l'Ouest, a pos devant
Je
le
Snat
la
demande un peu plus de confiance encore
leur
question de confiance
qu'ils
ne
en
lui
(Sourires). Je voudrais qu'ils fussent bien assurs qu'avant de s'arrter
montr
une propo-
ont
sition, le gouvernement a examin toutes les autres, que sa proccupation a t do

ne se placer ni au del, ni en de de ce qui est tout la fois possible et ncessaire.
M. Milliard, soutenant un amendement, dclarait (p. 524)
Il n'est pas
vrai que notre proposition soit
un blme contre
le
ministre
M. Maxime Lecomte
l'amendement que j'avais
,
et
J'ai tout l'heure retir

la tribune fp. 528)
dvelopp cette tribune. Je l'ai fait, comme on l'a dit ici mme, par dfrence
pour M. le Prsident du Conseil ei aussi et surtout par dfrence pour l'union des
disait
rpublicains.
(147)
J.
off.
<\m
J.
nff
du
du
10
11
novombm, Dh.
juin,
jmrl fSnat\ p. 1291.

Db. pari, Snat, p. 1582.
255
LE POUVOIR EXCUTIF
termes en apparence les plus explicit(^s (149). On peut

mme constater celte occasion que quelques-uns de ceux qui
revendiquent pour le Snat le droit de faire tomber des ministres
eu leur retirant sa' confiance estimaient que, nanmoins, le Gou-
dans
les
le Snat du
dcoule
lequel
confiance,
de
question
la
poser
droit rciproque de
dans
ce
clair
que,
il
est
Mais
thse
cette
(150).
de
ncessairement
gouverneau
propre
confiance
question
de
point
la
n'tait
cas, ce
ment de cabinet qui tait pose. Celle-ci se pose en effet lorsque le
gouvernement est interpell principalement sur la politique gn-
vernement ne devait point user trop souvent devant
ou lorsque le ministre veut faire voter un projet qui n'est

pas d'importance vitale pour lui, mais auquel il tient beaucoup.
Au mois de juin 1908, la situation tait toute diffrente. Le rapporteur de la Commission qui proposait le rejet du projet du
rale
mme
rachat dclarait en
gouvernement
temps
qu'il
ne voulait point affaiblir le

Le prsident du
et qu'il avait confiance en lui (151).
Conseil constatait aussi qu'un certain nombre, tout au moins de

ceux qui voteraient contre le cabinet, avaient confiance en lui (152),
et
la
il
admettait que
Snat devait se dcider uniquement d'aprs
le
Mais
valeur du projet en lui-mme (153).
tellement important au Gouvernement,
il
tenait
le
une
projet semblait
telle
place dans
son programme, que, s'il n'en obtenait pas le vote, il lui tait
impossible de rester au pouvoir. Le prsident du Conseil traduisait
Ainsi, lorsque vous vous
nettement les choses lorsqu'il disait
plaignez que je pose la question de confiance, je ne puis m'empcher de vous dire elle se pose toute seule. (154). C'est en effet
la seule attitude que tout Gouvernement peut prendre devant une
:
Voulez-vous me
M. le Prsident du Conseil.
manifest cette autorit abusive ? Parce que je pose la question
de confiance ? Est-ce donc la premire fois ?
(150) Le journal Le Temps du mercredi 24 juin 1908, La question de confiance devant
Il n'est crit nulle part dans la Constitution que la Chamb.-e des
le Snat
du
quand
(149) J. o//.
dire o el
27,
Snat, p. 849
j'ai
seule le privilge de renverser les ministres. Toutefois, il serait peu

conforme au rle spcial du Snat dans la Constitution, que les gouvernements prissent
l'habitude de poser devant la Hnule Assembler, sur le vole de certaines lois, la
dputs a
question de confiance.
(151) J.
ol[.,
l'affaiblir...;
projet.
p. 837
pour
>
Nous ne voulons
montrer
notre
bonne
ni
crer de difficults au gouvernement, ni
volont,
nous
allons
voter
l'urgence
lu
^1
'
Et maintenant, mon cher monsieur Prevet (le rapporteur',
(152) J. off-, p. 837
vous venez nous offrir bnvolement voire confiance pour faire le contraire de ce
" Il y a des hommes qui vont voler contre le
P. 841
que nous voulons faire...
gouvernement et qui seraiont dsireux de le maintenir au pouvoir. Cf. J. off. du
:
>i
13 juillet
(153)
J.
1909,
o//.,
Snat, p. 2010.
p.
836
^f.
le
rapporteur dr
Vous savez comme moi, monsieur
In
Commission des chemins de
fer.
Prsident du Conseil, qu'il y a ou des poques

M. le Prsident du Conseil. -~
o la question aurait t tranche plus facilement.
Je croyais que le Snat se prononait sur la question elle-mme.
(154) J. off.,
p. 840.
1^
256
Chambre
e.
lgislative avec laquelle
parole, lors
la
devant
elle.
mme
il
qu'il n'est
.Mais ce n"est
pas
est en contact, o il a l'entre

pas responsable politiquement
l Tapplicatioii
des rgles spciales
gouvernement de cabinet.
[Le vote mis par le Snat, dans sa sance du 18 mars 1913, a
eu le double effet de renverser le ministre Briand et de repousser
di.
la reprsentation proportionnelle;
publique
toute l'attention
et
l'a
le second de ces effets a attir

dtourne du premier; en sorte
que, ni au Parlement, ni dans la presse, aucune remarque n'a t

faite cette
occasion sur
droit
le
du Snat de renverser
les cabi-
Chambre des dputs du 27 f^ rier

M. Briand reprochait au ministre de MM. Doumergue et
nets (155).
1914,
Dans
la
sance de
la
Caillaux de n'avoir pas donn sa dmission lorsque le Snat avait

repouss l'impt sur la rente, alors que le ministre prcdent de
M. Barthou avait abandonn le pouvoir parce que la Chambre
avait mis un vote favorable cet impt. Il affirmait le devoir de
poser la question de confiance devant le Snat

triompher l'opinidn dominante la Chambre des dputs. Dans sa riposte, le ministre des Finances, M. Caillaux, qui
tait plus particulirement vis, s'abstint de se dfendre en invoquant la prtendue infriorit du Snat en matire politique.
Notre problme semble donc de plus en plus tomber au rang de
tout cabinet de
pour
faire
question d'cole.]
VI
La
responsabilit pnale
des ministres, plus ancienne et plus
rpandue dans les constitutions modernes que leur responsabilit

pohtique (156), se conserve en droit ct de la responsabilit politique dans les pays qui pratiquent le gouvernement parlementaire. Elle est inscrite dans l'article 12, deuxime alina, de la loi
constitutionnelle du 16 jifillet 1875
Les ministres peuvent tre
mis en accusation par la Chambre des dputs pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions. En ce cas, ils sont jugs
par le Snat. Ce 'texte fait natre deux questions importantes.
La premire est classique: elle est analogue celle qui a t
examine relativement la responsabilit du Prsident de la Rpublique en cas de haute trahison (157). Il s'agit de savoir ce qu'il
faut entendre par les mots crimes commis dans Vexercicc de leurs
:
Joseph Barthlmy, Les rsistances du ^n({l, Revue du droit public.

M. Briand avait pos la question de cabinet en ces termes J'ai
le droit de conclure que, si vous ne voulez pas adhrer Tinvifalion que je rous
fais, c'est que vous ne voulez plus de ce gouvernement. Alors, il est temps qu'il s'en
aille.
Sance du 18 mars 1913, J. off.Db. pari., Scnal, p. 108."!
"(155) [\^
1913,
no
2,
p. 371.
>i
(156)
Ci-dessus,
I,
p.
(157)
Ci-dessus,
p.
204
142
et
et
suiv.
suiv.
LE POUVOIU EXECUTIF
Deux
fonctions.
leurs,
interprtations sont possibles, qui rpondent, d'ail-
deux systmes
201
distincts
texte actuel ne s'est nullement
le
adopts
alternativement
les Constitutions franaises; la difficult vient
prononc
dans
justement de ce que
pour
ni
l'une ni
pour
l'autre.
D'aprs une premire interprtation, le mot crimes, quoique

dans un sens large, en ce que certainement il ne comprend
a)
pris
ici
crimes proprement dits, mais aussi les dlits,

que des infractions prvues et punies
cependant
ne dsignerait
par le Code pnal ou par des lois pnales spciales. Par suite,
pour que l'accusation pt tre intente et une condamnation prononce, il faudrait ncessairement que le fait reproch au ministre
pt rentrer sous une incrimination contenue dans la loi pnale;
i!
faudrait qu'il ft expressment prvu et puni par un texte de
pas seulement
les
notre droit pnal. Cette interprtation s'appuie sur
le
principe de
droit criminel et constitutionnel la fois, inscrit dans la Dclara-
l'homme
tion des droits de
l'adage
Nulla
pna
et
du citoyen
(art. 8) et
qui se ramne
sine lege (158). Cette solution, en effet, fut
expressment adopte par les constitutions et par les lois de la

Rvolution. La loi du 27 avril-25 mai 1791 relative l'organisation du ministre, aprs avoir dtermin dans son article 29 les
dont les ministres taient responsables
faits
lit
tait alors
purement pnale),
ajoutait,
(et
art.
leur responsabi-
31
Les
dlits
des ministres, les rparations et les peines qui pourront tre pro-
nonces contre
les ministres coupables seront dtermins dans le

Sous l'empire de la Constitution de l'an III, la loi
du 10 Aendmiaire an IV sur l'organisation du ministre posait la
mme rgle dans des termes presque identiques (159). C'est dans
le mme sens que, d'aprs le snatus-consulte du 28 floral an XII
(art. 130), la Haute Cour impriale, devant laquelle les ministres
pouvaient tre accuss, ne devait prononcer que des peines portes par le Code pnal . C'tait le systme que la Constitution
d.; J848 appliquait la responsabilit pnale du Prsident de la
Rpublique (160); il devait s'appliquer aussi c celle dos ministres,
puisque le principe de l'une et de l'autre responsabilit se trouvait
dans la mme disposition (161). [C'est enfin rinterprtnfion qui
parat commande par l'article 10 de la loi du 5 janvier lOlS. sur
Code pnal.
'158)
p. '205.
Ci-dessus,
Les dlits des ministro*. lf>s rparations et les peines qui pourront
prononces contre les ministres coupatiles sont dtermine? dans le Code pnal, b
(160) Art. 100
Le Prsident de la Rpublique n'est justiciable que de la Haute
Cour de justice. Il ne peut, l'excrplion du cas prvu par l'article 6.9. tre poursuivi
que sur l'accusation de l'Assemble nationale et prour crimes et dlits qui ont t
dtermins par la loi. L'article 68 prvoyait le cas o le Prsident dissolvait
(159) Art.
11
Ire
prorogeait l'.'Vssomble lgislative.

^61) Art. 67. ci-dessus.
E.
T. 11.
p.
232.
17
258
procdure devant la Haute Cour contre le Prsident de la Repu

blique ou les ministres pour crimes commis dans l'exercice de
Les dispositions du Code
leurs fonctions, article ainsi conu
d'instruction criminelle ainsi que toutes les dispositions de lu loi
Is
1889 non contraires la prsente loi sont applicables

Snat constitu en Cour de justice pour juger le Prsident de la Rpublique ou les ministres mis en accusation par la
Chambre des dputs. Or, l'article 23 de la loi de 1889, sur la
procdure devant la Haute Cour contre tout individu accus d'attentat la srel de l'Etat, dclare-: Les dispositions pnales rela-
du 10
avril
devant
tives
le
au
fait
qu'il
Ces
articles,
lieu,
dont l'accus sera dclar coupable combines, s'il

l'article 463 du Code pnal, seront appliques
avec
y a
sans
appartienne au Snat d'y substituer de moindres peines.

dit-on,
lient la
Cour comme
ils
lieraient tout autre
dfendue par le procureur gndans le premier rquisitoire prononc le 28 janvier 1918 devant
la Haute Cour contre un ancien ministre mi's, sur sa demande, en
accusation pour intelligences avec l'ennemi (163)].
b) On peut* soutenir, au contraire, que la Chambre des dputs
peut mettre en accusation les ministres, et que le Snat peut les
condamner, non seulement pour des crimes ou dlits prvus et
punis par la loi pnale, mais pour de simples fautes, pour le
mauvais usage d'un pouvoir autoris par la loi (164). La responsabilit, disait Benjamin Constant, dans son Ecrit sur la responsabilit des ministres (1814-1818), ne porte que sur le mauvais
usage d'un pouvoir lgal. Ainsi une guerre injuste ou une guerre
mal dirige, un trait de paix dont les sacrifices n'auraient pas
t commands imprieusement par les circonstances, de mauvaises oprations de finances, l'introduction de fomnes dfectueuses ou dangereuses dans l'administration de la justice, enfin tout
emploi du pouvoir qui, bien qu'autoris par la loi, serait funeste
triburial (162). Telle est l'opinion
ral
Haute Cour, 28 janvier 1918 et 6 aot

Malvy, S., 1920, 2, 33;
cf. Duguit, L'arrt du Snat dans l'affaire Malvy,
Bev. polit, et parlcm. du 10 aot 1919, p. 137.]
L'article 12 de la loi
(163) [Le procureur gnral formulait ainsi sa doctrine
constitutionnelle de 187.5 donne la Chambre des dputs la facult et non l'obligation
pour les crimes commis dans l'exercice de
de mettre les ministres en accusation
il
faut non pas un fait
leurs fonctions. La condition est nettement dtermine
quelconque, apprci comme criminel en dehors ijime de ceux prvus par la loi
pnale; il faut un crime. Ce mot seul, sans autre formule, ns peut s'entendre que
dans un sens lgal; c'est ncessairement un des actes qualifis crimes par la loi
pnale; l'tendre serait contraire toutes les rgles du droit pnal qui exige pour
l'application des textes le sens le plus strict et n'admet aucune extension. Et aprs
avoir ajout que l'interprtation juridique du texte constitutionnel tait confirme
a II rsulte de celte disposition de loi
par l'art. 23 de la loi de 1889, il concluait
qu'il faut ncessairement un texte pnal pour tablir le crime et justifier la peine.
Benjamin Constant, Cours de politique constitutionnelle, dit. Laboulaye,
(164)
(162)
[V. note du professeur Chavegrin, soiis
1918,, aff.
t.
II,
386.-
ce
'
LE POUVOIR EXCUTIF
'
nation ou vexatoire pour les citoyens, sans tre exig par
la
l'intrt public;
sont les objets sur lesquels la responsabilit
tels
tend son empire.
que
259
Le clbre publiciste soutenait
(165).
mme
c'taient l les seuls faits sur lesquels pt porter la responsa-
bilit pnale propre aux ministres, celle qui donne lieu une
mise en accusation intente par la Chambre des dputs devant la
Chambre Haute les dlits proprement dits, c'est--dire les infractions prvues et punies par la loi pnale, dont ils se seraient
rendus coupables, de\raient toujours, selon lui, tre dfrs aux
:
tribunaux ordinaires (166). Cette dernire affirmation contient une

exagration manifeste et' ne saurait srieusement tre maintenue
aujourd'hui, mais
thse principale conserve toute sa valeur.
la
Cette interprtation suppose que le Snat, comptent pour dter-
miner
la
Constant
implique
la
mme
punissables,
faits
les
dterminer
aurait
pleins
aussi
peine appliquer. C'est ce que
La nature de
la loi
sur
dit
pouvoirs
pour
encore Benjamin
la responsabilit ministrielle
du droit d'appliquer et
Aujourd'hui seulement la peine
ncessit d'investir les juges
de choisir
la peine. (167).
de mort ne pourrait tre prononce, car
elle a t abolie
en matire
politique par la Constitution de 1848 (168).
Ce systme a pour
lui la tradition
anglaise
que sou-
c'est ainsi
vent Yimpeachment tait pratiqu aux xvii et xviii^ sicles (169).

En France, il a t expressment inscrit dans l'Acte additionnel
ht
Constitution de l'Empire du 22 avril 1815, dont, on
jamin Constant
a t
est le principal
appliqu en 1830 dans
bien que
de
le texte
la
le
le sait,
Charte ft plutt contraire. La Charte de
1814, en effet, aprs avoir dit (art. 45)
La Chambre des dpu-
ts a le droit d'accuser les ministres et de les traduire
Chambre des
art.
56)
pairs
qui,
seule,
a celui de les juger,
peuvent tre accuss que pour
Ils ne
Ben-
auteur (170). C'est ce systme qui

procs des ministres de Charles X,
fait
devant
la
ajoutait
de trahison
raisonnement en vertu duquel les ministres ayant des

initiative tendue doivent tre exposs une responsavaudrait pour tous les fonctionnaires d'un
bilit plus lourde que les autres citoyens
rang lev (souverneurs de colonies, prfets, gnraux, etc.^, et cependant ces fonctionnaires ne soitt pas soustraits au. Code pnal commun. Chavegrin, S., 1920, 2, 33.]
(166) Ibidem, p. 386.
(167) Cours de politique constitutionnelle, t. II. p. 421.
(1G5)
Ibidem,
p.
(168)
Ci-dessus,
I,
[Le
405.
fonctions importantes
p.
et
une
581.
[Mais il faut replacer les inslitufions dans leur cadre historique la pratique de Vimpearhmcnt s'est dveloppe en un temps o tait en vigueur, en
Angleterre comme chez nous, le principe des pcims arbitraires. Prof. Chavegrin,
note au S., 1920, 2, 33.]
Tout ministre, tout commandant d'arme de terre ou de mer peut
(170) Art. 14
tre accus par la Chambre des reprsentants et jug par la Chambre di^s pairs
.\rl. 42
k la Chambre
pour avoir compromis la sret ou l'honneur de la nation.
des pairs, en ce cas, exerce, soit pour caractriser le dlit, soil potir infliger la
peine, un pouvoir discrtionnaire.
(169) Ci-dessus,
I,
p. 447.
260
OU de concussion; des
particulires spcifieront cette nature
lois
de dlits et en dtermineront la poursuite. Or, les lois ainsi

annonces n'avaient pas t promulgues. La poursuite fut inten-
nanmoins et aboutit une clbre condamnation (171-172).

De nos jours, et sous l'empire des lois constitutionnelles de
te
1875, la
mme
solution a t soutenue la
sance du 13 mars 1879.
Chambre des dputs
propopar la commission que la Chambre avait chi''ge

de faire une enqute sur les lections des 14 et 28 oclon-ê \h~l.
Cette commission, par l'organe -de son rapporteur, M. iirissbn,
demandait la Chambre de mettre en accusation devant le
Snat, pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, les
membres du Cabinet du 17 mai 1877, prsid par M. le duc de
Broglie, et du ministre du 23 novembre 1877, prsid par M. de
Rochebouet . Le rapporteur se prononait nettemo.ut pour la
seconde interprtation (173) et il soutint cette thse devant la Chambre avec une force plus grande encore (174). Elle ne fut iir^me pas
srieusement conteste, les raisons qui furent donnes po'ir l'carter la mise en accusation tant empruntes un tout autre ordre
d'ides. La Chambre des dputs, en repoussant la mise en accu-
dans
la
Il
s'agissait d'une grave
sition prsente
sation par 317 voix contre 159, n'a donc pas rsolu la question,
qu-i restait
entire.
(171) [Le pouvoir discrtionnaire de la Haute Cour s'exera cependant au profil

des accuss, en attnuant la peine. Chavegrin, loc. cit.]
(172) C'est le systme que la Constitution belge de 1831 contient, lgrement attnu,
comme rgime transitoire jusqu' ce qu'il ait t vol une loi sur la responsabilit
mmistrielle, art. 131
Jusqu' ce
qu'il
soit
pourvu par une
loi, la
Chambre des
reprsentants aura un pouvoir discrtionnaire pour accuser un ministre, et la Cour

de cassation po'ir le juger en caractrisant le dlit et en dterminant la peine.
Nanmoins, la peine ne pourra excder celle de la rclusion, sans prjudice des

cas expressment prvus par les lois pnales. Ce qu'il y a mme de trs remarquable ici, c'est que ce pouvoir arbitraire est accord, pour le jugement, un
corps judiciaire. Il faut ajouter que la loi annonce sur la responsabilit ministrielle n'ayant pas t faite, ce systme subsiste toujours en Belgique. Dareste, Les
Constitutions modernes,
t.
11^,
86.
p.
Rapport de M. Brisson, Annales
lgislatives, 1879, proiels de loi, etc., p. 34

en outre, incontestable, en principe, que la responsabilit judiciaire d'un
ministre se trouve encore encourue toutes les fois qu'il fait, mme en dehors des
quîfications de la loi pnales, un abus criminel du pouvoir qui lui est confi.
(173)
II
Un
est,
ministre trahit, l'Etat,
disait
Benjamin Constant,
dtriment de l'Etat son autorit lgale.

accusations pour crimes de trahison.
toutes les
fois
qu'il
exerce au
Telle a toujours t la base principale
des
13 mars 1879, Annales lgislatives, 1879, t. III, p. 186

Conspirer
Rpublique, cela constitue d'abord le crime de trahison, c'est--dire une
accusation qui, sans doute, n'a pas sa place dans le Code pnal, mais duquel toutes
de la politique librale, Benjamin Constant, Clausel de Coussergues,
'.es illustration'^
(174)
Sance du
contre la
Labbey de Pompiorre, Villemain,
M.
duc de Broglie, le pre, ont dit

Oui, ces grands crivains et
ces grands orateurs ont dit que, dans tout dbat sur ime mise en accusation, les assem
aussi bien la Chambre d'accusation que la Chambre de
bles exeraient la fois
le pouvoir de lgislateurs et le pouvoir de juges, qu'elles qualifiaient le
jugement
crime en mme temps qu'elles dictaient la peine.
qu'elle tait
dans
le
et
enfin
le
droit de toute assemble politique.
POUVOIR EXCUTIF
Li;
261
[La question a au contraire t rsolue en ce sens par l'arrt de

Haute Cour du 6 aot 1918, conformment aux traditions du
la
gouvernement parlementaire, et au second rquisitoire du procureur gnral en date du 2 aot 1918. En effet, l'ancien mini3ire
accus a t acquitt- du chef de trahison, mais condamn pour
forfaiture; or, la Cour a qualifi de forfaiture des faits non vi^s
par les articles 166-167 du Code pnal et les a punis du bannissement que ne prvoient pas ces textes, en cartant la dgradation
civique qui, au contraire, est applique par l'article 167. La Cour
n'a pas invoqu ces articles; elle a simplement affirm son pouvoir souverain de crer
le
crime
peine (175).]
et la
Voil les deux solutions entre lesquelles

choisir,
il faut ncessairement
que j'ai propose pour la
Rpublique ne se conoit plus
car la solution intermdiaire
responsabilit du Prsident de la
ici.
Elle consiste dclarer,
lui
comme
reproch
on se
le
rappelle, que, lorsque le
haute trahison, ne tombe pas sous un
Snat ne peut prononcer contre
cle de la loi pnale, le
fait,
arti-
lui d'autre
peine que la dchance. Mais les ministres sont essentiellement
amovibles,
et la responsabilit pnale ne peut gure tre invoque contre eux que lorsque la responsabilit politique a dj
produit son effet et les a renverss du pouvoir.
Entre les deux solutions, il est permis d'hsiter. C'est la seconde

cependant qui me parat devoir tre adopte. .La premire est
conforme aux principes essentiels de notre droit pnal. Mais je
remarque que toutes les Constitutions franaises, sous l'empiredesquelles elle a t applique (sauf peut-tre le snatus-consulte
d
28 floral an XII), ont dfr les ministres accuss une
Haute Cour de justice ayant un caractre plus judiciaire que politique, compose de magistrats et de jurs. Au contraire, les
Constitutions qui ont adopt l'autre solution (droit anglais. Chartes
1
de 1814 1830, Acte additionnel de 1815) ont dfr les accuss
une assemble politique (Chambre des Lords, Cour des pairs,

Or. c'est ce qu'ont fait aussi nos lois constitutionnelles
de 1875. Elles ont marqu par l que, dans ce cas, le jugement
du Snat, bien que pouvant aboutir une condamnation pnale,
devait tre avant tout un jugement politique et que les actes
Snal).
des ministres devaient, en toute justice, bien entendu, tre jugs

ici
comme
aujourd'hui
des
de
actes
l'article
politiques.
10
de
la
[D'ailleurs,
loi
du
l'argument
tir
1918
sur
janvier
procdure de mise en accusation du Prsident de la Rpubliqu*^ pt (]p^ mini'lrp'. rPn\ovnnt la lî dn 10 n\ril 1880 ?ur la
In
(175^ [' Allpndu,

souverain qu'elle
et de dterminer
qu'il appartient la Cour de justice, usant dn pon\.)ir

de l'article 12 de la loi du 16 juillet 1875... de qnalifi'î le fait
dit l'arrt.
lient
la
peine...
y]
262
procdure du jugement des attentats commis par tout individu

contre la sret de l'Etat, n'est d'aucun poids en la matire. L'article 23 n'intresse que le cas dans lequel le crime poursuivi,
savoir l'attentat, est prvu et puni par le Code pnal. Il n'a eu
pour but, comme l'indiquait le rapporteur d la loi, M. Morellet,
au Snat (176), que de supprinier le droit, exerc par la Haute
Cour dans plusieurs cas (177), de modrer les peines 'lgales en

dehors de l'chelle prvue par le rgime lgal des circonstances
attnuantes, sorte de droit de grce exerc par la Cour empitant sur les attributions de l'Excutif et qui n'tait plus justifi
rforme de l'article 463 du Code pnal. Mais cet article 23 n'intresse que le crime lgalement dfini et puni de l'attentat,- pour lequel il ne peut s'agir d'une incrimination en dehors
de la loi pnale. Il demeure tranger au pouvoir discrtionnaire
de la Cour de crer le crime et la peine applicable au ministre,
depuis
la
pouvoir sans lequel les fautes les plus graves des membres du
gouvernement chappant une' dfinition lgale demeureraient
impunies. Ce pouvoir, la loi de 1918 n'y a pas touch; le renvoi
de cette loi de procdure cette autre loi de procdure de 1889
ne vise que l'application de rgles de procdure et non la question de fond, celle des prrogatives de la
Cour
(178).]
Lorsque l'acte accompli par le ministre dans l'exercice de ses

fonctions tombe sous le coup de la loi pnale, constitue un crime
ou dlit proprement dit, prvu et puni par la loi, une autre question se pose. Il s'agit de savoir si la procdure indique par l'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 doit ncessairement tre suivie; si le ministre ne pourra tre poursuivi et mis
en accusation que par la Chambre des dputs et ne pourra tre
jug que par le Snat; ou si les tribunaux ordinaires restent comptents et la procdure ordinaire admissible, le ministre pouvant
aussi tre poursuivi par le ministre public et dfr la cour
d'assises ou au tribunal de police correctionnelle. Les deux thses
ont t soutenues devant la Chambre des dputs dans la sance
du 16 novembre 1880, l'une par M. Ribot, l'autre par M. AllainTarg (179), mais la seconde parat certaine
elle est commande
la fois par les principes et par les textes. En principe,-les ministres sont soumis, comme les autres citoyens, aux lois criminelles,
soit quant au fond, soit quant la procdure; il faudrait un texte
:
Lois ann., 1890, p. 617.]

aff. Kergolay, 1830; aff. Teste, 1847.]
L'a{laire Malvy et le pouvoir souverain du Snat comme Haute(178) [Cf. Roux
Cour de iuslice, Bev. polit, et parlem., 1918, t. 97, p. 266. Contra Chavegrin, loc. cit.,
L'arrt du Snat dars l'al(aire Malvy, Rev. pol. et pari., 10 aot 1919,
et Dguit
(176) [V.
(177)
S.,
[Affaire Mazian, 1821;

:
t.
C,
p.
(179) J.
137.]
o//.
du
17
novembre
1880,
p.
1162.
LE POUVOIR EXCUTIF
prcis
pour
les
soustraire
263
aux rgles contenues dans
le
Code
d'instruction criminelle. Or, l'article 12 de la loi du 10 juillet 1875

dil simplement qu'ils peuvent, pour crimes commis dans l'exercice
de leurs fonctions, tre accuss par le Chambre des dputs, et

que, en ce cas, ils sont jugs par le Snat. Cela n'est point impratif et implique une alternative. La dmonstration davient pres-
que vidente si l'on rapproche de cette disposition le premier

alina, du mme article 12, d'aprs lequel le Prsident de la
Rpublique ne peut tre mis en accusation que par la Chambre
des dputs et ne peut tre jug que par le Snat . L'opposition
marque des deux alinas en dtermine le sens incontestable.
Aujourd'hui il y a sur ce point une dcision judiciaire. La Chambre des mises en accusation de la Cour de Paris, par arrt du
fvrier 1893, a renvoy un ancien ministre devant la Cour d'assises pour faits de corruption relatifs ses fonctions, et l'arrt
"/
dfr la
Cour de cassation
n'a pas t cass (180).
Lorsqu'il s'agit de faire dcrter par la
Chambre des dputs
la
mise en accusation d'un ministre, ou plutt d'un ancien ministre,

elle s'est pose en fait
devant le Snat, la question se pose
de savoir si la proposition doit ncessairement et spontanment
maner de la Chambre, ou si elle peut aussi tre faite par le gouvernement. Dans la sance du 5 juin 1899, le Prsident donnait
lecture d'une lettre du garde des Sceaux, dans laquelle celui-ci
signalait une prsomption de crime contre un ancien ministre et
qui se terminait ainsi
Le fait dont l'existence est ainsi constate la charge d'un ancien ministre par l'arrt de la Cour parat
tomber sous le coup des articles 114 et suivants du Code pnal.
D'autre part, l'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet
1875 dispose, 2
ls ministres peuvent tre mis en accusation
pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions; en ce cas,
ils sont jugs par le Snat.
Dans ces conditions, le gouvernement a l'honneur de vous demander de saisir la Chambre laquelle
il
appartient,
y a
conformment
lieu renvoi
devant
le
l'article 12 susvis,
Snat. (181).
la tribune pour contester cette
moment,
dit-il,
d'une prrogative de
procdure.
la
de dcider
M. Ribol monta
Il
Chambre. M.
s'agit
le
s'il
aussitt
en ce
Prsident
Chambre criminelle du 24 fvrier 1893 (S., 1893, 1, 217).

du G, Doc. par/., p. 1574.
La lettre prcite du garde des Sceaux me
parat contenir une premire irrgularit, qui n'a pas t releve l Chambre. En
admettant que l'initiative en question pt appartenir au gouvernement, ce droit
politique, comme tous ceux qui lui reviennent, aurait d tre exerc par le Prsident de la Rpublique, dans nn acte de lui contresign par un ministre. En droit,
moins d'un texte de loi prcis (ci-dessus, p. 221, note 54). le goucernement n'a
point des droits propres; il consiste simplement diriger l'e.xercice, avec la responsatilil ministrielle, des droits confrs par la Constitution au Prsident de .a
(180)
Arrt de rejet de la
(181) J. o[[.
Rpublique.
264
annonait tout l'heure que la lettre de M. le garde des Sceaux

je ne crois pas qu'il
allait tre renvoye aux bureaux; eh bien
raison bien simple,
par
une
et
cela
procdure,
cette
lieu
ait
y
!
mettre en
ministre,
Et
prennent
de
mouvement la procdure de mise en accusation d'un

La Chambre, devant laquelle les ministres sont responmais
sables, a le droit,
sation.
au gouvernement de provoquer,
n'appartient pas
qu'il
c'est
elle seule a le droit,
de les mettre en accu-
Que pourraient faire les bureaux s'ils

d'une demande de mise en accusation ? C'est
ajoutait
il
l'initiative
gouvernement qui aura mis en accusation ses prdcesseurs. Il n'en a pas le droit. Quand une proposition aura t faite,
elle sera discute, renvoye aux bureaux, mais elle sera renvoye
comme un acte de l'initiative parlementaire, non pas comme un
acte du gouvernement. (182).. La Chambre d'ailleurs n'a pas
tranch la question. Pour l'viter, un certain nombre de dputs
avaient form, dans le mme sens, une demande de mise en accusaalors le
tion
(183),
dbat se termina par
et le
le
vote d'une proposition
d'ajournement (184).
Il
me
M. Ribot dfendait
parat certain que
doctrine
la vritable
La mise en accusation des ministres devant le

une prrogative de la Chambre, et n'appartient qu'
constitutionnelle.
Snat est
elle.
comme
Elle a toujours t envisage
laire de la responsabilit ministrielle,
la
sanction et
que seule
en jeu. Jadis elles se confondaient; cela est
si
la
le
corol-
Chambre met
vrai que c'est par
voie d'interprtation qu'on a fait sortir la responsabilit politique
des articles de
ponsabilit
Charte de 1814 qui visaient seulement
la
pnale.
la
res-
mise en accusation n'a point du tout
Cette
pour but de mettre en mouvement et d'exercer l'action pnale

drivant du droit commun; elle a pour but essentiel de rendre
efficace, par une mesure extrme, la responsabilit ministrielle.
Ce qui. le montre bien, c'est que cette accusation est soutenue
devant le Snat par des commissaires de la Chambre et non par
un membre du ministre public (185). Cela est en quelque sorte
vident,
si
l'on
adopte l'opinion d'aprs laquelle l'accusation peut
(184)
of[. du 6, Db. pari.,

Ibidem, p. 1577.
Ibidem, p. 1579.
(185)
Voyez ce qui
(182} J.
(183)
Georges Bel, De
la
p.
>575.
se passa en 1830, lors
du procs des ministres de Charles X.
responsabilit pnale des ministres (thse de doctorat),
p. 182
Un
orateur soutint qu'il serait absolument contraire tous les principes du droit
criminel que le procureur du roi ne ft pas reprsent l'audience. Il proposait
d'adjoindre un magistrat du parquet aux commissaires de la
Le prsident Pasquier
intervint.
Il
montra
Chambre
des
dputs.
danger qu'il y aurait dans l'expdient

procureur du roi nelait point d'accord
le
propos. Ouarriverait-il, en effet, si le

avec les commissaires ? En fin de compte la Chambre des Pairs ratifia la rsolutiofl
de la Chambre des dputs.
[Voyez cependant la loi du 5 janvier 1918, ci-des-
sous,
ch.
VI.]
LE POUVOIR EXCUTIF
intente
tre
prvus par
et
la
265
condamnation intervenir pour des
la loi pnale.
Cela est vrai encore lorsque
la
faits
non
poursuite
Tout ce que pourrait faire l'audans ce dernier cas, ce serait de' poursuivre devant
les tribunaux ordinaires, dont nous avons montr la comptence
parallle, et, si l'ancien ministre fait encore partie du Parlement
e est couvert par l'immunit parlementaire, dposer une demande
vise des incriminations lgales.

torit judiciaire
de poursuites devant la Chambre laquelle il

Mais au mois de juin 1899, dans sa lettre adresse
au Prsident de la Chambre, le garde des Sceaux avait fait tout
autre chose (186). [Ainsi dans l'affaire prcite d'un ministre
demandant sa mise en accusation la Chambre, un dput, la
sance du 28 novembre 1917, ayant demand l'avis du gouverne La Chambre
ment, reut cette rponse du Prsident du Conseil
exerce une prrogative qui lui est propre. Elle a le privilge, elle
a le droit de mettre un ministre ou un ancien ministre en accusation; c'est sa prrogative, je n'ai pas intervenir. (187). Le
gouvernement doit si bien tre tenu l'cart de toute la procdure que les ministres snateurs ne peuvent participer aux dlibrations de la Haute Cour et voter sur la culpabilit (1. 10 avril
en
autorisation
appartient.
1889, art. 27-30) (188).]
VII
La
responsabilit des ministres peut encore tre civile, c'est--
Elle suppose toujours un acte illicite, illgal,

accompli par eux; mais deux situations bie^^ distinctes doivent
tre examines.
Dans la premire, c'est un simple particulier qui a t ls par
l'acte du ministre. On se demande s'il pourra agir en dommages
et intrts. Nous savons que, d'aprs le droit anglais, rien n'em-
dire
pcuniaire.
pche ou n'entrave de semblables poursuites (189). Mais, en

France, l'esprit du droit public, spcialement du droit de la Rvolution, a t de les carter, ou plutt de ne leur livrer passage
que lorsque la Chambre populaire avait elle-mme intent ou
(186)
On
membres de
peut
la
ou plusieurs ministres
ministre
se demander seulement si un
Chambre des dputs ne pourraient point en leur nom personnel, en
que dputs, dposer une proposition de mise en accusation de cette nature.

par ce procd, qui n'est point dans nos usages, ils n'agiraient pas en
qualit de linistres, ni comme gouvernement, ni au nom du Prsident de la
tant
Mais
Rpublique.
J. o[[. du 20, Db. pari., Cli. dp.
In Haute Cour et J. Barthlmy, La loi
[Voyez en oufre, ci-dessous, ch. vi
du 5 janvier 1918 sur la mise en accusation devant le Snat du Prsident de la Rpu-
(187)
(188)
blique et des ministres, Rev. du dr. public, 1018, p. 424 et

(189)
Ci-dessus,
I,
p.
140.
s.]
2t>0
autoris les poursuites, ne permettant point aux particuliers, mme

sous prtexte d'une lsion, de harceler les principaux organes de
l'action gouvernementale. Tel est le systme organis par la loi
Aucun ministre en place ou hors de
du 27 avril-21 mai 1791
place, disait l'article 31, ne pourra, pour faits de son administra:
traduit en justice en matire criminelle qu'aprs un

lgislatif prononant qu'il y a lieu accusation.
Corps
dcret du
Tout ministre 'contre lequel il sera intervenu un dcret du Corps
pourra tre pourlgislatif dclarant qu'il y a lieu accusation
suivi en dommages et intrts par les citoyens qui prouveront
une lsion rsultant des faits qui airont donn lieu au dcret du
Corps lgislatif. Il semblait bien rsulter de l que la loi admettre
tion,
seulement l'action en dommages-intrts des citoyens comme

^ la mise en accusation. La loi du 10 vendmiaire an IV reprit ce systme en le prcisant, dans ses artitait
parallle et accessoire
Tout ministre contre lequel il- sera intervenu

sur une dnonciation du Directoire excutif
peut tre poursuivi en dommages et intrts par les citoyens qui
ont prouv une lsion rsultant des faits qui ont donn lieu
l'acte d'accusation. Les poursuites sont faites devant le tribunal
criminel du dpartement o sigeait le pouvoir excutif lors du,
dlit. Ici mme, on le voit, les poursuites ne pouvaient tre
intentes que devant le tribunal criminel.
La Constitution de 1848 contient une rglementation analogue
dans son article 98
Dans tous les cas de responsabilit des
13 et 14
cles
un
acte, d'atcusation
l'Assemble
ministres,
renvoyer
soit
devant
les
questions de
les
peut,
selon
les
circonstances,
Cour de
tribunaux ordinaires pour les rparations
La combinaison
devant
Nationale
ministre inculp soit devant la Haute
le
tait
plus
dommages
tribunaux
ingnieuse et plus satisfaisante.
et intrts taient,
civils,
justice,
cfviles.
Les
en principe, renvoyes
leurs juges naturels (190);
et
si
particuliers ne pouvaient pas directement saisir ces tribunaux,
les
ils
pouvaient tout au moins porter leur dclaration par voie de ptition devant l'Assemble Nationale et celle-ci pouvait, sans mettre
ministre en accusation, renvoyer l'affaire aux tribunaux civils.
Ces textes, d'ailleurs assez divers, sont-ils assez fondamentaux
pour qu'on voie l un principe permanent de notre droit public ?
Sans doute on ne peut soutenir que les textes eux-mmes aient
survcu, en gardant leur force lgale, aux rgimes politiques qui
les ont vus natre (191). Mais on a prtendu que le principe, dont
le
(190)
Dans
ls aurait
le cas o un ministre tait renvoy devant la Haute Cour, le particulier

pu sans doute saisir celle-ci de sa demande en dommages-intrts. [Voyez
cependant ci-dessous, p. 268, note 194.]

(191) Tout au plus pourrait-on soutenir que l'article 98 de la Constitution de 1848,
qui certainement avait abrog ou remplac les textes antrieurs, se serait conserv
-
267
LE POUVOIR EXCUTIF
maintenu l'tat permanent dans le

Des dcisions judiciaires en ont fait l'appli-
taient l'expression, s'tait
il?
droit public franais.
cation sous l'empire de constitutions qui
taient muettes sur ce
Cour de Paris du 2 mars 1829

sous la Charte de 1814, et des dcisions du Conseil d'Etat du
28 janvier 1863 et du 16 dcembre 1868 sous la Constitution du
un arrt de
point, spcialement
la
janvier 1852 (192). Telle est encore la doctrine que soutenait
14
Laferrire (193).
,:;l
de poser autrement la question. Mais en

la thorie qui vient d'tre expose, je
instant
un
admettant pour
crois pouvoir en tirer une conclusion qui constituera un rsultat
acquis et hors de controverse. Ds que l'action pnale a t intente
contre un ministre raison de ses fonctions, l'action en dommages
J'essaierai
et intrts,
bientt
raison des
mmes
faits,
redevient libre et peut pren-
dre son cours, sauf peut-tre application de la rgle

tient le civil en tat. Cela est incontestable lorsque
le
Le criminel
ministre a
mis en accusation devant le Snat par la Chambre des dputs

l'action en dommages-intrts peut, ds lors, tre porte devant
les tribunaux civils, car une juridiction toute politique et exceptionnelle ne saurait connatre des intrts privs. Mais, bien que
t
pouvoir parlementaire ne soit pas intervenu, il faut dire la

chose lorsque l'action publique contre le ministre a pu tre
porte et a t porte devant le tribunal correctionnel ou devant
pourquoi l'action civile ne suivrait-elle pas
il Cour d'assises
alors les rgles ordinaires, pouvant tre porte par la partie lse
ou devant la juridiction rpressive accessoirement l'action publique ou isolment devant la juridiction civile ? Les lois de 1791 et de
l'an I\\ il est vrai, ne donnaient pas exactement celte solution;
mais il parat bien rsulter de leur ensemble qu'elles n'admettaient
pas, pour les crimes et dlits des ministres, un autre mode de
poursuite que la mise en accusation par le Corps lgislatif et tel
le
mme
tait peut-tre aussi le systme de Iq Constitution de 1848. Mais,

diaprs nos lois constitutionnelles, il en est autrement et la pour-
suite
du" ministre
avec la valeur d'une

ci-dessus,
objet.
Cf.
du
janvier 1852
14
(art.
le
champ
libre
l'action
aucune loi n'tant depuis intervenue sur le mme

Encore cela ne serait pas e.xact, car la Constitution
le snatus-consulte dn 8 septembre 1S69 (art. 2) ayant
ordinaire,
loi
I,
public doit ouvrir
p.
13)
580.
et
transport au Snat seul le droit de mettre les ministres en accusation, tous les textes
donnaient pouvoir cet gard au Corps lgislatif ont t du coup

abrogs.
(192^ Laferrire, Trait de la iuridiclion administrative, t. I', p. 658 et suiv.
(193) L'ensemble des prcdents lgislatifs rpugne h l'ide qu'il puisse exister,
en detiors de la responsabilit ministrielle politique et pnale qui relve des
Chambres, une responsabilit d'un autre ordre qui relverait des tribunaux judiciaires
et qui permettrait de leur soumettre,
la requte de toute partie se prtendant
lse, l'exercice
mme de la fonction ministrielle. Laferrire, op. cit., t. I',
antrieurs
qui
ncessairement
p.
GP2
268
civile aussi
bien que la mise en accusation dcrte par la Cham-
bre des dputs (194).
Reste l'hypothse o
Chambre,
so
ni poursuite
il
n'y a eu ni mise en accusation par la
par
le
ministre public. Le particulier qui
prtend ls pourra-t-il actionner
tribunal civil,
soit
devant
le
le
ministre,
182 du Code d'instruction criminelle
l'article
ici
mon
avec
en
cher
effet,
comme un
et
le
me
mo
rencontrer
savant collgue, M. Ducrocq (195). Il ne faut

l'action du particulier poursuivant
considrer
acte de politique qui ferait chec
Chambre des
devant
L'affirmative
parat certaine en principe, et je suis heureux de
point,
soit
tribunal correctionnel en invoquant
ou concurrence
la
dputs, seule investie du droit de mettre en jeu la
Il faut la considrer au point de vue

du droit individuel. L'article 1382 du Code civil
consacre, en termes formels, un grand principe de justice
Tout
fait quelconque de l'homme qui cause autrui un dommage oblige
celui par la faute duquel il est arriv le rparer. C'est l un
droit ferme. Le texte est gnral et ne distingue point si le fait
illicite et dommageable est le fait d'un fonctionnaire ou celui d'un
particulier. Le droit la rparation est un droit individuel, une
sorte de proprit dont la personne lse ne saurait tre dpouille, et l'action pour le faire valoir ne peut tre arrte que par un
texte ou par un principe certain. De texte, aujourd'hui il n'y en a
point. Quant au principe qui inspirait les lois de 1791 et de*
l'an IV et la Constitution de 1848, il se conoit, mais ne s'impose
pas. Et-il mme exist jusqu'en 1870, il aurait t effac par le
dcret du Gouvernement de la Dfense nationale du 19 septembre
responsabilit ministrielle.
du
droit
priv,
1870 qui, abrogeant
l'article
75 de
la
Constitution de l'an VIII,
abrogeait galement toutes autres dispositions des lois gnrales
ou spciales, ayant pour objet d'entraver
les
poursuites diriges
[L'action civile pourrait-elle tre porte, non devant les tribunaux judiciaires,
devant la Haute Cour, accessoirement l'action criminelle ? On a pu le
penser. Tel est en effet le droit commun
le Code d'instruction criminelle admet la
constitution de parties civiles au procs criminel, et la loi du 5 janvier 1918 renvoie
(194)
mais
au Code d'instruction criminelle pour toutes rgles de procdure qui ne lui sont
pas contraires. Cependant on aperoit immdiatement les dangers de cette solution
l'action civile, intente par des adversaires politiques du ministre accus, apporterait
un lment de trouble dans l'esprit du juge qui, en l'espce, n'est gure apte juger
des intrts pcuniaires. D'ailleurs un principe fondamental de procdure refuse
le droit d'intervention quand le droit d'action n'est pas accord. Or aucun particulier
ne peut saisir la Haute Cour par voie d'action; par suite nul ne peut se constituer
partie civile devant elle. Aussi la Cour des Pairs a-t-elle rejet
par un arrt du
29 novembre 1830 (S., 31. 2, 17), sur le rapport de M. de Bastard, la demande
d'intervention de victimes de la Rvolution de Juillet contre les ministres de
Charles X, accuss devant la Cour, et la Haute Cour par un arrt du 28 janvier 1918,
a rejet deux demandes de constitution de partie civile (S. 1920. 2. 33 et note du
professeur Chavegrin). Cf. Barthlmy, loc. cit., p. .597. Les droits des parties demeurent
d'ailleurs rservs par l'art. 3 du Code d'inst. cr.]
(195) Cours de droit administralil, 6' dit.,l. I, n 593.
:
LE POUVOIR EXCUTIF
269
contre les fonctionnaires publics de tout ordre . Il est hor*^ de doute

c'tait le vu bien net
que la formule comprend les ministres
non seulement du parti rpublicain, mais encore de tout le parti
libral la fin du Second Empire.
,
Le droit constitutionnel ne parat donc mettre aucun obstacle
aux poursuites en dommages et intrts contre les ministres;
mais ne s'en trouve-t-il pas dans le droit administratif ? Aprs
:
quelques hsitations,
en
effet,
que
le
la
doctrine et la jurisprudence ont dcid,
dcret du 19 septembre 1870 n'a pas fait dispa-
ratre le principe
de la sparation de l'autorit administrative et

tel qu'il a t pos par les lois de la Rvo-
de l'autorit judiciaire,
lution (196). C'est, en
effet,
un principe fondamental,
celui-l,
de
notre droit public, et sa disparition y causerait une profonde perturbation. Or, l'acte reproch au ministre sera presque toujours,
bien que peut-tre illgal et irrgulier, un acte administratif dont
tribunaux judiciaires ne pourront pas connatre. Ils n'auront

comptence que dans les cas, bien rares, o cet acte constituera
un fait purement personnel, et pouvant tre spar de la fonction (197). Sauf dans cette hypothse, le particulier devra donc
dfrer l'acte ministriel la juridiction administrative, pour
qu'elle l'apprcie et l'annule au besoin. Mais lorsque, par cette
voie, l'acte du ministre aura t dclar administrativement irrles
et nul, l'action en dommages et intrts ne pourra-t-elle

pas procder librement ? Cela n'est point c'ertain. En effet, d'aprs
une thorie ingnieuse dveloppe par M. Laferrire, et qui parat
bien avoir t admise par le Tribunal des conflits, tout acte
ffulier
illgal,
tratif
ef
nul ou annulable, d'un fonctionnaire de l'ordre adminis-
ne donnerait pas lieu contre
On
pcuniaire.
lui
une responsabilit
civile
l'assimile au magistrat de l'ordre judiciaire, qui
pas responsable des erreurs de fait ou de droit contenues

jugements auxquels il a particip, bien qu'elles les rendent rformnbles. Il ne peut tre actionn par la partie qui en a
subi les consquences que lorsque la loi le dclare exceptionnellement et expressment responsable, et spcialement dans les cas
de prise h partie (art. 505 et suiv. du Code de procdure civile).
n'est
dans
Il
les
en serait ainsi de l'administrateur
l'erreur de droit ou de fait
qui rend son acte annulable ne l'expose point h des

et
intrts.
faut
Il
pour cela quelque chose de
dommages
plus;
et
cette
responsabilit exceptionnelle ne pourrait tre prcise que par
administrative
juridiction
i\%) Ci-dessus,
(198).
On
peut
la
cependant lever un
p. 031 et suiv.
I,
de la iuridiclion adminislralive, I. I', p. 665 et suiv. -~

de la iuridiclion administrative, I. I', p. 651 et suiv.
Arrri du tribunal des Con[lits du 5 mai 1877 (Lebon, Recueil des arrts du Conseil
197)
Laferrire,
Trait
lOS"!
Lnferrire,
Trail
dT.lat.
1877,
p.
437,
S.,
78,
2,
95.)
270
doute sur cette doctrine.
au fonc-
est peut-tre hardi d'tendre
Il
tionnaire administratif l'irresponsabilit dont la loi couvre le juge.
Ce
pas seulement
n'est
loi
la
anglaise qui tablit entre eux une
diffrence profonde, dclarant l'un toujours responsable en prin-
cipe et l'autre totalement irresponsable (199).

Notre loi n'a pas non plus organis en faveur du premier un
systme de protection net et prcis, comme celui qui rsulte pour

le second des rgles sur la prise partie.
La seconde hypothse, dans laquelle la responsabilit pcuniaire
du ministre est en jeu, met celui-ci en face, non d'un simple particulier, mais de l'Etat lui-mme. Il faut supposer qu'il a engag
des dpenses en dehors des crdits qui lui taient rgulirement
ouverts, soit en dpassant
un
objet que celui auquel
autre
Pourra-t-il
lofislatif.
sommes
lui ?
il
en l'employant pour
uii
avait t affect par le pouvoir
dclar responsable
ainsi dpenses, et
contre
sible
tre
crdit, soit
une action
Dans un cas tout
envers l'Etat des
sera-t-elle de ce chef pos-
particulier,
raison je dgage tout d'abord, l'affirmative
me
que pour
cette
parat certaine
c'est lorsque le fait reproch au ministre ne constitue pas une

simple irrgularit de gestion, mais un vritable crime ou dlit
prvu et puni par la loi pnale. Dans ce cas, en effet, si le ministre
ou peut tre poursuivi raison de cette infraction,

ne vois pas pour quelle raison l'action civile ne natrait pas au
profit de l'Etat, comme elle nat de toute autre infraction afin de
rparer le prjudice caus. D'autre part, si l'on admet que le
est poursuivi
jo
ministre peut tre accus par la
Chambre des dputs
et
jug par
punis par la. loi

pnale, en supposant de plus qu' raison des dpassements de
le
Snat pour des
crdits
il
faits
ministre
un,
ait
qui ne sont pas prvus

subi
une condamnation de
faudrait dire encore qu'une action en
ds lors,
tre
tribunaux
civils.
l'acte
civile doit
Mais
intente
En
contre lui
effet,
par
et
dommages
cette
nature,
et intrts peut,
nom de l'Etat devant les

mme de cette condamnation,
au
le fait
transform en vritable
dlit;
et,
par
suite,
l'action
en rsulter.
question se pose en dehors de ces hypothses

peu vraisemblables, lorsqu'aucune poursuite pnale
n'est ouverte contre le ministre. Le simple bon sens parat imposer
encore la responsabilit pcuniaire, et les rgles du droit ne paraissent pas y rpugner. L'Etat est, en effet, une personne, et doit
pouvoir ce titre invoquer contre le ministre l'article 1382 du
Code civil (200). D'ailleurs, la loi de finances du 25 mai 1817
la vritable
eNirmes
et
nm
Ci-dessus,
(200)
Certains
minisre
le
I,
p. 530 et suiv.
publicisles
principe
de
la
admettent
faute
m^me
que l'Etat pourrait invoquer contre le

et spcialement les articles sur la
contractuelle
LE POUVOIR EXECUTIF
(art.
271
151 et 152) a prohib les actes de cette nature sous la rcspon-
sabilil personnelle des minisires; et cela ne peu!
raisonnablement
La
s'entendre de leur responsabilit politique ou pnale.
loi
du
dpense non crdite

ou portion de dpense dpassant le crdit sera laisse la charge
personnelle du ministre contrevenant . Cependant l'acte accompli par le ministre tant, au moins dans la forme, un acte administratif, il y a lieu de se demander si les rgles ci-dessus exposes
ei qui le protgeraient contre la rclamation d'un simple particulier, ne font pas galement obstacle l'action de l'Etat. Il y a
15 mai 1850 dclare formellement que
toute
d'ailleurs bien d'autres difficults.
A plusieurs reprises, en 1829 pour M. de Peyronnet, en 1833

pour M. de Montbel, en 1881-1882 pour M. Caillaux, la Chambre
des dputs voulut ramener effet cette responsabilit civile et
invita le Gouvernement intenter des actions en responsabilit
contre les ministres qu'elle signalait (201). Toujours ces tentatives
chourent pour cette raison que, si le principe mme de la responsabilit civile tait incontest,
tait
il
impossible de trouver,
une juridiction comptente pour statuer sur ce litige et prononcer la condamnation. Les tribunaux
civils sont naturellement incomptents en vertu du principe de
dans
l'tat
de
la
lgislation,
sparation des autorits judiciaire et administrative. La juii-
la
diction administrative est galement incomptente parce
que
le
Conseil d'Etat ne pourrait tre saisi qu' la suite d'un arrt de
dbet
et
d'une contrainte administrative dcerns contre
le
minis-
ou l'ancien ministre qui aurait excd ses crdits. Or, l'arrtde dbet et la contrainte ne peuvent atteindre que les comptables,
tre
entrepreneurs, fournisseurs
publics,
mais non
et autres
personnes nanties de deniers
ordonnateurs,
les administrateurs ayant

caus un dommage l'Etat par des fautes de leur gestion (202).
I a jurisprudence du Conseil d'Etat est formelle en ce sens. Quant
la Cour des comptes, on sait que sa juridiction est restreinte
les
II
du mandnlaire. Mais cela me semble encore un abus de l'ide de

mandat, abus si frquent en droit public. Les rapports entre l'Etat et le ministre
ne peuvent pas tre construits sur le modle d'un contrat de droit priv. 'V. Henry
Nzard, Thorie juridique de la fonction publique, 1901
(201) Voir les dtails sur ces prcdents dans Laferrire. op. cil., t. 1% p. CCS et
suiv., et dans Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire
responsabilil
n*
107.
[Le professeur Jze considre que l'article 54 de la loi de finances du 13 avril

apport dans' la discussion un lment nouveau et trs important
ce texte
permet de recouvrer tontes les crances de l'Etal pour lesquelles la loi n'a pas
tabli un mode spcial de recouvrement par des tats arrts par les ministres, et
(202)
1898 a
pounus
de
juridiction
[inances,
3*
la
force excutoire jusqu' opposition de la
comptente.
C'est'
ainsi
que,
d'aprs
le
partie
professeur
intresse devant la
Jze
{Science
des
pourrait procder le ministre des finances

aprs la rsolution parlementaire constatant la faute du ministre. Cf. Ducuil, Droit
constit.,
II,
dil.,
511.1
1909,
p.
179
et
suiv.),
272
aux comptables
ne s'tend pas aux ordonnateurs.
et
l'gard de
Cour ne peut jamais procder que par voie de

dclarations, et il faudrait une loi pour qu'elle pt exceptionnellement prononcer une condamnaton contre un ministre (203). Une
ces derniers, la
seule de nos Constitutions contenait une procdure pouvant con-
duire au rsultat vis
cellê
de 1848.
D'aprs les explications
donnes lors du vote, l'article 98, qui autorisait l'Assemble

renvoyer les ministres devant les tribunaux civils, s'appliquait
mme au cas o une action en indemnit tait dirige contre eux
au
nom de l'Etat.
On conoit aisment
que, lors des
diverses tentatives
infruc-
tueuses relates plus haut, l'initiative parlementaire a trouv l'occasion de s'exercer, et que des propositions de loi ont t prsentes
pour combler
Aucune d'elles n'a pu

veux en indiquer que deux.
en apparence, manait de M. Bozrian. Aprs
cette lacune
extraordinaire.
S3 faire dfinitivement adopter. Je ne
L'une, trs simj^le
V,
avoir prcis, dans l'article
les actes l'occasion desquels les
ministres peuvent tre pcuniairement responsables envers l'Etat,

projet continuait ainsi
le
Art. 2.
La Cour des comptes donne
son avis au ministre sur l'interprtation des dispositions contenues

l'article prcdent
Art. 3. Lorsqu'un ministre s'est rais sciem.
ment dans l'un des cas prvus par

Chambres peut prendre l'initiative
forme ordinaire des
la
lois, qu'il a
l'article P"",
chacune des deux

dans
son srard et dclarer,
encouru
la
responsabilit civile.
Elle ne fait toutefois cette dclaration qu'aprs avoir entendu le
nomme dans les bureaux. La

du dommasê dont la rparation est due l'Etat.
La dcision des Chambres emporte pleine et entire excution
sur les biens des ministres. (204). Le ct sduisant de ce projet,
c'est que, dans une question principalement politique, il laisse la
dcision aux Assembles lgislatives; mais il contient l'application
d'un principe des plus dangereux. C'est, en effet, le pouvoir lgislatif se substituant au pouvoir judiciaire; c'est une condamnation
pcuniaire prononce par une loi, c'est--dire l'application peutrapport d'une commission spciale
loi
fixe la quotit
tre la plus redoutable de la confusion des pouvoirs.
L'autre proposition a t dpose par M. Gauthier (de Clagnv)
dans
la
sance du
P'"
juillet 1895.
Elle tait ainsi conue
Art.
unique. Les tribunaux civils sont comptents pour connatre des

actions en responsabilit intentes la requte de l'Etat contre
les ministres en Aêrtu des articles 1382. 1383. 1992 et suiv. du
Code
f203)
civil.
(205).
Laferrire, op.
du
cit..
C'est l une solution parfaitement acceptable

p.
novembre
672,
673.
Doc. pari, Chambre,

une prescription trs courte pour ce genre de poursuites.
(205'i J. off. du S novembre 1895, Doc. pari, Chambre,
(294)
J.
ofi.
17
1895,
p. 1480.
p.
830.
L'article 3 tablit
[Le 16 octobre 1897
LE POUVOIR EXCUTIF
273
en -droit; elle contient simplement une drogation formelle, pour

ce cas particulier, au principe de la sparation des autorits admiet judiciaire. On peut se demander pourtant si, tant
nos
traditions et nos murs, les tribunaux civils sont bien
donn
placs pour prononcer ainsi directement entre un ministre et
nistrative
l'Etat.
a t
par
la
lo
communiqu
le
Snat.
qui exposait les ministres,
Le
27
une poursuite
novembre
1903,
la
la
Chambre un
pendant
civile
les
intente
Chambre
projet,
trois
par
la
Chambre
a vot celte rsolution
est
invit
p. 1943.)
mars
dpenses
faite au
dans La
labor
annes aprs
el
:
dposer un projet de loi tendant donner une

la responsabilit des ordonnateurs. (J. o([., Db. pari., Chambre, 1903,
Dans le mme ordre d'ides^ signalons la proposition Klotz et Ch. Benoist,
1903, ayant pour but d'organiser le contrle prventif des engagements de
(J. of[., 1903, Doc. pari., Chambre, p. 401). Une proposition analogue a t
dbut de 1914. V. L Brard, Contrle des dpenses et droit constitutionnel,
Le gouvcfncment
sanction
19
et
cessation de leurs fonctions,
juge par
Commission des finances de
la
Conseil d'Etat
E.
Renaissance,
T.
IL
1914.]
18
CHAPITRE V
Le pouvoir
Le pouvoir
des dputs et
lgislatif s'exerce
Snat
le
lgislatif.
par deux assembles,
, dit l'article
V de
Chambre
la
fvrier 1875. Ce texte inscrit ainsi en tte de la Constitution

systme des deux Chambres. C'tait, nous le savons, en 1875, un
l'Assemble Nationale s'tait prononte
point acc[uis d'avance
cet gard ds 1873 (1). Il n'y a pas lieu de revenir non plus sur le
systme des deux Chambres, considr en lui-mme, qui a t
du 25
le
suffisamment tudi
(2).
Nous avons eu galement bien souvent
l'occasion d'tudier le rle politique des assembles lgislatives,

soit sous le gouvernement parlementaire, soit en dehors de cette
forme de gouvernement. Ce qu'il faut faire maintenant, c'est tu-
dier les rgles particulires de notre droit constitutionnel sur
pouvoir
tes
le
lgislatif, celles qui le caractrisent, qu'elles soient inscri-
ou non dans
la Constitution.
me propose d'examiner successivement 1 la

composition des deux Chambres et les printipes qui dterminent
cet
je
effet,
membres; 2 les droits ou privilges qui apparChambres considres en corps ou leurs membres
l'lection de leurs
tiennent aux
individuellement considrs
(3);
3" les fonctions des
(1)
Ci-dessus, p.
(2)
Ci-dessus, 1" partie, ch. nr, p. 103 et suiv.
(3^
mais
Chambres.
15.
J'entends par l non pas les rgles qui dterminent les attributions des Chambres,
les droits et privilges qui ont pour but d'assurer leur libre fonctionnement et
indpendance. C'est ainsi que Story, dans ses Commentaries on the

United States, intitule le chapitre xii du livre III
Privilges
and powers of both Houses o[ Congress, tandis que le chapitre suivant (xiii) a pour
rubrique
Mode of passing laws.
leur
pleine
Constitution of the
LE POUVOIR LGISLATIF
<f7
SECTION PREiMIRE
COMPOSITION DES CHAMBRES ET LECTION' DE LEURS MEMBRES
COMPOSITION DE LA CHAMBRE DES DPUTS ET LECTION

DE SES MEMBRES
1,
Les rgles sur la composition et l'lection de la Chambre des

dputs sont presque entirement en dehors de la Constitution.
La ChamElle ne contient cet gard qu'une seule disposition
suffrage
universel
dans les
le
nomme
par
bre des dputs est
conditions dtermines par la loi lectorale. (4). Cette matire,
:
sauf en un point, est donc laisse tout entire
la lgislation
ordi-
naire: la seule rgle constitutionnellement tablie et qui ne pourrait

tre
modifie que par une revision,
encore
n'est-il
comme
pas assur
c'est
le
suffrage
suffrage direct et
pourrait, sans violer la Constitution, faire lire la
dputs par
le
le
universel;
lgislateur
Chambre des
suffrage plusieurs degrs, universel seulement la
base. Cette mtlrode peut paratre trange chez les auteurs de la
Constitution de 1875.
En
ils ont consacr une loi constitudu 24 fvrier 1875) l'organisation du

procd autrement pour l'organisation de
effet,
tionnelle tout entire (celle
Snat
pourquoi
ont^-ils
Chambre des dputs ? La rpoiihsc est des plus simples. L'existence d'une Chambre des reprsentants, lue au suffrage universel et
la
direct, est,
impose
dans
le
l'histoire,
gouvernement de la France, une ncessit qu'a

que tous doivent accepter et que personne ne
pourrait srieusement tenter d'liminer
de
l'difice.
Elle est par l
mme
institution tant ainsi assure,
les
c'est la pierre angulaire
suffisamment garantie; et cette

rgles de dtail concernant la
composition et l'lection de cette Chambre ont une importance relativement secondaire. Au contraire, le Snat, la Chambre Haute, est
une institution discute, passionnment attaque de certains cts.

Les auteurs de la Constitution de 1875, qui croyaient profondment
la ncessit d'une seconde Chambre, ont voulu lui confrer la
stabilit et la force constitutionnelle, non seulement quant son
existence et son principe, mais aussi quant la composition particulire qu'ils lui avaient donne et laquelle ils tenaient beaucoup.
Nous verrons
djoue
et
toutefois qu'en
qu'aprs coup, par
la
cela
leur combinaison a t
rvision de 1884, le droit cons-
pour fixer la composition du Snat, au

systme que pour celle de la Chambre des dputs; presque
tout a t ramen dans le domaine de la loi ordinaire. Ce svstme
titutionnel en est revenu,
mme
(i)
Loi conlitutinhneIle du 25 fvrier
1S75, nrt.
I", 2* al.
27Q
par sa souplesse tant donn que

a certainement des avantages
ncessaire pour modifier la loi.
l'accord des deux Chambres est
d'inconvnients (5).
il prsente peu
1- de la loi constitutionLa loi lectorale qu'annonait l'article
l'Assemble ^Jationale
par
nelle du 25 fvrier 1875 a t vote
:
des dputs du 30 novembre

c'est la loi organique sur l'lection
la mesure o elle a t modidans
1875, toujours en vigueur, sauf
fie
sont
les lois postrieures.
par
Ces
lois,
du moins
les principales,
1881 sur les circonscriptions lectorales
du 28
dputs des colonies;
juillet
la loi
et les
scrutin de
uninominal;
la loi du 16 juin 1885. rtablissant le

du 13 fvrier 1889, rtablissant le scrutin
du 17 juillet 1889, relative aux candidatures
loi
la
liste;
loi
la
du 12
multiples; [la loi
de
juillet 1919, rtablissant le scrutin
liste
loi
avec certains procds de reprsentation proportionnelle; la
circonscripen
du l-i octobre 1919, divisant certains dpartements
rgletions]. Il faut ajouter ces textes le dcret organique et
cerdont
fvrier
1852
mentaire sur l'lection des dputs du 2
un
[et
vigeur,
en
restes
sont
importantes
taines dispositions trs
certain
lois rcentes relatives la libert et la sinc-
nombre de
1. 31 mars 1914). la rpression

(1.
1902, 1. 31 mars
corruption
(1. 30 mars
de
actes
et
fraudes
des
1914). l'affichage lectoral (l. 20 mars 1914). etc.. (6)].
Je n'ai point la prtention ni l'intention de prsenter ici. dans
rit
29
du vote
son ensemble
juillet 1913. et
dans ses
et
notre droit lectoral politique.
dtails,
Je veux simplement en dgager les principes, renvoyant pour le

surplus aux ouvrages spciaux, et particulirement au Trait de
droit politique, lectoral et parlementaire
lement de
(5)
1894
Chambre des
la
Voyez pourtant
(J.
du
o//.
16,
le
le
mode
pari.,
p.
en
ce
(7).
concerne
qui
d'lection; 4 le renouvel-
dputs.
discours de M. Naquet la
Db.
de M. Eugne Pierre
principes
J'exposerai successivement ces

1 l'lectoral; 2 l'ligibilit; 3
529)
Chambre des dputs
Ne pouvez-vous pas donner
le 15
le
mars
caractre
toutes les grandes lois auxquelles on ne peut pas toucher sans

pays d'une manire irrvocable, comme la loi lectoral'?, la loi sur la
constitutionnel
engager
le
libert de la presse, la loi sur la libert de runion,
la loi sur l'tat de sige ? Si,

en 1848, l'Assemble Constituante avait eu le bon esprit d'introduire la loi lec
torale dans U' Constitution, la loi criminelle du 31 mai 1850 n'aurait jamais t
vote.
(6)
[Nous ne dirons rien de plusieurs
l'issue
et
aux rfugis,
listes
1.
16
lectorales:
mars
1919
cits l'ordre
(7)
lois d'un intrt temporaire ayant pour but,

de faciliter l'exercice de leur droit de vote aux mobiliss
ex.
1.
15 janvier 1919 prorogeant les dlais pour la rvision des
1.
3 octobre 1919 accordant galement des dlais supplmentaires:
concernant la rinscription sur les listes lectorales des faillis
jour de l'arme, etc.]
do la guerre,
N*" 115
du
et suiv.: cf.
Rabany, Guide gnral des
lections,
2'
dit.,
1919.
~i7
Les dputs sont nomms au sufrage universel direct (8) par les
lecteurs inscrits dans chaque commune sur la liste lettorale (9),
et le droit pour tout citoyen franais de se faire porter sur cette
est subordonn plusieurs conditions qui sont numres
dans l'article 14 de la loi municipale du 5 avril 1884 (10) combin
avec [les articles 1 des lois du 30 novembre 1875, du 29 juillet 1913
et du 31 mars 1914]
1 Il faut, tre g de vingt et un ans accomplis;
2 [Il faut justifier de certains liens avec la commune sur la liste
lectorale de laquelle on demande l'inscription. C-es liens peuvent
1 ou bien l'attatibe personnelle de l'lecteur
tre de deux natures
avec la commune
il faut avoir dans cette commune son domicile
juridique tel qu'il est dtermin par les articles 102 et suivants du
Code civil (et ds qu'un semblable domicile est tabli, mme depuis
un temps trs court, cela suffit), ou, dfaut de domicile, y a\oir
2" ou bien, l'attache avec la
une rsidence de six mois (11);
commune rsulte de ce fait qu'on y a des intrts justifis par une
inscription au rle des contributions directes ou des prestations en
liste
nature.
dernire disposition,
Cette
ainsi
formule par
la
loi
5 avril 1884. avait donn lieu des fraudes nombreuses, dont
S;
Loi du 30 novembre 1S75,
inscrits
(9)
Sur
art. 1
Les dputs seront nomms par
du
la
les lecleur.t
la
confection
l'inscription ou la
des listes
lectorales
sur la procdure
et
radiation d'un lecteur, voyez E. Pierre, op.
pour but
qui
a"
133 et suiv.;
cit.,
Ducrocq, Cours de droit administratif, T dit., t. III, n. 868 et suiv. [Il faut mentionner que la loi du 6 fvrier 1914 a restitu la Chambre des requtes de la Cour
de cassation les attributions dont le dcret du 2 fvrier 1852 l'avait investie en
matire lectorale et que la loi du 30 novembre 1875 avait transfres la Chambre
civile.]
(10) Sont lecteurs tous les Franais gs de vingt et un an? accomplis et n'tant
dans aucun cas d'incapacit prvu par la loi.
La liste lectorale comprend
1 tous les lecteurs qui ont leur domicile rel dans la commune ou y habitent
depuis six mois au moins.
La loi municipale du 5 avril 1884 a supprim la
distinction entre la premire partie de la liste lectorale municipale et la liste
lectorale politique. Il n'y a plus qu'une seule liste qui sert deux fins.
j>
(in Cassation,
Chambre
civile,
28
mai
1888
(S.,
1889,
1,
p. 85)
Vu
l'article
14
du 5 avril 1884; attendu que, pour tre inscrit sur la liste lectorale d'une
commune, il faut, aux termes dudit article, avoir son domicile rel dans cette
commune, alors mme qu'on n'y rsiderait pas, ou bien y avoir habit depuis six
mois au moins, sans qu'en aucun ca on puisse exiger de l'lecteur qu'il justifie de
la runion de cfs deux conditions, dont l'une au contraire suffit pour assurer son
droit. [La loi du 20 juillet 1913 dispose que toute demande nouvelle d'inscription sur
une liste lectorale doit tre accompagne d'une demande en radiation de la liste
du domicile lectoral antrieur pour tre transmise au maire dudit domicile. Mais
la Cour de casation a dcid que le maire du nouveau domicile ne peut exiger que
l'lecteur iusti[ie de sa radiation sur la liste de son ancienne rsidence. (Cass.,
de la
loi
2 juin 1919, le
Temps,
5 juin
1919.^]
278
un groupe d'lecplus flagrante consistait dans cette manuvre

teurs se rendait acqureur d'une parcelle infime de terrain dans
une commune, tait inscrit au rle des contributions pour une
:
infinitsimale et acqurait cependant le droit de se faire

inscrire dans la commune et de changer les rsultats des lections
dans la circonscription. Or, le droit publia franais a toujours \ai
somme
aîl ces escadrons volants d'lecteurs. Il veut que

ses droits lectoraux au milieu de ceux dont il est
exerce
chacun
connu, et cela pour assurer tant son identit que la moralit de
son vote. C'est dans cet esprit que la loi du 29 juillet 1913 (art. 1",
d'un mauvais
venue dcider que ceux qui n'auraient dans une commune

mois ne pourraient tre ports sur
la liste lectorale que s'ils taient inscrits depuis cinq ans au moins
au rle d'une des quatre contributions directes ou au rle des
prestations en nature (12). D'autre part, nul ne peut tre inscrit
4) est
ni domicile ni rsidence de six
sur plusieurs
3
Il
listes.]
faut n'tre dans
aucun cas d'incapacit prvu par
Quelles sont ces incapacits
la loi.
comCode pnal comme consquence ou

renforcement de condamnations principales. Perdent le droit de
Elles rsultent d'abord de certaines peines accessoires ou
plmentaires dictes par
le
vote les individus qui sont frapps de dgradation civique
Code
(art. 34,
pnal), et les tribunaux correctionnels peuvent en interdire
l'exercice dans les cas et dans les conditions prvus par l'article 42
du Code pnal. En outre, le dcret organique sur l'lection des

dputs du 2 fvrier 1852, dans ses articles 15 (n^ 3
15) et 16,
attache diverses condamnations correctionnelles l'incapacit perptuelle
ou temporaire, pour
lectorale,
(12)
qui
[Cette
et
tre
inscription sur la liste

certain.
d'tre port sur
dernire disposition a fait natre une question transitoire
viendrait
tait
condamn,
le
une
liste
ces textes sont toujours en vigueur, sauf dans la

:
un citoyen
au rle des contributions ne pourrait rclamer son

lectorale que cinq ans aprs l'inscription au rle. Voil qui
inscrit
Mais un citoyen
devait-il
tre
t rgulirement inscrit en vertu de la loi
du
ray
d'une
liste
sur laquelle
il
avait
que son inscription

n'tait plus conforme la loi du 29 juillet 1913, c'est--dire parce que l'inscription
au rle des contributions n'avait pas encore la dure de cinq ans exige par cette
dernire loi ? Ou encore, un citoyen inscrit depuis moins de cinq ans sur le rle
pouvaihil prtendre conserver, en dpit de la loi du 29 juillet 1913, le droit que lui
donnait la loi du 5 avril 18S4 de rclamer son inscription sur la liste lectorale ? La
Cour de cassation, saisie de la question au- dbut de 1914 (V. le Temps du 28 mars
1914; le Journal des Dbats du 4 avril 1914), s'tait prononce pour l'application immdiate de la loi les contribuables ports au rle'depuis moins de cinq ans ne pouvaient
5 avril 1884, parce
tre inscrits sur la liste lectorale; s'ils
y avaient t
inscrits, ils devaient tre rays.
Mais la loi du 31 mars 1914 est venue apporter une solution lgislative au problme
a Les lecteurs qui, en vertu des dispositions du 3, n 2, de l'article 14 de la loi
du 5 avril 1884, ont t inscrits sur une liste lectorale, continueront y figurer de
:
ou pourront s'y faire rintgrer s'ils ont t rays d'office, alors mme
ne seraient pas inscrits pour la cinquime fois au rle des quatre contributions
directes ou des prestations. ]
plein
qu'ils
droit
279
du 24 janvier 1889 (13).

Enfin, l'article 15 du dcret organique du 2 fvrier 1852 (n"" 16
faillis non
et 17) dclare galement incapables les interdits et les
tribunaux
par
les
soit
dclare,
t
a
rhabilits, dont la faillite
excumais
l'tranger
rendus
jugements
franais, soit par des
mesure o
ont t modifis par la
ils
mais
toires en France;
loi
convient d'ajouter qu'en vertu de la
il
loi
du 30 dcembre 1903, modifie par la loi du 3 mars 1908, les

faillis recouvrent de plein droit l'lectorat (mais non l'ligibilit)
trois ans aprs la dclaration de faillite.
Dans ces divers
cas,
il
y a perle de
la
jouissance ou de l'exercice
fonde sur une raison

du 30 novembre 1875 en a de
plus suspendu momentanment l'exercice entre les mains de toute
une catgorie de citoyens. Elle dcide (art. 2) Les militaires et
assimils de tous grades et de toutes armes des armes de terre
et de mer ne prennent part aucun vole quand ils sont prsents
leur corps, leur poste ou dans l'exercice de leurs fonctions.
Ceux qui, au moment de l'lclion, se trouvent en rsidence libre,
en non-activit ou en possession d'un cong rgulier, peuvent voler
du
lectoral,
droit
de l'indignit
tire
est
l'incapacit
et
(14).
Mais
la loi
dans
la
inscrits.
commune
sur
les listes
de laquelle
ils
sont rgulirement
Celle dernire disposition s'applique galement aux offi-
ciers et assimils qui sont en
disponibilit
ou dans
le
tadre de
rserve. (15). Cette disposition parfaitement lgitime (16) a pour
unique raison le maintien de ia discipline dans l'arme. Dcider

autrement et t, invitablement et sans dfense possible, introduire les discnssims et les manifestations politiques dans les rangs,
tout au moins dans la caserne. Ds que le militaire n'est plus en
fonctions, il reprend de plein droit, dans sa commune, le libre exercice du droit lectoral.
(13) A cet gard, il est inlressanl de rioter que la loi du 30 mars 1902 relative la
rpression des fraudes en matire lectorale, due une proposition de M. C. Perreau,
et
qui a pour objet d'armer les friljunaux au mo)'en d'une disposition large cl
comprhensive contre les fraudes entreprises pour changer le rsultat du scrutin

et non prvtes dj par un texte spcial, permet aussi de prononcer pareille incapacit.
L'alina 2 dispose, en effet, les tribunaux pourront prononcer la peine de l'interdiction des droits civiques pendant une dure de deux cinq ans .
fCi-dessus,
(141
Castilli,
(15)
p.
Solcrne,
366.
L'article 9 de la loi du 21
ment reproduit
d'ailleurs,
(ar.
I,
Incapacit politique des
l'article 2
qu'il
avait
p.
366.
de
la
dj
Indignit
laillis, thse,
mars
en
matire
d'lectoral,
thse,
1909;
1912.]
1905 sur le recniiemcnt de l'arme a textuelle-
du 30 nm'embre 1875. Il convient de remarquer,

reproduit par la loi militaire du 15 juillet 1889
loi
9).
(16)
1910,
[Ci-dossus,
p.
776,
et
Robert, L'arme
1,
Cabane.s,
et
les
V. ct^pendant la proposition Pedoya, Bcr
L'arme
et
droits politiques,
les
droits
1911.]
politiques,
de droit public,
thse,
1912;
Louis
lA RPUBLIQUE FRANAISE
280
II
Vligibilit suit en principe le droit de vote. [Aussi les pays qui
amens leur accordu vote de l'Act du

6 fvrier 1918 (17), l'ligibilit des femmes la Chambre des commune fut propose le 23 octobre 1918 la Chambre des conmiunes
par M. Herbert Samuel. L'auteur de la proposition fit valoir que,
d'une part, le sexe n'tant plus un obstacle l'exeitiice des droits
de citoyen, il tait impossible d'en faire un obstacle au mandat
lgislatif; d'autre part, que la prsence de femmes pouvait tre
prcieuse dans les commissions parlementaires pour les questions
d'instruction publique, d'hygine publique, de logements insalubres' questions pour lesquelles le Parlement tait frquemment
oblig d'avoir recours des commissions ministrielles comprenant un lment fminin. Appuye par M. Asquith et lord Cecil. la
proposition fut vote aux Communes par 274 voix contre 25 et
devint la loi du 6 novembre 1918
sont ligibles aux Communes
les femmes, mme mineures de trente ans, alors que, cependant,
elles ne sont lectrices qu' l'ge de trente ans (18). Lorsque le
ont appel les
der
femmes
En
l'ligibilit.
l'lectorat ont
Angleterre,
la
ils
suite
bill
\int devant la
tre
galement
les
Chambre Haute, la proposition fut faite d'admetfemmes la Chambre des lords. Mais elle fut
rejele.
La plupart des pays qui ont donn l'lectorat aux femmes (19)
galement dclares ligibles au Parlement tels l'Australie,
la Norvge, le Danemark, la Finlande (20). l'Empire allemand (21) et la plupart des Etats de l'Amrique anglo-saxonne. La
Hollande a mme accord l'ligibilit aux femmes avant de leur
reconnatre le droit de vote. La lgislation franaise n'ayant dclar
ligibles que les lecteurs a, par l mme, refus aux femmes
l'accs du Parlement, et le prfet serait fond refuser de recevoir
les ont
d'une
dont
femme
il
la
dclaration de candidature exige par\la
Tout lecteur
(17)
V. ci-dossus,
(18)
[On
(19,
[Voir ci-dessus,
sait
I,
est lisible
sans condition
de 1889,
de
Vase de
cens
p. 98 et 398.
que lady Astor a t depuis lors lue

I,
la
Ctiambre de^ Communes.]
p. 357 et s.]
[Aux lections de
pour cent du nombre
(20)
12
loi
sera parl plus loin.] (22).
Finlande a envoy 24 femme.^ au Parlement,
1916,
la
total
des dputs.]
soit
[L'AssL-mble nationale allemande comprenait 36 femmes; les lections de

(21)
juin 1020 n'ont envoy au Reichstag que 22 lues, .appartenant aux partis suivants
parti national allemand, 3; parti populaire allemand, 2; centre, 1; dmocrates, 3;
socialistes
du 14 juin
(22)
majoritaires,
8;
socialistes
indpendants,
4:
communiste,
1.
(Je
1920.]
[Conseil d'Etat, 26 janvier 1912;
S".,
1912, 3, 89, note
de M. Haurwu.l
Temps,
281
vingt-cinq ans accomplis , dit l'article 6 de la loi du 30 novembre

1875, et il faut ajouter sans condition de domicile ou de rsidence
dans la circonscription lettorale (23). La loi dclare en principe
:
tous les lecteurs galement ligibles, sauf qu'elle exige d'eux Tge
de vingt-cinq ans, comme preuve d'une matuiit d'esprit et d'une
exprience suffisantes.
Mais
telle
si
lgislateur a
est la rgle gnrale, elle n'est
au
tabli,
particulires ou inUgibiliis
pas absolue,
catgories
contraire, trois
et le
d'incapacits
Les premires ont pour but d'assurer la libert relle des

lecteurs dans les choix qu'ils font. Elles sont relatives, rendant
seulement tel lecteur franais incapable d'tre lu dans une ou
plusieurs circonscriptions dtermines, et le maintenant tomme
1
ligible
dans toutes
les autres. Il s'agit
de certains fonctionnaires
de l'ordre administratif ou judiciaire; il s'agit aussi, dans la loi

du 30 novembre 187.5, de certains ministres d'un culte (les arche-
vques, vques et vicaires gnraux, par exemple). La loi craint

qu'ils n'abusent de leur fonction pour s'imposer en quelque sorte
au choix des lecteurs:
mme
rit
elle craint
une pression rsultant de
rside entre leurs mains.
qui
Par
suite,
la
l'autoloi
du
30 novembre 1875, article 12, dcide qu'ils ne peuvent tre lus

par l'arrondissement ou par la colonie compris en tout ou en partie dans leur ressort . Les sous-prfets (mme arti'cle. dernier
alina) ne peuvent mme tre lus dans aucun des arrondissements
du dpartement o ils exercent leurs fonctions (24). L'numra(23)
Le dcret organique du
expressment,
art.
20
2 fvrier 1852 sur l'lection d<'S dputs le disait

Sont ligibles sans condition de domicile tous les lecteurs
gs de vingt-cinq ans.
(24) Il est notable que les ministres roslont ligibles dans
'.oule^ les
circonscriptions,
Mais
pour eux de se prsenter aux suffrages des lecteurs est une des
conditions ncessaires du gouvernement parlementaire. [Martin, InligibiliU des
(onctionnaires au Parlement, dans Reue du droit public, 1907, p. 5.5 et 502.] 'l.e Prsident de la RpubliqiTe est-il lui-mme ligible ? On pourrait en douter car les
motifs
d'exclusion qui frappent les fonctionnaires viss par l'art. 12 de lu loi du
30 novembre 1875 sont aussi imprieux contre le Prsident de la Rpublique, dont
l'autorit s'tend sur ces fonctionnaires, et d'autre part l'ligibilit du Prsident
n'est pas, comme celle des ministres, une des conditions du rgime parlementaire,
puisqu'au contraire les deux fonctions sont incompatibles et que le Prsident ne
peut communiquer avec les Chambres que par des messagis. Mais l'article 12 de
la loi du 30 novembre 1875 est de droit troit; les exceptions au principe de l'ligibilit de tout citoyen ne peuvent tre tendues; seule la loi peut crer des incapacits.
Le Prsident est donc ligible. Ln question s'est pose en 1920 pour les lections
au Snat: mais les motifs de dcision sont identiques, les incapacits dictes par la
loi organique du 2 aot 1875 ou la loi du 9 dcembre 1884 pour l'lisibilil au Snat,
tant encore plus reslreinle que celles pour l'ligibilil la Chambre. M. Poincar.
bien que leur autorit prime toutes les autres
la
le
s'tende au pays tout entirr.
possibilit
Rpublique jusqu'au 17 fvrier 1920 et dont le successeur n> fut

a cependant t valablement lu snateur de la Meuse
janvier 1020. Sur l'incompalibilil des deu.x f-u;ction5, voir ci-dessus, p. 174,
prsident
lu
et
que
11
noie 303,
de
le
et
17
la
janvier 1920.
ci-des.=.ous..p. 202,
noie
17.
Cf. p. .340 et
3.".0.1
282
texte est ncessairement limitative, comme toute

d'incapacits, et logiquement l'incapacit, drivant de la fonc-
donne par ce
tion
liste
devrait cesser avec elle. La loi l'a prolonge cependant au

del et la maintient encore pendant les six mois qui suivent la
cessation des fonctions par dmission, destitution ou changement
tion,
de rsidence ou de toute autre manire
L'inligibilit relative qui frappait les ministres de divers tul-
disparu en vertu de la loi du 9 dcembre 1905 sur la sparation des Eglises et de l'Etal. Cela rsulte d'abord de ce que ces
ministres n'ont plus aucune autorit reconnue et sanctionne par
la loi qui, en principe, les ignore. Cela rsulte aussi de l'article 40
de la loi du 9 dcembre 1905 qui, pour des considrations de paix
tes a
maintenu pendant huit annes l'ingibilit des ministres

au conseil municipal dans la commune o ils exercent leur
ministre ecclsiastique (25); il en rsulte a contrario que sont
tombes toutes les autres inligibilits rsultant de la mme tause.
2 Une seconde catgorie d'ingibilits est dicte par l'intrt de
sociale, a
du
culte
l'arme, ou par considration de la dfense nationale
et
du devoir
En premier lieu, la loi du 30 no\embre 1875 dcide dans

son article 7 Aucun militaire ou marin faisant partie des armes
actives de torrc ou de mer ne pourra, quels que soient son grade
ou ses fonctions, tre lu membre de la Chambre des dputs.
civique.
aux militaires et marins en disponia voulu par l prser\'er l'arme de

deux cts la fois d'un ct, on empche la dsorganisation des
cadres, en imposant le sacrifice de leurs ambitions politiques aux
Cette disposition s'applique
bilit
ou en non-activit.
On
officiers qui pourraient
mais dont
les
autrement entrer
la
Chambre des
dputs,
services peuvent tre plus utiles la patrie,
s'ils
conservent leurs fonctions militaires; d'autre part, on carte encore

une foi? de l'arme la proccupation des luttes politiques. L'ligides officiers, disait
bilit
le
rapporteur, prsenterait au point de
vue du service de graves inconvnients;

gs,
dsorganiserait les cadres,
ferait
elle multiplierait les
renatre dans
con-
l'arme les
discussions politiques qui en sont heureusement bannies.

Cette disposition a cependant
comme
toutes celles
du
mme
un inconvnient. Non seulement,
genre, elle restreint
le libre choix
des lecteurs, mais elle peut priver la Chambre des dputs d'une
prcieuse collaboration. Les questions d'organisation militaire
viennent devant
n'est-il
pas
moins soient
^251
loi,
oi
Art. 40
les ministres
ils
ce ne sont pas les moins importantes

que parmi les dputs quelques-uns au
de l'arme, et puissent apporter leurs coll-
elle,
et
ncessaire
sortis
ce
Pendant huit annes partir de la promulgation de la prsente

du culte seront inligibles au Conseil municipal dans les commune*
exerceront leur ministie ecclsiastique.
283
LE POUVOIR LEGISLATIF
progus, l'Assemble entire, le set30urs de leurs connaissances

pourra
besoin
Ce
pratique
?
exprience
fessionnelles et de leur
encore tre satisfait d'une manire suffisante. L'lection reste
ouverte aux officiers dmissionnaires ou retraits.
De
plus,
l'arti-
ne s'applique (le texte est formel), ni la rsene de l'arme

active, ni l'arme territoriale. Enfin, il ne s'tend ni aux officiers placs dans la seconde section du cadre de l'tat-major gnral, ni ceux qui, maintenus dans la premire section comme
ayant command en chef devant l'ennemi, ont cess d'tre employs
activement . Parmi ceux-l, les lettûrs pourront trouver des
cle 7
candidats dont l'exprience ne laissera rien dsirer.

La loi du 14 aot 1893 tablissait une incapacit d'un tout outre
caractre. Elle dcidait que nul ne peut tre investi de fonctions
s'il ne justifie avoir satisfait aux obligations
du 15 juillet 1889 sur le recrutement de l'arme . Elle a t abroge par l'article 101 de la loi du 21 mars
1905 sur le recrutement de l'arme mais cette mme loi dispose
Nul... ne peut tre investi de fondions publien son article 7
ques, mme lectives, s'il ne justifie avoir satisfait aux obligations
imposes par la prsente loi. Ici l'inligibilit repose sur une
idf e d'indignit, et nous voyons associs, comme en d'autres temps
ou d'autres milieux, l'accomplissement du devoir militaire et la
capacit politique (2C). Cette disposition n'est utile, d'ailleurs, que
publiques lectives
imposes par
la loi
dans
cas o l'insoumission n'aurait pas entran contre
le
le
can-
didat une condamnation emportant la perte des droits lectoraux
(comme dans
le
loi du 15 juildu 21 mars 1905),
cas prvu jadis par l'article 73 de la
aujourd'hui par
let 1889, et
l'article
85 de
la loi
tar alors la perte du droit de vote entranerait par elle seule celle
de l'ligibilit.
3 Les inligibilits de la troisime catgorie ont t dictes par
une pense d'ordre proprement politique. Elles ont pour objet de
protger contre certains dangers les institutions rpublicaines.
La loi du 22 juin 1886 (art. 4) dcide que les membres des
France ne peuvent exercer aucune

lectif. Dj la loi du 18 juin
1884 (art. 4) les avait rendus spcialement inligibles la Chambre des dputs, et la loi constitutionnelle du 14 aot 1884 inligifamilles
ayant rgn sur
la
fonction publique ni aucun
(26)
Cf. la 1" dition de ces
Taaffe.
en
Sont
auront
citoyens
octobre
1893),
(actifs)
ou
p.
plusieurs
Elmenls
226.
sans
mandat
propos du projet dpos par le comle de

la Conslilntion de l'an III, art. 9
\'oyez aussi
aucune
condition
campagnes
de contribution,
pour rtnblissemonl de
les
citoyens
qui
la Rpublique, t
rcompense. Aujourd'hui,
celui qui, propre au service, s'y soustrait illgalement, est frapp d'une peine. '"Hcs
.Constitutions trangres qui ne craignent pas l'inlervention des militaires dans
les affaires publiques admettent implicitement l'ligibilit de tous officif^rs et soMats
V. Constitution allemande du 10 aoiM 1910, art. 30.j
Mais
fait
le
iinn
service
militaire
en campagne confrait
une
284
bles la prsidence de la Rpublique.
demment
Nous avons
tudi prc-
cette dernire disposition et montr par quelles raisons
Ces raisons s'appliquent galement aux textes simique nous examinons ici.
Enfin, la loi du 17 juillet 1889 a introduit une autre restriction.
Avant cette loi, tout lecteur c[ui ne tombait dans aucun des cas
d'ingibilit prcdents pouvait poser sa candidature la Chambre
des dputs dans n'importe quelle circonscription et dans autant
de circonscriptions que bon lui semblait. Dsormais, il ne peut
plus tre candidat que dans une seule circonscription la fois
elle se justifie.
laires
(art. P'').
Pour assurer
le
respect de cette rgle,
exige
la loi
(art. 2)
Tout citoyen qui se

une dclaration pralable de "candidature
prsente ou est prsent aux lections gnrales ou partielles doit,
par une dclaration signe ou vise par lui et dment lgalise,
faire connatre dans quelle circonscription il entend tre candidat.
:
Celte dclaration est dpose, contre reu provisoire, la prfec-
ture
du dpartement intress
jour du scrutin.
Il
vingt-quatre heures
le
en violation de
le
cinquime jour au plus tard avant
en sera dlivr rcpiss dfinitif dans les

L'article 3 ajoute
premier de
l'article
la
Toute dclaration
prsente
loi
fait
(c'est--dire
impliquant des candidatures multiples) est nulle et irretevable.

Si des dclarations sont dposes par le mme citoyen dans plus
d'une circonscription, la premire seule est valable. Si elles portent
la
mme
que,
s'il
date, toutes sont nulles.

se trouve encore
candidat peut retirer
la
dans
Il
faudrait cependant admettre
les dlais
prvus
l'article 2,
le
dclaration de candidature qu'il avait pro-
un arrondissement pour la prsenter dans un autre (27).

Des sanctions de deux sortes sont dictes. D'im ct (art. 5),
les bulletins au nom d'un citoyen dont la candidature est pose
en violation de la prsente loi n'entrent pas en compte dans le
rsultat du dpouillejnent , ce qui veut dire qu'ils sont regards
comme non existants et qu'on n'en doit tenir aucun compte pour
le calcul de la majorit, la commission de recensement des suffraduite dans
(21) [La loi anglaise du 6 fvrier 1918, dont il a t parl plus haut (I, p. 08), exige
en outre des candidats la Chambre des Communes, le versement d'un cautionnement pcuniaire de 150, qui n'est restitu que si d'une 'part le candidat obtient au
moins un huitime du nombre total des suffrages exprims, ou si le candidat lu
prte le serment exig des membres de la Chambra (art. 26-27). Celte disposition a
pour but
d'viter
les
candidatures
multiples,
d'empcher les
agitations
politiques
un candidat dans chacune des

candidatures fantaisistes n'a.vant aucune chance
factices de partis qui prsentent sans chance de succs
circonscriptions du pays, de prvenir les
est de troubler les oprations lectorales et, en

de fausser parfois le premier tour de scrutin. Le but
politique de cette disposition a t dirig contre, d'une part les socialistes extrmistes, qui ne pouvaient disposer des capitaux ncessaires pour prsenter partout,
des candidats, et d'autre part contre les Sinn Feiners d'Irlande, qui refusaient ê
de
succs
et
dont
le
l'absence d'un second
seul
tour,
serment constitutionnel.]
effet
285
LE POLVOIR LGISLATIF
ges devant elle-mme procder leur limination (28). D'autre

part, des peines (art. 6) sont dictes contr le candidat contrevenant, et contre les personnes (art. 4) qui signeraient ou apposeraient des affiches, enverraient ou distribueraient des bulletins.,
ou professions de foi, dans l'intrt d'un candidat qui

ne f'est pas conform la prsente loi (29).
La loi du 18 juillet 1889 a t surtout due aux circonstances du
moment qui l'a vue natre elle a t une arme dfensive aux mains
du gouvernement rpublitain. Son but principal et immdiat a t
d'empcher l'espce de plbiscite que le gnral Boulanger mdicirculaires,
alors son profit, en posant sa candidature la
tait
Chambre des
dputs dans toutes les circonscriptions de France. Mais
elle
se
une ide gnrale et donne satisfaction un intrt

durable et lgitime. Il importe la dmocratie et au gouvernement
reprsentatif qu'htm seul dput ne puisse pas. par un pareil
rattache
La
dclaralion de candidature exige par
la loi du 17 juillel 1889 rappelle celle

impose par le snatus-consulle du 17 fvrier 1858, sauf- que cette
dernire avait pour but, non de prohiber les candidatures multiples, mais d'obtenir
par avance des candidats le serment de fidlit l'empereur. Mais le systme de
(2S)
qui
jadis
fut
nullit,
dict
contre les candidatures contrevenantes,
tait
le
mme. Or
l'article
du snatus-consulte tait ainsi conu

Les bulletins portant le nom d'un candidat
qui ne se sera pas conform auv dispositions de l'article 1 du prsent snatus-consulte
sont nuls et n'entrent point en compte dans le rsultat du dpouillement du scrutin;
mais ils sont annexs au procs-verbal.
(29) On a beaucoup discut la Chamb)re des dputs (ncrtamment dans les sance?
des 24 et 25 mars 1902) la question de savoir si le prfet peut de sa propre autorit
refuser de recevoir la dclaration d'un candidat qu'il sait pertinemment tre inli
gible,
ou si la Chambre seule, juge souverain des lections, peut reconnatre
l'inligibilit et en tirer les consquences. C'est la Chambre dans tous les cas
que restera le dernier mot, mais la question pose n'en est pas moins grave
reconnatre au prfet le droit dont il s'agit, c'est assurer efficacement l'application
des dispositions sur les inligibilils, mais c'est lui attribuer un bien large pouvoir.
La candidature n'e>cistant pas lgalfment si le prfet refuse de recevoir la dclaration,
les bulletins attribus au candidat n'entrent pas en ligne de compte; la loi du
17 juillet 1889 n'a mme pas ordonn de les annexer au procs-verbal des oprations
lectorales conmie le prescrivait le snatus-consulte du 17 fvrier 1858.1 II me parat
impossible que la loi du 17 juillet 1899, dont le seul but a t de prohiber les
candidatures multiples, ait introduit dans notre droit une rgle aussi grosse de
consquences. On propose, il est vrai, une distinction. Lorsque l'inligibilit l'sûlte
:
de la dgradation civique lgalement prononce, le prfet pourrait
et
devrait refuser
sans doute parce qu'ici la qualit mme de citoyen n

serait plus entire; dans les autres cas d'inligibilit, le prfet ne pourrait se faire
juge. Mais la dgradation civique n'est pas autre chose qu'un ensemble d'incapacits
au nombre desquelles figure l'inligibilit: et lorsque la dgradation civique rsulte
d'une condamnation correctionnelle, elle n'est pas juridiquement d'une autre nature.
Il est pourtant certains cas o, selon nous, le prfet doit refuser d'accepter la drlnralion. C'est, par exemple, quand rlle est faite par un cnntiimax; parce qu'il rsulte
de l'art. 465 du Code d'instruction criminelle que celui qui est en tat de contumace
d'accepter la
dclaration,
ne peut exercer aucune action en justice, plus forte raison aucun droit politique.
De mme si la dclaration mane d'un mineur de vingt et un ans qui, en principe,
ne peut faire par lui-mme aucun acte juridique, [ou d'une femme qui ne peut tre
lue. \. Consi'il d'Etat, 2(1 janvier 1912, 3. 89. T. a controverse a d'ailleurs t tranche
en f.TVPtir rlu pn'fel dans les cas prvus par la loi du 12 jîiilet 1919, ci-dessous, p. 287.
'
286
moyen, conqurir dans la Chambre une autorit de fait qui amoinComme

drirait' ou annulerait celle des autres reprsentants.
dans
prsente
on
se
quand
en
1889,
Snat
au
disait
M. Wallon le
cinquante collges, on ne cherche pas entrer aans la Chambre
des dputs, on cherche se mettre au-dessus d'elle, on
veut s'imposer au pays par des moyens que la Constitution
rprouve
On peut
(30).
mme
dire que cette loi rpond, quoique d'une
manire
peut-tre imparfaite, des, proccupations d'un ordre plus gnral, qui tiennent simplement ou fonctionnement usuel et rgulier
du gouvernement reprsentatif et qui se sont fait jour dans les
milieux les plus divers. C'est, en effet, une ide souvent mise
que normalement un rapport prexistant, un lien antrieur sa

candidature, doit unir l'lu la circonscription qui le choisit. Cela
est dsirable pour qu'il y ait vritablement communion d'ides et
surtout confiance rciproque entre le reprsentant et les reprsents.
Ce besoin a
murs
satisfait
parfois uniquement par l'action des
et par l'usage tabli. Ainsi,
admise que
le
aux Etats-Unis,
reprsentant d'un district
la
c'est
une rgle
Chambre des
repr-
au district lui-mme, doit tre un homme

du cru, pour employer une expression familire (31). Mais souvent
aussi la lgislation est intervenue pour poser une rgle semblable.
Jusqu'en 1885, en Angleterre, pour les lections des comts (distincts des boroughs), le candidat devait possder un freehold dans
le comt (32). La Constitution de 1791 (tit. III, ch. I, sect. 3, art. 2)
voulait que les reprsentants du peuple ne pussent tre choisis que
parmi les citoyens actifs du dpartement. La Charte de 1814
(art. 42) et celle de 1830 (art. 36) exigeaient que la moiti au
moins des dputs ft choisie parmi les ligibles qui avaient leur
domtile politique dans le dpartement. En 1874, la Commission
des Trente proposait une rgle analogue dans son projet de loi
lectorale, et le rapporteur, M. Batbie, disait en son nom
Il faut
qu'un lien rattache le candidat au dpartement dans lequel il se
prsente... Il faut lire l'homme, non pour sa doctrine, mais pour
son caractre. Ce qu'on veut carter enfin, c'est la candidature
factice, le candidat errant. (33). La loi du 17 juillet 1889 conduit
au mme rsultat, bien qu'elle ait t faite en vue d'un autre objet.
Une seule candidature tant permise au candidat, il est clair qu'il
la posera dans la circonscription o il est le mieux Connu et o.
par suite, il a les plus nombreuses chances de succs.
sentants doit appartenir
(30)
(31)
(32)
'33)
Sance du 15 juillet 1889 (J. off. du 16, Db. pari,

Bryce, American commonwalth. t. P, p. 187.
Bryce, American commonweallh, t. V, p. 188.
Journal officiel des 4-5 juin 1874.
p.
1023).
LR POUVOIR LEGISLATIF
281
loi apporte un certain allgement

multiples entranant nceslections
Les
la charge des lecteurs.
celles des circonscriptions
de
l'lu,
part
la
de
option
sairement une
doivent prodfinitivement
choisies
pas
n'a
qu'il
et
lu
qui l'ont
scrutin.
nouveau
un
remplacement
son
pour
cder
Cependant, considre comme dfinitive et permanente, cette
On
peut dire enfin que cette
rglementation, trs sage dans son principe, peut paratre exagEn 1889, au Snat, M. Wallon avait prsent un amendement
Nul ne peut tre candidat dans plus de trois cirainsi conu
re.
comme un juste
tous ceux dont
pour
quilibre. Pour les
est
Chambre,
il
utile
la
ou
trs
indispensable
la prsence est
circonsune
seule
offre
que
leur
chances
aux
rduire
dur de les
tription. Rendre possible pour eux une double ou triple lection
serait assurer leur nomination, sans leur confrer par l une autorit dangereuse. Mais il faut constater que de nouveau plusieurs reprises la Chambre des dputs s'est prononce en sens
[elle a maintenu le principe de la candidature
contraire (34)
unique dans l'art. 4 de la loi du 12 juillet 1919. En outre, cette derconscriptions.
Dans
cette proposition, je verrais
chefs de parti, en
effet,
nire loi, qui tablit
scrutin de liste avec reprsentation propor-
le
tionnelle (35), exige que la dclaration indique la constitution de la

liste (art. 5); elle donne expressment au prfet (36) le droit de
noms qu'il n'y

noms de candidats dj
refuser l'enregistrement des listes contenant plus de

a de dputs lire, des listes contenant les
inscrits sur
une autre
liste, et
des candidatures dclares dans une
autre ciconscription ou qui, isoles, ne sont pas appuyes de la
signature de cent lecteurs (37).
(34) [En 1902, sur une proposition mane de l'initiaMve rarlemenfaire, la Com Nul ne peut tre en mme temps
mission prsentait un article ainsi conu
candidat aux lections de la Chambre des dputs dans plus de deux circonscriptions
lectorales. Dans la sance du 24 mars 1902, la Chambre a rejet ce texte la
majorit de 440 voix contre 89, aprs avoir repouss un amendement tendant purement et simplement abroger la loi du 17 juillet 1889. Dans sa sance du 18 mars 1910.
l'une de M. Gauthier (de Clagny) tendant
la Chambre a repouss deux propositions
l'abrogation de la loi du 17 juillet 1889, l'autre de M. Sembat tendant interdire
dpos par
la candidature dans plus de trois circonscriptions. Le projet de loi
M. Briand le 30 juin 1910 portail dan" son article 5 L'article 1" de la loi du 17 juillet
:
1889 est modifi
comme
suit
Nul ne peut tre-candidat dans plus de
trois circons-
par la Chambre le 10 juillet 1912 reproduisait,

Nul ne peut tre candidat dans plus
dans son article 4, la disposition de 1889
d'une circonscription , et c'est cette dernire solidion qui a t maintenue dans
l'article 4 de la loi du 12 juUlet 1919.]
.'09 et s.
(35) Voir ci-dessous, p.
(36) Voir ci-dessus, p. 285, note 29.
Les listes sont constitues pour chaque circonsArt. 5.
(37) [L. 12 juillet 1919
cription par les groupements de candidats qui signent une dclaration
dment
criptions.
Mais
texte
le
vot
<t
lgalise.
Les dclarations de candidature indiquent
l'ordre
de prsentation des candidats.
Si ces dclarations de candidatures sont libelles sur feuilles rpares, elles devront
28S
candidatures enregistres bnficient de l'affichage

aux portes des bureaux de vote (art. 9) et de la franchise postale
prvue par la loi du 20 octobre 1919 (38).]
Seules les
Ajoutons que la loi belge du 30 dcembre 1899 dfend expressment les candidatures multiples (39), et, au Snat, M. de Trooz,
ministre de l'Intrieur, a prsent cette disposition
destine surtout assurer
Il
le
est arriv plusieurs fois
cription et sigeant
la'
respect
d aux
comme
tant
lecteurs.
qu'un dput, lu dans une circons-
Chambre en
cette qualit, s'est prsent
une autre circonscription et a t lu sans

renoncer pralablement, par un dmission, son premier mandat.
Ces lections ont t valides (sauf bien entendu la ncessit d'opter). Mais la question a t souleve de savoir si cela n'tait pas
contraire la loi du 17 juillet 1889. On l'a soutenu par un argument
Celte prescription, a-t-on dit, a t-considre par tous
a fortiori
les orateurs de la Chambre, le 13 juillet 1889, comme une prescription impose au candidat une fois nomm de ne pas se prsenter
dans une auta'e circonscription que la sienne. On ne peut pas. en
la dputation dans
menlion des candidats avec lesquels les dclarants se prsentent et qui acceppar dclaration jointe et lgalise, de les inscrire sur la mme liste.
Une liste ne peut comprendre un nombre de candidats suprieur celui des dputcis
lire dans la circonscription.
Toute candidature isole est considre comme formant tme liste elle seule. La
dclaration de candidature devra alors tre appuye par cent lecteurs de la circonscription, dont les signatures seront lgalises et ne pourront s'appliquer qu' une
faire
tent,
seule candidature.
listes sont dposes la prfecture aprs l'ouverture de la priode

an plus tard, cinq jours avant celui du scrutin.
La prfecture enregistre la liste et son titre.
L'enregistrement est refus toute liste portant plus de noms qu'il y a de
dputs lire ou portant le nom de candidats appartenant une autre liste dj
enregistre dans la circonscription, moins que ceux-ci se soient fait rayer au
Art.
6.
lectorale
Les
et,
pralable, suivant la procdure fixe l'article
Xe peuvent
tre
enregistrs
7.
que les noms des candidats qui ont
fait
leur dcla
en se conformant aux dispositions des articles 4 et 5.

Il est donn un reu provisoire du dpt de la liste chacun des candidats qui
la composent.
Le rcpiss dfinitif est dlivr dans les vingt-quatre heures.
ration
Art.
7.
L'n
candidat inscrit sur une
sa volont de s'en retirer,
liste
ne peut en tre ray que
la prfecture, par exploit
d'huissier,
s'il
notifie
cinq jours avant
du scrutm.
8.
Toute liste peut tre complte s'il y a lieu au plus tard cinq jours
avant celui du scrutin, par le nom de nouveaux candidats qui font la dclaration de
candidature exige par l'article 5.
Deux jours avant l'ouverture du scrutin les candidatures enregistres
Art. 'J.
doivent tre affiches la porte des bureaux de vote par les soins de l'administration
celui
Art.
prfectorale.]
(3S)
V. ci-dessous,
^39)
Nouvel
candidat en
candidat
l'autre.
mme
titulaire
p. 326.
2-56 du
Code lectoral belge, 2' alina
" Xul ne peut tre
temps dans plus d'un collge. Toutefois, on peut tre la fois
pour l'une des deux Chambres et candidat supplant pour
article
nous objecter srieusement que
effet,
candidats lire
son esprit,
et
non
la loi
289
de 1889 ne vise que les
les candidats lus; ce serait
les raisons qui l'ont fait voter et oublier les
rapporteurs (40) la Chambre et au Snat.

nonait ces paroles proposait d'ailleurs une
pour condamner
tance,
mais
cette pratique;
paroles des
L'orateur qui pro-
loi,
il
mconnatre
toute de circons-
a finalement retir
sa proposition (41).
vrai dire, la loi
et elle
du
17 juillet 1889 ne vise pas cette hypothse
comme toute loi qui

me semble nulle en
doit tre interprte restrictivement,
cre une incapacit. Mais une pareille lection
elle-mme un tel candidat me parat inligible en vertu des principes gnraux. J'invoque le principe fondamental de notre droit
public, base mme du gouvernement reprsentatif, d'aprs lequel
:
un dput
lu, mais
n'est pas le reprsentant
de
celui
la
de
la
circonscription qui
l'a
nation tout entire (42). Cela tant, celui
qui a dj la qualit de reprsentant du peuple ne saurait l'acqu-
davantage. La nou\ellc lection, qui intervient en sa faveur,
rir
alors qu'il tait encore dput, est inoprante. Elle n'a rien fait et
recommence
doit tre
(43).
III
ct
des
inlifjibilits
placent
se
'les
cas
(.Vincompalibilil
entre la fonction de dput et une autre fonction publique. Les deux

sries
la
d'hypothses diffrent profondment. Dans les premires,
fonction rend absolument nulle l'lection du fonctionnaire.
Dans
une fonction qui ne

rende point celui qui l'exerce inligible dans la circonscription o
il
s'est prsent; l'lection, par consquent, est valable; mais la
au contraire,
les secondes,
(-10)
pari.,
M. Georges Berry
la
il
faut supposer
Chambre dos dputs
le 21 juin 1900 (J. o[[.
du
22,
Doc.
1551).
Article unique.
Un dput ne pourra pas tre candidat dans
(41) Ibid., p. 1551
une autre circonscription que celle qu'il reprsente, s'il n'a pas au pralable remi
Dans la sance
sa dmission entre les mains du Prsident de la Chambre.
du 24 mars 1902, la Chambre a vot un article peu prs identique et ainsi conu
Au cours d'une lgislature, aucun dput ne peut tre
du 25, 1477)
(J. ofl.
candidat aux lections la Chambre des dputs avant d'avoir donn sa dmission.
Mais ce texte ne faisait pas partie de la proposition tendant abroger la loi sur les
candidatures multiples: il a sombr avec elle.
:
(42"i
(43^
Ci-dessus,
I,
p.
316 et suiv.
[En sens inverse, Duguit.
Trait,
t.
II,
contrairement la lgi.slation rvolutionnaire,
244.
p.
le
Il
faut
remarquer que.
membre du Parlement
sortant est
Celte disposition, bienfaisante en ce qu'elle ne prive

immdiatement rligible.
pas le Parlement des lumires d'hommes minenis, a pour inconvnient de transformer
le mandat parlementaire en une carrire, aux intrts de laquelle ceux qui en sont
investis peuvent tre tents de sacrifier les intrts du pays. Sabatier, De la non
rligibilit des
E.
T.
dputs, 1911.]
II.
19
29U
loi
dcide que
ne pourra pas conserver
l'lu
demeure d'opter dans un certain dlai; et

1875, optant pour lui dans le cas o il ne
dcide que
le
ses fonctions
si,
fonctionnaire
dans
nomm
Il
est
du 30 novembre
la loi
se serait pas prononc,
dput sera remplac dans
les huit jours qui suivront la vrification des
n'a pas fait connatre qu'il n'accepte pas le
pouvoirs,
il
de dput
Mais quels sont
deux
mis en
la fois les
fonctions, sa fonction antrieure et celle de dput.
les fonctionnaires publics
tre dclare incompatible avec ce
mandat
dont
la
mandat
fonction doit
une question
semble que toutes
les fonctions publiques doivent tre dclares incompatibles, par
un double motif d'abord parce que la fonction du lgislateur est
assez difficile et assez importante pour que l'homme s'y consacre
tout entier, soit parce que, les fonctions dont il s'agit rentrant
ncessairement dans l'administration largement entendue, c'est-dire dans le pouvoir excutif ou dans le pouvoir judiciaire, leur
cumul avec le mandat de dput serait un chec au principe de la
sparation des pouvoirs. Cet chec se comprendrait d'autant moins
que les assembles modernes n'ont pas pour unique mission de
lgifrer; elles contrlent galement le pouvoir excutif; or, ne
grave
et difficile.
D'un autre
ct,
en
effet,
C'est l
il
peut-on pas craindre que ce contrle soit exerc sans indpendance
par des dputs qui eux-mmes appartiendraient encore l'admi? C'est l'ide dont s'est inspire la Constitution rpubli-
nistration
caine, la plus attache peut-tre la logique des principes
Constitution de l'an III. Elle dcidait, article 47

patibilit entre la qualit de
membre, du Corps
Il
la
lgislatif et l'exer-
cice d'une autre fonction publique, except celle d'archiviste
Rpublique
y a incom-
de
la
(44).
j
Mais, en sens contraire, on peut prsenter de trs srieuses con-
sidrations.
Il est
d'abord une catgorie de fonctionnaires publics
qui, d'aprs le gnie
du gouvernement parlementaire, sont norma-
dputs (ou snaopinion,

dans
une
les sous-secrteurs)
beaucoup
d'autres
fonctionnaires
pour
mme
Mais,
taires d'Etat.
sage
leur
interdire
s'il
est
de
l'accs
demander
se
publics, on peut
qui
sont
arrivs,
aprs
ceux
de
longs
tous
Pour
du Parlement.
lement appels
:
tre la fois fonctionnaires et
ce sont les ministres,
et,
Il est curieux de constater que Prvost-Paradol se prononait nettement pour

systme de l'incompatibilit absolue {ha France nouvelle, liv. I, ch. m, p. 87)
a II est excellent, surtout dans une dmocratie, qu'aucun fonctionnaire public ne sige
dans la seconde Chambre, qui doit 'voter le traitement des fonctionnaires, contrler
leurs actes et rester, en apparence comme en ralit, absolument indpendante du
pouvoir excutif. [Goir, Pcr una rilorma dlie disposizioi circa Vincleggibilita e
(44)
le
Vincompatibilila parlementare degli impiegati dello Stato, Rivista di dirillo publico

1911,
t.
I,
p. 362.]
291
Iraxaux, de srieuses ludes, une fonction le\c, rendre incompatible cette fonction, c'est les exclure presque
ment, car
ne voudraient point, souvent
ils
manquer
sans
leurs devoirs de
rcompense de leur
fonction,
ils
famille,
coup sr du Parle-
ne pourraient point,
abandonner leur haute

pour briguer un
antrieure,
vie
mandat dont le renouvellement est toujours incertain. Pourtant,

dans un pays o la passion des fonctions publiques s'est largement
dveloppe, ces
intellectuelle
hommes forment une
portion notable de
l'lite
Chambre des dpu-
leur prsence au Parlement, la
par l mme dsirable. Leur en fermer la porte, c'est

un contrepoids indispensable l'influence croissante
des politiciens de profession. Ne vaut-il pas mieux dclarer leur
fonction compatible avec un mandat, qu'ils pourront alors briguer
et exercer en pleine indpendance, srs de retrouver au besoin la
serait
ts,
sans
laisser
fonction publicjue qu'ils auront d
dans
la
momentanment cesser d'exercer
plupart des cas, mais qu'ils n'auront pas perdue
est vrai surtout
des fonctionnaires publics, dont
caractre professionnel nettement
tement
la politique,
comme
les
marqu
la
Cela
fonction a
un
ne touche point direcingnieurs de l'Etat et les profeset
seurs de l'Universit.
La plupart de nos Constitutions monarchiques ouvrirent la

Chambre des dputs aux fonctionnaires de l'Etat. La Constitution
de l'an VIII avait donn l'exemple en dclarant seulement
les
snateurs inligibles
jamais
toute
(art. 18)
autre fonction publi-
que (45). La Charte de 1814 et la loi lectorale de 1817 n'tablirent

non plus aucune incompatibilit. Aprs la Rvolution de Juillet,
la loi lectorale du 19 avril 1831 en introduisit quelques-unes, mais
II y a incompatrs restreintes. L'article 64 portait seulement
tibilit entre les fonctions de dput et celles de prfet, sous:
de receveurs gnraux, de receveurs particuliers des finan La Chambre des dputs tait, par suite,
peuple de fonctionnaires sous le rgne de Louis-Philippe, et la
prfet,
ces
et
de payeurs.
M. Eugne Pierre {Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n' 337.

7 de la loi du 10 novembre 1799 a comme ayant ouvert les portes des
Chambres aux agents du pouvoir excutif . Mais cette loi (19 brumaire an VIII,
qui est le premier acte des deux Conseils aprs le coup d'Etal, tait leur abdication
5s.3
au profit d'une commission et rglait le gouvcrnemert provisoire fcide?us, I. p.
L'article dcidait bien, en effet, que les membres des deux Conseils dsormais
ajourns pouvaient, sans perdre leur qualH de reprsentant du peuple, tre
employs comme ministres, agents diplomatiques, dlgus de la Commission consulaire executive, et dans toutes les autres fonctions . Ils taient a mi'me invitf^s
au nom du bien public les accepter . Mais c'tait l seulement une (fisposition transitoire; le systme dfinitif rsulta de la Constitution de l'an VIII. Pour
les snateurs, l'inconipalibilit dicte par la Constitution de l'an VIII fut supprime
a Les snateurs pourront
par le snalus-consultc du IG thermidor an X, article 64
^Te consuls, ministres, membres de la Lgion d'honneur, inspecteurs de l'instruction
publique et employs dans des missions extraordinaires ou temporaires.
(45*
cite l'article
292
modification de cet tat de choses, la suppression d cet abus, fut

l'une des rformes le plus
constamment rclames par l'opposition
ce qu'on appelait alors la rforme parlementaire ct de
c'tait
rlorme lectorale (46).

Constitution de 1848 accomplit naturellement cette rforme.
Cependant elle ne. la poussa pas, comme on aurait pu le craindre,
la
La
jusqu'au systme de l'incompatibilit absolue. L'article 28 com-
mence bien
ainsi
Toute fonction publique rtribue
est
incom-
mandat de reprsentant du peuple ; mais il annonque les exceptions ce paragraphe seraient dter-
patible avec le
ait in line
mines par la loi lectorale organique. Celte loi, qui fut celle
du 15 mars 1849, fixait ces exceptions dans les articles 85 et 86.
les ministres, le commandant suprieur des
Elles comprenaient
gardes nationales de la Seine, 1 procureur gnral de la Cour
de cassation, le procureur gnral de la Cour d'appel de Paris,
Prfet de la Seine, les citoyens chargs temporairement
le
(pour six mois au plus) d'un commandement ou d'une mission
:
extraordinaire, soit l'extrieur, soit l'intrieur; les professeurs
dont
les
chaires sont donnes au concours ou sur prsentation faite
par leurs collgues, quand
ils exercent leurs fonctions dans 1 lieu

o sige l'Assemble nationale; enfin les fonctionnaires appartenant
un corps ou une administration dans lesquels la distinction entre
l'emploi et le grade est tablie par la loi. Il y avait l un systme
raisonn dans lequel entraient divers lments, mais qui tenait
particulirement compte de la possibilit rnatrielle pour le fonctionnaire de continuer l'exercice de sa fonction.
Le second Empire
revint, trait assez curieux, l'incompatibilit
absolue. Le dcret organique du 2 fvrier 1852, qui resta sur ce

point sa
jusqu'au bout, dcidait en
loi
au Corps
: Toute fonc-
effet (art. 29)
tion publique rtribue est incompatible avec le
mandat de dput
lgislatif.
du 30 novembre 1875 a repris 1 systme contenu dans la

Constitution de 1848 et l'a simplement retouch. Elle pose d'abord
La
le
loi
principe
(art. 8)
L'exercice
des fonctions publiques rtribues
sur les londs de VEtat est incompatible avec
put
(46)
(47).
Ci-dessus,
Puis viennent
I,
les
exceptions
(art.
le
mandat de
et,
9).
d-
Elles sont
p. 385.
que te qui cre l'incompatibilit ce n'est pas la fonction

publique par elle-mme; il faut qu'il y ait rtribution sur les fonds de l'Etat; la
Constitution de 1818 se contentait d'une rtribution quelconque. [En consquence
l'exercice du mandat de dput est incompatible avec celui de Prsident de la
(47)
Il
ressort de ce texte
Rpublique. Cette incompatibilit rsulte non seulement de cet article 8 de la loi

du 30 novembre 1875, mais encore de l'esprit de nos institutions et de la loi conslitutionnclle qui veut que le Prsident de la Rpublique ne communique avec la Chambre
que par voie de message; il ne peut donc occuper un sige la Chambre. Les mmes
2'?',^
plus nombreuses qu'en 1848 (48), et la proccupation de savoir si le

fonctionnaire pourra matriellement continuer l'exercice de la fonc-
dominante;
tion qui lui est conserve n'est plus
si,
parmi certains
hauts fonctionnaires, ceux-l seuls sont excepts qui rsident

Paris, c'est qu'alors
d'emplois qui ne se conoix ont point
s'agit
il
ou bien encore l'importance

que donne au fonctionnaire la
l'tat de supplance constante (49),

et la dignit
plus grandes en
fait,
rsidence Paris, parat avoir t
La
raison prpondrante.
la
un corollaire, contenu dans l'arou promu une fonction publique
rgle de l'incompatibilit a
ticle 11
Tout dput
nomm
cesse d'appartenir la
salarie
Chambre par
acceptation (50). Cette solution dpasse
motifs lui interdisent de siger au Snat, puisque
mme
l'art. 8
le fait
mme
de son
dont
elle est
la rgle
de la
du 30 novembre 1875
loi
a t dclar applicable aux snateurs par la loi du 26 dc. 1887. Aussi M. Poincar,
prsident de la Rpublique jusqu'au 17 fvrier 1920, lu snateur de la Meuse le
11 janvier 1920, n'a pu voir- valider son lection et par suite siger la Chambre
haute qu'aprs le 18 fvrier 1920. Cf. ci-dessous, p. 349. En sens inverse, le dput
ou le snateur lu Prsident de la Rpublique doit cesser immdiatement d'e.xercer
son mandat lgislatif. V. ci-dessus, p. 174, note 3G3.]
(48) Sauf que l'on ne trouve plus la classe de fonctionnaires excepts par la loi du
l.j
mars 1849, art. 86, et pour lesquels la loi tablit la distinction entre le grade el
l'emploi. Cela est logique. Les principaux de ces fonctionnaires sont les officirrs des
armes de
terre et de mer, et ceux-l aujourd'hui sont inligibles.

Sont exceptes des dispositions qui prcLoi du 30 novembre 1875, art. S
dent les fonctions de ministre, sous-secrtaire d'Etat, ambassadeur, ministre plnipotentiaire, prfet de la Seine, prfet de police, premier prsident de la Cour
de cassation, premier prsident de la Cour des comptes, premier prsident de la
Cour d'appel de Paris, procureur gnral prs la Cour des comptes, procureur
(49)
gnral prs la Cour de Paris, archevque, vque, pasteur, prsident de consistoire

les circonscriptions consistoriales dont le chef-lieu compte doux pasteurs et audessus, grand rabbin du Consistoire central, grand rabbin du Consistoire de Paris.
dans
1 les
Sont galement excepts dos dispositions de l'article 8
Art. 9.
professeurs titulaires de chaires qui sont donnes au concours ou sur la prsentation
des corps o la vacance s'est produite; 2 les personnes qui ont t charges d'une
mission temporaire. Toute mission qui a dur plus de six mois cesse d'tre tempo:
est rgie
raire et
par
l'article
ci-dessus.
[Diverses propositions ont t faites
nous pouvons citer

tendant faire disparatre l'une ou l'autre de ces exceptions
la propostion de M. Molle tendant faire disparatre les exceptions concernant la
magistrature (1911, n* 559), celle de M. Rouanct supprimant la compatibilit de la
:
Georges Berry, renvoye

conue
Les dput?
nomms soit litre tcmpcraire, soit litre dfinitif, gouverneurs ou rsidents gnraux
dans les colonies, devront, dans les huit jours de leur nomination, donner leur
dmission de dpute. Cette dernire proposition tait inspire par ce fait qu'en
ces derniers Irmps, des membres du Parlement sont rests plusieurs annes la
de
fonction
la
prfet
de police
(1911,
commission du suffrage universel
1062i,
le 7
celle
mars
de M.
1914, et ainsi
de colonies, grce ime mission temporaire renouvele fous les aix mois.
la proposition de M. Borrel, 1911, n" 1063, et le discours de M. Kerguezec
la Chambre, le 1" juin 1911. Il faut ajouter que, depuis la loi de sparation,
tte
galement
les
fonctions
n'tant
plus
des
divers
cultes
fonctions
des
d'aumnerie prvus par
n'tant
publiques,
l'article
de
plus
ne
la
rtribues
crent
loi
plus
sur les
(sauf
du 9 dcembre
fonds de l'Etat,
peut-tre
1905)
les
et
services
aucune incom-
patibilit.]
(50) Ici le texte,
fonds de
l'Etat,
pris au pied de la lettre, n'exige plus qu'il y ait rtribulion sur les
il
doit, je crois, tre entendu en ce sens. Il n'est pas admis-
mais
294
en
tire;
effet, elle
comprend non seulement les fonctions publiques

le mandat de dput, mais aussi
lgalement incompatibles avec
quoique salaries, sont exceptionnellement compatibles

La nomination d'un dput de pareilles foncon peut craindre qu'il
tions veille toujours un certain soupon
n'ait us, pour son profit personnel, de l'influence que son lection
aux fonctions lgislatives a pu lui donner prs du gouvernement.
celles qui,
avec ce mandat.
faudra,
Il
fonction qu'il accepte est compatible avec celle de
si la
dput, qu'il purge cette accusation possible par une nouvelle lection;
11 continue en ces termes
l'article
la fonction qu'il
occupe
est
compatible avec
Il
peut tre rlu
si
mandat de dput.
le
Les dputs nomms ministres ou sous-secrtaires d'Etat ne
sont pas soumis la rlection.
comme
parfaitement rationnelle,
Dans
Cette dernire disposition est
on
l'a
vu prcdemment
(51).
thorie des incompatibilits parlementaires, telle qu'elle
la
du rapport se trouvant
mandat de dput, l'autre tait toujours
fourni par une fonction publique. Aucune profession on occupaa t prsente jusqu'ici, l'un des termes
ncessairement dans
le
tion prive n'tait considre
comme
incompatible avec
fonction
la
command, soit par le principe de l'galit

libert du travail et de l'industrie. Mais la
lgislative; cela parat
par
soit
civile,
la
lgislation tend manifestement sortir de ces termes, viser d'autres
personnes que
fonctionnaires publics.
les
commerants ou industriels qui ont conclu

avec l'Etat des contrats de transport, de services, de travail ou de
fournitures. Elus dputs, ils runissent, en effet, dans leur personne, deux qualits difficilement conciliables en fait. D'un ct,
Ce sont d'abord
comme
les
contractants,
pcuniaires
ils
ont intrt faire fixer et rgler leurs droits
et particuliers
de
la
manire
bre,
ils
peuvent exercer une certaine influence sur
vernement;
sible
plus avantageuse pour
la
comme membres
leur profit personnel; d'autre part,
que
concourent au vote des
ils
If'gislatcur
le
ait
modifi dans l'arliclc
la
Chamdu gou-
de finances d'aprs
lois
11
de
les actes
la
rgle
qu'il
avait
les-
pose dans
l'article 8. Cf. ci-dessus, p. 292, note 47.

(51)
Ci-dessus,
p. 170.
I,
[On
applique trs rigoureusement
sait
qu'en Angleterre existe la rgle inverse, elle est

membre d'un ministre qui change de dpar-
ainsi le
tement doit se reporter devant ses lecteurs; au mois de fvrir 1914, M. Masterman,
ministre Asquith, ayant t appel un nouveau poste ministriel, a du
se reprsenter devant ses lecteurs de Bethnall Green, et a t battu, par 2,826 voix
contre 2,804. La nouvelle de cet chec est accueillie aux Communes par une tempte
membre du
d'acclamations
Rigaud
proposition
le
mandat
des
(Times,
unionistes
21
fvrier
de
loi
lgislatif
tendant
(J.
o//.,
dclarer
la
fonction
Chambre, Doc
pari,
proposition s'inspirait d'un motif assez particulier

trielle
provient
ambition par
)e
de
l'ambition
des candidats
MM. RcuUeaux Dugage,
1914).
un certain nombre de leurs collgues de
et
la
de
Chambre
sess.
ord.,
1913,
persuads que
ministres,
ils
ont dpos nne
incompatible
ministre
p.
634).
avec
Leur
l'instabilit minis-
veulent
modrer
risque prilleux d'une rlection. {Revue de dr. pub., 1913, p
celte
748.]
Lti
quelles
ils
le vote
On
seront pays.
ddoubler absolument
du
et
295
POUVOIR LGISLATIF
peut ciaindre que l'hoinme ne puisse se
que
l'intrt
du commerant
dicte parfois
lgislateur.
Ce sont aussi des hommes qui no sont point fonctionnaires

ou les directeurs de ces
grandes compagnies de transport ou de crdit financier, qui constituent de vritables puissances sociales dans le monde moderne,
publics, mais qui sont les administrateurs
bien qu'elles seprsententen droit
comme de simples
socits prives.
Leur puissance de fait drive, d'ailleurs, le plus souvent, en partie

du moins, d'une concession de l'Etat qui leur confre, par mesure
lgislative, un monopole ou des privilges, ou leur accorde une
subvention. Par contre, l'Etat se rserve alors, dans une mesure
plus ou moins large, la nomination de leurs employs suprieurs.
Ne peut-il pas aller plus loin, assimiler ces emplois aux fonctions
publiques, les dclarer incompatibles avec le mandat lgislatif ?
Ce n'est pas d'aujourd'hui que la question existe. Elle a mme
t rsolue dans un sens rigoureux par la loi lectorale du 15 mars
1849. Celle-ci, dans son article 81, dclare inligibles
les
individus chargs d'une fourniture pour le gouvernement ou d'une

entreprise de travaux publics; 2 les directeurs
et
administrateurs
Tout reprsentant du peuple

qui, pendant la dure de son mandat, aura entrepris une fourniture pour le gouvernement ou accept une place, soit de directeur,
soit d'administrateur de chemins de fer, ou qui aura pris un intrt
dans une entreprise soumise au vote de l'Assemble Nationale,
sera rput dmissionnaire et dclar tel par l'Assemble Nationale.
Tout march pass par le gouvernement avec un membre de la
lgislature dans les six mois qui la suivent est nul. On le voit,
il n'y avait pas l une simple incompatibilit qui laisse toujours un
de chemins de
choix entre
lui
la
la
fer.
le
La
loi ajoutait
mandat de dput
et la
premire disposition rendait
qualit incompatible avec
radicalement nulle;
dchance du reprsen-
l'lection
seconde prononait imprieusement
la
tant.
La
loi
du 30 novembre 1875 ne reprit pas
cette rglementation.
Mais, depuis lors, elle a tendu se reconstituer, quoique moins
du 30 juin 1883,
maritimes postaux entre Le Havre et NewFrance, les Antilles et le Mexique, contient cette
svre, par dcisions fragmentaires. Ainsi la loi
concernant
les services
York, entre
la
A raison de la subvention accorde par l'Etat, il

aux membres de la Chambre des dputs et du Snat,
sous peine de dchance de leur mandat, de faire parlie du conseil
d'administration ou de surveillance de la socit concessionnaire.
La loi du 20 novembre 1883 (art. 5), approuvant les conventions
disposition
est interdit
passes entre
le
ministre des tra\aux publics
et
la
Compagnie de
296
chemins de fer de Paris Lyon et la Mditerrane., dclare aussi

que tout snateur ou dput qui, au cours de son mandat, accepterait les fonctions d'administrateur, serait, par ce seul fait, considr comme dmissionnaire et soumis la rlection. La premire de ces deux lois tablissait une vritable incompatibilit; la
seconde ne va pas jusque-l; elle applique seulement au fait qu'elle
vise la rgle inscrite dans l'article 11 de la loi du 30 novembre
1875 pour les fonctions publiques compatibles avec le mandat de
dput. La loi du 17 novembre 1897 portant prorogation du privi Les
lge de la Banque de France dcide dans son article 3
fonctions de gouverneur et de sous-gouverneur de la Banque de
France sont incompatibles avec le mandat lgislatif , et la loi
du 8 juillet 1898, approuvant la convention passe le 16 juillet 1897
avec la Compagnie gnrale transatlantique pour le service maritime partant du Havre New-York (art. 3), applique la mme
incompatibilit aux personnes qui font partie du conseil d'admi:
nistration et de surveillance de la socit concessionnaire (52).
On
s'achemine ainsi naturellement vers une rglementation d'en-
semble. Diêrs projets ou propositions de
dposs
la
Chambre des dputs sans
L'article 3 ajoute
(52)
viss par la
mme
mandat parlementaire dans

prsente
loi.
Les snateurs
prcdente,
disposition
les
deux
sont
tenus
et
loi
en ce sens ont t
avoir t vots (53).
dputs actuellement en fonctions,
d'opter entre
annes qui suivront
ces
fonctions
et
leur
promulgation de
la
la
(53) Voir dans la 5' dit. de ces Elments, p. 795, l'analyse du projet de la commission du suffrage universel, dpos la Chambre le 27 mai 1909. [Une de ces
dernires propositions est celle qui sert de conclusion au rapport dont M. Aubriot
a saisi la Chambre le 1" avril 1914. Cette proposition se caractrise par les deux
1 Elle tend considrablement le domaine de l'incompatibilit; 2 elle
traits suivants
en attnue la porte.
1 Et d'abord, elle tend considrablement le domaine de l'irc^mpatihilit. a' Dsormais
seront incompatibles avec le mandat lgislatif toutes les fonctions publiques rtribues
sur les fonds de l'Etat avec une seule exception pour celles de ministre et de sous
secrtaire d'Etat, b) L'exercice du mandat lgislatif deviendra galement incompatible
avec l'exercice de toute fonction publique rtribue sur les fonds des dpartements,
des communes et des colonies. C'est l, semble-t-il, une exagration; car l'exercice
des fonctions rtribues par les dpartements ou par les communes n'empche point
l'indpendance du dput ou snateur l'gard du gouvernement, e) Sont en outre
incompatibles les fonctions la nomination de l'Etat dans les entreprises commerciales, industrielles ou financires, ainsi que les fonctions de direction, d'adminis
:
tration ou de contentieux
par
l'Etat,
ou
socit
les
dans une socit ou entreprise subventionne ou garantie

les communes ou les colonies, ainsi que dans toute
passant de gr gr ou par adjudication publique des
dpartements,
entreprise
marchs de travaux ou de fournitures avec

ou les colonies.
l'Etat,
les
dpartements, les
communes
2 En second lieu, avons-nous dit, s la pro-position tend le domaine de la rgle

Quelle est en effet,
de l'incompatibilit, elle en attnue singulirement la porte.
dans
l'tat
dune
pur
actuel
du
droit,
la
signification
fonction incompatible, qui prfre le
et
mandat
de cette rgle
mandat
lgislatif,
C'est
que
doit faire
le
titulaire
un abandon
simple de sa fonction. Qu'un prsident de tribunal, par exemple, accepte le

lgislatif, il cesse aussitt, d'une manire absolue et juridiquement dfinitive.
resto
Il
297
signaler un dernier cas d'incompatibilit qui,
par
n'tre dict ni
Constitution, ni par un texte de
la
pour
n'en
loi,
pas moins certain. Il s'agit des fonctions de dput et de snateur rciproquement considres. Nul citoyen ne peut tre en
mme temps membre des deux Chambres, la fois snateur et
est
dput. Certaines Constitutions trangres ont jug ncessaire de

le
dire
expressment
Mais dans
(54).
rsulte suffisamment des principes.
non seulement en
ciliables,
le
silence des textes,
mme homme
fait (car le
cela
deux qualits incon-
y a l
Il
ne saurait
mme
tre prsent en
temps, siger effectivement dans les deux

Assembles), mais aussi en droit, car il ne peut y avoir vritable-
que si leurs membres sont diffn'empche un citoyen actuellement dput

lu snateur, ou un snateur d'tre lu dput. Mais lorsque
ment deux assembles
distinctes
rents. D'autre part, rien
d'tre
dment
nouvelle lection,
Iq
mme
membre
tait
antrieurement
d'appartenir la magistrature.
s'il
dmissionnaire,
est
aura t accepte, par
Arifie,
cessera de plein droit d'appartenir la
l'lu
il
n'a
Chambre dont
il
(55).
l'expiration de ce mandat,
aucun
droit
s'il n'est pas rlu ou

reprendre sa fonction ou une fonction
Il peut seulement solliciter une nomination nouvelle du gouvernement qui

juridiquement libre de l'accorder ou de la refuser.
Au contraire, aux termes
de la proposition de M. Aubriot, l'acceptation du mandat lgislatif n'entrane pas
l'abandon pur et simple de la fonction, mais une paralysie momentane de l'exercice
de cette fonction, dont le titulaire conserve une sorte de [ouissance. Tout fonction-
analogue.
est
maire lu snateur
d'office
bilit
ou dput,
dater du jour
l'article
dit
de
la
de la validation
proposition,
mis en disponi-
est
de ses pouvoirs.
l'expiration
de son mandat, ou la date de sa dmission, il a droit, dans un dlai qui ne peut

excder trois mois, tre rintgr dans son poste, ou, dfaut, tre nomm un
emploi quivalent. C'est cette conception nouvelle de l'incompalibilil qui est admise
dans
termes peu prs identiques dans les divers projets ou propositions

au statut des fonctionnaires. Voir notamment l'article 26 du projet de statut
rapport par M. Maginot, rapport prcit, p. ^8. Aussi nous at-il paru intressant
de le souligner.
des
relatifs
Sous l'apparence de gnraliser l'incompatibilit elle gnralise au contraire la

on pourrait dsormais cumuler la fonction avec le mandat; car le
fonctionnaire en disponibilit est encore un fonc'ionn;iire.
V. galement prop.
compatibilit
Mistral, Doe. pari. 1920,

(54)
dp. J. o//., f. 32, p. SOS.'

Charte constitutionnelle du Portugal du 29 avril
peut tre en
Cli.
mme temps membre
des deux Chambres.
1S2C,
article
Italie,
30
\ul ne
Slalut fondamental,
mars 1858, art. G6 Nul ne peut tre la fois snateur et dput.

Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n" 169 et 313.
Le 28 novembre 1902, la Chambre des dpirts a vot une proposition de loi
rendant les fonctions de conseiller municipal de Paris incompatibles arec le mandat
du
(55)
de snateur ou de dp.ut.
[II
existe
une tendance, peu accentue
s'inspire de considrations toutes diffrentes de celles

patibilit
des
fonctions
publiques,
interdire
le
d'ailleurs,
et
qui
qui ont fait admettre l'incom-
cumul du mandat
lgislatif
avec
des fonctions administratives lectives. Voir Proposition Lemire tendant interdire
cumul des mandats de dputs ou de snateurs et des mandats de conseiller

municipal, d'arrondissement ou de ccmseiller gnral, 1910, n 120. Proposition fendant
le
tablir
l'incompatibilit
conseiller gnral, 11
p.
69.]
du
novembre
mandat
de
snateur
ou
1912, sess. extraord., 1912,
de dput avec celui de

Doc, pari. Chambre n* 2251J,
298
\ RPUBLIQUE FRANAISE
IV
Quant au mode d'aprs lequel
les
dputs sont lus,
me
je
con-
tenterai plus troitement encore que prcdemment, de dgager
principes.
Deux
points sont
ici
considrer
k^
d'un ct, la dter-
mination des circonscriptions lectorales et le nombre des dputs

que chacune d'elles peut lire; de l dpend le chiffre total des membres composant l'Assemble; d'autre part, la procdure mme de
formes suivant lesquelles chaque collge lectoral

donne ses suffrages.
Sur le premier point, depuis bien des annes, le droit public
d'un ct, le
franais oscille entre deux systmes principaux
scrutin de liste, avec le dpartement comme circonscription lectorale, d'autre part, le scrutin uninominal, avec une circonscripl'lection,
les
entre en activit et
tion ncessairement plus restreinte, et qui, le plus souvent, a t
l'arrondissement.
est
appel
lire
sa population,
et
Dans le premier systme, le collge lectoral

un certain nombre de dputs, proportionnel
chaque lecteur a le droit de porter sur son
de vote autant de noms qu'il y a de dputs lire. Il

dresse ainsi une liste des candidats auxquels il donne son suffrage.
Dans le scrutin uninominal par arrondissement, au contraire, le
collge lectoral n'a qu'un seul dput lire, et chaque lecteur
par suite ne vote que pour un seul candidat (56),
Depuis l'tablissement du suffrage universel en France, ces deux
bulletin
modes de
scrutin ont altern priodiquement. C'est le scrutin

par dpartement qu'tablit tout d'abord le dcret du 5 mars
1848 (art. 9), et il fut maintenu par la loi du 15 mars 1849. Il fut,
au contraire, prohib par la Constitution de 1852 (57) et encore
par celle du 21 mai 1870 (58). Le Gouvernement de la Dfense
nationale remit en vigueur, en 1870-71, la loi du 15 mars 1849,
c'est--dire le scrutin de liste, pour les lections l'Assemble
de
liste
le mme mode fonctionna pour les lections partielles

Assemble de 1871 1876. La loi organique du 30 novembre
1875 tablit, au contraire, le scrutin uninominal par arrondissement (59). La loi du 16 juin 1885 rtablit le scrutin de liste par
Nationale; et
cette
(56)
Sur
avantages respectifs du scrutin uninominal, voyez ci-dessus,
les
I,
p.
319
et suiv.
Art.
(57)
de
les
liste.
36
Mais
circonscriptions
Les
dputs
l'article
sont
lectorales
taient
ments tant runis ou dcoups
cet
par
lus
35 tablissant
le
suffrage
universel
arbitrairement
dtermines,
Article 21 identique l'article 36 de la Constitution de 1852.
(59)
Art. 14
Les membres de la Chambre des dputs sont

Chaque arrondissement administiatif nomme un dput.
:
les
scrutin
lecteurs,
arrondisse-
effet.
(58)
viduel.
sans
un dput par vingt-cinq mille
lus au scrutin indi
299
dpartement. La
du 13 fvrier 1889 a rintroduit dans notre
loi
lgislation le scrutin uninojniual par arrondissement (6UJ. [La loi
du 12 juillet 1919 a remis en vigueur le scrutin de liste dpartemental pour l'application d'une reprsentation proportionnelle.]
L-e scrutin uninominal par arrondissement est aujourd'hui fort
attaqu parmi nous, surtout, il est vrai, par les partis qui, par
son application, n'ont point gagn la majorit la Chambre des
on lui reproche principalement d'abaisser, par la proccupation des intrts et des lecteurs locaux, le niveau de l'esprit
dputs
Chambre; on soutient aussi qu'il permet de faire

triompher par la puissance de l'argent de nombreux candidats,
Mais, quant ce dernier grief, le remde est assez facile trouver
et appliquer. On va voir qu'une loi a justement t vote dans
lo but de rprimer les actes de corruption dans les lections.
politique dans la
Ce qu'on pouvait
critiquer dans la loi de 1889, c'tait, tant
scrutin uninominal,
le
les
rgles qu'elle lui appliquait.
donn
Ce
n'est
choix de l'arrondissement comme circonscription, bien que

parfois la population des divers arrondissements prsente de gran-
pas
le
des ingalits
l'arrondissement a cet avantage de ne point tre une
circonscription lectorale arbitraire, cre en vue de l'lection,
et,
devenu une
par son existence aujourd'hui plus que

unit historique. Mais ce qui paraissait dfectueux, c'tait le mode
d'aprs lequel se calculait le quotient de population qui donnait
I3 droit un arrondissement d'lire plus d'un dput. Il tait
calcul d'aprs le chiffre de la population, femmes, enfants et
sculaire,
il
est
trangers compris, ce qui n'est gure conforme aux principes sur
jouissance des droits politiques; moins qu'on ne veuille se rattacher cette ide que les femmes et les mineurs, bien que n'ayant
la
(60)
Elle
altribuait
dans
les
dpartements
un
dput
chaque
arrondissement
administratif; Paris et Lyon, un dput cliaque arrondissement municipal. Les
arrondissements
population
dont la
(trangers
rsidents
compris)
dpasse
100,000
un autre dpute par 100.000 liobiUinls ou fractimi de

100,000 habitants en plus. Mais alors, pour maintenir la rgle du scrutin uninominal,
un dput. Le tableau
ils taient diviss en circonscriptions qui lisaient chacune
des circonscriptions lectorales fix par la loi ne pouvait tre modifi que par une
loi. [Il avait t revis en dernier lieu par les lois du 30 mars 1902, du 27 mars 1010
(J. o//., p. 2531); enfin une loi du 27 mars 1914 (J. o//., p. 2831) tablissait une nouvelle
habitants
rpartition.
avaient
droit
D'aprs la
loi
de 1902,
chiffre 597; la loi de 1914 002.

le
il
Le
y avait 591 dputs; la
loi
de 1910 levait ce
projet de rforme lectorale vot par Je Snat
10 mars 1914 (J. o//., Db. pari., Snat, p. 311, portait un article ainsi conu
Chaque dpartement lit un dput par 21,500 lecteurs inscrits sur les listes de
:
qui prcde le renouvellement, toute fraction suprieure la moiti de ce

Le projet dpos devant la Chambre,
comptant pour le chiffre entier.
le 28 fvrier 1914, ne comportait que 601 dputs, ce chiffre tant f.x d'aprs l'augmentation de la population; mais les Chambres ont dcid que le territoire de Belfort,
qui a 101,386 habitants, aurait dsormais deux dputs. Voir les reproches de a chirurgie lectorale maladroitement pratique de gerrymandcring adresss la
nouvelle rpartition par M. Louis Martin, Snat, 27 mars 1914, p. 521.]
l'anne
chiffre
300
pas
jouissance du droit lectoral, ont cependant droit tre
la
reprsents au Parlement par un dput que les lecteurs choisiront pour eux. Encore cette conception ne saurait s'appliquer aux
De
trangers.
plus toute surfraction de la population dpassant
compte comme qui(la bonne

logique ne devait attribuer ce droit qu' une fraction dpassant
50,000); cela prsentait cet inconvnient capital, tant donne l'aug100,000 mes, quelque faible qu'elle
soit, tait
valente 100,000 et donnait droit
un dput en plus
mentation constante de la population des
villes
menter progressivement, fatalement
Chambre
dputs, rendant ainsi la
plus
difficile.
C'est
un mal
et
importantes, d'aug-
l'excs
nombre des
le
de plus en
semble qu'on y
le travail lgislatif
qu'il faut conjurer.
Il
donne droit un dput,

mais sur le nombre des lecteurs inscrits, et en ne tenant compte des fractions que quand elles
dpassent la moiti du quotient. Dans la discussion de la loi du
arriverait en calculant le quotient qui
non sur
le
chiffre de la population,
6 avril. 1898 (l'une de celles qui ont rvis le tableau des circonscriptions),
ce
systme fut propos en substituant au chiffre de
100,000 habitants celui de 27,000 lecteurs (61). D'autre part, dans

le projet, xoi par le Snat le 10 mars 1914, il devait y avoir un
dput par 21,500 lecteurs (62).]
une bonne loi sur la corruption en matire

uninominal par arrondissement me parat
mieux adapt aux habitudes et l'tat d'esprit
A^'ec cette retouche et

lectorale,
le
scrutin
le systme le
grande majorit des lecteurs franais; j'ose le dire, bien
qu'une semblable opinion soit aujourd'hui peu en faveur parmi les
encore
de
la
doctrinaires politiques.
Mais
et
le scrutin
de
liste
par dpartement conserve de nombreux
ardents partisans, malgr l'exprience qui en fut faite de 1885
1889, et malgr les dangers plus grands encore qu'il recle et qui
se dchaneraient le jour
flchi et
o un courant d'opinion, peut-tre
passager, se dgagerait dans notre pa}s
Surtout une campagne active a t

sentation proportionnelle par des
le talent.
Dans
la lgislature
faite
hommes
en faveur de
dont
irr-
(63).
la repr-
la conviction
gale
de 1902 1906, ces aspirations vers
le
scrutin de liste simple ou avec la reprsentation proportionnelle ont

(61)
Chambre des
dputs, 21
mars
1898,
J.
o//.
du
22,
p.
La proposition
1304.
t repousse.
(62)
J.
oft..
Snat, p. 341.
[Sur le mouvement en faveur du scrutin de li.s<e maioritaire,

scrutin de liste, dans Rev. pol. et pari., juin 1902, t. XXXII, p. 417;
(63)
de M.
Combes
Saint-Mand, 9 juin 1912,
de M. Buyat, du 7 avril 1905,
J.
o//..
Rochefort, le 13
Doc, Chambre,
liste
1911.
Golilet,
Enfin
Le
discours
les
Rapport
le projet,
mars 1914 (J. o[(., Db., Snat, p. 341) comportait un scrutin

majoritaire avec reprsentation proportionne, c'est--dire avec une plus ju.*te
vot par le Snat le 10
de
mai
1905, p. 389.
v.
et
rpartition des siges entre les circanscriptions lectorales.]
provoqu diverses propositions de
loi
301
prsentes
.MM. Danselte, Louis Mill, Louis Martin, Mirman
la
et
Chambre par
Bouhey-Allex;
donnrent lieu un rapport fait, au nom de la Commisswn du

M. Charles Benoist, qui fut dpos le 7 aot
elles
suffrage universel, par
accompagn d'une proposition de
1905,
sant
le
loi
en 33 articles organi-
scrutin de liste avec la reprsentation proportionnelle.
La
proposition ne vint point en discussion avant l'expiration des pouvoirs de la
Chambre, mais
le
2 juillet 1906, conformment au nouvel
il
sera parl plus loin, la Chambre
prcdemment rdig par M. Charles
Benoist la nouvelle Commission du suffrage universel. Celle-ci,
dans la sance du 22 mars 1907, prsenta un nouveau rapport par
l'organe de M. Etienne Flandin, alors dput, et un nouveau projet
article
18 du rglement dont
vota le renvoi du rapport
sur
la
reprsentation proportionnelle appliqu l'lection de la
Chambre des
propositions,
dputs,
MAL
auquel se rallirent
les
auteurs
d'autres
Dansette, Louis Martin et Massabuau.
En mme temps a commenc une propagande active en faveur

de cette rforme. De nombreux articles ont paru dans la presse et
des confrences ont t faites dans un grand nombre de villes de
France. D'autre part, au mois de janvier 1909, un certain nombre
de dputs, principalement de l'Ouest et du Sud-Ouest, ont fait une
dmarche
du
du Conseil lui demandant

du scrutin uninominal
d'arrondissement. La Commission du suffrage universel, dont AL Charles
Benoist tait 1 prsident, a fait tous ses efforts pour obtenir la
mise de cette proposition l'ordre du jour de la Chambre; elle y
d'appuyer
fut
auprs
prsident
maintien
le
porte (20 juin 1909) aprs la discussion de la revision des
tarifs
douaniers. Le gouxernement ne paraissait pas avoir encore
Dans la sance du 14 janM. Charles Benoist, venant demander que la discussion
pris dfinitivement parti sur la question.
vier 1909,
de cette rforme lectorale vnt avant les \acances de Pques, demandait aussi au gouvernement de ne combattre et d'appuyer au
contraire la fixation de cette date approximative; le prsident du
Conseil, sous certaines rserves, donna une rponse favorable (6i).
La proposijtion rapporte par AL Flandin contenait d'ailleurs
une organisatit)n assez originale de la reprsentation proportionnelle. C'tait bien le systme de la concurrence des listes qu'elle
adoptait avec le modo de calcul du professeur d'Hondt (65). Mais elle
simplifiait autant que possible ce rgime compliqu. D'un ct la
(61)
Ofliciel
du
15
janvier,
p.
11
M.
le
Prsident du Conseil.
consult le Conseil des ministres; mais en ce qui

suis pas oppos.
me concerne
Je n'ai pas
personnellenienl je n'v
C'est la suite de cette dclaration que fut faite la dmarche

des dputs indique ci-dessus.
(65)
Voj'ez ci-dessus,
I,
p. 34j et suiv.
302
dclaration de candidature exige par la
pour chaque candidat
de 1889
loi
et les listes distinctes
devaient tre dposes, ne contenant que
le
tait
maintenue
appeles concourir
nombre de candidats
aucun candidat ne pouvant tre port que sur une liste.

Mais, sauf que tout candidat devait signer la liste sur laquelle il
tait port, aucun formalisme n'en gnait la confection (66). Les
candidats isols taient considrs comme constituant chacun une
lire et
liste part.
D'un autre ct
liste tout
l'lecteur n'tait point forc
entire sans pouvoir la modifier
de voter pour une
Deux
conditions, dit
M. Flandin dans son rapport
(p. 8), nous ont paru indispensables

respecter la libert, la souverainet (67) de l'lecteur; ne lui imposer
aucun formalisme risquant, par sa complication, d'tre pour lui
une cause cie trouble. Cette double considration nous a amens
vous soumettre un systme sensiblement diffrent de celui qu'avait
propos la Commission du suffrage universel de la prcdente
lgislature. Elle avait adopt en grande partie la loi belge... Le
texte que nous vous apportons consacre de la faon la plus absolue
le droit pour l'lecteur de composer son bulletin de vote comme il
l'entend. Il votera pour tous les candidats d'une mme liste ou il
empruntera les noms des listes diffrentes. La libert est entire.
Mais comme il vient d'tre dit, tout vote individuel mis en faveur
d'un candidat est en mme temps un suflrage. de liste, et servira
fixer la masse lectorale de la liste laquelle il appartient.
Il y a plus, la commission introduisit dans son systme le vole
:
cumulalil. L'article 6 de la proposition portait en effet

lecteur dispose d'autant de
dans
la
suffrages qu'il
circonscription. L'lecteur peut accumuler
plusieurs de
ses suffrages sur
le
mme nom.
nombre de candidats
rpartir son gr entre tel
Chaque
de dputs
Il
lir-3
la totalit
ou
pouvait les
qu'il
lui
plai-
rait (68). Se peut-il, dit le rapport (p. 16), que cette adaptation du
vote cumulatif la reprsentation proportionnelle permette d'all-
Nous n'exigefns ai cune formule ?pcialft pour

Rapport de M. Flandin, p. 20
formation de la liste. Elle pourra rsulter soit de la dsignation des adhrents
d'un des partis constitus en Comit lectoral, soit de l'entente libre et spontane
des candidats. C'est, par essence, le rgime de la libert; mais en se prsentant
conjointement aux suffrages des lecteurs, les candidats manifestent, par l mme,
(66)
la
volont expresse que tous les suffrages exprims sur leur nom soient exclusivement attribus comme suffrages de liste la liste laquelle ils ont donn leur
la
adhsion.
(67) C'est l une exagration, l'lecteur n'est pas un souverain, il n'est mme pas
une fraction do souverain. Voyez ci-dessus, I, p. 351 et suiv.
Ajoutez qu'il ne saurait rsulter du cumul
(68) Rapport de M. Flandin, p. 16
des voix aucun prjudice pour les autres candidats de la liste, puisque ces voix,
comptant comme suffrages de liste, leur profiteraient. Peu importe qu'ils aient
moins de suffrages individuels, s'ils recueillent les suffrages de liste ncessaires pour
venir en rang utile dans la rpartition des siges entre les listes.
:
303
nuel la plus gia\ e des objections que l'on oppose encore la reprsentation des minorits
Comment, nous
10,000 voix entrera au Parlement, quand
double ou
le
entrera pas
dit-on, faire admettre
de l'lecteur franais que
l'esprit simpliste
le triple
Eh
bien
candidat ayant obtenu
le
candidat ayant obtenu
le
ou le quadruple de suffrages peut-tre n'y

nous rpondons qu'avec le vote cumulatif
!
vote cumul de 10,000 lecteurs disciplins donnant,
le
quatre siges pourvoir, les quatre voix dont
mme
candidat, arriveront
lui
assurer le
voix recueilli par les candidats de
mme
chiffre de 40,000
advers'^
liste
la
s'il y a
disposent un
ils
'^
Est-il besoin de dire enfin- qu'il ne de\ait y avoir qu'un seul tour
de scrutin, l'lection la majorit relative tant dans le gnie mme
du systme. La proposition admettait aussi des supplants lus
des dputs pour viter
les lections partielles.
que les procs-\erbaux des

simplement
le nombre des suffrages
bui-eaux de vote constatent
n'ont
rien
de plus mentionner
par
chaque
Ils
recueillis
candidat.
Oui,
mais
la commission de
majoritaire.
scrutin
de
liste
qu'au
recensement centralise les procs-\erbaux des bureaux de ôte,
Le rapport
relevait encore (p. 22)
masse lectorale do chaque
tablit la
les diffrentes listes .
YoW
siges entre
liste et rpartit les
l'opration longue, dlicate, difficile
supporter pour la patience des lecteurs, et le rapport de

M. Flandin ne nous rassure pas beaucoup par cette addition. En
France comme en Belgique, la commission de recensement pourra
tre assiste de calculateurs professionnels.
plus haut,
tion d'un
On
le rsultat
Comme
je
de l'lection peut ainsi se changer en
problme de mathmatiques
l'ai
dit
la solu-
(69).
livre que c'est pour des

reprsentation proporquejetombats
la
raisons de principe surtout
que
viens d'analyser
projet
que
le
je
Je
reconnais
tionnelle.
s'efforce d'en amliorer le rgime en librant particulirement l'lecteur de la tyrannie ([u'on fait alors peser sur lui. Mais a-t-il cr
par l un systme plus viable ? Celte tyrannie, au fond,, est impose
par la loi du genre; elle simplifie les complications que le systme
\u dans
entrane.
qui
lui
la
premire partie de ce
L'lecteur franais voudrait souAent user de la

serait laisse;
alors
comment
se
retrou\ei'ait-il
libei'l
dans
le
pour cette opration, on le met dans V isoloir ?

Au commencement du mois de juillet 1909, la Commission du
suffrage universel avait, on l'a vu, obtenu que cette proposition de
loi ft mise l'ordre du jour de la Chambre presque en tte. Mais
dans la sance du 12 juillet, au cours des interpellations, qui se
ddale, surtout
(65)
[Cf.
si,
Jospph Barthlmy, L'oraanisalion du stiUrano
a compltement renvers
l'obiection
de
complexit.]
<h
\\
l'cipi'rienr
304
droulaient depuis plusieurs semaines. M. Clemenceau, prsident
du Conseil, tout en se dclarant traditionnellement partisan du

scrutin de liste, annona qu'il comptait que les lections prochaines, celles de 1910, se feraient encore au scrutin uninominal par
arrondissement et qu"il ne prendrait point sur lui d'entrer dans
une aventure (70). Il laissait entrevoir, d'ailleurs, conformment
au programme de son cabinet, une rforme lectorale, mais qui
serait troitement
le lien
lie"
la rforme administrative et maintiendrait
entre la circonscription lectorale et la circonscription admi-
nistrative (71).
On
pouvait se demander d'ailleurs
si,
dans son
esprit, la future
circonscription lectorale tait le dpartement, ou une circonscription
moins tendue que
la
rforme administrative substituerait
l'arrondissement. Mais la rforme lectorale semblait ajourn

lointain et M. Charles Benoist s'en plaignait vivement,
rpondant M. Clemenceau.
Mais depuis lors le ministre prsid par M. Clemenceau est
tomb et a t remplac par un cabinet dont M. Briand tait le
prsident du Conseil, et voici ce qui tait contenu dans la dclara La Chambre
tion faite par lui aux Chambres le 27 juillet 1909
a dcid d'inscrire en tte de son ordre du jour la rforme lectorale; le gouvernement ne mconnat ni l'importance de la question,
ni la ncessit du dbat, mais il n'chappe personne qu'il ne
peut prendre parti qu'aprs avoir appuy son opinion sur des
faits. Ds maintenant il pense qu'il y aura lieu de proposer la
un jour
pays en mesure de faire, dans les lections

mthodique d'un systme de proportionnalit (72). C'tait l, on peut le dire, une solution lgante et
scientifique du problme par la mthode exprimentale, plus scientifique mme que celle que propose pour l'Angleterre M. Lonard
Courtney (73). L'apprentissage du systme se ferait dans des conditions moins dangereuses que si on l'appliquait d'emble aux lections politiques. On a vu d'ailleurs qu' mes yeux la reprsentation
Chambre de mettre
le
municipales (en 1912)
l'essai
Alais moi, qui suis au

(70) J. o//. du 13 juillet. Chambre des dputs, p. 2012
gouvernement, j'ai une responsabilit dont je sens tout le poids. Croj'ez-vous qu'aux
lections prochaines je sois dispos pour la Rpublique, pour-la France, courir
une aventure ? Non pas... Il m'est bien permis de rflchir et de dire que lorsque
A bas le scrutin de liste et
la Rpublique a t en danger, vous avez cri
Vive le scrutin d'arrondissement.
Nous avons dit dans notre dclaration que la rforme admi(71) Ibid., p. 2012
nistrative impliquait une rforme lectorale dont le caractre tait l'largissement
du scrutin... Je dis que l'administration et l'lection s'exercent dans le cadre commun
de l'arrondissement. Je dis que cela est bon, que cela est utile, que cela est
ncessaire et qu'il est difficile et dangereux de faire une organisation lectorale qui
soit en dsaccord avec l'organisation administrative.
(72^ J. off. du 28 juillet. Chambre, p. 2249.
:
(73j
Ci-dessus,
I,
p. 352.
305
proportionnelle ne prsente point pour

les
mmes
les
lections municipales
inconvnients que pour les lections polili(|ues, et
premires certains avantages
offre clans les
(74).
Il
mme
faut ajouter
que dans son discours qui suivit les dclarations lues la Chambre
des dputs, M. Briand n'a pas paru plus dispos que son prd
cesseur abandonner le scrutin d'arrondissement pour les prochaines lections lgislatives, et il a mme repouss la condamnation que certains prononcent contre co
mode de
scrutin (75).
ou proposiprincipe
majomaintenant
le
tions de rforme lectorale, les uns
proportionnaliste.
Ils
systme
introduisant
le
ritaire, les autres
le
Varenne.
C'est
fut
confi
M.
rapport
furent fusionns, et le
troisime des grands rapports sur la reprsentation proportionnelle (76). La discussion en commena devant la Chambre le
21 octobre 1909 et occupa huit sances, au cours desquelles furent
prononcs de remarquables discours par M. Lemire, M. Descha-
Chambre
[La
se trouvait saisie de plusieurs projets
M. Briand (2 sance du 28 octobre), M. Jaurs

Le 8 novembre eut lieu le scrutin mmorable par
Chambre vota d'abord le scrutin de liste, adopta ensuite
nel (21 octobre),
(29 octobre)....
lequel la
principe de la reprsentation proportionnelle et rejeta enfin,

par un troisime vote, le scrutin de liste avec reprsentation proportionnelle (77). Ce vote, en apparence contradictoire, signifiait
que la majorit de la Chambre tait favorable au principe proporle
mais qu'elle ne voulait cependant rien
tionnaliste,
faire avant le^
prochaines lections gnrales d'a\ril-mai 1910.

Ces lections rvlrent dans le pays une volont de changement, un dsir de rforme lectorale qui se manifestait par l'adhsion
le
donne aux candidats qui avaient
principe proportionnaliste (78).
du 9 juin 1910 annonait-elle
rielle
(74)
Ci-dessus,
(75)
J.
o[[.
I,
du 28
inscrit
Aussi
le
la
dans leur programme

dclaration minist-
dpt prochain d'un projet
p. 354.
juillet
1909,
Chambre,
p. 2255.
Doc. pari., Chambre, sess. ord., 1900, p. 334.

des articles par 382 voix contre 113.
(77) La Chambre vota le passage la discussion
Les membres de la Chambre des
La premire partie de l'article 1" du projet
dputs sont lus au scrutin de liste... fut adopte par 379 voix contre 142. La
ne)
J.
off.,
suivant les rgles de la reprsentation proportionnelle le fut

deuxime partie
par 281 voix contre 235. C'est alors que le prsident du Conseil demanda la Chambre
Si le gouvernement ne prend pas parti
de ne pas voter l'ensemble de l'article
pour la rforme lectorale dans le moment prsent, c'est parce qu'elle n'est mre
serait une faute de vouloir
ni dnns le pays ni dnns la majorit rpublicaine... Ce
rsoudre actuellement le problme pos devant vous, vous n'en avez ni le temps
question de confiance, l'ensemble de
ni le moyen. Le gouvernement ayant pos la
adoptes, fui rejet par 291 voix
l'article, dont les deux parties avaient t cependant
contre 225. J. of[., Bb. pari, Chambre, 1900, p. 2515.
prononcs pour ce principe et 02 pour la rforme
(78) Sur 507 dputs, 271 s'taient
mai 1910.
lectorale. Statistique ministrielle pulilie par le Temps du 24
:
F.
T.
II.
20
306
de loi qui, en vue de la nomination d'une Chambre renouvelable

par tiers, tablirait le scrutin de liste avec reprsentation des
minorits proportionnelle au nombre des suffrages runis par les
candidats . Ce projet fut effectivement dpos le 30 juin (79). Il
caractrisait par ceci qu'en
se
(V. supra,
I,
p. 339),
adoptant
le
principe du quotient
dcidait que ce quotient devait tre calcul
il
non pas sur le nombre des votants, mais sur celui des inscrits (80).
Cette combinaison nouvelle avait pour but non dissimul de favoriser la majorit dans la rpartition et de violer son profit la
proportionnalit de la reprsentation; par cette prime la majorit , le gouvernement esprait rallier un certain nombre de
partisans du scrutin de liste majoritaire; il dclarait, d'ailleurs,
n pas s'attacher avec intransigeance la lettre de son projet qui
avait seulement la prtention
de servir de base une tude
srieuse et conduire des conclusions rflchies
Pour
l'tude de ce projet fut constitue (non avec le
systme
ordinaire de la nomination des commissaires dans les bureaux,

mais au scrutin de liste par la Chambre entire et avec reprsen-
une grande commission du suffrage unicompose de 44 membres, comprenant 25 proportionnalistes

19 antiproportionnalistes. Huit mois aprs, le 16 mars 1911,
tation proportionnelle),
versel
et
son important et remarquable rapport

quatrime grand rapport sur la rforme, aprs
Charles Benoist, Flandin et Varenne. Il proposait
dposait
Groussier
AI
(n 826). C'tait le
ceux de
MM.
non plus
la
sentation
nombre
reprsentation des minorits, mais une vritable repr-
proportionnelle
des votants
avec quotient lectoral calcul sur
toutefois, le projet de la
le
commission conser-
En
dehors du principe proportionnaliste, ce projet contenait plusieurs dispo1 Prolongation, jusqu' six ans, du mandat lgislatif; 2 renouvellement partiel par moiti tous les trois ans; 3 nombre de dputs proportionnalis
il doit y avoir un dput par 70,000 habitants et par fraction suppl la population
mentaire suprieure 35,000; 4 adoption en principe du dpartement comme circonstoutefois les dpartements qui liront moins de quatre dputs
cription lectorale
pourront tre runis un dpartement voisin et ceux appels en lire plus de
(79)
sitions intressantes
quinze pourront, au contraire, tre diviss.
Doc, Chambre,
sess.
Snat, 1913, n" 43, p.
ord.,
1910,
p.
577,
et
V. le texte de ce projet dans J. off.,

annexe 1 au rapport de M. Jeannen'^y,
193.
La commission de recensement gnral
des votes constate le nombre

dtermine, en divisant ce nombre par celui des dputs
lire dans la circonscription, le quotient lectoral. La commission additionne les
suffrages obtenus par les candidats de chaque liste et divise ce total par le nombre
(80)
Art. 9.
total des lecteurs inscrits et
l'effet de fixer la moyenne de la liste. La commission

dont la moyenne atteint le quotient lectoral, autant de siges
que cette moyenne contient de fois le quotient. La commission proclame lus jusqu'
concurrence des siges ainsi attribus les candidats les plus favoriss de chaque liste.
des
siges
attribue
pourvoir,
chaque
list*,
aprs lesdites attributions, il reste encore des siges pourvoir, elle proclame,
en outre, lus les autres candidats ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages,
quelle que soit la liste sur laquelle ils figurent. En cas d'galit de suffrages.
Si,
l'lection est acquise
au candidat
le
plus g.
LE POUVOIR LCrilSLAIF
un systme de
vait
majorit absolue
prime
aprs
307
mais seulement la
systme du quotient,
u la majorit ,
la rpartition
par
le
en l'air devaient tre attribus la liste ou au groupement de listes apparentes qui auraient la majorit absolue (81).
Ce projet de la commission du 11 juillet 1910 a donn lieu,
devant la Chambre, une longue discussion qui a occup trentehuit sances, et au cours de laquelle M. Groussier dut fournir dix
rapports supplmentaires. Au cours de ces longs dbats, de nomles siges
breuses ides se firent jour, parurent
et
faveur d'un moment, puis tombrent dans
mme
disparurent,
l'oubli;
eurent
furent tour tour combattues et soutenues par les
hommes
elles
la
quelques-unes
mmes
n'intressaient que des modalits et la place ne
nous permet pas de
les
tudier
c'est
peine
si
nous pouvons
signaler l'ide de la constitution de rgions lectorales l'intrieur
mme tiquette pouvaient se grouper en

vue de voir attribuer des siges leurs restes additionns (82).
desquelles les listes de
Cette discussion aboutit,
le
10 juillet 1912, l'adoption par
la
Chambre, par 339 voix contre 217, d'un projet qui, malgr une
lgre prime la majorit absolue, pouvait tre considr comme
une trs grande victoire de l'ide proportionnaliste (83).
Dans
communale-^ belges, lorsqu'il se forme une majorit absolue,

V. Joseph Barthlmy, L'organisation du suUrage,
p. 556. Voici les dispositions caractristiques du projet de la commission. Art. II
La commission de recensement gnral des votes centralise les procs-verbaux des
bureaux de vote, constate le nombre total des votants et, en divisant ce nombre
par celui des dputs lire dans la circonscription, dtermine le quotient lectorul.
A l'effet de fixer le nombre m03'en des suffrages de chaque liste la commission
divise par le nombre des siges pourvoir le total des suffrages obtenus par les
candidats de chaque liste. La commission attribue chaque liste autant de sigos
que le nombre moyen des suffrages de cette liste contient de fois le quotient lectoral.
Elle attribue ensuite chacun des groupements de listes apparentes autant de sigos
que la somme des restes de ces listes contient de fois le quotient lectoral.
a Si le nombre moyen des suffrages d'une liste non apparente ou la
Art. 12
somme des nombres moyens des suffrages d'un groupement de listes apparentes
atteint la majorit absolue du nombre des votants, les siges lestants sont attribus
Art. 13
cette liste ou ce groupement de listes.
Si aucune liste, ou aucun
groupement de listes n'atteint la majorit absolue, les siges restant pourvoir sont
rpartis par le procd des moyennes entre les listes non apparentes et les groupements de listes apparentes. Pour obtenir la moyenne d'une liste, on divise le nombre
moj'pn de ses suffrages par le nombre de siges qui lui ont dj t attribus plus un...
Le premier des siges restants est attribu la liste ou au groupement de listes qui
prsente la plus forte moyenne... On procde de mme successivement pour chaci'n
des autres siges disponibles. Le systme des moyennes n'est qu'un aspect
francis du systme de Hondt expliqu plus haut, I, p. 344. Le projet de la commission
contenait, en outre, quelques dispositions intressantes
sectionnement des dparlements au-dessus de 16 dputs, prsentation des listes par. 200 lecteurs, apparentement possible des listes en vue de l'attribution des siges correspondant aux
restes, admission du vote cumulatif (V. supra, I, p. 338).
fut examin notamment
(82) Ce systme de l'apparenlement inter-lpartemental
aux sances du 12 fvrier, 4 mars et 18 mars 1912.
Les membres de la Chambre des dputs sont lus au scrutin de
(83) Art. 1.
(81)
elle
les lections
emporte tous
les
siges..
<(
liste
avec reprsentation des minorits.
.A.rt.
21.
et
La commission dtermine
308
Chambre populaire devait chouer de\ant

novembre 1912, la haute Assemble lisait une
Celte \olont de la
le
Snat.
Le
14
commission hostile au principe proportionnaliste; le 28 fvrier

1913, au nom de cette commission, M. Jeanneney dposait un rapport qui tait comme le rsum et la synthse, remarquablement
prsents d'ailleurs, des arguments traditionnels contre la reprsentation proportionnelle; le 18 mars 1913, le Snat adoptait, par
161 voix contre 128, un amendement de M. Peytral qui impliquait
le rejet du systme proportionnaliste (84). Ce vote produisit dans
le pays une motion profonde; on comprit gnralement que la
question ne serait pas rsolue avant le renouvellement de la lgislature; aussi est-ce au milieu de l'inattention gnrale que le Snat
continua l'tude du projet de sa commission pour aboutir, le
Les
10 juin 1913, l'adoption du scrutin de liste majoritaire
membres- de la Chambre des dputs, dit l'article P"", sont lus
suivant la rgle majoritaire, au scrutin de liste, nul ne pou\anl
tre lu s'il a moins de voix que ses concurrents.
Le texte du Snat fut port devant la Chambre le 6 no\ embre
1913, et cet examen fut une nouvelle condamnation du scrutin
par
d'arrondissement et une nouvelle victoire proportionnaliste
490 voix contre 66, la Chambre adopte le scrutin de liste; par
350 voix contre 145, elle se prononce pour le principe de la rcpr
sentation des minorits; par 338 voix contre 201, elle adopte le
projet de sa commission. Mais cette seconde manifestation propor:
tionnaliste de la
cible
du Snat
Chambre
devait se heurter la rsistance invin-
aprs un nouveau rapport de AL Jeanneney (du
Chambre Haute a abouti, le 10 mars 1914 (85),

une nou\elle manifestation en faveur du scrutin de liste majo-
21 fvrier 1914) la
ritaire
(86).
quotient lectoral en divisant le nombre total des votants par le nombre des
dputs lire dans la circonscription. Chaque liste reoit autant de siges que le
nombre des suffrages de cette liste contient de fois le quotient lectoral. Puis un
sige est attribu la liste ou au groupement de listes ayant obtenu la majorit
absolue du nombre des votants, si celte liste ou ce groupement de listes n'a pas
le
dj obtenu la majorit absolue du nombre des siges. S'il reste encore des siges
pourvoir, ils sont rpartis par le procd des moyennes entre les groupements de
listes
et
les
listes
isoles.
amendement, qui avait
tj adopt la commission, le 23 novembre

par 11 voi.x contre 3, le Snat repoussait comme une atteinte au suffrage universel
tout systme lectoral dont le rsultat pourrait tre de faire proclamer lu un
candidat qui aurait obtenu moins de voix que ses concurrents.
(85) J. o//., Db. pari., Snat, p. 341.
(86) Les snateurs votaient le scrutin de liste parce qu'il fallait bien faire quelque
chose , mais au fond ils restent favorables an scrutin d'arrondissement. M. Jeanneney
exprimait cette opinion de la majorit du Snat dans son rapport du 21 fvrier 1914
Que si, disait-il, l'on reproche notre projet d'aggraver, par le rtablissement
du scrutin de liste, la siluatio.i des minorits, alors qu'on devrait chercher plutt
les protger, nous rpondrons que presque aucun de nous n'a t parmi les dtracteurs
(84)
Par
cet
1912,
La question
309
ouverte et devait tre remise l'ordre du

jour aprs les lections de 1914 (87).
Aprs
la
runion de
proposition de
1914.
pouvoirs de
sit
la
fut arrt
pendant
la
Chambre
lue en avril 1914, une nouvelle
de M. Charles Benoist tait dpose
loi
L'examen en
lections,
les
restait
cette
un moment par
priode,
12 juillet
le
guerre. D'ailleurs
suspendues,
furent
Chambre prorogs. Mais lorsqu'apparut
de procder au renouvellement de
du mode de scrutin dut
tre rsolue
la
la
par
accepte
le
Snat,
Chambre,
no\embre
enregistre
et
la
et
les
nces-
question
la
discussion fut reprise et
aboutit, avant les lections lgislatives de
solution
la
1919,
dans
la
loi
une
du
12 juillet 1919 (88).
du scrutin d'arrondissement. Et
si, par impossibilit d'un accord entre les Chambres

d'arrondissement devait, en fin de compte, gouverner les lections lgislatives prochaines, nous serions bien assurs qu'il n'opprimera personne
nous nous
souvenons que M. Raymond Poincar, alors prsident du Conseil, disait la Chambre,
le 18 juin 1913, que lui, au moins, comme rgime majoritaire, il mnage une
reprsentation aux minorits .
(87) [Nous ne pouvons avoir la prtention de donner ici un expos de la littrature,
exceptionnellement abondante, dont ces dbats parlementaires ont t l'occasion.
Parmi les brochures, nous pouvons citer
Pour la ralit du suffrage universel par
le
scrutin
la
reprsentation proportionnelle, publication du groupe parlementaire et du comit
Pugft, L'histoire de la
de la reprsentation proportionnelle;
X...,
rforme lectorale;
Henry Brenger, Rforme lectorale et Rpublique;
La vrit sur la rforme lectorale, dition de la Ligue d'Union rpublicaine pour
Fernand Faure, Le vote de la rforme
la rforme lectorale.
Parmi les articles
lectorale. Revue politique et parlementaire, 1912, 3, 185;
du mme, La rforme
Lachapelle,
lectorale aprs la campagne de ses adversaires, ibid., 1912, 4, 213;
La rforme
L'application de la reprsentation proportionnelle, ibid., 1910, 4, 466;
lectorale en France et le Snat, Revue du droit public, 1913, p. 604;
G. Scelle,
La reprsentation politique, ibid., 1911, p. 527;
Joseph Barthlmy, Les rsistances
du Snat,, ibid., *1913, p. 371;
Andr Bosc, La reforme du mode de scrutin et des
lois assurant la sincrit des oprations lectorales, Rev. dr. public, 1920, p. 5 et 222;
Lachapelle, Elections lgislatives du 16 novembre 1919, Paris, 1920.]
(88) Pour les travaux prparatoires, voyez expos des motifs, /. off., Ch. dp., Doc.
pari., aot 1914, p. 1922;
rapport Dessoye, J. off., Ch. dp., Doc. pari., fvrier 1918,
p. 2037; id., J. off., Doc. pari., Ch. dp., aot 1918, p. 33; id. J. off., Doc. pari.,
Ch. dp., annexes, p. 5987;
rapport Brard, J. off.. Doc. pari.. Snat, aot 1919,
Les discussions parlementaires ont remis en prsence les deux thses
p. 331.
opposes
d'une part les partisans du scrutin majoritaire et uninominal ont soutenu
que ce mode d'lection maintenait un contact plus troit entre la Chambre et le
corps lectoral, tandis que le scrutin de liste ncessitant une circonscription tendue
ne permettait plus l'lecteur de connatre directement le candidat et faisait disparatre la caution d la personne du candidat qui a eu son intrt certaines poques
de notre histoire politique (discours Briand, 21 mars 1919, J. 0. du 22, Db. pari.,
Ch. dp., p. 1390); ils ont ajout que le scrutin d'arrondissement assurait la sauvegarde des intrts locaux, en eux-mmes fort respectables, et qu'il n'avait nullement
empch les grandes rform-s sociales ralises par la IIP Rpublique. D'autre
extraparlementaire
part les partisans du scrutin de liste avec reprsentation proportionnelle ont insist
mares stagnantes , de grouper les

grands courants d'ides, mais encore sur le droit de tout
lecteur sa part d'influence dans les affaires publiques, la loi devant tre l'expression
de la volont gnrale (V. discours Bracke, du 8 avril 1919, J. off. du 9 avril. Db.
pari., Ch. dp., p. 1780); ils ont fait valoir que les minorits ne pourraient rsister
non seulement sur
partis, de dgager
la
les
ncessit d'assainir les
310
La
nouvelle constitue une transaction entre
loi
majoritaire et
le
Les membres de
de
le
systme
dit
principe de la reprsentation proportionnelle.

la
Chambre des dputs
sont lus au scrutin
dpartemental. Tout candidat qui obtient au premier tour
liste
de scrutin la majorit absolue est proclam lu dans la* limite des

siges pourvoir (art. 10). C'est l une application pure et simple
du scrutin de liste comme dans la loi de 1885.

Mais s'il reste ds siges non pourvus, au lieu de procder
un second tour de scrutin, ces siges sont rpartis proportionnellement au nombre des suffrages recueillis par chaque liste en pr-
Commission de recensement, dont il est

1 elle dtermine
procde deux oprations
le quotient lectoral en divisant le nombre des suffrages exprims,
des votants, dduction faite des bulletins blancs
c'est--dire celui
par celui des dputs lire, c'est--dire par le nombre
et nuls,
total des reprsentants auquel a droit la circonscription (89);
2 elle dtermine la moyenne de chaque liste en divisant le total
ds suffrages ports sur les candidats de cette liste par le nombre
Pour
sence.
ce faire, la
parl plus loin,
de ses candidats (90). Ces oprations effectues,

de la manire suivant
les siges
elle rpartit alors
aux mesures votes aprs
qu'elles auraient t entendues, et
que
les lecteurs seraient
remplir leur devoir lectoral puisque avec la reprsentation proportionnelle
incits
toute voix devait acqurir une valeur.
Le
aot 1919,
le
principe de la reprsentation
proportionnelle (amendement Bracke) tait enfin vot par la Chambre, qui l'attnuait
le
15 avril en votant le texte
deau).
et
Le
transactionnel de la commission (amendement Bouffan-
Snat, rejetant les propositions de sa commission qui runissait majoritaires
proportionnalistes contre le projet de
dputs
du 12
et
vota
le texte
la
Chambre,
suivit
enfin
la
Chambre des
de celte dernire (amendement Strauss), qui devint ainsi la
loi
juillet 1919.]
On
ne tient pas compte du nombre des reprsentants qui restent lire aprs
on prend pour diviseur le nombre total des
Inscrits, 62.684; votants, 53.272; bulletins
dputs de la circonscription. Exemple
blancs ou nuls, 1,245; suffrages exprims, 52,027; nombre de dputs lire, 5. I.c
quotient lectoral est de 52.027
5 = 10.4fl5.
Exemple
Suffrages exprims, 60,240; majorit absolue, 30,121; nombre de
(90)
dputs lire, 6; quotient lectoral, 10,040.
(89)
l'attribution faite la majorit absolue;
Liste
1 Elle attribue
chaque
liste
311
autant de siges que sa
moyenne
contient de fois le quotient lectoral (91).

2 S'il reste des siges non pourvus, elle les attribue la
qui offre la plus forte
Mais une
liste
mojenne
liste
(92).
peut ne contenir qu'un nombre de candidats inf-
ayant obtenu la majorit absolue a t dclar lu la premire attribution,

a obtenus entrent encore en compte pour la dtermination
de la moyenne de sa liste.]
(91) Il n'est pas tenu compte des siges dj attribus des candidats de la liste
la majorit absolue; ces siges ne viennent pas en dduction de ceux attribus la
liste par le quotient. Les deux oprations sont indpendantes. Dans l'exemple cidessus (note 90), la liste A reoit deux siges parce que sa moyenne, 24,718, contient
deux fois le quotient 10,040; la liste B reoit un sige parce que sa moyenne, 12,747, contient une fois le quotient; la liste C se voit attribuer nn sige parce que sa moyenne,
11,965, contient une fois le quotient; enfin la liste D ne reoit rien parce que "â
moyenne, 2,C35, est infrieure au quotient. Quatre siges sont ainsi rpartis par le
procd du quotient, en outre de celui dj attribu la majorit absolue au premier
candidat de la liste A. D'autre part, lorsqu'un ou plusieurs siges ont dj cl
attribus la majorit absolue, il peut se faire que le quotient attribue aux diverses
lislc
les 32,6-15 suffrages qu'il
listes
en prsence plus de siges
qu'il
n'en reste rpartir.
Dans
rpartir sont attribus aux candidats qui ont personnellement
suffrages.
peut
aucun
recueille
absolue
11
ainsi
sige.
31,000; 5
arriver
Prenons
dputes
le
lire;
qu'une
liste
cas suivant
contenant cependant
Suffrages exprims
quotient lectoral
Liste
a 35.C40
ce cas les siges
recueilli
le
:
plus de
le
quotient
61,999.
12,399.
Liste
Liste
ne
Majorit
312
nombre des dputs lire sa moyenne est alors obtenue

le nombre total de ses suffrages par le nombre non
rieur au
en divisant
des siges pourvoir, mais des candidats de cette
Dans
la crainte
de porter atteinte
la libert
liste (93).
des lecteurs,
n'a pas voulu carter les candidatures isoles.
loi
sentent cependant des inconvnients
d'une part elles nuisent
la
Celles-ci prla
que supposent le scrutin de liste et la reprsentation proportionnelle, et un candidat populaire peut tre port
se prsenter seul au suffrage des lecteurs pour ne pas partager
les voix de sa liste avec d'autres candidats; d'autre part, elles
peuvent permettre de fausser le rsultat du scrutin, et ouvrent libre
carrire aux excentriques. Contre ce dernier inconvnient, la
Chambre a dcid qu'une candidature isole ne pourrait tre reue
qu' condition d'tre appuye par la signature de cent lecteurs
(art. 5); le Snat, plus rigoureux, a en outre introduit dans la loi
Farticle 11, aux termes duquel le candidat unique, s'il n'a pas la
-majorit absolue, n'entrera en ligne de compte pour la 'rpartition
des siges que lorsque les candidats appartenant d'autres listes
et ayant obtenu plus de suffrages que lui auront t proclams
discipline des partis,
lus (94).
Lorsque chacune des

auquel
listes
candidats qui ont runi
le
a ainsi reu le
sont dans chaque
elle a droit, ces siges
plus de suffrages
nombre de
(art.
moyen des
final)
al.
pas suprieur
lui n'est
suffrages de la
liste
dont
le
si
la moiti
fait
il
aux
10, al. final) (95).
Toutefois aucun candidat ne peut tre proclam lu
des voix obtenues par
siges
liste attribus
nombre
du nombre
partie
(art.
12),
(96).
une liste peut avoir avantage a se

grce au quotient ou la plus
forte moyenne, un nombre de siges plus grand que celui qu'elle recevrait en ne se
divisant pas. Ce dfaut a t signal dans la discussion, notamment le 16 avril
et le 7 juillet. Il est apparu dans le scrutin de la 3' circonscription de la Seine
aux lections du 16 novembre l&'i9. Aussi une proposition Escudier en date du
23 janvier 1919 tend modifier l'art. 10, 4 de la loi, et fait dterminer la moyenne
de chaque liste en prenant pour diviseur le nombre des siges pourvoir {Doc. pari.,
Cette solution prsente des inconvnients
(93)
fractionner en deux listes diffrentes pour obtenir,
1920,
(94)
tre
Ch. dp.,
J.
0//.,
auront t lus,
lui
f.
8,
p. 117).
donc le candidat unique n'est pas lu la rpartition majoritaire, l ne pourra

proclam que quand les candidats d'autres listes ayant plus de suffrages que
Si
mme
et
cela
mme
si
le
cliiffre
de
ses
voix
contient
le
quotient,
forme lui seul prsente la plus forte moyenne. II faudra alors

avoir recours un second scrutin. Sur les autres difficults dont peuvent tre cause
le candidat ijnique, dont le chiffre de voix contient deux fois le quotient, ou la
pluralit de candidats uniques, voir la circulaire du ministre de l'Intrieur du
30
si la liste qu'il
octobre
(95)
(art.
(96)
En
12,
Si
1919.
cas d'galit de
al.
suffrages,
l'lection
est
acquise au candidat
le
plus g
1).
les
candidats
appels
recueillir
ces
siges
n'atteignent
pas
ce
chiffre
313
Mais
la
libert
laisse
c'est--dire de substituer
l'lecteur de panacher sa liste,

un ou plusieurs noms do celte liste un
minimum de suffrages, deux hypothses peuvent se prsenter, suivant que

dans laquelle le cas se produit possde ou non la plus forte moyenne.
suffrages exprims, 60,250, majont absolue, 30,126; dputs
Premier cas
:
quotient lectoral, 12,050.

Liste
a 44.302
Liste
Liste
la
liste
lire, 5;
314
OU plusieurs noms d'une autre liste, libert qui est en contradiction avec Je principe mme du scrutin de liste et de la reprsentation proportionnelle, lesquels ont pour but de dgaiier le vote
des considrations de personne pour affrmei- des ides et soutenir
un parti, peut favoriser des manuvres de l'adversaire d'une liste
qui dcapitera celle-ci en rayant les ttes de liste, et parfois fera
intervenir le hasard.
La conception dominante de
la
est
loi
majoritaire au premier tour de scrutin

la
et
d'appliquer
systme
le
de substituer
le
jeu de
reprsentation proportionnelle au second tour de scrutin. Cepen-
celui-ci, quoique rare,, sera ouvert dans quatre cas, dont les
deux premiers sont expressment prvus par l'article 13 et 12, et
les deux autres implicitement contenus dans les articles 11 et- 12
dant
Quand
nombre des votants
le
des inscrits. C'est
n'est pas suprieur la moiti
une garantie apporte contre
les trop
nom-
breuses abstentions.
Quand aucune
peut rsulter de
cas,
les
si
la
n'obtient le quotient
liste
multiplicit
lectoral.
des listes en prsence.
Ce fait
Dans ce
candidats qui obtiennent la majorit absolue doivent
cependant tre proclams
lus,
on peut appliquer le principe

il est du moins matrielleautres siges non pourvus suivant
si
majoritaire de la premire attribution,
ment impossible de
1.3
rpartir les
principe de la reprsentation proportionnelle.
Quand
candidats appels recueillir les siges attribus
les
leur liste n'ont pas personnellement obtenu un chiffre de suffra-
ges suprieur
et
la
moiti de la
Quand un candidat unique
moyenne de
leur liste (97).
n'obtient pas la majorit absolue,
ne peut tre proclam lu parce que
les
candidats des autres
qui ont personnellement obtenu plus de suffrages que lui ne le
listes
eux-mmes (art. 11), alors que cependant la liste forme

par ce candidat unique lui seul prsente la plus forte moyenne
des listes en prsence (98).
sont pas
Comme
la liste A,
laquelle ils appartiennent,
en prsence, on ne peut recourir la solution
indique dans l'hypothse prcdente. On ne peut pas non plus penser substituer
la liste prsentant la plus forte moyenne celle qui vient immdiatement aprs elle
dans l'ordre dcroissant de l'importance des moyennes, car la loi appelle uniquement
la plus forte moyenne recueillir les siges en dshrence. Dans le cas prcdent, on
peut lgitimement se servir de la plus forte moyenne, aprs l'application du quotient,
car il y a l deux modes successifs de rpartition formellement prvus par le lgislateur; mais substituer une moyenne une autre, ce serait ajouter aux dispositions
de la loi. Il n'y a donc, d'aprs la circulaire du ministre de l'intrieur du 30 octobre,
qu'une issue possible
remettre l'lection des deux siges non pourvus lin nouveau
peuvent tre lus.
prsente la plus forte
d"autre
moyenne des
part
listes
tour de scrutia.
(97)
liste
Nous avons vu en
laquelle
effet
(ci-dessus, p. 313, note 96) qu'il en est ainsi
appartiennent
moyenne.
(98)
Ci-dessus, p. S12, note 94.
ces
candidats
est
celle
qui
donne
la
quand
plus
la
forte
315
Dans ces quatre cas les lecteurs de la circonscription sont convoqus nouveau pour un second tour de scrutin qui a lieu quinze
jours aprs. Dans cette nouvelle opration l'attribution des siges
se fait suivant les mmes procds successifs
majorit absolue,
:
moyenne. Mais comme ce scrutin doit ncessairement donner un rsultat, il est dbarrass des conditions et
restrictions du premier tour
les candidats peuvent tre dclars
lus mme si le nombre des suffrages recueillis par eux est infrieur la moiti du nombre moyen des suffrages de leur liste; le
candidat unique peut tre proclam mme si les candidats plus
avantags que lui ne le pont pas. Si aucune liste n'atteint le
quotient, les siges seront attribus aux candidats ayant personquotient, plus forte
nellement obtenu
La
loi
du 12
de
libert
le
plus de suffrages (art. 13).
juillet
l'lecteur
1919 n'avait pas voulu entra\er non plus

en
limitant
rptition
la
des
la
consultations
lectorales
toute vacance devait provoquer une lection partielle
dans les trois mois (art. 16). C'tait multiplier les lections, provoquer des agitations lectorales trop frquentes, mettre en mouvement un corps lectoral trop nombreux pour l'lection d'un seul
:
dput
(99).
D'autre
part,
la
reprsentation
pouvait plus intervenir lorsque
le
scrutin
proportionnelle
ne
devenait ainsi unino-
minal
le sige d'un dput dcd de la minorit devait invit-ablement tre attribu un candidat de la majorit. Aussi, alors que
l'article 17 de la loi du 12 juillet ne supprimait les lections partielles que dans les six mois prcdant le renouvellement de la
:
Chambre,
la loi
du 20 fvrier 1920
vacances seront ncessaires pour
que deux
dans
douze au plus;
(100) a-t-elle dcid
qu'il
ait lection partielle
ayant plus de quatre dputs et

vacances seront ncessaires dans les circonscriptions reprsentes par plus de douze dputs. Ainsi les lections partielles
les circonscriptions
trois
au cours de la discussion la Chambre, un amendement Vandame

septembre, propos l'institution de dputs supplants, qui seraient
venus automatiquement siger en cas de vacances d'un sige de la circonscription.
Mais l'amendement fut disjoint par la Chambre. Voir J. o//., 11 septembre. Db. pari.,
^99)
avait,
Aussi,
le
Ch. dp.,
10
p. 4235.
du 21 fvrier 1920. Depuis lors, une proposition de M. Bellel, rapporte

par M. Barety (Ch. dp., nov. 1920), a demand la suspension des lections partielles
jusqu'aprs la publication des rsultats du recensement de la population franaise f.v
au 6 mars 1921, et au plus tard jusqu'au 1" octobre 1921. Le but attribu officiellement
(100) J. o(f.
la proposition est de rduire le plus tt possible, sans attendre les leclion? lgislatives
de 1924, le nombre excessif des dputs, nombre qu'on espre voir diminuer aux lf^ctions
de 1924, aprs le recensement de 1921, par application de l-'arlicle 2 de la loi du
12 juillet 1919. Sans doute, la frquence des lections partielles el des convocatioos
du corps lectoral de tout un dpartement multiplie les abstentions; mais il peut tre
regrettable de priver un dpartement d'une partie de sa reprsentation, un parti de
son dput, parfois unique dans le dpartemcnl, et la Chambre elle-mme des avertissements rpts donns par les fluctuations de l'opinion publique. \'. prop. Bellet,
J o[[., Doc. pari., Ch. dp., ann. 1641, 19 nov. 1920, p 30; Rapport Barety, ibid., ann.
1810, 14 dc. 1920
316
__
seront moins frquentes; mais
le
quotient ne pourra encore que
liste
a ncessit une nouvelle orga-
bien rarement entrer en jeu.
du scrutin de
L'institution
des
nisation
circonscriptions
assez vastes pour avoir
lectorales,
celles-ci
devaient
tre
un corps de reprsentants assez nombreux,
dans lequel pourrait jouer la reprsentation proportionnelle. On

a pens aux rgions, vastes portions de territoire dont l'organisation administrative, rpondant des intrts conomiques spciaux,
est depuis longtemps projete, et dont l'tendue et t trs favorable l'exprience de la reprsentation proportionnelle. Mais
la
devait tre
loi
les
promptement
pour
vote;
cela
il
fallait limiter
innovations, accepter des compromis; on a donc utilis une
circonscription
dj
dj
existante,
exprimente par
la
1885, le dpartement. Alors que l'article 14 de la loi du 30
loi
de
novem-
la loi du 13 fvrier 1889, faisait

un dput par chaque arrondissement et que les arrondissements de plus de 100,000 habitants lisaient un dput de plus
bre 1875, remis en vigueur par

lire
par 100,000 habitants ou fraction de 100,000 en excdent, la loi

du 12 juillet dcide que chaque dpartement lira autant de dputs
qu'il contiendra de fois 75,000 habitants de nationalit \ranalse (101), une fraction supplmentaire de plus de 37,500 habitants seule valant pour un sige (102^). Ainsi la prquation entre
\i
nombre des dputs
et
le
chiffre de
population est moins
la
imparfaite.
Mais
toral
le
scrutin de liste dpartemental,
surtout majoritaire,
entranait
minorits dans certains dpartements
ment. Le projet de
dclarait
la
obligatoire
le
plus de dix dputs. La
Le Snat
laissa
permit pour
avec un systme lec-
fatalement l'crasement des

:
commission de
de l l'ide du sectionnela
Chambre des dputs

dpartements
sectionnement des
Chambre
lisant
vota le sectionnement facultatif.
au sectionnement son caractre
les circonscriptions d'au
moins
facultatif,
six dputs.
mais
Ce
le
sec-
tionnement a t ralis pour un certain nombre de dpartements

par la loi du 14 octobre 1919 (102^).
(101)
Il
peut tre parfois criticable de faire abstraction de la population trangre
qui paie des impts
mique de
comme
la
population franaise
et
contribue la valeur cono
de reprsenter; mais on a voulu

politique parfois dangereuse d'lments trangers immigrs.
la lgion qu'il
s'agit
carter l'influence
(102')
Cependant chaque dpartement lit au moins trois dputs et jusqu'au
prochain recensement de la population, chaque dpartement conserve le nombre des
siges qui lui tait attribu en 1914. (art. 2). En outre, la loi du 17 octobre 1919 (art. 10)
a attribu, jusqu'aux lections qui suivront le prochain recensement, au Bas-Rhin,
9 dputs; la Moselle, S dputs; au Haut-Rhin, 7 dputs, ce qui a port temporairemenl le nombre des membres de la Chambre 626.
(102) J. olf. du 1.5 octobre 1919, p. 11374, et Lois nouvelles, 1919, p. 908.
La loi du
12 juillet 1919 a t rendue applicable au
territoire de Belfort par la loi du
10 octobre 1919, J. o//., 21 octobre
1919",
p. 11623.
La
loi
du 12
juillet
317
1919 conslituo un compromis
provisoire
entre la rgle de la majorit et la reprsentation proportionnelle.
pour
on
rpt
maintes reprises, de tenter une exprience sans compromettre
la
solution
Cette
transactionnelle avait
but,
l'a
du rgime.
Mais l'exprience des lections lgislatives du 16 novembre 1919
parat avoir prouv que la rgle de la majorit tait prpondpour les candidats qui obtiennent la majorit absolue, le
rante
systme joue comme le scrutin de liste dpartemental pur et
stabilit
simple (103),
et les
d'arrondissement.
portionnelle
minorits sont plus crases qu'avec
Quand
elle entre
en jeu,
demeure bien imparfaite. D'une
le scrutin
reprsentation pro-
la
part, le quotient est
dans tous les dpartements. D'autre part la loi

accorde une prime aux listes qui ont obtenu le plus grand nombre
de suffrages; en effet quand le nombre des siges restant est infrieur celui des siges auxquels les diffrentes listes auraient
droit, ces siges sont attribus aux candidats qui ont personnellement recueilli le plus grand nombre de suffrages. Ainsi une liste
qui a dj fait lire certains de ses candidats la majorit absolue
peut en outre obtenir les siges restant parce que chacun de ses
autres candidats a un chiffre de voix plus lev que chacun des
loin d'tre gal
candidats des autres

plus forte
moyenne
listes
fortifie
(104).
encore
Enfin l'lection subsidiaire
la
principe majoritaire (105^).
le
Par contre, il ne semble pas que la loi de 1919 ait, comme

on l'esprait, concentr et regroup les partis politiques. Frquemment des dputs sortants appartenant des partis diffrents se
sont associs pour former une liste commune et assurer leur
rlection.
Une
tiquette nouvelle n'a
un nouveau groupement.
de trs prs
Il
est vrai
la loi lectorale et
mme
que
pas toujours couvert
les
plus encore la
lections
loi
ont sui\i
du 14 octobre,
divisant certains dpartements en plusieurs circonscriptions et c|ue

la date
des lections a t fixe un peu inopinnienf (105-).
tout cas, l'exprience faite est loin
d'tre
En
probante.]
V
Pour dgager
les principes
de
la
procdure sui\io dans
l'lec-
tion des d]tuls, quelques indications suffiront (106).

(103) Aux C'ioclions du 16 novembre 1919, dans vingt dparlemcnis une des listes
en prsence a t lue la majirif absolue, parfois avec un cart de voix trs faible:
Hautes-Alpes, Yonne.
ex.
(104) Il en a t ainsi aux lections du 16 nov. 1019 en Seineet-Oiso.
(105') Il en a t ainsi le 16 nov. en Dordogne et en Lol-el-Garonno.
Sur le rsultat des lect-'ons de 1919, v. ci-dossu?, I,
(105') L. 18 octobre 1919.
:
p. 268.
(106)
[Rahany, Guide gnral des lections,
2" d.,
1919.]
318
En premier
lieu,
il
est de rgle que,
partielles
lections
les
aussi
pour toute
bien que pour les
pour
lection,
lections
gn-
pour les lections au Snat comme pour celles la. Chambre

des dputs, les lecteurs sont toujours convoqus par un dcret
du Prsident de la Rpublique. C'est l'acte ncessaire pour mettre
rales,
en activit tout collge lectoral politique.

Il n'en est pas absolument de mme en tout pays.
En
Angleterre,
si les lecteurs sont ncessairement convoqus par la Couronne

pour les lections gnrales la Chambre des Communes, si mme
tous les writs, en vertu desquels il est procd aux lections, ma-
nent de la chancellerie
(107),
pour
lections
les
partielles
aux
siges devenus vacants pendant la dure d'un Parlement, c'est le

Speaker de la Chambre des Communes qui, sur dcision de la
Chambre (ou de sa propre autorit, dans l'intervalle des sessions),
donne par un warrant l'ordre d'y procder
a parfois t propose dans notre pays

:
(108)
Cette pratique
C'est le prsident de
l'Assemble Nationale, crivait Prvost-Paradol, qui doit, en cas

de vacance d'un sige, adresser un ordre de convocation aux lecteurs, et il n'est ni prudent ni convenable de laisser ce soin au
ministre de l'Intrieur, comme on l'a fait jusqu'ici en France, et
de placer ainsi la main de l'administration entre la puissance lgislative et le corps lectoral, qui en est la source. C'est donc aux
maires des communes composant la circonscription lectorale que

doit tre adress l'ordre de convoquer les lecteurs, et non au
prfet du dpartement, qui ne doit avoir rien dmler avec les
oprations de ce genre, moins que son concours ne soit requis
pour le maintien de l'ordre matriel (109).
parat, au contraire, certain que la rgle franaise est
aux principes de notre droit constitutionnel. En
conforme
seule
Il
effet,
me
la
convocation des lecteurs n'est pas autre chose qu'un acte
d'excution, l'excution de la loi lectorale; il appartient donc au

pouvoir excutif. C'est le titulaire de ce pouvoir qui doit donner
l'ordre ncessaire et le faire excuter par ses agents.
dtermine les dlais dans lesquels il doit le donner.
Mais la loi
Ces dlais
sont fixs, pour les lections gnrales, par la loi du 16 juin
1885 (110) et, pour les lections partielles, par la loi du 30 novembre 1875 (111), [et art. 16 de la loi du 12 juillet 19101.
Erskina May, Parliamentary Practiee, 8' dition, p. 59.
Erskine May, Parliamentary Practiee, 8* dil., p. 644.
II, ch. iv, p. 91.
(109) La France nouvelle, liv.
Pniif le cas de dissolution prvu et rgl par la Constitution, les
niO) Ali. G.
soixante jour'^ qui prcdent l'expiration des
lections gnrales ont lieu dans les
pouvoirs de la Chambre des dputs. Quant aux dlai'; en cas de dissolution,
ri07)
1IO8)
'(
voyez ci-dessus,
(111)
\rt.
16
p.
:
'(
170 et suiv.
En
cas de xacav.ces par dcs, dmission ou autrement, l'lection
[Le vole
319
est facultatif (112).J
Le scrutin ne dure qu'un seul jour, et a toujours

dimanche (113). Quand il s'agit des lections gnrales,
procd
le
mme
jour
dans
tous
systme est minemment simple

toute l'Europe continentale;
il
sentiment de son unit relle.
le
(Act du 6 fvrier 1918)
(11-i)
et
les
collges
commode
il
lieu
il
un
y est
Le
rpandu dans
lectoraux.
s'est
conserve au corps lectoral entier

Il
s'est
il
mme
introduit en Angleterre
rencontrait de puissantes rsis-
tances, qui tiennent d'anciennes habitudes, peut-tre aussi ce
que
collges lectoraux ou conslituencies sont juridiquement
les
des units indpendantes
homogne
et
non des fractions gales d'un corps
est galement d'usage, chez nous,

de faire concider plusieurs lections partielles lorsque l'observa^
tion des dlais le permet.
lectoral
Le
(115).
Il
scrutin est secret (116). Cette rgle, protectrice de la libert
du vote, a t introduite en France par la Rvolution (117).

Mais alors, comme en Angleterre, lorsque fut beaucoup plus
tard conquis dans ce pays le vote secret (en 1872), on entendait
simplement par l l'exclusion du vote haute voix. On voterait
dsormais par un bulletin crit ou imprim, portant le nom du
devra lrc faite clans le dlai de trois mois partir du jour o la vacance se sera
En cas d'option, il sera pourvu la vacance dans le dlai d'un mois.
produite.
[La premire partie de cet article est reproduite dans l'arlicle IC de la loi du
12 juillet 1919. Pour la limitation des lections partielles voir ci-dessus, p. 31 et
note 100.]
Voir supra,
proposition de loi tendant rendre le vole obligatoire

prsente par M. Pauliat, snateur, 5 novembre 1912,
sess. extraord., J. o//., Doc. uarl., Snat, n" 339, p. 2. Proposition de M. Lecomie
sur le mme objet, Snat, 1912, ibid., n 340;
Cf Segot, Abstention en matire
lectorale, thse 190C. [Cf. ci-dessous, p. 325 et note 132.]
Le vote est personnel, en ce sens que chaque lecteur doit prsenter en personne
(112)
pour
I,
p. 368 et la
lections lgislatives,
les
son bulletin. V. proposition de loi de M. Simonet tendant autoriser les lecteurs

absents de leur commune voter par correspondance, 1910, n 8. [Cf. ci-dessus, I, p. 398
et ci-dessous, p. 326 et note 134.]
(113^
(114)
allemande du 11 aoAt 1010, art. 22

Le jour du vote (pour
au Reicbstag) doit tre un dimanche ou un jour de repos public. ]
Conptit.
[Cf.
les lections
[V. ci-dessus,
M. Balfour
p. 98 et 398.]
I,
la
'<
le 13 avril 1894 (Standard du 15, p. 2*

aura beaucoup de difficults et d'inconvnients faire toutes
les lections le mme jour. 11 en est autrement sur le continent, o les lections
ont lieu trs souvent le dimanche. Mais d'aprs le plan du Gouvernement, qui trs
sagement ne propose pas d'adopter le systme continental, vous aurez dans la
semaine deux jours au lieu d'un, pendant lesquels toute vojre machine commerciale
(11.5)
Je ponsp
qu'il
et toutes affaires dfendues.

Loi du 30 novembre 1875, art. 5
Les oprations du vote auront lien conformment aux dispositions des dcrets organique et rglementaire du 2 fvrier 1852.
Le vote est secret.
(117) Constitution de l'an III, art. 31. Cependant la Constitution de 1793 tablissait,
Les lections se font au scrutin ou haute voi.v au choix de chaque
art. 16
sera
arrte
(116)
<c
votant.
l'expos
16
[Voir les
des
motifs
fvrier J909,
p.
arguments officiels en faveur de la publicit du vole, dans

M. Andrassy, dans Qucsticng diplomatiques et coloniairs
de
229.]
320
candidat, et n trahissant point par lui-mme la personnalit du
candidat choisi.
Mais on est devenu plus exigeant. On s'ingnie trouver des

procds subtils pour protger l'lecteur, non pas seulement
contre sa timidit, mais contre 1 ressentiment possible de ceux
qui lui auraient donn l'ordre de voter pour tel candidat et que,
dans son indpendance, il aurait dus. On veut que lui seul
puisse savoir quel bulletin il a mis dans l'urne, et pour cela, on
organise, pour
l'3
le
moment
dcisif
de
l'acte lectoral, l'isolement et
mystre.
C'est l'un des motifs qui ont fait la fortune d'un procd de vote
invent en Australie et qui a conquis successivement les divers

Etats de l'Union amricaine
rforme, qui gagne tout
le
En
pays,
1888 a
le
commenc une grande
systme
dit
du
Bulletin
australien , d'aprs lequel tous les candidats sont ports sur un

bulletin prpar et distribu par l'Etat, et l'lecteur indique sur
le
bulletin
les
candidats qu'il choisit.
Comme
tous les bulletins
sont pareils, et qu'ils sont prpars dans une baraque (booth), loin
des yeux d'autres personnes, le secret peut tre gard... Les diverses formes
du bulletin australien peuvent se ramener deux. Dans
premire, les candidats pour chaque fonction sont rangs par

ordre alphabtique et le nom de chacun est suivi du nom du parti
la
ou de l'organisation qui a propos sa candidature, et l'lecteur

doit avoir assez d'intelligence pour parcourir entirement le bulletin et pointer ses favoris. D'aprs l'autre type, la liste de chaque
parti (party ticket) est imprime dans un colonne part et l'lecteur peut donner son xoie tous les candidats de son parti en
faisant une marque en face de l'emblme du parti (118) (jui peut
tre reconnu par une personne qui ne sait pas lire (119).
Ce mode de vote s'est fait galement recevoir dans divers pays
d'Europe, spcialement en Angleterre (120) et en Belgique, o l'on
(118) Par exemple le parti socialiste ouvrier (socialist laboir party) a pour emblme
un bras qui tient un marteau.
Albert Bushnell Hart, Aclual governmenl, p. 74. Les bulletins de vote
(119)
amricains sont mme imprims de manire qu'un lecteur mme illettr puisse
reconnatre du premier coup la liste de son parti. Chaque parti y est dsign en
tte par un emblme. Voy. un spcimen dans Bushnell Hart, p. 76.
(120) Voici la description que donne M. Sidney Lovi' de l'opration du vote, op. cil
Au milieu de la vaste pice nue est tablie la range des gurites (sentryp. 214
boxes) grossirement charpentes. A une table impressionnante est assis le returning
:
(c
de ses clercs, avec des botes de zinc devant eux. L'lecteur entre
dans la pice, donne son nom et son adresse l'un des prposs, reoit une bande
de papier numrote avec les noms des candidats, l'emporte dans une des baraqu-^s
isoles pour y apposer sa croix, revient avec cette bande plie, la fait glisser par
une fente dans la bote de zinc et sort, v On peut remarquer que la multiplicit des
isoloirs est de nature faciliter les oprations. Il faut se rappeler galement qu'en
Angleterre, dans le systme antrieurement pratiqu, il y avait aussi une baraque
oflicer assist
LE POLnOIR LGISLATIF
a
donn
le
nom
d'isoloir
la
321
baraque ou cabinet
sert
cjui
l'lecteur (121).
donc essentiellement en un
imprim par l'administration, et sur lequel l'lecteur marque son \ote par un signe appos ct du nom des
candidats de son choix. Il y a un autre systme de secret du vote
c'est le vote avec bulletin libre sous une enveloppe officielle; c'est
le systme adopt avec des modalits notamment par la loi argentine du 7 avril 1912, la loi italienne du 30 juin 1912, les lois franaises des 29 juillet 1913 et 31 mars 1914.
La loi du 30 juin 1912, qui a introduit en Italie le sulrage universel, a organis une procdure de scrutin o tous les dtails
sont minutieusement pess pour viter la pression et la fraudf*.
1" Le bulletin doit tre d'un type uniforme, dfini par la loi, en
australian ballolt consiste
[L'
bulletin officiel,
carton mince, blanc, de 12 centimtres sur 12, il doit porter

exactement au centre (on verra tout l'heure pourquoi) le nom du
candidat, imprim l'encre noire en caractres typographiques
ordinaires; comme la loi admet les illettrs au \ote, le bulletin
peut, en outre du nom, porter un contresigne, qui peut tre, par
exemple. Je portrait du candidat. Les candidats doivent, quelques
jours avant le scrutin, faire une dclaration de candidature; sans
cette formalit, ils ne peuvent pas dsigner les mandataires qui
contrleront en son nom la sincrit des oprations; or, au
iiioniont de celte dclaration, ils doivent dposer un exemplaire
2 L'lecteur
du bulletin qu'ils entendent faire distribuer.
entrant dans la salle de vote, aprs avoir fait constater son identit, reoit du prsident une enveloppe qui est fournie par l'Etat.
Cette enveloppe est assez complexe. Elle porte sur le ct une
bande qui peut en tre facilement dtache grce une ligne de
points perfors analogue celle qui spare les timbre-postes. Cet
appendice a pour objet d'empcher l'lecteur d'arriver du dehors
avec une enveloppe toute prpare que lui aurait donne un agent
corrupteur: voici
comment
ren\'cloppe l'lecteur,
le
ce but est atteint
avant de remettre
prsident a inscrit un
numro sur
la
bande dtachable; puis quand l'lecteur sort de l'isoloir, le prsident constate bien que l'enveloppe porte le numro qu'il y a
inscrit;
est
alors
il
dtache
mise dans l'urne.
particularit qu'elle est

jete
d'tre
dans
la
bande,
la
dtruit, et
ren\eloppe seule
Celte enveloppe prsente en outre cette
gomme
l'urne.
Pour
et qu'elle
le
doit tre
dpouillement,
close avant
bulle-
le
bootht o chaque lecteur pntrait son tour. La nouvelle iimoedure

une simplification par rapport l'ancienne.
y. Joseph Barihlemy, Vonjanisation du suffraoe. p. 487.
ipolling
plutt
(1211
E.
T.
II.
?1
e>t
322
pas extrait de l'enveloppe, cette opration allongerait le

dpouillement matriel du scrutin, mais surtout faciliterait l'adtin n'est
Du
jonction frauduleuse de bulletins.
on
la
oppos
ct
a celui
par lequel
ferme, l'enveloppe porte un rectangle en lignes perfores
qui peut tre facilement arrach grce une languette dpassant
sur
le
che,
lorsque cette bande rectangulaire est arradu bulletin enferm l'intrieur de l'enveloppe
c'est pourquoi le nom du candidat doit tre imprim
bord infrieur
centre
le
apparat, et
au centre du bulletin. Aussi le bulletin fait corps avec l'enveloppe;

par consquent, il est impossible de compter au dpouillement
d'autres bulletins que ceux qui ont t mis dans les enveloppes;
d'autre part,
et,
la
mme
il
serait vain de mettre plusieurs bulletins
enveloppe, puisqu'on ne peut jamais
lire
qu'un seul
dans
nom
3 La
par l'ouverture pratique comme il vient d'tre dit (122).
loi prescrit, comme nous venons de le voir, que c'est l'abri des
regards du public que l'lecteur doit glisser son bulletin dans l'en-
veloppe.
4 Les urnes qui sont fournies
remboursement de leur prix par

verre, protg par un grillage de
le ministre
fil
de
fer.
aux communes, contre

de l'Intrieur, sont en
5 En
outre, les candi-
dats ont la fatuit de dsigner des mandataires qui peuvent

assister toutes les oprations et en surveiller en leur
nom
la sinc-
rit (123).
Enfin la
loi
franaise du 29 juillet 1913, complte par la loi du
1 l'en1914, a admis deux lments du secret du vote

2
duquel
dispositif
d'isolement
l'abri
non
gomme,
veloppe
le
l'lecteur glisse dans cette enveloppe le bulletin qu'il a apport du
dehors ou qu'il prpare sur place. Le Snat s'est toujours oppos
31
mars
jusqu'ici l'institution des mandataires, des tmoins chargs
de
veiller,
tions (124).
des articles
au
nom
des
candidats,
La manire de voter
3, 4 et
5 de la
a lieu sous enveloppes.
loi
la
sincrit
des
opra-
ressort avec unB clart parfaite
Dans toutes
les lections, le vote
Ces enveloppes sont fournies par l'admi-
Au livre de M. C. Montalcini, La nuona legge elettorale, Bergame, 1912, est

un modle de ces enveloppes.
(123) Le secret du vote a eu cet effet on Italie d'affranchir l'lecteur de la candidature officielle et de djouer la ciirruption. L'argent continue tre rpandu, mais
ceux qui profitent de ces libralits votent pour l'adversaire du corrupteur. V. la
lettre de M. Jean Carrre au Temps, 5 novemi)re 1913.
(124) [Sur l'institution des mandataires, voyez la loi belge et la loi portugais?
On pourra lire dans l'tude
du 3 juillet 1913, Ann. lg. tr., 19141915, p. 137.
de Joseph Barthlmy sur Les rsistances du Snat l'histoire des obstacles que, depuis
1904, la Haute Assenible a accumuls contre les tentatives de la Chambre popiilnire
pour moraliser le scrutin d'o elle sort {Revue du droit public. 1913, p. 399). Il faut
ajouter que, le 5 mars 1914, la Chambre, malgr l'opposition de M. Renoult, ministre
de l'Intrieur, s'est prononce de nouveau en faveur des mandataires et s'est, une fois
de plus, heurte la rsistance du Snat. On trouvera dans la 5" dition de ces
(122)
joint
F.lments, p. 808, les objections
contre
l'isoloir.]
nistration prfectorale. Elles seront opaques,
323
non gommes, frap-
pes du timbre date des prfectures ou des sous-prfectures el

de
uniforme pour chaque
type
collge
lectoral.
seront
Elles
envoyes dans chaque mairie, cinq jours au moins avant
l'lection,
en nombre gal celui des lecteurs inscrits. Le maire devra immdiatement en

mises
accuser
du
l'ouverture
Le jour du
rception.
la disposition
vote,
elles
seront
des lecteurs dans la salle de vote. Avant
scrutin, le
bureau devra constater que
nombre
le
des enveloppes correspond exactement celui des lecteurs inscrits. Si, par suite d'un cas de force majeure, du dlit pr\u l'article
12 ou pour toute autre cause, ces enveloppes rglementaires
font dfaut, le prsident
du bureau
lectoral est tenu de les rem-
placer par d'autres d'un type uniforme, frappes du timbre de la
mairie
de procder au scrutin conformment aux dispositions
et
Mention est faite de ce remplacement au procsenveloppes dont il a t fait usage y sont

annexes. A son entre dans la salle du scrutin, l'lecteur, aprs
avoir fait constater son identit suivant les rgles et usages tablis,
ou aprs avoir fait la preuve de son droit de voler par la production de la dcision ou de l'arrt mentionn l'article 23 de la loi
municipale du 5 avril 1884, prend lui-mme une enveloppe. Sans
quitter la salle du scrutin, il doit se rendre isolment dans la
partie de la salle amnage pour le soustraire aux regards pendant
de
la
prsente
verbal
qu'il
loi.
cinq des
et
met son
au prsident
bulletin dans l'enveloppe;
qu'il n'est
il
fait
ensuite constater
porteur que d'une seule enveloppe;
le
pr-
sident le constate sans toucher l'enveloppe que l'lecteur introduit
lui-mme dans l'urne. Dans chaque section de vote, il y aura un

isoloir par 300 lecteurs inscrits ou par fraction. Les isoloirs ne
devront pas tre placs de faon dissimuler au public les oprations lectorales. L'urne lectorale, n'ayant qu'une ouverture destine laisser passer l'enveloppe contenant le bulletin
devra, avant
le
commencement du
serrures dissemblables, dont les
du prsident,
l'autre
entre
les
de \ote,
ferme deux
cls restent l'une entre les mains
mains de l'assesseur le plus
scrutin, avoir t
g (125).]
L'Amrique
tionnes
Un
mthodes plus perfecmaintenant fait dcidment
a d'ailleurs en rserve des
autre
mode de
vote, qui
[V. les circulaires relatives l'application de la loi dans le J. o([. des

septembre 1013 et 10 mars 1014.
Les enveloppes portent ceirtaines mentions
iinprimof! par l'Imprimerie nationale. Rponse une question crite de M. Go
Grald, 24 (v. 1914: la loi met les dpenses la charge de l'Etat, en l'absence du
Parlement un dcret en Conseil d'Etat du 10 septembre 1913 a ouêrt au ministre
de l'Intrieur un crdit supplmentaire de 69,000 francs en vue de couvrir ces
dponses. 1,'art. S de la loi du 20 juillnl 1013 permet en outre aux candidats de
(125)
16
dsigner les scrutateurs.]
Sl
son chemin dans le pays, est le vote par machines. Plusieurs

mcanismes ont t perfectionns, au moyen desquels on peut
voter en entrant dans une baraque et en pressant une srie de
boutons, un pour chaque candidat. L'a\antage, c'est la rapidit
du systme, car, ds que le \ote est termin, il est aussi dpouill;
les machines comportent un compteur mcanique, de sorte que.
la fin du scrutin, le nombre de voix obtenu par chaque candidat
apparat sur des cadrans;
le
systme rend impossibles
les
erreurs
fraudes rsultant du dpouillement d'un scrutin compliqu.
et les
Les machines voter font leur chemin lentement; en partie, parce

qu'elles sont coteuses; en partie, parce que, si elles se drangent,
il est difficile de continuer l'lection; et en partie, parce qu'elles
rendent inutiles un grand nombre de fonctionnaires lectoraux qui
touchent des gages levs (126).
[Si
nou\elle lgislation lectorale n'organise pas encore
la
contrle du candidat sur les oprations du bureau pendant
le
le
vote,
du moins l'article 8 de la loi du 29 juillet 1913. permet aux candidats de dsigner des scrutateurs pour assister aux oprations du
dpouillement et ceux-ci, dans la mesure du possible, devront tre
rpartis galement entre les tables de dpouillement.
Les procs-verbaux des oprations de chaque commune sont
transmis au prfet directement (art. 10, 1. 1913) sous pli scell et
remis par celui-ci, sans qu'il en puisse prendre connaissance, la
commission de recensement. Celle-ci est maintenant prside par
un magistrat de l'ordre judiciaire, le prsident du tribunal civil
du chef-lieu (127), et quatre membres du Conseil gnral non
candidats dsigns non plus par le prfet, mais par la plus longue
dure de leurs fonctions.
Une
sur la procdure matrielle
loi
ment naturel dans une

tin
par
ilu
scrutin a son compl-
lgislation assurant la moralit de ce scru-
rpression de la corruption lectorale
la
de
c'est l'objet
du 31 mars 1914 (128). Cette loi punit tous actes, violences,

menaces, hbralits ou promesses (129) faits en vue d'influencer le
vote des lecteurs (130). Elle dcide trs sagement qu'aucune pourla loi
(126)
mars
Albert Bushnell
1901,
(127)
autant
p.
Hurt,
op.
cit..
p.
75.
[Annals
of
the
Avierican
Academij.
75.]
[Art. 11, loi 29 juillet 1913 art. 15, loi 12 juillet 1919. Il est
de ccnmissions que
le
dpartement a de
fois
d'ailleurs constitua
cinq dputs ou
fraction
de
cinq dputs lire (art. 11, loi 31 mars 1014V1

(128i J. oll; 1" avril, p. 3006.
(129)
Les termes de la
loi sont
extrmement comprhensifs
d'un emprisonnement de trois mois deux ans et d'une
ainsi, l'article 2 punit
amende de
500 5.000 franc?
promesses de faveurs administratives une commune ou une collectivit

quelconque de citoyens. Combien de candidats tomberaient sous le coup de ce
les
texte
n30)
[La
loi
lectiirale
anglaise
du
fvrier
1918
prend
des
prcaution.?
plus
ne pourra tre entame avant
suite
la
325
proclamation du scrutin
on ne pourra pas influencer les lecteurs contre un

candidat par la mise en mouvement de l'appareil judiciaire, La loi
dcide galement que la poursuite ne pourra plus tre commence
lorsqu'un dlai de six mois se sera coul depuis la proclamation
du scrutin (art. 11). Ainsi ne se prolongeront pas inutilement les
querelles et les agitations lectorales. Lorsque l'une des deux
Chambres invalide un candidat raison d'actes de corruption, elle
dcide en mme teinj^s si le dossier doit tre renvoy au ministre
de la justice. Dans ce cas, l'lection nou\elle rsultant de cette
(art. 10). Ainsi,
peut avoir lieu avant l'expiration du dlai d'un

dans ce dlai, une poursuite est intente la suite du
renvoi du dossier, l'lection nouvelle ne peut avoir lieu qu'aprs
les lecteurs devront tre
qu'il a t statu sur cette poursuite
invalidation ne
mois.
Si,
runis dans un dlai de trois mois partir de la dcision judiciaire
important d'attendre cette dcision, car
dfinitive.
Il
inligibles
pendant deux ans.
est
sonnes candidats ou autres condamnes en vertu de
les per-
la loi
sont
La mme proccupation de moraliser le scrutin a partiellement

loi du 20 mars 1914 rglementant l'affichage lectoral (131). Depuis un certain nombre d'annes, l'usage s'tait introinspir la
duit d'organiser la lutte lectoral par affiches,
chaque candidat
essayant de submerger les dclarations de son adversaire sous un
Ce mode de campagne lectorale

extrmement coteux, ce qui mettait les. candidats peu fortuns dans un tnt regrettable d'infriorit. D'autre part, les salaires
gnreusement distribus de nombreux poseurs d'affiches affectaient dans bien des cas les allures d'une vritable corruption. Mais
le vritable motif de la loi, c'est que les dputs, eux-mmes futurs
candidats, ont entendu rduire les frais lectoraux (132). La loi
se rsume dans l'interdiction d'affiches lectorales, mme timbres,
en dehors des emplacements dtermins par l'autorit municipale
et qui doivent tre au nombre de cinq dans les communes de moins
de cinq mille lecteurs, et dans les communes suprieures ce
flot
de papiers multicolores.
tait
(Mendurs
contre
limit
somme que chaque
la
les
excessives des candidats. Dj en 1883 elle avait

candidat pouvait dpenser pour sa campagne. La loi
corruption lectorale, exigeait que toutes les dpenses de
libralils
de 1883, pour viter la

candidature fussent effectues par un agent dsign par le candidat, mais qui rendait
ensuite des comptes l'administration. La loi de 1918 abaisse ces dpenses
fr. 50
par lecteur dans les bourgs et
fr. 60 par lecteur dans les comts. Cette limitation,
qui n'autorise un candidat qu'une dpense de 3.000 fr.Tncs d;in un comt le
0,000
lecteurs,
(131) J.
(132)
o//.,
parait
21
mars,
d'ailleurs
p.
excessive.]
2574.
Cf. sur les motifs qui ont inspir en Belgique l'adoption
Joseph Barthlmy, L'oranisniion du
sii!(ragc,
p.
-170.
du vole obligatoire
326
chiffre,
de dix plus un par
deux
rieures
trois mille lecteurs et fractions sup-
mille.
Pour des motifs de mme
nature, en vue de rduire les frais
lectoraux, le projet de rforme lectorale vot le 10 juillet 1912
contenait une disposition qui mettait la charge de l'administration l'impression et la distribution des bulletins de vote et d'une
Aprs
circulaire par lecteur.

l'ide fut reprise"
loi
du 12
dans
juillet 1919.
la
le
rejet
de ce projet par
le
Snat,
proposition Charles Benoist, devenue la
Mais
l'article visant
l'impression et la distri-
par la Chambre. Il
ne s'agissait plus d'ailleurs que d'une coopration des candidats
organise par le prfet. Reprise sous forme de proposition spbution des bulletins
et circulaires fut disjoint
heurta
ciale, l'ide se
vention du prfet dans

dfinitive,
sion
la
la
l'hostilit
la
du Snat qui s'opposa
l'inter-
confection et l'envoi des bulletins.
En
du 20 octobre 1919 (133) organise une commis-
loi
compose de mandataires des
listes
prsidence du prsident du tribunal
et la distribution
des bulletins de vote
en prsence charge, sous
civil,
et
d'assurer l'impression
des circulaires
(art.
V).
Elle tablit le cot de ces frais qui est par elle rparti entre les
(art. 4). Pour chaque liste deux bulletins et une circulaire
par lecteur peuvent tre envoys par la poste en franchise (art. 2).
Mais la loi n'est applicable qu'aux lections lgislatives de 1919 et
de 1920. Elle constitue cependant une exprience et une indication
pour l'avenir.
Une autre mesure galement temporaire, mais qui a t destine
favoriser le vote des rfugis des rgions envahies, aux lections
d- 1919, a t le vote par correspondance, ainsi accidentellement
listes
introduit dans notre lgislation par la loi
nous
et qui,
le
du 18 octobre 1919
(134)
savons, fonctionne maintenant en Angleterre (135^)
au profit des militaires et marins en service hors de leur rsidence (135^).]

Les lgislations modernes, on l'a vu, ont une tendance manifeste
celle-l, en
exiger pour toute lection la majorit absolue
effet, en bonne logique, a seule le droit d'imposer sa volont, car
:
c'est
la
seule que ne pourraient pas
galer les minorits coali-
ses (136^). Mais avec des candidats multiples et des collges lec(133) [J. of[., 21 octobre 1919, p. 11623. V. rapport Des=oye, J. ofj., Doc. pari.,
Ch. dp., 1919, f. 150, p. 2392; f. 169, p. 2701. el f. 170, p. 2716; rapport Cliron,
J. o!i., Doc. pari., Snat, f. 56, p. 886.]
pari.,
1919, Ch. dp., f. 181, p. 2885; rapport
(134) [Voir projet, J. o//., Doc.
Chavoix; Doc. pari., Ch. dp., 1919, f. 190, p. 3040, et texte au J. o//., 21 octobre,
p. 11622.]
(135') [V.
ci-dessus,
(135')
[Pour
(136')
Ci-dessus,
I,
p.
398.]
vote par correspondance des marins inscrits maritimes, voir proposition Ancel, Ch. dp., Doc. pari., 1919, f. 166, p. 2646.]
le
I,
p. 323 et suiv.
toraux nombreux,
il
esl difficile,
327
presque impossible parfois, de
compte de ces difficults, et, aprs un

ou plusieurs essais infructueux pour arriver une majorit absolue, se contenter de la majorit relatixe. La loi doit prendre aussi
des prcautions pour que, par suite des abstentions, il n'y ait pas
un trop grand cart entre le collge lectoral tel qu'il est tabli en
droit (le nombre des lecteurs inscrits) et le collge lectoral tel
qu'il fonctionne en fait (le nombre des votants).
La solution de la loi franaise, dont les principes ont t poss
nettement par la loi du 15 mars 1849, puis nouveau par le dcret
de 1852, s'inspirait de ces considrations. D'aprs la loi du
30 novembre 1875 (art. 18) nul n'tait lu au premier tour de
l'oblcnir, et la loi a
tenir
1 la majorit absolue des suffrages

s'il ne runissait
exprims; 2 un nombre de suffrages gal au quart des lecteurs
scrutin
inscrits.
Au deuxime
tour,
la
majorit relative suffisait.
En
cas
g est lu (136-). [Mais nous avons vu

1919 a voulu autant que possible viter un
d'galit de suffrages le plus
que la loi du 12 juillet

second tour de scrutin; elle admet l'lection la majorit relative
avec le jeu du quotient ou de la plus forte moyenne; tependant il
est indispensable que le nombre des votants soit suprieur la
moiti des inscrits (art. 13).] Sont seuls compts pour ce calcul les
suffrages rellement et Aalablement exprims; les bulletins blancs,
les bulletins nuls [tels que les bulletins trouvs dans l'urne sans
enveloppe ou dans une enveloppe non rglementaire, bulletins crits
sur papier de couleur, bulletins ou enveloppes portant des signes
intrieurs ou extrieurs de reconnaissance, bulletins portant le
nom de citoyens dont la candidature est pose en violation de la
loi
sur les candidatures multiples] n'entrent pas en ligne de compte.
remarquer que le second tour de scrutin, qui a lieu

le premier tour, bien qu'il comporte des rgles
autres relativement au calcul de la majorit (137), est, tous
autres gards, non pas seulement une lection qui se continue,
mais aussi une lection qui s'ouvre nouveau. Il en rsulte, non
seulement que tous (138) les candidats qui a\aient rgulirement
figur au piernicr tour peuvent maintenir leur candidature au
second tour (sans nouvelle dclaration de candidature), mais aussi
que de nouveaux candidats peuvent valablement intervenir en
faisant leur dclaration dans les dlais fixs par la loi du 17 juillet
Il
faut bien
quinze jours aprs
1889.
Loi 30 novembre 1875, art. 18.

Voir ci-dessus, p. 315.
(138) Il est au contraire des lgisla'.ions qui ne maintiennent au second lonr de
scrutin que les deux candidats qui ont obtenu le plus de voix au premier tour
afin de dgager la majorit absolue Telle tait avant 1018 la loi allemande pour les
lections du Reichslag. C'est aussi ce que prescrivait, sous le rgime du suffrage
restreint, aprs deux jours de scrutin, la loi franaise du 19 avril 1831, article 55.
(136)
(137)
328
VI
Les dputs sont lus pour quatre ans. La Chambre se renou15 de la loi du 30 novembre
1875. Ce texte trs court tranche deux questions fort importantes.
C'est d'abord la dure des pouvoirs des dputs. Il y a cet
gard deux tendances constitutionnelles opposes, l'une qui incline
aux pouvoirs trs courts, aux lections frquentes, pour maintenir
velle intgralement , porte l'article
intacte la souverainet nationale et la responsabilit de ses repr-
sentants;
pousse aux longs pouvoirs, afin d'assurer

dure ncessaire pour dvelopper
qui
l'autre
aux assembles
lgislatives la
en elles l'exprience et l'esprit de suite, afin de leur donner aussi

l'indpendance qui les empche de vaciller au moindre souffle de
l'opinion publique.
La premire tendance
dans
a trouv son expression la plus complte
Constitution de 1793, qui fixait un an la dure de la
la
comme
lgislature (art. 40). Vient ensuite,
s'loignant le
moins de
ce terme irrductible, la Constitution de 1791, qui la fixait deux
annes. La Constitution de l'an III

faisaient lire
pour
Conseils, la seconde, les
de l'an VIII
27
(art.
(art. 5) et celle
et
le
Tribunat
et le
La Charte de 1814
(art.
31)
31) porta jusqu' cinq annes la dure pos
sible des pouvoirs des tribuns et des lgislateurs,
veler
de 1848
membres des deux

reprsentants du peuple. La Constitution
trois ans, la premire, les
Corps
lgislatif tous les
en faisant renou-
ans par cinquime.
ans les pouvoirs des dputs

maintenu dans la Charte revise de
1830. C'est le chiffre qui tait propos dans le projet de Constitution dpos au mois de mars 1873 par le gouvernement de
M. Thiers (art. 3), et il peut tre considr comme la mesure
moyenne qui s'est dgage par l'oscillation entre les deux forces
contraires, la seconde tendance ayant t reprsente par les Constitutions du Premier et surtout du Second Empire. Le snatusconsulte du 28 floral an XII avait port dix ans les pouvoirs
des tribuns. D'aprs la Constitution du 14 janvier 1852. les membres du Corps lgislatif taient nomms pour six ans (art. 38). et
la Constitution du 11 mai 1870 accentuait encore la tendance. Elle
portait (art. 32)
Ils sont nomms pour une dure qui ne peut
tre moindre de six ans.
(art.
37)
et
ce
fixa aussi cinq
chiffre
fut
La
loi
du 30 novembre 1875. on
des pouvoirs des dputs,
est
le
reste
xoH, dans la prolongation

au-dessous de la moyenne
exprimentale que l'histoire a dgage dans notre pays. Elle se

place, dans la srie des Constitutions franaises, entre les Constitutions rpublicaines de l'an III
et
de 1848 (avec un an de plus).
I.E
POUVOIR LGISLATIF
iJiO
et avant la Constitution de l'an \'III et les deux Cliai-les (avec un

an de moins). On peut, en face de notre Chambre des dputs,
placer comme point de comparaison dans les temps modernes,
d'un ct la Chambre des reprsentants des Etats-Unis, qui est
lue pour deux ans, et qui ne sige en ralit que de treize qua-
torze
mois
(139),
et
d'autre
part,
la
sept ans] (140).

et
Il
Chambre
des
communes
ad
de 1911 tait lue pour

semble que nous ayons trouv une juste moyenne
d'Angleterre [qui, jusqu'au Parliament
un bon quilibre
(141).
Bryce, American commonweallh. t. I, p. 123.

Depuis le Parliament Act de 1911, la Chambre des communes n'est plus lue
que pour cinq ans. V. supra, I, p. 223. D'aprs lu constitution australienne (sect. 28),
la Chambre des reprsentants est lue pour trois ans. [I.a Constitution alleman<!e
(139)
(140)
de 1919 fait lire les dputs au Reichstag pour quatre ans

tution tchco-slovaque de 1920, pour six ans (art. 11).]
Exceptionnellement
pouvoirs
de
Chambre
(art.
23)
et
Consti-
la
dputs
lue en 1893
prorogs par
avance jusqu'au 31 mai 1898. La raison en est bien simple. Dans les usages franais,
depuis de longues annes, les lections gnrales la Chambre des dputs avaient
toujours lieu la fin de l'hiver ou au printemps. Mai? cette tradition avait t
rompue par la dissolution prononce le 17 juin 1877. Les lections qui la suivirent
eurent lieu le 14 octobre et depuis lors, tous les quatre ans, les lections gnrales
se faisaient en automne, ce qui prsentait d'assez srieux inconvnients, soit par
rapport aux travaux agricoles, soit au point de vue du service militaire. C'est
pour revenir dornavant l'ancienne pratique qu'a t vole la loi du 22 juillet 1893,
[De mme la Chambre lue les 26 avril-10 mai 1914 devait voir lexpirer ses
fondions le 31 mai 1918. Mais en raison de la guerre, la loi du 31 dcembre 1917
a prorog ses pouvoirs sine die. En effet l'tat de guerre avait provoqu la mobilisation de la majorit des lecteurs qui. appels sous les drapeaux, n'auraient pu
voter; nombre d'entre eux taient morts ou disparus; de nouveaux citoyens parvenus
l'ge lgal, mais mobiliss, n'avaient mme pu se faire inscrire sur les listes; hcorps lectoral tait dsorganis dans toute la France et une partie du territoire
tait envahie par l'ennemi. On a contest la validit de cette mesure. Mais elle
n'a rien d'inconstitutionnel
la dure des pouvoirs de la Chambre fixe par une
loi, celle du 30 novembre 1875, peut tre modifie par une autre loi. La
Chambre
a donc sig rgulirement jusqu'aux lections du 16 novembre 1919, et ses pouvoirs
ont pris fin le 7 dcembre 1919, en vertu de la loi du 18 octobre 1919. Par application
de la mme loi (art. 1"), la douzime lgislature durera quatre ans et demi, jusqu'au
31 mai 1924, ce qui rtablira l'ancienne date d'expiration des pouvoirs de la Chambre
el l'ancienne poque des lections lgislatives pour lesquelles le printemps laisse plus
de loisirs aux agriculteurs.]
La Chambre, dans la sance du 18 mars 1902. avait adopt et incorpor dans la loi
portant revision lies circonscriptions lectorales, un article ainsi conu
Les
dputs sont lus pour six ans; la Chambre se renouvelle intgralement. On
peut remarquer que M. Rouvier (J. off. du 19, p. 1377), invoquant l'exemple de
r.\ngleterre, voyait dans ces pouvoirs prolongs un lment qui rhabiliterait et
vivifierait chez nous le droit de dissolution
J'ai la conviction profonde qu avec
\2 mandat de six ans vous rentrerez alors dans la vrit du rgime constitutionnel,
1(^1
qu'il est pratiqu dans tous les pays d'Europe. Si le pouvoir excutif, si fautif
Chambre, qui doit donner son avis en pareil cas, peuvent el doivent hsiter user
(le
lu
ilroil
(lissnliilion quand il s'agit de faire des lections vritablement trop
rapproches
tous les trois ans, tous les deux ans el demi
au contraire, avec
le mandat de six ans, quand !a Chambre sera dans la cinquime anne de son exis
tance, on pourra, sans que celte mesure ait le caractre coercitif qu'elle a gard aux
yeux de la d'jmocratic franaise, mais au contraire en en faisan! un instrument organique, on pourra soustraire celle Chambre ayant six ans d'existence, de par la Ini
(141)
les
ont dur un peu plus de quatre ans
la
la
loi
du 22
de.?
juillet
1893 les a
330
Pour le renouvellement des assembles dont les membres ont

des pouvoirs limits dans leur dure, deux systmes antinomiques
sont en prsence
le renouvellement intgral et le renouvellement
:
y a renouvellement intgral lorsque c'est l'Assemble

elle-mme, prise en corps, dont les pouvoirs expirent priodiquement. Le terme tant arriv, tous les reprsentants qui la composent
partiel.
Il
mme temps
comprenant tous
voient en
tions
finir leur
mandat,
les siges,
il
est
et, par de nouvelles lecprocd la constitution
d'une assemble nouvelle. Chacune des priodes qui commencent

et finissent ainsi, avec autant d'assembles distinctes, porte dans
notre langue
le
nom
de lgislature,
sont considres en droit

et
meurent
leur tour.
forme, prise dans
comme
La
-et
les
assembles successives
des corps distincts, qui naissent
vie d'une
Chambre des dputs
ainsi
succession de ces diverses lgislatures, est

vritablement [ragmentaire.
la
Le renouvellement
partiel repose sur
une tout autre
ide.
ce n'est pas l'Assemble prise en corps, mais seulement ses
Ici
mem-
bres individuellement considrs, dont les pouvoirs expirent prio-
diquement. Le corps lui-mme a une dure indfinie, malgr le

renouvellement successif de ses membres, comme un corps vivant
conserve son identit
molcules qui
fractions
l'lection,
du
sort,
le
et son unit dans le renouvellement des

composent. A cet effet, l'Assemble est divise en
ou sries dont chacune est renouvelable son tour par

dans un ordre dsign une fois pour toutes par la voie
et, dans le laps de temps auquel est limite la dure
des pouvoirs des
membres de l'Assemble,
la rlection. De
toutes ces sries sont
successivement soumises
la
la
cette manire, malgr

aucun reprsentant ne dpassera
dur lgale de son mandat. Mme au dbut, une ou plusieurs
perptuit
de l'Assemble,
de sa Constitution
j'allais dire de par les lois de la nature
aux tentations
mauvaises qui l'assaillent quand elle est trop prs de l'chance de la date fatale.
Mais le Snat a repouss l'article vot par la Chambre des dputs.
Cf. Paul
Deschanel
... Les fins de lgislature offrent un spectacle affligeant. A la veille
des lections, les rformes les plus graves servent d'enjeu lectoral: les finances
publiques sont mises au pillage. Il faudrait couper court ces abus priodiques. La
Constitution... en donne le moyen
c'est la dissolution. Une Chambre ne meurt bien
que si elle ne sait pas quand elle doit mourir. En Angleterre, la Chambre des
Communes ne parvient jamais l'expiration de son mandat
elle est toujours
dissoute. C'est la vraie pratique du rgime parlementaire. Il faudrait pour cela
allonger d'un an ou deux nos lgislatures... (Discours prnoonc le l" avril lOOf
Nogent-le-Retrou).
[En
gouvernement avait dpos un projet compnrtnni le mandat

tiers. Voir l'article de M. Deslandres, Revue
pol. et pari., 1910, t. III, p. 17, le discours de M. Aubriot le 14 juin et de M. Deschanel
le 21 juin. Le projet vt par le Snat, le 10 mars 1914, portait un article 3 ainsi
V Les dputs sont lus pour six nns. Ils so renouvellent par moiti tous
conu
1910, le 3 juin, le
de six ans avec renouvellement par
les trois ans. J. o//.,
Db.
pari., sess. ord., p. 340.
V.
supri^, p. 307 et
tous les projets tablissant la reprsentation proportionnelle.!
s...
'anlyse de
331
sries (dsignes par le sort) seront soumises au renouvellement

le terme maximum des pouvoirs soit arriv pour elles.
Mais l'Assemble n'est jamais renouvele en totalit et d'un seul
coup. Elle conserve mme, chacun des renouvellements partiels
( moins qu'elle ne se renouvelle par moiti, ce qui est rare), une
majorit d'anciens membres ct de nouveaux lus
Si l'on considre en eux-mmes et pour leur valeur propre les
deux systmes, il semble que celui du renouvellement partiel
prsente en droit et en fait une valeur trs suprieure. En droit,
il t'ait de l'Assemble un tre juridique perptuel- il lui vite cette
sorte de capilis minuiio. qui l'atteint priodiquement dans le systme contraire et carte par l mme certaines difficults juridiques, que nous examinerons plus loin, en tudiant la caducit possible des propositions de loi. En fait, il assure une assemble
l'esprit de suite et la capacit professionnelle et les traditions s'y
conservent plus aisment. Cela est presque d'vidence, puisque
les membres nouveau-venus y seront toujours verss dans une
majorit de collgues plus anciens. D'autre part, pour collaborer
utilement aux travaux d'une assemble dlibrante et politique, il
faut ncessairement un certain apprentissage, une ducation particulire et vraiment professionnelle qui ne peut se faire que dans
son sein, qu'un homme, si instruit qu'il soit, n'apportera jamais
du dehors. Avec le renouvellement partiel, une assemble sera
toujours sre de possder une majorit de membres ainsi forms
et dont l'activit est pleinement utile; elle n'est pas expose voir
se reproduire priodiquement, dans sa vie, une phase d'inexprience et de ttonnements qu'elle a connue une fois pour toutes
dans sa premire jeunesse. Avec le renouvellement intgral, elle
ne peut compter pour cela que sur un fait purement contingent,
quoique trs habituel
la rlection pour la lgislature nouvelle
d'un grand nombre de membres ayant appartenu n l'ancienne.
Enfin, mme au point de vue politique, on peut considrer comme
avantageux que les changements de l'opinion publique ne se rpercutent pas dans l'assemble par l'irruption soudaine d'une nouvelle
majorit (ce que produira parfois le renouvellement intgral),
mais que la majorit ancienne s'y transforme progressivement par
l'afflux de courants successifs (ce que fera tout naturellement !e
avant que
renouvellement
partiel).
C'est en s'inspirant de ces diverses considrations que les auteurs
de
la
Constitution de 1875 ont tabli que le Snat se renouvellerait
partiellement et par tiers. Mais pourquoi n'ont-ils pas applifiu la
mme
rgle
la
Chambre des dputs
renouvellement intgral
procd en
soi
Si
bien suprieur,
le
il
et
l'ont-ils
soumise au
est
un
renouvellement partiel
doit l'tre partout
et
toujours;
332
pour la Chambre des dputs.

M. Lon Duguit dans une remarquable tude sur l'Election des Snateurs, que j'aurai bientt
Des deux systmes, ditl'occasion de citer plusieurs reprises
pour ne l'appliquer
raison
n'y
a
pas
de
meilleur.
Il
il, l'un est le
s'il l'est
pour
le
Snat,
il
doit l'tre
C'est l'ide qu'exprimait nagure
qu' une
'
J'en
Chambre (142).
demande pardon
mon
cher collgue
un sophisme
et
l'absolu
politique.
n"a
et
ami, ainsi qu'
mes yeux,
Ce raisonnement nous ramne
l'absolu,
tous ceux qui partagent son opinion, mais
il
a l,
pas de place lgitime en matire d'organisation

le meilleur tous gards; il
politique. L, un systme n'est pas

doit tre considr
un
simplement comme
le
meilleur pour produire
l'ai dj montr, que le

pour rendre une assemble
pour dvelopper en elle la
certain rsultat. J'accorde volontiers, je
renouvellement partiel
propre au travail
est le meilleur
lgislatif,
saine raison politique; et
et
la
si
mme
Chambre des dputs
n'avait d'autre
fonction que de lgifrer, je n'hsiterais pas dire qu'il faut
le lui
appliquer. Mais elle a une autre fonction, une fonction capitale,

qui lui est propre et qu'elle ne partage pas avec le Snat
c'est.
en dcidant du sort des ministres, d'orienter la politique dans le

gôuvernement parlementaire. Cettfe orientaition, elle doit, ellemme la recevoir priodiquement du pays tout entier. Cela implique ncessairement de grandes consultations nationales, qui ne
peuvent se faire que par des lections gnrales, qui mettent en
discussion devant tous les lecteurs les questions importantes que
pose l'heure prsente ou que formule dj un avenir prochain.

Les lections gnrales sont le grand et vrai ressort du gouvernement parlementaire, et le renouvellement intgral est le moyen
normal pour les produire. Cela me parat tellement vrai que si
jamais le renouvellement partiel tait appliqu la Chambre des
dputs, le gouvernement parlementaire subsistant en mme temps,
on pourrait prdire coup sr que le droit de dissoudre la Chambre des dputs, reconnu au Prsident de la Rpublique, recevrait
alors des applications frquentes et toutes nouvelles.
provoquer les grandes
Il
servirait
indispensables
consultations nationales
dans, cette forme de gouvernement.
Voil pourquoi je crois fermement que.

partiel est le
meilleur pour
tion d'exercer le
pouvoir
le
si
le
renouvellement
Snat, qui a pour principale fonc-
lgislatif et
de faire sentir
ui)e influence
L'expression
(142) Revue politique et parlementaire, septembre 1895, p. 461.
dernire de la pense de M. Duguit se trouve dans son Trait de droit constitutionnel,
I. n. 377: t. II, p. 238 et 249
t.
modratrice,
s.ijstme
pour
le
la
333
renouvellement intgral est au contraire

Chambre des dputs (143).
le
meilleur
D'ailleurs, et en thse gnrale, la valeur coinparati\e des
systmes parat se balancer peu prs dans
deux
l'esprit franais.
Si
Constitution de l'an III soumettait uniformment les deux Con-
la
seils
au renouvellement partiel;
soumettait galement
Corps
si
la
Constitution de l'an VIII y

comme le Trihunat, et
lgislatif
Charte de 1814 l'tablissait pour la Chambre des dputs,

au contraire, le systme du renouvellement intgral qu'ont
la
si
le
c'est,
adopt
la
Constitution de 1791, la
loi
du 19
a\ril 1831, la Consti
tution de 1848, la Constitution de 1852 et celle de 1870 (144).
Une
est
LA COMPOSITION DU SNAT ET l'LECTION DES SNATEURS
2.
loi
constitutionnelle tout entire, celle
du 24 fvrier 1875,
consacre l'organisation du Snat. Mais son laboration a
t difficile et pnible; elle a failli

la Constitution, et c'est
ment
Cette
en
elle
compromettre
cet esprit de transaction, dont j'ai parl

loi
le sort
qu'apparat peut-tre
le
mme
de
plus nette-
prtdemment
(145).
constitutionnelle ne contient pas, d'ailleurs, tout ce qui
concerne l'organisation du Snat;
elle a t complte par une

organique sur l'lection des snateurs, qui ne comprend pas
seulement la rglement.ition de dtail, mais aussi quelques principes importants. Depuis lors, un certain nombre d'articles (1-7)
de la loi du 24 fvrier 1875 ont t dconstitutionnaliss par !a
loi de rc\ision du 14 aot 1884, et remplacs par une nouvelle loi
loi
oi-ganique du 9 dcembre 1884, qui a modifi galement
la loi
du
2 aot 1875. Le Snat franais a donc dj son histoire constitutionnelle. (|ue je
me propose
d'exposer.
Le projet de Constitution dpos en 1873, au nom de M. Thiers.

la Rpublique, contenait, conformment la loi du
prsident de
Celait la dislinclion dj introduite dans le projet de Constiliitiou dpos par

gouvernement de M. Thiers
Art. 3. Le Snat est nomm pour dix ans et
se renouvelle par cinquime tous les deux ans.
La Chambre des reprsentants
est nomme pour cinq ans et .se rcnouvelli intgralement aprs la cinquime anne, s
{IW La Restauration n'a pas pu supporter, avec le gouvernement parlementaire,
'143;
le
renouvellement partiel de la Chambre dos dputs, qui se faisait tous les ans par
cinquime, d'aprs la Charte. La loi du 9 juin 1824, dont la constitutionnalit est
douteuse, y substitua le renouvellement intgral avec un mandat de sept ans.
Le
renouvellement annuel et par tiers des deux conseils fut aussi srement une des
.-anses qui empchrent le bon fonctionnement de la Constitution de l'an III.
le
145) Ci-dessus, p. 24 et suiv.
334
et
Chambre,
1873, l'institution d'une seconde
mars
13
donnait
nom
le
de Snat.
Il
un Snat totalement lectif, dont

pour dix ans par le suffrage universel
C'tait
fortes.
taient lus
laquelle
sur des bases simples
l'avait tablie
les
membres
direct (146).
Mais si l'lectorat tait ouvert avec cette largeur, d'autre part,

pour ne pas faire double emploi avec la Chambre des reprsentants, l'ligibilit tait restreinte. Les snateurs (d'aprs l'article 5)
ne pouvaient tre pris que dans quinze catgories de personnes,
qui comprenaient, en premire ligne, les
reprsentants
des
et
les
anciens ministres, puis les
membres des
Cour
l'Etat (Conseil d'Etat,
de
membres de
dputs,
anciens
les
la
Chambre
ministres
et
les
autres grands corps de
cassation,
Cour
comptes);
des
venaient ensuite de hauts fonctionnaires ou anciens fonctionnaires
de l'ordre administratif, religieux et judiciaire, et aussi les maires

des villes. au-dessus de cent mille mes. C'tait, transport et simplifi en vue de cette adaptation nouvelle, le systme que la Charte
de 1830 avait introduit pour le recrutement de la Chambre des
pairs d'aprs l'article 31 (modifi pa-r la loi du 29 dcembre 1831),
le roi. qui nommait les pairs, ne pouvait les choisir que sur une
:
de notabilits comprenant de nombreuses catgories. Le projet

de M. Thiers, transfrant au suffrage universel le droit de nommer
les membres du Snat, restreignait ses choix comme la Charte
liste
Le projet prsentait
chacun des dpartements, sans
sa population, lisait galement trois sna-
avait jadis restreint ceux de Louis-Philippe.
aussi
ce
caractristique
trait
qu'on et gard
teurs (147).
On sait que le dpt de ce projet de constitution entrana la

chute de M. Thiers (148) et, le 15 mai 1874, M. le duc de Broglie,
prsident du Conseil, en apportait un autre tout diffrent (149).
Ce second projet contenait galement une Chambre Haute portant
nom
de Grand Conseil. C'tait une assemble composite, car,

1 des membres lus par les
d'aprs l'article 4, elle comprenait
3 des membres nomms
2
droit;
de
membres
des
dpartements;
rendu en Conseil
Rpublique
la
du
Prsident
de
vie par dcret
le
des ministres.
Les membres de droit
(art. 12) taient
1 les car-
dinaux; 2 les marchaux et amiraux; 3 les premiers prsidents

de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. Les membres
(146) J.
du 20 mai
o((.
1873,
direct de tous les lecteurs
p.
3208
Art. 4
du dpartement
par le suffrage
ou de la colonie,
L'lection est faite
et territoire (de Belfort)
pour les dpartements de la France.

Ctiacun des quatre-vingt-six dpartements de la France
trois snateurs. Le territoire de Belfort, les dpartements de l'Algrie, les
la Runion, de la Martinique et de la Guadeloupe en nomment chacun un.
et
au scrutin de
(147)
Art.
liste
(148) Ci-dessus, p. 15.

(149) J. o([.
du 16 mai
1874, p. 3270.
nommo
les
de
335
nomms par
le Prsident de la Rpublique (art. 3) pouvaient

au nombre de cent cinquante et devaient tre choisis dans
huit catjôries de personnes. Quant aux membres du Grand Conseil lus par les dparlements, ils pouvaient tre pris (art. 5) parmi
tre
tous les citoyens franais gs de \ingt-cinq ans
et
jouissant de
leurs droits civils et politiques. Ils taient lus par des collges
lectoraux
particuliers
comprenant quatorze catgories

pour le dpartement de la Seine
Sans, reproduire cette longue liste o
(art.
5)
d'lecteurs (plus d'autres encore
dsigns par
l'article
7).
figuraient surtout des fonctionnaires de divers ordres (150),
commencement
il
est
compre1 les reprsentants et anciens reprsentants du

nait d'abord
dpartement; 2 les conseillers gnraux du dpartement; 3 les
conseillers d'arrondissement du dpartement;
et, comme dernire classe (n 14), elle portait
les contribuables du dpartement
les plus imposs la contribution foncire en nombre gal aux
deux siximes du collge lectoral entier, et les plus imposs
la contribution des patentes en nombre gal au sixime du collge
entier. Le projet, trait assez notable, donnait chaque dpartement un nombre de conseillers en rapport avec sa population et
variant de 1 3. C'tait, on le voit, une conception subtile et singulire, combinaison de systmes divers et opposs, o tranaient
la fois les souvenirs du Snat du Second Empire et ceux de la
Chambre des pairs de la Monarchie de Juillet.
Ce fut pourtant cette combinaison que s'attacha principalement la Commission des Trente. Elle modifia le projet dans une
intressant d'en signaler le
et la fin.
Elle
certaine mesure, fixa trois cents le

(chiffre qui
peu
nombre
dsormais ne devait pas changer)
total
des snateurs
largit
et
quelque
de manire constituer des collges qui, addition-
l'leclorat
pour toute
ns, formaient
la
France un corps lectoral compre-
nant environ 131,000 lecteurs (151). Mais, en substance, c'tait

le projet prsent par M. de Broglie que la Commission proposait
l'Assemble d'adopter
s'y
tromper
On y trouvait aussi, u 8 a ... les l^tonniers et anciens btonniers

avocats, les prsidents des Chambres de notaires et d'avous du
(150'i
des
personne ne pouvait
(152).
dr>
l'ordre
dparte-
... les grands croix, grands officiers, commandeurs et officiers

; et n* 13
Lgion d'honneur domicilis dans le dpartement . Sur ce plan, voir
Joseph Barthlmy. Les rsistances du Snat, dans Revue du droit public. 1913,
ment...
de
la
p.
385.
(151)
Annales de l'Assemble Nationale,
t.
XXXIV;
Projets
de
lois,
etc.,
p.
374
et suiv.
(Ki'?l L'article
I". fini fut mis en disciiion le 11 fvrier 1S7">. tait nini conu
{Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVI, p. 475)
a Le Snat est compos
1* de snateurs de droit; 2 de snateurs nomms par dcret du Prsident de la
Rpublique; 3* de snateurs lus par les dpartements et les colonies... Le Snat
;
no peut comprendre plus de trois cents membres.
336
La discussion commena
25 janvier 1875;
le
dbats ne tard-
les
rent pas mettre en lumire le caractre i'actice et composite du

projet. Ou n'eut pas de peine dmontrer que, pour tre vraiment
une Chambre Haute devait reposer ou sur l'hrdit (

ou sur l'lection nationale.
Bientt, en seconde lecture, le piojet Dufaure de 1873 reprit .'e
dessus. Il l'ut, en elTet, reproduit dans ses dispositions essentielles,
par deux amendements qu'adopta l'Assemble Nationale, l'un de
Pascal Duprat, qui tablissait l'lection des snateurs au
AI.
suffrage universel (153), l'autre de AI. Bardoux, qui reproduisait
forte,
laquelle persone ne pouvait songer)
les calgories d'ligibles (154).
obtenu par des coalitions de \oix
Alais ce rsultat inattendu,
htrognes,
bouleversait
toutes
prvisions
les
de
majorit.
la
une seconde Chambre, mais elle

ne tenait pas moins lui donner une origine autre qu' la Chambre
des dputs. Le Gouvernement dclara qu'il ne pouvait plus intervenir dans la suite de la discussion (155). Aussi, dans cette san'ce
mmo du 12 fvrier, l'Assemble, par 368 voix contre 345, dcidait
qu'elle ne passerait pas une troisime dlibration du projet
Celle-ci tenait essentiellement
ainsi
amend
(156).
C'tait la Constitution tout entire qui 'tombait bas; car l'exis-
tence d'une seconde
Chambre en
tait
une pice
essentielle,
et,
sur ce point, on ne pouvait aboutir. Par l semblait de nouveau

perdu le rsultat acquis par le vote du 29 janvier, qui avait tabli
Rpublique
la
comme forme
L'impuissance de
dfinitive de l'Etat.
l'Assemble Nationale tant ainsi constate, la consquence naturelle, qui paraissait s'imposer, tait qu'elle mt fin ses pouvoirs,
en ordonnant de procder l'lection d'une nouvelle Assemble,

ncessairement constituante. Aussi AI. Brisson dposa-t-il imm
diatement une proposition de dissolution, pour laquelle
mais l'urgence
l'uroence,
(153)
(154)
12
refuse
Annales de VAssemble Nationale,
fvrier par 322 voix contre
11
fut
310;
XXXVI,
t.
ibidem,
p.
t.
(157).
p.
Il
il
demanda
fallait
donc
suiv.
fut
475 et
Il
vot
se
le
480.
XXXVI,
p.
ibidem, p. 489.
Nationale, t. XXX\'I,
488 et suiv.
Il
fut
adopt
le
fvrier par 342 voix contre 322;
n-55)
Cissey,
Annales- de
l'Assemble
Conseil
vice-prsident du
Messieurs,
le
r-
484
M.
le
qnral
de
Prsident de la Rpublique n'a
pas cru devoir nous autoriser intervenir dans la suite de la discussion. II lui a
paru, en effet, que votre dernier vote (celui de l'amendement Pascal Duprat) dnaturait l'institution sur laquelle vous tes appels statuer et enlevait ainsi
l'ensemble des lois constitutionnelles le caractre qu'elles ne sauraient perdre sans
compromettre les intrts conservateurs. Le Gouvernement, qui ne peut en dserter
donc s'associer aux dcisions prises dans votre dernire
la dfense, ne saurait
sance. Il croit de son devoir de vous en prvenir avant qu'elles puissent devenir
dfinitives.
(156)
(157)
Annales de VAssemble Nationale,

t.
t.
XXXVI, p. 494.
XXXVI, p. 498
et
suiv.
337
remettre au travail, reprendre
ler.
ne restait plus
II
rien,
ni
construction qui venait de crou-
la
des propositions de
Commission
la
des Trente, ni des amendements qui les a\'aienl lemplaces. Deux

membres, MM. Waddington et Vautrin (158), sauvrent la situation en prsentant
dans cette
sur l'organisation du
mme
Snat,
sance chacun un projet de
qu'en vertu de
l'article
rglement, l'Assemble put renvoyer sur-le-champ
Une
sion des lois constitutionnelles.
de M. Clapier, dpose dans
la
la
loi
son
15 de
Commismane
troisime proposition
sance du 15 fvrier,
encore
lui fut
ga-
renvoye (159).
de
Czanne, Talion, d'Andelarre et Wallon. Dans la sance du
22 fvrier, M. Antonin Lefvre-Pontalis dposait un rapport en
son nom (160) et la discussion commenait immdiatement. Cette
lement
Elle
reut
des
propositions
MM.
fois
on
allait aboutir.
L'implacable dilemme
faiie la Constitution
ou se dissoudre, imposait les transactions et les sacrifices rciproques (161). D'ailleurs, dans l'intervalle, des groupes parlementaires avaient ngoci, prpar l'entente, arrt presque la solution dfinitive (162). C'est ainsi que fut vote la loi du 24 fvrier
1875. Elle indique dans son article premier la composition qu'elle
donne au Snat Le Snat se compose de trois cents membres
deux cent vingt-cinq lus par les dpartements et les colonies, et
soixante-quinze lus par l'Assemble Nationale. Elle faisait ainsi
une assemble totalement lective, mais tablissait deux catgories
:
bien distinctes de snateurs, qu'il faut tudier successi\ement.
II
Les plus nombreux (225) taient lus pour neuf ans par
et par les colonies. Le collge lectoral qui
dpartements
les
les
Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVI, Proiels de lois, etc., p. 153 (le

M. Waildinglon no comprenait que des snateurs lus temps (9 ans);
mais l'Apsemble Nationale en nommait 15 et l'Institut 15.
Le projet de M. Vautrin
faisait lire tous les snateurs par le suffrage universel deux degrs.
Le projet de M. Clapier comportait un Snat de 260 membres,
(159) Ibidem, p. 155.
dont 86 nomms par le Prsident de la Rpublique et inamovibles, et 174 lus
temps par le suffrage universel dans les dparlement*. le territoire de Belfort et
(158)
projet
di'
l'Algrie.
(160)
et
Annales de l'Assemble
Nationale,
t.
XXX\'I,
Prniels
de
lois,
etc.,
p.
68
suiv.
(161) Le rapport en porle la trace en maint passage; il signale, p. 168. la lgitime

impatience de l'.Xssemblce t|ni est celle du pays , et dclare que les nouvelles
propositions ont paru ouvrir la voie des transactions dsirables que la Commission
peut honorablement accepter
ne prtond
mettre aucun
Il
p. 172, que la Commission

bonnes volonts si ncessaires
proteste, on terminant,
obstacle au concours des
au succjs de l'uvre poursuivie en commun .

(162) Voyez le rcit dtaill de ces incidents dans Diignil. L'lection des snateurs,
p. 10 el suiv. Je citerai (lorna\ant d'aprs le tir part.
E.
T.
II.
22
LA KPUBLIQUK FRANAISE
338
nommait comprenait, pour
dparlements
les
(art.
4)
les
dputs; 2 les conseillers gnraux; 3 les conseillers d'arrondis-
sement; 4 des dlgus lus, un par chaque conseil municipal,
de la commune. En principe, deux snateurs

chaque dpartement (art. 2), mais dans une
certaine mesure on avait tenu compte de la population
deux
dpartements (la Seine et le Nord) obtenaient 5 snateurs, six en
obtenaient 4; vingt-sept 3. Le territoire de Belfort, les trois dpartements de l'Algrie, les colonies de la Martinique, de la Guade-
parmi
les lecteurs
taient attribus
loupe, de la Runion et des Indes franaises, lisaient chacun un
snateur (163). Le vote avait lieu au chef-lieu du dpartement (164),

au scrutin de liste, toutes les fois qu'il y avait plus d'un snateur
nommer;
l'lection tait toujours faite la majorit
Les snateurs des dparlements et des colonies
pour neuf ans
absolue (165).
(art. 4)
taient lus
renouvelables par tiers tous les trois ans
et
Toutes ces rgles, dposes dans

dveloppes, tompltes dans la
la
loi
constitutionnelle, ont t
loi organique du 2 aot 1875.

Sans entrer dans le dtail de cette rglementation, et en renvoyant
au texte, je relverai un point intressant. D'aprs l'article 12 de
cette loi, le collge lectoral est prsid par le Prsident du
tribunal civil du chef-lieu du dpartement ou de la colonie . Il
y a l un trait qui rappelle notre ancien droit c'tait toujours sur

la convocation et sous la prsidence du juge royal du chef-lieu du
:
que se runissaient
aux Etats gnraux.
bailliage
De
par
cette
la
organisation,
majorit
tiel (106)..
Une
la
(163) Art. 2 et 4
certains traits taient d'avance accepts
dure du mandat,
Dans
du collge
aux conseillers d'arrondissement et

du 2 aot 1875, art.
Au
(165)
Art.
chef-lieu
4.
renouvellement
pai'-
de
membres du Conseil
colonial ou des
aux conseillers gnraux,
aux dlgus des conseils municipaux. Cf., pour
collge lectoral)
11.
l'tablissement
Sur ce
lectoral, avait t labore pni-
l'Inde franaise, les
sont subsitus (dans le
l'Algrie, loi
(164)
le
autre partie, au contraire, la partie essentielle, c'est
-dire la constitution
Conseils locaux
ordres pour lire les dputs
les trois
pour
les
colonies.
explique, rectifie par
point, la loi constitutionnelle a t
ait lection aux deux

premiers tours de scrutin, la majorit absolue et un nombre de voix obtenues
gal au quart des lecteurs inscrits; mais, si cette majorit n'a pas t atteinte,
la loi ordonne "im Iroisime tour de scrutin et se contente alors de la majorit
la
loi
du
aot 1875,
art.
15.
Elle exige
bien,
pour
qu'il
relative.
(166) Le terme de dix ans avait t propos dans le projet de M. Dufaure avec le
renouvellement partiel par cinquime tous les deux ans (art. 3). Dans le projet
dpos par M. le duc de Broglie (art. (13), les membres lus du Grand Conseil
dovainnl tre soumis la rlection au bout de sept ans et tous la fois; mais ils
ne formaient qu'une partie de l'Assemble. La majorit tant bien dcide donner
nn long mandat aux snateurs (c'est im dos traits essentiels qui les distinguent des
dputs), le chiffre de neuf ans et le renouvellement partiel par tiers formaient
comme
la
moyenne de
l'opinion.
blement, un peu l'aventure
elle avait t
339
obtenue en combinant
des propositions diverses, procdant souvent de vues divergentes,
comme
sous
la
il
arrive loujouis lorsque, dans une assemble dlibrante,
pression de
nou\cllc.
t fourni
sait,
en
la ncessit,
Le point de dpart,
par
effet,
un collge
le
on improvise une rglementation

premier lment
pi'ojet
lectoral
compos des membres du
des conseils d'arrondissement
Prvost-Paradol, estimant que

lective,
la
conseil gnral et
Cette proposition se rattachait
des ides qui avaient t agites
sairement
constitutif, avait
celui-ci propode M. Waddington (167)

de faire lire les snateurs des dpartements par
le
la
fin
du Second Empire.
Chambre Haute
devait tre nces-
propos d'en faire lire les membres

conseils gnraux de plusieurs dpartements,
avait
pour dix ans par les

groups en conseil rgional d'aprs leurs affinits gographiques ou industrielles... Les conseils gnraux, runis temporairement en assembles rgionales, formeraient le corps lectoral le
plus comptent pour la composition d'une Chambre Haute (168).
Le duc de Broglie, quoique prsentant en premire ligne un autre
mode d'lection dans ses Vues sur le gouvernement de la
France (169), avait aussi approuv ce systme (170). C'tait ce
collge, rduit dans ses proportions aux limites du dpartement
et complt par l'adjonction des conseillers d'arrondissement, que
proposait M. Waddington. Le rapporteur le reconnaissait bien; en
signalant les inconvnients entrans par cette transformation,' il
indiquait aussi qu'on pou\ ait revenir au systme original (171).
Cependant les deux catgories d'lecteurs prsentes par M. \\'addington pou\aient tre acceptes comme un premier lment, en y
ajoutant les dputs du dpartement, dont l'adjonction tait propose par un amendement de M. Czanne (172). Les uns et les
autres, disait encore le rapporteur, taient les notables du
(167)
(168)
Rapport de M. Lefvre Pontalis,

La France nouvelle, liv II, ch.
loc.
vi,
p.
cit.,
p.
169.
108.
Ch. VIII, p. 276

Selon nous, le Snat serait lectif. Il serait choisi sur une
o figureraient toutes les vraies et durables illustrations du pays, tous les
premiers en ordre dans toutes les carrires publiques, toutes les fortunes consid(169)
liste
rnlilos
et
consolides,
tontes
Ions les lipibles seraient
existences nssises
les
lecteurs
et
entres au
port.
Ions les lus indfiniment
Sur
celle
rligiblcs.
liste.
Chaque
dpartement choisirait deux snateurs au moins et quali^ au plus, en tout environ

deux cents. On peut voir dans quelle mesure le fils cherchait raliser les ides
ihi pre, dans le projet dpos par lui le 14 mai 1874.
^1701 Ibidem, ch. viii, p. 208
On runirait
chaque lection, au chef-lieu de
chaque province, tous les conseils gnraux et tous les inscrits au faldeau de chaque
dpartement compris dans le cercle provincial.
^ Il est vrai que les
(171^ Rapport de M. Lefvre-Ponfalis, Inr. cit.. p. 170
conseils gnraux fies conseillers d'arrondis=omenl tant carts^ pourraient ire
groups par rgions correspondant auv ressorts des cours d'appel,
(172) Les dputs (et anciens dputs^ et les conseillers gnraux formaient
les
deux premires catgories d'^ccleurs que comportait le projet du duc de Broglie.
:
340
suffrage universel
Mais l'amendement de M. Czanne fournit au
collge lectoral son dernier lment, son lment prpondrant,
dlgus des conseils municipaux. C'tait le poids qui allait

donner au mcanisme son quilibre (173). La Commission s'empara
de celte ide et lui donna une porte bien prcise, en n'admettant
qu'un seul dlgu pour chaque conseil municipal, quelle que ft
l'importance do la commune
Nous n'avons pas voulu donner
aux grandes communes plus de dlgus qu'aux petites communes. C'et t donner raison ceux qui n'auraient pas manqu
de rclamer ds lors la reprsentation proportionnelle des communes. Nous aurions ainsi reconnu, sous une autre forme, la loi
du nombre, et c'est le contrepoids de la loi du nombre que nous
avons voulu crer en organisant le Snat. C'est ce prix qu'il
donnera satisfaction aux intrts conservateurs dont il est et doit
les
rester le gardien (174).
ment
Il
impossible de parler plus claire-
tait
on voulait faire un
la prpondrance,
dans les collges lectoraux, aux communes des campagnes, de
beaucoup les plus nombreuses et dont les tendances taient connues (175). On \oulait s'loigner de la pure dmocratie dont la
rgle invitable est la loi du nombre.
et
plus franchement
le
but
tait prcis;
Snat profondment conservateur en donnant
La Commission
allait
mme
plus loin dans cette voie. Elle avait
adopt un amendement de ^L d'Andelarre, d'aprs lequel

haut imposs de
la
commune
devaient tre adjoints, en
les plus
nombre
aux conseillers municipaux pour dsigner le dlgu qui

devait prendre part l'lection snatoriale. La majorit de la
Commission, disait le rapporteur, a considr que ce serait donner
une satisfaction lgitime aux intrts de la proprit foncire, du
gal,
commerce
et
de l'industrie, dont
le
Snat doit tre plus particuli-
rement le reprsentant, et qu'il en rsulterait surtout plus de fixit

et de stabilit dans la composition du corps lectoral que nous
vous demandons d'organiser (176). Mais, sur ce point, le projet
parallle prpar par M. Wallon et par ses amis cartait cette
adjonction (177)
et
l'Assemble Nationale l'carta galement.
Le but politique poursui\i
(173)
])ar la
Rapport de M. Lefvre-Pontalis,
loc.
Commission
cit.,
p.
170
tait
bien prcis.
L'interventinn lecforalo
des dlgus des conseils municipaux ne donne plus qu'une imporlance bien restreinte
la participation des conseillers gnraux et des conseillers d'arrondissement qui
ne reprsenteront que le petit nombre des lecteurs snatoriaux.
(174) Rapport, loc. cit., p. 170.
La Commission a cru devoir se montrer favorable celle
(175) Ibidem, p. 170
proposition. Les renseignements qui lui ont t fournis sur la composiion des
conseils municipaux lui auront paru rassurants.
n76i Rapport, lor. cit.. p. 171.
(177i Ibidem, p. 172.
:
)>
Mais quelle
cre
au juste
tait
S'il
nature juridique de l'institution ainsi
la
Selon certains esprits, l'Assemble Nationale aurait donn au

et pour origine la reprsentation des intrts et
Snat pour base
comme
des groupes. Elle aurait pris

unit
lectorale
la
groupe organicjue
seraient les
commune
principal facteur et
constitue
ancien
plus
le
qui
et
le
comme
dans notre pays
plus
naturel
communes du dpartement, considres
(178).
le
Ce
corporative-
mcnt, qui seraient personnellement convoques aux lections sna-
comme
toriales,
les villes
et
communauts
d'habitants, dans l'an-
cienne France, taient convoques aux lections des dputs pour

Tiers Etat aux Etats gnraux.
le
reurs, les
communes
De mme que
ces dernires se
reprsenter l'lection par des procu-
faisaient ncessairement
seraient reprsentes par des dlgus que
choisit leur conseil municipal.
Comme,
d'autre part, les dlgus
dominent dans le collge lectoral, le Snat, dans cette partie

(aujourd'hui dans son ensemble), serait la reprsentation juridique
non pas de la nation franaise prise comme un tout homogne,
mais de l'ensemble des communes de France. On pourrait trouver,
dans le ra|ii)ort de M. Lefvre-Pontalis, certains passages qui
paraissent favorables cette interprtation (179) et elle cadre assez
bien avec
le
le conseil
sage
mot clbre de Gambetta dsignant
communes de France
gnral des
comme une
le Snat comme
Cependant, envi-
construction juridique, elle nous parat absolu-
ment inexacte.
Si,
en
effet, c'tait la
commune
en qui rsiderait personnellement
droit lectoral et qui se ferait simplement reprsenter l'lec-
le
tion,
il
en rsulterait logiquement et ncessairement que ce serait
commune
1.1
elle-mme, par son organe normal,
cipal, qui devrait disposer de
son vote
le
le
conseil muni-
dlgu ne devrait tre
qu'un procureur, naturellement oblig par un mandat impratif.
Or
si
le
dlgu
est,
certains
gards, trait autrement qu'un
lecteur ordinaire en ce qu'il est oblig de voter (180), alors que

vote obligatoire n'est pas tabli en rgle gnrale par la
le
franaise,
il
est certain
cependant
qu'il est
un
loi
lecteur, qu'il \ote
(\7f>)
Voyez sur ce point le passage de Schacffle {Dcutche Kern iind Zcilfragen)
rapport par M. Diiguit, L'lection des scnateurf:, p. 38, note 3, et les observations
dont
le
fait
suivre notre distingu collgue.
a La nomination des snateurs par leurs dlgus

Rapport, loc. cit., p. 170
(des conseils municipaux) fera des snateurs des reprsentants des commmes aussi
tiien (|ue des deparicmenls.
Tout dlgu qui, sans cause lgitime, n'aura
(180) Loi du 2 aot 1875, art. 18
pas pris part tous les tours de scrutin ou, tant empch, n'aura pas averti le
170'i
supplant 'galement lu
uni'
par
le
conseil
amende de cinquante francs par
du ministre
public.
municipal)
le
triliunal
en temps utile, sera condamn

du chef-lieu sur les rquisitions
di'J
librement, en son propre nom, sans pouvoir tre
par un mandat
li
impratif. Cela rsulte clairement de ce que la loi
1875 ordonne de prendre
commune
La
loi
dlgus parmi
les
du 24 f\ricr
lecteurs de
les
!a
des motifs qui ont dtermin cette dcision (181).

du 24 fvrier 1875 s'est inspire d'une tout autre ide.
et
un systme lectoral qui et pour base le

mais qui ft cependant autre chose que la
simple application directe ou indirecte du suffrage universel. Ce
qui le diffrencie profondment du suffrage universel deux ou
Elle a \oulu organiser
suffrage
universel,
trois degrs, c'est que, si les lecteurs snatoriaux reoivent bien
du suffrage universel
droit lectoral,
ils
le titre et la qualit
auxquels
est attach leur
ont t choisis du inoins principalement
et direc-
tement pour exercer d'autres fonctions. La Constitution a investi

les lus du suffrage universel aux diffrents corps administratifs
et la
elle

confr
Nationale
aux snateurs
le droit d'lire
droit d'lire les snateurs,
dputs
et
Prsident de
le
la
comme
Assemble
Rpublique. Ce sont
en
runis
montr prcdemment la lgitimit (182), et ces lecteurs ont, par suite, un droit de vote libre
et personnel; ils ne reprsentent, en ralit, ni la commune, ni
combinaisons
des
l'arrondissement,
dont
ni
j'ai
dpartement;
le
rainet nationale, de qui
Ce systme
ils
ils
reprsentent la
souve-
tiennent leur mission et leurs pou-
admis l'Assemble Natioempruntes des propositions diverses, il prsente pourtant une vritable
unit, et le rapporteur a pu en donner la formule
La Commission, disait-il, accepte et vous propose un systme d'lection des
snateurs qui ne fait pas du suffrage universel un matre auquel
il n'y ait qu'
obir, mais qui lui rend hommage, puisqu'il ne
prend que les lus du suffrage universel pour lecteurs des membres du Snat (184).
voirs (183).
est bien celui qu'a
nale en 1875. Bien qu'il
ait t
construit avec des pices
Rapport,
(181)
loc. cit., p. 170
Quant
la
dlgation faite par les conseils
muni
cipaux, nous avons considr qu'il tait ncessaire de ne pas la laisser usurper par
des
candidats trangers
la
commune
qui
pourraient
faire
de
cette
candidature
l'instrument des passions politiques.

(182) Ci-dessus, I, p. 469,
note
40.
Seulement les conseillers municipaux, qui, dans ce S}'stme, auraient d

logiquement tre pris pour les lecteurs, ne sont pas directement convoqus
l'assemble lectorale. Pour ne pas la rendre trop nombreuse, et pour leur viter des
dplacements, la loi institue, pour eux, le suffrage indirect et fait dsigner les lecteurs
du second degr du troisime degr, par rapport au suffrage universel) par les
groupes tout forms des conseils municipaux.
(184) Loc. cit., p. 171. On doit remarquer d'ailleurs que ce systme, qui se recomposa
par voie d'amendements distincts successivement adopts, avait t propos dans son
ensemble la Commission des Trente et que mme le gouvernement paraissait
alors lui tre favorable. Voyez le premier rapport de M. Antonin Lefvre-Pontalis,
Le corps lectoral qui servira l'lection des snateurs pouvait-il avoir
p. 22
(183)
34S
La combinaison assurnîcnt est ingnieuse; modifie, comme

nous verrons bientt qu'elle l'a t, elle s'est trouve adapte aux
besoins et aux moairs. Elle fonctionne aisment; l'exprience, en
la consolidant, lui a donn une valeur politique, que n'aurait pu
faire prvoir son closion un peu factice. On pourrait cependant
lui adresser un reproche (et je ne parle pas ici de ceux qui en
contestent la base mme, voulant revenir pour l'lection du Snat
au suffrage universel lui-mme, direct ou plusieurs degrs). On
pourrait craindre que la qualit d'lecteurs accorde aux membres
des conseils administratifs ne
ft
dvier les lections, qui condui-
sent ces assembles, de leur vritable orientation, en y introduisant,
au premier plan,
la
question politique. Mais outre que
la
question politique s'y glisse presque toujours plus ou moins (185),

lorsqu'il y a des lections municipales, l'importance et la varit
des intrts locaux empcheront toujours que

des futures lections snatoriales y tienne
la
la
proccupation
premire place
(186).
III
La
du 24 fvrier 1875
75 snateurs
une seconde catgorie de

la premire fois
par l'Assemble Nationale, lus dans l'avenir, au fur et mesure
que des vacances se produiraient dans leur groupe, par le Snat
lui-mme, par voie d cooptation (art. 1, 5 et 7). Ceux-l galement taient lus la majorit absolue (187), quoique par un
corps lectoral trs particulier, et il tait exact de dire que le
Snat ainsi compos tait totalement lectif. Mais l'Assembl
n'tait arrive ce rsultat que par une vritable transaction.
La majorit de l'Assemble Xationale tenait fermement cette
ide que la totalit du Snat ne devait pas sortir des lections
locales, si peu populaires qu'elles fussent. Elle s'appuyait sur deux
considrations principales. En premier lieu, elle voulait y rserver
des places aux hommes minents dans la science, les lettres, les
loi
snateurs
tablissait
vie,
nomms pour
une base plus large et plus populaire ? Ost celte ppnse q\ui donnait satisfaciion
droit d'lire le Snat tendu aux conspillers naunicipaux en mmp temps qu"aux
conseillers gnraux et aux conseillers d'arrondissement... La majorit de la commission
a considr que les conseillers municipaux, s'ils taient tous appels, auraient une
prpondrance numrique qui les rendrait matres de l'lectiiMi. et elle a refuse,
en mme temps, de faire entre eux un choix en donnant aux conseils municipaux
le droit d'envoyer au collge lectoral des dlgus
elle a craint de favoriser ainsi
des rivalits, qui seraient insparables de cette dlgation, dans chaque Assemble
communale.
(185) [Joseph Barthlmy. L'organisation du siiffrntie. p. 447.]
le
(186)
Duguit, L'lection
et
la
des snateurs, p.
44.
Les snateurs nomms par r.Vssenihlce sont lus au scrutin de

majorit absolue des suffrages.
(187> Art. 5
liste
344
administrations publiques, l'industrie ou le commerce, qui n'au-
une
raient ni le got ni la possibilit de briguer
dont
lumires ou
lection locale,
la Haute
pour ceux-l un collge lectoral qui pt les
choisir, au sens propre du mot (188). D'autre part, la majorit
voulait assurer dans le Snat au pouvoir excutif un appui permanent, qui ne dpendt pas des souffles changeants de l'opinion
el
les
Assemble.
les talents seraient
prcieux dajis
Il fallait
les soixante-quinze devaient tre ce roc inbranlable.
Mais quel pouvoir donner leur nomination
Pour
les
pre-
mme de sa
nommer par l'As-
miers, ceux qui allaient entrer dans le Snat au jour
il tait simple et naturel de les faire

semble Nationale elle-mme; comme le faisait observer le rapporteur, cela dcoulait logiquement de son pouvoir constituant. Mais
naissance,
qui confier dans l'avenir le droit de les nommer ? On ne voyait

gure alors qu'un systme possible
le Snat se recrutant lui:
mme comme
de l'an \'III, moins qu'on

ne retombt dans l'une des deux autres solutions qui taient proposes, en dehors de l'intervention du pou\oir constituant. L'une
celui de la Constitution
donnait l'lection
Chambre des dputs
la
(189); elle se rattachait
sans doute cette ide, assez rpandue mais fausse, que

sentants du peuple peuvent,
tel
de
attribut
souverainet
la
les
en son nom, dlguer seuls

nationale
donnait cette nomination au Prsident de
(190).
ou
solution
L'autre
Rpublique
la
reprtel
c'tait
transporter au rgime rpublicain l'un des traits traditionnels de
monarchie constitutionnelle, nui considrait
la
comme
le
droit de crer les
du monarque,
du pouvoir excutif. C'est ce dernier parti que se
rangeait la Commission. Elle le justifiait, soit par des niotifs
d'ordre gnral et l'ationnel, soit par des considrations emprun-
pairs
des
l'une
prrogatives
essentielles
titulaire
tes l'heure prsente (191). Elle admettait
rament,
que, pour l'avenir,
c'est
cependant un temp-
Snat aurait un droit de prsen-
le
loc. cit., p. 171

N'y aurait-il pas craindre qu'un Snat, qui ne
que par des lections dpartementales, ne comptt pas dans son sein
les meilleurs serviteurs du paj's, les reprsentants de ces grandes forces sociales,
de ces grandeurs vivantes d'une socit qui s'appellent le clerg, l'arme, la magis-
C188)
Happorl,
se recruterait
trature,
l'administration,
a89) Rapport,
a90) Ci-desjus,
(191'i
Rapport,
l'industrie,
)es
sciences,
les
lettres,
les
arts
y>
loc. cit., p. 171.

I,
p. 469,
loc.
cit.,
note
p.
40.
171
"
La majorit de
la
Commission, en attribuant
des siges de snateurs la nomination du Prsident de la Rpublique, a

considr qu'il peut mieux que tout autre faire la part aux diffrentes catgories
le
tiers
sans qu'on puisse se dfier de

dans celte nomination la
garantie de l'affermissement de l'autorit du Prsident de la Rpublique et le gage de
l'accord qu'il fallait assurer entre le Snat et le pouvoir excutif, pour que le
pouvoir excutif ne ft pas expos tre dsarm en cas de conflit avec la Chambre
dans lesquelles
sa
des
haute
il
importe que
impartialit.
dputs.
le
Snat
La Commission
soit
recrut,
surtout
trouv
345
LE POI VOIR I.KCISr.VTIF
Tout naturellement
talion (192).
bres, elle avait

lies
fait,
de snateurs,
et
aussi, sur
un Snat de 300 mem-
par nombre rond, le dpart des deux catgoproposait d'attribuer la nomination d"un tiers,
de 100 snateurs, au Prsident de la Rpublique. Mais

il tait manifestement impossible de faire voter un semblable projet
par les rpublicains de l'Assemble Nationale. L'n contre-projet,
prsent par M. Wallon, tenait compte de ce fait capital et. rduisant 75 le chiffre des snateurs inamovibles, il les faisait lire
pour la premire fois par l'Assemble Nationale, et dans la suite par
l'3
Snat (193). Les hommes actifs et modrs qui prenaient cette
initiative ne se bornaient pas formuler et dfendre leur proposition
ils ngociaient avec le Prsident de la Rpublique pour la
faire accepter par lui, et ils obtenaient de ce ct un plein succs.
c'est--dire
Le rapport prsent au nom de la Commission constatait officiel Aux termes des dclarations qui lui
lement l'accord intervenu
:
Commission) par AL le ministre de

Prsident de la Rpublicpie. dans la pense de
ont t faites
M.
le
majorit
la
i.i
l'Intrieur,
rallier
une
cration d'un Snat, faisait sa\oir qu'il srail prt
de l'Assemble, la prrogative de nommer

une partie des snateurs, et se contenter de celle des conseillers
d'Etat qui lui srail rendue: il croyait continuer senir les intrts
renoncer, en faveur
de
la
politique conser\ atrice
et
attendait avec confiance de l'Assem-
pour la nomination des snateurs, des choix favorables son Gouvernement, propres rassurer en mme temps
qu' satisfaire le pays (194), La Commission persistait cependant dans ses propositions, mais elle rsistait pour l'honneur des
principes; la transaction accepte par le Prsident do la Rpublique s'imposait, et le projet Wallon fut adopt. Voil comment
on arriva ce chiffre assez singulier en lui-mme, de 75 snateurs
ble Nationale,
viagers.
Ce dernier caractre, leur inamovibilit (19.5). a\ait t accept

le mode de nomination. Le rapport tablissait
qu'il devait exister, quel que ft le mode d'lection, et cela pour
deux motifs. Limiter un temps prfix les pouvoirs de ces 75 sna-
plus aisment que
(192)
La Commission
nomms par
proposait, en effet, un article 6 ainsi conu
Prsident de la
le
prsentation dresse par

de siges vacants.
(1031
Le
important
cipaux
projet A\'allon
:
pour
nomms par
le
Snat
diffrait
Rpublique sont choisis par

et
lection
les
a94) Rapport,
des
aussi
dlgus
du projet de
appels
dpartements. Ci-dessus,
loc.
cit.,
p.
Les snateurs
liste de
sur une
contenant trois fois autant de noms
repoussait l'adjonction des plus
il
lui
p.
la
qu'il
y a
Commission sur un point
haut imposs aux conseillers munivoter
dans
l'lection
des
snateurs
340.
172.
Les snateurs lu?

la loi du 24 fvrier 1875, art. 7
par l'Assemble sont inamovibles. Il est d'ailleurs inexact; car, pendant la dure
de leurs pouvoirs, les snateurs lus temps ne sont pas moins inamovibles.
(105) C'est le ternie
qu'emploie
34
leurs,
c'et
lorsque
obliger,
les
terme serait arriv, en
le
du Prsident de la Rpublique,
solliciter le renouvellement,
que
la nomination serait attribue
suivant
soit de leurs collgues,
ferait-il
ne
pas natre un soupon de
Cela
l'un
ou
aux
autres.
servilit ou de naturelle complaisance ? Surtout il importait de

constituer, au sein du Snat, un groupe d'hommes qui, n'ayant
soit
plus rien craindre ni esprer de l'opinion populaire, apporteraient dans
une sagesse
dlibrations
les
un point
seraient ainsi
fixe
rflchie
et
ferme
et
de ralliement pour l'Assemble mod-
ratrice.
IV
Les deux
traits
les
plus
originaux que prsentait
la
loi
du
24 fvrier 1875 taient certainement l'institution des snateurs

vie
de tous les
l'galit
et
communes dans
les
conseils
municipaux,
de toutes
lections snatoriales des dpartements.
les
Par
l'Assemble Nationale ôulait opposer une double barrire

pure dmocratie, tablir un double contrepoids la loi du
nombre. Mais ces deux rgles taient justement trop contraires
l'esprit d'une dmocratie, trop visiblement exagres, pour pou-
l,
la
voir subsister longtemps dans le milieu o elles taient places.
La magistrature viagre des 75 inamovibles

ciliable
avec le principe de
la
tait
au fond incon-
souverainet nationale (196). Elle
mme t condamne d'avance par des hommes aussi modrs

que Prvost-Paradol (197). Quant l'galit de tous les conseils
municipaux dans les lections snatoriales, elle violait gauchement la loi du nombre sans se rattacher franchement la reprsentation des intrts; elle prsentait surtout cette anomalie qu'elle
avait
tait
en contradiction avec
conseil municipal plus ou

la
la
commune
Le
parti
qu'il tait
loi
municipale elle-mme, consti-
en effet, tablissait un
moins nombreux, selon l'importance de
des conseils municipaux
tutive
celle-ci,
appel reprsenter
rpublicain n'avait jamais
et rgir.
accept
comme
dfinitive
du Snat. Ds que la dmission du marchal de

Mac-Mahon eut rendu aux Chambres l'initiative en matire de
cette organisation
(19) Ci-dessus,
I,
La France
p. 306.
liv. II, ch. iv, p. 109

Cette lection ne serait pas
que cette Chambre puisse suivre avec une certaine lenteur le mouvement de
l'opinion et garder son crdit sur l'esprit public, et il serait ncessaire que tous les
dix ans les conseils gnraux, runis en assembles rgionales, fussent appels
renouveler la Chambre Haute par une lection gnrale. Le duc de Broglie
n'admettait pas non plus le caractre viager des snateurs (Vues sur le Gouvernement
de la France, ch. vin, p. 277)
Le corps entier serait soumis la rlection par
tiers de six ans en six ans. Il est vrai que ce systme et donn leurs pouvoirs
une dure de dix-huit ans.
(197)
nouvelle,
vie, afin
LE POUVOIR Lf;ISr.ATIF
revision
3'l7
des propositions de revision constitutionnelle ne
(198).
tardrent pas se produire.
Le but principalement
vis tait la
rorganisation du Snat. Aprs bien des difficults et des pripties, le gouvernement lui-mme fut amen proposer la revision
partielle et la fit aboutir (199) au mois d'aot 1884. Mais la
loi du 14 aot 1884, portant revision partielle des lois constitutionnelles, n'opra pas elle-mme la rorganisation du Snat. Elle se
contenta d'enlever le caractre constitutionnel aux sept premiers
de
articles
du 24 fvrier 1875
la loi
modifis par une
tre
(200).
Ds
Cela
ordinaire.
loi
fut
pouvaient
lors, ils
fait
par
la
ganisation du Snat
les
et
d'abord prsent par
la
s'agissait de modifier la constitution.
il
discussions, soit au Snat, soit la

vit
repasser devant
proposs
et
teurs par le
le
l'or-
Le projet fut
Haute Assemble dont
donna lieu de vives
lections des snateurs.
gouvernement
le
du
loi
9 dcembre 1884 portant modification aux lois organiques sur
Parlement
Il
Chambre des dputs,
et l'on
systmes qui avaient
les divers
carts en 1875, spcialement l'lection des sna-
suffrage
universel direct ou
L'lection par le suffrage universel direct fut
moment donn par
la
Chambre des dputs
deux degrs
mme
(2
(201).
vote un
dcembre
1884).
Mais, en dfinitive, les deux Chambres se rallirent aux solutions
moyennes proposes par
le
gouvernement. Voici dans ses grandes
lignes le rgime introduit par la loi du 9
dcembre 1884
Les soixante-quinze snateurs inamovibles nomms par le

Snat sont supprims, mais seulement pour l'avenir. Ceux qui
taient en fonction lors du vote de la loi conserveront leurs pouvoirs dans les conditions antrieures. Mais dsormais tous les
snateurs seront lus pour neuf ans par les dpartements et les
colonies (202). Lorsqu'un sige de snateur inamovible deviendra
1"
k Toutefois,
(198) Loi constitulionncllc du 2-j fvrier 1875, article S, dernier alina
dans la dure des pouvoirs confrs par la loi du 20 novembre 1873 M. le marclial
de ^lac-Mahon, celle revision ne pourra avoir lieu que sur la proposition du Prsident
de la Rpublique.
(109) Sur l'histoire de cette revision, voyoz Lon Duguit, L'lection des snateurs,
:
p. 14
suiv.
et
f20ni
Arl.
relative
Ci-dessus,
Les
articles
l'organisation
p.
Chambre dos
273.
Par
du
l,
7 de la
Snat,
loi
n'auront
l'organisation
et
constitutionnelle du 24
plus
le
caractre
fvrier
1875,
constitutionnel.
du Snat, comme celles de la

Constitution et rendues la lgislation
l'lection
dputs, taient soustraites la
Voyez ci-dessus, p. 275.

Voyez un excellent rsum de ces dbats dans Duguit,
ordinairi".
(201)
p.
21
el
L'lection des snateurs,
suiv.
se compose de trois cents membres lus par les dparLes membres actuels, sans distinction entre les snateurs
lus par r.\ssemble Nationale ou le Snat et ceu.x qui sont lus par les dparlements et les colonies, consorvenl leur mandat pendant le temps pour l'pquel ils ont
t nomms. " [.Vu rommencfinenl de 1914. la fuite de la mort de M. Cazot, le
29 novembre 1912. il no restait plus que deux snateurs inamovibles, l'un nomm
par r.X.sscmble Xationalo, l'autre par le Snat
M>f. Borenger et de Marcre.]
(202)
Art.
tements
et les
Le Snat
colonies.
LA RPIBLIOUE FRANAISE
348
vacant,
procd,
sera
il
comme
il
va
tre
dit,
une lection
dpartementale.
2
Le nombre total des snateurs n'est pas diminu; il reste fix

Les soixante-quinze siges de snateurs inamovibles
trois cents.
sont rpartis entre les dpartements les plus peupls

a dornavant un dparlement
(la
Seine) qui
lit
(art. 2). Il
10 snateurs; un
dpartement (le Nord) qui en lit 8; dix dpartements en ont 5;

douze en ont 4; cinquante-deux en ont trois, et dix dpartements
seulement continuent n'lire que deux snateurs. Le territoire de
Belfort, les trois dpartements de l'Algrie, les quatre colonies de
la Martinique, de la Guadeloupe, de la Runion et des Indes franaises conservent chatun un snateur. [Aprs la rintgration de
l'Alsace-Lorraine dans le territoire franais, la loi du 17 octobre
1919 (art. 9), modifiant la loi du 9 dcembre 1884, a en outre
attribu cinq snateurs au dpartement de la J\[oslle, cinq galement au dpartement du Bas-Rhin et quatre au dpartement du
Haut-Rhin. Le nombre des snateurs a t ainsi port 314.]
Quand un sige de snateur inamovible devient vacant, un tirage
au sort dtermine le dpartement qui va procder la nou\elle
lection parmi ceux qui ont profit de cette rpartition (art. 3)t
pour le renouvellement partiel, le snateur ainsi lu fait partie de
la mme srie que les autres snateurs du mme dpartement.
3 Le collge lectoral qui nomme les snateurs des dpartements est modifi dans son lment prpondrant. Il n'est plus
attribu un seul dlgu chaque conseil municipal. Le nombre
des dlgus n'est pas cependant en proportion exacte aA ec la population des communes. Il varie selon le nombreides membres que comprend chaque conseil; ce nombre, d'ailleurs, est fix d'aprs l'importance de la commune. Le chiffre des dlgus suit ainsi une progression dont la loi municipale fournissait les lments; il varie entre un
dlgu (conseils municipaux qui ne comptent que dix membres)
et trente dlgus (Conseil municipal de Paris) (203). Il y a l,
d'ailleurs, une solution empirique, assez peu rationnelle, et qui
(203)
Art.
Les snateurs sont lus au scrutin de

chef-lieu du dpartement ou de
par un collge runi au

1
des
dputs;
des
conseillers
gnraux;
des
liste
la
quand
colonie
conseillers
il
et
lieu,
compos
d'arrondissement;
des dlgus lus parmi les lecteurs de la commune par chaque

Les conseils composs de dix membres liront un dlgu.
muniLes conseil.s
composs de douze membres liront deux dlgus.
Les conseils composs de
seize membres liront trois dlgus.
Les conseils composs de vingt et im
membres liront six dlgus.
Les conseils composs de vingt-trois membres
liront neuf dlgus.
Les conseils composs de vingt-sept membres liront douze
dlgus.
Les conseils composs de trente membres liront quinze dlgus.
Les conseils composs de trenfe-ideux membres liront dix-huit dlgus.
Les conseils composs de trente-quatre membres liront vingt et un dlgus.
Les conseils composs de trente-six membres et au dessus liront vingt-quatre
dlgus.
Le conseil municipal de Paris lira trente dlgus.
4'
cipal.
conseil
349
LE I'0L\01H LLCISLATIF
L'Assemble Nationale avait

certaine
aux communes rurales qui,
prpondrance
une
assur
dans sa pense, reprsentaient l'lment conser\ateur. Le Snat
n'tait plus la reprsentation des communes de France, mais la
produit des rsultats artificiels
En IST, on donnait
prpondrance aux campagnes; en 1884, on l'assure aux centres
urbains de moyenne importance (204). L'auteur qui j'emprunte
cette citation dmontre, en effet, que l'influence des grandes villes,
au-dessus de 100,000 mes, est trs amoindrie dans ce systme (205). Les auteurs de la loi de 188 i n'ont pas os ni voulu
abandonner la base sur laquelle l'Assemble Nationale avait fait
reposer le Snat, mais seulement l'amliorer, l'largir que](|ue
peu en effet, quelque fondes que fussent certaines criticjues diriges contre cette combinaison, elle avait subi a\ec succs l'preuve
de la pratique. Le systme avait t aisment adopt et, compris
par l'opinion moyenne, il avait fonctionn sans difficult; il a\ait
fait entrer au Snat une majorit nettement rpublicaine, possdant une lgitime autorit dans le pays. La prudence commandait
aux hommes politiques de ne point jeter bas cette construction,
pour la remplacer par une autre toute nouvelle. Peut-tre la vraie
solution et-elle t d'appliquer rigoureusement le principe mal
dgag et fauss en 1875. Dans la logique un peu inconsciente,
mais certaine, qui avait group les di\erses propositions adoptes
cette poque pour l'lection des snateurs, la quatrime et
dernire catgorie d'lecteurs formant le 'collge dpartemental
aurait d se composer des conseillers municipaux de toutes les
communes du dpartement, lus, comme les lecteurs des trois
premires catgories, par le suffrage uni\ersel (206). C'taient eux
qu'il fallait appeler tous et individuellement au collge lectoral,
sauf leur permettre de voter par procureur, si l'on craignait les
frais et incommodits du dplacement. Le rsultat pratique n'et
pas t sensiblement diffrent de celui que fournit l'lection des
dlgus d'aprs la loi de 1884; mais l'institution et alors repos
sur un principe, le mme pour toutes les catgories d'lecteurs.
reprsentation des campagnes exclusivement.

la
V
La
loi
du 24 fvrier 1875
n'avait,
pour
le
.Snat,
soumis
bilit
qu' trois conditions contenues dans l'article 3
peut
tire
snateur,
fOli
Dugtiif,
('205i
Sur
Barthlmy,
(200,1
L'lection
n'est
s'il
des snalars,
l'irr.proportionnalil
],ck rc-ti'-lnnrcs
rfu
Franais,
p.
g de
42.
du nombre les d'tgus fies commune?,

Scr.at, dans ncrue du droit public, 1913.
Ci-dessus, p. 342, noie 183.
l'ligi-
Nul ne
quarante ans
:
v.
Joseph
LA RPL13H0LE FRANAISE
350
au moins,
et s'il
ne jouit de ses droits
civils
ces trois conditions, deux taient de droit

cipes;
une seule en
ralit
tait
politiques.
et
introduite par
la
loi
quarante ans. Elle n'a rien d'exorbitant; car un ge

jours t considr
comme
la
De
rsultaient des prin-
et
l'ge de
mr
a tou-
mem-
caractristique naturelle des
bres du Snat (207). Ces conditions taient les seules exiges pour
les snateurs inamovibles. La loi du 24 fvrier 1875, qui seule les
rgissait, n'avait dict,
ciale,
ni
La
loi
en ce qui
concerne, ni incapacit sp-
les
incompatibilit.
organique du 2 aot 1875 en a dict quelques-unes proet les colonies. Ces
pres aux snateurs lus par les dpartements
incapacits contenues dans l'article 21 sont toutes relatives

ont, en effet,
pour but de protger
elles
contre l'influence
les lecteurs
des candidats fonctionnaires (208). Les militaires qui n'taient pas

viss restaient ligibles au Snat (sauf certains officiers, en ce qui
dpartement ou la colonie compris en tout ou en

partie dans leur ressort). Les incompatibilits entre les fondions
publiques et le mandat de snateur, comprises dans l'article 20,
taient spciales et peu nombreuses; comme on l'a dit, l'incompatibilit, qui tait la rgle pour la Chambre des dputs, tait au
contraire l'exception en ce qui concerne le Snat (209).
La loi du 9 dcembre 1884 s'est montre sur ce point beaucoup
plus svre. Elle dclare, dans son article 5, inligibles au Snat
concernait
les
le
membres des armes de
terre et de
d'exceptions qui rpondent pour
la
mer
sauf un petit
nombre
plupart celles qu'a admises
pour les dputs la loi du 30 novembre 1875 (210). Elle dclare

galement inligibles (art. 4) les membres des familles qui on^
rgn sur
la
France. Mais
lement nous ne trouvons pour
s'arrtent les incapacits; et spciales lections
au Snat aucune rgle-
mentation analogue celle qu'a introduite pour

dputs
la loi
sur les candidatures multiples.
capable, peut poser en
mme temps
Un
la
Chambre des
citoyen, d'ailleurs
sa candidature
au Snat dans
autant de circonscriptions que bon lui semble. Quant aux incompatibilits, la loi
de 1884 n'a pas introduit de systme
question tant alors pendante devant
d'ensemble sur
les
incompatibilits
le
Snat,
saisi
dfinitif, la
d'un projet
parlementaires qu'avait vot
Chambre des dputs. Elle se termine par cette disposition tran Dans le cas o une loi spciale sur les incompatibilits
sitoire
la
18"3, par M. Dufaure exigeait fart. 2) pour les snateurs

dpos par M. de Broglie, en 1874 (art. 5V se contentait
de l'ge de 35 ans pour les membres du Grand Conseil.
(208) Ci-dessus, p. 281. [Sur l'ligibilit des ministres et du Prsident de la Rim(207)
Le projet dpos, en
l'ge de 45 ans; le
projet
blique, v. p. 281, noie 24.]

(200)
(210)
Duguit, L'lection des snateurs, p. 23, note 4.

Sont excepts en plus les marcliaux de France
et
les
amiraux
Lli
351
l'OUVOlR LliGISLATlF
moment
parlementaires ne serait pas vote au
des prociiaines lec-
du 30 novembre 1875
tions snatoriales, l'aiiiclc 8 de la loi
serait
applicable ces lections. C'tait provisoirement assimiler ce

point de vue la Chambre des dputs et le Snat, et telle tait bien
alors l'intention de la
Chambre des
dputs, car dans
vol par elle se trouvait un article 5, conu en ce sens.
projet
le
Le Snat
ce rgime que comme transitoire, c'tait une pierre

Mais sur ce point, comme sur tant d'autres, le provisoire
parat montrer une tendance la dure indlinie. La loi spciale,
annonce par le lgislateur de 1884, n'a pas t vote depuis lors
n'accepta
d'attente.
et l'on vit
toujours sous l'empire de
retouche, cependant, a d y
transporter au Snat, c'tait
pour
lits tablies
la disposition transitoire.
Ce que
tre apporte.
Une
voulait
l'on
rgime tout entier des incompatibidputs. Or, ce systme n'est
le
Chambre des
la
pas renferm intgralement dans l'article 8 de la loi du 30 novembre 1875, que visait seul la loi de 1884. Cet article 8 comprend le
principe
quelques-unes des exceptions; mais une autre srie
et
d'exceptions est comprise dans l'article 9. Manifestement,
il
y axait
une inadvertance. Le lgislateur n'avait pas voulu traiter, ce

point de \ue, le Snat plus svrement que la Chambre des dputs.
L'harmonie fut rtablie par la loi du 26 dcembre 1887, ([ui dclara
applicables aux snateurs les articles 8 et 9 de la loi du 30 noveml
bi'e
1875 (211). L'assimilation des deux Chambres sur ce [)oint

principe admis. Le projet de loi du
parat maintenant tre un
27 mai 1909, qui crait de nouvelles incompatibilits parlementaires, assimilait, sans plus d'explications, les snateurs et les
dputs.
La revision
on
effet,
et
1884 ont eu pour but
lgislation de
la
de diminuer
le voit,
les
leur lection et leur composition,

prdire, je
dans
le
que
crois,
l'avenir, elles se
encore
troit.
la
distance
Dans
la
si
pour
les
deux Chambres. On peut
de nouvelles relouches sont apportes
la
mme
sens et, diminuant

rapprochement idus
Chambre des dputs du 16 mars
produiront dans
sparative,
sance de
et
diffrences qui sparaient, dans
le
rendront
le
1894, api's un brillant dlit sur des propositions de revision constitutionnelle,
deux propositions de
loi
sur l'lection des snateurs
ont t dposes, l'une par M. Maurice Faure, l'autre par M. Guil-
lemet.
Le premier
tendait faire lire les snateurs par le suf-
frage universel direct au scrutin de

introduisait,
dans
le
liste
par dparlemont; l'autre
collge dparlemenlal.
un
('b'-nionl.
non
jias
(2in On poiil nniar(|iii r qu'aucun te\lo n'clend aux snateurs l'aiiicli^ 11 de la loi
du 30 novpmbrc 1875 (|ui vise Icut dcpul nomm ou promu une fonction publique
au cours de son mandat; les snateurs, nomms ou promus ime fonction publiquela rlection.
Vinconipalible avec leur mandat, ne sont d<inc pas soumis
ti
352
mais renouvel, en faisant lire par tous les lecteurs

la veille mme de l'lection snatoriale, et non
plus par le conseil municipal, les dlgus dont le nombre d'ailleurs
n'tait pas modifi (212). Ces doux propositions de loi ont t discutes la Chambre des dputs dans les sances des 16 et 17 novembre 1896. Une bonne partie des ides antrieurement produites,
en 1875 et en 1884, et relatives au mode d'lection du Snat, ont t
reprises et discutes nouveau. Un amendement, introduit par M.
Jumcl, reprenant mme une conception qui n'avait gure t protout iioin eau,
de
la
commune,
duite que devant la Commission des Trente, voulait simplement

remplacer dans le collge lectoral les dlgus des conseils municipaux par tous les conseillers des diverses communes du dpartement. En dfinitive, la Chambre des dputs adopta le projet de
M. Guillemet, quelque peu modifi par la Commission, remplaant
les dlgus des conseils municipaux par des dlgus des communes lus par le suffrage universel parmi les lecteurs de la commune raison de 1 dlgu par 150 lecteurs ou fraction de 150 .
Ce n'tait pas tout fait l'lection par le suffrage universel deux
degrs; car les dputs, conseillers gnraux et conseillers d'arrondissement du dpartement, qui continuaient former les trois premires catgories du collge lectoral, rpondent, nous le saôns,
une combinaison juridique quelque peu diffrente; mais cela
s'en rapprochait beaucoup. Le .Snat saisi de cette proposition de
loi dans la sance du 20 novembre 1896, alors que son renouvelle-
ment
partiel tait proche, refusa d'en voter l'urgence et la fin de
arriva sans qu'il la discutt. Dans la lgislature

M. Gauthier (de Clagny) a dpos la Chambre des
dputs, le 2 dcembre 1898, une proposition de loi tendant la
la
lgislature
suivante,
nomination des snateurs par

la
Chambre
ait
le
suffrage uni\ersel, mais, bien que
dclar l'urgence, la proposition n'est point venue
en discussion. [Plus rcemment, se sont

avant dans
la
fait
jour, sans aller plus
voie de procdure parlementaire, deux propositions
du mme esprit
en 1910, la proposition du dput
Breton tendant l'lection des snateurs au suffrage universel (213)
et la proposition Duclaux-Monteil proposant de faire lire les snainspires
teurs par les lecteurs gs de plus de 40 ans (214).]

(^212)
L'lude de M. Duguit souvent cite sur l'lection des snaleiirs a t compose
propos des propositions de
aux pages 43 et suiv.

(Qm Sance du 10 juin
Doc.
(214)
pari.,
J.
Maurice Faure
Ann. n
10'
lg.,
sess.
ord.,
ibid.,
sess.
cxtr.,
1910,
Ch.,
o//.,
1010,
MM.
36,
Eeruc du
1910,
p.
n 532, p.
Guillemet: elles y sont tudies
et
droit public. 1010, p. 780, J. ol{.,
523.
164.
Citons enfin la proposition de
M. Fleury-Ravarin en date du 17 dcembre 1912, qui supprime les dlgus (i<^s

communes et donne le suffrage personnel et direct tous les conseillers municipaux.
V. Joseph Barthlmy, Les rsistance.-i du Snat, dans Penne de droit public, 1913,
p. 387, note.
353
Les esprits qui sont fortement attachs l'institution des deux

Chambres, et qui y voient l'un des principes les plus srs dgags
par la science politique, peuvent envisager avec une certaine
les deux Chambres
crainte ces projets, et tous autres analogues
:
conserveraient-elles vraiment leur dualit,
origine
Pour moi,
valeur propre
et
si
elles avaient la
garderait
qu'on trouve aux Etats-Unis dans les Etats particuliers,
dmontrer que
avec ses
mme
pas moins sa
ses avantages intrinsques. L'exemple des Snats,
n'en
l'institution
l'on
maintient l'institution
effets utiles, alors
rent se rduisent
mme
peu de chose
que
suffit
deux Chambres,
les diffrences qui les spa-
(215).
dant qu'un Snat, lu directement par
des
Il
faut reconnatre cepen-
suffrage universel, appor-
le
terait sans doute, un autre point de vue, une perturbation profonde dans notre harmonie constitutionnelle. Il serait impossible
comme une assemble simplement lgislative et

on ne pourrait lui refuser, dans l'orientation de bj
politique et le sort des cabinets, une influence gale celle de
la Chambre des dputs. Mais alors comment fonctionnerait notre
gouvernement parlementaire ? Comment pourrait se maintenir ou
alors de
le traiter
modratrice
se justifier
le
droit de dissolution tel qu'il est organis par la
constitutionnelle
Certains publicistes indiquent une autre \oie.

faire lire le
et
loi
Snat sur
le
principe de
Ils
proposent de
reprsentation des intrts
la
des groupes. C'est principalement pour dfendre cette ide que
notre ami et collgue Duguit a crit
souvent cite (216). Sans doute,
la
brillante
reprsentation
la
tude que
j'ai
distincte
des
divers intrts se comprend mieux pour un Snat que pour une

Chambre des dputs. Mais j'ai indiqu dj conmient et pourquoi
ce mode d'lection appliqu aux Assembles lgislatives me parat
inconciliable avec
(215)
le
[Le 13 mai 1912, la
principe de
Chambre des reprsentants
proposition, dj vole par le Snat,

l'lection
amendant
des snateurs au suffrage direct.
o/ V. S. senators dans
souverainet nationale (217).
la
adopt une
manire permettre
Perrin, Popular lection
des Etats-Unis a
la constitution de
Cf.
J.
W.
North american Reuiew, dcembre
1910.]
[Dans son Trait de droit constitutionnel, t. II, p. 246, M. Duguit se prononce

pour l'lection des dlgus snatoriaux non plus par les conseils municipaux, mais
par le suffrage universel. ]
(217) Ci-dessus; I, p. 312. Voyez aussi Charles Benoisl, La crise de VEtat moderne,
p. 217 et suiv.; dans la sance du 17 novembre 1896, le dput Lemire a produit un
amendement en ce sens. [Sur le caractre de la Chambre Haute dans le gouvernement
La tendance aclticlle porte plutt vers
de Victoria (Australie^ v. ci-dessus, I, p. 126.
l'institution de parlements professionnels, avec des attributions spciales, ct des
parlements politiques, seuls organes de la souverainet nationale. V. ci-dessus, I,
p. 62, ce qui a t dit du Conseil national conomique de l'Empire allemand. L'Italie
va peut-tre s'engager dans une voie analogue. J.'Epoca du 5 octobre 1020 annonce
que le ministre Labriola prsentera un projet de rforme du conseil suprieur
du travail, ti-ndant crer ct du Parlement politique un ParlemenI technique
(216)
E.
T. H.
23
354
qu'il s'agit de faire voter sparment ne

possdent en eux-mmes aucune fraction dtermine de la souveils n'ont donc aucun titre l'exercer, pas plus par leurs
rainet
Les groupes ou classes

:
et c'est de cela qu'il s'agit dans

Assembles dlibrantes et lgislatives. Ce sont ou des associations libres, ou des classes de personnes que rapprochent seulement leurs occupations communes ou similaires. Il est vrai que
certains groupes", pour lesquels on a rclam parfois ce droit
propre une reprsentation, la commune ou le dpartement par
exemple, exercent par leurs conseils lus une certaine part de l'au-
reprsentants que par eux-mmes,

les
torit
publique
c'est--dire' de
mais
ils
la
tiennent d'une concession de la
souverainet nationale.
la
dans un Etat fdratif,
il
A moins
loi,
de retomber
ne saurait en tre autrement.
SECTION
II
LES PRIVILGES ET GARANTIES ASSURS AUX DEUX CHAMBRES
Les pri\ilges
mme
objet
ils
et
garanties dont
il
va tre question ont tous un
sont destins assurer aux deux
pleine indpendance et leur libre fonctionnement.
Chambres
Ils
leur
sont en partie
contenus explicitement ou implicitement dans les textes constitutionnels, en partie tablis par les lois ordinaires. Ils se divisent
d'ailleurs naturellement en deux groupes. Les uns appartiennent
aux Chambres considres en corps; les autres protgent leurs membres individuellement considrs.
1.
PRIVILGES ET GARANTIES QUI APPARTIENNENT AUX DEUX
CHAMBRES PRISES EN CORPS

J'en
par
compte quatre inscrits dans la Constitution ou supposs

que je vais successivement tudier. .J'en examinei-ai ensuite
elle,
plusieurs autres qui sont
le
succdan d'une garantie tablie par
la
Constitution, mais aujourd'hui supprime.
membres nomms proporlionnellement par les patrons et

non seulement des pouvoirs consultatifs, mais aussi lgislatifs
pour ce qui concerne la discipline du travail et les conditions des travailleurs. Ce
Parlement technique discuterait des rglements en matire de travail, examinerait les
questions ayant trait aux rapports entre les patrons et les ouvriers. Il serait divis
en deux sections, une industrielle et commerciale, et une autre agricole, qui liraient
un comit permanent pour prparer les tudes et veiller l'excution des lois. Il
laborerait des rglements spciaux pour l'application des lois ouvrires.]
compos au plus de
les ouvriers et ayant
150
355
LE FOL VOIR LGISLATIF
Chacune des Cliauibres
et
art.
juge de
est
l'ligibilit
de ses membres
la
rgularit de leur lection (218). L. const. IG juillet 1875,
10.
C'est une prrogative qui a surtout une importance poli-
de
a\ant tout une arme dfensive aux mains des assem-
liciue;
c'est
bles
contre le pou\oir excutif.
convoque
les lecteurs
(-19).
Il
C'est
pouvoir excutif qui
le
dispose de plus, par ses innom-
brables agents, d'une influence sur les citoyens, dont
On
de msuser.
tent
il
peut tre
peut craindre qu'il n'exerce une pression
sur les lecteurs en faveur de tels ou tels candidats.
Mais, les
lections faites, les rsultats proclams par l'autorit administrative

et
ne sont pas dfinitifs (220). Aucune lection ne sera bonne
valable cjue
si elle
majorit
elle-mme
rprimer
la
corruption
La
membres,
ne
telle
la
Chambre dont
l'lu doit
moins qu'on ne suppose
le
moyen
efficace
la
de
pression, et de rendre aux lecteurs
et la
elle
par
pervertie)
et
plus
n'a
annuler
qu'
mme temps
en
faire juge
vicies (221).
droit
juge
fausse
leur indpendance
de ses
est
possde alors
faire partie. Celle-ci
de
les
lections
l'ligibilit
mme
protger contre un autre danger. Si ce

appartenait pas, en cas de contestation, il faudrait
lui
c'est la
aux tribunaux. On peut craindre encore de leur

le pouvoir excutif ou la formation de
jurisprudences contraires ou changeantes, enfin, peut-tre aussi
des sentences lgales mais inutilement rigoureuses. La Constitution fait de chaf[ue Assemble l'unique et souverain juge de ces
questions, malgr les inconvnients qui peuvent rsulter de ce
systme et dont il sera bientt parl. Le souci de leur indpendance prime toute autre considration.
Ce droit de vrifier les pouvoirs de leurs membres, les Assemsoumettre
le litige
part une complaisance pour
(218)
Le contentieux de
[Coville,
cation des p'oucoirs,

1,219)
(220)
Ci-dessus,
Le
prsident
p.
rsultat
du
Ih.
l'JO'J;
l'lection publique, th.
Luzzalli, Il giudizio
1909;
Marchandeau,
Vrili-
sulle elezioni contestati.]
318.
de
tribunal
l'lection
civil
et
est
des
proclam
quatre
par
une commission compose du

gnraux les plus anciens.
conseillers
29 juillet 1913, art. 11.

(221)
[On n "tudie pas
assemblos.
On
ici les questions diverses souleves par celle attribution des

en trouvera l'examen dans les Traits plusieurs fois cits de M. Pierre,
de M. Duguit, t. Il, p. 301, et Marchandeau, Vrification des

Signalons toutefois une lgre modification apporte par la loi
du 30 mars 1014 (art 4)
en vertu des lois de 1875, lorsqu'un dpute tait invalid,
412 et
pouvoirs,
p.
suiv.;
th.
et
1909.
l'lection
nouvelle devait avoir lieu dans
le dlai
de trois mois,
et
s'il
s'agissait
d'un
dans le dlai d'un mois. Dsormais, le mme dlai de trois mois sera
commun aux deux assembles. L'lection nouvelle provoque par l'invalidation d'un
snateur est faite par le mme corps lectoral, c'est--dire sans qu'il y ail lieu de
procder l'lection de nouveaux dlgus des conseils municipaux.]
snateur,
356
Nos anciens Etats gnraux

mais il n'y avait l pour eux ni une
prrogative ferme ni une comptence exclusive. C'tait simplement
une concession ordinaire du pouvoir royal. Parfois, d'ailleurs,
Lies politiques l'ont toujours rclam.

l'exeraient traditionnellement;
pou\oir royal se rservait cette vrification (222). D'autre part,
le
toutes les questions de droit qui pouvaient se prsenter celle
occasion taient tranches par le Conseil du roi. En Angleterre, la

Chambre des Communes rclama de bonne heure cette prrogative et la conquit dfinitivement partir
du
xvii''
sicle (223); elle
exerce sans partage pendant plus de cent cinquante ans.. Mais

de nos jours elle y a renonc en partie.
Ce systme, en effet, ct de ses avantages incontestables, pr-
l'a
non moins certains. En droit il contient

un chet au principe de la sparation des pouvoirs, un empitement du corps lgislatif sur le pouvoir judiciaire; car ce sont des
sente des inconvnients
en jeu. En
litiges qui sont
fait,
il
est
souvent craindre, parfois
presque invitable, que, dans le jugement des lections contestes,

la majorit qui dcide n'apporte pas la plus stricte impartialit. Les
passions et les intrts des partis domineront parfois l'esprit des
juges.
La Chambre des Communes a cru de nos jours pou\ oir renoncer

arme dfensive. D'ailleurs le systme en Angleterre fonc-
cette
tionne tout autrement que chez nous. Les seules lections qui donnaient lieu une instruction, un dbat et une dcision devant
la
taient les lections contestes, celles
contre lesquelles un recours avait t form dans une ptition par
un concurrent ou un autre citoyen. Chez nous, au contraire,
tradi-
tionnellement toutes les lections indistinctement doivent tre vrifies et
approuves par
mation de
l'lection
par
Chambre, alors mme qu'aucun
la
n'a t relev contre elles

le
c'est
une rgle qui rappelle
grief
la conlir-
suprieur hirarchique, ncessaire pour
toute lection d'aprs le droit canonique.
Le
privilge ainsi entendu
d'examiner
et
de dterminer
pour
la
la validit

de
l'lection
bres n'a pas t contest pendant des sicles,
contenues dans
les votes
de
la
et
de ses
les
les ptitions contre ces lections taient
Chambre
sabilit et la partialit
mem-
prtentions
juges par
entire jusqu' ce qu'on sentit l'irrespon-
de pareilles dcisions, ce qui amena
le
vole
en 1770 de l'Act de lord Grenville, qui renvoyait l'enqute sur les

lections contestes des commissions de quinze membres. Maintenant tout cela est chang.
(222)
C'est ce
que
fit
Henri
Etals gnraux, t. IIP, p. 747.

';223 Anson, Lan- nud cu-ttom,
III
t.
Le jugement des
aux Etats gnraux

TI,
p.
150 cl
=iiiv.
de
ptitions contre les

1588.
Picot,
Histoire
des
lections a t renvoy
deux juges de
d'aprs un roulement tabli cet

parfois exprim cet gard,

en ce qui concerne
il
Haute Cour, qui servent
la
Bien qu'un doute
effet.
ait
parat maintenant certain (|ue Ja
compltement abandonn son privilge
la vrification
des lections (-~).
mais efficacement,
Indirectement,
357

de ses membres. En effet,
la
reste cependant juge de l'ligibilit

pendant la dure de sa session, elle seule peut mettre le icril,
qui ordonne de procder une lection nou\elle
La Chambre
peut ainsi ordonner un nouveau icrlt, mais elle peut aussi se
dispenser d'en donner l'ordre, et elle a le pou\oir de dclarer un
sige vacant et d'mettre un icril pour une nouvelle lection.
Aucune autorit ne peut intervenir dans un sens ou dans l'autre.
Mais la Chambre ne peut disqualifier une personne et la rendre
inligible et un collge lectoral, s'il le veut, peut lire de nouveau
:
celui qui a t dpossd, et, en l'absence de toute ptition dirige
maintenue par une dcision de juges en matire

En mme temps la Chambre des
Communes a souvent dclar un sige \acant lorsqu'un membre
a\ait t convaincu d'un crime, avait chapp la justice, ou lui
apparaissait autrement comme incapable de siger
mais comme
un mit pour une nouvelle lection a toujours t accord, le
contre
et
lui
lectorale, l'lection sera valable.
collge lectoral a toujours l'occasion de protester contre l'injusfaite
tice
arriverait
son reprsentant.
si
un collge
On
ne voit pas clairement ce qui
lectoral rlisait
un criminel
((elon) alors
qu'aucun autre candidat no se serait prsent et ne rclamerait ie

sige. Ce qui vient d'tre dit suggre certaines hypothses, dans
lesquelles la Chambre des Communes, si elle le \eut, peut prendre
des mesures arbitraires sans tre rprime. Elle peut dclarer un
et le membre dpossd chercherait en vain un
pour obtenir rparation, quelque injuste que ft la dpossession, La Chambre peut ensuite refuser un writ pour une nou-
sige vacant
tribunal
lection
velle
ment
elle
et
ne pourrait tre contrainte
agir
autre-
(225)
La solution adopte en Angleterre est remarquable, assurment;

mais elle suppose deux conditions bien difficiles raliser dans
un autre milieu
d'un ct, un pays o toute pression gouvernementale sur les lecteurs n'est plus craindre, parce que les
:
{224}
Lconhard Courlncy, The workinp Conslitution,
juges osl ncessaire pour annuler une lection.

soit
sion
il
enregistr par la
des
Communes,
p.
89.
L'unanimit
de? deux
jugement
consquence l'admislection nouvelle. Mais
faut d'ailleurs que leur
puisqu'il a pour
membre ou l'mission d'un lorit ordonnant une

pas d'exemple qu'elle ait mconnu la sentence rendue.
Lconhard Courlney, op. cil., p. 90
d'un
n'y a
(225)
Chambre
Il
358
murs
longue pratique de
et la
d'autre part,
la
libert l'ont
un magistrature, dont
qu'on ne craint point de

questions qui touchent
si
l'autorit
rendue impossible;
morale est si haute
la dconsidrer en lui soumettant des

intimement la politique. [Cependant la
Constitution grecque revise en 1911 a adopt ce sytme. D'aprs
un
article
73
La
vrification des lections contestes
par suite
ou par manque de qualits requises chez
les candidats est confie un tribunal dont les membres sont dsigns par la voie>du sort parmi tous les membres de la Cour de
cassation et des cours d'appel du Royaume. Le tirage au sort est
effectu par la Cour de cassation en audience publique. La prsidence de ce tribunal spcial revient au membre le plus ancien en
charge ou le plus lev en grade (226). L'exprience est trop
rcente pour la juger. La Constitution tchco-slovaque du 29 fvrier
1920 (art. 19) institue galement un tribunal lectoral ressortant
:
d'irrgularits c-ommises
de l'ordre judiciaire.
Une
solution mixte a t admise par la Constitution allemande
de 1919; une juridiction spciale
est
charge de
la xrificntion
des
lections au Reichstag (Wahlprlungsgericht) et dcide galement
un dput a perdu le droit de siger. Cette juridiction se compose de membres de l'Assemble d'Empire dsigns par celle-ci
pour la dure de la lgislature et de membres du Tribunal administratif d'Empire nomms par le Prsident d'Empire sur la proposition de la prsidence du Tribunal administratif. Cette juridiction statue aprs un dbat oral public; elle est assiste d'un commissaire du Gouvernement nomm par le Prsident de l'Emsi
pire (227).]
est
Il
sage d'en rester encore dans notre pays
la
solution
traditionnelle (228). Elle ne pourrait, d'ailleurs, tre modifie que
(226)
Saripolos, Drcil
Revue
25.
elettorale,
du droit
1912.
consliLulioiinel de
public,
1912,
p.
la
567.
Grce (en grec),
Atlilio
l.
III,
p.
299 et suiv.,
Lomagro, La giurisdizione
L'auteur est favorable la vrification judiciaire des lections.
(227)
Constitution du 11 aot 1919, art. 31.
(228)
En
Angleterre
mme
le
systme actuellement nn vigueur
est loin
de satisfaire
tous les esprits. Voici, par exemple, ce qu'on lisait dans le Daily News du 11 novem Disraeli n'tait pas du tout un administrateur. La seule mesure qui
bre 1901
:
lui
tes
appartienne rellement
{lection
ptitions)
est l'acte qui a transfr le
de la
jugement des lections contes-
Chambre des Communes aux
juges,
et
l'exprience
montr que son utilit est trs douteuse. M. Ldwell, dans son remarquable
ouvrage sur le gouvernement de l'Angleterre, montre avec quelle rserve les juges
appliquent la
[Au
loi
qui
prvoit
et
punit les dpenses lcctornles exagres ou corrup
juge Ridley, d'Exeter, dclare lu par une voix

M. Duke, alors que le candidat libral, AI. de
Saint-Maur, avait t proclam avec quatre voix de majorit. Cette dcision a fait
quelque bruit, attendu surtout que le juge Ridley est un ancien dput du Yorthum Le dput libral vinc harangua la foule de la portire du wagon
berland
couloir, souhaitant que le
pays ft dbarrass des fuges injustes, lorsqu'il fut
semonce par le juge Ridley, qui tait son compagnon de wagon. L'ancien dput
trices.
mois
d'avril
1911,
le
de majorit le candidat unioniste,
359
par une revision, puisqu'elle est inscrite dans la Constitution.

C'est au surplus la rgle insre dans la Constitution des EtatsUnis d'Amiique (229). C'est aussi celle qu'a adopte la Constitution australienne, en permettant au Parlement de la changer,
Jusqu' ce que le Parlement en dcide autienient, toute
art. 17
question concernant l'ligibilit d'un snateur ou d'un membre de
la Chambre des reprsentants, ou se rapportant la vacance d'un
:
sige dans l'une ou l'autre
Chambre
question tenant aux
et toute
lections contestes sera tranche par la
Chambre dans
laquelle
elle est souleve.
un
Cette rgle a aussi chez nous

cle 10
de
la loi
corollaire, contenu dans l'artiAprs avoir dit que chacune

juge de l'ligibilit de ses membres et de la
du 16
des Chambres est
juillet 1875.
rgularit do leur lection ,
leur dmission.
Il
il
ajoute
Elle
peut seule recevoir
rsulte de l que le dput ne peut se dmettre
de ses fonctions par un simple acte de sa volont; il faut que l'adhsion de l'Assemble s'y ajoute. La rgle est sage, et nous savons
que, en pratique, elle peut servir djouer les combinaisons par
un dput rvocable au moyen d'une

dmission en blanc signe et remise par lui un comit lectoral (230). Mais elle traduit aussi un principe. Le dput ou
snateur appartient l'Assemble en un certain sens, puisque, lui
disparu, il va manquer momentanment quelque chose la reprlesquelles on voudrait rendre
sentation nationale,
peut dserter
Chambre
Le
qui
le
l'a
telle
qu'elle
est
lgalement organise.
Il
ne
sige qu'il a accept sans le consentement de la
admis.
droit anglais va plus loin.
Chambre des Communes, une
Il
fois
membre de
dcide que le
la
admis, ne peut pas donner
un devoir qu'il remplit, une vritable charge,

ne peut s'en dcharger son gr. Cependant la
pratique moderne considre en gnral comme lgitimes de semblables dmissions, et elle a trouv un dtour pour leur donner
effet. Le membre qui veut dmissionner sollicite et obtient de la
Couroime une fonction insignifiante, survivance des temps fodaux
et simple titre nu, mais rentrant parmi celles qui sont incompatibles avec la qualit de membre de la Chambre des Commues (231);
sa dmission. C'est
et,
par
suite,
rpliqua
que
13 avril
1911.]
(229
Art.
1,
les
il
Communes
sect. 5,
clause
prendraient
ijonne
noie
Chaque Chambre
de
cet
vnement.
Temps.
juge des lections, procla-
s>-ra
mations d'lections (returns) et de l'ligibilit de ses membres.

Sur le jugement
des lections contestes, voyez Thomas Huilson Me. Kee, A manual ol congressional
practice, p. 34 et suiv.
(230)
Ci-dessus,
(231; Sir
I,
p.
450.
Erskinc May, Parliamcnlary practice,
bien tabli de droit parlementaire qu'un
8*
dit.,
p.
membre dment
657
lu
a C'est
ne.
un principe
peut pas rsigner
360
une
nouveau fonctionnaire se hte d'ailleurs de

une comdie quelque peu purile. Combien,
franaise
rgle
est
simple et rationla
fois le tour jou, le
1a rsigner. Il
par
y a
comparaison,
nelle (232)
Enfin chaque
Chambre
a,
je le crois,
le
droit de prononcer la
ils
dchance de ses membres,
sont frapps d'une condamnation ou acquirent une qualit qui
les et rendus inligibles si elle avait exist au jour de l'lection.
Pour la plupart des fonctions publiques, la rgle ne se dgagera
pas, tant absorbe par celle sur l'incompatibilit. Mais pour les
condanmations entranant la perte du droit lectoral et, par suite,
de l'ligibilit, pour les jugements prononant l'interdiction ou
dclaratifs de faillite, la question se pose trs nettement. De mme,
si un dput tait au cours de son mandat rgulirement incorpor
dans l'arme active laquelle il n'appartenait pas lors de son lection, c'est, je le crois, la mme rgle qui devrait tre applique
en effet l'article 6 de la loi du 30 novembre 1875 porte que tout
militaire ou marin, faisant partie des armes de terre ou de mer, ne
pourra tre lu membre de la Chambre des dputs (233). Les principes suffiraient eux seuls pour reconnatre aux Chambres le
droit de dclarer, dans ces hypothses, un de leurs membres dchu
de ses fonctions. Mais les textes ne manquent pas. C'est d'abord
l'article 80 de la loi lectorale du 15 mars 1849. L'article prcdent
de la mme loi (art. 79) dtermine les condamnations qui rendent
incapable d'tre lu repi'sentant du peuple; et il- comprend, non
seulement les condamnations pnales, mais aussi les jugements qui
prononcent une interdiction, nomment un conseil judiciaire ou
Sera dchu de la
dclarent la faillite; puis l'article 80 ajoute
lorsque, au cours de leur mandat,
qualit de
reprsentant du peuple, tout
Nationale qui, pendant
la
membre de l'Assemble
dure de son mandat
lgislatif,
aura
son sige; et, pour tourner celle contrainte, le membre qui dsire se retirer
accepte une cliarge de la Couronne, qui lgalement rend son sige vacant et oblige
la Chambre ordonner une nouvelle lection. Les fonctions ordinairement choisies
cet effet sont celles de steward ou bailli de Sa Majest pour les trois Chiltern
Hundreds de Stolie, Desborough et Boncnlham, ou des manoirs de Est Hundred,
Northstcad, ou Hempholme; ou de escheator de Munster; lesquelles, bien que parfois
elles aient t refuses, sont ordinairement confres par la Trsorerie tout
membre
no point
atteint.
qui en fait la demande, moins qu'il n'apparaisse un motif suffisant pour

en disposer; elles sont rsignes de nouveau aussitt que le but a t
(sect. 21 pour le Snat, sect. 37 pour la Chambre

des reprsentants) admet que tout membre du Parlement peut directement et valablement donner sa dmission. Il suffit pour cela d'un crit adress par lui au Prsident
de la Chambre laquelle il appartient, ou, s'il n'y a point momentanment de
prsident ou qu'il soit absent, au gouverneur gnral.
(232!
(233;*
La Constitution australienne
Cette solution, qui
me
parat tout fail juridique, n'a point t propose ni
dbats qui se sont levs la Chambre des dputs propos

d'un cas de cette nature les 16 dcembre 1893 et 30 octobre 189L
examine dans
les
LE POUVOIR LfiTSI.ATIF
36]
frapp d'une condamnation emportant, aux termes de
l'article
pr-
La dchance sera prononce par

vu des pices justificatives. Ce texte,
cdent, l'incapacit d'tre lu.
l'Assemble Nationale sur

il
le
remplac par l'article 28. i)resque identique, du

organique du 2 fvrier 1852 (234). Mais ce dernier
est vrai, a t
dcret
peut tre considr
comme
n'est inter\cnu depuis lors
tant toujours en vigueur,
aucune
sur la matire
loi
et
puisqu'il
que
cette
disposition n'avait aucun lien intime et ncessaire aêc la Consti-
Tout au moins et plus exactement, ces deux textes

montrer que l'effet des mcapacits, surAenant au cours
du mandat, a t admis par notre droit public. Ils n'ont mme pas
eu vraiment pour but d'introduire une dchance, qui rsulte suffisamment des principes gnraux
ils ont surtout reconnu
;a
Chambre le droit de prononcer elle-mme cette dchance qui
aurait pu tre considre comme encourue de plein droit. Mais
tution de 1852.
suffisent
en statuant sur ce point,

et respecter les
fixant
dans son
la
Chambre, bien entendu, doit appliquer

la loi du 30 novembre 1875,
Ajoutons que
lois.
article 16 les dlais
dans lesquels doivent avoir lieu

de vacance par dcs, dmis-
les lections partielles, prvoit les cas
sion ou autrement; ces derniers mots, qui n'ont point sans doute
t insrs la lgre, et qui sont
comprhensifs, ne s'applique-
si on ne les tend pas

Mais le principe tant admis,
la solution me parat tre la mme dans tous les cas d'incapacit.
Il a t, d'ailleurs, plusieurs fois dvelopp la Chambre des
dputs des thories qui, logiquement appliques, contiendraient
la ngation du droit ainsi reconnu aux Chambres. Elles se ramnent cette ide que le dput (ou snateur), une fois investi de son
mandat, le tient de la volont nationale et ne peut le perdre en
aucune faon (236). C'est l une conception que nous avons dj
raient qu'au cas d'invalidation d'une lection,
aux dchances prononces
(235).
(234) Sera dchu de la qualit de membre du Corps lgislatif tout dput qui, pendant la dure de son mandat, aura t frapp d'une condamnation emportant, aux termes
de l'aFticle prcdent, la privation du droit d'tre lu. La dchance sera piononcee
par le Corps lgislatif sur le vu des pices justificatives.
(235) Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n" 31" et
suiv. [Leblanc,
Chambre
Dchance du mandat
lgislatif, th.
1906.]
(J. off., Db. pari., p. 1732i

Gustaue Rivet
La Chambre mme ne peut pas enlever un dput son mandat... M. le comte de DouvHle-Maille[eu et plusieurs de ses collgues gauche
Pas mme la Chambre
Personne ne peut disposer du mandat d'un dput. Le
peuple est souverain, vous ne pouvez rien contre lui.
M. Gustave Pivet
P. 1735
Est-ce que quand un homme est investi d'un mandat que le suffrage universel lui
a dlgu, ce mandat n'est pas suprieur tous les autres et ne prime pas tous les
autres devoirs ?
Dans cette mme sance 'p. ~33\ M. le prsident Brisson
a prononc ces paroles, absolues en apparence
Le mandat d'un dput ne peut
pas plus lui tre enlev qu'il ne peut tre suspendu. Mais auparavant il avait
expos la vritable doctrine (p. 1732'
Si M. le Prsident du Conseil avait apport
ici cette doctrine qu'une dcision du gouvernement peut
enlever un dput son
mandat que la Chambre lui a reconnu, je n'aurais pas laiss passer cette parole.
(236^
des dputs, sance du 30 octobre 1894

:
<c
362
rencontre,
d'aprs laquelle
et
volont nationale, ds qu'elle ve
la
manifeste sous une forme quelconque, est au-dessus des lois
et de
nous avons eu l'occasion de rfuter
cette thse (237). Il faut ajouter que le vote d'un collge lectoral
ne peut tre considr comme l'expression de la volont nationale
elle-mme (238).
la
Constitution
elle-mme;
II
Le bureau de chacune des deux Chambres est lu chaque

anne pour la dure de la session et pour toute session extraor-
dinaire qui aurait lieu avant la session ordinaire de l'anne sui-
vante (239). Le bureau de chacune des deux Chambres comprend

un prsident (240). un ou plusieurs vice-prsidents, et plusieurs
seule peut disposer d'un mandat. Elle tait mme correctement
formule dans l'ordre du jour dpos par le gnral Riu et M. A. Humbert (p. 1737)
La Chambre, considrant qu'un dput ne peut tre priv de l'exercice de son
mandat que dans les cas dtermins par la loi...
La Chambre
(237)
Ci-dessus,
(238)
Ci-dessus,
I,
p.
p.
300 et suiv., 569.
311
prudence parlementaire
suiv.
et
:
politiaue et parlementaire,
la
Sur
cette
question,
dchance des dputs
10 m.ai 1901,
p.
et
voyez Esmein, Notes de [urisdes snateurs, dans la Revue
295 et suiv.
Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 11.

D'aprs le rglement de
chacune des deux Chambres les membres du bureau sont lus au scrutin secret.
Cela parat raisonnable, presque ncessaire, comme toutes les fois qu'il s'agit de
choisir des personnes. C'est de plus chez nous une tradition constante. C'est ainsi
en partrculier que furent lus dans les bureaux les prsidents de l'Assemble constituanlr. il7S0-1791) of ceux de l'Assemble lgislative (1791-1792). Seule la Convention
nationale fit lire son prsident au scrutin public, par le seul r.ode de vote public
que l'on connt alors en dehors du vote par assis et lev, c'est--dire haute voix
sur l'appel nominal la tribune; et mme le premier, Ption, fut lu, non en sance
publique, mais dans le comit secret du 20 septembre, dans lequel avait t faite
la vrification sommaire des pouvoirs. Mais un dput avait alors propos que
cette lection ft renvoye pour tre fciite devant le peuple et a dit que les
dputs feraient d'autres choix devant le peuple qu'assembls en particulier .
Rimpression de l'ancien Moniteur, t XIV, p. 5
Rcemment une proposition a t
faite la Chambre des dputs tendant faire lire le bureau au scrulin public.
La Chambre, dans la deuxime sance du 12 dcembre 1905, s'est prononce impli(239)
mais nettement, contre cette modification. C'tait surtout l'lection du

que l'on avait en vue. La raison donne tait que cette lection a une
grande importance politique, et que, par suite, les dputs devaient tre responsables
de leur vole devant leurs lecteurs, comme ils le sont pour les autres actes politiques
que dcide la Chambre. On a mme invoqu l'observation que nous faisons plus
loin {V. in(ra, 365), en rappelant la coutume d'aprs laquelle, lorsqu'il s'agit de former
un nouveau ministre, le Prsident de la Rpublique consulte d'abord les prsidents
des deux Chambres.
Mais pourquoi les consulte-t-il ? Parce que chacun d'eux,
par sa fonction miie, connat mieux que personne la Chambre qu'il prside, et peut
par consquent le m.ieux indiquer quels sont les hommes politiques qui rallieront le
plus srement une majorit dans les deux Chambres. Si en fait le scrutin secret
est le meilleur moyen pour dsigner l'homme en qui la majorit de la Chamlire met
vraiment sa confiance pour la direction de ses dbats, il est aussi le meilleur pour
faire des prsidents des Chambres de bons conseillers en cas de crise ministrielle.
Cf. Ripert, Prsidence des assembles politiques, 1908.
(240) [Sur le speaker de la Chambre des Coninjunes, voyez Jze, le Speal;er, dans Rev.
du droit public, 1906, p. 106 et suiv.; sur celui de la Chambre des Etats-Unis, E. Coquet,
citement,
prsident
363
secrtaires, auxquels
il faut ajouter les questeurs, bien que ceux-ci

aucune fonction en ce qui concerne les dbats de l'Assemble, tant chargs seulement d'assurer les services administratifs
qui l'intressent (241). La composition de ces bureaux n'est arrte
d'ailleurs ni par la Constitution, ni par la loi, mais seulement par
le rglement de chaque Assemble.
n'aient
La disposition de la loi constitutionnelle, qui assure

Chambre la libre lection de son bureau et par l mme
chaque
la libert
de ses dbats que
le bureau dirige, a surtout de l'importance relativement au prsident. Le prsident du Snat et celui de la Chambre des dputs, bien que ni l'un ni l'autre n'ait des pouvoirs
comme ceux
tendus et extraordinaires
qui appartiennent au prsi-
Chambre des reprsentants des Etats-Unis, sont des

personnages politiques trs importants. Ce sont eux qui vritabledent de
la
ment protgent
et la
la fois la libert de la tribune et assurent l'utilit
dignit des discussions l'intrieur de l'Assemble. Ils repr-
sentent d'ailleurs l'Assemble au dehors et sont les premiers gar-
diens de ses droits et privilges. On conoit donc l'intrt \ital qu'a

une assemble lire son prsident; les Chambres franaises n'ont
cependant pas toujours possd ce droit. Non seulement les Chambres Hautes ont t souvent prsides par un haut dignitaire du
gouvernement monarchique ou par un de leurs membres que choisissait le pouvoir excutif, mais, sous plusieurs de nos Constitutions, la Chambre des dputs elle-mme n'avait pas le droit d'lire
librement son prsident. Parfois, comme sous la Constitution de
1852
(art,
43),
il
tait
nomm (comme
directement
d'ailleurs les
vice-prsidents) par le chef de l'Etat qui devait seulement
dre parmi
les
(art. 43),
tait
il
dputs; tantt,
nomm
par
cinq membres) dresse par

sorte, apprcier d'avance le
comme
Chambre
degr
(242),
On
d'autori-t et
peut, en quelque
d'indpendance que
possde une Chambre d'aprs ce signe matriel

droit d'lire son prsident en toute libert
Il
est
pren-
sur une liste de prsentation (de
le roi
la
le
d'aprs la Charte de 1814
a-t-elle
ou non
le
un pays cependant pour lequel ce crilerium. appliqu
sans discernement, porterait
faux.
En Angleterre,
Chambre
monde
la
des Conununes. qui sert de modle aux assembles libres du

entier,
dent.
ne possde pas dans la forme le droit d'lire seule son prsil'ouverture de chaque nouveau Parlement, les Communes
La prsidence de
la
Chambre des reprsentants aux
Etals-'nis,
ibid.,
1912,
sur tous, Ripert, La prsidence des assembles politiques, 1908.]

(241) Eugne Pierre, Trait de droit politique, lectoral cl parlementaire,
p.
201;
n"
416,
440.
(242)
L'acte additionnel de 1815
droit d'lire son prsident:
bation de l'Empereur.
mais
(art.
il
9)
donnait
ajoutait
la
Chambre
Sa noniination
des reprsentants le
est
soumise
it
l'appro
36i
procdent cependant cette lection sur

lord Chancelier. Puis
membres de
les
le
Chambre
sa
la
l'initiative
formelle du
speaker lu se prsente a\ec

barre de la Chambre des Lords
lendemain,
le
soumet en toute humilit la gracieuse approbation de Sa

Majest . Le lord Chancelier dclare alors que Sa Majest
approuve le choix fait par les Communes et confirme l'lu en qualit de speaker (243). Mais il n'y a l qu'une survivance, une de
ces figurations traditionnelles que conserve amoureusement la coutume anglaise, alors mmo qu'elles n'ont plus aucun sens le droit
et se
":
de
la
aussi plein et inviolable que
s'il
contest par cette crmonie, est

tait
reconnu par une Constitution.
D'autre part, la Constitution des Etats-Unis donne au Snat pour
prsident
le
Quant
il
îce-prsident des Etats-Unis; mais celui-ci est l'lu de
nation entire (244).
la
la
dure des fonctions du Prsident de
la
Chambre,
y a dans les diverses Constitutions des rgles fort divergentes.

une extrmit, on trouve le systme voulu des courtes prsi-
dences. C'est ainsi que
la
Constitution de l'an III, continuant, la
tradition de la Constituante, de la Lgislative et de la Convention,
dcide
61) que les fonctions de prsident et de secrtaire
(art.
dure d'un mois
ni dans le Conseil des

Mais cette jalouse suspicion ne permet point au prsident d'acqurir une autorit relle.
A l'inverse est le systme de la fonction indfiniment continue. Il
se comprend merveille l o le prsident est nomm par le
pouvoir excutif; c'est alors la volont seule de ce dernier qui met
fin sa charge. Mais il se conoit aussi en fait dans un gou\ernement libre comme un hommage rendu l'impartialit et comme une
sage pratique pour accrotre l'autorit. C'est ainsi qu'en Angleterre
le speaker des Communes est lu pour chaque nouveau Parlement,
chaque renou\'ellement de la Chambre; mais, en fait, tant qu'il
ne peuvent excder
la
Anciens, ni dans celui des Cinq-Cents
membre de
reste
mme
speaker
la
Chambre
ne veut point se retirer,
et qu'il
est indfiniment rlu.
le
a traduit ce systme en loi en dcidant que le Prsident continueses fonctions tant qu'il
rait
ne
serait
pas rvoqu par l'Assem-
Entre ces extrmes se place une sorte de
ble (245).
(243i
Anson,
(244)
Art.
1,
La and
sect.
3,
ciislom oj the constitution,
clause
4.
D'ailleurs le
texte
t.
P,
55,
p.
ajoute
commune
56.
Le Snat
choisit
ses
pro tcmpore en cas d'absence du

vice-prsident ou lorsque celui-ci exercera les fonctions de prsident des Etats-Unis.
(245) Sect. 17 pour le Prsident du Snat, sect 35 pour le Speaker de la Chambre
autres fonctionnaires (oUicers) et aussi un prsident
des Reprsentants
reprsentant).
la
Chambre
crit
" Il cessera d'exercer ses fonctions s'il cesse d'tre snateur Tou
peut tre rvoqu de ses fonctions par un vote du Snat lou de
des Reprsentantsi. Il peut rsigner sa charge ou son sige par un
:
Il
adress au Gouverneur gnral.
ou
Chambre elle-mme, quand
dure qui
est
renou\elle
intgralement (Acte additionnel,
celle
de
la
365
art.
9),
ou
elle se
celle
ce
chaque session (Charte de 1830, art. 37). Xotre loi constitutionnelle

du 16 juillet 1875 a une solution quelcju peu diffrente en fait, le
Prsident de chaque Chambre est lu en ralit pour un an.
Les prsidents des deux Chambres franaises sont, je l'ai dit, de
hauts personnages politiques. Leur influence se traduit priodiquement par un trait de\enu usuel dans la pratique de notre gouvernement parlementaire. Lorsqu'il se produit une crise ministrielle
difficile rsoudre par la formation d'un nouveau cabinet, il est
d'usage que le Prsident de la Rpublique fasse appeler le prsident du .Snat et le prsident de la Chambre des dputs pour
confrer successivement avec chacun d'eux. Mais, en droit, le
prsident de chacune des Chambres n'a pas d'autres attributions
que celles qui se rapportent la direction des dbats et des travaux de l'Assemble. Celle-ci ne pourrait point par une rsolution
le charger d'une mission l'extrieur,
alors mme que cette
mission n'empiterait pas directement sur les attributions du pouvoir excutif.
de
la
Ce
serait contraire
au principe sainement entendu
sparation des pouvoirs, La doctrine sur ce point a t for-
mule en 1895 avec une grande autorit par
Chambre des dputs
le
prsident de
la
(246).
[L'indemnit des Prsidents des deux Assembles a t porte,
par
la loi
de finances de 1920, de 72,000
132,000 francs.]
III
Chacune des Chambres

ment son rglement.
Le rglement est la loi
Il
dtermine
a le droit
de faire sparment
libre-
et
intrieure d'une assemble dlibrante.
les rgles suivant lesquelles elle
prpare
et
arrte ses
(246) Dans la sance de la Chambre des dputs du 25 octobre 1895 (J. o//- du 2C,
Db. pari., p. 2212), M. Jaurs proposa, propos d'une grve, la rsolution suivante
Considrant qu'un haut arbitrage moral peut seul dnouer le conflit da Chambre'
prie son Prsident d'accepter cette haute fonction d'arbitre et invite le gouvernement user de toute son influence auprs des parties pour leur faire accepter cette
solution. Immdiatement, M. le prsident Brisson exposa ses scrupules
En
session, dit-il, le Prsident peut-il assumer une autre lche que celle de prsider
impartialement vos dbats ? Et le lendemain (J. o//. du 27, Db. pari., p. 2231), il
Je ne croi"? pas.
ajoutait cette considration dcisive
et c'est ici un scrupule
qui s'lve presque la hauteur d'une opinion constitutionnelle,
je ne crois pas
que la Chambre puisse, par la dsignation d'un arbitre nomm, mme quelconque, se
saisir d'un dbat entre des intrts privs. Je ne pense donc pas que la Chambre
puisse dsigner un arbitre Quant son Prsident, -1 me parat que la Chambre aggraverait singuliremenl. rn rh'xitmnnt le Prxident lui-mcme, les inconvnients que je
viens do lui e.\poicr. u
:
366
dlibrations;
il
fixe les droits et les devoirs intrieurs des
bres qui la composent (247).
En
mem-
Vertu des principes gnraux,
moins qu'un
rglemente d'autorit en tout ou
partie. Cela rsulte de ce que cette rglementation est indispensable pour le fonctionnement mme de l'Assemble. Qui veut la fin
toute assemble a le droit de faire son rglement,
texte de loi le lui interdise et la
veut les
la
moyens
en donnant l'existence
Constitution leur donne par cela
et l'activit
mme
le
aux Chambres,
droit de faire leur
Un texte n'tait pas ncessaire pour affirmer cette prun texte et t ncessaire pour la supprimer ou la
restreindi'c. Or non seulement ce texte n'existe pas, mais au contraire un article de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875
(art. 5), qui sera tudi un peu plus loin, renvoie expressment
au rglement de chacune des Chambres; il en suppose ainsi la
lgitimit et la confirme au besoin. Ce rglement n'est pas une
loi, puisqu'une loi exige la volont concordante des deux Chambres et, de plus, pour tre excutoire, la promulgation
le rglement est vot indpendamment par chacune d'elles. C'est une srie
de rsolutions de l'Assemble. Mais elle la prend souverainement
et en toute libert, puisque son pouvoir n'est pas limit sur ce
point par la Constitution. Par l mme, le rglement des deux
Chambres a aujourd'hui une importance et une valeur qu'il n'avait
rglement.
rogative;
pas sous
En
plupart des Constitutions antrieures.
la
effet,
les lois constitutionnelles
de 1875, tant fort brves
et
rduites au strict ncessaire, n'ont point dict de rgles sur la
procdure lgislative
et
sur les dbats des Assembles. Sans doute
rglementation n'a jamais pu passer en entier dans
la Consau rglemont. Mais la plupart des Constitutions antrieures avaient pos

les principes gnraux, imposant d'autorit certaines rgles importantes, prohibant certaines mesures. Aujourd'hui la Constitution
est muette, et chaque Assemble fait son rglement en toute libert,
sans tre entrave ni gne par aucun texte constitutionnel. Elle
dtermine ainsi librement les points suivants sur lesquels nombre
cette
titution;
les
menus
dtails ont toujours
de Constitutions antrieures avaient statu
tre laisss
1 la division
de l'Assemble en bureaux pour l'examen des projets et propositions et

2 la formation
pour la nomination de certaines commissions;
mme des diverses commissions qui prparent les dcisions de
l'Assemble; le rglement dcide si elles seront nommes par
l'Assemble entire et en sance publique ou par les bureaux; si
:
ces comits seront gnraux,
dans
(247)
tel
grand service public,
Moreau
1906-1907
et
Delpech,
Les
attirant
comme
rglements
des
la
eux tout ce qui rentre

marine ou l'instruction
assembles
lgislatives,
voL,
LL l'ULVOlU Ll.lSLATIF
367
publique, uu spciaux, ne couuaissanl que d'une proposiliou dtermine-; s'ils seront
permanents, dans
le
cas o
seraient gn-
ils
3 formes
condidu droit
parlementaire;
nombre de
brations ou lectures par
doit passer un projet de
avant
adopt dfinitivement; 5
quorum ou nombre de
membres prsents ncessaire pour que l'Assemble puisse
brer valablement; 6
procdure des questions
interpellaraux, ou renou\els priodiquement;
tions
les
et les
4 le
d'initiative
dli-
les<:juelles
loi
d'tre
le
dli-
la
et
aux ministres
tions adresses
(248).
le rglement de chaque Chambre

complment indispensable de la Constitution; il en est ia
mise en uvre en ce qui concerne l'action des Assembles. Il joue
un rle capital dans notre organisme constitutionnel et l'esprit
pulilic s'en rend compte exactement. Ceux qui cherchent un remde
certains maux, trop bien constats dans la pratique, tels que
en rsulte qu'actuellement
Il
est
le
l'abus
du dioit
d'initiative
parlementaire, l'abus
surprises
les
et
des interpellations adresses aux ministres, ont trs bien vu que,

pour y remdier, il fallait retoucher, non la Constitution, mais le
et spcialement celui de la Chambre des
rlorme parlementaire par la rvision du
rglement des Chambres,

dputs.
On propose
rglement de
la
la
Chambre
(249).
Des propositions de modification
de son rglement qui touchent aux points les plus importants de
procdure lgislative et altrent profondment certaines rgles

regardes jusqu'ici comme des garanties ncessaires d'une bonne discussion, ont t diverses reprises soumises
la Chambre des dputs. Mais la plupart de ces propositions
n'ont pas t adoptes ni mme discutes en sance (250).
Celte puissance propre au rglement des Assembles s'est fait
sentir galement sous l'empire de la Constitution crite la plus
vnrable par sa longvit, celle des Etats-Unis d'Amrique. C'est
la
traditionnelles,
en
effet
par
le
rglement seul que
tabli
s'est
ce
comits permanents, qui joue aujourd'hui un rle
si
systme de
important,
qui a presque transform dans la pratique la Constitution amri-
caine et que l'on a appel
le
gouvernement par
le
Congrs (Con-
gresainnal Crovcmmcnt) (251).

(248)
Voyez sur ces divers points

17'J1, til. III, ch. m,
les
dispositions
dos
Constitutions
suivantes
V;
Ctiarte de 1814, art. 45 et suiv.;
Charte de
Constitution de l'an VIII, lit. III:
Constitution de
Acte additionnel de 1813, art. 9 et suiv.;
1830, art. 47 et suiv.;
Snatus-consule des
Constitution do 1852, art. 30 et suiv.;
1848, art. 30-42;
Constitution de
secl. 2:
Constitution de l'an
litre
III,
septembre 1869
(249) Voyez un article de M. Th. Ferncuil, qui porte ce
8-10
titre
momo. dans
la
Hcvuc
politique el parlcmnilaire, juillet 1894, p. 18 et suiv.
[Voyez cependant les modificalions apportes par la Chamiire des dputs dans
sance du 27 mai 1020, sur le rapport de M. Joseph Barthlmy, et ce rapport
n 403, Ch. dp., 1020.]
(250)
la
(251) Ci-dessus,
I,
p. 482 et suiv.
LA RPUBLIQUE FRAAAISE
368
Le rglement, considr
pline de l'Assemble
plinaires.
et,
un autre point de vue,
comme
fixe la disci-
sanction, tablit des peines disci-
Certaines de nos Constitutions ont expressment auto-
en y apposant un maximum (252). Aujourd'hui

suffisamment lgitimes par les principes gnraux
le
ris ces pnalits

elles sont
rglement peut tout ce qui est ncessaire pour assurer
le
fonction-
nement intrieur de l'Assemble et la rpression disciplinaire est

indispensable (253). Ces pnalits peuvent mme consister dans
une privation momentane de libert (dtention dans un lieu
spcial fix par le rglement) ou porter sur les biens du coupable,
pourvu que cette dcision, pour tre excute, ne ncessite pas
l'intervention de la justice; car les juges ne peuvent appliquer que
la loi, et le rglement n'est pas une loi. Dans ces conditions aucun
recours devant les tribunaux n'est ou\"ert au
membre d'une assem-
ble frapp d'une semblable peine disciplinaire (254).
Les Chambres franaises, qui prononcent ces pnalits contre

membres, n'ont actuellement aucun pouvoir disciplinaire on
pnal sur les personnes qui leur sont trangres. Il n'en est pas
partout ainsi. En Angleterre, chacune des deux Chambres a le
tiroit de faire emprisonner {commitment [or contempt) ceux qui
violent leurs privilges ou qui insultent l'Assemble ou ses nembres. Cet emprisonnement, prononc par la Chambre des Communes, prend fin ncessairement avec la session; prononc par la
Chambre des Lords, il peut se prologer au del de ce terme (255).
leurs
Assembles avaient seules

un certain primtre (256).
Plus tard, de 1822 1848, en vertu de la loi du 25 mai 1822
(art. 15), les deux Chambres, en cas d'offenses publiques diriges
contre elles, pouvaient traduire le prvenu leur barre et le condamner aux peines lgales. Le droit actuel parat plus respectueux
du principe de la sparation des pouvoirs.
D'aprs nos premires Constitutions,
les
police dans leur enceinte et dans
la
Constitution de l'an III, article 63 les arrts

[Barraud, De la iuridiction pnale exerce... par
certaines assembles lgislatives avant 1875, thse 1907.]
(252)
trois jours; la prison
(253)
lit.
III;
trois jours).
Voyez Henry Xzard
Les principes gnraux du droit disciplinaire, Paris,
1903.
(254j .\insi en a jug Ir' tribunal de la Seine le 24 fvrier 1880 sur la demande d'un
dput dont l'indemnit parlementaire avait t momentanmnet supprime par mesure
disciplinaire. [Cf. Cass., 30 janvier 1882, Baudry-d'Asson, S. 83. I. 111.]
i'255)
t.
I,
Anson,
Law and
cuslom,
t.
I',
p. 156, 206;
May, op.
cit.,
dit.
franraise Delpech,
p. 72.
(256)
art. 52;
Constitution de 1791, til. III, ch m, sect. 1, art. 4;

Constitution de l'an III, art. 62 [Barraud, op. cit.]
369
IV
L'article 5 de la loi constitutionnelle
un principe
important
du 16
de
traditionnel
et
1875 reproduit
juillet
noire
droit
constitu-
de la Chambre des
dputs sont publiques. Ce principe ne vient pas du droit anglais.
Les Chambres anglaises, au contraire, soit par des raisons tires
du lieu dans lequel elles sigeaient, soit pour mieux assurer leur
indpendance et la libert de leurs discussions, tant l'gard
du public qu' l'gard du pouvoir royal lui-mme, ont mis de
bonne heure leurs dlibrations sous la protection du secret, dfendant au public de pntrer dans le lieu de leurs sances, dfendant leurs membres et aux tiers de publier leurs dbats sans
leur autorisation (257), En droit et en principe, elles sont encore
sous ce rgime. Mais en fait il est tomb en pleine dsutude. En
fait, les dbats du Parlement sont largement et librement reproduits par la presse. Ces rglements sont depuis longtemps hors
tionnel
Les sances du Snat
celles
et
d'usage; les dbats sont quotidiennement cits au Parlement d'aprs
comptes rendus imprims; des galeries ont t construites

pour la commodit des reporters^ des comits ont t nomms
pour rendre plus aiss les comptes rendus (258). D'autre part,
le public est largement admis aux sances des Chambres. Mais
cela constitue cependant en droit un tat prcaire, une simple tolrance. Les Chambres s'en servent l'occasion pour citer devant
elles et, au besoin, condamner l'emprisonnement, les auteurs de
comptes rendus faits de mauvaise foi, se fondant en droit, non
sur la mauvaise foi, mais sur la prohibition lgale de tout compte
reudu (259). D'autre part, la Chambre des Communes, jusqu'en
1875, il suffisait, pour faire vacuer les tribunes, qu'un membre
au prsident qu'il y a\ait des trangers dans la
ft observer
salle. Depuis 1875, le rglement admet que, sur une semblable
demande, le prsident n'est pas tenu de donner l'ordre d'vacuales
tion;
il
dcide
doit
la
seulement soumettre
On
majorit (260).
ses vivent en fait sous le
la
question l'Assemble, qui
peut dire que les Chambres anglai-
rgime des sances publiques, mais en
droit sous celui du comit secret.

C'est, en France, par l'Assemble Constituante, que fut proclam
le
principe de
(257)
(250)
(260)
publicit,
May, Parliamentary Praclice,
Law and
(258^
la
custom,
T.
8C cl suiv., p. 248; Tood-Walpole, p.
T, p. 142, 143.
cit., p. 88, dit. franaise Delpech, p. 75 el suiv.,
cit.. p. 89, dit. franaise Delpech, p. 94.
franai.se Dolpech,
p.
garantie essentielle de
la
3;
Anson,
150,
350.
f.
May, loc.
May, loc.
Anson, La and custom,
E.
comme une
f.
II.
I,
p.
I,
t.
220, 237;
t.
p.
II,
143,
el
dit.
franaise,
94,
p.
106,
187;
May,
p. 31.
24
dit.
370
Elle la rclamait ds le 25 juin 1789 par une
politique.
libert
Elle l'inscrivit dans la ConstiLes dlibrations du Corps lgislatif seront

publiques et les procs-verbaux de ses sances seront imprims (262). Elle a t ainsi affirme sous les deux formes qu'avait
la prsence du public aux sances
repousses le droit anglais
mmes, et la publication des dbats par la voie de la presse.
dputation envoye au roi (261).

tution de
1791
De
ces
ment
la
deux formes de
plus effective
et la
publicit, la dernire est incontestable-
plus bienfaisante. C'est elle qui profit
vraiment, ou peut profiter, tous les citoyens. Elle les associe

aux travaux des Assembles reprsentatives et fait, par l mme,
leur ducation politique. D'autre part,
sance du public
les
opinions
et
en portant
les votes
la
connais-
des reprsentants, elle
rend pratique leur responsabilit morale, leur responsabilit devant

corps lectoral, qui est la seule efficace. C'est un enseignement
le
pour
les lecteurs,
Angleterre,
mme
un contrle lgitime sur les reprsentants. En

sous un rgime de tolrance, elle a fait mer-
C'est elle vraiment qui a rendu impossibles les anciennes
veille.
pratiques de corruption et de pression dans la
Chambre des Com-
munes (263). Elle a produit dans les assembles politiques tous

les effets que notre vieux jurisconsulte Pierre Ayrault reconnaissait la publicit des dbats dans l'administration de la
justice (264).
Quant la prsence mme du public aux sances et, tout au

moins en partie, d'un public librement admis sans carte d'entre
obtenue l'avance, quels sont ses avantages et son utilit ? Ce
mmes encore que la prsence du public aux dbats judiciaires. Elle assure, dans une large mesure, le respect du droit et
des formes. La nature humaine est ainsi faite, que la simple
sont les
prsence, en face d'un corps politique ou judiciaire dans l'exercice de ses fonctions, d'un certain nombre d'hommes qui sont l
tmoins attentifs des dbats, et seulement comme tmoins,

aura souvent cette vertu d'imposer aux plus passionns une certaine rserve, d'assurer la rgularit et l'impartialit dans les
comme
procdures. Mais, pour cela,
(261)
L'Assemble
nomme
il
faut que le public ne sorte pas de
vingt-quatre
dputs vers
le
roi
pour
lui
porter les
plaintes de l'Assemble sur ce que le lieu de ses sances est environn de soldats
arms, son entre interdite au public,

(262)
Titre III, ch.
(263) Ci-desssus,
I,
m,
p.
sect. 2,
art.
1.
175.
formalit et instruction judiciain'. liv. III, art. 3, n 38 et .s. : L'audience

est la bride des passions, c'est le flau des mauvais iuges. Celte instruction publique,
si elle sert de Aride aux mauvais, elle engendre un incroyable repos aux bons juges.
(264) L'ordre,
Cette face, compose de plus d'yeux, de plus d'oreilles, de plus de ttes que celle de
tous les monstres et gants des potes, a plus de force, plus d'nergie pour pntrer
jusqu'aux consciences.
371
ce rle de spectateur et do tmoin, pour prendre part au dbat
par son approbation

teur,
il
ses
murmures. Au
que sa muette prsence
aussi funeste
Ce
et
un rgula-
lieu d'tre
deviendrait un lment de trouble; son intervention serait

est prolecliice.
exactement sous ce jour que la

plupart des hommes de la Rvolution considraient lu prsence
du public aux sances des Assembles. Ils y voyaient volontiers
un acte politique, un contrle actuel exerc par le peuple sur ses
reprsentants, par les commettants sur leurs mandataires. C'tait
l une conception fausse et dangereuse. Elle reposait d'abord sur
une fiction purile, car les quelques citoyens prsents dans les
tribunes ne pouvaient raisonnablement figurer le peuple entier,
et pas davantage les commettants particuliers de tel dput. Ceux
point,
n'est
vrai
dire,
qui la professaient le sentaient bien,
jusqu'aux propositions
allaient
ils
pour carter l'objection,

moins pratiques
La
et,
les
nation entire, disait Robespierre la Convention, a
connalre
la
conduite de ses mandataires.
le
faudrait,
droit de
tait
s'il
que l'Assemble des dlgus du peuple dlibrt en

prsence du peuple entier. Un difice vaste et majestueux, ouvert
douze mille spectateurs, devrait tre le lieu des sances du
Corps lgislatif. Sous les regards d'un si grand nombre de
possible,
tmoins, ni la corruption, ni l'intrigue, ni
la
perfidie n'oseraient
se montrer, la volont gnrale serait seule consulte;
mais
l'ad-
mission de quelques centaines de spectateurs entasss dans un
incommode
local troit et
l'immensit de
une publicit proportionne
offre-t-elle
nation (265)
la
public une tentation perptuelle de se mler aux dbats
le
peser sur
les
Cette conception entranait pour

et
de
dterminations des reprsentants, en intimidant les
uns par des hues, en excitant
les autres
Cette consquence n'tait pas
mme
par des applaudissements.
rpudie par
les partisans
de
Dans un passage curieux du discours plus haut cit,

Robespierre nona cette ide
Les hommes superficiels ne
cette 'thorie.
devineront jamais quelle a t sur

local qui a recel les
la
corps lgislatifs,
Rvolution l'influence du
et les
hommes
de mauvaise
cherche prouver que les

Assembles ont montr moins de civisme lorsque la salle de leurs
sances devenait plus tioite et la place faite au public plus restreinte. l\ se plaint de ce que celle o la Convention \ient d'entrer
foi
n'en con\iendraient pas.
soit
pour retrancher
regardf^ et contre l'opinion
(265^
l.
XVI,
(2G6)
Et
il
dispose a\"ec beaucoup d'intelligence, par
d'intriguo....
les
Sance de
la
mme
esprit
du peuple franais
(260).
On
sait
Convention du 10 mai 1793 {Rimpression de Voncicn Moniteur,
3C3V
Ibidem, p. 303.
p.
les
le
mandataires corrompus contre
Tocqueville, dans ses Soucenirs, montre la rsurrection de
372
comment, de
Constituante la Convention, les spectateurs des
la
tribunes respectrent les
Cependant,
avait entrans
l'an
qui
III,
comme
le
membres des Assembles.
principe de la publicit survcut aux excs qu'il
le
:
nouveau dans
fut inscrit
il
limita
seulement
le
la
Constitution de
nombre des spectateurs
(267),
aussi la Constitution de l'an VIII pour les sances
ft
du Tribunal et du Corps lgislatif (268). Dans la suite, on a

simplement compt sur l'amnagement des locaux pour viter l'introduction de la foule. Quant la publicit elle-mme, elle a toujours t maintenue en principe, pour les sances de la Chambre
des dputs, par
forme
les
Constitutions postrieures,
qu'elle avait affecte ds 1789
duction des dbats par
la
sous
double
la
prsence du public
et
repro-
presse. Cette dernire publication avait
cependant t bien rduite et mutile par la Constitution de 1852;

elle ne pouvait alors consister (art. 42) que dans la reproduction
du procs-verbal dress l'issue de chaque sance par les soins
du Prsident du Corps lgislatif . Le snatus-consulte du 2 fvrier
1861 ordonna la publication au Moniteur olficiel des comptes
rendus in extenso des sances recueillis par la stnographie; il
tait en outre rdig, sous l'autorit du prsident et par des secrtaires-rdacteurs, un compte rendu analytique qui tait mis ia
disposition de tous les journaux. Mais ils ne pouvaient point
publier un compte rendu qui leur ft propre; ils ne pouvaient que
reproduire l'un ou l'autre des comptes rendus officiels. Ils devaient
mme les reproduire en entier, ne pouvant se contenter d'une
partie que dans les conditions dtermines par le snatus-consulte.
D'autre part, la publicit sous les deux formes a t, certaines
poques, supprime pour

Snats.
les
La Constitution de
sances des Chambres Hautes ou
l'an
VIII dcidait
1814 dclarait,
art.
Pairs sont secrtes

1852, les sances
contraire
la
32
;
les
n'taient pas publiques.
Les
du 14 janvier
Mais cela tait
gnral du gouvernement reprsentatif
des deux Chambres,
thorie
23)
enfin, d'aprs la Constitution
du Snat
l'esprit
Toutes
(art.
de mme la Charte de
sances de la Chambre des
sances du Snat ne sont pas publiques
conues
et
comme deux membres
(p. 68) l'aspect de la Chambre des dputs au

y avait cinquante ans qu'on n'avait vu un spectacle de ce genre.
Depuis la Convention, les tribunes taient muettes et le silence des tribunes tait
entr dans nos murs parlementaires.
conception en 1848. Dcrivant
cette
24 fvrier,
il
clit
Il
Art. 64
Les sances de l'un et l'autre Conseil sont publiques; les assistants
(267)
ne peuvent e.xcder en nombre la moiti des membres respectifs de chaque Con:
seil
(268) Art. 35
le
nombre des
cents.
Les sances du Tribunal et

assistants, soit aux unes,
du Corps lgislatif sont publiques;

aux autres, ne peut excder deux
celles
soit
373
gaux du Corps lgislatif. En 1830, la Charte revise (arl. 27)

porte que les sances de la Chambre des Pairs sont publiques,
comme
celles de la
Chambre des dputs
par
le
snatus-consulle
du 8 septembre 1869 (art. 4), confirm par la Constitution du

21 mai 1870, les sances du Snat du Second Empire le devinrent
galement. Pour ce dernier Corps, il s'tait mme prsent un
la publicit, sous sa forme la
phnomne assez remarquable
plus utile, avait prcd la prsence du public aux sances; le
snatus-consulte du 2 fvrier 1861 avait ordonn que les comptes
rendus des sances du Snat seraient publis, comme les comptes
rendus des sances de la Chambre des dputs et dans les mmes
formes. Aujourd'hui, la publicit proprement dite des sances est
dicte dans les mmes termes pour les deux Chambres (269); et
la publication de leurs dbats par la voie de la presse est permise
de la faon la plus large par la loi sur la libert de la presse du
Ne donnera lieu aucune action le
29 juillet 1881, art. 41
compte rendu des sances publiques des deux Chambres fait de
bonne foi dans les journaux (270).
:
Si bienfaisante qu'elle soit en principe,
cette publicit pourrait
peut se faire que certains dbats, invitables

devant une assemble, ne puissent pas sans danger, pour les intrts et la dfense mme du pays, tre largement et librement
parfois tre funeste.
divulgus;
il
11
peut se faire surtout,
lorsqu'il
de quelque
s'agit
en elle-mme, mais momentanment impopulaire, que

certains reprsentants soient intimids par la prsence du public
et n'osent appuyer ou approuver la mesure propose, si la presse
mesure,
utile
doit reproduire leurs discours;
assemble politique,
comme
il
parat donc ncessaire que toute
garantie
exceptionnelle et
lgitime,
d'carter toute publicit et de dlibrer en secret.
ait le droit
correctif indispensable
admis par toutes
franaises, sauf par celle de 1793 (271). Parfois
les
Ce
Constitutions
mme
ces sances
(269) Ci-dessus, p. 369.

(270)
On
le voit, le droit
franais sur ce point aboutit au
mme
rsultat pratique, a
mais par des procds bien

nous avons conserv l'usage des deux comptes
Il faut ajouter que
diffrents.
le compte rendu in extenso que publie
rendus officiels tablis sous le second Empire
le Journal oUiciel et le compte rendu analytique, rdig par les secrtaires-rdacteurs
sous l'autorit du Prsident, qui est toujours mis la disposition dos journaux, mais
que fort peu reproduisent. [L'article 41 de la loi sur la presse du 20 juillet 18S1
la
mme
formule que
le
droit anglais (ci-dessus, p. 369),
a pour objot de mettre les journalistes l'abri des poursuites lorsque les discours
qu'ils analysent ou reproduisent contiennent un dlit de parole ou d'criture qui
serait punissable s'il n'tait pas couvert par l'irresponsabilit parlementaire.]
Art. 46
Les sances de l'Assemble Nationale sont publiques.
Les procs-verbaux de ses sances sont imprims. La rgle de la publicit est l
(271) Art. 45
absolue et sans restriction. C'est d'ailleurs ce qu'avait demand Robespierre, sance

de la Convention du 10 mai 1703 (Bimpression de l'ancien Moniteur, t. XVI, p. 363)
Pour moi, je crois que la Constitution ne doit pas se borner ordonner que les
:
374
imposes
dans certains cas par la Constitunom de comit gnral, dans nos

premires Constitutions, terme emprunt, avec un changement de
sens, la terminologie anglaise; on a dit ensuite et l'on dit encore
que l'assemble se forme en comit secret. Sans entrer dans des
ont
secrtes
dtails
Elles ont port le
tion (272).
inutiles,
moyennant
peut dire que,
.on
relativement
aux conditions
lesquelles le comit secret peut tre dcid (quand
il
pas impos), nos diverses Constitutions se ramnent deux

systmes. Toujours elles ont exig que la demande ft introduite
n'est
par un nombre dtermin de membres (qui a vari de 5 100);

elles n'ont jamais admis que la rclamation d'un seul reprsentant sufft cet gard,
tomme

le nombre ôulu de
jadis la
d'Angleterre. Mais tantt la demande, portant
signatures, a t premptoire, le comit secret s'imposant alors

l'Assemble sans vote de sa part; tantt la demande a simplement
introduit la proposition sur laquelle doit voter l'Assemble, le
comit secret ne pouvant alors tre dcid qu' la majorit des
voix. C'est ce dernier systme, le plus sage et le plus corrdct,
que s'est range la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art, 5

Chaque Chambre peut se former en comit secret sur la demande
d'un certain nombre de ses membres fix par le rglement.
La Constitution ne dtermine mme pas directement le nombre des
signatures ncessaires pour introduire la demande; elle renvoie
sur ce point au rglement des Chambres, et c'est ce renvoi que
j'ai signal plus haut (273). En fait, le rglement du Snat exige
:
((
cinq signatures,
le
et
rglement de
exige vingt (274).
La
dsir d'assurer la
publicit,
loi
ajoute cette disposition
Chambre des dputs en
la
constitutionnelle,
toutes les
fois
marquant
qu'elle
Elle (l'Assemble)
ainsi
son
est possible,
dcide ensuite
la
sances du
interdire
Corps lgislatif et des autorits constitues seront publiques. Elle doit

aux mandataires le pouvoir d'influer, on aucune manire, sur la compo-
de l'auditoire
sition
(272)
Constitution de l'an III,
art.
333
L'un
et
l'autre
Conseils ne dlibrent
sur la guerre ni sur la paix qu'en comit gnral. Cf. Constitution de l'an VIII,
art. 50.
(273i Ci-dessus,
(274)
[On
p. 366.
discut
en
juin
1916
demande de comit
la
question
de
savoir
si
l'appel
nominal des
Chambre prcder le vote

de l'Assemble dcidant la constitution en comit secret. Une note officielle du
17 juin a dclar que l'article 54 du rglement de la Chambre ne prescrivait que
l'insertion au procs-verbal des noms des signataires de la demande. Mais l'obligation de communiquer les noms des signataires de la demande la Chambre
elle-mme existe dj lorsqu'il s'agit d'une demande de scrutin public la tribune
l'appel des noms permet de constater la prsence de ces membres la sance
(art. 76).
C'est l une garantie et un moyen de contrle de l'Assemble sur la
signataires de la
secret
devait
la
ralit et
pour
les
la
de la demande. Cette garantie n'est pas moins indispensable

en comit secret. Elle parat implique dans l'obligation d'insrer
sincrit
la constitution
noms des demandeurs au
faits
noncs en sance.]
procs-verbal,
ce
dernier ne
pouvant relater que
les
LIi
majorit absolue
mme
si
la
POL/VOia LLClbLATIF
3/5
sance doit tre reprise eu public sur
le
sujet.
[Depuis
Constitution do 1675
vote de la
le
Chambre
guerre, la
et
ijil)
avant
en comit secret. C'est qu'en
la
elet
publicit
!a
lormer
n'avait jamais us de la lacult de se
des sances est
une des garanties essentielles du rgime de libert politique et

un principe tutlaire de la responsabilit du Parlement et du
Gouvernement. L'impossibilit pour le Gouvernement de donner
en public des renseignements sur la situation militaire, et d'autre
part le dsir lgitime du Parlement d'tre inform de cette situation pour exercer son contrle, provoqurent pendant la guerre,
aot
ds
des
1915,
secrets (276).
en 1916. Mais
l'article
parat* prvoir
que des
comme
sur
discussions
Abandonne
la
ncessit
des
comits
celte poque, cette opinion s'imposa
5 de
la
constitutionnelle
loi
sances
secrtes,
sances publiques.
des incidents des
de 1875 no
en quelque sorte
Le Parlement
est
de vritables sessions secrtes (277j. Ces

sances ou sessions ont toujours t suivies du vote d'un ordre
all plus loin et a tenu
du jour en sance publique.

La dure et la rptition de ces comits secrets ont provoqu frquemment des critiques. Le travail parlementaire normal est interrompu; l'inquitude gagne et nerve l'opinion; le pays se dfie du
les minisParlement; l'autorit du Gouvernement est diminue
:
tres
Viviani et Briand,
comits secrets
et
en
1916-1917,
sont sortis
affaiblis
ont d dmissionner. Ces sances n'ont
des
mme
la confidence
pas l'avantage de maintenir un vritable secret
faite six cents personnes n'en est plus une (278). Ces inconvnients sont encore aggravs par le fait que, pour maintenir l'ga:
lit
des deux Chambres,
le
Snat ne peut manquer de demander
galement les communications secrtes faites par le Gouvernement dans l'autre Assemble (279). Le secret est un procd dont
(275)
[L'Assemble Nationale, Versailles,
tint
une sance secrte
le 22
mars
1871.]
Le Temps, 22 aot 1915.

a tenu socrles sept sances du 16 au 22 juin 1916, dix
(277) [La Chambre
sances du 28 novembre au 7 dcembre 1916, deux sances le 26 janvier 1917, une
s<ânce le 14 mars 1917, sept sances du 29 juin au 6 juillet 1917 et une sance
le 16 octobre 1917. Le Snat, plus discret, a tenu dans les mme. conditions six
sances du 3 au 9 juillet 1916, cinq sances du 19 au 23 dcembre 1916 el imf sance
(276)
le
19 juillet 1917.]
(278)
[On
sait
que
le
gouvernement allemand a pu donner l'analyse des dlibrations
secrtes de la Cliambrs du mois de juillet 1917.]

(279)
[On
pens (proposition Andr Hesse), pour viter ce dernier luconvn cnt,

commun pour les comits secrets. Ce serait l uno
la Constitution, modification repousse par la
27 juillet 1917 sur un rapport dfavorable de M. Thomson, du 14 juillet
runir les deux Assembles en

grave modification apporter
Chambre
1917.]
le
376
ne faut user qu'avec beaucoup de discrtion dans un orouver-
il
nement d'opinion.]
Lorsqu'une Chambre se forme en comit secret, ce n'est pas
seulement l'exclusion du public qui en est la consquence; la
publicit disparat sous l'autre forme. Il n'est pas dress de procsne. saurait tre publi un compte rendu des dbats.
qui, par une indiscrtion, en auraient eu connaisen donneraient la reproduction, violeraient la loi du 29 juil-
verbal, et
il
Les journaux
sance
let
et
1881
elle soustrait
seulement toute action
les
comptes rendus
des sances publiques des Chambres (280).
V
La loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875 assurait encore aux
deux Chambres, comme aussi au pouvoir excutif, une dernire
garantie, laquelle l'Assemble Nationale attachait une extrme
importance
Le sige du pouvoir excutif et des Chambres est
:
Versailles . dit l'article 9 de cette loi. Diverses considrations
avaient dict cette disposition.
La plus
forte,
celle qui
avait t
dcisive, tait fournie par l'histoire de l'Assemble Nationale elle-
mme, par
mune,
amen
et l'avait
cd.
souvenir des vnements rcents
le
guerre
la
On
c'tait la
o l'Assemble
l'avait d'ailleurs pr-
rendre impossibles pour l'avenir
si
Com-
qui avait chass le gouvernement de Paris
Versailles,
voulait
aventures et de
cette
ci\"ile
d.:-
pareilles
graves prils. Mais on cherchait aussi mettre
impression du moment en harmonie aêc des thories poli-
En donnant pour
tiques permanentes et raisonnes.
deux Chambres
rsidence aux
de mdiocre tendue,
particulirement tranquille, d'autant plus froide que la vie politique de l'ancienne monarchie l'avait remplie jadis et s'en tait
retire,
cette
ville
de Versailles,
l'Assemble Nationale prenait juste
thorie expose par Robespierre
La
le
contre-pied de cette
Constitution doit pourvoir
ce que la lgislature rside au sein d'une
immense population
et
dlibre sous les yeux de la plus grande multitude possible de
citoyens (281). Enfin, on invoquait aussi l'exemple des Etats-
Unis, o le Congrs et le prsident sigent dans la \ille de Washington (282). Ces diverses raisons au surplus furent, en 1875,
vi\ement discutes dans la presse et dans les cercles politiques,
(280)
Ci-dessus, p. 373.
[Par e^êmple, si une diffamation a t commise en sance

reproduira pourra tre poursuivi par la victime de la
secrte, le journaliste qui la
diffamation.]
(281)
l.
XVI,
(282)
Sance de
p.
-la
Convention du 10 mai 1793 (Reimpression de l'ancien Moniteur,
363).
Thomas Hudson Me
Kee,
A manual
o/ congressional praclice, p. 9-10.
377
mais non la tribune de l'Assemble. La disposition contenue dans

l'article 9 fut introduite par un amendement de M. le baron de
Ravinel, que son auteur appuya seulement de quelques observations et qui fut adopt par 332 voix contre 327 (283).
La pense qui avait dict cette dcision tait peut-tre sage,

mais la combinaison elle-mme n'tait pas viable; elle se heurtait
aux besoins de la pratique et aux traditions de l'histoire. D'une
part, les ministres, obligs de voyager sans cesse entre Versailles,
o les appelaient les sances des Chambres et la prsence du
Prsident de la Rpublique,
o continuaient rsiet Paris,
der dans leurs anciens locaux les bureaux et le personnel des
ministres,
perdaient un temps prcieux et se trouvaient aux
prises avec des difficults matrielles continuelles. D'un autre
ct,
une ncessit d'ordre plus lev imposait
le
retour Paris
des pouvoirs publics. Quelles que soient ses transformations poli-
un grand peuple conserve dans sa
tiques,
vie nationale
nombre d'lments permanents qu'a dgags son
un certain
histoire;
or,
dans notre France centralise de bonne heure, l'un de ces lments dgag par les sicles, c'est 1 rle de capitale politique
conquis par la ville de Paris. Dans la rpublique parlementaire,
Paris priv des Chambres et du Gouvernement, c'tait en quelque
sorte la Rpublique nouvelle dchue, amoindrie, ayant perdu la
force et l'clat que donnait aux gouvernements antrieurs leur
grande
vie intime avec la
Mais pour
constitutionnelle
avec
cit,
la capitale naturelle.
anomalie fcheuse, une revision

ncessaire. Ce fut l'objet de la premire
cesser cette
faire
tait
revision de nos lois constitutionnelles, qui eut lieu le 21 juin 1879.
simplement le caracdu 25 fvrier 1875 sur
Elle ne porta que sur ce seul point et enleva

tre constitutionnel l'article 9 de la loi
des pouvoirs publics.
l'organisation
modifier ce texte.
l'article
Il
est ainsi
deux Chambres
fut modifi
conu
est Paris.
par
Une
la loi
loi
pouvait,
du 22
ds lors,
juillet 1879,
dont
Le sige du pouvoir excutif et des

Mais le lgislateur de 1879 n'a point
dangers auxquels l'Assemble Nationale avait voulu

parer en imposant la rsidence Versailles. Il a pris pour les
conjurer deux prcautions principales. En premier lieu, il donne
aux Chambres contre les violences matrielles (meute ou coup
mconnu
d'Elat)
le
matrielle
du Snat
la
d'employer elles-mmes
droit
et
et
lgale.
de
la
et
L'article 5 porte, en
Chambre des dputs
directement
effet
la
force
Les prsidents
sont chargs de veiller
sret iiitrieuie et extrieure de l'Assemble qu'ils prsident.
(283)
p.
les
423.)
Sance
du
fvrier
1875
(Annales
de
l'Assemble
Nationale,
l.
XWVI,
378
cet effet, ils ont le droit de requrir la force
arme
et
toutes
concours ncessaire.
Les rquisitions peuvent tre adresses directement tous officiers, comles autorits
dont
ils
jugent
ie
mandants ou fonctionnaires, qui sont tenus d'y obtemprer immles lois. Les prsidents du
diatement sous les peines portes par
Snat
et
de
la
Chambre des dputs peuvent dlguer
leur droit de
aux questeurs ou l'un d'eux. En second lieu, le

lgislateur protge les Chambres contre la pression morale en
mme temps que contre la violence. Cette pression, en dehors de
rquisition
l'intervention des tribunes, s'est toujours manifeste par des pti-
aux Chambres, et qu'apportaient en personne les

devenus promptement lgion. On sait quel rle
ont jou pendant la Rvolution les ptitionnaires qui dfilaient la
barre. La loi de 1879 prend des prcautions cet gard dans les
tions adresses
ptitionnaires,
Toute ptition l'une ou l'autre des Chambres

prsente que par crit. Il est interdit d'
apporter en personne ou la barre.
Toute infraction l'article
prcdent, toute provocation, par des discours profrs publiquement ou par des crits ou imprims affichs ou distribus, un
rassemblement sur la voie publique ayant pour objet la discussion,
la rdaction ou. l'apport aux Chambres ou l'une d'elles de ptique la provocation ait t ou
tions, dclarations ou adresses,
non suivie d'effet,
sera punie des peines dictes par le
de l'article 5 de la loi du 7 juin 1848. Enfin, d'aprs l'article 2
de la mme loi du 22 juillet 1879, les divers locaux du Palais de
Versailles actuellement (1879) occups par le Snat et la Chambre
articles 6 et 7
ne peut tre
faite et
des dputs, conservent leur affectation . Il y a l, en cas d'extrme danger, une ressource toute prte; par une loi vote d'urgence, les Chambres pourraient de nouveau y transporter leur
sige (284).
On
peut se demander aussi
si
la
lgislation antrieure 1875
ne fournit pas une autre garantie contre

qu'elles partent, qui disperseraient les
l'effet
des violences, d'o
Chambres o
les
empche-
raient de se runir. Je fais allusion la loi des 15-23 fvrier 1872

relative
au rle ventuel des conseils gnraux dans des circonsloi, vote sur la proposition de M. de
tances exceptionnelles. Cette
Trveneuc, prvoit
le
cas o l'Assemble Nationale ou celles qui
succderont viendraient tre illgalement dissoutes ou emp-
lui
(284)
(celui
Lo but du lgislateur ne peut tre que celui-l; car, si l'un de ses locaux
Chambre des dputs) est effectivement utilis pour la tenue de l'Assem-
de la
Nationale, l'autre (celui du Snat) reste sans emploi

pourrait-on dire que, le mme article donnant au Snat le
ble
comme Haute-Cour
ses sances
il
on
lui
de
actuel.
droit,
Tout au plus
quand il sige
justice, de dsigner la Aille et le local o il tiendra

conserve toute prte cette installation Versailles, pour le cas
voudrait la choisir.
379
ches de se runir
. Elle dcide qu'alors le conseil gnral, dans

chaque dpartement, se runira immdiatement et de plein droit,
et, ds qu'il comptera la majorit de ses membres, il pourvoira
d'urgence au maintien de la tranquillit et de l'ordre lgal .
Puis chaque Conseil gnral lit deux dlgus; et ces dlgus forment une assemble provisoire aux pouvoirs trs larges, qui est
constitue ds que la moiti des dpartements franais y sont reprsents. Elle se runit dans le lieu o se seront runis les membres du gouxernement lgal et les dputs qui auraient pu se soustraire la violence. Elle est charge de prendre pour toute la
France les mesures urgentes que ncessite le maintien de l'ordre et
spcialement celles qui ont pour objet de rendre l'Assemble
Nationale la plnitude de son indpendance et l'exercice de ses
droits. Elle pourvoit provisoirement l'administration gnrale
du pays.
Elle doit se dissoudre aussitt que l'Assemble Nationale sera reconstitue par la runion de la majorit de ses membres sur un point quelconque du territoire. Si cette reconstitution
ne peut se raliser dans le mois qui suit les vnements, l'Assemble des dlgus doit dcider un appel la nation pour des
lections gnrales. Ses pouvoirs cessent le jour o la nouvelle
Assemble Nationale est constitue . Mais, provisoire et de circonstance, inspire par le souvenir des tentatives de rsistance
opposes au Coup d'Etat du 2 dcembre 1851 (285), cette loi me
parat avoir t abroge par les lois constitutionnelles de 1875.
En effet, bien que l'article V^ vise les assembles qui succderont
l'Assemble Nationale alors en fonctions, manifestement la loi se
rfre au systme d'une assemble unique. Elle ne parle jamais que
de l'Assemble nationale qui peut ou ne peut pas se runir; elle
organise des lections gnrales qui vont produire une nou\elle
assemble (286). Or, le systme de l'assemble unique a disparu
lorsqu'est entre en vigueur la Constitution de 1875, qui organise
le systme des deux Chambres; et l'on ne saurait adapter ce
dernier systme la loi de 1872. D'autre part, les pouvoirs donns
aux conseils gnraux et surtout l'assemble de leurs dlgus
sont immenses, quoique provisoires. Les lois constitutionnelles de
1875 ne les confirmant point, ils ne sauraient tre admis comme
lgaux dans le nouvel ordre constitutionnel qu'elles ont fond.
(285) Alors, en effel, les membres des conseils gnraux rcurcnl une circulaire
manant des comits de rsistance et les invitant se runir spontanment au
chef-lieu du Gpartenionl. Je connais le fait par mes souvenirs de famille
[Simon, La
(286) Voyez les passages en italiques ci-dessus reproduits, p. 378-379.
loi
Trvcneuc
et
ses prcdents,
thse.
1911.]
380
DROITS ET GARANTIES ASSURS AUX MEMBRES DES CHAMBRES
2.
INDIVIDUELLEMENT CONSIDRS
Ces droits se rattachent
deux chefs
immunits parle-
1 les
mentaires; 2 l'indemnit parlementaire.
Les immunits parlementaires, dont nous abordons

lement;
mais,
en
point
n'ont
elles
ralit,
ont
l'tude,
membres du Par-
l'apparence de vritables faveurs accordes aux

ce
caractre.
Elles
n'existent que dans l'intrt de l'Assembl elle-mme, laquelle

et dans l'intrt de la nation
que reprsente cette Assemble. Elles ont pour but d'assurer l'indpendance et le libre fonctionnement de l'Asssmble; elles sont
tablies dans l'intrt public, non dans un intrt particulier.
Au lieu d'immunit parlementaire, on dit quelquefois inviolabi-
appartiennent ceux qui en profitent,
lit
parlementaire,
membres des assembles
les
reprsentatives
un langage qu'ont mme employ

certaines Constitutions franaises (287). Mais c'est l une expression impropre et qui veille des ides exagres et fausses. On
tant dclars inviolables. C'est
pourrait en dduire que le reprsentant est en principe soustrait

l'action des lois
les
il
comme
commun est
y est pleinement soumis au contraire,
autres citoyens, sauf qu'en deux points 1 droit
modifi en sa faveur.
La premire exception,
la
du 16
bre de l'une ou de l'autre
premire immunit, est formule par

juillet 1875, art. 13
Chambre ne peut
tre
Aucun mempoursuivi ou
recherch l'occasion des opinions ou votes mis par

l'exercice de ses fonctions.
Pour comprendre
lui
dans
cette rgle,
il
faut d'abord connatre son ori-
gine historique. Elle vient d'Angleterre. L, du xiv au xvi sicle,
on avait vu un certain nombre de poursuites diriges contre
membres de
la
des propositions mises
aux droits de
toires
comme
les
Chambre des Communes; elles taient fondes sur
injurieux,
la
mme
par eux et considres comme attentaCouronne, sur des discours considrs

parfois sur des votes (288). Les Commu-
nes avaient toujours protest; en vain
le
plus souvent. Mais, aprs
art. 7
Les reprsentants de la
La Constitution de
de 1848, art. 39.
l'an III (art. 110 et suiv.) parle seulement de la garantie des membres du Corps
lgislalif. [Corel, Immunits des discours et votes, 1908; immunits au sujet des
(287)
nation
Constiliilion de 1791,
sont
inviolables
tit.
III,
ch.
i,
Constitution
sect. 5,
v. Bonnard, Revue du droit public, 1911, p. 558.]

Anson, Law and eustom, t. l\ p. 139 et suiv. [Edit. franaise,
rapports,
(288)
p. 178.]
la
Rvolution de 1688,
le Bill ol
381
righis dcida que la libert
de
la
parole, des dbats et des procdures dans le Parlement ne pourrait
ou tre mise en question

devant aucune cour ou dans aucun lieu en dehors du Parlement .
tre l'objet d'une poursuite (impeached)
immunit devint comme un axiome du gouvernement

proclame en France par les Etats gnraux le 23 juin 1789. Reproduite dans la Constitution de 1791, et
mme par la Constitution de 1793 (art. 43), elle subit de graves
atteintes pendant le gouvernement rvolutionnaire de la Convention. Inscrite nouveau dans la Constitution de l'an III (art. 110),
puis dans celle de l'an VIII (art. 60), qui lui donnait une expression particulire et trs largo et l'tendait aux Consuls et aux conseillers d'Etat, elle est reste dans notre droit commun constitutionnel, se maintenant sous les Constitutions postrieures. Cependant,
sous la Restauration, elle ne fut point inscrite dans la Charte,
mais dans la loi sur la presse de 1819; de mme la Constitution de
1852 ne la contenait point; mais elle fut inscrite dans le dcret
organique sur le Corps lgislatif du 2 fvrier 1852 (art. 9).
Sous la forme que lui donne notre loi constitutionnelle, c'est en
quelque sorte une dispense gnrale (289) de la loi pnale, pour
tous les actes que le snateur ou dput accomplit dans l'exercice
mme de ses fonctions, et qui peuvent contenir un dlit faisant
Ds
lors cette
reprsentatif. Elle fut
corps avec l'exercice de ces fonctions. Certes la Constitution

rprouve des actes de cette nature; mais elle craint que le reprsentant, soit de la part du pouvoir excutif, soit de la part des
simples particuliers, se trou\e expos des poursuites vexatoires,
raison
de Taccomplissement de ses fonctions
y aurait commis un
pendance, pour carter
qu'il
naires,
il
les
et
sous
le
prtexte
Pour garantir pleinement son
ind-
poursuites raison de dlits imagi-
a paru ncessaire de soustraire l'action de la
les dlits rels,

il
dlit.
loi
mme
qui peuvent tre contenus dans l'acte par lequel
exerce sa fonction.
Comme
il
arrive plus d'une fois, la protec-
paru efficace qu' la condition d'tre absolue. L'article 13

de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 suppose donc que l'opinion ou le vote mis par le dput ou snateur contient un dlit,
une infraction prvue et punie par la loi pnale. Ounnt aux opinions nonces dans les discours ou rapports faits l'Assemble,
ce sont les seuls actes qui rentrent dans l'exercice de ses fonctions;
cela est ais concevoir; ils peu\"cnt contenir en effet une diffamation, des injures, une excitation commettre des crimes ou dlits;
ils peuvent contenir un dlit; cela ne peut se concevoir que lorstion n'a
(ju'ils
(280i
se
rattachent des actes
Ci-decsiif;,
p.
136
ri
siiiv.
et
des manuvres extrieurs,
382
dont
sont
ils
dernier terme
le
et
la
rsultante pratique, lorsqu'ils
ont t obtenus par suite d'une corruption ou concussion punissable. Mais alors, si le vote, considr en lui-mme, chappe
toute poursuite et toute rpression, l'immunit parlementaire ne
innocenter
saurait
les
antrieurs
actes
punissables par eux-mmes, qui forment

vote est
le
dernier anneau.
compte du vote
Au
extrieurs,
chane de
d'ailleurs
faits
dont
le
point de vue pnal, on ne tient pas
voil tout.
et
faits subsistants suffisent
et
la
Si,
en en faisant abstraction, les
pour constituer
les
lments d'une infrac-
Cour de
du 24 fvrier 1893 (290).
La seconde immunit parlementaire est contenue dans l'arti Aucun memcle 14 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875
bre de l'une ou l'autre Chambre ne peut, pendant la dure de !a
session, tre poursuivi ou arrt en matire criminelle ou correc-
tion, l'infraction reste punissable. C'est ce qu'a dcid la
cassation, par arrt
tionnelle qu'avec l'autorisation de la
Chambre dont
il
fait partie,
sauf en cas de flagrant dlit (291). Ce texte soulve deux sortes

il
de questions. Les unes rentrent dans la procdure criminelle
s'agit de dterminer la nature et la porte de la suspension qui en
:
rsulte relativement l'exercice de l'action publique. Celles-l, je
renvoyant sur ce point aux traits de procdure

criminelle. Les autres appartiennent proprement au droit constiil s'agit alors de dterminer quelle est la raison d'tre de
tutionnel
ne
les tudie pas,
cette
immunit; quelle en est
quand
existe-t-elle
la
porte
quels actes couvre-t-elle
enfin quels sont les droits et les devoirs qui
en rsultent pour chaque Assemble. C'est uniquement ce dernier

point de vu que je compte
me
placer.
mme raison d'tre que

aux reprsentants l'indpendance
scurit la plus complte pour l'accomplissement de leur misIl ne faut pas que, par des poursuites vexatoires et mal fon-
Cette seconde immunit a, au fond, la

la
premire.
et la
sion.
Il
s'agit d'assurer
des, le pouvoir excutif ou les particuliers puissent arracher le
snateur ou
le
dput aux travaux parlementaires, ou le troubler,

Mais ici, comme il ne s'agit pas d'un dlit
l'inquiter, l'intimider.
faisant corps avec l'acte
mais d'un crime ou

pendant,
la
dlit
mme
par- lequel se traduit la fonction,
quelconque, qui en est parfaitement ind-
Constitution n'accorde au reprsentant aucune impu-
(290) S., 93. L 117. La disposilion conslitutionnolle qui protge les membres du
Parlement contre toute poursuite raison de leurs voles ne parait donc pas susceptible de recevoir aucune application, le vote ne constituant jamais par lui-mme
et isolment un crime ou un dlit. Elle peut simploment tre considre conimo
ayant une porte limitative du pouvoir lgislatif; elle empcherait les deux Chambr.^s
(si jamais pareille ide pouvait les sduire) de voter aucune loi incriminanl, dans tel
ou tel cas, les voles dont il s'agit.
(29)) [Cf. Constitution allemande du 11 aot 1919, art. 37.]
LE POUVOIR
pour
nit,
ment
le
L;,1SI VTIF
cas o la culpabilit
le
prolger contre
les
poursuites,
383
certaine. Elle veut seule-
ft-rait
mal londes ou intempes-
qui ne seraient inspires que par un sentiment de pers-
tives,
cution politique. Elle n'admet ces poursuites qu'autant que l'assemble les aura autorises, parce (ju'alors il y a certitude qu'elles
sont suflisamment srieuses et sincres. L'immunit dont
pendant toute
la
Ce
pas
n'est
le droit
commun
publique sa pleine
et l'action
immunit,
s'agit
pas d'une faon permanente le reprsentant

dure de son mandai; dans certains cas, et pen-
dant certaines priodes,
empire
il
mme
ne protge
reprend sur
modle de
droit anglais qui a fourni le
le
telle qu'elle se
lui tout
son
libert.
celle
prsente dans noire droit conslilulionnel.
contient bien une protection analogue, mais autrement oriente.
Il
s'est proccup de bonne heure de prolger les membres du

Parlement, pairs ou comrnoners, contre certaines poursuites et
Il
arrestations, mais le privilge de

t la
[reedom [rom
consquence, \isait principalement,
contrainte par corps.
Il
comme
qui en a
arrest,
dernier objet, la
reu d'ailleurs anciennement une
avait
extension immense, arrtant les poursuites civiles contre les
mme
bres du Pailement,
contre leurs serviteurs (292);
mem-
mainte-
nant il est rduit presque rien (293). Mais jamais il ne s'est appliqu aux arrestations ou poursuites motives par des crimes ou
dlits. Les motifs de l'arrestation doivent seulement tre alors communicjus
(292)
lary
Anson,
praclice,
la
Chambre
Law and
8*
dil.,
(294).
cufrtom,
p.
122
et
t.
I',
suiv.
p.
156 et suiv.;
Erskine May, Parliamen
franaise Delpech,
[Edit.
I,
p.
109 et
suiv.,
292.]
(293) En effet, d'aprs les lois du rgne de George III, les membres du Parlement
peuvent tre poursui\is par toutes les voies lgales, except by attachment of their
bodies. Et le Bankruplcy Act les atteint comme les autres citoyens (Erskine May,
/oc. cil., p. 142). D'autre part, la contrainte par corps ne se prsente gure aujourd'hui en droit anglais que par la voie dtourne du conlempl o[ court; or justement
les membres du Parlement peuvent tre emprisonns pour conlempl of court (.\nson,
op
cil.,
t.
I',
p.
136,
13S).
Le privilge de [recdom o{ arrest a

Erskine May, op. cil., p. 141, 147, 148
toujours t limit aux causes civiles et jamais on n'a permis qu'il entravt l'administration de la justice criminelle... La Chambre n'admet pas que mme le sanctuaire
de ses murailles protge un de ses membres contre l'action de la loi pnale. Mais
toutes les fois que les membres sont arrts -ous une inculpation pnale, les causes
pour lesquelles ils sont empchs de faire leur service au Parlement doivent tre
Jamais on n'a admis
communiques la Chambre. Cf. Anson, op. cit., p. 136
que ce privilge prolge/it los membres contre les consquences d'une treason, felony
ou breaeh o[ peace. Un incident caractristique cet gard s'est produit il y a
quelques annes. Un membre de la Chambre des Communes, >r. Lynch, dput
de Galway, a t, au mois de juin 1902, arrt et poursuivi pour haute trahison,
par suite de l'assistance effective qu'il avait donne aux Boers. Personne ne contesta
Mac Neill, la
la lgalit de celte poursuite faite au nom de la Couronne. M.
sance du II juin, soutint seulement que, dans ce cas, la p">ursuile tant intente
au nom de la Couronne et pour haute trahison, avis devait en tre donn la
barre par un ministre transmettant un message de la Couronne. Dans la sance
(294)
384
La proccupation, qui a
si
fort influ sur le droit anglais, s'est
par corps y exisretrouve dans les Chartes et
.aussi fait sentir en France, lorsque la contrainte

tait
encore en matire
civile;
elle se
dans l'Acte additionnel de 1815 (295). Mais c'est contre les poursuites pnales qu'on a^surtout cru ncessaire, chez nous, de protger les reprsentants. C'est sous cette forme que l'immunit a t
proclame ds le 26 juin 1790, par l'Assemble Constituante, qui
l'insra ensuite dans la Constitution de 1791. Depuis lors, elle a
toujours figur dans notre droit constitutionnel, passant de Cons-
en Constitution (296).
titution
La conception de
immunit parlementaire n'a cependant
cette
point t fixe du premier coup. L'Assemble Constituante, aprs
23 juin 1789, que la personne de chaque

dput tait inviolable, et qu'aucun dput ne pourrait tre recherch, poursuivi, arrt ou dtenu pour raison d'aucune propoavoir proclam,
le
opinion ou discours par
sition, avis,
lui fait
aux Etats gnraux
dcrta, les 26-27 juin 1790, que les dputs l'Assemble natio-
nale peuvent, dans les cas de flagrant dlit, tre arrts conform-
ment aux ordonnances

indiqus par
qu'on peut
mme
(except dans les cas
dcret du 23 juin 1789) recevoir des plaintes et
le
informations contre eux, mais qu'ils ne peuvent tre
faire des
dcrts par aucuns juges avant que le Corps lgislatif, sur
des informations
et
pices conviction, ait dcid qu'il y
le
vu
ait lieu
accusation . Dans ce sj'stme, assez mal conu et adapt la

procdure extraordinaire de l'ancien rgime, les premires pour
suites contlre un dput pouvaient avoir lieu librement, sans
aucune autorisation pralable; mais le dcret de prise de corps
ne pouvait tre lanc que sur une dcision de l'Assemble, que l'on
faisait vraiment juge, sur pices, de la mise en accusation ellemme. L'Assemble Constituante retoucha d'ailleurs ces rgles
pour les faire passer dans la Constitution des 3-14 septembre 1791.
Les reprsentants de la nation pourront, pour faits
Il y est dit
:
criminels,
tre
en flagrant dlit ou
saisis
eti
vertu d'un
d'arrt, mais il en sera donn avis, sans dlai, au Corps

et la poursuite ne pourra tre continue qu'aprs que
lgislatif
suivante,
Bow
de
tait
la
qu'il
communication de
Stre;t devant
avait
qui
le
Corps
y a lieu accusation. Cela tait trs

la
poursuite
comparu
fut
l'accus,
prcdents, qui remontaient cinquante ans
les
et
aura dcid
mandat
lgislatif;
par une lettre du juge

Speaker rsuma la doctrine
faite,
le
II
dclara qu'un avis de justice
suffisant.
(295)
Cliarte de
contre un
1814,
membre de
Aucune
51
Chambre durant
art.
la
contrainte par corps ne peut tre exerce

la session et dans les six semaines qui
l'auront prcde et suivie. Cf. Acte additionnel, article 15; Charte de 1830, article 43.
organique du 2 fvrier 1852. article 10.

Cependant, sous le Second Empire, elle tait inscrite seulement dans
dcret organique sur l'lection des dputs du 2 fvrier 1852, article 11.
Cf. dcret
-
((296)
loi
le
une
LE l'OLAOIH I.KGISLATIF
L'ancslation
net.
ui\eiiti\e
commun,
rgles du droit
cas de flagrant
dlit,
toujours
tait
contre
le
3S5
possible,
selon
les
reprsentant, non seulement en
mais dans tous
les
cas; c'taient
seulement
poursuites postrieures l'arrestation qui ne pouvaient conti-
les
nuer que moxennant une dcision de l'Assemble. Cela ;ivait un

double inconvnient. D'un ct, le dpute n'tait point protg
contre les premires poursuites; d'autre part, on faisait l'Assem
ble juge des charges elles-mmes.
La Constitution de 1793 tablit un nouveau systme. Elle promembres du Corps lgislatif contre les poursuites, au
tgea les
partir du moment o elles pou\ aient donner iieu un

mandat d'amener, mais rduisit le rle du Corps lgislatif accorder ou refuser l'autorisation ncessaire pour aller plus avant. Los
dputs, disait-elle, peuvent, pour fait criminel, tre saisis en
flagrant dlit; mais le mandat d'arrt ni le mandat d'amener no
peu\cnt tre dcerns contre eux qu'avec l'autorisation du Corj>s
moins
lgislatif (art. 44).
La Constitution du 5 fructidor an
III
maintint en partie cette
rglementation, en la prcisant selon son habitude et en l'adap-
manire particulire au systme des deux Chambres.
tant d'une
Elle y consacra
la
deux
articles visant, l'un le flagrant dlit,
procdure ordinaire
latif
peuvent, pour
mais
faits
Art. 112.
criminels,
lgis-
en flagrant
dlit:
tre
saisis
en est donn aAis sans dlai au Corps
il
poursuite ne pourra tre continue qu'aprs que
Cinq Cents aura propos
l'autr-e
Les membres du Corps

lgislatif,
le
et
la
Conseil des
mise en jugement, et que le Conseil

Art. 113. Hors le cas de flagrant
dlit, les membres du Corps lgislatif ne peuvent tre amens
devant les officiers de police, ni mis en tat d'arrestation, avant
que le Conseil des Cinq Cents ait propos la mise en jugement et
que le Conseil des Anciens l'ait dcrte. C'tait retomber dans
la confusion d'ides f|ui faisait le Corps lgislatif juge des charges
et lui remellait le soin de dcrter la mise en accusation; et, trs
logiquement alois, on faisait participer les deux Chambres cet
acte, comme aux autres actes du pou\oir lgislatif ^297).
La premire, la Constitution du 22 frimaire an V'III protgea
les membres de cha<iuo Ciiambre contie les poursuites elles-mmes,
la
des Anciens l'aura dcrte.
qui, ds lors, ne purent coinnu'iieei' (ju'aprs l'autorisation pra-
207)
En une
f:cation
1(
des
outre matire,
eislatif ârl.
43)
et
vrification se faisait
lorsque,
'.a
Conf?titulion de l'an
III
ordonnait de mme.
I.a
le
diverses reprises,
ils
validrent
des lections illgales
et
annulrent des
lections rgulires.
E.
II.
^ri-
jugement des lections contestes tait mmis au Corp

non point chacun des deux Conseils indpendamment. Celte
donc par une loi. Cela fut pour les Conseils uni^ sorte d'e.vcuso
pouvoirs,
?.!
386
Cliambre laquelle l'inculp appartenait. Mais la

point dcrter la mise en accusation et
apprcier les charges; elle autorisait simplement les poursuites,
ou refusait de les autoriser, selon qu'elle les trouvait srieuses
ou \e\aloires. Les membres du Conseil d'Etat recevaient une pro Les dlits pertection analogue dans le mme texte (art. 70)
sonnels, emportant peine afflictive ou inlamante, commis par un
membre, soit du Tribunat, soit du Corps lgislatif, soit du Conseil
d'Etat, sont poursuivis devant les tribunaux ordinaires aprs
qu'une dlibration du corps auquel le prvenu appartient a autolable
de
Cliauibie
la
n'avait
ris la poursuite.
Ce
de notre droit consimmunit parlementaire, ne parlait

mais seulement de la poursuite. Cela tait
texte, qui inaugurait le S3"stme dfinitif
titutionnel relativement cette
pas de l'arrestation,
trs logique,
car (sauf le cas de flagrant dlit)
simplement une consquence' normale de
la
l'arrestation
est
poursuite (298). Mais,
jusque-l, toutes les Constitutions antrieures avaient parl surtout
ou uniquement de
les
l'arrestation; c'est contre l'arrestation,
premires poursuites, qu'elle avait voulu prolger
non contre
dput.
le
Lorsqu'on inscrivit de nou\eau dans la Charte du 4 juin 1814 cette

immunit parlementaire au profit des dputs, sous l'empire de
cette tradition, on pensa qu'il tait bon de viser l'arrestation
ct de la poursuite (ce qui a\ait l'avantage de permettre de tenir
compte du flagrant dlit), sans se demander si cela formnit un
systme bien harmonique.
membre de
la
L'article 52 fut ainsi rdig
Chambre ne
Aucun
peut, pendant la dure de la session,
tre poursuivi ni arrt en matire criminelle, sauf le cas de fladlit, qu'aprs que la Chambre a permis la poursuite.
Ces termes gmins poursuivi et arrt ont t repris depuis lors,
comme une monnaie courante, par les diverses constitutions X3u
lois qui ont organis la mme immunit. C'est ainsi qu'ils figurent
dans la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 14), o ils font
un pendant harmonique aux poursuites et la dtention, dont
parle le second alina. Mais l, pas plus que dans la Charte
de 1814 (les deux textes sont presque identiques), ils n'impliquent
point qu'une autorisation spciale est ncessaire pour l'arrestation
lorsque la poursuite a t rgulirement engage (299).
grant
du Code pnal protgeait d'ailleurs les dputs contre toute arres

non autorise par le Corps lgislatif; hors les cas de flagrant dlit ou de
clameur publique.
(299) Voyez sur cette question la sance de la Chambre des dputs du 20 dcembre
[L'autorisation une fois donne vaut pour
1899 (J. oU. du 21, p. 2264 et suiv.)
toutes les juridictions dont peut ressortir l'accus; demande pour une poursuite
devant les tribunaux criminels ordinaires, elle vaut pour une juridiction militaire,
(298) L'article 121
talion
Paris. 28 dc. 1917,
18
2.
42,
note
g.
i..]
que consacre
L'iminuiiil
1875
(art.
la
loi
du 16
constilutionnelle
juillet
14) est liuiile de di\er5 cls.
Elle n'existe qu'en matire criminelle et correctionnelle
rsulte de ces termes, qui sont pris
11
387
videmment dans leur sens
que le dput ou snateur peut librement tre

temps pour une contravention de simple
police (300). Ici l'infraction, consistant en un fait matriel, sans
recherche de l'intention, ne peut gure donner lieu des poursuites mal fondes et le peu de gravit des peines encourues enlve
la poursuite et la condamnation possible toute apparence de
perscution. D'ailleurs, la solution s'impose par celte considration que, somme toute, il y a l un privilge par rapport au droit
commun et que les privilges sont d'interprtation troite.
2 L'immunit n'existe que pendant la dure des sessions, elle
cesse au contraire dans leur interxalle. Alors le reprsentant peut
tre librement poursuivi en matire criminelle ou correctiontcclmique et
troit,
en
poursuivi
tout
en
(301). Alors,
nelle
effet,
pri\ilge n'existe plus.
le
l'ouverture de
la
l'une des raisons sur lesquelles repose
La poursuite
elle
(si
se termine avant
session sui\ante) n'aura pas pour effet de mettre
reprsentant dans l'impossibilit de remplir ses fonctions parle-
le
mentaires. L'autre motif parat subsister,

les
poursuites mal fondes soient une
un moyen de
lui,
il
arme
est vrai
la crainte
que
politique dirige contre
harceler et de l'inquiter. Mais
si les pourne saurait admettre que leur

douteux et qu'elles soient dangereuses, sinon par
le trouble qu'elles peuvent causer momentan-
le
suites sont vexatoires, la Constitution
rsultat final soit
contrarit et
la
ment
celui qui en est l'objet.
Au
cours de
de celui-ci doit l'emporter; car dans
la session, la
l'intrt
public,
il
scurit
a besoin
de sa libert de vues, de toute sa tranquillit d'esprit. Les tra\aux

|iarlemenlaires
tant
interrompus,
le
droit
commun
reprend
le
dessus. La suspension de l'immunit durant rinter\alle des ses-
un hommage rendu la justice criminelle, bien moins

complet encore que celui que lui rendent les Anglais,
On fait remarquer souvent que, d'aprs un certain nombre de
nos Constitutions, cette immunit tait permanente, ne cessait
qu'avec le mandat lui-mme et n'tait jamais suspendue. On en
tire parfois cette conclusion que, par l, ces Constitutions voulaient surtout rehausser et faire clater tous les yeux la dignit
sions est
[La
(300)
celle
Constilution
immunit
responsable
(301)
i%
[Quand
les
dlits
tchcoslovaque du 29 fvrier 1920 excepte galement de

de presse que commet un reprsentant comme rdacteur
2i).]
la
poursuite est engage hors session contre un membre du Parlement,

arrt au cours de la session sans l'aulorisation de la Clianibre ?
celui-ci peul-il lrc

l.a
doctrine s'esl prononce pour l'affirnialive parfois, mais la jurisprudence parail

en sen< rnntrnir.-. T.ks. crim. 20 janvier 1012. S. 13. 1. r)Sr). noto Floux.]
lalilie
LA RPUBLIQUE FRANAISC
388
de reprsentant du peuple.
rgle,
la
Il y a l, je crois, une illusion. Celte

plupart du temps, s'explique d'une faon plus simple.
Dans
les
Constitutions de 1791, de 1793, de Tan III et de 1848,
dcoule naturellement
elle
et
logiquement de ce que
les
taient toujours \irtuellement en acti\'it
et,
par
ne connaissait pas de suspension, pas plus que

ble elle-mme.
Il
est
\rai que, dans
un
peut tre inaintenue. La Constitution de
Corps
le
lgislatif
permanent;
elle
ne
suite,
la
Assem-
membres
bles lgislatives taient alors permanentes (302); leurs
Fimmunil
vie de l'Assem-
cas, cette explication ne

l'an
\ III
lui assurait
n'a\ait pas fait
mme
(art.
33)
(|u'une session ordinaire de quatre mois. Cependant, d'aprs l'article 70, les dlits emportant peine afflicli\e ou infamante, commis
par des membres du Cor])s lgislatif, ne pou\aient tre poursui\is
de\ant les tribunaux ordinaires qu'aprs une autorisation de l'As-
semble laquelle ses membres appartenaient et cela sans aucune

distinction de temps. Mais on ne saurait prtendre que la Constitution de l'an VIII et pour but d'exalter la dignit et le prestige
des membres du Corps lgislatif. La rgle \enait seulement de ce
que l'article 70 comprenait, avec les membres du Corps lgislatif,
les membres d'autres assembles, celles-ci permanentes (Tribunal,
Snat, Conseil d'Etat), qui jouissaient d'un privilge analogue.
Si l'immunit cesse a\ec la session, elle commence avec elle,
sans tre retarde, pour un reprsentant nouxellcment lu, jusqu'
la vrification des pouvoirs accomplie. Cependant, si, lorsque
l'lection vient en discussion devant l'Assemble, celle-ci ne la
valide pas et, sans l'invalider actuellement, ajourne sa dcision
une poijue ultrieure, pour plus ample information, on peut se
demander
si
l'immunit subsiste encore. La jurisprudence parat -e
pi'ononcer pour
la
ngative (303), pour cette raison principale que
rglement interdit au dput ajourn de prendre part aucun
le
\ote et de dposer aucune proposition de loi (304); tandis que,

au dbut d'une session, tous les dputs, attendant galement la
validation de leurs pou\oirs, prennent forcment part aux \otes;
il serait impossible autrement la Chambre de dlibrer. Mais cet
argument, trs fort en apparence, ne me parat pas convaincant.
La
loi
constitutionnelle
protge indistinctement tous les dputs
pendant la session
la rlisposition du rglement que l'on in\oque
est simplement une mesure d'ordre intrieur, dont on pourrait
mme contester la lgitimit, si elle n'tait consacre par un long
usage. Admettrait-on que le dput, exclu temporairement de la
:
/302) Ci-dessus,
i303)
3.
Cass.,
p.
150 et siiiv.
10 avril
18-47,
S.,
47.
1.
305.
Tiib.
do
221.
(304^
Rglement de
la
riuimbre des dputs,
art.
6.
Tulle,
10
mars
1800.
S.,
!W
LL POUVOIR LKGISI.AJII
389
salle des sances par mesure disciplinaire ol en \eitu du rglement, n'est plus pendant ce temps couxert par l'immunit parlementaire ? Je ne le pense pas (305), et pourtant ce dput ne peut
non plus prendre part aux tra\aux de la Chambre.

la session dure juridiquement tant qu'elle n'a pas t
close. Les ajournements i>ar lesquels le Prsident de la Rpublique peut la suspendre (d'aprs l'art. '^ de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875) n'empchent point ((u'elle dure en droit
pendant ces ajouinements et. par suite, que l'immunit subsiste.
3 L'immunit cesse mme au cours de la session en cas de
l'as
Entm
flagrant dlit . Lorsque, en effet, le flagrant dlit a t constat,

possibilit
la
que
poursuites soient mal fondes
les
dc\ient presque nulle.
nelle son libre cours. L'arrestation,
en matire criminelle
et
vexatoires
est logique de rendre alors la loi crimi-
11
et
s'il
y a lieu,
correctionnelle,
et les
poursuites
peuvent procder
>aii--
qu'aucune autorisation de la Chambre soit ncessaire.

Cependant, sur ce point, la plupart des Constitutions de la
France ont admis un systme assez diffrent de celui qui est contenu dans
en
le
juillet 1875. Elles dclarent
reprsentant pourra bien tre mis
mais que,
d'arrestation,
tat
du 16
que, en cas de flagrant dlit,
mme
alors,
les
poursuites ne
pourront avoir lieu qu'avec l'autorisation de la Chambre. Ce systme, inaugur par l'Assemble Constituante (306). a pass explicitement dans les Constitutions de 1791. 1793. de l'an III, de 1848.
mme
figure
Il
titution
dans l'Acte additionnel de 1815
de l'an VIII
(art.
(art. 14): et la
Cons-
70) ne restreignait en rien la ncessit
d'obtenir l'autorisation des Assembles politic|ue5 pour poursuivre
un de leurs membres. Le systme actuel ne se retrouxe que dans

deux hartes et dans le dcret organique dvi 2 f\ rier 1852 (307).
les
<
30j
il
la
('ependanl, an mois de dcembre 1879, M. Bernard-Lavergne. dans un rapport
Chambre des
rairc cesse
M.
Euc-
dputs, a rmis l'opinion que le dput frapp d'exclusion tenipn-
immdiatement
Pierre
d'tre protg
de
(Trait
droit
par rarticlc 13 do
politique,
tectoral
et
la
loi
du
16 juillet
parlementaire,
n^
18"ri.
4S5
passage sans
examiner s'il y a lieu d'appliquer la thorie de M. BernardLavergne . Elle a pour elle les termes mmes de l'article qui protge seulement
le dput raison des opinions et votes mis dans l'exercice de ses fonctions .
Or l'exercice de ses fonctions devient impossible et interdit au dput ds qu'il
a t frapp d'inlenliclion temporaire. On pourrait cependant se demander si cet
articlf 13, si absolu, pent tre entam par uni' disposition du ri-glement. Dans tous
les cas, l'article 14 visant les dlits qui n'ont aucun rapport avec les fonctions, l'argument de texte manque alors.
rapporte
(30t;)
le
Ci-dessus, p. 3S4.
Charte de 1814 (art. i

.\ucun membre de In Chambre ne peut, pendant
dure de la session, tre poursuivi et arrt en matire criminelle, sauf le cas d<flagrant dlit, qu'aprs que la Chambre a permis la poursuit^,
Charte de 18.30.
articlr 44 identique.
Dcret du 2 fvrier 18.52. article 11
.\ucun membre du
Corps lgislatif ne peut, pendant la tlure de la session, tre poursuivi ni arrt en
matire criminelle, saul le cas de flagrant dlit, qu'aprs que le Corps lgsilatif a
1.307*
1.1
n)
autorise la poursuite.
<r
LA RPUBI.IOUE FRANAISE
390
On
ne doit donc pas s'tonner que l'on
ait
voulu rtablir sous
notre Constitution ce qu'on peut appeler, en celte matire,
commun
1894,
des Constitutions franaises.
On
Chambre des dputs, que mme
la
le
droit
a soutenu, en 1892 et en
aujourd'hui,
ie
flagrant dlit permet l'arrestation
du reprsentant; mais, une fois

opre, une autorisation est ncessaire pour que des
l'arrestation
poursuites puissent tre exerces (308).
La question
revenue deux fois devant la Chambre, raison

D'abord dans la sance du 19 juin 1903; et ie
garde des Sceaux, M. Vall, aprs avoir couvert les magistrats
qui, au cours d'une session, avaient arrt, poursuivi et condamn
un dput saisi en tat de flagrant dlit, a fait de graves conces-
mme
d'un
sions
de 1875
comme
n'y a pas,
Il
Chambre
l'affaire
demander
MM.
que
M.
les
Eh
difficults,
lorsque
la
sigera, parce que, le jour
pourra se saisir de
du prvenu; mais une
Chambre sera, non en
elle
libert
la
bien, je prends l'engagement d'avi-
Procureurs gnraux,
cette arrestation, et
pour
interprter la Cons-
prsidents de cette Assem-
pourra se prsenter lorsque
difficult
ser
les
l'arrestation,
mise en
la
suis tout dispos,
je
et lorsqu'elle
session, mais en vacances.
loin
dit,
Chambre,
aura jamais de
apprendra
elle
et
la
l'ont fait
n'y
il
sera en session
mme o
a-t-il
encourag par
je sois
titution
ble.
Personnellement,
peu que
est
fait.
qu'ils
que j'aurai
ne devront pas aller plus
m'entendre ensuite avec
Chambre. Je reconnais que la procdure de

flagrant dlit subira une certaine atteinte, mais elle est indispensable aux prrogatives des membres du Parlement. A la suite
le
Prsident de
la
de ces paroles, l'unanimit des votants, la Chambre a adopt cet

ordre du jour
La Chambre approuve les dclarations du gouvernement et passe l'ordre du jour (309). A propos d'un inci:
dent, l'affaire est revenue dans la
M.
deuxime sance du 14 noA'em-
Doumer
n'a pas manqu de rappeler

au garde des Sceaux, notre minent ami ^L Chaumi, les promesses d son prdcesseur. Il l'a fait en ces termes
Permettez
au prsident de prsenter une observation. Dans l'interpellation
bre 1905,
et
le
prsident
que vient de rappeler M.

a
dclar
modifie
et
en flagrant
que,
que,
le
dsormais,
s'il
tait
garde des Sceaux, son prdcesseur

procdure de flagrant dlit serait
la
permis
dlit, l'arrestation
l'autorit judiciaire de procder,
d'un dput,
\o[ cet ordre du jour

Sance de
Chambre
elle
ne pourrait con-
Chambre. Puis a t
La Chambre in\ite le gouvernement
tinuer les poursuites sans en rfrer
la
des dputs du 8 mai 1894 (J. off. du 9, Dh. pari,

M. Millerand, citant les paroles prononces par M. Floquef,
prsident de la Chambre, le 18 fvrier 1892.
^309) J ofi. du 20 juin 1903, Db. pari, Chambre, p. 2037 et 2038.
(308)
p.
735)
rapport
la
do
391
faire respecter en toule occasion les prrogatives parlementaires,
pour assurer l'indpendance de
institues
reprsentation natio-
la
nale et passe l'ordre du jour (310).
.\oas n'en maintenons pas moins notre interprtation. Elle est

iuridit|ucment la seulo possible.
du 16
juillet
1875,
les
En
rdigeant
de
l'article 14
la
loi
auteurs de la Constitution ont en pleine
connaissance de cause choisi entre deux systmes opposs (311), ft

le texte mme est formel, la restriction sauf en cas de flagrant
dlit est
risation
de
prcde
et
la fin de l'article, aprs la mention de l'autoCharnbre exige en principe; elle modifie tout ce qui
se rapporte non seulement l'arrestation, mais aussi
place
la
aux poursuites.
D'ailleurs, le flagrant dlit doit tre pris
fois qu'il s'agit d'une thorie exceptionnelle,
et
troit.
comprend seulement
Il
ment ou qui
les
le
ici,
comme
toutes les
dans son sens prcis
dlit qui se
commet
actuelle-
vient de se commettre, et l'on ne saurait y joindre
hypothses assimiles par
les
d'instruction criminelle (312). Mais
du Code
du flagrant dlit
articles 41, 46 et 106

si
l'existence
pour permettre de procder sans l'autorisation de la

Chambre, d'autre part elle est suffisante; et l'on ne devrait pas
dire que l'autorisation de la Chambre devient ncessaire pour
permettre de poursuivre un dput raison d'un dlit correctionnel, dont le caractre flagrant a t constat, par ce fait que !a
procdure ou\erte par la loi de 1863 pour les flagrants dlits n'a
pas t sui\ie (313). Le dlit flagrant, dment constat, conserve
ce caractre, quelle que soit la procdure qui lui soit applique.
La Chambre, qui est appele statuer sur une demande en
autorisation de poursuites contre l'un de ses membres, n'a point
pour devoir et pour mission, d'aprs tout ce qui prcde, de se
est ncessaire
Dh. pari., Chambre, p. 3238, 3239.

dans le projet de Constitution dpos par
Ils Qes snateurs et les reprsenM. Dufaure en 1873; il y tait dit, article 13
tants ne peuvent cire arrts en matire criminelle, sauf le cas de flagrant dlit,
ni poursuivis qu'aprs que la Chambre dont ils font partie a autoris la pour^310)
J.
o[[.
du
La rgle
(311)
15
novembre
Iraditionnelle
1905,
figurait
suite.
Cependant
clameur publique
(312)
l'article
.
121
du Code pnal parle des cas de flagrant dlit el de

Code pnal annot, article 123, n" 1-1. Mais le
Voj'ez Garon,
de la loi ronstilutionnelle, postrieur et antrieur celui de la loi pnale

rdige sous l'empire d'une autre constitution, me parat devoir l'emportir.
(313t L'ide cnniraire a t mise au nom du gouvernement en ^^^4, sance de la
texte
Le
8 mai, foc. cit., p. 735 (Rapport de M. ^Vlillerand
pas t immdiatement saisi, disait la lettre du procureur gnral
prs la Cour de Rennes, j'ai l'honneur de demander la Chambre de vouloir lii< n
lever l'immunit parlementaire en ce qui concerne M. le dput X... M. le Garde
des Sceaux, ajoutait le rapporteur, nous a dclar que celle solution lui paraissait
commande tant par le texte de l'arlicle 14. 1, de la loi constitutionnelle du
16 juillet 1875, que par les dispositions de la loi du 20 mai 1863 sur les flagranls

tribunal
dlits.
n'ayant
LA RPUBLIQUE FRANAISE.
302
faire juge
du
Joiid et
cent ou coupable
parat srieuse,
de rechercher
elle doit
membre accus
le
si
lecherchcr seulement
si
la
est inno-
poursuite
repose sur des charges relles. Autrement Id

le pou\oir jutliciaire. Elle s'carterait
si elle
Chambre empiterait sur
galement de son pouvoir si, de parti pris,

riser une p(>ursuite fonde au point de \ue de
elle
la
refusait d'auto-
procdure crimi-
nelle.
La Constitution
donne, d'ailleurs, une autre prrogati\e, au
lui
moyen de laquelle elle peut, au cours des sessions, faire cesser

momentanment l'effet et les consquences possibles des poursuites
ou qui ont pu s'engager sans son autorisation.
du 16 juillet 1875 se termine
La dtention ou la poursuite d'un membre de l'une ou de
Chambre est suspendue pendant la session et pour toute
qu'elle a autorises
de
L'article 14
ainsi
l'autre
sa dure,
si
la
Chambre
le
requiert. Cela s'applique sans diffi-
mais cela s'applique mme, je le

titre de peine, par jugement de
condamnation, en supposant, bien entendu, que la condamnation
ne soit pas une de celles qui entranent la dchance du reprsentant. Cette disposition corrige heui'eusemcnt tout ce que l'article 14
peut prsenter d'un peu troit relativement la porte de l'immucult la dtention prventi\e;
crois, la dtention
prononce
nit parlementaire (314).
[En outre certaines constitutions facilitent le droit de contrle

membres du Parlement en les faisant bnficier expressment
des avantages du droit au secret professionnel. Ainsi la Consti
des
tution tchco-slovaque
du 29 fvrier 1920
les dispjense
de l'obliga-
connu en tant que membres de l'Assemble, 26

Les membres des deux Chambres ont
le droit de refuser leur tmoignage au sujet de questions qui leur
ont t confies comme membres de l'Assemble Nationale, mme
tion de
tmoigner sur
les faits
dont
ont
ils
aprs avoir cess d'en faire partie. Excepts sont
d'une tentative de corruption d'un
s'agit
les
cas
oii
il
membre de rAssembl?
Nationale pour abus de son emploi. La Constitution allemande
du
11 aot 1919 interdit en outre,
ou
sition
ticle
38
comme
consquence, toute perqui-
document leur domicile. Aux termes de l'arLes membres du Reichstag et du Landtag sont autoriss
saisie de
refuser de tmoigner sur les personnes qui leur confient,
leur qualit de dput, ou auxquelles
ils
de leurs fonctions de dput, certains
mmes. De mme en ce qui concerne
(314)
[Le 7 mars 1912, la
de M. Lgitimus, condamn
session.]
Chambre dcide
^k
qu'il
en
ont confi, dans l'exercice
faits,
la
ou sur ces
saisie
faits
d'crits,
ils
eux
sont
ne sera pas procd l'arrestritinn

la dure de la prsente
deux ans de prison pendant
LE POUVOIR IJClilSIATIF
assimils
personnes
;iux
;ui\(iucll('s
393
ieconn;iil
loi
la
droil
le
de
reruser de tmoigner. ]
Les niembi'es des deux Ciiumbres jouissent ejicore d'un
moyen
lye apparent qui n'est aussi qu'un
plissement de leur mission. D'aprs

ils
du 20
prixi-
le libre jicconi-
juillet
1895
(art. 1).
ne peuvent, en principe, faire en temps de paix aucun service

],endant
militaire,
jgl nue sur
dure des sessions
la
la
laquelle
snateur
n'est
il
demande du ministre de
propre consentement,
la loi
d'assurer
la
drog
cette
Guerre, de leur
aprs dcision favorable de l'Assemble
et
(art. 2). Si pendant qu'un dput ou

temps de paix un service militaire, soit dans
appartiennent
ils
en
fait
l'intervalle des sessions des
Chambi-es, soit
mme
exceptionnelle-
ment pendant une session, l'Assemble \ationale vient tre con

voque, pour lire le Prsident de la Rpublique on pou?- proc
der
revision constitutionnelle,
la
le
ser\ice militaire est suspendu
de plein droit tant que sige l'Assemble Nationale.
temps de paix et, pour le temps de

sont soumis aux mmes obliautres citoyens. [Au dbut de la guerr*^
Ces rgles ne visent que

guerre, les
le
membres des Chambres
gations militaires que
les
de 1914-1919, cette rgle fut intgralement applique:
le
Parle-
nous l'axons \ u. avait t prorog ds le 4 aot 1914

et ne sigea que quelques jours, en dcembre 1914. Mais quand
les Chambres se runifient ( 'nouveau .pour la session ordinaire de 1915 et sigrent ensuite en permanence, chaque reprsentant a rsolu lui-mme librement le conflit entre ses obligations
ment, en
effet,
pailementaires
et
ses obligations militaires.]
II
La question de savoir
doivent ou non
tatives
si
les
membres des assembles reprsen-
i-ecevoir
une indemnit est classique en
matire de lgislation constitutionnelle. Elle ne se pose \raiment

(|u"en
ce
qm
concerne
les
reprsentants lus.
membres des Chambres Hautes
hiditaires,
En
effet,
ou pour
les
pour
les
snateurs
\iageis choisis par un chef d'Etat, leurs fonctions attaches bîr

"[ersonne sont naturellement gratuites,
ou bien
les dotations qu'ils
peu\tMit recevoir piennent un autre caractre que celui d'indem

nit et se prsentent
comme
des pensions ou fa\eurs royales.
Ramen ^ ces proportions, le droit indemnit pour

bre? dus des assembles i-eprsentatixes ne parat avoir
les
mem-
point
fait
temps anciens, soit en France, soit en Xnglelerre;

alors rsolue de part et d'autre d'aprs les mmes
difticull (hnis les

la
(pu'stion fut
Il parut juste (pie les dputs fus^ênl

indemniss rh^s
dpenses de xoyaue. sjour, logement et nnnrriliire, (|u'ils
principt^s.
frais et
394
taient obligs de faire dans l'intrt d'autrui, c'est--dire de leurs
commettants. Cela rsultait d'ailleur de
la
thorie du
mandat
civil
cette thorie
qui rglait alors les relations des uns et des autres
l'indemnit
serait
qui
charge
de
dtermina, en mme temps, la
:
mise. Le dput
tait,
au pied de
la lettre,
le
mandataire particu-
lu (315). Or, le
du groupe ou
indemniser
le mandataire de
doit
mandant
droit dcidait que le
mandat.
La consl'excution
du
faits
pour
qu'il
frais
a
tous les
paye
par ses
indemnit
recevait
une
dput
le
quence fut que
Etats
pour
nos
anciens
rgle
la
Telle
tait
commettants.
seuls
gnraux lorsqu'ils furent devenus une assemble totalement lective. Chaque bailliage payait l'indemnit de ses dputs et mme
rgulirement, dans le bailliage, chaque ordre (clerg, noblesse,
tiers Etat) supportait part celle de ses reprsentants propres. Ce
systme eut mme ce rsultat que la convocation des Etats gnraux souvent tait assez mal vue des populations, leur apparaissant sous la forme d'une charge nouvelle supporter (316). Eu
Angleterre, il en tait de mme autrefois pour les dputs la
Chambre des Communes. Chaque comt, ville ou bourg payait
une indemnit ses reprsentants. Un statut du rgne d'Henri VIII
circonscription
lier
qui
(abrog seulement sous le rgne de
l'avait
la
reine Victoria) imposait
expressment cette charge aux villes qui seraient l'avenir riges

en collges lectoraux. En 1681, le droit du dput fut encore judiciairement reconnu. Mais comme les villes et comts se plaignaient,
et que les siges la Chambre des Communes devenaient de plus
en plus recherchs, les candidats lus cessrent peu peu de faire
il est tomb compltement en dsutude pendant
valoir leur droit
:
au moins deux cents ans (317). Par suite de cette volution, les
fonctions lgislatives apparurent au xviii^ sicle comme gratuites
en Angleterre. Les thoriciens s'emparrent de ce fait et en tirrent
des consquences systmatiques. Une doctrine largement rpan-
due prsenta cette gratuit comme un principe constitutionnel,

d'un ct, elle assurait un esprit
pour deux raisons principales
qui faisaient un sacrifice
dputs,
pleinement dsintress chez les
pcuniaire pour exercer leurs fonctions; d'autre part, elle four:
nissait,
sans violer en droit
tageux d'un cens
le
d'ligibilit.
principe d'galit, l'quivalent avan-
Ce systme
a t appliqu en France
aux Chambres des dputs de 1817 1848; il fut inscrit aussi

dans la Constitution du 24 janvier 1852 (art.37),mais pour tre abroge
la mme anne par le snatus-consulte du 26 dcembre (art. 17). il
est encore suivi dans quelques pays trangers. [Mais il a t aban
(315)
(316)
(317)
Ci-dessus,
I,
p. 317.
Voyez mon Cours lmentaire d'hisloire du

An.son, Law and cu^tnm, l. I', p
113.
droil Iranais.
dit.,
p.
418.
donn
par
en
l'Angleterre
En
1919 (319).
1911
Un
par
ses
fr.)
(320).]
nouveau,
principe
tant lu a droit
de
Il
contraire,
se formule ainsi
une indemnit.
Le premier
Nation.
la
absoluracnl
Rvolution franaise.
la
en
l'Alleinagne
i)ar
une \ive campagne du parti

une nergique rsislance du parti
Chambre des Communes a dcid, le 10 aot 1911

membres une indemnit annuelle de 40('
unioniste, la
(10,000
et
(318)
aprs
Angleterre,
ladical et du parti ouvrier et
d'allouer
395
proclame
Le reprsen-
Celte indemnit est
la
charge
dmo-
ternie se justifie par le principe
cratique, d'aprs lequel les fonctions publiques doivent tre accessibles tous, sans distinction de fortune.
Ce ne
de temps pour celui qui
remplit
la
et
n'tait
indemnit assure
des
pleine libert
mme
l'empche par cela
d'exercer une profession lucrati\'e,

la
serait plus ([u'nne
publique, qui entrane une di>ense notable
fiction, si toute fonction
pas rmunre. Cette
collges
qui
lectoraux,
peuvent ainsi efficacement choisir un pauvre aussi bien qu'un

riche. Le second terme de la proposition rsulte de ce que le
dput n'est plus, dans le droit moderne, le reprsentant de la
mais celui de la nation entire (321)

une
dpense nationale. Cette indemnit a
son indemnit est donc
Constitution
dans
la
de l'an III (art. 68) et dans
mme t inscrite
celle de 1848 (art. 38). La Constitution de 1848 ajoutait la dfense
pour le reprsentant de noncer son indemnit (322); elle voulait
circonscription qui
l'a
lu,
que par de semblables renonciations
viter
Ds
(318)
l'indemnit
s'introduist des dis-
plusieurs rsolutions avaient t votes en ce sens. [La question rie

l'occasion d'une
a t vivement agite en Angleterre,
1007
parlementaire
:'i
Walter Osborne
Trade Union laquelle
affaire Osborne.
contre la
il
un employ de chemins de fer qui avait plaid

il est affili pour lui contester le droit de lever des
Des
paiement d:es dputs du Labour parly.
tait
ayant pour objet le

importantes se sont exprimes cette occasion en faveur do l'indemnit
parlementaire paye sur le Trsor national. V. Esmein, L'affaire Osborne et la
question de l'indemuil parlementaire en Angleterre, dans Rerue politique et parlementaire, 10 dc. 1910.
Sur l'indenniit parlementaire en Italie, voir Reue du droit
cotisations
opinions
public,
1912,
789.]
p.
tablit
une indemnit pour
les snateurs et les
sentants, en permettant au Parlement de modifier cette disposition. Sect. 48
repr-
Jusqu'
ce que le Parlement en dcide autrement, chaque snateur et chaque membre de la
Chambre des reprsentants recevra une pension {alloicanec^ de quatre cents livres
(10.000 fr.) partir du jour o il occupe son sige.
(319) Constitution du 11 aot 1919, art. 10. Le montant de l'indemnit est fi.T par
une
loi
'(
spciale.
Db., X\V, p. 1581 et suiv.

En 1915 un nouvel assaut a lc donn
par les conser\ateurs au principe de l'indemnit, sous le prtexte de la ncessit
de faire des conomies pendant la guerre (Ch. des Communes, 22 juin 101.=i, Pari.
(320)
Db.,
[Pari.
LXXir,
1053
p.
et
Times, 16 dc. 1915.

(32n Ci-dessus, I, p. 316
(322)
Art. 38
.(
ne peut renoncer.
suiv.;
et
14
juillet
1915,
Pari.
LXXII.
p.
S27;
cf.
1.;
suiv.
Chaque reprsentant du pouple
Db.,
reoit une indryunil
laquelle
il
396
liuctions choquantes et
comme
tude
que
lui-mme pt tomber en dsu-
droit
le
en Angleterre.
dans
la Constitution; maidu 30 no\embre 1875, et

le principe n'en a pas t contest cette poque (323). L'indemnit
tait d'aprs cette loi de 9,000 francs par an. Quant aux snateurs,
le projet sur l'organisation du Snat prsent par la Commission
des Trente, et mme celui prsent par la nouxelle Commission
qui l'aAait remplace, proposait, comme un point important, de
faire leurs fonctions gratuites (324). C'est, en effet, un trait qui
distingue souvent les Chambres Hautes; mais on a \u plus
haut (325) quelle en est la raison. Le Snat, tant aujourd'hui une
Aujourd'hui ce droit n'est plus

est tabli pour les dputs par
il
assemble
lecti^"e et
crit
la
reprsentati\e
loi
comme
Chambre des dpu-
la
point de vue encore, tre trait
ts, devait, ce
comme
elle.
Aussi
organique sur l'lection des snateurs du 2 aot 1875 a-t-elle

Les membres du Snat reoi\ eut la mme indemdcid, art. 26
la loi
que ceux de
nit
la
Chambre des
Les choses restrent en

23 novembre 1906
en
mensuelle
outre,
de
cet tat jusqu'en 1907.
francs
1,000
une
((326); [et
chaque
(327).]
a pris naissance (sance
elle
Mais une
loi
La
une
premire
la
faon
la
plus simple
l'indemnit avait t fix
et
il
lois
au
soit
1906),
san^
Chambre des
Elle .se justifie cependant de
plus claire.
la
ces
dputs,
elle a t d'ailleurs vole
autre discussion. Elle a t vivement reproche la

les diverses oppositions.
indemnit
de
Chambre des
du 22 no\embre
Snat (sance du 22 novembre 1906):
dputs par
du
loi
du 27 mars 1920
reprsentant,
a soulev quelques protestations, soit la
lev 15,000 francs l'indemnit parlemen-
V janvier 1907
du
taire partir
a allou
dputs.
Le
de
chiffre antrieur
longtemps, en 1875.
et
tait
peu
mme
que celui qui avait t adopt en 1849. Or, depuis

cette poque, le cot de la vie, particulirement Paris, a beau
prs
le
coup augment et l'indemnit est reste la gpme. Du moment qu'on

admet le principe de l'indemnit parlementaire, il faut que celle-ci
(3"23i
Art. 17
Les dputs reoivent une indemnit. Cette indemnit est rglide la loi du 15 mars 1849 et par la loi du 16 fvrier 1872.
par les articles 96
et 97
(324) Annales de l'Assemble nationale, t. XXXVI, Projets de loi,

Les membres du Snat ne reoivent ni traitement ni indemnit.
p, 172
te
Art.
7.
(325) Ci-dessus, p. 393.
novembre 1906
Article unique. Le deu.xime paragraphe de
organique du 30 novembre 1875 est remplac par les dispositions
suivantes
L'indemnit lgislative est fixe
15.000 francs par an partir du
1" janvier 1907. Elle est rgie par le deu.xime paragraphe de l'article 06 et par
l'article 97 de la loi du 15 mars 1849, ainsi que par les dispo=ilions de la loi du
(326^
J.
ofl.
de
l'article 17
du
24
la loi
16 fvrier 1872.
(327)
J.
o//.
du 29 mars,
p.
4989.
397
suffisante aux besoins rels (328). Peut-tre et-il t d'une

honne politique de la part de la Chambre des dputs de ne voter
l';iuLui('iil;ilion que pour la prochaine lgislature (329); quoicjue. sî
soit
de l'indemnit tait reconnue,
rinsui'fisaiice
dier
logique d'y rem-
tait
de circonstances conomiques issues de
suite
ont tripl
cot do
le
vie,
la
justifie d'ailleurs celte
des
latif
La dmocratie
(330).]
frais
modre sur ce
mme
n'a tnoti\
la
guerre
aucune critique
texte
le
!a
qui
et
nou\ellc indemnit en numrant les causes
principales
fort
il
plus tt possible. [La seconde de ces lois, survenant
le
inhrents
jjoint,
du
l'exercice
mandat
et la
lgis-
somme
franaise s'est montre,
toute,
dmocratie amricaine n'a pas eu
L'indemnit parlementaire a suivi aux Etats

Lnis une marche progressixe et formidable, bien que l aussi elle
la
rserve.
soulev des temptes dans l'opinion publi(jue et (|ue parfois
ait
mme
une
momentanment rapporte par

membres du Congrs fdral, les
l'augmentatiitn dicte ait t
loi
Pour
postrieure.
les
snateurs et les reprsentants des Etats-Unis, elle a t porte
mars 1908
7.500 dollars (39.375
appointements d'un secrtaire
les
le
plus l.OOO dollars pour
fr.).
(Clcrl;) (331).
Happod de M.
Bassinet au Snat J. o/i'. du 23 novumbre 1906, Db. pari.,

Commission) considre que celte indemnit, telle qu'elle a tt
fixe on 1848 et maintenue par les articles 26 de la loi du 2 aot 1875 et 17 de la
loi du 30 novembre de la mme anne, ne cori'espond plus aux ralits prsentes
328)
1008)
p.
Elle
'<
(la
plus en rapport, ni avec la progression constantr des loyers parisiens

exigences de la vie matrielle, ni avec le dveloppoment incessant de l'activit
parlementaire individuelle avec ses charges nouvelles,.
M. le prsident du Conseil,
et qu'elle n'est
et les
Chambre des
duimts, sance du 12 juillet 1909, J. off. du 13. Chambre, p. 2005

Sous la Rpul)liqn(' de 1848, tout le monde le sait, 25 francs par jour, c'taient les
la
'
francs
15,000
de
cette
poque.
17.500
francs.
.V
partir de
de session extraordinaire,
ilo
Pendant
le
Empire pour
pecond
En
1864, l'indemnit a t de 12,500 15,000 francs.
lKi.52
12,.j00
francs
Xoycz
1,329)
15,00(J
l'article
218
de
1866,
2,500
francs.
M.
12,500
francs
pour
francs par mois.
la
De
les
dputs,
de
1864, elle est alle jusqu'
session
1852
ordinaire,
1870,
la
et.
en tas
moyenne
Charles
Gide dans Rernr poliliijuc

L'indemnit parlementaire,
et
parlementaire.
1904: il y a
nombreuses propositions de rduction de l'indemnit
celle de M. Matre,
1910, n* .388; de M. Guesnier, 1910, n" 485; de M. Fleury-Ravarin, 1910. n 452.
Cf. Il' discours de M. Delachenal, 11 novembre 1910.]
iS-SO)
[Loi (lu 27 mars 1920, article unique
L'article 17 de la loi organique
du 30 novembre 1875, modifi par la loi du 23 novembre 19116, est complt par la
disposition suivante
Il est allou partir du 1" mars 1920, chaque snateur
et dput, une indemnit mensuelle spciale de 1,000 francs pour frais de double
rsidence, de correspondance, et autres inhrents l'exercice du mandat lgislatif. ]
i'33ri Voyez Herbert Rruce Fidler,
Con(jre$.<iional .vilary lgislation, dans la ?ôrlh
American rerieic, octobre 1908, p. 588 et suiv.
La premire loi qui fi.xe l'indemnit
es! de 1789; elle allouait aux snateurs et aux reprsentants six dollars par jour
lie
session. En 1816, un Act fut pass avec effet rtroactif au dbut de la lgislalnre qui leur accordait 1.500 dollars par an. Il souleva une tempte formidable
dans le pays; il fut rapport par le Congrs suivant et l'Act du 22 janvier I8I8
alloua huit dollars par jour et huit dollars par vingt milles pour frais de voyage.
Eli 1856, une loi, qui rtroagissait encore, fixa l'indemnit 3,000 dollars par an,
1009,
t.
II,
p.
et
suiv.;
[Sechet,
eu de
th.
les
frais
de roule subsistant: elle
fut
porte
5,000
dollars
en
1860.
En
1873.
rn
398
Nous avons vu prcdemment que
certaines fonctions publiques
rtribues sur les fonds de l'Etat sont, par exception, compatibles

avec le mandat de dput et de snateur (332). Dans ce cas, le
dput ou snateur a-t-il droit tout la fois l'indemnit parleet son traitement de fonctionnaire ou la portion qui
peut lui en rester d'aprs les rglements applicables sa fonction,
s'il se fait suppler ? La loi du 16 fvrier 1872 ne l'a pas admis.
mentaire
Elle statue en ces termes
Si le chiffre
Art. 2.
de l'indemnit
suprieur celui du traitement du fonctionnaire, ce traitement

est ordonnanc en totalit au profit du Trsor pendant la dure
Art. 3. Si le chiffre du traitement est
du mandat lgislatif.
est
suprieur celui de l'indemnit, le fonctionnaire dput ne touche,

pendant la mme priode, que la portion de son traitement exc-
dant ladite indemnit. Mais ce texte ne vise que les dputs, par
k simple raison que lorsqu'il a t dict il n'y avait qu'une
Chambre, l'Assemble Nationale. Il en est rsult que, par une
interprtation
troite
qui,
juridiquement, se concevait trs bien
jusqu' ces derniers temps, les snateurs ont, en pareil cas, cumul
indemnit parlementaire et traitement. L'article 103 de la loi de
finances du 31
mars 1903 a
les snateurs la
mme
fait
rgle
disparatre cette anomalie et soumis
que
les dputs.
SECTION
III
LES FONCTIONS DES CHAMBRES
Les deux Chambres, qui exercent conjointement le pouvoir lgislatif, ont en ralit, dans notre systme constitutionnel, des fonctions multiples et diverses. Ces fonctions se ramnent quatre
chefs
1 elles
formation des
procdent,
lois;
et c'est
leur attribution essentielle,
la
elles exercent ce qu'on appelle souvent
pouvoir de la bourse (power of the purse), non

seulement en votant les lois ncessaires pour la perception des
impts et autres revenus publics, mais encore en dterminant
l'emploi de ces revenus, contrlant et approuvant en dernier ressort
aujourd'hui
les
le
dpenses publiques; 3 elles surveillent et contrlent tous les

du pouvoir excutif, conformment aux rgles du gouver-
actes
nement parlementaire;
de
la
elles
sont
parfois
appeles,
en vertu
Constitution, dcider ou approuver un acte de gouver-
Act rleva 7,500 (dollars avec effet rtroactif jusqu'en 1871; mais cela souleva
encore nn grand mouvement d'opinion contraire et l'Act fut rapport en janvier 1874.
Un peu avant la clture du Congrs, le 4 mars 1907, un nouvel Act porta l'indem
nit 7,500 dollars partir du Congrs suivant.
(332) Ci-dessus, p. 292 et suiv.
nement (aj^probution des

par
Snat sur
le
Imits, dclaration de guerre, avis
Chambre des
dissolution de la
la
souvent encore elles sont appeles par

police
(dissolution
adiriinistrali\e
390
la
d'un
donn
dputs); plus
exercer la haute
loi
Conseil
gnral,
loi
du
10 aot 1871, art. 35) ou dcider un acte d'administration propre-
ment
La
dit.
me propose d'examiner successnement, n'empche pas que toute dcision prise par les deux
Chambres, conformment leurs pouvoirs et dans un texte identique, porte le nom de loi
c'est le nom gnrique par lequel on
dsigne toutes les dcisions j^rises par le pou\oir lgislatif; de
di\ersit de ces fonctions, c{ue je
sorte que, dans une certaine terminologie,
on
fait
rentrer tous ces
au point de \ue
quant au lond, beaucoup d'entre eux ne sont
actes dans le pou\oir lgislatif, et cela est exact
de
[orme. .Mais,
la
pas des
lois.
Tous ceux, en
rpondent pas
effet,
qui sont des acies particuliers
pas une tle gnrale, d'une dure indfinie, ne
et qui n'tablissent
dfinition exacte de la loi (333).
la
Ce ne sont
pas plus des lois vritables que les arrts de rglement, mans
de nos anciens parlements, n'taient des sentences judiciaires.
Xos
quer
lois
rORMATIOX DES LOIS
constitutionnelles,
comme on
que des dispositions
(334), n'ont
premire
LA
1.
trs
dj
l'a
fait
remar-
peu abondantes sur
et essentielle attribution. Elles se
cette
trouvent dans les arti-
du 25 fvrier 1875 et dans

du 24 fvrier 1875. Pour tout
le reste, la procdure lgislative est dtermine par les rglements
des Chambres et par les usages parlementaires (335). Je ne donnerai ici que quelques indications sommaires sur cette procdure,
en dehors des principes. noncs par les textes constitutionnels ou
cles
et
l'articlo
3 de
8 de la
la
constitutionnelle
loi
loi constitutionnelle
qui en dcoulent.
Il
ou
faut distinguer dans la formation des lois
1 la proposition
initiative: 2 la dlibration et le vote.
L'initiative des lois,
nicnt au Prsident de
(333) fi-dossus,
I.
(334) Ci-dessus,
p. 3GC.
(335)
Sur
p.
2'2,
nous le ?a\ons (336), appartient concurrenila Rpublique et aux membres des deux
135.
Ips dtails de celle
procdure, V. Eug. Pierre, Trait de droit politique,
lectoral et parlemenlnire. n* .W el
(336) Ci-dessus,
p. 148
siiiv.:
638 cl
siiiv.
400
I-A
Chambres
(337).
HPLBLIOLE FRANAISE
Les actes pur lesquels
le
Prsident de
blique exerce ce droit purtent, dans la pratique,
le
nom
la
llpu-
de fnoiets
lois; ils sont contenus dans un dcret prsidentiel, contresign

par un ou plusieurs ministres et dpos par un ministre devant l'une
des deux Chambres. Il peut tre, en principe, dpos indiiremment devant l'une ou l'autre d'entre elles. Le pioiel de loi est, en
droit, un acte prsidentiel, non l'acte du ministre qui l'a dpos.
de
il conserve sa force et sa valeur,

dpos
a cess ses fondions. Contenu
aprs que
dans un dcret prsidentiel, il ne peut tre retir que par un
nouveau dcret prsidentiel, dpos dexant la Chambre qui avait
t saisie du projet. Il en rsulte aussi cpiun ministre ne peut point
de sa propre autorit et sans la signature du Prsident de la Rpu-
Il
en rsulte que, sans
difficult,
ministre qui
le
l'a
un projet de loi (338) il pourrait seulement, s'il

Chambres, user devant elle du droit d'initiative parlementaire en son nom personnel; mais cela serait contraire aux usages du parlementarisme franais. L'application de
ces principes fait ipie. souvent, aprs un changement de ministre,
blique
est
introduire
membre de
l'une des
une srie de dcrets viennent retirer des projets de

sous
le
prsents
loi
ministre prcdent.
Quant l'initiative des membres du Parlement, le rglement de

chacune des Chambres dtermine dans quelle forme et quelles
conditions elle peut tre exerce. La ju-oposition qui en est le
rsultat porte le nom technique de proposition de loi. et \oici, en
quelques mots, et rduit'!' ses traits essentiels, la rglementation
qui s'applique aux propositions de lois
1 Toute proposition de loi doit tre prsente par crit, prc:
de d'un expos des motifs
et
formule en
articles.
On
\eut \iter
Loi conslitutionnelle du 25 fvrier 1875. article 3.

Loi conslilutionnolle du
Le Snat a, concurremment aêc la Chambre des
1875, article 8
dputs, l'initiative et la confection des lois.
(338i La question a t discule au .Snat dans la scanii' ihi 2',l jiiais 18'J5 IJ. oji.
du 30, Db. pari., p. 286. Il s'agissait d'un projet de loi portant ouverture et annulation de divers crdits. En dehors des crdits demands dans ce projet, le Prsident
du Conseil avait saisi directement, au nom du ministre de la Guerre, la Commission
du budget de la Chambre de plusieurs propositions nouvelles. Lorsque le projet,
ainsi complt et vot par la Chambre, vint devant le Snat, M. Buflet contesta
la
procdure
Il
est certain, dit-il, qu'aucun ministre n'a qualit pour saisir
directement la Chambre, et a fortiori une Commission de la Chambre, d'une deman<lo
de crdits supplmentaires sans un dcret sign par le Prsident de la Ri^publique,
et qu'en agissant ainsi, il commet un acte absolument inconstilutiornel. Un ministre
i337,)
24
fvrier
n'a
aucune
'<.
initiative
personnelle, dans les matires financires surtout.
dent du Conseil rpondit
<
Le Prsi-
Bien (ju'il soit de rgle que les crdils siipplnênta'res

procdent de l'initiative du gouvernement, la Commission du Ijudgel di- la Chainhr''
des dputs possde une certaine initiative, et, s'il lui convient, sur le \u d'une noie
prsente par un ministre, de comprendre un crdit de cette nature dans le projet
dont elle est saisie, elle on est matresse.
C'tait transformer la demande du
ministre en un amendement propos par la Commission.
:
par
des propositions
discussion,
et
celles
40J
irrflcliies, iiiipro\ ises
dans
le
seulement
contiendraient
qui
cours d'une
un
principe
vague, non ramen une application prcise.
immdiatement appele
examiner au fond une proposition de loi ainsi prsente. La
proposition est d'abord ren\oye une Commission renouvele
tous les mois, dite Commission d'initialive. qui fait un rapport
sommaire sur son utilit et son opportunit. D'aprs ce rapport,
2 L'Assemble n'est pas directement et
l'Assemble statue
sui- la
prise en considration de la proposition.
prendre en considration, tout est dit et cette

proposition ne pourra tre renouvele que dans les conditions
dtermines par le rglement. Si l'Assemble la prend en considration, elle est soumise la mme procdure que le projet
Si elle refuse de la
de
loi (339).
Cette organisation a pour but d'empcher que
le
temps dont
dispose l'Assemble ne soit perdu en dbats inutiles,

arriverait
si
irrflchies
elle tait
et
comme
mal venues.
D'ailleurs,
cette
procdure d'admissi-
peut tre vite par un vote de l'Assemble qui dclare
bilit
il
oblige de discuter au fond des propositions
proposition urgente (340) ou qui remoie
mission autre que celle d'initiative
et
la
la
proposition une com-
dj existante pour un autre
objet.
En dehors des propositions de lois

deux Chambres exercent encore
(V"s
qu'ils prsentent, les
membres
leur droit d'initiative par des
amendements, c'est--dire en proposant des modifications plus ou

moins considrables au texte des proiets de lois ou propositions
de lois dont est saisie la Chambre laquelle ils appartiennent. Le
droit d'amendement est aujourd'hui ouvert sans restriction
sauf
qu'en principe, si les amendements n'ont pas t pralablement
soumis la Commission charge d'examiner le projet ou la propo:
en considraau fond. Mais

cette formalit peut tre carte par une intervention de la Commission, demandant que l'amendement lui soit renvoy (341).
Dans la pratique, d'ailleurs, cette rgle n'est pas toujours fidlo-
sition qu'ils modifient, ils doivent tre d'abord pris
tion
par
la
Chambre avant de pouvoir
tre discuts
Sur celte procdure, A', infia, p. 402.

Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n' 881. On
abuse certainement, dans la i>raliqn?, de la dclaration d'urgence. Voyez sanc
de la Chambre des dputs du 1" juillet 1895. J. off. du 3, Db pari., p. 1930
M. liibot, prsident du Conseil.
L'urgence r-st devenue, dans nos murs
parlementaires, une sorte de politesse, qui ne se refuse gure, mais qui n'avance
pas beaucoup les choses. >
(341) Sur tous ces points. V. Eug. Pierre, Traite de droit politique, lectoral cl
parlementaire, n* 830 [et Bonfassi, Conditions mises par les rglements la proposition et au progrs des amendements, th.se 190S].
(339)
(340')
>
T.
II.
26
402
ment observe. Notre procdure parlementaire ouvre toute grande

la porte aux amendements, et c'est l incontestablement une de
ses dfectuosits; rdigs htivement par des mains peu exprimentes, ils troublent bien souvent
logique des textes lgislatifs (342).
clart,
la
l'harmonie
la
et
Il
Notre Constitution, on
bration et
du vote des
le sait,
n'a pas rgl les formes de la dli-
lois. Il faut
encore sur ce point s'adresser
aux rglements des Chambres, et les principes fondamentaux qu'ils

contiennent sont au nombre" de deux
:
Tout projet de loi, toute proposition de loi (prise en considration ou dispense de la prise en considration) doivent tre
renvoys une commission nomme par les bureaux entre lesquels
les membres de l'Assemble ont t rpartis par la voie du sort.
Chaque bureau lit un commissaire, ou un mme nombre de commissaires, aprs une discussion gnrale. La Commission tudie
le projet ou proposition, peut y proposer des amendements et
fait son rapport l'Assemble par l'organe de l'un de ses mem1
bres (343).
du
d'amendement
dans laquelle
ils
sont d'tre appuys de vingt signatures, voyez le nouvel article 86 du rglement
t;e
(342)
[Sur la limitation
droit
et
ncessit
la
Chambre, modifi le 27 mai 1920 sur le rapport prcit de M. Bartlilemy, Ch.

1920, n 493. Sur la rdaction dfectueuse des lois dans la priode contemporaine, V. Villey
Les vices de la Constitution (rauaise, p. 113 et suiv.: -- Jze
Une loi inexistante, dans Revue dr. pnbiic, 1915, p. 576.]
les. unes, spciales et temporaires, sont
(343) [Ces commissions sent de deux sortes
lues pour l'examen d'un projet ou d'une proposition dtermine; les autres, perma-
la
dp.,
nentes, auxquelles sont renvoyes toutes les affaires d'une
aux mmes
objets.
Jadis
le
mme
nature ou ayant
rgime parlementaire ne connaissait que
les
trait
premiers;
on craignait que les secondes, tudiant toutes les questions ressortant d'un mme
n'arrivent supplanter l'autorit du ministre, ruiner la sparation des
pouvoirs et rtablir le systme de confusion des pouvoirs instaur par les Comits
de la Convention. Mais le rgime des commissions spciales ralentit l'action lgis
lative, ne cre pas des comptences nouvelles et ne fait mme pas toujours appel
aux comptences acquises, gaspille les efforts et . ne coordonne pas l'action de
ministre,
commissions diffrentes saisies de projets sur des matires identiques ou voisines.

Aussi depuis quelques annes le systme des commissions permanentes tend
l'emporter et surtout pendant la guerre il est devenu le principal mo3'en de contrle
On a d'ailleurs obvi ces dangers en vitant

ou la concidence des commissions et des ministres, en limitant
la dure de leurs fonctions un an et non toute la lgislature. (V. le rapport
de M. Barthlmy au J. of(. du 25 janvier 1920). Dans sa sance du 27 janvier 1920,
la Chambre, par une rsolution modifiant l'art. 11 de son rglement, a institu dans
1 administration gnrale dpartementale et
son sein vingt grandes commissions
et
le
d'action
parlementaire.
paralllisme
communale;
5
affaires
trangres;
Alsace-Lorraine;
agriculture;
Algrie,
colonies
et
protec-
arme; 7 assurances et prvoyance sociale; 8 commerce et industrie; 9 comptes dfinitifs; 10 douanes; 11 enseignement et beauxarts; 12 finances; 13 hygine; 14 lgislation civile et criminelle; 15 marine marchande; 16 marine militaire; 17 mines et forces motrices; 18 rgions libres;
torats:
En
403
principe, les projets ou propositions de lois, avant d'tre
une Assemble, sont soumis plusieurs

ou lectures successives, termines chacune par un
dlinitivcnient adopts par
dlibrations
Le nondjre
vote.
lecture
fois
trois
d'Edouard VI
1875
traditionnel jusqu'en
Cet usage venait,
trois.
comme
en France, de
d'Angleterre, o
moins depuis le rgne

Les rglements de nos deux Chambres les
rpte
(344).
tait,
tant d'autres,
existait
au
ont rduites deux, spares par cinq jours d'intervalle. Cet cait
de
la tradition
ancienne s'explique aisment. La ncessit du con-
cours des deux Chambres est une gnianlie suffisante contre

prcipit et
que
litif
des lois
Constitution
la
doit
c'est surtout
le
\o[o
avec une Assemble unique
maintenir rigoureusement
la
rgle des
systme actuel, tout projet ou

proposition doit normalement passer par trois voles successifs,
car, lors de la premire dlibration, il y a d'abord une discussion
gnrale portant sur le principe mme de la loi, avant qu'on puisse
discuter les articles dont elle se compose. Cette discussion gnrale se termine par un premier \ote, portant sur le point de savoir
si l'Assemble entend passer la discussion des articles; si ce
trois
lectures.
D'ailleurs,
dans
le
vote est affirmatif, les articles sont alors discuts et vots en pre-
mire lecture.
La ncessit des deux dlibrations successives est carte dans

un assez grand nombre de cas par le rglement (345); la dclaration d'urgence en particulier en emporte la dispense.
La dclaration d'urgence ayant ainsi des effets importants et,
tant devenue presque de style, rarement refuse la proposition
d'un collgue, notre procdure lgislative tendait prendre une
physionomie nouvelle. Des trois lectures anciennes on tait rglementairement tomb deux; une seule lecture tendait maintenant devenir la rgle, si bien que dans une prcdente lgislature une proposition de modification du rglement de In Chambre
des dputs demandait l'tablissement de cette dernire rgle, la
Chambrf
restant toujours libre de requrir et dcider une seconde
lecture.
Mais
les
choses ont tourn autrement
et
le
30 juin 1900,
la
Chambre a modifi ainsi qu'il suit l'article 70 de son rglement

La demande ayant pour but de faire dclarer l'urgence est pr-
20 travaux publics ol moyens de communication. Ces commissions,

membres, sont lues par reprsentation proportionnelle des groupes: chaque
i;roupe dsigne un r.ombri! de membres proportionnel son effectif. Sauf opposition,
la Chambre se borne enregistrer les dsignalinos faites. Le Snat, depuis 1011,
a galement constitu des commissions permanentes. Celles-ci sont maintenant :iu
nombre de douze, do 36 membres, dsigns galement pour un an, par reprsentation
10
liavaii;
de 44
proportionnelle des groupes. V. ci-dessus,

(3441
(3451
et
suiv.
I, p. 260]
Anson, Law and custoni,A. I', p. 218. [EJit. franaise, p. 304.]
Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire,
n"
SIC
404
cde
d"Lin
expos des motifs.
proposition manant de
La demande d'urgence sur une
parlementaire est dpose par

mains du prsident qui en donne connaissance a
Sauf dans les cas o
Chambre au commencement de la sance.
l'initiative
crit entre les
la
demande
est signe
de 40 membres dont
doit tre constate par appel nominal,
le
la
prsence
la
sance
vote sur l'urgence n'a
fm de la sance, avant la fixation de l'ordre du jour.

La Chambre, consulte, dcide s'il y a lieu de donner suite la
demande d'urgence (346). La Chambre ainsi a le temps de rflchir. Dans cette mme sance du 30 juin 1909 la Chambre, modilieu qu' la
fiant l'article
26 de son rglement,
pris aussi d'autres prcau-
pour mieux assurer la maturit de ses dcisions. Il est dit

Le rapport de la Commission sur un
dans le nouveau texte
projet de loi est dpos en sance publique; il en est donn lecture
Ce projet est imprim et distribu trois
si la Chambre le dcide.
jours au moins avant sa discussion, sauf pour les rapports du
budget qui doivent tre distribus huit jours au moins avant la
discussion; en cas d'urgence dclare par la Chambre le dlai est
rduit vingt-quatre heures. (347). Le texte antrieur fixait, dnns
la procdure ordinaire, un dlai de vingt-quatre heures avant la
distribution du rapport; en cas de dclaration d'urgence, il n'en
lions
fixait
aucun;
mme
de
la
rapport pouvait alors tre distribu au
le
moment
discussion (348).
[Le 17 janvier 1917, pour hter l'laboration des lois, et viter

une des critiques diriges pendant la guerre contre le rgime
parlementaire (349), la Chambre, par une modification son rgleainsi
ment,
deux procdures trs rapides

et la discussion immdiate (350).]
institu
d'extrme urgence
la
procdure
J. o//. du 1" juillet 1909, Chaubre, p. 1717.

Ibidem, p. 1717.
Cf. Delpech, dans la Revue du droit public, 1909, p. 570.
(348) Je n'ai pas parl de l'intervenlion du Conseil d'Etat dans l'laboration des
lois. A d'autres poques, sous d'autres Constitutions, elle a t trs importante. D'aprs
certaines Constitutions (22 frimaire an VIII, 14 janvier 1852)
elle tait normale
ou mme ncessaire pour l'laboration des projets de loi ou l'e.vnmen des amendomenls proposs. Aujourd'hui elle n'est plus que facultative et assez rare on fait.
Le Gouvernement peut toujours soumettre l'examen du Conseil d'Etat un projet
de loi qu'il a prpar. Chacune des Assembles pourrait aussi lui renvoyer, pour
avoir son avis, une proposition de loi qui lui est prsente. La loi du 24 mai 1872
1 sur les
dispose, en effet, dans son art. 8
Le Conseil d'Etat donne son avis
projets d'initiative parlementaire que l'Assemble nationale juge propos de 'ni
renvoyer... Bien que ce texte ait t rdig l'poque o existait une assemble
unique, il s'applique certainement aujourd'hui l'une el l'autre des
deux
(346)
(347)
Chambres.
(349) [V. ci-dessus,
du
I,
p.
128 et
s.,
2G6 et
s.,
II,
88 et
s.,
106.]
Ch. dp., Db. pari., p. 66.

D'aprs
pour la dure de la guerre, le Gouvernement, dposant un projet
la discussion immdiate. La Chambre statue sance tenante et
demande. Apres avis du Prsiflont de la commission comptente,
(350) [V. J. off.
18,
heures auparavant par
les
soins du
Gouvernement,
la
celte rsolution,
pris?
de loi, peut demander

sans dl)ats sur cette
prvenu vingt-quatre
fixe le dlai dans
Chambre
La manire d'aprs laquelle
le
405
\ote a lieu sur une
loi
ou sur
toute autre rsolution a toujours une trs grande importance dans
une Assemble. Elle est fixe chez nous par les rglements des
deux Chambres et tait jusqu'ici sensiblement la mme de part
el d'autre, rsultant des traditions qui se sont tablies dans notre
histoire parlementaire. Le vote est, en principe, toujours public
(sauf quand il s'agit d'une lection distincte d'une votation), en
ce sens que l'on peut toujours savoir dans quel sens chaque membre a vot (351); ce principe a t proclam tout d'abord par
l'Assemble Constituante et Mirabeau lui donnait toute son approbation.
Le premier mode de
disposition du
rclam, est par assis

la
\ot,
celui
cjui
rglement ne l'exclut
et
lev;
les
et
intervient
que
membres
le
lorsqu'aucune
scrutin
n'est
pas
qui \eulent adopter
disposition propose se lvent et les autres restent alors assis
pour se le\er
si
l'on
demande
l'axis
contraire.
\'ient ensuite
scrutin qui se fait par bulletins, mais qui n'en est pas
le
moins public
dans le sens plus haut indi(iu. A cet effet, chaque membre reoit
deux bulletins de vote sur lesquels son nom est imprim (352), l'un
pour rado])tion (blanc), l'autre pour le rejet (bleu); il met dans
Turne prsente par un huissier celui des deux qui formule son
opinion. C'est l le scrutin public; mais il peut se compliquer. Il
peut devenir le scrutin public la tribune dans lequel chaque
membre, pour \oter, monte successivement la tribune pour
dposer son bulletin dans l'urne et dans une autre urne une boule
de
conti'le; et ce
mode de
votation peut se faire sur appel nominal,
chaque dput tant sutcessi\ement appel la tribune.

Dans tous ces scrutins, le rglement suppose que chaque membre dpose en personne son bulletin dans l'urne. Mais les bulletins
lequel le projet doit tre rapport. Ce dlai ne peut excder cinq jours. Si la discussion
proclame urgente, le rapport doit tre distribu et insr au Journal officiel dans
vingt-quatre heures de son dpt et le dbat est ouvert le lendemain de celte
insertion ou distriljution. Si, lors du dpt du projet, la Chambre ordonne la discussion
immdiate, collr-ci peut s'ouvrir aprs un rapport verbal de I.t commission: mme
en cas de rapport crit et imprim, le dbat peut tre ouvert deux heures aprs la
distribution ou l'affichage et au plus tard le lendemain. Dans l'une et l'autre hypothse
le dbat rsl limit entre le gouvernement, le rapporteur de la commission, un orateur
de la minorit de la commission ou, son dfaut, le premier orateur inscrit contre le
texte de la commission, et l'auteur d'un amendement. Le temps accord certains
orateurs est galement restreint. Il n'y a pas, sauf la demande du gouvernement
ou de la commission de seconde dlibration. La Chambre est consulte sur le point
de savoir si la promulgation sera proclame urgente conformment l'article 7 de
la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875.]
(351) Le rglement de la Chambre des dputs contenait un article 86 qui admettait
le scrutin secret lorsqu'il tait rclam par 50 membres. Il a t abrog, sauf pour
les lections, jiar une rsolution du ? f\rier 1885.
(352) Lorsque le rglement de la Chambre des dputs admellait le scrutin secre!,
l'article 87 remplaait dans cette hypothse les i)ulletins par les \otes.
est
les
406
RPUBLIQUE FRANAISE
l.A
nom
non point au nombre

mais l'avance dans
une bote qui en contient un assez grand nombre, une pratique a
pu s'introduire qu'on appelle le vole par procuration, bien que juridiquement la procuration soit exclue par les principes en cette
matire. Pour les lections, on a toujours tenu que le vote par
procureur n'tait possible que lorsque l'lecteur avait un droit
propre et personnel de vote, comme, par exemple, les possesseurs
de fiefs pour l'lection des reprsentants de la noblesse nos
anciens Etats gnraux. A plus forte raison, un reprsentant lu
ne peut-il exercer par procureur le mandat qui lui a t confi
pour qu'il l'exerce lui-mme, pas plus qu'il ne peut en dlguer
l'exercice
la dlgation n'est pas autre chose d'ailleurs que le
mandat de droit public, et srement ici le mandant, c'est--dire
au
de chaque dput
de deux, seulement au
lui
tant remis,
moment du
vote,
l'lecteur, doit tre
considr
comme
a3'ant choisi
exclusivement
la
personne du mandataire.
Mais ce qui se passe dans nos Assembles est un simple fait (353).
qui ne peut assister une sance ou une partie de
la sance o se fera le vote confie l'un de ses collgues, l'un de
ses amis la bote qui contient ses bulletins de vote et le prie d'en
dposer pour lui un dans l'urne. L'absence de ce mandant n'tant
point constate, le vote est par l mme valable. Cela prsente
de rels avantages certains gards, le membre n'tant point
priv de son vote par le seul fait qu'il est retenu peut-tre quelque
commission dans l'enceinte mme du palais lgislatif ou mme
au dehors par d'autres occupations (354). Cela se justifie aussi
par ce fait que les votes sont de plus en plus des votes de parti ot
que c'est un reprsentant du mme parti que lui que le membre
Un membre
(353)
Sance de
Chambre des dputs du 12 mars 1908 (J. o//. du 13, p. 568)

Chambre tel qu'il est rdig ne reconnat, en effet, dans sa
mode de scrutin; il ne reconnat que le vote personnel. Si, malgr
la
Le rglement de
qu'un seul
lettre
la
comme en marge, le vote par procuration s'est tabli, c'est qu'au fur cl
mesure que les institutions fonctionnaient, de grandes difficults matrielles se sont
rvles. Ces difficults rendent-elles possible le retour au vote personnel strict,
ce vote personnel qu3 le prsident Dupin exigeait jusqu'au point d'interdire
aux huissiers de recevoir d'un dput plus d'un bulletin ? Ce serait en tout cas
ce texte et
examiner.
(354)
M. Jourde.
qui
Sance de
sont
prsents
Chambre
la
Peut-tre
la
les
des dputs du 12 mars 1908
absents
sance...
sont-ils
rellement
<J.
du 13, p.
occups que
off.
plus
La commission du budget compte
membres, beaucoup de nos collgues
568)
ceux
trente-trois
importantes commissions.
Croyez-vous que ces collgues ne travaillent pas, qu'ils ne rendent pas de services
au pays ? Et si vous vous rendez la bibliothque, par exemple, pour travailler
une proposition de loi, votre absence n'est-elle pas des plus lgitimes ' On pourrait, cette proposition, apporter nombre d'amendements visant les avocats ou,
par exemple, les mandataires du peuple pourvus de fonctions publiques largement
rtribues.
font
partie
d'autres
absent confie
soin de disposer de son vote (355). Mais cela est
le
plein d'inconvnients d'autre part.
Il
arrive
des absents disposent de leurs bulletins

'
pour
d'instructions
407
les faire voter
dans
tel
que
les
amis politiques
sans avoir reu d'eux
ou
tel
sens
de
la
plupart de ces rectifications indi\ iduclles des votes qui se produisent

trop souvent dans une sance postrieure celle o le scrutin
s'est
sans doute elles laissent en tout cas
produit;
dcision
la
valable, grce la rgle d'aprs laquelle le rsultat d'un scrutin
proclam reste dfinitif; mais elles n'en diminuent pas moins

morale de la Chambre, faisant parfois que rtroactivement la majoiit devient une minorit. Sans doute tout cela peut
tre empch par le scrutin public la iribune; mais rarement il
est demand, soit raison du nombre de signatures que doit
runir la demande, soit parce que cette demande prend facilement
l'apparence d'un mauvais office envers les collgues.
l'autorit
II
tes
y a quelques annes plusieurs propositions ont t prsenpour carter partiellement ces pratiques la Chambre des
1908 que son auteur rsumait ainsi
dputs, l'une en
dcide que les botes contenant les bulletins au
nom
Elle
de chaque
dput leur seront remises au moment de leur rentre dans la salla

et qu'elles ne seront retires qu' la fin de chaque
sance. Nous admettons donc que le dput appel momentandes dlibrations
la salle du public par exemple, ou retenu

une commission, puisse pendant cette absence momentane confier
son bulletin de vote un de ses collgues (356). L'autre proposition, la fois plus radicale et plus restreinte, tait ainsi conue
Dans les votes de confiance et les votes ayant pour objet une
augmentation de dpenses, le scrutin la tribune est de
ment au dehors, dans
droit (357).
Il
qu'en droit
est certain
vote devrait tre strictement pei
le
sonncl. Cela n'est pas contestable et cela peut avoir une grande
non seulement pour
importance,
le
des
rsultat
scrutins,
mais
(355) Ibidem. Lorsque vous n'assistez pas la sance, pensez-vous que l'un de
vos amis politiques, de vos l'ollgues,. ne vole pas pour vous comme vous voleriez
vous-mmes
di; la Chambre des dputs du 12 mars

Pour viter toute sîrprise, il importe de dcider qu'aucune
L'auteur ajoutait
motion, due l'initiative parlementaire, ne puisse tre dpose au cours d'une
sance, sans avoir t an pralable, sur la simple rquisition de l'auteur, inscrite
(356)
Proposition de M. Bonnevay, sance
1008.
l'ordre
(357)
du jour.
12 janvier 1909
un nouvel
matire
Chambre
(J.
article
de
a
M.
de
Proposition
du
o//.
86
ainsi
vrification
voulu
p.
17
conu
le
sance de la Chambre des dputs Jn

[Le 17 juin 1910, la Chambre a adopt
Lorsque le scrutin public est demand en
la
et
suiv.).
pouvoirs,
de
viter
entendu sa dfense.]
Lssies
13,
scandale
il
lieu
d'absents
de
plein
la tribune. La
un collgue sans avoir
droit
invalidant
408
pour rgler l'activit mme et l'emploi du

temps du reprsentant. Le Anglais ont trouv un moyen 1res simple
et matriel pour empcher les absents de voter; pour donner son
suffrage, il faut passer par une des deux lobbies; un observateur
pntrant attribue en partie ce fait un rsultat signal plus haut,
savoir que les membres des Communes s'occupent trs peu des
aussi, par contri^-coup,
affaires et des- intrts particuliers (358).
Cette question
du vote personnel proccupant de plus en plus

de modification du rglement dposes
les esprits, les propositions
par plusieurs membres sont venues en discussion la Chambre

des dputs le 17 juillet 1909. Elles ont soulev une vive rsistance
de certains cts; mais on voulait faire quelque chose et dans la
sance du matin un amendement de M. Jules-Louis Breton a t
adopt la majorit de 495 voix contre 14 (359), la majorit im-
mense, formidable,
sion.
une
Il
comme on
Journal oUlciel avant
la
discus-
ble, plusieurs ont dclar
prsence.
le
Cela
rsultat des scrutins.
le
Cependant
soulev de
ne signeraient
ils
disposition,
la feuille
pouvait
elle
si
noms des dputs prsents

sance et, par suite les noms des
nombre
membres considrables de l'Assem-
que jamais
cette
prsent serait
de chaque sance serait publie au
la liste
vives rclamations, et chez des
constater
membre
de prsence sur laquelle chaque
feuille
tenu de s'inscrire, et que
de
rptera dans la suite de
le
dcidait qu'il y aurait dsormais la Cham'bre des dputs
et les
faire
un moment
quelconque de la
absents, tait
dpourvue de toute sanction rglementaire quant au vote. Mais
di\ers amendements furent produits pour lui en donner une et
renvoys la Commission. D'aprs l'un, ne devaient avoir droit
l'indemnit parlementaire que les signataires des feuilles de
prsence ; un autre portait
seront seuls reconnus \alables au
inonienl de la proclamation des scrutins les votes des dputs ayant
sign les feuilles de prsence (360) . Ces amendements ne furent
point adopts. Mais la Chamibre a vot par 441 voix contre 77 une
disposition additionnelle l'article 116 de son rglement ainsi
conue Est rput absent sans cong le dput qui pendant six
sances conscutives n'aura pas sign la feuille de prsence (361).
:
[Si
elles
appliques,
avaient t
besoin d'tre corriges par
importants,
p.
I,
71
par un
ces
La dfense, qu'on
membra accus
savoir qu'il avait procur plus
de
autre reprsentant, ne pourrait pas tre plaide

359) J.
o//.
i360)
J.
o//.
^361)
Ibidem,
du
du
p.
18 juillet
1909,
18 juillet 1909,
2167
et
2170.
dispositions
eu
auraient
\igilance et rinitiati\e des divers
pu prsenter de
partis; sinon elles auraient

(358) Lowel, op. cit., t.
d'une faon triomphante
la
Chambre,
Chambre
p.
faveurs
absent lors
de votes
lecteurs
qu'aucun
ses
excuse en Angleterre.
2145.
des dputs,
2'
et coii-
avoir t prsente ailleurs
dit
d'avoir
comme
dangers
rels
sance,
p.
2164.
409
duire aux surprises les plus graves. Les diffrents partis, repr-
Chambre des Communes, ont
sents en Angleterre la
leurs whips,
qui, lors d'une sance importante et lorsqu'un vote dcisif se pr-
pare, ont pour mission d'aller chercher dans la grande ville les
membres absents
et
de
amener
les
temps pour ôler.
velle rglementation s'tait maintenue,
il
Si la
nou-
aurait fallu trouver une
pratique analogue adapte nos murs. Mais aprs avoir obtenu
un commencement d'obissance (362), elle n'a pas tard tomber

dsutude et tre finalement abroge par une rsolution
expresse du 15 novembre 1911 (363).]
en
m
Les rgles sur
formation des
la
sauf en ce qui concerne
qu'ici,
ment fournies par
les
lois qui ont t
examines jus-
droit d'initiati\e, sont unique-
le
rglements des Chambres.
Il
en
est d'autres
qui rsultent des principes ou des textes constitutionnels, et dont
pas
l'application ne laisse
la
consquence de
la
Constitution,
lgislatif.
la
Le pou\oir
lgislatif est
Le Snat
l'initiative
8 de la
l'article
Snat
et le
art. 1.
bre des dputs,
son tour
Chambres,
Ku principe,
loi
la
que
l'a
tablie
loi
confection des lois
sauf ce qui
et
du 24
constitutionnelle
constitutionnelle du
concurremment a\cc
a,
et la
exerc par deux Assembles
, dit la loi
en rsulte les consquences suivantes
finances,
telle
en en faisant deux facteurs gaux du pouvoir
Chambre des dputs
25 fvrier 1875,
d'tre parfois assez dlicate. Elles sont
dualit des
la
la
Cham-
rpte
f\ rier 1875. Il
sei'a
dit
plus loin des lois de
peut indiffremment prendie son point de dpart
dans l'une ou l'autre Chambre par la \oie de l'initiative parlementaire

le gouvernement peut indiffremment apporter d'abord sur
le bureau de l'une ou de l'autre Assemble tout projet de loi sign
par le F^rsident de la Rpublique.
:
2 Chaciue Assemble, possdant
dans sa plnitude
le
droit de
faire les lois,
exerce sur un projet ou proposition vot par l'autre
<-'hambre
mmes
les
dont
proposition
1,302)
la
Le Temps du
[V.
La
feuille
et,
du
Rectification
de
25
et
La chute du ministre
d'abord
projet ou
saisie.
Elle
reste,
de prsence, dans
lote personnel, ibid., 18 juin 1910;
Grande Rerue,
exercerait sur un
directement
La majorit reste dans

o donc est-elle ? Les feuilles de prsonce l'ont
on n'a pas os voter pour les absenis et les absents ont presque
tous de la majorit,
(363^
qu'elle
serait
22 juillet 1909,
stupeur, le silence,
disperse; cette fois
droits
elle
cotes,
mars
ibid.,
1911,
29
p.
le
juin
247]
1911;
Le
juillet l''09
dans le Temps, 19 juillet 1!>09;
Marin, Le vole personnel, dans
Journal des Dbats. 19
Une sance
ridicule,
Louis
410
peut non seulement l'adopter
tel
quel ou
le
rejeter en bloc,
mais
aussi bien l'amender, le modifier sa fantaisie (364).

3 La loi n'existe, n'est forme que lorsqu'un texte identique a
t
successivement adopt dans
dernire condition
En
fait,
alors
principe d'une
fait natre
mme
le
loi,
que
le
deux Assembles
Cette
(365).
fait et
en droit.
deux Chambres sont d'accord sur
les dtails et
dans
la rdaction,
et l'on
projet faire la navette et passer et repasser,
Chambre
aboutir, d'une
le
vote peut souvent tre longtemps retard
par des divergences, dans

voit alors
les
les
des difficults et en
l'autre. C'est
sans
un inconvnient invitable
compens par de srieux
dans ce systme et qui d'ailleurs est

avantages (366). Il peut aussi tre largement tempr par un procd qui, pratiqu d'abord en Angleterre, s'est dvelopp surtout
dans le Congrs des Etats-Unis et que permettent toujours les rglec'est le moyen des commissions
ments de nos Chambres (367)
mixtes. Chaque Assemble peut nommer une commission et la
charger d'entrer en confrence avec une commission lue pai'
l'autre Assemble. Cela rappelle un autre procd qui a t parfois
la
propos ou appliqu pour rsoudre de semblables conflits
fusion momentane des deux Assembles en une seule. Mais la
diffrence entre les deux combinaisons est immense. Ici l'individualit et l'indpendance des deux Assembles restent intactes.
Lorsque les deux commissions dlibrant ensemble auront pu s'entendre sur un texte unique et commun, ce texte, pour devenir loi.
n'en devra pas moins tre vot conforme sparment par chacune
des deux Chambres. Il n'y a l qu'une voie de conciliation, dont la
force est toute morale, mais qui peut tre d'un effet mer\eilleux.
Ds qu'on dlibre en petit comit, entre hommes choisis, srieux
et laborieux, la voix de la raison a chance de se faire entendre.
C'est par ce procd que fut vote chez nous la loi de 1889 sur le
:
service militaire.
La
ncessit d'un texte
commun
vot par les deux
Chambres
[Le 1" mars 1912, la Chambre a repouss par 390 voix contre 98 une propoM. Aubriot tendant diminuer les attributions lgislatives du Snat
qui se montrerait de parti pris hostile aux lois sociales.]
(365) [En consquence, si le mme texte n'a pas t vot par les deux Assembles,
(364)
sition de loi de
il
n'y a pas de loi.
On
a cit l'exemple d'un texte
Chambre mais non par
promulgu
le 22 fvrier 1908,
vot
Snat (J. o[[. du 25 fvrier); un erratum au Journal

officiel du- 27 fvrier dclara que la loi du 22 fvrier, promulgue et publie
par erreur, devait tre considre comme nulle et non avenue. De mme, en des
temps plus troubls, a t promulgu, le 5 aot 1914, un texte lgislatif modifiant la
loi du 14 dcembre 1879 sur les crdits supplmentaires et extraordinaires ouvrir
pour les besoins de la dfense nationale, texte qui avait t vot par la seule Chambre
des dputs, le Snat ajânt vot un texte diffrent. V. Jze, Une loi inexistante, dans
par
la
Revue
dr. public,
1915, p.
le
576.]
(366)
Ci-dessus,
(367)
Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral
I,
p. 135.
et
parlementaire, n 067.
surgir aussi
fait
des questions de droit.
Il
411
s'agit
de savoir
si,
Chambre qui a vol la premire le projet ou Ja

l'autre Chambre peut toujours le voter efficacement
quelle que soit la
proposition,
son tour et le transformer en

presque une apparence ridicule
pas
l'galit
lation
par son vote,
loi
la
f.a
question a
Constitution ne comporte-t-elle
des deux Assembles en
tant-
que facteurs de
la lgis-
Elle est srieuse cependant et trs controverse.
Lorsqu'il s'agit d'un projet ou proposition vot par le Snat,
la
ne parat pas se prsenter aujourd'hui. Le Snat tant

soumis au systme du renouvellement partiel, est un corps perptuel (368). Il ne meurt jamais et l'expression de sa volont, une
fois mise, conserve indfiniment sa force et sa valeur. Les projets
ou propositions qu'il a xots peuvent toujours en droit (sauf application des rglements) tre ports, une poque quelconque,
devant la Chambre des dputs et convertis en lois (369).
difficult
Mais
la
Chambre des dputs
renouvelle intgralement
et
est
autrement organise. Elle se

et, chaque l'enou-
priodiquement,
Assemble meurt et il en nat une nouLes votes que l'ancienne Assemble avait seule mis
conser\ent-ils encore quelque valeur ou ne sont-ils pas morts avec
elle ? La question s'est pose de bonne heure, sous l'empire de la
Constitution de 1875, et la solution adopte en pratique, malgr
d'nergiques protestations en sens contraire, fut que toute proposition de loi mane de la Chambre des dputs et \ote par elle
devenait caduque, si elle n'axait pas t adopte par le Snat avant
la fin de la lgislature (371). Sans doute, elle pouvait tre reprise
par un membre de la nouvelle Chambre des dputs; mais il fallait
alors recommencer toute la procdure lgislative, tous les travaux
prparatoires. En vertu du principe qui soutenait cette solution, on
aurait d galement considrer comme caduc et nul le vote
mis par la Chambre des dputs sur un projet de loi
prsent par le gouvernement, lorsque le .Snat ne l'avait pas
vellement,
l'ancienne
velle (370).
galement adopt avant la fin de la lgislature. Mais nous allons

voir qu'on tait arriv sauver ce vote de la caducit.
Quel principe avait donc dict cette solution ? A n'en point

c'tait un raisonnement juridique emprunt, tort, au
droit priv. Comme il arrive trop souvent, on avait compar le
\ote de la loi un contrat entre les deux Chambres. On en concluait
douter,
(360)
Ci-dessus, p. 330.
Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire,
(370)
(368)
(371)
dans
r.-7
n"
81,
758.
Voir rexccUcnt rapport prsent sur la question par M. Jules Godin au Snat
sance du 6 novembre 189-1, o sont relovs tous les prcdents (J. o//. des
1,1
janvier 1895,
Doc.
pari.,
p.
281
et
suiv.).
LA lPLBLIOLE FRANAISE
A\2
que leurs volonts de\aient se rencontrer, comme celles de deux

contractants. Or, lorsqu'une personne propose une autre de
contracter dans de certaines conditions, si la premire meurt avant
que la seconde ait accept, l'offre qu'elle avait mise devient caduque et ne peut plus tre utilement saisie par celui qui elle tait
adresse. Voil pourquoi le \ ote mis par la Chambre des dputs
devenait cadxic lorsqu'elle mourait par le renouvellement intgral
ou par la dissolution, de mort naturelle ou de mort violente, avant
que le Snat y et joint son vote. C'est bien le raisonnement que
produisait M. Bathie au Snat dans la sance du 23 octobre 1S<S1
Il faut, pour qu'une loi soit vote et puisse tre promulgue,
quelle soit voulue simultanment par les deux Assembles. Lorsque la Chambre des dputs est soumise la rlection, il arrive
une Chambre nouAelle et. par suite, cette volont simultane fait
:
dfaut (372)
Mais si cette conception l'emporta, on y admit deux tempraments importants

1 La logique, comme je l'ai dit, aurait voulu que les projets
de lois vots par la Chambre des dputs fussent traits, ce point
de \ue, comme les propositions de lois adoptes par elle (373). On
leur appliqua un rgime diffrent. On dcida que, aprs la lgislature pendant laquelle ils avaient t adopts, lorsqu'avec une
nou\elle Chambre recommenait une lgislature nouvelle, ils pouvaient tre utilement vots par le Snat, ainsi transforms en lois
et promulgus ]ar le pouvoir excutif sans un nouveau vote de la
Chambre des dputs. Ce fut mme, chose notable, propos des
lois portant sur les impts que cette solution fut adopte. Sur
quelle raison fondait-on cette exception ? Sur une pure rgle de
:
forme,
semble-t-il
Pour soutenir
jurisprudence,
cette
(le
il
prsident du Snat) se fondait sur ce que, saisi par un dcret,
le
Snat ne pouvait pas se dessaisir lui-mme (374). Mais cela ne

parait gure probant. Sans doute le projet de loi, parce qu'il est
contenu dans un dcret, subsiste tant
un dcret contraire
au vote de
de
la
(375).
Chambre des dputs
la
caducit
pas
qu'il n'a
Mais par quelle vertu

force
et
a-t-il
valeur
retir
par
pu conserver
et le
Dira-t-on que ce vote s'y est incorpor
prserver
ne
et
fait
Eug. Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n' 80.

AI.
Caillaux soutint alors vainement celte opinion au Snat: voyez rapport
Je considre, disait-il, que le .Snat ne
de M. Godin au Snat, loc. cit., p. 282
(372)
(373)
peut plus aujourd'hui statuer sur

les savons,
dont
il
le
projet de loi portant suppression de l'impt sur
avait t saisi aprs le vote de l'ancienne
Pour qu'il en ft autrement, il faudrait admettre qu'un

Chambre des dputs peut avoir encore quelque valeur pour
(374)
Rapport de M. Jules Godin,
(375)
Ci-dessus,
p.
400.
lor.
cit..
282.
Chambre des
vote
la
dputs.
mis par l'ancienne
coufeclinn
di-
la loi.
LE POUVOIR L(.ISLATII
413
plus c(ii'un avec lui ? Cela parat bien hasardeux. Ainsi, M. Balhie,
Pourquoi,
en 1881, s'ingnia-t-il trouver une autre explication
:
pas
n"adinet-on
disait-il,
caducit
la
quand
il
s'agit
de
projets
mans du gouvernement ? C'est que le gou\ernement, qui doit

avoir la confiance des Chambres, s'il pense qu'un projet de loi
adopt par l'ancienne Chambre des dputs est contraire l'esprit
de telle sorte
la nouvelle, peut facilement le retirer du Snat
de
qu'il n'y a
pour
pas de solution de continuit. La volont
ainsi dire
la Chambre nouvelle est conlorme celle de l'ancienne,

gouvi'rnement ne nous dessaisit pas (370). La raison tait
prsume de
si
le
bonne peut-tre au point de vue simplement parlementaire; au

point de ûe juridique, elle tait bien subtile. Est-il possible, en
prsumer une volont qui ne
droit public, de
et
de prsumer un \ote
2
n'a pas t
("[ui
pas manifeste,
s'est
mis
Une seconde exception a t admise, en 1881 (sance du

Quant aux propositions d'initiatiAC de
juir le Snat
28 (ictobre).
Chambre,
fit une distinction. Celles qui axaient t

dpos (de\ant lui), il s'en dclara saisi dfinitivement; celles, au contraire, simplement transmises ou soumises l'tude d'une Commission, on les considra comme caduCela tait-il encore bien logique ? La seule raison do
ques (377)r
fond que j'entre\ois, c'est que la solution tant toute prpare au
Snat, ds que le rapport de sa Commission tait dpos, son \o\e
postrieur de\ait tre considr comme remontant rtroacti\ement
la
Snat)
(le
il
l'objet d'un i-apport
))
ce
moment, mais
Quoi
en
qu'il
cela est encore bien subtil.
soit,
telle
tait jusque-l
la
jurisprudence parte
Chambre des dputs l'avait souvent regrette, dplorecommencements et la perte de temps qui en taient la
mentaire. La
rant les
consquence,
le
travail de
dans
Sisjphe qu'on
lui faisait
accomplir
ainsi.
furent prsentes pour y remdier. Enfin,

sance du 22 juillet 1892, elle adopta la rsolution sui-
Diverses propositions
la
lui
Les propositions de loi qui auront t dfinitivement

adoptes par une lgislature, mais dont le Snat se sera considr
conune dessaisi par suite du renou\ ellement intgral ou de la disso-
vante
(376) Eiig.
Pierre, Trait de droit politique, lectoral et parlementaire, n" 80.
Rapport de M. Jules Godin, loc. cit., p. 282. Cette rgle a mme t tendue
en 1889 (sance du 18 iiovrintire^ une nouvelle catgorie de lois. Parmi les propositions d'initiative parlementaire manant de l'ancienne Chambre, a dit M. le prsident Le Royer, il y en a une qui concerne les rapports des agents de chemins de
fer avec les Compagnies. Cette proposition, bien qu'elle ne soit pas l'tat de
i377^
rapport,
port,
pourrait,
car
elle
crois,
je
adopte
assimile
lre
avec
celles
modifications
par
qui
le
sont
Snat
l'objet
la
d'un
suite
rap
d'un
la Chambre, et le Snat en osl

oppose pas, elle sera renvoye la Com
mission, i Ainsi, ajoute M. Jules Godin, on tendait une situation nouvelle la jurli
piuilenc'^ admise en 1^81.
premier
v<p|e
de nouveau
de
la
saisi.
Chambre;
Si
le
Snat
elle
ne
est
s'y
r'^tourne
414
lution, seront
de nouveau transmises au prsident du Snat par
prsident de la Chambre,
membres.
En
si
la
demande en
est faite
vertu de cette disposition, plusieurs propositions
furent transmises au Snat en 1894 (378). Mais lorsque pour
premire
ci
fois la
ie
par quarante
la
question se posa au Snat, de savoir ce que celui-
devait en faire,
M.
Buffet,
des doutes trs srieux sur
dans
la
sance du 12 juin 1894, leva
la lgalit, la conslitutionnalit
de cette
que peut-tre la
Chambre aurait pu ordonner chacune de ces transmissions, mais
qu'elle ne pouvait pas dlguer ce droit quelques-uns de ses
membres (379). J'ajouterai qu'il y a encore l une prsomption
de la demande forme par quafacilement admise, une fiction
Chambre nouvelle s'approprie et
on
dduit
que
la
membres,
rante
ritre le vote mis par l'ancienne.
procdure.
Il
se fondait sur cette ide trs juste
Snat remit l'tude, et dans son

ensemble, cette question de caducit, sur laquelle j'ai un peu longuement insist, parce qu'elle louche aux principes. Sa commission, aprs un srieux travail, fut d'avis que, jusque-l, on avait
Devant
fait
cette
le
fausse route. Elle arriva cette conclusion que les propositions
votes par une
rsistance,
la
fin
de
la
Chambre des dputs ne deviennent pas caduques

lgislature
et
par suite du renouvellement
int-
gral (380); tous les votes mis par la Chambre, en matire lgislative, conservent, comme ceux du Snat, une valeur juridique et
indfinie.
L nous
parat tre la vrit.
effet, s'adresser, pour trancher la question,

aux principes du droit priv en matire de contrat. Il faut invoquer'
les principes du droit public en matire de fonctions. Tout acte
rgulirement accompli par un fonctionnaire, par une autorit quelIl
ne faut pas, en
conque, dans l'exercice de ses fonctions, conserve sa valeur alors

mme que le fonctionnaire disparatrait, par mort ou destitution.
p. 282, note 1, M. Jules Godin en relve neuf.

Cette question ne peut pas
Db. pari, Snat, p. 522
rester incertaine. Elle n'est pas purement rglementaire. Elle a rellement une
porte constitutionnelle. La Chambre des dputs a incontestablement le droit de
nous saisir des propositions de lois qu'elle a adoptes; mais on ne saurait admettre
que ce droit, essentiellement constitutionnel, soit attribu, soit dlgu en quelque
i;378)
Dans son
rapport, loc.
du
13 juin 1894,
(379) J. o((.
cit.,
un certain nombre de membres de la Chambre des dputs ou un certain

nombre de membres du Snat.
(380) La Commission prsenta le projet de rsolution suivant, modifiant l'article 127
Les propositions de loi manes de l'initiative parlemendu rglement du Snat
taire, votes par la Chambre des dputs et transmises par le prsident de celte
Chambre au prsident du Snat, sont examines conformment aux rgles suivies
pour les projets prsents par le Gouvernement, et le Snat en demeure saisi
mme aprs le renouvellement intgral de la Chambre des dputs. Celle proposition a l adopte par le Snat le 10 dcembre 1894. Elle forme le premier paraCe texte ne parat pas viser le cas de
graphe de l'arlicle 127 du rglement.
sorte
dissolution.
Lli
avant que
l'acte
POUVOIR LGISLATIF
415
accompli ft parfait, avant (juait
intervenir
jju
dcision d'une autre autorit, ncessaire pour le rendre dfi-
la
Les deux Chambres, considres en corps, sont en ralit

premiers
fonctionnaires de l'Etat
ce sont deux autorits qui
les
exercent en commun, par l'ordre du souverain, la fonction lgis-
nitif.
La loi n'existe que lorsque les deux Chambres ont vot

mais ds que l'une d'elles a statu dfinitiveun texte conforme
ment en qualit de lgislateur, elle a, pour cet objet, puis sa
fonction, et l'acte qu'elle a accompli prend une valeur dfinitive -H
indfinie. Les comparaisons avec le concours de volonts dans les
contrats sont manifestement fausses en cette matire. En effet, ce
n'est pas le dcs seul du particulier, qui a fait une offre, qui la
fait tomber, il peut galement la retirer volont tant qu'elle n'a
pas t accepte. La Chambre qui a vot dfinitivement une proposition de loi et qui l'a transmise l'autre Assemble par les voies
rgulires, ne saurait la retirer et empcher qu'elle soit transforme en loi. Elle pourrait simplement, dans les dlais permis par
son rglement, reprendre la question et voter une proposition
lative.
contraire.
La commission du Snat, qui a propos la rsolution dans ce

domine par des considrations d'utilit pratique, plutt que par la rigoureuse logique des principes.
Aussi tenait-elle grand compte d'une objection qui a t prsente
plusieurs reprises contre ce systme. Ce systme peut a\oir, en
sens, parat avoir t surtout
effet,
consquence, qu'une proposition de
cette
Chambre des dputs, pourra
cienne
devenir
loi,
peut-tre
loi,
vote par l'an-
tre adopte par le Snat et
Chambre lui est

la Chambre
pouvait la Chambre
alors (jue la majorit de la nouvelle
maintenant hostile.
Cela
actuelle ne peut pas plus la retirer
est
certain,
que ne
le
car
prcdente. La caducit empchait ce rsultat de se produire. Mais

c'est,
pour une ventualit assez improbable, se condamner
un
bien gros mal. D'ailleurs, la commission du Snat a signal un
remde possible, qui
fut
indiqu en 1885 par M. Brisson, alors
prsident du Conseil des ministres. C'est
droit reconnu pnr la
le
Constitution au Prsident de la Rpublique de
bres une nouvelle dlibration sur une

parat fcheuse.
Il
loi
demander aux Cham-
vote par elles
et
qui lui
userait de ce droit, sur l'avis des ministres, et
fournirait ainsi la
Chambre nouvelle l'occasion de repousser la

Chambre adopte par le Snat. On rend
proposition de l'ancienne
de
la
sorte utile
une disposition constitutionnelle
qui,
sans cela,
risque fort de no jamais trouver d'application (381).
18 de
s.
Dnns la anco du 19 aoiH
son rglement par celle utile disposition
i381^ Ci-dpssirs, p. 71 et
l'ailicle
l>03.
:
la
Chambre
Aprs
le
a complt
renouvellemenl
416
la solution qu'a adopte le Snat et qui me parat tre la

nous nous cartons diamtralement de celle qui a domin
traditionnellement jusqu'ici et qui a son point de dpart dans le
droit anglais. En Angleterre, en effet, la clture de chaque session
du Parlement (qui porte le aom de prorogation) rend caducs tous
les projets de loi (bills) qui taient pendants devant l'une ou l'autre
dcj deux Assembles et n'avaient pas encore t vots par les
deux Chambres (382). Celte rgle s'explique trs aisment en
droit anglais. En droit pur, en effet, les deux Chambres ne sont
que les conseillers de la Couronne; elles ne tiennent pas de la souverainet nationale une fonction et une autorit propres. Elles ne
peuvent parler et statuer que lorsque la Couronne les rassemble et
leur donne la parole, et quand elle la leur retire par une proroga-
Par
vraie,
tion, tout ce
pendant
d'elles avait dit et dcid
que l'une
la session
disparat, lorsque la rsolution n'est pas arrive l'tat de perfec-
La mme rgle fut suivie en

permet d'en faire une loi.
France sous la Restauration et mme jusqu'en 1832, quoiqu'elle
ft chez nous moins logique. A cette poque, une rsolution de la
Chambre des dputs vint donner ses travaux lgislatifs une force
et une dure qui les faisaient dans tous les cas, survi\re la clture de chaque session et se prolonger pendant toute la lgislature.
Mais ils devenaient caducs, s'ils n'avaient pas abouti une loi
tion qui
avant
le
renouvellement intgral ou
la dissolution
de
la
Chambre
des dputs (383).

La pratique des Etats-Unis parat conforme,
et les effets de cette caducit sur la masse considrable de bills
de la Chambre, les rapports sur le fond dposs par les Commissions

aux Commissions
prcdente lgislature peuvent tre repris et renvoys
nouvelles, soit sur l'initiative des Commissions elles-mmes, soit sur l'initiative te
vingt membres.
Les demandes de renvoi sont dposes entre les mains du
intgral
de
la
prsident,
qui
Commission,
le
les
communique
renvoi
la
de droit;
est
demande mane d'une

Chambre statue par
d'un rapport manant de la
Chambre. Lorsque
dans
le
la
cas contraire, la
et lev sans dbat.

Toute Commission saisie
prcdente lgislature peut dcider qu'elle en accepte les conclusions sans amendement; elle charge alors un de ses membres d'en soutenir les conclusions devant la
Chambre... Si la Commission estime qu'il y a lieu de modifier un ou plusieurs
assis
articles, elle
soumet
la
Chambre un rapport
se limitant
aux
articles
amends.
Erskine May, Parliamentary praclice, 8' dit., p. 47

L'effet d'une prorogation est de suspendre du coup toutes les affaires jusqu' ce que le Parlement soit
convoqu de nouveau. Non seulement les sances du Parlement prennent fin, mais
toutes les procdures pendantes cette poque sont ananties, sauf les impeachmenls
intents par les Communes et les writs o/ error et les appels ports devant la
Chambre des Lords. Chaque projet de loi doit tre prsent nouveau aprs une
prorogation, comme s'il n'avait jamais t prsent quand mme la prorogation
ne durerait pas plus d'un jour. [Edit. franaise Delpech, t. I, p. 45.] [Reynaud,
De la clture de la session parlementaire et de son influence sur l'uvre lgislative,
(382)
th.
190a.]
(383)
de M.
Cours de
Godin, loc
Rossi,
.Iules
droit
rit
p.
constitutionnel,
285.
2"
dit.,
l.
IV,
p.
162,
et
le
rapport
inutiles, ([ui sont
comme
proposs pendaiil une lgislature, sont considrs
bienfaisants pai- certains auteurs (384).
UELX CILAMBRES STATUANT EN MATIKHE DE IINANCLS
Li:S
'J.
;,
il7
Le pou\oir (|u"cxeiconl
deux Chambres en matire de finances
les
ne se confond point, connue
proprement
voir lgislatif
En premier
lieu,
poser, d'tablir
impots
les
plus haut, a\ec
pas du tout certain que
n'est
il
je l'ai iudicju?
dans
deux
pou\oir royal,- qui possdait
le
moins depuis
xn^
le
poser ({u'au
XM!*".
est
Il
lui,
point
le
dans son
rai
et les
pouvoir
que Montes([ui(Mi
lgislation,
la
cl
lgislatif
au
faisait
dont
rentrer
elle
la
formait,
du citoyen de 1789, aprs a\oir dfini la

seulement et distinctement des contri-
article 6, parle
butions publiques dans son article 13
comme
le
plus important (386). Mais la Dclaralion
le
des droits de lliomme

loi
les
sicle, n'a xritablement con(|uis le droit d'im-
des deniers publics dans
suivant
sur
droits ont
pass, distincts pendant des sicles; dans l'ancienne
le
monarchie,
leve
droit d'im-
le
[mbliques
contributions
et
citoyens, soit identique celui de lgifrer. Ces

t,
pou-
le
dit (385).
elle les
considre, d'ailleurs,
obligatoires et non sinqjlement \olontaires pour les citoyens
dclare proportionnelles leurs facults (387). Enfin la Cons-
titution
de 1791, en numrant
dlguait au Coips lgislatif,

voir de faire
des
lois
et
les
pouvoirs
et
fonctions qu'elle
distinguait successivement
celui
pou-
le
d'tablir les contributions
publi-
(pies (388).
Mais
'i384)
cette distinction,
mme
alors
Bryce, American commoiuccallli,
t.
I',
qu'elle est admise,
p.
est faci-
160.
[Sur les malires qui vont suivre, on consultera avei"

profit le Manuel de science des finances du professeur Gaston Jze, et surtout du
mme auteur, le tome I du grand trait (en 12 volumes) de Science de finances, ce
tome I est intitul
le Budget, Thorie gnrale des pouvoirs financiers du gouvernement et des Chambres lgislatives en matire de dpens'^s et de recettes pul)Ii(.385)
Ci dessus,
398.
p.
ques,
'.3S6'i
1910.]
Esprit des
lois,
liv.
Pour
XI, ch.
vi.
dpenses d'admitre galement

repartir outre tous les citoyens, en raison de lours facults. De mme, quoique
t'articlo (\ r[ dit
Tous Ifs citoyens ont le droit tle concourir personnellement
ou ]i;ir leurs reprsentants la formation de la loi , l'article 14 ajimte
Tous
les citoyens ont le droit de constaker, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la
ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi,
et d'en dterminer la quotit, l'assiette, le recouvrement et la dure.
i'388i Tit. III, ch. m. sect. I. art. 1
La Constitution dlgue exclusivement nu
1" de proposer et dcrter
Corps lgislatif les pouvoirs et les fonctions ci-aprs
les lois; .2" de fixor les dpenses puldiques: 3 d'talilir les contributions publiques,
d'en dtcrminiT la nature, la (|uotit, la dure i-t le minle de perception.
i3871 Article 13
nistration
une
l'entretien de la furce piililiqiic
contribution
commune
est
il
indispensable;
imur
les
elle
doit
E. -- T.
II
:"
":
418
lement obscurcie dans
les Constitutions
modernes.
en
Si,
effet,
il
revient ncessairement au pou\oir excutif d'effectuer les dpenses
publiques
la libert
priodiquement par
tre tablis
de procder la perception des impts,
et
des points essentiels de
moderne
les
cjue ces
un
c'est
impts doivent
Assembles reprsentatives
et
ces dpenses dtermines par elles (389). Elles disposent vraiment
de
la
et
elles
fortune publique. Elles seules fixent la contribution publique
en dterminent l'emploi;
c'est
garantie de toutes
la
les
Mais ces assembles exerant en mme temps

le pouvoir lgislatif, les deux choses peuvent aisment se confondre, au moins en partie.
Parmi les actes par lesquels les assembles exercent ce pouvoir
financier, il en est un certain nombre qui ont le caractre de vritables lois, en ce qu'ils diclent l'avance des rgles gnrales,
liberts politiques.
d'une dure indfinie. Telles sont les lois qui tablissent les divers
impts, en dterminent la nature
cl les rgles;
beaucoup de
celles
qui nous rgissent encore aujourd'hui remontent la priode rvolutionnaire. Telles sont encore les lois qui tablissent
le
traitement
des divers fonctiortnaires.

de
Mais beaucoup d'autres parmi ces actes, quoique portant le nom

loi et en ayant la forme (390), ont en ralit une autre nature. Ce
sont des actes particuliers, des actes de liante administration, qu'ac-
complit le pouvoir lgislatif en vertu des attributions qui
lui
rserves en matire de finances. Telles' sont
ouvrent
un crdit
sont, en particulier,
telles
Ni
(389)
lois
et la loi
sommes
cer-
loi
du
des comptes.
l'un ni l'autre de ces principes certains n'est inscrit aujourd'hui
constitutionnelles.
sont
qui y seront consacres;
annuelle de finances ou
loi
la
lois qui
un emprunt, qui ordonnent
spcial, qui autorisent
tains travaux publics en fixant les
budget (391)
les
Le premier
dans
parfois t insr
la
dans nos
Constitution.
Ainsi
Aucun impt ne peut tre tabli ni poru,

Charte de 1814 portait, article 48
s'il n'a t consenti par les deux Chambres et sanctionn par le roi. L'acte addi Aucun impt direct ou
tionnel de 1815 tait plus explicite encore, article 35
indirect, en argent ou en nature, ne peut tre peru, aucun emprunt ne peut avoir
lieu, aucune inscription de crances au grand-livre de la dette publique ne peut
tre faite qu'en vertu d'une loi. Mais, depuis 1816, la loi de finances annuelle ce
termine par un article, qui dfend et punit la perception de toutes contributions
autres que celles qu'elle autorise. Voici cette disposition Toutes contributions directes
et indirectes autres que celles qui sont autorises par la loi de finances de l'exercice...,
quelque titre ou sous quelque dnomination qu'elles se peroivent, sont formellement
la
interdites, peine, contre les autorits qui les ordonneraient, contre les emplo}fs qui
et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, d'ctr-i
concussionnaires, sans prjudice de l'action en rptition pendant
contre tous receveurs, percepteurs ou individus qui en auraient fait
confectionneraient les rles
poursuivis
trois
la
comme
annes
perception.
article
11
Le second principe est inscrit dans la loi du 14

ne peut tre accord d crdits qu'en vertu d'une loi.
(SnO^
Ci-dessus, p. 309.
(391)
Le
titre
dcembre
complet de cette loi est

et des recettes de
gnral des dpenses
le
suivant
l'exercice...
1870,
Loi portant fixation du budgd

(suit l'anne). V. pour 1920 le
419
On
entend
min,
ordonne
comme
c'est
pai-
budget un acte qui- contient, pour un temps dter-
prvision des recettes et des dpenses de l'Etal
la
perception des unes et
la
je l'ai dit,
un acte d'administration suprieure
mme temps
en
qui traduit
l'acte
et
paiement des autres.
le
et ralise le
(392).
mieux
qui
C'est,
le
Mais
pou-
voir des Chambres en matire de finances. En effet, bien que la

plupart des impts soient tablis titre permanent par des lois
spciales, leur perception ne peut pas se faire en vertu de ces lois
seules
loi
faut qu'elle soit autorise priodiquement et par
il
du budget.
C'est
le
consen alors mme que
l'impt,
chaque
principe essentiel du vote priodique de
organiques qui
les lois
le
cons-
par les reprsentants lus de la nation.

D'autre part, celte loi de finances contient encore l'affectation,
aussi prcise que possible, des recettes aux dpenses. Elle se
distingue par deux caractres principaux
1 Elle est annuelle. Le budget est vot tous les ans pour l'anne
suivante (393). Cette rgle v ient d'Angleterre, o cependant aujourd'hui elle a t abandonne en partie, comme on le verra plus
loin. Elle s'est tablie dans ce pays aprs la Rvolution de 1688
et comme mesure politique.
Elle n'a pas en effet pour but principal une saine et bonne conomie; elle ne vise pas principalement
fairf do l'Etat un bon pre de famille, qui tous le? ans tablit
tituent ont t votes
/. o//. lu 31 juillet 1U20.
dune
Souvent
les contributions directes et assimiles font l'objet
mois de juillet, afin que les conseils gnraux puissent,

dans leur seconde session (anciennement dite d'aot), procder la rpartition qu'ils
sont chargs de faire pour certains de ces impts.
i392) Ce caractre a t mis en lumire par un incident qui s'est produit en Italie
n 1893. Dans la sance du 19 mai 1893, la Chambre des dputs italienne a rejet
le budget du ministre de la Justice prsent par le gouvernement. Cet incident
spciale, vote au
loi
semblait devoir entraner les complications les plus graves, la Constitution (art. f>6)
dfendant de reprsenter dans la mme session tout projet de loi qui aurait t
repouss. On fit alors remarquer que le texte, crit en vue du vote des lois pro-
prement
dites,
ne pouvait s'appliquer au vote du budget, qui est une mesure d admi-
nistration
(393)
[Cependant,
laquelle
le
il
n'est
pas rare que
budget ne
pas pr! au dbut de l'anne

Parlement s'est spar pour
Chambre des dputs sans que le budget de cet!'>
le
s'applique. Ainsi, au mois d'avril
il
renouvellement intgral de
la
soit
1914,
le
un des motifs qui ont inspir plusieurs propositions tendant

tablir le budget pour deux ans telles, par exemple, celle de M. Escudier, 1911,
hambre, n* 775, et celle de M. Breton qui a t repousse par la Chambre le
iiine ait t vol.
C'est
.1
l
t.
il
avril
La constitutionnalit de ces propositions est douteuse. Duguil, Trait.

Quand
budget n'est pas vot le 31 dcembre prcdant l'anne laquelle
1911.
II, p. 391.
1<-
s'applique, l Parlement vote alors 1rs douzimes provisoires, acte par lequel sont
aux ministres les crdits ncessaires aux services publics pendant un tu'
mois et est autorise pour l'anne la perception des impts directs anlclieuremenf tablis, et celle des impts indirects pour un ou plusieurs mois. V. Henry
Nzard, Les budgets provisoires, dans Rev de se. et lg. [in., 1901.]
ouverts
Iilusieurs
LA RPLBLIOUE FRANAISE
420
ses recelles et ses dpenses

la
pour ranne sui\antc. Elle
est surtout
bride avec laquelle les Assembles reprsentatives tiennent
le
pouvoir exculit leur discrtion, ou plutt la dfense efficace

qu'elles ont contre ses empitements possibles. 11 ne peut sans
ressources pcuniaires continuer son uvre un seul jour,
et,
d'an-
ne en anne, il est ainsi forc d'en \enir demander le icnouvellement aux Assembles. Sous le gouvernement parlementaire, la
menace d'un refus du budget est la sanction uatuielle et dernire
de ses rgles conventioimelles (394). [Cependant, durant la guerre,

aucun budget rgulier n'a t tabli et vot. Les Chambres ont
accord cha(|ue trimestre, en bloc, au gouvernement les crdits
demands par
chacune de ces
lui et
mme temps pour
la
mme
a t modifie la sanction
priode
lois
provisoires a autoris en
perception des impts. Ainsi
la
du pouvoir de contrle du Parlement.]
Cette rgle cependant n'est pas crite dans notre Constitution.

Elle n'a t formule, avec des attnuations, que [dans la Constitution de
1791],
dans
les
deux chartes, dans
l'acte additionnel
[et
donc certain (|uc les

dans la
Chambres pourraient actuellement voter l'impt pour plusieurs
Constitution de 1848 (395)].
11
est
annes. Elles pourraient surtout faire quelque chose de semblable
heureusement tabli en Angleterre. Le gouvernement parlementaire et la libert politique y ont pouss des racines
si profondes que le Parlement a cru pouvoir renoncer voter
ce qui a t
les recettes et toutes les dpenses. D'un ct,

beaucoup d'impts (environ les quatre cinquimes du re\enu total,
Land-tax, excise, stamp duties, etc.) sont tablis et perus en Aertu
de lois permanentes, sans que la perception en soit \ote nou\eau
tous les ans. D'autre part, toute une catgorie de dpenses sont
aussi tablies et autorises par des lois permanentes et payables
annuellement toutes
sur
le
Consolidnied lund, dont
vient d'tre parl
il
iiiti-ts
de
du monarque et pensions des membres de la famille royale, appointements et pensions rie retraite
des juges et de quelques autres fonctionnaires, 11 en rsulte, pour
ces impts et dpenses, une stabilit et une scurit bien dsirasurtout les rformes administratives par simple \oi(^ budgcbles
la dette nationale,
liste civile
(304)
Ci-dessus,
(395)
[Cnnslilulion de
I,
p.
ini.
1791.
titre
\\
art.
chaque anne par
"
Les contributions publiriues seront
lgislatif et ne pourront subsister

au del du dernier jour de la session suivante, si elles n'ont pas tij expressment
L'iinpt foncier
renouveles. ]
Charte de 1814, art. 49; Charte de 1R30, arl. 41
n'est consenti que pour un an. Les impts indirects peuvent tre Aol.s pour plusieurs
L'impt gnral direct, soit foncier, soit
annes.
Acte additionnel, art. 34
mobilier, n'est vol que pour un an. Les impts indirects peuvent tre vots pour pluDans le cas de dissolution de la Chambre des reprsentants, les imposieurs annes.
sitions votes dans la session prcdente seront continues jusqu',-i la nou\elle lunion
17. Duguit, Trait. I. H, p. 3Sr).
d;e la Chambie. Constitution de 1848, arl
dlibres
et
fixes
le
Corps
I.E
POrVOIR
421
Lr.ISLATII
dont je dirai un mol plus loin, son! ])ar
tairo,
La
empches
spcialit des crdits est un autre trait de
la
(396).
portant
loi
du budget. Elle consiste en ce que cetle loi affecte en

receltes qu'elle vote aux dpenses qu'elle autorise, de
telle =;orfe que le pou\oir excutif n'en puisse faire un autre emploi.
C'est encore ici l'Angleterre qui a donn l'exemple par VAppropriatinii A<l. (\m s'introduisit sous le rgne de Charles II (16601685). (liez nous, le systme date de 1817. Jusque-l on avait
fixation
dtail
les
deux tendances. Pendant la priode rvolutionnaire,

purement et simplement immisc dans
oscill entre
pouvoir
le
lgislatif s'tait
de trsorerie,
opi-ations
les
fonds ou
contrlant
des commissaires
instituant
ainsi
de
la
dliArance
la
trsorerie
dants du pou\oir excutif (307). Plus tard, partir de
de
tion
le dtail
loi
budget
l'an \'III, le
(.398).
la
Constitu-
ot en bloc et la disposition
dans
partir de 1819,
la
di\ise en deux, celle des recettes et celle des
fut
section des dpenses (399) contient,
la
et
Les ailleurs anglais
(396;i
donnt' la
en tait laisse au pou\oir excutif.
de finances
dpenses
tait
des
indpen-
n'i'ii
conliiuicut pas
le
moins
comme
insister sur la puissance que
vote annuel de l'impt. Leonhard Courtney,
les impts d'un caractre permanent csl

aux dpenses normales du gouvernement et il y aurait
un dficit considrable si certaines taxes annuelles n'taient pas renouveles annuellement. ' Il constate ainsi fp. 24) que depuis 1894 ce qu'on appelait Cusloms and
inlniid revenue Bill a pris le nom de Finance bill (loi de finances) et que le
Finance bill est destin comprendre toutes les charges financires de la session.
Il
est intressant de noter que certains publicisles anglais regrettent aujourd'hui
le systme du eonsolidatcd fiind.
ou tout au moins l'extension qu'il a reue, lui
prfrant le vote annuel. larold Knos M. P.. dans Nineteenlh Cenluni. June 1909,
" L'ne somme considrable, montant chaque anne
The budget of 1909, p. 192
prs de 40,000,000 de livres et dpassant cette anne 36,000.000 de livres, est porte
dans les comptes sous le titre < charges du fonds consolide ". Aucun article de ces
charges n'est jamais prsent au Parlement. Elles reoivent leur sanction de divers
Ael.s du Parlement, dont quelques-uns remontent un temps qui dpasse la mmoire
de l'homme. Dans certains cas sans aucun doute il est convenable qu'il soit fait
face ces charges par un vote permanent plutt que par un vote annuel du Parlement. D'autre part, il y a maintes charges dans le fonds consolid qui n'auraient
jamais d tre rendues permanentc=; et qu'il est possible de soumettre au vole annuel
sans violer la foi publique. Par exemple il est grandement dsirable que la somme
consiidrable. variant entre neuf et dix millions de livres, qui est maintenant com-
op.
cit..
p.
insuffisant
22
p'iur
Le revenu obtenu par
faire
face
et paye l'Echiquier national, comme subvention

annuellement soumise au Parlement. La prsentation
d'un eslimate sur ce grant-in-aid mettrait un ministre responsable h mme de
donner au Parlement et au pays un compte des dpenses totalises de nos administrations municipales de comt et rurales et fournirait l'occasion bien ncessaire pour
une revision annuelle des dpenses et des ilettes locales. [On lira avec intrt
dans
prise
aux
comme
sur
le
fonds consolid
le
autorits
locales,
soit
se rattachant un ordre d'ides voisin l'analyse de la loi anglaise de 1913,

recouvrement provisoire des impts, dans la Revue de xciencc et de lgislation
[inanricre.
1913,
p.
217
et
suiv.]
note 79,
^39"'i
Ci-dessus,
^398)
Sur tous ces points, voir Stourm,
I,
p.
p. 287 et suiv., et Jze,
(390^
Crdits
Dans
les
ourrrlu
481,
T.e
budgets
et
II,
p.
note 345.
budget, xnn histoire
168.
T.e
et
snn
mcanisme.
budget.
aciviels,
elle
forme
le
du
lilr^-
I.
:\\cr
la
rnbriq'ie
422
annexes, des tats donnant
dpenses
par chapitres, des dpenses).
Ces tals, dans leur dcomposition, vont du tout aux parties. Ils
se divisent d'abord par ministres; puis le crdit de chaque minisle
dtail et l'affectation des
autorises {tableaux, par ministres
dcompose en
tre se
et
Mais
sections, chapitres et articles.
la
sp-
cialisation de l'affectation \ote par le pou\oir lgislatif a t plus
ou moins
troite suivant les
temps. Tantt
le
budget a
t vot
par
ministre, c'est--dire que le crdit total affect chaque ministre faisait seul l'objet d'un vote distinct et
chapitres ou articles entre lesquels
quence
tait
que
le
il
non point
se dcomposait.
les
divers
La cons-
pouvoir excutif pouvait alors modifier l'emploi
des fonds vots en ce qui concerne les services d'un mme ministre, seulement il ne pouvait pas reporter des fonds d'un ministre
un autre (400). Tantt, et c'est

budget a t vot par chapitres,
la
rgle actuellement suivie, le
et alors
le
pouvoir excutif ne
peut modifier l'affectation des crdits que relativement aux articles

contenus dans un mme chapitre. On a propos parfois d'aller
de voter par articles; mais cela semble une
une
gne pour l'administration sans profit pour
prcaution
chapitre
du
budget, qui sert ainsi d'unit, est d'ailleurs
Le
le pays.
Le dcret du 31 mai 1862 (art. 56)
arbitraire.
division
assez
une
que des services corrlatifs
contenir
doit
qu'il
ne
seulement
dit
plus loin encore
et
inutile,
de
la
mme
nature
Le budget contient normalement toutes les dpenses de l'anne

pour laquelle il est vot. Aucun crdit extraordinaire ou supplmentaire ne peut tre ouvert en principe que par une loi spciale,
ainsi que le dcide la loi du 14 dcembre ]879, article V. Cette
loi permet cependant au pouvoir excutif (art. 4 et 5) d'ouvrir, par
provisoirement,
dcret,
des* crdits
supplmentaires ou extraorc'est--dire dans
dinaires pendant la prorogation des Chambres,

l'intervalle
de leurs sessions (401). Mais l'exercice de cette facult
soumis
des conditions multiples. Il faut un dcret du PrsiRpublique rendu en Conseil d'Etat, dlibr et approuv
est
dent de
par
le
la
Conseil des ministres et indiquant les voies
seront affects aux crdits demands
mentaires
(art.
cl 5),
. S'il s'agit
et
moyens qui
de crdits suppl-
faut qu'ils se rattachent l'un des services
il
Le budgi^t
(400) Par exemple, snatus-consulte des 25-30 dcembre 1852. article 12
de? dpenses est prsent au Corps lgislatif avec ses subdivisions administratives
Il est vot par ministras. La rpartititm par chapar chapitres et par articles.
pitres du crdit accord pour chaque ministre est rgle par dcret de l'empereur
Des dcrets spciaux, rendus dans la mme forme,
rendu en Conseil d'Etat.
:
peuvent autoriser des virements d'un chapitre un autre. Mais le suatus-consuJte

Le budget de chaque minisdes 8-10 septembre 1869 vient dcider, article 9
tre est vot par chapitres conformment la nomenclature annexe au prsent snatus:
consulte.
(401)
Ci-dessus, p. 172.
>
423
vots dont
finances;
nomencluluie sera annexe chaque anne la loi de

il ne peut pas porter
la
s'agit d'un crdit extraordinaire,
s'il
En
cration d'un service nouveau.
1,1
soumis
tre
la sanction des
outre, ces dcrets doivent
Chambres dans
de leur plus prochaine runion
la
premire quinzaine
[Une loi du 5 aot 1914 a complt l'article 5 de la loi du 14 dcembre 1879 ainsi qu'il suit Toutefois, en cas de mobilisation
:
cessation des hostilits, les crdits supplmentaires
et
jusqu'
et
extraordinaires ncessaires aux besoins de la dfense nationale,
la
mme
s'ils correspondent des services autres que ceux viss

au premier alina du prsent article, ou s'ils sont destins la
cration d'un service nouveau, pourront en cas d'absence des
Chambres tre ouverts provisoirement par des dcrets rendus on
Conseil d'Etat aprs avoir t dlibrs et approuvs en Conseil
des ministres (402).
Le pouvoir financier des Chambres
Non seulement
troisime manire.
les
dpenses publiques
et
se
manifeste enfin d'une
elles votent l'impt,
y affectent les revenus
et
dterminent
ressources de
mais encore elles seules peuvent approuver dfinitivement

chaque budget, les compt-es de chaque exercice financier. Lorsque ces comptes sont arrts, aprs l'expiration des
dlais tablis par la loi pour utiliser les crdits ouverts et oprer
les paiements qui y correspondent; aprs la vrification opre
l'Etat,
l'excution de
par
par
les autorits administratives et
la
Cour des comptes,
ne peuvent tre dfinitivement approuvs que par une

l'on appelle la loi des
La
d'administration
ils
que
comptes.
annuelle du budget,
loi
loi,
accompli
par
bien qu'elle soit un

le
pouvoir
acte
lgislatif,
gnral
domine en
quelque sorte l'action de notre lgislation tout entire et le jeu
mme
dire,
de
la Constitution.
dont l'application
considrables.
tionner
tres
et
si le
si
ans
il
n'est point de loi,
pour
ainsi
dpenses plus ou moins
La Constitution elle-mme ne pourrait point
fonc-
Or.
dans
vote de ces dpenses est remis en question
tous
l'indemnit
Il
effet,
traitement du Prsident de la Rpublique et des minis-
notre systme,
les
En
n'entrane des
le
parlementaire
y a l, semble-t-il,
n'taient assurs.
un quilibre bien prcaire. Sans
bon sens font disparatre la crainte de voir

le budget entier d'un ministre,
'chapitres qui contiennent les dpenses des cours
doute, la raison et
le
jamais une Assemble, en refusant
ou en rejetant
les
(402) fOn a d'ailleurs fait observer que celle loi n'a pas d'existence coiistilutionnelle
pour ce motif que le lexle adopt par le Snat est diffrent de celui vol par la
Chambre et projiiulgu par le Prsident de la Rpublique; il ne confient pas nolanimonl les mots en cas d'absence des Chambres . V. Jze, Une loi ine.ristuute, Hev.
dr. public, 1915, p. 177.]
LA RPUBLIOLE FRANAISE
42'i
arrter dans le pays l'administration ou la justice.

Mais les Assembles ont cd souvent une autre tenlation, plus
dangereuse par cela mme qu'elle parat plus lgitime c'est d'oprer, comme on dit, des rformes par voie budgtaire. Lorsqu'une
et tribunaux,
fonction est juge inutile, quoi de plus simple que de
en retranchant, dans le budget,
le
la
supprimer
traitement du fonctionnaire qui
Lorsque, dans un service ou dans un corps, on veut

une organisation nouvelle, en supprimant un certain
nombre de fonctionnaires et en rpartissant autrement le tra\ail
de ceux qui sont maintenus, il est ais de traduire cela dans un
budget par une rduction des crdits, en compltant la mesure par
remplit
la
introduire
un
rglementaire
article
procd
mme
introduit
dans
la
loi
ses thoriciens qui soutiennent
moyen de
de
finances.
que
Ce
c'est parfois
aboutir une rforme, en l'incorporant
le
seul
un
'budget, dont le vote est urgent et ncessaire et qui l'emportera
avec
lui
On
(403).
faire
mme
t jusqu'
dtourn, de supprimer indirectement
le
proposer, par ce
Snat en refusant
moyen
le crdit
pour l'indemnit parlementaire des snateurs
ncessaire
Cette pratique des rformes par voie budgtaire ne se lorne
(404).
mme
pas aux cas o
il s'agit de modifiei* ou de supprimer une fonction

ou emploi public. Trs souvent, dans la loi de linances proprement
dite, c'est--dire dans celle qui donne et force et valeur aux tats
annexs contenant le budget des dpenses et qui autorise pour
l'anne les impts et revenus, on insre des articles qui n'ont qu'un
rapport indirect ou qui n'ont mme aucun rapport avec le budget,
lois ordinaires destines durer toupar une incorporation de cette nature, faire
passer la rforme, emporte, avec le budget, par la ncessit dans
laquelle on est de le voter en temps utile. C'est un mal ancien chez
nous, puisque le droit qu'ont les officiers ministriels de prsenter
leurs successeurs au gouvernement, cette moderne vnalit des
offices, ne repose que sur un article de la loi de finances de
1S16 (405). Mais de nos jours cet abus devient plus frquent (406).
et constituent
jours.
On
de vritables
espre,
M. Paschal Grousset, la Chambre des dputs, sanc" du

dcembre 189;')
du 7, Db. pari.. Chambre, p. 2724).
(404) Discours de M. Jaurs la Chambre des dpuls, du 14 mars 1895 (J. o//. du 15,
Db. pari.. Chambre, p. 912).
(405') Loi du 28 avril 1816,
art. 91.
(406) C'est ainsi que dans sa deuxime sance du 22 janîer 1906 iJ. olf. du 23, Dch.
pari., Chambre, p. 113) la Chambre des dputs, par 300 voi.x contre 219, a rejet !e
crdit destin au traitement des sous-prfets, dans le but de les supprimer.
Dans
la sance du 30 octobre 1903, la mme proposition s'tait produite dans les mmes
conditions: mais alors le prsident du Conseil avait dclar (J. off. du 31 octobre,
(403)
(J.
C<
o//.
p.
2424)
<i
La question
ressortit naturellement la Commission de dcentralisation

impossible d'oprer en pareille matire, par voie de rduction
L'amendement n'en avait pas moins t adopt par 257 voix contre 254.
administrative...,
budgtaire.
Mais
il
est
le crdit avait
t rtabli
par
le
Snat
et
maintenu.
Au
budget de
1906,
le
Lr:
425
POUVOIR lgislatif
dangers d'une semblable pratique ? Ils sont si

dans
une prcdente lgislature, un membre de la
frappants (|ue,
L'iiaiiibre des dputs dposait le projet de rsolution suivant,
qu'il n'a retir que parce que satisfaction lui tait donne poui La Commission du budget ne peut, sous le couvert
le moment
de rformes budgtaires, porter atteinte aux lois organiques de
Qui
\oil
lie
les
l'aiine.
de
la lgalit
la
marine
mme
et
de
magistrature (407).
la
de celle procdure
me
Mais, en droit,
parat trs contestable. Si,
loi de finances annuelle est l'exercice non du pouvoir

proprement dit, mais d'un pouvoir diffrent galement
attribu aux Chambres (408), est-il possible d'y insrer de vrilal)les
dispositions lgislatives ? Dans tous les cas, la loi annuelle de
finances se prpare et se \ote dans de tout autres conditions (|uc
les lois ordinaires. Les constiuences mmes qui dcoulent de celte
combinaison semblent, protester contre elle. La loi du budget est de
comment donc, alors que l'ensa nature temporaire, annuelle
en
effet,
la
lgislatif
semble de ses dispositions ne durera qu'un an, certaines dispositions de la loi de finances se dtacheront-elles des autres ^jour
prendre une Aaleur indfinie ? Et si l'on admettait, comme le \eut
une opinion, que le Snat ne puisse pas relever les crdits supprims par la Chambre des dputs, nombre de rformes lgislatives
pourraient donc tre opres par la Chambre des dputs toute
seule, sans que le Snat puisse s'y opposer. Certaines Constitutions,
par une <age i)rcaution, ont exclu cette prali(|ue. Notre Constitugoiivei'iieiiienl
grce auquel
n'csl
pas intervenu
la
Chambre, coinptanl sans douti:' sur le Senal,

Le Snat, en effet, a rtabli le crdit
les sous-prfets subsistent encore.
l'a accept. M. Constans a reproduit la mme proposition sous la

Mais M. Manjan, sous-secrlaire d'Etat de l'Intrieur, a rpondu
C'est l une rforme qui ne peut pas s'e.xcuter par voie budgtaire. Elle fait
partie de cet ensemble qu'on appelle la rforme administrative. La Chambre
a donn raison an gouvernement par 329 voix contre 225. \"oyez la discussion du
liiulgel la Chanil)re des dputs, dans la sance du 29 octobre 1907. (J. o// du 30,
p. 18"7i. [Cf. Janet, De quelques abus du pouvoir lgislatif. Reue politique et parlemenlairc. novembre 1907, p. 287; Duguit, Trait, t. II, p. 387.]
407' M. Pour(iuery de Boisserin, la sance de la Chambre des dputs du C dcembre 1895 ij. o//. du 7, loe. cit., p. 2723, 2724'.
Un amendement au budget de 1902
proposait, par voie de suppression du crdit ncessaire, de supprimer le service
do treize jours impos par la loi aux hommes compris dans l'arme territoriale.
X'oici ce (jne dit a cette 'occasion le prsident du Conseil (Chambre des dputs,
28 mars 1902, .7. off. du 29, p. 16)
Le gouvernement pense, comme d'ailleurs la
Chambre
la
et
mme
forme.
lilupart
qu'il
des orateurs qui ont pris part ce
n'appartient pas non plus l'une
dbat,
des deux
qu'il
ne
lui
appartient
paj-
Chambres de supprimer par
et
voie
un article d'une loi organique. Il est vrai que. dans celte occasion.
adopte n'a pas correspondu d'une faon parfaitement adquate au
principe proclam. La Chambre des dputs adoptant l'amendrnient avait supprim
hcrdit demand par le gouvernement pour la priode d'exercice des territoriaux. Le Snat rtablit le crdit, mais en le diminuant par rapport au chiffre
primitif, par esprit de transaction. La Chambre des dputes a adopt le chiffre
\ot par le Snat.
liiidgelîiri'
1.1
solution
(408.
Ci-dessus,
p.
398 et 418.
LA RPUBLIQUE FR.\XAISE
426
lion franaise de. 1791

les
ajoutait
de finances autrement que

royal, mais elle
ne pourra y insrer aucune dispo-
traitait les
lois,
ordinaires en les soustrayant au veto
lois
:
Le Corps
lgislatif
sition trangre leur objet (409).
La nouvelle
Constitution aus-
tralienne contient des dispositions dans ce sens (410).

Il est un cas au moins dans lequel il m'a toujours paru certain
que l'on ne peut point ainsi, par voie budgtaire, faire chec une
loi organique
c'est quand il s'agit du recrutement de l'arme et
:
du nombre d'hommes maintenir sous les drapeaux. Le gouvernement constitutionnel, tel qu'il avait t pratiqu en France avant
1872, comportait le vote annuel, non seulement de l'impt, mais
aussi de l'arme, conformment une tradition suivie en Angleterre, et. peut-tre, mal comprise (411). Mais la loi du 27 juillet
Titre III, ch. m, sect. 3, art. 8.

Dans le grave conflit qui s'est lev entre
deux Chambres du Parleinent anglais, il y a quelques annes, la pense de
recourir aux rformes par voie budgtaire est venue au parti libral pour paralyser ainsi la rsistance de la Chambre des Lords qui, on l'a vu, a perdu depuis
des sicles le droit d'amender les lois de finances. Voici ce que disait dans une grande
revue anglaise, The nineleenlh Cenlury, en fvrier 1908, un publiciste distingu,
M. Harold Spender, What should the Governement do, p. 226
Le succs le
plus frappant du gouvernement actuel est peut-tre la loi sur les pensions pour la
vieillesse {Old ge pensions Act), que la Chambre des Lords a laiss passer. C'est
l simplement un essai, une exprience dans cette catgorie des rformes qu'on
appelle financires, mais qui comprend quelques-unes des plus grandes transformations possibles en ce qui concerne les charges sociales. Il est peut-tre regrettable
certains gards que la Chambre des^ Lords drive les nergies de la prsente anne
dans le canal financier. Mais c'est elle qui l'a voulu ainsi et elle doit subir les consquences de son choix. Si les Lords rellement veulent pousser leur dfi jusqu'au
point de refuser un budget, le gouvernement combattra alors sur le terrain le plus
sr...
P. 228
La seule politique sage pour le moment est donc sur la lgislation financire.
Mais le parti conservateur devant le budget qui fut alors

(juin 1909) discut aux Communes et qui contenait de nouveaux impts importants,
dont quelques-uns menaaient les grandes fortunes, fil valoir ce qu'avait d'irrgulier ou
de dangereux la lgislation par voie budgtaire ou par la loi de finances. Voyez dans
L'arme financire de M. Asquith ne s-.e
la Saturday Beview du 2-5 juin 1909, p. 218
montre pas l'preuve aussi bien emmanche que se l'imaginait le Chancelier
de TEchiquier. Lorsque le Licensing bill de l'anne dernire a t rejet par la
Chambre des Lords, le premier ministre annona avec plus d'arrogance que de
prudence que la finance tait un moyen qui pouvait tre employ pour rsoudre les
difficults constitutionnelles. C'tait plutt
faire la parade . Car l'incorporation
d'un Licensing bill et d'un Valualion bill (estimation des terres) dans Le budget
est de plus en plus reconnue comme une violation flagrante de la Constitution.
Le budget ou loi de finances est une mesure qui a pour but d'assurer une provision
pour l'anne en cours. Mais l'valuation de la terre d'aprs des principes nouveaux
et socialistes est un morceau de lgislation permanente. [Sur le tacking, ou introduction dans un moncy lill de dispositions qui lui sont trangres, en vue de !es
imposer plus facilement la Chambre des Lords, voyez ce qu'il est dit plus haut
et les prcautions prvues par le rapport Bryce, I, p. 191 et 213.]
(410) Sect. 54. Le projet de loi qui affecte (approprites) des revenus ou des fonds
aux services annuels ordinaires du Gouvernement ne traitera que de cette affectation
(appropriance).
Sect. 55. Les lois qui imposent des taxes, ne traiteront que de
l'imposition des taxes et toute disposition traitant de toute autre matire et qui y
serait contenue sera nulle et de nul effet.
(409)
les
f411) Ci-dessus,
I,
p. 87 et 161.
427
LE PLXUIK LGISLATIF
1872 et celle du 13 mars 1875

abandonnrent cette tradition,
rgles organiques le nombre
rester dans l'anne. M. Bufet,
(412) sur le recrulemenl
de l'arme
en dterminant directement par des
d'hommes qui devaient entrer
et
vice-prsident du Conseil des minis-
tres, faisait ressoitii- l'iinporlance de ce changement, de\ant l'As Vous avez, dil-il. supprim
semble nationale, le 22 juin 1875
le vote annuel du contingent qui a\ ail paru longtemps une garantie
prcieuse, et pourquoi l'avez-xous fait ? L'avez-vous fait par complaisance pour un homme et dans le dessein de lui donner des attributions dangereuses ? Non; vous l'avez fait parce que, considrant
la ncessit d'avoir une arme capable d'assurer la scurit du
pays, \ous avez cru de\oir investir, toujours domins par cet
:
du Gouvernement des attributions ncesau fonctionnement de celte organisation (413). Les lois
militaires qui ont remplac celle de 1872 n'ont pas modifi le sy?
tme; et comme ici c'est bien de parti pris qu'on a cart le vote
annuel du contingent, on ne saurait prtendre qu'on pourrait
volont revenir au systme oppos et modifier par voie budgtaire
le recrutement de l'arme (414).
intrt suprieur, le chef
saires
[Sur
30
la
juillet
proposition de M. Ajam,
dans son
1913,
article
confirmer cette solution.
et
11
la loi
franaise de finances du
105. est d'ailleurs \onue tendre
ne peut tre introduit dans
de finances que des dispositions visant directement

les
On peut
dpenses, l'exclusion de loutes autres questions.
(412) L'article 2,
du pied
de paix
l'effectif
entretenu
2,
de
la loi
reprsente
du
13
mars
1875 est ainsi
au-dessous
duquel
conu
la
loi
les receltes et
L'effectif
moyenne
sa
normal
do
sous les drapeaux ne peut ^tre abaisse. Il sert de base aux
valuations budgtaires annuelles et ne peut tre modifi que par une loi spciale
indpendante
des lois
de
le
chiffre
finances.
Avec
la
loi
du
21
service de deux ans gal pour tous dans l'arme active,
la
mars
1905,
ce texte
;innuelle
tablissant le
pris
nne force
nouvelle.
Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXIX, p. 85. M. Jze, qui a tudi fond

des rformes par voie budgtaire dans le grand ouvrage sur La
science des finances, tendrait, je crois, considrer que les rformes par voie,
budgtaire sont devenues rgulires en France par la coutume parlementaire. Mais
quelque prise qu'ait cette coutume mmo sur les constitutions crites, il est difficile
d'admettre qu'elle puisse transformer en loi ce qui n'en est point une. [La Chaml>re
use parfois de la mthode des " cavaliers budgtaires pour imposer au Snat une
rforme qui rpugne la Haute Assemble. Joseph Barthlmy, Les rcxistances du
Snat, Revue du droit public. 1013, p. 397.]
(413)
celte
(414)
question
C'est ce qu'a bien tabli
M. Jules Roche
la
Chambre
des dputs dans la
Ainsi, le
du fi, Dcb. pari.. Chambre, p. 739)
lgislateur de 1875 a t prvoyant. 11 a pris toutes les prcautions possibles imprativement et prohibitivement. Il a dit
faudra tant d'hommes dans les cadres, tant
il
d'hommes dans les units, et la lo; de finances elle-mme ne pourra modifier celte
dtermination. Il ne faut pas que ce soit par des surprises budgtaires que l'orga
nisaion de l'arme soLt change.
On est tonn d'ailleurs d'entendre M. Rouvier
lui rpondre
.Xinsi, la loi de finances n'est plus qu'un mot. Il n'y a plu* de vote
sance du 5 mars 1895
(J.
of[.
^^
annuel du budget.
>
ce
428
demander
d'ailleurs jusqu' quel point
du Parlement
d'action
une
loi
peut limiter la libert
(415).]
II
nous n'avons point trou\ de rgles sur le pouvoir

Chambres crites dans la Constitution. Elle en contient une cependant, importante et traditionnelle. Elle est contenue
dans l'article 8 de la loi du 24 fvrier 1875, ainsi conu
Le
Snat a, concurremment avec la Chambre des dputs, l'initiative
Jusqu'ci,
financier des
confection des lois; toiitelois, les lois de finances doivent tre
et la
en premier lieu prsentes

elle.
(415)
qui
[On
n"a
pas
rattachent
se
Traite,
Diiguit,
t.
la
place d'ludier
aux
II,
pouvoirs
3S4
p.
suiv.
cl
et
votes par
toutes les questions de droit constitutionnel
du
Parlement.
Voir Jze,
proposition de
M. Breton,
commission du budget par
la
les
Le
budget:
Xous croyons cependant devoir signaler

1 En 1910, la Chambre avait dcid d'lire
faits, raison de leur importance

commission du budget, non dans les Inireaux, mais au scrutin de
reprsentation proportionnelle (Duguit,

la
ici
financiers
deux
la
Chambre des dputs
la
))
Trait,
Chambre
bureaux,
t.
II.
p.
dcid
344):
de
or. In
faire
lire
liste
juillet
di-
et
avec
1011,
ni ju veau
sans reprsentation proportionnelle.
sur
l;:i
Cf.
de rsolution Louis Marin, concernant le mode de nomination de la

commission du budget. Chambre des dputs, 28 mai 1912, n IboO, 2 Les retards dans
le vote des budgets deviennent proccupants. Ce sont ces proccupations qui ont
Proposition
budget biennal indiques plus haut et les propositions

dpart de l'exercice financier
proposition IJorrel.
1911, n 316; Leroj'-Beaulieu, 1911, n 837.
On a pens aussi que la longueur
des discussions budgtaires, due l'habitude de saluer d'un ou de plusieurs discours
chaque chapitre, tait une des causes de ce retard. Dans cet esprit a t modifi, le
15 novembre 1911, l'article 60 du rglement de la Chambre. En voici les tenues
Le premier budget de chaque lgislature est seul discut en sance
nouveaux
ordinaire et dans les formes accoutumes. Sauf pour les discussions gnrales ile.'^
diffrents budgets et la loi de finances, les budgets suivants sont discuts en sance
inspir
de
les
propositions
modification
de
de
point
de
publique de commission gnrale.
Quand
la
Chambre
sige en commission gn-
ils ne peuvent garder la

Toute proposition de rsolution comportant augmentation di; dpenses ne peut tre vote qu'aprs avoir t rapporte par la commission
du budget. Cf. le rapport de M. Breton, n 2784. Il n'apparat pas que cette modification ait produit une amlioration bien apprciable, puisque la lgislature lue en
1910 a pris fin sans que le budget de 1914 ait t vot. Sur les propositions de
rsolution Bonnefous, Bokanowski, Lasteyrie, tendant restreindre l'initiative parlimentaire en matire de dpenses, voir ci-dessous, p. 442, et le rapport Barlliclemy,
Ch. dp.. 9 mars 1920, Doe. pari., n' 493. La Chambre des dputs, le 27 mai 1920.
aprs avoir restreint l'initiative parlementaire non plus seulement dans les augmentations de dpenses, mais aussi dans les diminutions de recettes (v. ci-dessous, p. 44'i,
a insr dans l'articl.:' 102 de son rglement un paragraphe aux termes duquel, dans la
loi de finances, la loi relative aux contributions directes, les lois portant ouverture
ou annulation de crdits, " il ne peut tre introduit aucune disposition ne visant pa^
directement les recettes ou les dpenses . Sur le vote secret pour les lois de finances,
voir Delpech, lievue du droit public, 1910, p. 105; Jze, Revue de seienee linancire.
rale,
les
orateurs sont
autoriss
parole qu'un quart d'heure.
p. .576.]
parler
de leur place;
I.E
De
429
lui-mme se dgagent,
deux consquences seulement
ce t^xte trs clair en
consquences,
1
FOLVOIR LGISLATIF
et
ênible-t-il,
deux
de finances, et non pas

de finances annuelle portant fixation du budizet.
ne peut partir du Snat, et toutes doivent passer
L'article s'applique toutes les lois
seulement la
Aucune de ces'
loi
lois
Chambre des
dputs(416). Mais quoi reconnatraune loi de finances ? Suffira-t-il que le i)iojct

ou proposition contienne une disposition quelconque tablissant une
perception au profit de l'Etat ou mettant une dpense sa charge,
alors mme que cela serait simplement la consquence et l'accessoire de dispositions principales ayant un tout autre caractre ?
Serait-il dfendu, par exemple, au Snat, de prsenter une proposition de loi tablissant une fonction nouvelle et en rglant les
attributions uniquement parce que le traitement des fonctionnaires
crs y serait galement compris ? Je ne le crois pas; car cela
serait rduire presque rien le droit d'initiative que lui reconnat
d'abord
pai- la
t-on qu'on a alaire
hi
Constitution.
Le principal
ici
doit entraner l'accessoire.
ne i)OUiTait carlei* la lglo. lorsqu'il s'agit d'une
loi
Mais on
uyant pour
objet direct l'tablissement d'vm impt prexistant, en invoquant
le
but dernier qu'on se propose et qui peut tre en ralit tout autre
que de crer une nou\elle ressource l'Etat (417). C'est d'aprs ses
et non d'aprs ses intentions qu'il faut juer
dispositions brutes
la
proposition de
En
loi.
Angleterre, o
la
rgle de priorit
que nous tudions
pris
naissance, et o elle est applique aêc une svrit particuliie.
on permet
la
Chambre de< Lords de
publique.
/stfortune
|)rcaution un
de
jets
lois
Mais
peu purile
pi-sent et
l'sl
i4It^
ptirl..
Dans
la
on
:
prend
la
traditionnellement
alors
Il est parfois
destins contenir de
d'abord introduits devant

\)iU
\oter la premire des pro-
contenant ainsi des dispositions accessoires qui touchent
jets
opportun que des pro-
semblables pro\ isions soient
Chambre des Lords. Dans
ce cas.
im|)rim a\ec toutes les disiîsitions
sance du Snat du
.30
ia
une
no\enibr- isns
ij.
nff.
(]ui
le
sont
du 1" dccnibri'. Dcb.
Snat, p. 1353\ M. Griffe prsenta une proposition de loi tendant augmenter
les droits de consommation, d'entre et d'octroi sur les vins d'une force alcoolique
gale 11* ou suprieure. Le Prsident dclara
Je suis oblig de faire observer
il
M. Griffe que la proposition de loi qu'il prsente an Snat a tons les caractres
:
d'une loi de finances. Elle touche en effet l'assiette de l'impt et il est impossible
an Prsident de mettre en dlibration l'urgence de cette proposition. L'auteur
le
'<
la proposition chercha contester ce point
Xe s'agit-il pas, dit-il. dans
l'espce, d'une loi qui a plutt le caractre conomique que financier ? Est-il question,
en dfinitive, d'tablir un impt ? Xon. messieurs, il s'agit simplement de fixer une
:
circulation des vins alcooliss. Mais le Prsident maintint son apprJe suis oblig, dit-il, de maintenir mon observation et de rappeler qu'une
tlisposition constil\itionnelle veut que toute loi de finances soit en premier lieu
limite
ciation
la
pi'sente la
i4171 C'est ce
Chambre des dputs et vote par elle. L'affaire en resta l.

que \oulait fane lauteur de la proposition
la note prcdente.
;i
LA RPUBLIQUE FR.\NAISE
430
ncessaires pour
Mais,
donner un plein
lui
en considration
qu'il est pris
effel, et c'est
et discut
par
sous cette
iorniv.
Chambre des Lor=
la
troisime lecture, toutes les dispositions qui empitent
la
sur les privilges de
la
sont rayes, et
ayant t tabli de manire tre intelligible aprs leur
projet,
omission, est en\oy sans elles
Chambre des Communes. Ces
la
dispositions cependant sont imprimes en encre rouge, par ordre
de
Chambre des Communes, avec une
la
note portant qu'elles sont
proposes pour tre insres en comit gnral (418). Conformment la rgle traditionnelle, on suppose que ces passages sont
rests en blanc;
Mais
ils
ne font pas partie du
la
la
contenant toutes
bill
qui a t reu formel-
bill
Chambre des Lords, et aucun privilge n'est viol.

Chambre des Communes est ainsi mise en possession d'un
lement de
un plein
ncessaires pour
les dispositions
en comit gnral, on insre dans
effet;
lui
la loi,
donner
s'ils
sont
mots imprims en encre rouge (419). Au fond,

et par un subterfuge peu digne d'une grande assemble politique,
cela re\"ient peu prs la rgle que j'indiquais pour notre droit
approu\s,,
les
constitutionnel.
ne prendre que
Chambre
dputs
des
mme,
le texte
l'article
8 de
ne peuvent point prendre naissance dans

tre portes
la
il
au Snat qu'aprs
ne limite pas
le
Snat;
de finances
elles
et
la
du
doivent
ne peuvent
vote de la Chambre. C'est l tout
du
texte,
et
sur tous les autres
D'o
les droits dii Snat.
Snat pourrait librement amender
1g
les lois
le
Chambre des dputs
ce qui se dgage naturellement
points
constitutionnelle
loi
24 fvrier 1875, consiste simplement en ceci
d'abord tre prsentes
qu'assure
le pri\'ilge,
la
les lois
la
conclusion que
de finances qu'il reois
Chambre, non seulement diminuer les impts, taxes et crdits

mais aussi les augmenter, y insrer des dispositions crant un nouvel impt ou tablissant un nouveau crdit.
Telle, en effet, me parat tre la vrit. Mais, c'est l un point trs
contest et qu'il faut examiner de plus prs. La discussion s'est
surtout leve propos de la loi de finances annuelle portant fixation du budget. Deux opinions contraires la ntre ont t produites. D'aprs une d'elles, le Snat ne pourrait que votei- ou
de
la
qu'elles contiennent,
repousser
les
divers articles de la
loi
de finances
et. les
ports aux di\ers chapitres du budget des dpenses;

rait
(41S'i
niques,
(419'i
II,
crdits
ne pour-
jamais introduire de nouveaux crdits ou rtablir ceux qui ont
CVst pn comit gnral que la Chambre des Communes discute les articles
voyez de Franqueville, Le Parlement et le Gouvernemenl britan-
d'un projet de loi
l.
il
t.
III,
p.
388 et
suiv.
Erskine May, Parliawentnj practice,
p. 219.
8'
dil.,
p.
507:
dit.
franaise Uelpech,
repousses par
la
Cliambi'e des dputs.
admettre dans cette opinion,
je crois, qu'il
431
On
devrait cependant
peut diminuer
les crdits
vots par la Chambre. Enfin la troisime opinion lait une distinction. Elle ne permet pas au Snat de \oter de sou propre mou\e-
ment des
crdits nouveaux,
les crdits
ment
les
il
et
mais
reconnat qu'il peut rtablir
elle
ports au projet du budget, prsents par
repousss par un \ote de
la
Chambre des
le
gouverne-
dputs. Voil
diverses thses qui sont en prsence. Mais avant de les discuter,
faut rappeler quelle est l'origine de la disposition qui les lait
natre,
de
la
disposition contenue
24 fvrier 1875.
Il
dans
l'article
8 de
est impossible sans cela de bien
la
du
loi
comprendre
le
dbat.
Elle est incontestablement d'origine anglaise. C'est l'cho affaibli
d'une rgle qui,
ment
tablie
tion
particulire
forme,
(jue la
comme nous
l'axons vu (420), s'est progressive-
en Angleterre, mais qui
vieille
du vote des impts.
de plusieurs sicles,
s'explique par une concep-
Sous son
elle se
Chambre des Lords ne pouvait amender les

Chambre des Communes; son vote
votes par la
cependant pour leur perfection parce que

autres lois de finances, a
la
forme d'une
avant-dernire
rsumait en cet axiome
le
loi.
lois
t.iit
de finances
ncessaire
comme
Par cela mme
budget,
les
les
Lords pouvaient en bloc refuser le budget. [Ces rgles paraissaient

tre les pierres fondamentales les mieux assises de la Constitution
anglaise. On a vu plus haut (I, p. 197 et suiv., 211 et suiv.) comment elles ont t aggraxes au dtriment de la Chambre des
Lords par le Parliament Act de 1911
dsormais la Chambre des
Communes peut demander au roi de promulguer un Finance bill
qu'elle a \ot et qui n'a pas t approuv par la Chambre des
Lords dans le dlai d'un mois.]
Telle a t pendant longtemps la puissance de contagion des
institutions anglaises (421), que le systme antrieur 1911] a t
:
(420i On trouvera dans la 5* dit. de ces Elments, p. 010. n" 1 et 2, des cilntions
de journaux anglais relatives celle rforme.
(421) Le systme a t conserv par la Constitution australienne, mais attnu
Secl. 53. Les propositions de lois affectant (approprialing) des revenus ou des
fonds ou imposant des taxes ne pourront pas prendre naissance (originale) dans
le Snat. Mais une proposition de loi ne sera pas considre comme affectant des
revenus ou des fonds ou comme imposant une taxe, raison seulement de ce qu'elle
:
sur l'imposition ou l'affectation d'amendes (fines), ou

ou sur l'exaction ou le paiement de droits {fees'\ pour
licences, ou la rmunration pour services prvus par celle loi. Le Snat ne pourra
pas amender les projets de lois qui imposent des taxr-s ou qui affectent des revenus
ou des fonds pour les service? annuels ordinaires du gouverni"'meut.
Li> Snat
ne peut amender aucune proposition de loi de manire accrotre aucune charge
ou aucun fardeau devant peser sur \r- peuple. Le Snat peut, toute- phase d^ la
procdure, renvoyer la Chambre dos Reprsentants tout projet de loi qu'il nv
peut pas amender en requrant, par un message, l'omission ou l'amenlement de
contient
autres
des
peines
dispositions
pclmiaircs,
LA UPUBLIOLE ira\(;aise
432
propos ou repi'oduit identiquement, avec l'inslilution des deux

Clianil)res, dans plusieuis monarchies constitutionnelles. C'est celui
qu'en 1789 prsentait l'Assemble Nationale son piemier comit
de constitution, (jui \oulait instituer uu Snat (422). Il a t admis
par des textes formels dans plusieurs Constitutions du xix*" sicle
celles de la Prusse de 1850, du Grand-Duch de Bad(> de 1818 et
du Wurtemberg- de 1819, a\aient une disposition pi'cise sur ce
:
point (423).
Mais d'autres Constitutions ont seulement pris un trait de ce

systme sans emprunter le principe sur lequel il repose. Elles ont
purement admis
profit de
la
en matire de
priorit,
la
lois
Chambre des dputs. La pratique
non seulement sur
que toutes les

dans leur nature, des
cette ide
rent profondment,
de linances, au
anglaise repose,
lois
de finances
diff-
lois
ordinaires,
mais
encore sur cette autre ide que le pouvoir de consentir les subsides,
qu'elles
contiennent, n'appartient qu' la
cette dernire thse n'a
urce
la
pu
Chambre
composition aristocratique
et
reprsentant des contribuables. Alîs

et
et
que
hrditaire de
la
Chambre
comme
le
vritable
des Lords. Celle-ci ne peut se faire accepter

sont lectives,
populaire;
se faire recevoir et se maintenir
les
deux Assembles
surtout lorsqu'elles ont l'une et l'autre la base
il n'y a plus aucune raison pour tnblii- entre

aucune diffrence fondamentale, relativement au \ole des
lois de finances, pas plus que pour l'exercice du pou\oir lyislatif
surtout |)Our la loi
ordinaire. Cependant, comme il faut bien,
de finances, la plus importante, c'est--dire celle du budget.
le
suffrage universel,
elles,
un ordre fixe et lgulier et la prsenter d'abord l'une des

deux Chambres, quand il y en a deux, il a paru gnralement sage
de conserver la Chambre populaire la priorit, qui ivsulte du
systme anglais. Mais ce droit de priorit, en lui-mme fort imtablir
portant, est tout ce qu'on pe.ut lui accorder. Telle est la solution
loute claiiso on provision qui y est contenue. Et la Ctiambre des- Reprsentants peut,
trouve bon, adopter de tels omissions ou amendements avec on sans modiSauf ce qui est dit dans cet article, le Snat aura, pour toutes les propositions de lois, un pouvoir gal celui de la Chambre des Reprsentants. Le
droit de renvoi accord au Snat rappelle le droit de demander um- nonvelli' dlibration qui appartient chez nous au Prsident de la Rpublique.
(422) Rapport de I.all.v-Tollendal, dans la sance du 31 aot 1789 iAnhices parle" Art. 63. Aucune loi relative aux subsides,
meninires, 1" srie, t. ^'III. p. .526)
leur rpartition ou aux emprunts, ne pourra jamais prendre naissance dans le Snat;
si
(die le
fications.
Chambre des reprsentants qui rglera l'emploi

Le Snat aura le droit d'approuver les lois proposes sur celte
matire. Il ne pourra y faire aucun changement ou modification.
'423^ Prusse, Constitution de 18.50, titre VIII; Grand-Duch de Bade, Constitution
Wurtemberg, Constitution du 2 septembre 1810, ch. m,
du 22 aot 1818, titre lY)
article 109 et suiv. [Cf. Jze, Les pouvoirs financiers du Snal belfie, Revue de
elle sera
et la
entirement rdige dans la
dure.
Art. 64.
science (inancire, 1911, p. 20.]
433
qu'a expressment adopte la Constitution fdrale des Etats-Unis
pour lever des revenus doivent prendre

naissance dans la Chambre des Reprsentants, mais le Snat peut
y introduire des propositions et des amendements comme pour les
autres projets de lois (424). Story, en commentant ce texte, et
Tous
de
les projets
rappelant
la rgle
loi
anglaise qui en est l'origine, obsei-ve
On
verra
du premier coup que les mmes raisons n'existent pas dans la

mme mesure pour donner, en matire de lois de finances, notre
Chambre des ileprsentants, le droit exclusif qui appartient la

Chambre des Communes d'Angleterre. Il peut tre convenable
possde seule l'initiative des lois de finances, car l'on peut
qu'elle a de plus larges moyens d'information locale et
qu'elle
prsumer
qu'elle reprsente plus directement les opinions, les sentiments

les
du peuple,
plus vigilante et plus prudente dans l'imposi-
elle sera
tion des taxes qu'un corps qui
mane exclusivement des
dans leur capacit politique
ticuliers
les
ef.
vues du peuple; dpendant directement de l'appui qu'elle reoit
snateurs, dans
du peuple
un
et
comme
juste sens, sont galement les reprsentants
permanent ou
masse commune
convenable de donner au Snat
ne tiennent point leuis charges
et
Etats par-
souveraine. Mais
titre
hrditaire, mais rentrent priodiquement dans la
il semble tout fait

pouvoir de modifier et d'amender toutes les lois de finances aussi
bien que de les rejeter ou de les admettre (425). Ces raisons s'appliquent avec plus de force encore au Snat franais qu'au Snat am-
des citoyens...,
lo
ricain.
ne parat pas douteux que notre Constitution contient
Il
implicitement
titution des
la
solution qui est
On
Etats-Unis.
donne explicitement par
Cons-
la
peut ajouter que cette solution
adopte, en France, sous l'empire de Constitutions moins favora-
au profit de Chambres non lectives, comme la Chambre des

la monarchie de Juillet (426), et le Snat du Second
Empire dans la Constitution de 1870 (427).
bles,
Pairs de
(424) Article 1",

(425)
secl. 7,
Commentaries,
clause
896.
1.
On
doit
remarquer que. dans
les
Etats
particuliers
Chambre des reprsentants a mme t

gnralement supprime et que les deux Chambres y sont, relativement au.x lois
budgtaires, sur un pied complet d'galit. La mme solution a t galement adopte
des Etats-Unis, la priorit au profit de la
dans
Constitution
la
droits des
p.
suisse.
Sur ces
points,
voyez
lois
Morizot-ThibauU,
de finances,
p.
81
et
Des
suiv.,
89 et suiv.
(426^
Morizot-Thibault. op.
(427) L'article
et
fdrale
Chambres Hautes ou Snats en matire de
au Corps
12 portait
lgislatif.
cit..
p.
163 et suiv.
L'initiative des lois appartient l'Empereur, au Snat
Les projets de
lois
mans de
l'initiative
peuvent, son choix, tre ports soit au. Snat, soit au Corps lgislatif.
d'abord vole par le Corps

baron Brenier ayant demand
de l'Empereur
Nanmoins,
Lors de la
discussion au Snat, M. le
qu'il ft exprim que, en
ce qui louche les lois d'impts, le Snat aurait la facult de proposer des amendements et d'introduire des modifications dans ces lois, on s'est cri de toutes parts
toute
loi
d'impt
doit
tre
lgislatif.
E.
T.
Il
28
434
Cependant, sous l'empire de notre Constitution actuelle,
l'an-
cienne thorie anglaise, adapte nos. institutions, a t de nou
veau propose et dfendue. La question s'est pose ds 1876. Le

Snat ayant relev, dans un chapitre du budget de 1877, un crdit
qu'avait repouss la Chambre des dputs, Gambetta soutint, le
28 dcembre 1876, une thse remarquable.
Snat
n'a\ait,'
en aucun sens,
l'initiative
Il
prtendit
en matire de
que
le
de
lois
finances (428) et qu'il ne pouvait statuer que sur les crdits dj
vots par
Chambre des dputs; autrement,
la
ce serait, de sa part,
une proposition nouvelle. Il s'appuyait sur les traditions du parlementarisme anglais et sur les termes de l'article 8 de la loi du
24
1875
fvrier^
Les
lois
Chambre des dputs
la
ces derniers mots,
il,
phrase
suffisait
de finances doivent tre d'abord portes

et votes
n'ont
s'ils
pour donner
par elle. A quoi bon, disaitaucun sens ? Le reste de la
la
Chambre
le
simple droit de
priorit.
Mais nous avons vu que
la tradition
anglaise ne peut s'adapter
Quant aux termes
nos institutions et nos principes.
votes
par elle , ils renforcent seulement ce qui prcde. Ils ont eu simplement pour but d'tablir que la priorit de la Chambre des
dputs serait bien effective, qu'elle ne pourrait tre dessaisie du
budget que lorsqu'elle
l'aurait \ot, qu'il ne pourrait tre aupara-
vant port au Snat. Mais

qu'elle fut prsente
la
mme
n'appartenait pas
et
Rpublique, en ce sens que

la
Rpublique
la
t adopts et vivilis
Depuis
lors,
thse,
telle
Snat ne pouvait \oter sur
le
Chambre des
Chambre des
compltement au Prsident de
crdits inscrits dans le budget et prsents au
de
cette
des lois de finances n'appartenait qu' la
l'initiative
dputs
faut ajouter que
il
par l'admirable orateur, impliquait aussi que
nom du
les
Prsident
dputs, qu'autant qu'ils avaient
par un vote de cette dernire.
une autre thorie a
Prsident du Conseil dans
t prsente
au Snat par
sance du 24 dcembre 1888 (429)
la
le
:
Snat pourrait relever, rtablir un crdit qui n'a pas t vot

par la Chambre des dputs, s'il avait t inscrit et propos dans
le
le
Chambre au nom du Prsident

Rpublique. Ce systme repose clairement sur l'ide sui-
projet de budget prsent la
de
la
vante
on admet que
de
l'article 8
la loi
au Snat toute initiative en matire de
a C'est de droit,
ce n'est pas contest
et le
du 24 fvrier 1875 a enlev

de finances; mais il n'a
lois
Garde des Sceaux a ensuite expliqu
puisque les droits du Snat sont les mmes

que ceux du Corps lgislatif dans l'examen et le vote des lois. Sirey, Lois annote^.
qu'il tait tout
1870,
p.
457,
(428)
J.
o[(.
(429)
J.
o[[.
fait
notes
11,
inutile de le dire,
12,
13.
du 29 dcembre
du 25 dcembre
1876,
1888,
p.
p.
1826.
1722 et suiv.
LE POUVUIU LtulbLAlIF
point louch l'initiative que la
435
du 25 ieviier 1875
loi
(ail.
-j)
accorde au Prsident de la Rpublique; celui-ci la conserve donc,

concurremment avec la Chambre, pour les lois de finances. Le
Snat, eu rele\ant le crdit dans ces conditions, ne lait point acte
d'initiative
propre;
Rpublique
et,
sur l'initiative du
statue
il
d'autre part, l'arlicle 8 de la
Prsident de
de finances a d'abord t porte
est respect,
puisque
Chambre des
dputs. Celte thse a t reprise dans
la loi
des budgets de 1901 e,l de 1908 par

le Prsident du Conseil (430).
la
du 24 fvrier 1875
loi
la
discussion
la
ministre des Finances et par
le
une consquence exagre des termes de l'arpoint que le Snat n"a aucune iniliati\e en
confirme, sû contraire, dans sa
il
niatire de lois de finances
premire partie, le droit du Snat gal celui de la Chambre
des dputs pour l'initiative et la confection des lois. Seulement,
par suite de la disposition contenue dans la seconde partie de
l'article, le Snat, en matire de lois de finances, ne pourra pas
Mais
ticle
c'est tirer
8.
Il
ne
dit
exercer ce droit d'initiative par voie de proposition directe
et prin-
mais seulement par voie d'amendement aux projets ou
cipale,
Chambre des
11 avril 1900 (J. o[[. du 12, p. 1220)

Le rapporteur
d'une question de principe; le vole du Snat porte sur un
relvement du chiffre des dpenses votes par la Chambre, et la Commission du
budget n'a pas cru devoir droger toutes les traditions de ses devancires qui
Le ministre des
n'ont jamais admis de relvements de crdits de la part du Snat.
Finances
La thorie qu'il (le rapporteur gnral) a expose s'applique surtout
aux propositions manes de l'initiative parlementaire; mais la Chambre a plusieurs
fois accept des relvements de dpenses par le Snat dans les limites des propoSur divers bancs gauche Jamais !
sitions du gouvernement.
Le ministre
des Finances : Le fait s'est produit l'anne dernire...
Le Prsident de la
commission du budget : 11 n'chappera pas la Chambre que, mme sur l'initiative
(430)
gnral
II
s'agit
dputs,
ici
du gouvernement,
vots par elle.
Snat
le
nous parait excder son
Le Prsident du Conseil
droit
Quand
en levant des crdits

n'ont pas t soumis
ils
ils ont t demands

mieux prcise encore
dans la discussion du budget de 1908, sance du Snat du 25 dcembre 1907 (J. o//.
M. le rapporteur gnral : Je ne sache pas que jusqu'ici le Snat
du 26, p. 1291)
ait
jamais vot un crdit qui n'ait pas t devant la Chambre des dputs
demand par le gouvernement; nous avons toujours pens, contrairemrnl l'avis
de la Chambre dos dputs, que nous avions le droit de relever les crdits que la
la Chambre, votre thse est tout
la
Chambre,
je
la
crois
errone.
fait
mais quand
e.xacfe,
Cette
thse
Chambre des dputs
n'avait
pas
lorsque
vots
ces
crdits
faisaient
partie
des
demandes primitivement dposes par le gouvernement.

Les intentions du Snat
ne sont jamais alles nu del. Le Snat n'a jamais revendiqu le droit d'ajouter
ou de relever les crdite qui n'avaient pas t demands spontanment par le
gouvernement, moins qu'il s'agit de l'application de lois dj votes.

Je suis
tout fait convaincu que, si nous entrions dans cette voie nouvelle, nous nous
Dans la
exposerions aux reproches les plus justifis de l'autre assemble.
discussion du budget de 1900, voici ce qui a t dit la Chambre des dputs
propos d'un crdit port au projet du gouvernement et rduit par la Chambre des
dputs sans rclamation niinistrielle, puis relev par le Snat la demande du
Le gouverneministre (J. o[f du 22 dc. 1908, p. 6OIO1
M. le rapporteur gnral
mont n'tant pns intervenu devant la Chambre pour demander un relvement, nous
n'avons pas cru pouvoir accepter ce relvement propos par l'autre Chambre.
>>
<t
436
propositions discuts d'abord par

quoi se rduit le privilge
la
Chambre des
dputs. Voil
une simple priorit en faveur de
Chambre. C'est dj un droit
la
trs important, car il lui permet

pendant de longs mois, la loi du budget, en
souvent au Snat qu'un temps trs court pour la
de garder devant
ne laissant trs
elle,
discuter (431).
Depuis 1876 il existe, on peut le dire, un conflit pacifique entre

les deux Assembles, sur la question qui vient d'tre discute. La
controverse se reproduit tous les ans, plus ou moins calme, ou
passionne. Le Snat affirme et exerce son droit d'amendement
la
Chambre des dputs
reconnat qu'
conteste ou,
d'avertissement,
titre
lorsque
suivant elle,
le lui
Chambre
la
du moins, ne
le
lui
Snat devant s'incliner,
le
repouss par deux
fois
les
modifications par lui votes (432).
En
(431)
18S4,
dans
[Toutefois,
il
projet
le
arrive
de
constitutionnelle
revision
frquemment que
les
Chambres
des
TOtenl
que
le
douzimes
provisoires pour donner au Snat le temps d'examiner le budget. V. Joseph Barth-
lmy, Les rsistances du Snat,
loc.
cit.]
simplement cet gard quelques faits. En 1899, le rapporteur

gnral du budget au Snat parait avoir mis une thorie nouvelle sur la question.
Il s'agissait pour le Snat de rtablir un crdit de 8,000 francs, oubli par la Chambre,
et de faire emploi d'un excctent de recettes de quatre millions. "Voici ce qu'a dit
Nous ne prenons
le rapporteur (Sance du 30 mai 1899, J. o//. du 31 mai, p. 605)
II
n'est
pas dans
en ce moment aucune initiative en matire de finances.
intentions de la Commission des finances et du Snat de jamais renvo3'er
les
le budget la Chambre en augmentation. Nous le renvoyons toujours en diminution
par consquent nous ne prenons nullement l'initiative d'une taxe nouvelle. Laissons
donc de ct cette grande question de droit constitutionnel. En serrant l'ide
de prs, cela revient considrer le budget des dpenses en bloc; la seule chose
interdite au Snat serait d'augmenter le chiffre total vot par la Chambre des
dputs. Mais cela est absolument contraire au principe, aujourd'hui incontest, de
(432
Je relverai
Un
de la
propos de
la priode d'exercices de l'arme territoriale. Elle a adopt le chiffre relev par le
Il ne peut donc
Snat et pourtant le dernier orateur avait dit {loc. cit., p. 1618)
pas tre question d'une pense de conciliation, comme le disait M., le ministre des
Finances, mais plutt d'une abdication, d'une capitulation devant le Snat. A ia
Chambre de dire si elle veut capituler Lors du vote du budget de 1905, les deux
la
spcialit
des
crdits.
autre
Chambre des dputs plus haut rappel
fait
utile
(ci-dessus,
signaler,
p.
425,
vote
le
c'est
note 407),
Chambres ont maintenu leurs positions. Dans .sa premire sance du 21 avril 1905,
la Chambre des dputs refusait une troisime fois, pour dfendre ses prrogatives,
de voter un crdit demand par le gouvernement, qu'elle avait rejet deux fois dj
et que deux fois le Snat avait rtabli. Dans sa sance du mme jour, le Snat a
accept ce vote sur les explications qui suivent fournies par le rapporteur gnral
Votre commission a dj indiqu que le droit du
(J. o({. du 22, Db. pari., p. 918)
Snat de relever les crdits, tout au moins dans la limite demande par le gouver:
nement, paraissait n'avoir jamais t contest, et a t admis par la Chambre

des dputs dans ce budget mme, propos des chapitres xiii et xxvn du budget
de l'Instruction publique (Dpenses de la chaire Curie. Loyer du palais Farnse).
Dans le premier cas, les crdits relevs par le Snat et accepts par la Chambrides dputs n'taient mme_pas inscrits au projet de budget prsent par le gouvercelui-ci en avait demand officieusement
des finances. Le droit du Snat est donc reconnu
dputs elle-mme.
nement;
l'inscription
et
votre
proclam par
la
commission
Chambre des
gouvernement soumettait aux deux Chambres,
437
figurait
destin faire passer cette dernire thse dans
Une
un
article 8
Constitution.
la
disposition plus claire, disait l'expos des motifs, qui don-
nerait simplement force de
loi la jurisprudence adopte par le

bon esprit du Snat, attribuant la Chambre des dputs le
dernier mot aprs deux dlibrations quant aux crdits suppi-ims
par elle, n'aurait nullement pour effet d'enlever au Snat son
pouvoir et son action sur les finances de l'Etat (433). Mais le
Snat refusa de comprendre l'article 8 de la loi du 24 fvrier 1875
parmi ceux sur lesquels pourrait porter la revision, et. par suite,
il ne fut pas soumis l'Assemble Nationale. La question de droit
constitutionnel reste donc ouverte, .lusqu'ici ce conflit priodique,
grce la sagesse des deux Assembles, s'est heureusement termin par voie de concessions nmtuelles et patriotiques. On peut
esprer qu'il on sera de mme dans l'avenir et que les deux
grands collaborateurs du Parlement franais continueront une
uvre de concorde fconde. Le systme qui nous parat ncessairement rsulter de la Constitution n'est point d'ailleurs sans dangers. Quand il s'agit d'une loi ordinaire, sur laquelle les deux
Chambres ne peuvent tomber d'accord, la consquence qui en
rsulte est des plus sim]>les et des plus acceptables
la lgislation
dure indfinie.
Mais la loi
pour un an
il faut qu'elle soit remplace
avant son expiration par une nouvelle loi budgtaire, ou le fonctionnement de la vie publique est arrt dans le pays. Cette ncessit est, certes, une des causes puissarites qui amneront la concorde; mais on peut se demander si une solution plus sre et
plus simple ne serait pas possible. On a propos parfois d'tablir
que, faute d'une entente en temps utile entre les Chambres, le
budget de l'anne en cours consenerait sa force et sa vigueur
pour l'anne suivante (434). On arrive chez nous, plus librement
antrieure subsiste en \ertu de
du budget no vaut
et
((ue
plus rgulirement au
provisoires, que les
mme
rsultat par le vote de
et qui
du budget prcdent
reproduisent, mois par mois,
(435).
.le
terminerai cet expos par deux observations
On peut
Sance de
(433)
que la Chambre des

droit d'amendement pour les
constater, et cela est notable,
dputs ne conteste pas au Snat
p.
douzimes
Chambres ne peuvent raisonnablement refuser
en de pareilles circonstances,
les chiffres
sa
la
le
23
mai
1884
(J.
o//.
du
25,
Db.
pari.,
1121.
Ci-dessus, p. 419,
(434)
Suisse,
(435^
lgis.
Morizot-Thibault,
uole 393. Voyez,

op.
cit.,
p.
Voyez cepeudanl Henry Nzard

lin,,
1904.
sur
le
systme assez compliqu adopt en
305.
:
Les budgets provisoires, Revue de
se. et
de
438
lois
de finances autres que celles portant fixation du budget. C'est,

la jurisprudence proclame par son Prsident en
du moins,
1891 (436).
2 On a vu avec quelle rigueur absolue la Chambre des Communes d'Angleterre revendique l'initiative en matire de lois de
finances l'gard de la Chambre des Lords. Elle n'en a pas moins
donn une grande preuve de sagesse politique en abdiquant, en

quelque sorte, ce droit d'initiative au profit du gouvernement, en
rservant exclusivement celui-ci la proposition des lois de finances. Elle a,
par ses prcdents en cette matire, tabli une rgle
qui tend devenir un des axiomes de la science politique.

n'est pas,
comme
le
Ce
veulent quelques-uns, aux temps anciens qui
du Parlement d'Angleterre, que remonte cette

comme ailleurs, les assembles convoques par les rois pour voter des subsides s gardaient
bien de prendre l'initiative de ce vote; elles attendaient une
demande du pouvoir royal, que leur plus cher dsir et t d'luder. Pour trouver une initiative vritable des Communes en cette
matire, il faut descendre une poque o non seulement les
dputs ont la pleine conscience de leurs droits, mais o ils ont
aussi des partisans rcompenser, une clientle satisfaire, une
popularit gagner par des mesures agrables certaines classes,
quoique coteuses la nation. Cependant la Chambre des Communes sentit de bonne heure que celui-l qui avait la responsabilit du gouvernement et de 'ad;ninistration devait aussi avoir
seul le droit de proposer l'augmentation des dpenses et des
charges publiques. Ds 1706, elle s'efforait d'exclure en cette
virent la formation
Alors, en effet, en Angleterre
rgle.
matire
tion;
des dputs qu'on appelle aujourd'hui les privale
l'initiative
members,
le
c'est--dire
ceux qui ne font pas partie de l'administra-
principe fut repris et resserr par des standing orders
de 1707, 1715, 1813, 1821, 1852, 1856 (437). Mais la multiplicit

mme de ces textes, dont plusieurs se rptent en partie, montre
leur inefficacit relative.
res
que
les
En
prcdents
deux standing orders plus sv-
1866,
ont
vots
sont
et
novembre
toujours
en
(J. o//. du 17, Db.

France des porcs amM. Peylral :
ricains; le droit vot par la Chambre avait t relev par le Snat.
Nous sommes appels nous prononcer sur une taxe de douane primitivement
(436)
Sance de
pari., p.
2177).
vote par la
II
la
16
1891
s'agissait d'un projet de loi sur l'entre en
Chambre
a pris une dcision
et releve
et
fix
le
par
le
Snat.
En
quantum d'une
constitulionnellement lever cette taxe
?...
fiscale, lorsque la Chambre

Snat peut-il lgalement et
Prsident : Voulez-vous me
question constitutionnelle, les
matire
taxe,
M.
le
le
permettre de vous dire que, en ce qui concerne la

prcdents de 1881 vou? donnent tort. Le Snat a dj relev les tarifs, et la Chambre
n'a pas insista.
(437) On en trouvera le texte traduit dans la thse de M. Bignon, De l'initiative
(inancire chez les Anglais, 1901, Paris, p. 34 et suiv.
439
vigueur (438). Mais
ne sont pas assez serres pour empo-
les mailles
cher l'influence individuelle des dputs de se faire jour et d'aboutir

des auimentations de dpenses; les plaintes ritres des chanl'Echiquier
de
celiers
gard en
cet
sont
une
preuve
suffi-
sante (439).
remarquer que
faut
Il
de prendre
dans
crite
une
Une
le
elle
loi;
buable
l'initiative
qui dfend aux private
la rgle
members
en matire de finances est simplement ins-
rglement de la Chambre des Communes et non dans

peut tre, par suite, facilement abroge ou modifie.
M. Anson,
pareille rgle, dit
contre
est la
accidentelle
bienveillance
la
sauvegarde du contrid'une
Chambre
tra-
par l'loquence d'un private member, contre une entreprise visant les fonds publics et conduite par des politiciens sans
scrupules, enchrissant l'un sur l'autre pour gagner la faveur de
vaille
Comme
toute rsolution ou standing order, de l'une

Chambres, c'est une rgle qu'un corps public
s'impose lui-mme pour guider sa procdure. Elle pourrait tre
modifie presque aussi aisment que le rglement d'un collge,
aussi aisment que le rglement du Marylebone Cricket Club.
dmocratie.
la
ou de
l'autre des
Cependant, ajoute l'orateur, certaines parties, et des plus prcieuses de notre Constitution, se trouvent dans de simples usages
ou consistent en rgles aussi mal assures que le susdit standing
order (440).
D'autre part,
pcher
les
la
rgle n'est pas absolue. Elle a pour but d'em-
propositions qui se feraient devant
la
Chambre,
et qui
portant sur un crdit prcis s'imposeraient ensuite au Committee
au Committee ol the ivhole Housc, fonctionUn rglement introduit en 1882

a galement empch les amendements qui se produisaient devant
la Chambre avant qu'elle se formt en Committee o/ supply. Mais
des propositions de dpenses, plus ou moins prcises, peuvent se
0/ supplij, c'est--dire
nant
comme
produire
comit des subsides.
et tre
soumises
ce Committee (441).
a recueilli la rgle anglaise et elle
donn, dans son article 56, la valeur d'un principe constitutionnel, qui s'impose au lgislateur et le domine
Aucun vote,
rsolution ou proposition de loi tendant l'affectafion (approlui
priation) des revenus ou fonds, ne sera pass,

a pas t
(438)
p.
41,
(439)
et
dans
la
mme
May, Parliamenlary
session
praclicc,
8*
si l'affectation
iiit.,
p.
604; le texte est
traduit dans Bignon,
V. Edit. franaise Delpech, t. II, p. 201 et 259.

Voyez les discours cits et reproduits par extraits dans Bignon. op.
42.
suiv.
(440)
(441)
n'en
recommande par un message du
Anson, Law and custom, V, p. 233 [dit. franaise Jze,

Anson, op. cit., p. 232 et suiv. [dil. franaise Jze, I, p.
I,
p.
320].
32ii.]
cit.,
p.
41
440
gouverneur gnral
la
Chambre o
la
proposition
sance (442).
Le mal auquel ces rgles tendent remdier
chez nous avec une intensit particulire, car
soit
un mal endmique des dmocraties.
s'est
il
pris nais-
;j
l'ait
sentir
semble que ce
L'initiative des dputs,
inspire d'ailleurs le plus souvent par des ides gnreuses,
et
se
amendements au budget des dpenses,
faisant jour surtout par des
srement une des causes principales de l'augmentation proIl y a dj bien des annes
qu'on a cherch galement chez nous y porter remde. Les
commissions du budget se sont montres de plus en plus difficiles
pour admettre les propositions manant de l'initiative individuelle;
des modifications au rglement ont t proposes pour restreindre,
dans de justes limites, l'exercice du droit d'amendement. Ces
efforts ont enfin abouti dans une assez large mesure. Le 16 mars
1900, la Chambre des dputs, aprs une importante discussion,
a adopt deux rsolutions qui figurent aujourd'hui dans les arti-
est
gressive de nos dpenses publiques.
cles 101 et 102 (anciens articles 51 et 51 bis) de son rglement.
La premire, mane de M. Rouvier, tait ainsi conue En ce

loi du budget, aucun amendement ou article additionnel tendant augmenter les dpenses ne peut tre dpos
aprs les trois sances qui suivent la distribution du rapport dans
:
qui touche la
lequel figure le chapitre vis (443). Cette disposition a pour but
amendements prsents au cours de la discussion du

le principal flau. La seconde rsolution
(art. 51 bis) a eu pour auteur M. Andr Berthelot; elle tait ainsi
formule
Aucune proposition tendant des augmentations de
d'arrter les
budget
qui constituent
et
traitements, d'indemnits ou de pensions ou leur extension en
dehors des limites prvues par

faite
les
lois
en vigueur, ne peut tre
sous forme d'amendement ou d'article additionnel au bud-
get. (444).
Pour bien comprendre

blement
pour
le droit
la
les
porte de ce texte, qui restreint nota-
dputs de prsenter des amendements
M. Harrison
remarquer que
ce texte prohibe, non le fait de proposer, mais celui de passer (voter) une pareille
rsolution. Des raisons de convenance ont fait adopter cette rdaction, mais C'ile-ci
peut faire que la sauvegarde soit vaine. Si le Parlement peut procder la prise
en considration des propositions tendant l'affectation sans que l'initiative minisintervienne, le message du gouverneur gnral peut devenir une chose
trielle
qui va d soi, comme son assentiment aux lois votes. En outre, l'article semble dire
que le message du gouverneur gnral doit contenir la recommandation, non du vote,
mais de son objet. Cela laisserait tout membre le pouvoir de proposer une augmen(442)
Le commentateur du projet de Constitution australienne dj
Moore, se demande
si
cette disposition sera
bien efficace
tation du chiffre voter; et l encore le contrle ministriel

(443) J.
o//.
(444) J.
ofl.
du
du
17
17
mars
mars
1900,
p.
909.
1900,
p.
911.
Il
cit,
faut
disparat.
441
remarquer d'abord qu'il ne

Pour
le budget des receltes, le
des dpenses.
au budget,
faut
il
restait libre, et
budget
le
d'amendement
demeurait possible de modifier, par cette \oi'^,
il
mme
notre systme
que
\i.sait
droit
D'autre part, ce n'taient que les
d'impts.
propositions de dpenses constituant des traitements, indemnits ou

pensions,
ne peuvent se produire sous cette forme,
qui
et
ces
de propositions de loi principales

et individuelles, prsentes par les dputs et soumises la filire
ordinaire. Le droit du gouvernement reste intact; il peut au
cours de la discussion du budget modifier des propositions, mme
dpenses pouvaient faire
en
l'objet
aus;mentant.
les
Dans ces conditions, cette rgle bienfaisante ne peut soulever

aucune objection de principe. On a pourtant soutenu, mme des
esprits minents et modrs ont soutenu, qu'elle tait inconstitutionnelle,
le
Mais
(445).
droit
tant
d'initiative
aux deux Chambres,
Constitution
pleinement reconnu
c'est--dire
leurs
par
la
membres
droit d'initiative n'est en aucune faon supprim;
ici le
Il devra simplement prenforme d'une proposition principale et ne pourra se glisser

sous le couvert d'un amendement au budget (446).
Un incident d'ailleurs n'a pas tard montrer la fragilit de
semblables rgles, crites seulement dans le rglement d'une
son exercice est seulement rglement.

dre
la
Chambre
Dans
(447).
la
sance du 4 mars 1902, M. Andr Berthe-
voulut complter son uvre
et proposa d'ajouter l'article 34

du rglement le paragraphe suivant
Aucune proposition tendant une augmentation de dpenses ne peut tre mise aux voix
sans (ju'une conomie, de chiffre au moins gal, ait t simultanment propose et pralablement adopte par la Chambre. Ce
lot
n'est
pas
mme
tout; le
dput proposait encore d'ajouter l'article

Les motions et les
34 du'"rglement un paragraphe ainsi conu
projets de rsolution sont soumis aux formalits prescrites par
rglement pour
les
lution soulevrent
propositions de
loi.
une opposition des plus vives:
elle se
manifesta
principalement par une contre-proposition ainsi formule
(445)
M. Rouvier, sance du
16
mars
1900, J.
o//.
ie
Mais ces projets de rso-
du
17,
p.
908
<f
Les
Assurment,
la
Chambre peut
dclarer qu'elle renonce l'exercice d'un droit constitutionnel, mais

la condition qu'elle soit unanime. Vous ne pouvez pas, par un acte de la majorit,
dpouiller un
membre
mental de
Rpublique.
la
de la
Chambre d'un
droit qui est inscrit
dans
le
statut
fonda-
Ce que
M. Ribut (Chambre des dputs, 16 mars IPOO, J. n[{. dn 17, p. 911i
non pas qu'on enlve un dput une
^f. Berihelot est simplement ceci
parcelle ([uolconque de son initiative, mais qu'au lieu de l'exercer sous la forme
d'amendements, de ce dluge d'amendements qui pleut sur nous au cours de cette
discussion interminable, il veuille bien donner sa motion le caractre d'une propo'416)
demande
sition
(447)
qui suivra
Ci-dessus,
la
p.
filiri-
parlementaire habituelle.
438 et suiv.
'^
442
Chambre des dputs dans sa sance

la procdure des amendements au
La Chambre, il est vrai, adopta une
rsolutions adoptes par la
du 16 mars 1900
concernant
et
budget sont abroges.

motion qui tendait passer l'ordre du jour , c'est--dire
ajourner la suite de la discussion (448); et l'expiration de ses pouvoirs est arrive avant que le dbat ft repris.
[Le 15 dcembre 1906, une proposition de revision de

51 bis du rglement, base sur ce que la Chambre
cle
l'arti-
s'tait
ampute elle-mme de l'une de ses prrogatives essentielles, fut

renvoye la commission en mme temps qu'une autre qui demandait que le vote secret ft de droit pour toute augmentation de
dpenses.
Dans sa sance du 15 novembre 1911, la
Chambre
de
a ainsi modifi l'article 51 bis
comportant augmentation
rsolution
Toute proposition
dpenses ne peut
tre vote qu'aprs avoir t rapporte par la commission du
budget (449). Enfin, par une modification apporte aux nouveaux
articles 101 et 102
du rglement,
la
de
Chambre des
dputs, par une
rsolution du 27 mai 1920, a tendu les rgles d'irrecevabilit des
amendements augmentant
du
(448) J. o[l.
mars
les
dpenses aux amendements dimi-
1902, p. 1105 et suiv.
[Dans les tentatives de rforme du rglement de la Chambre, la sance

du 27 mai 1920, M. de Lasteyrie proposait l'amendement suivant l'article 13 du
projet de la commission
Aucune proposition de loi ou de rsolution, aucun
amendement tendant imposer une dpense nouvelle ou une augmentation de dpense
aux budgets de l'Etat, des dpartements ou des communes, ne pourront tre discuts
en sance publique et soumis un vote de la Ctiambre s'ils n'ont fait au pralable
l'objet d'un rapport favorable de la part de la commission des finances. M. de
Lasteyrie justifiait ainsi sa proposition
En Angleterre, il y a, comme vous le
savez, une barrire absolue dans le rglement de la Chambre des Communes. La
limitation du droit d'initiative parlementaire, en Angleterre, rsulte d'une disposition
d'ordre purement intrieur, d'une simple motion vote par la Chambre des Coijpmunes
elle-mme. Dans sa sance du 11 dcembre 1706
vous voyez que cela remonte loin
la Chambre des Communes a dcid qu'elle se refusait disculer aucune motion
d'un de ses membres qui aurait pour rsultat d'augmenter les charges publiques,
ceci est
moins que cette motion ne soit recommande par la Couronne. Et
l'honneur de l'Angleterre
depuis deux sicles, cette motion a t applique sous
tous les gouvernements qui se sont succd, conservateurs ou libraux, whigs nu
tories. Les Communes anglaises sont aussi jalouses de leurs droits que peut l'tre
la Chambre franaise. Elles ne se sentent en aucune faon diminues par cette
(449)
restriction
leur
propre
de
leurs
prrogatives.
entranement.
cette
Au
contraire,
tribune,
elles
se
sentent
fortifies
contre
vous citer l'exemple

peut tre permis de l'invoquer et,
on vient
souvent
de l'Angleterre. Dans un cas comme celui-ci, il

non seulement de l'invoquer, mais de le suivre. Dans mon esprit, le droit d'initiative,
en matire de dpenses, devrait, sauf dans des cas exceptionnels, appartenir au
gouvernement, et au gouvernement seul. Cependant l'amendement a t disjoint

par 312 voix centre 253. Sur les mesures tendant restreindre l'augmentation des
dpenses par l'initiative parlementaire, voir le rapport Barthlmy, Ch. dp., 1920,
n' 493, vu, et la sance de la Chambre du 27 mai 1920, J. o!f. du 28, Db. pari.,
p. 1657 et suiv. La Chambre a cependant accept d'carter les amendements financiers
qui seraient dposs dix jours aprs la distribution du rapport sur le projet de loi
financire.]
443
Mais elle a port de trois sances dix jouis

dans lequel doivent tre dposs les amendements tendant
a l'augmentation des dpenses ou la diminution des receltes
Art. 101. En ce qui touche la loi de finances, la loi relative auK
contributions directes, les lois portant ouverture de crdits, aucun
amendement ou article additionnel tendant augmenter les dpenlUJanl les recettes.
le dlai
<(
ses ou rduire les recettes ne peut tre dpos aprs les dix
du rapport dans lequel figure le

augmentation
ou diminution de crdit ne
chapitre vis. Aucune
pure et simple. Dans
litre
d'indication
tre
propose
peut
l'article 102 cit plus haut les mots au budget sont remplacs
par ceux-ci la loi de finances, la loi relative aux contributions directes et aux lois portant ouverture ou annulation de cr il ne peut tre introduit dans ces projets
dits. L'article ajoute
de loi autune disposition ne visant pas directement les recettes ou
les dpenses. Aucun article additionnel ne peut tre prsent ces
projets et les amendements ne sont recevables que s'ils se rapportent directement au texte des articles proposs (449-). ]
la distribution
jours qui suivent
LES DEUX CHAMBRES EXERANT LE CONTRLE
3.
SUR LE GOUVERNEMENT
Nous avons vu que
l'un des traits distinctifs
du gouvernement
le Parlement
parlementaire est un contrle constant exerc par
sur les ministres, agents directs du pouAoir excutif.
J'ai
essay
de dgager les rgles dlicates sui\'ant lesquelles ce contrle peut

tre
efficacement
mise en jeu
il
(450).
sanctionn
Mais
il
s'exerce, et qui sont au
par
la
responsabilit
reste tudier les
nombre de
trois
ministrielle
moyens par
lesquels
les questions, les inter-
pellations et les enqutes parlementaires.
Ces moyens sont galement
la disposition
des deux Chambres;
leur exercice appartient aussi bien au Snat qu' la
me
Chambre des
rang cependant l'opinion qui refuse au

Snat le droit d'imposer par ses ôtes la retraite d'un ministre (451). Mais les deux solutions ne sont point contradictoires.
La premire tablit que la Chambre Haute (en dehors du droit
qui lui est rserv d'autoriser la dissolution de la Chambre des
dputs) n'a pas d'action sur la responsabilit politique des ministres; la seconde dtermine dans quelle mesure et comment le Snat
participe cependant au gouvernement parlementaire (''j52). Il est
dputs. Je
(449')
Voir
le
suis
rapport Barthlmy,
Ca
dp., 1920, 9 mars, n" i93.
(450) Ci-dessus, p. 227 ot suiv., 231 et suiv.

(451) Ci-dessus, p. 234 et suiv.
(452)
Il
ne
faijt
pas oublier non plus que,
d'aprs l'usage
tout
fiil
icuiforme
444
de ces moyens, le Snat ne pourra pas leur

donner une sanction politique immdiate et directe. Mais les cons\rai que, en usant
tatations qu'il obtiendra de la sorte, les votes qu'il mettra n'en
auront pas moins l'autorit morale qui appartient aux rsolutions

prises par une grande assemble et qui peut suffire faire triom-
pher
devant l'opinion publique (453). La Constitution de
la vrit
1791 donnait
tres des
au Corps
lgislatif le droit
renseignements
et
de demander aux minis-
de leur poser des questions,
et
pour-
tant elle n'tablissait pas ^raiment la responsabilit politique des
ministres (454). Lorsque, sous le Second Empire,

pellation fut rendu au
Corps
lgislatif et
le
droit d'inter-
au Snat par
le
dcret
du 19 janvier 1867, la discussion ne pouvait se terminer que par

l'ordre du jour pur et simple ou par un ordre du jour appelant
l'attention du gouvernement sur l'objet des interpellations (art. 4-6);
et cependant cela fut considr, cette poque, comme la conqute pour les Chambres d'un droit trs important. Enfin, le droit
d'enqute parlementaire, qui traditionnellement est accord aux
deux Chambres, est un moyen de contrle et d'investigation des
plus utiles, mme pour une assemble qui ne pourrait par l
renverser un ministre.
Dans l'usage du Parlement

si
ministre,
le
franais, la question n'est pose que
pralablement avis,
consent
peut tre qu'un dialogue entre
n'est et ne
le
et
Ce
l'accepte.
questionneur
et
le
La question ne peut pas par elle-mme dgnrer en

un dbat. Seul, parmi les membres de l'Assemble, le dput ou
le snateur qui l'a pose peut prendre la parole et par deux fois.
Aucun vote ne suit les explications fournies par le ministre (455).
Tout autre est l'interpellation qui, chez nous, constitue la principale procdure pour mettre en jeu la responsabilit politique (456). C'est, en ralit, la demande faite par un ou plusieurs
membres de l'Assemble d'ouvrir un dbat sur la politique gnministre.
du ministre ou sur
rale
cette
fois
tel acte
d'un ministre dtermin.
aux principes, un certain nombre de membres du Cabinet sont toujours

le
Il
s'agit
d'un dbat gnral auquel peuvent prendre part tous

pris
dans
notre
droit
Snat.
(453'i
(454^
Ci-dessus, p. 244.
Ci-dessus, p. 469
(45.5)
Sur
la
et
suiv.
rglementation des questions et des interpellations dans

Rglement de la Chambre des dputs, ch. vi, art. 39
voyez
48; rglement du Snat, ch. xu, art. 80 85; Dubuc, La quest. et Vinterpell.. thse 1909;
Hatschek, Das Interpellationsrechl. Leipzig, 1909: Delpech, Rente du droit public,
actuel,
1909,
p.
575.
(456) Ci-dessus, p.
14.
I.b;
membres.
les
POLVOia LtlGlbLATIF
L'iulerpellatio'ii,
quelque sorte impersonnelle

admettent que,
tre
aussi reu que, sur une simple question,
la
de l'Assemble est ncessaire
s'il
est
11
demande peut
transformer en interpellation; mais,
la
sition, l'autorisation
en
et les
membre quelconque de TAssemble.
reprise par un
produite de
devient
iutioduile,
l'ois
rglements des deux Cliambreb

est abandonne par sun auleur, elle peut
elle
si
une
IO
tre
y a oppopeut la
et elle
refuser (457).
L'mterpellation a une sanction; elle est close par un vote de
l'Assemble, par
vote d'un ordre du iour. Cette expiession tradi-
le
tionnelle vient de ce
que
Chambre, considrant que
la
le
dbat
sur l'interpellation est termin, dclare par un vote qu'elle passe
l'examen des autres objets qui sont ports son ordre du jour.
et simple ou prcde de considrants;
Cette dclaration est pure
on
dit, dans ce dernier cas, qu'il y un ordre du jour moliv. Les

ordres du jour moti\s indiquent trs clairement si le ministre
ou
ministre a ou n'a pas l'approbation et la confiance de l'As-
tel
et simple prend la mme significaou non accept par le gouvernement.

procdure que, sauf le cas trs rare o aucun
semble. L'ordre du jour pur

tion, suivant qu'il est
II
rsulte
de
cette
ordre du jour n'est demand ni \ot, toute interpellation aboutit

chez nous un jugement rendu par l'une des Chambres sur un
acte d'un ministre
manque de
ou du ministre. Parfois, cependant,
clart.
la sentence
Cela vient surtout de ce que, lorsqu'un ordre
du jour motiv est propos par certains membres et vot par la

Chambre, d'autres membres proposent d'y joindre quelque addition inspire par une pense toute diffrente. Pour viter ce
rsultat, les auteurs d'ordres du jour motivs prennent une prcaution
(iui,
semble-t-il, tend devenir usuelle
leur formule une clause par laquelle
ils
ils
insrent dans
refusent d'a\ance toute
addition (458).
La pratique des interpellations, raison de son importance

mme, a d tre prcise par les rglements des deux Chambres.
Voici ce qui est exig de part et d'autre. La demande doit tre
formule par crit, noncer sommairement l'objet de l'interpellation et tre remise au Prsident.
La Chambre, sans dbat sur
le
fond, fixe la date de la discussion. Cette date peut tre arbitrai-
rement fixe quand

Chambre
s'agit
il
d'une interpellation sur
la
politique
sance du 16 mars 1895 (J. o//. du 17, Db. pari..

Je consulte la Chambre pour savoir si elle entond
transformer la question en interpellation. La Chambre consulte dcide que la
question ne sera pas transforme en interpellation.
N58) Esmein, Notes de iurisprudence parlementaire
Les additions aux ordres
dit jour motivs, dans la Reue politique et parlementaire, IG mar? 1001, p. 502 et
(457)
p.
969)
M.
des
le
dputs,
Prsideni
suiv.
446
I-A
RPUBLIQUE FRANAISE
trangre; elle ne peut tre renvoye au del d'un mois quand

l'interpellation porte 'sur la politique intrieure.
protger
On
a voulu par
droit d'interpellation, au profit de la minorit de
le
l'Assemble, contre une sorte de confiscation indirecte de
la
part
Mais lorsqu'il s'agit de la politique extrieure,

l'intrt qu'il peut y avoir pour le pays ne pas laisser s'engager
imprudemment -et inopportunment un dbat de cette nature passe
avant toute autre considration. Les ordres du jour motivs,
proposs comme solution de l'interpellation, doivent tre rdigs
par crit et remis au Prsident qui en donne lecture (459).
Le droit d'interpellation a, dans nos usages, une trs grande
importance. On le considre comme tant d'essence parlementaire (460). On peut mme dire que beaucoup le considrent
comme un droit individuel de chaque membre de l'Assemble,
puisque les rglements n'exigent pas plusieurs signatures pour
l'introduction d'une demande d'interpellation. Mais il semble qu'il
y ait l une exagration. Le droit de rclamer le comit secret
n'est pas chez nous un droit individuel (461), il faut pour cela
pour l'exercice du
l'adhsion d'un certain nombre de membres
de
majorit.
la
droit
dangereux
si
d'interpellation,
une
exigence
semblable
se
concevrait parfait phumiI.
Le ministre que
d'y rpondre,
vise l'interpellation peut-il la dcliner,
comme
il
refuser
peut refuser de rpondre une simple
pour
le crois, et il y en a des exemples (462);
comparaison employe plus haut, celle d'une procdure judiciaire, alors le ministre fait dfaut. Mais il parat certain
que l'auteur de l'interpellation pourrait proposer un projet de
rsolution blmant le ministre de son refus, sur lequel l'Assemble
question
Je
reprendre
la
statuerait.
L'interpellation,
ainsi
entendue
et
prcise, est
un produit du
rapport sur les propositions de rsolulion de M. Bauquier, concernant la

dure des discours et de M. Abel, tendant rgler l'exercice du
droil d'interpellation, Chambre 1911, ns 851 tt 853, et le rapport Barthlmy, publi
du 9 mars 1020 (Ch. dp., 1920, n" 453). Dans sa sance du 17 mai 1920, la Chambre a
cart dlibrment de diffrentes propositions d-- rsolution celles qui avaient trait k
(459)
[V.
limitation de la
la limitation
(460)
Db. pari,
(461)
de la dure des discours. J. o//., Db. pari., 28 mai 1900, p. 1664 et s.]
la Chambre des dputs, sance du 1" mai 1894 (J. oif. du 2,
M. Goblet
p.
080).
Ci-dessus, p. 374.
sance de la Chambre des dputs du 1" juillet 1895, ime demande

produite, et voici comment y rpondit le prsident du Conseil
C'est une interpellation qui vise une question
(J. o//. du 2, Db. pari., p. 1929)
de politique trangre. Je fais remarquer, en outre, que, mme au point de vue
constitutionnel, il ne semble pas que j'aie le droit d'accepter une pareille interpellation, puisqu'il s'agit do savoir si le gouvernement est autoris faire un trait.
(462)
Dans
la
d'interpellation
fut
Nous n'avons p^s rendre compte par avance des intenlions du gouvernement
je prie donc la Chambre de ne pas fixer de date pour la discussion de cette inter:
pellation.
Et
l'affaire
en resta
l.
LE POUVOIR LGiaLATIF
447
parlementarisme franais. Les Anglais n'ont point distingu l'interpellalion de la question, ou plutt, bien que le terme (inlerpellalion soit usit chez eux (463), ils ne connaissent mme ci la
Chambre des Communes que les questions au sens franais du
mot. Le rglement de la Chambre des Communes ne permet mme
pas d'tablir un dbat sur les dclarations fournies par un ministre interrog, et l'on ne peut pas terminer l'incident par une
motion. La Chambre anglaise ne manifeste donc pas son manque

de confiance dans le Cabinet par un ordre du jour terminant une
interpellation. En gnral, c'est en adoptant ou en repoussant les
mesures importantes proposes par le Cabinet qu'elle statue son
gard ou par des amendements introduits dans l'adresse que la
Chambre vole en rponse au discours du trne au dbut de chaque
.session. Mais il faut ajouter que ce n'est pas seulement l'importance et la gravit de la mesure ou de l'acte gouvernemental qu'il
faut prendre en considration pour sa\oir si le ministre a perdu
ou non la confiance de la Chambre. Le ministre anglais pose
parfois explicitement,
comme
cela se fait chez nous, la question
Le leader de l'opposition peut aussi poser !a

question de dliance en contestant au nom de son parti une propode confiance
(464).
quelque neutre et insignifiante qu'elle soit en

Mais des motions directes de blme peuvent
tre proposes par les membres de la Chambre et adoptes par
celle-ci, soit qu'elle les insre dans Vadresse vote au discours du
trne, soit qu'elles prennent la forme d'une motion de dfiance et
de blme isole et principale. Les Anglais ont aussi une procdure
analogue nos interpellations (466); mais elle n'a pas chez eux
la mme importance et la mme frquence qu'elles ont chez
sition ministrielle,
apparence. (465).
nous.
II
Comme
questions
(463)
ne
tout
et
le
des
gouvernement parlementaire, le systme des

est un produit de l'histoire et
interpellations
Todd. Parliamenlary qovcmmenl, l. Il, ch. iv, n 2, lettre e; mais

pas dans la Parliamenlary practice de Sir Er?kine May.
figure
le
terme
Lonard
Courtney. op.
cit., p
173 et suiv.
Sidney Low, op. cit., p. 146
Le gouvernement a toujours repouss les
attaques contre un dpartement particulier, qui autrement triompheraient, t-n posant
(4G4)
la question
de confiance.
Ibidem, p. 42
Du
moment que le chef de l'opposition propose de voter

gonvornement propos d'un bill sur les botes pilules (Pills box), ce 6[7/
devient une question de parti; le ministre va se maintenir ou tomber, la majorit
va voter dans un sens et la minorit dans l'autre; et comme le ministre, la question
(465)
contre
le
tant pose, reprsente la majorit et le leader de l'opposition la minorit, ce dernier
naturellement doit Atre battu, toutes les fois que l'objet

important pour que les partis mesurent leurs forces.
(466)
V. in[ra, p. 450
et suiv.
de
la
lutte
est
assez
448
de
la
pratique
son gnie
Ce qui
et,
par
suite,
chaque Parlement
l'a
model selon
et ses besoins.
est
propre
l'Angleterre, c'est la pratique des questions
Le premier prcdent signal remonte

Mais la fin du xviii^ sicle l'usage en tait encore
fort restreint, puisque M. Balour relevait devant la Chambre des
Communes, le 30 janvier 1902, ce fait qu'en 1800 pas une question
n'avait t pose pendant la session entire du Parlement. Cependant, en 1816, dans sa Monarchie selon la Charte, Chateaubriand
en montrait dj la frquence et la porte chez les Anglais (468).
Avec le plein dveloppement du gouvernement parlementaire, cette'
adresses aux ministres.
1761 (467).
pratique a pris des proportions toujours grandissantes; elle est
devenue une vritable
fusillade
sont journellement cribls la

et la
)>
dont
plupart des ministres
la
Chambre des Communes. La
fatigue
perte de temps qui en rsultent sont considrables; c'est un
des points qui constituent en Angleterre cette crise du gouverne-
ment parlementaire dont j'ai parl; et les nou\eaux rglements

que le gouvernement a proposs et fait adopter par la Chambre
des Communes ont en partie pour but de remdier cet inconvnient. M. Balfour a dit en proposant ces modifications
En
:
questions supplmentaires
1901,
les
7,180
questions
avaient
comprises,
Ces
poses.
que
occup
calcul
j'ai
questions
ont
119 heures, ce qui revient peu prs quinze jours de travail

et trois semaines du temps du
M. Chamberlain signalait de son ct le
nombre et l'insignifiance des questions poses- La grande majorit n'a absolument aucun intrt public, et, en pareil cas, chaque
parlementaire de huit heures
gou\ernement
(469).
demande
recevrait satisfaction
si
l'honorable
Todd, Parliomentary govrrnment, t. II, ch.

De la monarchie selon la Charte, ch. xv
demander tout ce qu'elles veulent aux ministres.
(467)
iv,
membre
II,
lelire
qui la pose
e.
Les Chambres ont le droit de

Les ministres doivent toujours
rpondre, toujours venir quand les Chambres paraissent le souhaiter. Les ministres
ne sont pas toujours obligs de donner les explications qu'on leur demande; ils
peuvent les refuser, mais en motivant leur refus sur des raisons d'Etat, dont les
Chambres seront instruites quand il sera temps. D'ailleurs les Chambres ne se
mleront jamais d'administration, ne feront jamais de demandes inquitanles; elles
n'exposeront jamais les ministres se compromettre, si les ministres sont ce qu'ils
doivent tre, c'est--dire matres des Chambres par le lond et leurs serviteurs par la
(orme, v
Chateaubriand reconnat ce droit aux deux Chambres
mais il attache
cependant une importance particulire aux questions qui sont poses dans la Chambre
des dputs. Le chapitre en effet est intitul
De la Chambre des dputs; ses
rapports avec les ministres. Et au second alina, il crit
Il faut d'abord qu'elle
sache se faire respecter. Elle ne doit pas souffrir que les ministres tablissent en
principe qu'ils sont indpendants des Chambres; qu'ils peuvent refuser de venir
lorsqu'elles dsireraient leur prsence. En Angleterre, non seulement les ministres
sont interrogs sur des bitls, mais encore sur des actes d'administration, sur des
nominations et mme sur des nouvelles de gazette.
(469) Sance du 30 janvier 1902.
(468)
4 O
adressait sa question dans une lettre pri\e au ministre et recevait
une rponse de
mme
la
prouver ses lecteurs
nature,
qu'il
pourrait a\oir sa question et
il
qu'il
n'et besoin
de
sur leurs intrts, auquel cas
imprimes sur l'ordre

Le nouveau rglement,
rponsi-
la
du jour distribu {order paper)
moins
\eille
(470).
en introduisant cette dernire pratique,
a,
en
effet,
limit assez
temps consacr aux questions oralement poses;

il leur accorde trois quarts d'heure (471). Mais cela n'a point pass
sans de vive"s protestations mapant de la minorit. Les orateurs
de l'opposition montraient l'importance du contrle que la Chambre des Communes exerait sous cette forme. Sir William Harcourt rappela que les membres non fonctionnaires, de quelque
troitement
le
ct qu'ils sigeassent, avaient
naires (les ministres),
d'aprs
et
le
contrle des
le
aurait sur ce contrle.
l'effet qu'il
membres
projet devait tre jug

cet gard,
fonction-
simplement
il
attachait
une grande importance la facilit que donne, non seulement

pour V examinai ion, mais aussi pour la cross examination, le droit
de poser des questions aux ministres... Ce n'tait pas assez qu'on
dt
comme
Chambre,
la
(M. Chamberlain), qu'elle
l'avait
conservait
fait
le
son
secrtaire
contrle,
colonial
puisque
la
Chambre
qui faisait les ministres pouvait les dfaire
rement
majorit n'a aucune disposition ren\erser un ministre
et
la
minorit n'en a pas
la
nerman
soutint aussi
comme un
que
le
les
pou\oir (472).
questions
rappela que,
il
si le
Sir
ordinai-
Campbell Ban-
de\aient tre traites non
inconvnient supprimer, mais
rglementer, et
comme un
droit utile
nombre des questions
avait
augment dans les dernires annes, c'tait parce que les autres
soupapes de sret a\aient t fermes. En trois semaines, prises
au hasard dans la dernire session, 975 questions avaient t
poses, mais sur ce nombre plus de 200 se rapportaient la
guerre ou rsultaient de la plus grande attention donne aux
choses de l'arme par suite de
pouvait tre considr
la
accroissement ne
377 questions se rap-
guori'e. et cet
comme permanent;
portaient l'Irlande, mais cela ne saurait surprendre, tant donn
faon dont l'Irlande est*gou\erne. Le pouvoir d'interroger les
1.1
non pas
mais avant d'entamer les affaires de

pensait que la Chambre des
Communes n'abandonnerait pas. Le droit de poser des questionet celui de proposer l'ajournompiit (o/ moring fhe adiournmenl)
ministres,
minuit,
journe, tait un pouvoir qu'il
la
Chambre
'470i
(471
mssembles
'
l/i"!
des
^'oyez le
Communes, sanc du
lexle
lijislatices,
t.
I,
p.

H.
T.
G fvrier
du rglement dans Moreau
1!02.
cl
Dolpech,
Les rglewenls des
265-C.
7
fvrir-r
1902.
UA RPUBLIQUE FRANAISE
450
taient la vritable pierre de touche. Ils concernaient de la manire

la
plus troite les privilges
ment,
dans
la
les devoirs patriotiques
et
du Parle-
ne devaient point tre balays dans un coin, o,

forme, le devoir pourrait tre accompli, mais en perdant
et
ils
toute son utilit (473).
Le second droit dont parlait ainsi le leader de l'opposition,

une motion tendant l'ajournement de la Chambre,
est celui qui correspond chez les Anglais nos interpellations (474).
celui de faire
il consiste. Un membre se levant de sa place peut

proposer l'ajournement de la Chambre (c'est--dire l'interruption
de l'ordre du jour) pour discuter une matire prcise d'une importance publique urgente (475); mais il faut, pour cela, outre l'autorisation du Speali'er, que quarante membres au moins se lvent
de leur place pour l'appuyer; ou, s'il s'en lve moins de quarante et
toutefois dix au moins, il faut un \o\e de la Chambre pour que
la motion soit faite et discute. L-dessus s'engage le dbat, en
Voici en quoi
apparence prliminaire, portant sur la seule question de l'ajournement; il peut se terminer par la fixation d'un ordre du jour
pour discuter le fond; mais si les explications donnes par le ministre ont t satisfaisantes ou si le dbat parat puis, il se termine
assez naturellement par le retrait de la motion. C'est ainsi que
s'est termine par exemple une importante motion of adiournTient qui a t discute la Chambre des Communes le 1" mai
1902 sur le Trust de l'Ocan (shipping Combine) (476).
D'aprs
qui sont le
les ides et les
mode normal
usages des Anglais, ce sont les questions

usuel pour exercer le contrle journa-
et
sur le ministre que comporte le gouvernement parlementaire.

Les motions d'ajournement sont au contraire quelque chose d'exceptionnel, un ultmiim subs/f/ium (477), dont cependant on reconnat parfois la ncessit (478), tandis que chez nous le l'apport
lier
Sance du 7 fvrier 1902.

Esmein, Notes de iurisprudenee parlementaire, dans la Revue politique et
parlementaire, 10 mars 1901, t. XXVII, p. 502 et suiv.
Leonhard Courtney, op. cit.,
(473)
(474)
p.
174.
(475)
(476)
Ce sont les termes mmes du Standing order, qui rgit la matire.

Morning Post du 2 mai. Une autre motion d'ajournement propose
Chambre
des
Communes,
le
28 juillet
de
la
mme
anne,
dans
le
but
la
d'examiner
composition de la commission nomme par le gouvernement pour faire une

enqute sur l'application de la loi martiale pendant la guerre du Transvaal, s'est
termine par un vole de la Chambre refusant de prononcer l'ajournement; voyez
Dailg Telegraph du 29 juillet. On peut voir dans cette affaire combien le Speaker
maintient troitement l'inlerpellateur dans les termes de sa motion.
(477) Voyez Parliamentary procdure dans les Daily News du 11 novembre 1901
Les questions ne gaspillent pas le temps: elle? l'conomisent. Elles prviennent
les motions pour l'ajournement de la Chambre et les dbals dans le Comit des
la
subsides (Commitlee o/ supphi).

(478) Daily News du 30 avril 1902
En mme
temps,
le droit
de faire une motion
LE POUVOIR LEt.ISLATIF
451
entre les questions et les interpellations est prcisment inverso,

l'interpellation tant le
moyen
usuel.
Dans tous
les cas, ni la
ques-
tion, ni la motion d'ajournement ne paraissent aux Anglais un

moyen usuel de renverser les ministres; en dehors du rejet de
quelque mesure importante introduite par le gouvernement, il faut
pour cela un vote de blme proprement dit. C'est ce que constatait

M. Balfour, en se dfendant de vouloir, par le nouveau rglement,
restreindre la puissance de la
L'accu-
pour unique objet d'augmenter la

puissance de l'Excutif et de le rendre indpendant du contrle
parlementaire; on a press et tortur et pris pour texte d'oraison
sur oraison une phrase du discours de mon trs honorable ami
le secrtaire colonial, pour lui faire dire que le gouvernement dsirait se rendre indpendant du Parlement, de telle manire qu'il pt
seulement tre renvers par un vote formel de censure, et que le
gouvernement de\ait tre affranchi des modes ordinaires de consation est que ces rgles ont
troverse et de critique par la suppression des questions, par la
suppression des motions d'ajournement (479). Plus loin, il apprciait ainsi le nou\eau rglement relativement ces motions
:
couter certains gentlemen, on pourrait supposer que,
notre rgle, nous a\ons propos de limiter
la facult
par
de faire des
pour l'ajournement de la Chambre. Nous n'avons fait rien

do pareil. Le gouxernenient ne se fonde point sur le fait qu'on a
motif'
abus des motions d'ajournement. On en a abus, cela n'est pas

douteux; mais quoi qu'il en soit, on dit que c'est l une soupape
de sret. Mais que perd-on en les excluant depuis quatre heures
de l'aprs-midi jusqu' neuf heures du soir
sent croire que,
tendance se
comme
-gter, si
Ces membres parais-
certains poissons, certains sujets ont une
on
les
garde. C'est trop peu de chose pour
porter atteinte aux liberts de
la
Chambre
(480).
M. Balfour
du s-irri-
reconnais?ait 'nillours, jôur les quest!oriS, l'importance
demandait la Chambre; mais il le jugeait ncessaire

dcharger du fardeau et de l'encombrement dont on
se plaint dans tous les pays de gou\ernement parlementaire, pour
lui rendre une vritable capacit lgislative. Ce que je prtend^,
ajoutait-il, c'est qu'on ne peut pas dire que nous cherchons
fico (ju'il
pour
la
rajournemcnt de la Chambre, qui

Carlwright, va tre rduit une ombre.
pour
s'est
montr
si
prcieux
dans
l'affaire
Sance de la Chambre des Communes du 7 fvrier 1902, Standard du 8.

I.e nouveau Standinp order, n' 17, dit en effet simplement que la motion
devra <^lrr- prsente et dment appuye on admise dans la sance de l'aprs-midi,
et que le dbat ne pourra tre ouvert qu' la sance du soir.
Les Daily News, dans l'article cit plus haut (p. 929, note 3), traduisaient cela
de la manire suivante
Notice doit en tre donne l'aprs-midi: mais la motion
ne peut tre faite que le soir. Ainsi l'arme perd son tranchant et son pouvoir; on peu!
aussi bien la remettre au clou, v
(479)
(480)
452
sauver
le
gouvernement de
critique
la
moment du
semaine, un bon
quand quatre jours de ia

donnons trois quarts
jour, nous
d'heure pour poser des questions.
Les dputs anglais ont d'ailleurs encore deux autres occasions

de produire leurs critiques. C'est d'abord, au dbut de chaque
session, la discussion de V Adresse, qui, en 1901, a dur neuf jours.
L'autre occasion, c'est le vote des subsides dans
>iuppl\}
Commiliee
le
car c'est un vieux principe constitutionnel que
vance prcdes supply
ol
grie-
d'o la consquence qu' propos des
divers crdits du budget, les critiques se rapportant aux services
correspondants peuvent tre prsentes.

duit l aussi la possibilit de prononcer
Il
est
qu'on intro-
\rai
la clture,
ce qui est un
autre grief de l'opposition. Celle-ci reconnaissait cependant qu'il

Le trs honorable gentle
n'y a pas en fait d'abus sur ce point
man
(Sir
William Harcourt),
leader actuel de la
le
Chambre
supply commiliee; mais
cette
tyrannie
disait
M. Balfour, reconnat que
le
a loyalement appliqu les rgles sur

il
bien\eillante
qu'il îendrait
disait
se
changerait
en
un temps, o
tyrannie
malveil-
Mais j'ai offert maintes reprises de laisser la rpartition

du temps pour les subsides une commission"o le Gou\ernemerit
lante.
serait en minorit.
III
En France,
pratique des questions
la
et
demandes de renseigne-
ments aux ministres s'est introduite avec la Constitution de 1791.

Les ministres devaient rpondre aux questions qui leur seraieni,
adresses et fournir toutes explications sur leur administration.
C'est
mme
principalement
et
presque uniquement cet
avaient entre au Corps lgislatif.
usa largement
alors,
de
celte
facult
et
effet qu'ils
l'Assemble lgislati\e, on
sous une Constitution
qui avait voulu tablir la sparation rigoureuse des pouvoirs, les
ministres
furent
plus harcels
de
questions
qu'ils
ne
le
sont
souvent en pays de gou\ernement parlementaire.. Les ministres,

qui formrent, aprs
le
10 aot 1792,
le
Conseil excutif provisoire,
humbles serviteurs de la
Constitution
III et sous les ConstiSous
la
de
l'an
Convention.
tutions de l'Empire de 1799 1814, les ministres cessrent d'tre
en contact avec les Chambres et de communiquer avec elles.
La Charte de 1814 ayant rtabli un vritable gouvernement
reprsentatif et contenant, au moins en germe, le gouvernement
parlementaire, devait ramener les ministres dans les Chambres et
en mme temps la pratique des questions "eux adresses. Nous
ne
furent, tant qu'ils subsistrent,
que
les
453
LE l'OLVOm LGlSLAlir
savons combien Chaleaubriand encourageait celle prali(|ue (481);

mme cette seconde occasion le mot inlerpellation. Mais
emploie
l'intorpellation
proprement
dite n'tait
pas encore ne cette po-
que. Elle devait rsulter d'un dveloppement tout fait propre

notre pays,
co
mme
si
bien que les parlements d'Europe, qui pratiquent
systme, nous l'ont srement emprunte. Elle s'est forme
une question pose au Gouvernement et poude deux lments

vant donner lieu un dbat gnral; d'autre part, un ordre du
:
jugement que porte la Chambre; l'ordre du

ne prend en cette matire la valeur
d'une approbation ou d'un blme que parce qu'il est oppos et
prfr tel ou tel ordre du jour motiv.
Les oi'dres du jour motivs sont d'origine ancienne. Ils taient
connus et employs dans les assembles de la Rvolution, et c'est
par un ordre du jour motiv qu'en 1815 la seconde dchance de
Xapolon fut consacre par la Chambre des Cent-Jours (482). Mais
le droit d'ouvrir un dbat sur un point particulier de politique ou
d'administration, par une question adresse un ministre et
laquelle celui-ci serait tenu de rpondre, n'tait point encore admis
sous la Restauration. Des questions trs srieuses restrent sans
rponse cette poque (483). La Chambre des dputs parat avoir
us ce moment d'un procd analogue la motion (or adlournmenl des Anglais; c'est du moins ce qu'elle ft au mois de juinl820.
U y avait alors des troubles graves dans la rue. et une rpression
jonj- uiolivf cxpriiiinnt le
jour pur
et
simple, en
effet,
qu'on accusait d'tre brutale
et
de viser
les libraux
de parti pris.
Au dbut de la sance du 5 juin, Camille Jordan proposa et

demanda qu'on suspendt l'adoption du procs-verbal et toute
dlibration jusqu' ce que les ministres eussent fourni des expiiez, ions suffi'âi
(481)
'.es
M. de
(481).
Seri(>s vint cm
donner, qui parurent
Vaulabelle, Histoire des deux Restaurations, dition de 1800, t. III, p. 118

reprsentants, dlibrant sur diverses propositions faites dans
sa sance et mentionnes dans son procs-verbal, passe l'ordre du jour motiv
1 sur ce que Napolon II est devenu Empereur des Franais
par l'abdication de
(482)
La Chambre des
Xapolon I"
(483)
et par la force des Constitutions de l'Empire, etc.

Voici co que disait Manuel, le
juin 1820, Arch. part.. 2' srie,
.'>
donc que nous ayons
>
t.
XXV III.
p. 281
de demander aux ministres des communications. Ils les ont quelquefois accordes et quelquefois refuses; souvent, ils ont dit
qu'ils n'taient pas obligs d'en faire, parce qu'ils devaient conserver leurs prrogatives intactes. D'autres fois, pins d'accord avec les principes du gouvernement
reprsentatif, ils ne se sont pas dissimul que, puisciue les propositions qu'ils faisaient
(f
II
faut
le
droit
dpendaient de notre vole, il tait impossible de refuser tous les renseignements qui
avaient pour effet d'clairer ce vote. Et, dans un moment comme relui-ci, il .semble
que celte doctrine doive l'emporter sur l'aulre.
(484) Arch. pari. loc. cit., p. 274
L'Assemble peut demander compte aux
:
ministres
des
mesures
Suspendons l'adoption du procs-verbal,

toute autre dlibration, jusqu' ce que les ministres aient donn par leurs communications des garanties suffisantes de la libert de l'Assemble et du rlal)lissement
qu'ils
ont
prises...
LA RPUBLIQUE FR.\ÂISE
454
incompltes; divers orateurs prirent part au dbat, la fin duquel

Camille Jordan demanda l'ajournement au lendemain. Le procsverbal fut adopt, d'ailleurs au milieu d'une assez grande confusion (485). Mais le lendemain, la discussion lut rouverte, loujours
par
mme
le
procd, c'est--dire
procs-verbal (486);
Le
cs-verbal (487).
mme
de
et finit
suspension de l'adoption du
nouvelle interpellation (488) qui commence

il y a une dernire reprise.
7,
(489). Enfin le 10 juin,
Une demande de comit

oppose; mais
la
termina encore par l'adoption du pro-
elle se
secret est dpose.
Chambre
reconnat la
il
le
M. de Serres
s'y
droit de prolonger la
procssuspendant l'adoption du
en
la
Chambre,
droit
qu'exerait
fondement
du
Quant
au
verbal (490).
que disait-on ? Les uns le rattachaient au droit qu'elle avait de
toujours
discussion,
mettre les ministres en accusation; cela impliquait
moment de
qurir tout
leur conduite (491).
mis en cause, dpassant
cipal ministre
l'poque, affirmait,
le droit
s'en-
le
prin-
conception courante de
la
des ministres,
la responsabilit politique
lui,
de
M. de Serres,
Je
M. de Serres termina ainsi ses observations (p. 280)
de Tordre public.
sais que la demande (de Camille Jordan) n'avait pour objet que de provoquer les
explications que vous venez d'entendre.
Arch. pari.,
(485)
(486) Ibid.,
p.
loc.
cit.,
p. 292.
292 et suiv.
(487) Ibid., p. 298.
prononc, mais sans valeur technique. Arch. pari., loc.

(Manuel) a interpell les ministres sur un fait positif,
sur lequel on n'a pas rpondu. Je demande que les ministres du roi veuillent bien
monter la tribune pour nous dire pourquoi, dans cette circonstance, ils agissent d'une
manire tout fait contradictoire avec ce qu'ils ont fait jusqu' prsent.
mot
Cette fois, le
(488)
cit.,
p.
312.
M.
Laffitte
est
Il
(489)
Arch.
pari.,
loc.
cit.,
p.
'490)
Arch.
pari.,
loc.
cit.,
p.
308-314.
359
Arch. pari.,
(491)
peut-elle
loc.
cit.,
De deux choses
regarde comme suffisamment claire

croit ne pas l'tre, elle veut que les
soient encore dbattus devant elle.
et
alors
ob'iets
Manuel
p. 281.
elle
traits
ou
Mais comment, a-t-on
La Chambre
a le droit d'intervenir,
Je
sais
qu'on
querai
mon
tour
facile.
bien
:
Puisque
nous rpondra
j'ai le
puisqu'elle
:
droit de
le
silence lorsque
dit,
droit
le
Accusez d'abord
des indices graves viendraient
se
Chambre
La rponse
la
d'accuser les
!Mais
je
rpli-
droit d'accuser, j'ai aussi celui d'enqurir,
demander des renseignements, sans quoi je me
le
Chambre
la
intervenir dans l'administration, dans l'exercice de la justice
ministres.
est
l'une
fermera la discussion: ou elle

l'occasion du procs-verbal
me
une
ferais
loi
j'ai
de garder
prsenter les ministres
comme
n'aurais pas de preuves positivement acquises, ou bien

Faut-il attendre
M. Lan, p. 284
on me forcerait les accuser lgrement.
pour dlibrer qu'une enqute soit faite ? Mais l'enqute ne peut avoir lieu qu'aprs la
coupables, que cependant
je
d'accuser et personne n'accuse. L'honorable membre ne veut pas dire

une enqute pour savoir si l'on' accusera les ministres; car il respocte
principes pour demander qu'une enqute soit faite pralablement par la
proposition
qu'il
faut
trop
les
Chambre.
S'il
parle des enqutes
et
faire leur devoir pendant que la
que
les ministres airnt fait de plus
(492)
Arch.
Chambre
n'a
pari.,
ni
loc.
cit.,
juridiction
p.
des contre-enqutes des tribunaux, c'est ceux-ci

fera le sien. Faut-il suspendre jusqu' ce
Chambre
283.
propre,
amples dclarations ?
M. Laine
Nous reconnaissons Ions qun
:
ni
action
v.
directe.
:)
la
en prenant
la
455
POLVOlK^LliolSLAlIF
Lli
Chanibie pour juge entre
lui
dans
et l'opposition,
ce dbat qui n'tait point une mise en accusation (493).
Comme
je le
disais,
de Serres dpassait de beaucoup
AI.
ides de ses contemporains sur cette matire.

la
Rvolution de
En
effet,
Juillet, le droit d'interpellation tait
mme
les
aprs
bien affirm
simplement le
droit de poser des questions aux ministres; on ne paraissait pas
admettre que ce ft pour la Chambre l'occasion de prendre une
rsolution. C'est pour cela que le droit d'interpellation ne fut point
rglement en 1831 comme avait propos de le faire le Prsident
de la Chambre des dputs (494). Au mois de mars 1835, le
ministre de l'Instruction publifjue contestait encore qu'une interpeHation pt introduire une discussion de fond sur n'importe quelle
question (495); et le rglement de la Chambre des dputs de 1836,
dans son chapitre IV, Des propositions, ne rglemente point les
interpellations, pas plus qu'en aucune autre de ses parties.
et
reconnu; mais ce qu'on entendait par
Dans
ces conditions,
monarchie de
Juillet,
il
c'tait
ne faut point s'tonner de voir, sous
!a
surtout au dbut du rgne, des interpella-
tions, et des plus importantes
par leur objet, qui se terminent sans
M. de Serres
Les honorables propinants ont critiqu fort
conduite du Ministre; c'est leui* droit. Il ne peut y avoir qu'un
P. 314
a On interpelle sans cesse
iuge entre vous el ncus, c'est la Chambre.
Ministre; on lui demande sans cesse des explications; on rpte encore que
le
d'avance on est rsolu ne pas trouver ces explications satisfaisantes, les dclarer
fausses ou partiales... Je- rclame encore ici pour iuge entre eux et moi la Chambre
qui nous entend. C'est pourquoi vous avez dcider entre moi et les honorables
membres. [Sur tous ces points, V. Joseph Barthlmy, L'introduction du rgime
(493)
Ibid.,
313.
p.
librement les actes
parlementaire,
cii.
et la
viii.]
dputs, 23 janvier 1831 {Moniteur). M. le Prsident : a Depuis

longtemps, tous les amis du Gouvernement constitutionnel ont reconnu un dput
le droit de demander des explications un ministre sur les questions qui ne suivent
pas les salutaires lenteurs de l'ordre du jour; mais ce droit n'est jamais mieu.x'
(494)
Chambre des
consacr que par la rgle qui l'tablit. Un consentement tacite qui abroge en quelque
rglement ne pourrait suffire habituellement celui qui est charg de le
Le rglement n'a prvu qu'une sorte de proiiofaire respecter...
M. Mauguin
sitions. Ce sont celles qui peuvent donner lieu une dlibration de la Chambriv
sorte le
Mais sur
les propositions
ration de
la
ou sur les motions d'ordre qui n'appellent aucune dlib-
Chambre, qui n'ont pour objet que d'obtenir des
soit
e.x'plicalions,
sur
sur les affaires intrieures, le rglement est muet, et,

par cela mme qu'il est muet, tout dput est dans le droit d'interpeller les ministres
sur les affaires du pays. Vous n'avez nul besoin de recourir un article traditionnel
Cette citation, oinsi que plusieurs de celles qui vont suivre,
notre rglement.
les
trangres,
affaires
soit
m'a t fournie par un de mes lves, M. Tchernoff, docteur en droit, qui j'adres.ê
ici mes remerciements.
a II me semble que lorsqu'un
(495) Chambre des dputs, 31 mars 1835. M. de Ranc
membre de la Chambre interpelle..., monsieur le Ministre..., il serait beaucoup plus
convenable que le Ministre... s'expliqut de suite sur ses intentions el dclart ce qu'il
M. le Minisire de l'Instruction
pense de l'inlerpellalion qui lui est adresse.
La Chambre sait qu'aucune discussion ne peut natre incidemment
publiqjie
le systme des interpellations admis. <n
el propos d'une simple motion d'ordre
:
certaines matires ne saurait d'ailleurs tre

les suiels.
tendu foules
les
questions
et
tous
LA RPUBLIOLE FRANAISE
456
que la Chambre ait statu par aucun ordre du jour. Telles sont,
par exemple, les interpellations adresses par M. Mauguin, sur
les affaires de Belgique et de Pologne, le 28 janvier et le 20 septembre 1831 (496). Il semble mme que les premiers ordres du
jour motivs par lesquels la Chambre ait statu sur une interpellation ont t demands par le ministre lui-mme, qui voulait que
la majorit exprimt nettement sa confiance en lui, alors qu'elle
prfrait se tenir sur ia rserve. C'est ce que ft, en effet, Casimir
Perier, le 21 dcembre 1831 (497). De mme, les 5 et 6 dcembre
1834, le ministre nou^ eau interpelle en quelque sorte lui-mme la
Chambre et lui arrache un ordre du jour de confiance (498).
Mais il ne faudrait pas croire que l'opposition dans cette priode
n'ait pas utilis, comme une arme de combat, rinterpellation .:l
l'ordre du jour motiv qui pouvait en tre la consquence. Ainsi,
au 24
demanda
avril 1845, AI. Thiers
la
Chambre de
l'excution
des lois de l'Etat l'gard des
gieuses,
la
et
\ouloir bien
une interpellation au Garde des Sceaux sur
l'autoriser adresser
congrgations
discussion qui suivit se termina par
reli-
\ote d'un
le
ordre du jour motiv rest clbre (499). Cependant, on peut dire

que,
sous ce
exceptionnel,
rgne,
assez
sur les
dbats
lois
ainsi
conue
fut
un moyen
Le vritable champ de
Gouvernement c'tait, outre les
rarement employ.
l'opposition
entre
bataille
l'interpellation
le
et
importantes,
rponse au discours du trne, et
de
discussion
la
la
en
l'adresse
discussion du budget; car
du budget
rgle anglaise avait pass chez nous, qu' l'occasion
la
les
questions se rapportant l'ensemble de l'administration pou\aient
Cependant, le 21 janvier 1848, au dbut de la

nous trouvons prsente et discute avant l'adresse une
interpellation importante, qui se termina par un ordre du jour de
confiance, motiv et mitig (500).
tre
souleves.
session,
cette
poque, d'ailleurs, l'opposition tenait essentiellement

mais elle ne la distinguait pas nettement de la
l'interpellation;
simple question (501). C'est cette dernire qu'on parat surtout
(496)
le
Moniteur universel,
mlni.stre
discussion
se
de
Broglie
termine
1831, p. 1624, 1627, 1628,
sans
Histoire de la Monarchie de Juillet,
Thureau-Dangin, op.
(498) Thureau-Dangin, op.
(499) Moniteur universel de
II88 ), tait ainsi conu
(p
(497)
de
vote
le
t.
1638.
II,
p.
t.
II,
p.
26.
cit.,
t.
II,
p.
283 et suiv.
1831, p. 1038, 1160 et suiv.

c
La Chambre,
Thureau-Dangin, op.
cit.,
t.
En
et
16
14
vo.vez
1835 encore,
mars
et
la
Thureaii-Dangin,
L'ordre du jour, vole le 3 mai

sur le gouverncnir-nt du
se reposant
soin de faire excuter les lois de l'Etat, passe l'ordre du

(500)
1644.
les
296.
cit.,
1643,
formation
l'ordre du jour
sur sa
interpell
est
j'nir.
VII, p. 354-358.
Cf. Dictionnaire des sciences politiques, 3" dit., 1847, v Interpellalion

Question adresse aux ministres par les membres des Assembles dlibrantes ."ûr
tel ou tel sujet de la politique extrieure ou intrieure. Les ministres ont le droit de
(501)
songer
et le droit
comme un
457
de poser des questions aux ministres
est
reven-
purement individuel. On craint de le voir

rglementer: car la rglementation pourrait avoir pour but d'assimiler les questions aux motions, de les soumettre aux bureaux
avant qu'elles fussent portes devant la Chambre, de permettre A
diqu
Chambre de
la
C'est sous
la
droit
les carter (502).
seconde Rpublique que
acheva son dveloppement
le
droit d'interpellation
physionomie dfinitive. Cependant, il n'est point mentionn dans le rglement de l'Assemble

Constituante des 11-20 mai 1848. Celle-ci rgla seulement, par 'e
dcret du 27, les communications entre ses Comits et les ministres. Le 30 mai, elle dcida que les membres de la Commission
Excuti\e (c'tait alors le pou\"oir excutif) se rendraient dans
le sein de l'assemble pour donner les explications qui leur seraient
demandes toutes les fois qu'ils y seraient appels par un message
du Prsident, sur la rclamation de quarante membres au moins.
La Commission excuti\'e a\ait toujours le droit d'tre entendue .
Cela rappelait plutt la Constitution de 1791 que les interpellations sous le gouvernement parlementaire. Mais la Commission
excutiAC no survcut pas aux journes de Juin. et. sous le nou\ eau
gouvernement pro\isoire, celui du gnral Ca\aig"nac, reparut la
pratique des interpellations adresses soit au chef du pou\oir cxcitif. soit ses ministres, et termines par le vote d'un ordre du
et prit sa
jour.
Mais sous l'empire de
la
il
ment. Le rglement de l'Assemble lgislative du 8
pour
premire
la
fois,
consacra
et
rglementa
le
en fut autrejuillet
1840,
droit d'interpel-
ce qui est d'autant plus remarquable qu'on pou\ait ê

demander, nous ra\"ons vu, si la Constitution de 1848 organisait
le gou\ finement parlementaire (503). Le chapitre VII tait intitul
lation;
ne
pst
pas y rpondre, mais ce n'est pas la ngation du droit d'inlerpellalion qui

un droit individuel. La majorit a le droit de le rgler, mais non de le sup-
primer.
)i
Chambre des
Pendant
sance du 7 avril 184G. M. LedruBollin
permettez-moi d'en profiter pour dire mon opinion
sur une observation faite hier par M. le Prsident au milieu du tumulte et qui
tendait tablir que la Chambre a le droit d'indiquer ou de refuser un jour, en
d'autres termes d'admettre ou d'e.\clure le droit d'interpellation. Si la Chambre a
consacr cette thorie par des prcdents, ces prcdents ne reposent ni sur ta
raison, ni sur la logique, ni sur le rglement. Le Prsident explique alors que quel
que soit le sujet individuel d'interpellation, il est, comme tous les droits, sujet
une rglementation dans son exercice, et que cet exercice se trou\<- dtermine p^n(502)
que
j'ai
la
parole,
dputs,
messieurs,
du rglement qui donne la Chambre le droit de fixer son ordre

M. Ledru-Rollin rpond que, sous le prtexte o rglementer le droit,
(tu ne peut pas l'touffer: il fait remarquer en outre que le droit de f.xer l'ordre
du jour ne peut pas s'tendre au droit d'interpellation qui n'est pas prvu au
l'article
18
du jour.
rglement.
Cid.-ssus,
I,
p.
231 et suiv.
458
Des propositions
et
des demandes d'interpellation.
Les disposi-
tions qui se rapportaient ces dernires taient ainsi conues
Tout reprsentant qui veut faire des interpellations en

-met 11 demande crl'.a au prsident; celte demande explique ?ommairement l'objet des interpellations; b prsident en donne leclure
l'Assemble.
Les interpellations de reprsentant reprsentant
Art. 79.
Art.
sont interdites (504).
80, L'Assemble, aprs avoir entendu
un des membres du gouvernement, fixe, par assis

dbats, le jour o les interpellations seront faites.
et
lev,
sans
Aprs
les
interpellations et la clture de la discussion, l'Assemble reprend
Art. 8L Aucun ordre du jour motiv

son ordre du jour (505).
ne peut tre prsent s'il n'est rdig par "crit et dpos sur le
L'ordre du jour pur
bureau du prsident, qui en donne lecture.
et
simple,
l'ordre
s'il -est
demand, a toujours
du jour pur
et
si elle
de l'ordre du jour motiv.
bureaux,
comme
l'Assemble,
Art. 82. Si
simple est cart, l'Assemble dcide, par
assis et lev, sans dbats,
men
la priorit.
sur
renverra dans
En
les
bureaux
l'exa-
cas de renvoi dans les
rapport d'une Commission, statue
le
Il y eut pendant la dure de

l'Assemble lgislative un certain nombre d'interpellations impor-
en matire d'urgence.
tantes (506).
Avec
la
Constitution de
comme
1852 disparurent
les
questions
du Corps
et
les
au
gouvernement. Jusqu'en 1860, l'adresse en rponse au discours du
trne n'existait pas non plus; seule la discussion du budget, bien
rduite d'ailleurs, offrait quelques occasions aux dputs de discuter la politique impriale; et encore les ministres n'avaient-ils
pas entre au Corps lgislatif
celui-ci ne discutait qu'avec des
commissaires pris dans le Conseil d'Etat. Le 24 novembre 1860
paraissait un dcret qui avait pour but de donner aux grands
Corps de l'Etat une participation plus directe la politique gnrale
du gouvernement de l'Empereur (507). Il rtablissait
l'adresse en rponse au discours du trne. Elle devait tre vote
par le Snat et par le Corps lgislatif au dbut de la session
annuelle et, cette occasion, les commissaires du gouvernement
devaient donner aux Chambres toutes les explications ncesinterpellations,
toute participation
lgislatif
ou extrieure de l'Empire . Il
temps des ministres sans portefeuille, qui fai-
saires sur la politique intrieure

tait cr
en
mme
(504) Cet alina montre que

pltement fix.
(505)
L'interpellation
le
sens du mot interpella lion n'tait pas encore com-
comme un
apparat encore
jour. Cf. ci-dessus, p. 453.

(506)
Voyez par exemple
(507)
Ci-dessus,
I,
238.
ci-dessus,
1,
233.
incident
qui
suspend l'ordre du
459
pour dfendre devant les

Chambres, de concert avec le prsident et les membres du Conseil
d'Etat, les projets du gouvernement . Il tait bien clair qu'ils
avaient ijour mission spciale d'intervenir au Corps lgislatif dans
les discussions politiques qui dornavant, comme sous la Monarchie de Juillet, mais avec une bien autre rserve, se concentrrent
saient partie du Conseil des ministres
Cette rforme fut complte par

Le snatus-consulte du 2 fvrier 18G1 donna une publicit vritable aux dbats des Chambres en tablissant le compte
rendu stnographique in extenso publi par le Moniteur et le
compte rendu analytique rdig par les secrtaires-rdacteurs
de l'Assemble (508). Puis les ministres sans portefeuille taient
supprims par un dcret du 23 juin 1863 et remplacs par un
ministre d'Etat. Ce titre existait dj (509), mais il rpondait dornavant une fonction nouvelle le ministre d'Etat tait maintenant
le premier ministre, charg de dfendre la politique de l'Empire
devant le Corps lgislatif. Ce fut d'abord M. Billaut et, sa mort,
qui arriva bientt, AI. Rouher.
Lorsque les lections de 1863 eurent introduit dans le Corps
lgislatif des lments opposants ou indpendants d'une srieuse
importance, une nouvelle phase de l'volution se produisit. Des
rformes nou\elles furent opres par un dcret du 19 janvier
1867, que complta un snatus-consulte du 14 mars. L'adresse tait
supprime, mais le droit d'interpellation tait rendu aux Chambres.
Il tait, il est vrai, bien rduit et amorti. Il fallait que la demande
d'interpellation, signe par cinq membres, ft agre par deux
bureaux, (juand il s'agissait du Snat, par quatre bureaux,
quand il s'agissait de la Chambre, et le dbat ne pouvait
se terminer que par le vote de l'ordre du jour pur et simple ou
par le ren\oi au Gouvernement en appelant son attention sur
l'objet de l'interpellation (510). En mme temps, comme par une
consquence naturelle, les ministres taient ramens devant les
Chambres. Ils n'y entraient point de droit, mais ils pouvaient r
figurer comme commissaires du gouvernement, ct du minisire
d'Etat et des membres du Conseil d'Etat. On voulait attester par
l que lo gouvernement parlementaire, la responsabilit politique
et solidaire des ministres, n'taient point rtablis. Dans sa lettre
M. Rouher, qui accompagnait le dcret du 19 janvier 1867,
l'Empereur disait
J'ai pens qu'en en\'oyant les ministres
au Snat et au Corps lgislatif en vertu d'une dlgation spciale,
pour y participer certaines discussions, j'utiliserais mieux les
sur
la
une
autre.
discussion de l'adresse.
(508) Ci-dessus,
I,
p.
239,
et
(509) Ci-dcssiis,
I,
p.
152,
noie 37.
(510) Ci-dessus, I, p. 238.
II.
p.
372.
LA RITHLIOUE FRANAISE
460
forces de
mon goiuernemenl
sans sortir des termes de
qui n'admet aucune

dpendre uniquement du Chef
solidarit
tution,
fait
la Consti-
entre les ministres et les
d'Etat.
Ce n'tait l encore qu'une tape; mais elle fut bientt dpasse. En vertu du snatus-consulte du 8 septembre 1869, les minisen cette qualit et sans aucune autre condition, rentraient
dans les Chambres, dont ils pouvaient aussi tre membres dornavant (511). Le droit d'interpellation tait accord, comme un
droit individuel, aux membres des deux Chambres et pouvait
conduire au vote d'ordres du jour motivs (512). Enfin, avec le
tres,
ministre du 2 janvier 1870 et la Constitution du 21 mai,
forme tout au moins,

rentrait en vigueur (513).
dans
le
la
c'tait,
gouvernement parlementaire qui
En 1871, l'Assemble nationale, les interpellations reprirent

naturellement (514). A cette poque, elles pouvaient mme tre
adresses au Prsident de la Rpublique comme ses ministres.
La loi du 13 mars 1873 ordonna, nous le savons, qu'elles ne pourraient plus s'adresser qu'aux minisires, tout en laissant au Prsi-
dent de
Rpublique, dans une certaine mesure,
la
venir au dbat (515). Cette
loi
le
droit d'inter-
tablissait entre les interpellations
sur les affaires trangres et celles concernant la politique int

rieure,
une diffrence fonde sur
la
nature des choses et qui,
d'autres gards, existe encore aujourd'hui.
Aprs l'tablissement
en 1875,
dfinitif
de
la
Rpublique parlementaire
droit d'interpellation subsista au profit des
le
membres
cependant pas garanti par la Consti

tution; mais il fait partie essentiellement de notre gouvernement
parlementaire et son exercice est rgl d'une manire identique
au fond et en termes presque les mmes par le rglement de la
Chambre des dputs et par celui du Snat. Il apparat, je l'ai
dj dit, comme un droit individuel de chaque snateur ou dput
la demande crite n'a besoin d'aucune autre signature que celle
de l'auteur de l'interpellation (516). L'Assemble, aprs avoir
des deux Chambres.
Il
n'est
Les ministres peuvent tre membres du Snat ou du Corps lgislatif.

dans l'une et dans l'autre assemble et doivent tre entendus tontes
les fois qu'ils le demandent. "
Tout membre du Snat ou du Corps lgislatif n le droit d'adresser
(512) Art. 7
une interpellation au gouvernement.
Des ordres du jour motivs peuvent tre
vots.
Le renvoi aux bureau.x de l'ordre du jour motiv est de -droit quand il est
demand par le gouvernement.
Les bureaux nomment une commission sur I:?
rapport sommaire de laquelle l'Assemble prononce.
(511) Art. 3
Ils ont entre
(513)
Ci-dessus,
(514)
la
m,
p.
103,
ch.
I,
p. 240.
du second Empire, Prvost-Paradol dans la France nouvellr, 1. 11.

demandait que les interpellations fussent rgles par les mmes usaae.s
fin
que dans nos assembles libres avant

(515) Ci-dessus,
(51G)
p. 14.
Ci-dessus, p.
4Jt.
1852.
461
entendu un membre du gouvernomenl et sans dbat sur le fond,

fixe le jour o aura lieu la discussion. Les interpellations sur la
politique intrieure ne peuvent tre renvoyes plus d'un
mois
implique que celles sur
(517), ce qui
aHaircs extrieuies
les
peuvent tre rcri\o}os une date quelconque (518). Le dbat se

termine normalement par le vote de l'ordre du jour pur et simple
ou par le \ote d'un ordre du jour motiv; et l'on est arriv chez
nous un vritable et dangereux i'oimalisme pour la proposition
et la rdaction de ces ordres du jour (519). Cependant, il pourrait
se faire (cela est rare, mais non sans exemple)
qu'aucun oidi\^
du jour ne ft propos ou demand l'Assemble reprendrait alors
son ordre du jour sans le dire expressment.
Les interpellations bien fondes sont le plus puissant ressort de
notre gouvernement parlementaire; mais les interpellations inutiles, frivoles, encombrantes, en sont aussi le flau. Elles font
perdre un temps prcieux aux assembles, et ce sont elles surtout
qui \alent notre gouvrenement parlementaire ces reproches si
:
frquents aujourd'hui, dont je parlerai bientt

tent
comme
tion lgislative.
chanel, lorsqu'il
tirerait-elle
Chambres impropres
et
qui
reprsen-
le
une bonne producC'est elles que songeait .\L le prsident Desdisait, le 16 janvier 1902
Peut-tre la France
rendant
les
plus de profit de tant d'efforts,
si
la
Chambre
voulait
bien s'imposer elle-mme une discipline un peu plus rigoureuse
amliorer, par quelques changements trs simples, ses mtho-
et
-des
de travail. Mais souvent aussi,
faut
il
le
dire,
une partie de
l'opinion publique, distraite ou frivole, prt-e plus d'attention un
incident subalterne, un oiage
importants
<jui
phmre qu'aux dbats
plus instructifs,
et les
tel
discours ou
suppose des annes d'tudes, parfois
mme
toute
les
plus
rapport
tel
une vie con-
sacre aux affaires publiques. (520). Ce n'est pas tout ces interpellations, qui harclent les ministres sans relche, qui les dis:
traient
de l'administration proprement dite (521), reclent un autre

Elles peuvent se terminer, dans la chaleur du dbat, au
/lancer.
(."il")
Rglement do
la
rhaiiibre des dpiit'is, article 40; rRleminl du Snat, article 81.
sCi-dessus, p. 446.
("518)
Ci-dessus, i6id.
les addiVoyez mon article intitul

\oles de jurisprudence parlementaire
auT ordres du jour motivs, dans la Rcriic politique et parlementaire du
10 mai 1901, p. 302 et suiv.
(5201 J. off. du 17 janvier 1002, Db. pari.. Chambre des dputs, p. 5.
(519)
tions
[Pendant
guerre
de revision constitutionnelle ont

Snat et la Chambre des dputs
pourraient dlibrer en commun, soit pour l'exercice du contrle parlementaire (proposition Renaudel et P. Forgnon, soit seulement pour entendre le Gouvernement en
comit secret (proposition Andr HesseV La Chambre a d'ailleurs repouss ces
(521)
la
plusieurs
propositions
tendu faire dcider que durant les hostilits
suggestions
le 27 juillet
le
1917 sur le rapport dfavorable de
M. Thomson, du
14 juillet
462
milieu des passions violemment excites, par le vote de quelque

ordre du jour improvis, qui trouvera pour le soutenir une majorit
de hasard, et qui fera tomber un ministre, excitant l'tonnement

gnral et parfois mme les regrets d'une partie de ceux qui ont
vot le texte fatal.
En
jamais
effet,
les
Chambres
n'usent d'une
disposition que contient leur rglement et qui leur permet de ren-
voyer aux bureaux les propositions d'ordres du jour motivs (522).

Qu'on songe donc, par exemple, que le ministre prsid par
M. Mline (29 avril 1896-28 juin 1898) a d rpondre plus de
deux tents interpellations (523).

L'excs du mal a produit le remde, remde imparfait, il est
vrai, et empirique, mais qui prsente cependant une certaine efficacit. Sans modifier son rglement et en invoquant le principe
d'aprs lequel elle est toujours matresse de son ordre du jour, la
Chambr.\ diverses reprises, a limit par des rsolutions provisoires, le nombre de jours de chaque semaine o pourraient tre
!
discutes les interpellations. Cela se produisit d'abord en 1897(524);
au cours d'une lgislature suivante, en 1901, un seul jour fut laiss

pour la discussion des interpellations (525). Au mois de janvier
1902, le ministre des Finances proposait mme de consacrer sans
exception toutes les sances la discussion du budget de 1902, qui
n'tait pas encore vot. Mais cela souleva de vives rsistances; on se
demanda si cette suspension absolue, pendant un temps assez long,
du droit d'interpellation, tqit bien conforme aux principes de la
et
Constitution
dcision
dredi soir,
De
et,
...
en
dfinitive,
la
Chambre
restreignit
ainsi
iâ
rserve nanmoins faite pour les sances du ven-
qui demeurent affectes aux interpellations (526)
donne une seule sance par semaine aux interpellateurs, il rsulte que, lorsque la Chambre renvoie un mois,
conformment l'article 40 de son rglement, la discussion d'une
interpellation sur la politique intrieure, il est presque certain que
ce systme, qui
(522)
(523)
p.
la Chambre des dputs, article 44; rglement du Snat, article 83.

rglement du Snat, le renvoi aux bureaux de l'ordre du jour motiv est
s'il rst demand par le gouvernement .
Chambre des dputs, le 7 juin 1901, J. of[. du 8, Db. pari., Chambre,
Berry
.1/.
Toujours est-il que le ministre Mline a discut effectivement
Rglement de
D'aprs
de droit
1282.
le
218 interpellations.
(524)
M. Berry,
7 juin 1901, loc. cil.
Pourdonner
cette interprtation l'article 40
de votre rglement, on a tir prtexte du vote d'un projet de rsolution qui a t;t
vot, sur 1 initiative de M. Marty, au mois de mars 1897 cl qui tait ainsi conu
La Chambre dcide qu' titre provisoire, les sances des lundi, mardi et jeudi seront
rserves la discussion et au vole des lois. Il me semble qu'il restait encore
pour discuter les interpellations trois jours de la semainer
(525) Chambre des dputs, 16 janvier 1902, Db. pari., Chambre, p. 11. M. Paslre
:
Dj on a restreint son extrme limite le

un seul jour par semaine, le vendredi.
(526) Sance du 16 janvier 1902. J. o//. du
droit des interpellateurs, en leur laissant
17,
Db. pari. Chambre,
p.
10 et suiv.
463
d'interpellation ne sera point discute cetle date.
demandes
d'interpellation se succdent
comme
En
effet,
les
auparavant, s'ac-
cumulent, prennent rang les unes aprs les autres, et le jour par
semaine qui leur est accord se trouve bien insuffisant pour les
liquider toutes au bout d'un mois au plus tard. Elles doivent donc
attendre leur tour pour dfiler par cel troit passage; et dans ces
conditions, des interpellations sont \enues en discussion seulement
un an ou un an et demi aprs le jour o la demande en avait t

dpose (527). D'autre part, la Chambre, toujours matresse de
son ordre du jour, ordonne parfois la discussion immdiate, ou
une date rapproche, des interpellations srieuses et importantes.
On a contest que cette procdure ft rgulire et que l'article 40
une proposition a t
du rglement ft sincrement appliqu
dpose pour rendre ce texte une porte rigoureuse et un sens
:
Il est certain que ce systme n'est point satisfaisant

un abus corrig par un autre abus. Mais un expdient de cette
absolu (528).
c'est
nature
A
que,
est invitable, tant
droit d'interpellation restant indi
le
soumis aucune condition, les oppositions n'ausagesse de se contenter d'interpellations srieuses et
iduel et n'tant
ront pas la
sincres (529).
Malgr ce palliatif, l'abondance des interpellations a encore t

grande durant les dernires lgislatures. Le Prsident du Conseil
disait la Chambre des dputs, dans la sance du 12 juillet 1909
Sa\ez-\ous combien nous avons eu d'interpellations dans celle
lgislature ? 293, et je ne parle pas de celle-ci, je ne parle pas des
76 questions. En dehors de ces 76 questions, 293 interpellations
ont t dposes sur le bureau de la Chambre, sur lesquelles
189 ont t discutes en 128 sances. A raison de 4 sances par
:
fait 8 mois. Messieurs, c'est un quart de la lgislane veux pas dire perdu, car il y a des interpellations trs
utiles (530). Cependant, il faut reconnatre que les interpellations semblent aAoir pris dans ces derniers temps un caractre
moins aigre en mme temps qu'une grande ampleur de discussion.
semaine, cela
ture, je
(527)
V. discours de M. Lasies.
Chambre
(528)
1510,
ot
Chambre
Prnnosilinn de M. G. Berry,
Chambre,
des dpuls, 21 juin 1901,
de M. Pastrc, 16 janvier 1902,
Chambre
ibid.,
J. o//.,
Db.
J. off
Ob. pari..
pari..
II.
dos dpr^s, 7 juin 1901,
p. 1281.
(529) [Dans ses sances des S et If) novembre 1911, la Chambre des dpuls a ainsi
c Aprs les trois sances qui suivent celle
modifi l'article 40 de son rglement
oft la Chambre a fix la date de la discussion d'une interpellation, ou ds que celte
:
discussion a commenc, aucune jonction d'interpellation nouvelle ne peut tre ordonne.

L'orateur
Le droit de prenlre la parole comme orateur est personnel.
inscrit
inscrit
en celte qualit ne
pour
du budcfet.
(530> J.
le
mfme
objet
cder son tour qu' un autrj interpellaleur dj

.\ucune interpellation ne peut tre jointe la discussion
peut
o[f.
du
13 juillet
190,),
Chambre
des dputs, p. 2013.
464
RPUBLIQUE FRANAISE
t.A
Aux mois de
la politique
on a vu une interpellation sur

gouvernement renvoye pendant trois
juin et de juillet 1909,
du
gnrale
semaines, de vendredi en vendredi,
et,
si
troisime vendredi
le
discussion a continu aux sances des jours suivants, on peut
la
dire que c'tait plutt
un large dbat o
les chefs
des divers partis
venaient exposer leurs ides, les griefs des oppositions et la dfense
du gouvernement, qu'une lutte ardente pour la conqute immdiate

du pouvoir. Le Cabinet prsid par M. Clemenceau n'est point
tomb sur cette interpellation, mais dans la discussion du rapport
de la Commission d'enqute sur la marine.
pendant
[Si,
la
guerre, ces abus ont t temprs par
l'insti-
par le dsir de la Chambre

tution des
de ne pas affaiblir le Gouvernement, ils ont manifest une tendance renatre en 1919. Aussi dans la rforme du rglement de
la Chambre, entreprise en mai 1920, une rglementation assez
svre du droit d'interpellation, la limitation du nombre des orateurs prenant part aux dbats et de la dure de temps pendant
loquel la pai'ole leur tait accorde, a t tente (531). Mais la
Chambre a disjoint ces dispositions dans la sance du 27 mai
Cabinets de coalition et
1920 (532).]
Quant aux questions,

tation de ce qui se fait
la pratique des questions crites, l'imiau Parlement anglais, a t introduite dans
le rglement de la Chambre des dputs. Dans la sance du

29 juin 1909, la Chambre a adopt une proposition de M. Francis
de Pressens, modifiant ainsi qu'il suit les articles 47, 48 et 49 du
rglement
Art. 47. Tout dput peut poser un ministre des
:
Art. 48. Les questions crites, sommairement rdiges, sont remises au prsident de la Chambre.
Dans les huit jours qui suivent leur dpt, elles doivent tre imprimes avec les rponses faites par les ministres. Les ministres ont
questions crites ou orales.
la
facult de dclarer par crit que
de rpondre, ou,
pour rassembler
les
titre
l'intrt
public leur interdit
exceptionnel, qu'ils rclament un dlai
lments de leur rponse.
questions orales peuvent, au
commencement ou
Art.
49.
Les
la fin des san-
un ministre aprs que celui-ci a pralablement accept. Seul le dput qui a pos la question a droit de
rpliquer sommairement (533).
ces, tre adresses
Et
les
numros du Journal
officiel
parus depuis lors montrent
de la Commission dans le rapport Barthlmy, prcit.

du 28 mai 1920, Ch. dp., Db. pari, p. 1660 et suiv.
^533) J. o//. du 30 juin, Chambre des dputs, p. 1717.
Voir rapport de M. Marin,
J. o//.. Doc. pari., (.hambre, sess. ord., 1909, p. 1106; Delpech, Revue de droit public,
(531)
V.
(532) J.
le projet
o//.
1900,
p.
575.
465
que
dputs se
les
sont empresss de
de celle
profiter
facult
nouvelle.
En dehors des questions et des interpellations, un autre instrument de notre gouvernement parlementaire se trouve dans les
motions que vote assez souvent la Chambre des dputs et par
lesquelles elle invile le gouvernement dposer tel projet, accomplir tel acte ou suivre telle conduite. Il est certain que, pour
cjue ces stimulants aboutissent, il faut que le cabinet les accepte,
mais les ministres paraissent les regarder comme s'imposant
eux (534). Il est une catgorie de ces motions qui mrite une attention particulire
ce sont celles par lesquelles la Chambre des
dputs invite le gouvernement soutenir nergiquement un projet
qu'elle a vot et qui est pendant devant le Snat, chez lequel elle
craint une opposition ou une divergence de vues. Cela s'est fait
trs souvent, et M. Berteaux, soutenant une motion semblable,
disait
Les prcdents sont nombreux. La Chambre a vot ce
sujet ordres du jour sur ordres du. jour, projets de rsolution sur
projets de rsolution, et il en est parmi eux qui ont recueilli l'una:
nimit des votes de nos collgues
et,
par consquent, ceux des
ministres qui sont sur ces bancs (535).
Cette pratique nous parat trs contestable: elle fausse en quel-
que sorte
latif
systme des deux Chambres

Sans doute, quand il
le
et
entre elles.
cabinet considre
comme
tant pour
rompt
s'agit
lui
d'importance
cabinet peut dclarer au Snat qu'il se retirera
mais
l'quilibre lgis-
d'un projet que
si
vitale,
le
le
ce projet n'est
propre mouvement.
Chambre des dputs, c'est permettre celle-ci de jeter son pe dans la balance.
Il ne s'agit pas l de la direction gouvernementale; dans laquelle
nos yeux elle est prpondrante; il s'agit de la formation de la
loi dans laquelle les deux Chambres sont gales. Il est vrai que le
cabinet a un moyen de se dfendre contre une pareille pression; il
peut poser la question de confiance et repousser la motion. C'est
pas \ot par
lui;
Dire qu'il doit
ce ({u'a fait
dos
ainsi
le faire
il
ministre prsid par M. Clemenceau, la
contre une
dputs,
conue
doit le faire de son
sur une invitation de la
Chambre
propose par M. Berteaux cl

La Chambre in\ito le gouxernoment soutenir
motion
Chambre des dputs, 2* sance, p. 2013.

Le Prcsi
Je prends le ministre de 1902
le 23 janvier 1902, sur la proposition de M. Bonrnal. la Chambre volait une motion ainsi conue
La Chambre
(534) J. o//.
du 13
dent du Conseil
juillet 1909,
gouvernement
ce
procder au rachat des rseaux de l'Ouest et

Ce texte tait formel. En 1009, dans une interpellation par laquelle
demandait au gouvernement de suspendre les poursuites contre le syndicat
tlgraphes, le Garde des Sceaux paraissait admettre que si la Chambre
motion dans ce sens elle s'imposerait au ministre.
(535) J o(f. du 15 juin 1909, Chambre des dputai?, p. 1115.
invito
le
E.
T.
11.
du Midi.
M. Sembal
des postes et
adoptait une
30
466
le Snat,
devant
en ce qui concerne
ouvriers et employs de themins de
la
question du personnel des
fer, les solutions
qui se rappro-
plus des votes prcdemment mis plusieurs reprises par

des dputs et notamment le 14 novembre 1901. (536).
Chambre
la
Mais le ministre rclama son entire libert Le gouvernement,
chent
le
en son
dit
haut sa
de
et
nom
ministre des Travaux publics, revendique trs
le
libert,
il
en a besoin; mais
il
n'a pas
un moindre besoin
Chambre pour en user au mieux des ouvriers

employs des chemins de fer. Et la Chambre lui donna raison
confiance de la
la
par un ordre du jour de confiance.

Pour en finir avec les mthodes des Chambres franaises dans
1-3
gouvernement parlementaire, disons que la dlgation des
gauches dont il a t parl ci-dessus (I, p. 263) s'est reforme le
16 dcembre 1908 (537) [mais elle parat a\oir jou depuis cette
date un rle moins important.
Aux
lections de 1914, la dlga-
gauches a manifest son activit par un appel la discipline rpublicaine pour le scrutin de ballottage (538). Devant l'hostilit du Gouvernement elle n'a pas t reconstitue en 1920].
tion des
IV
Chacune des Chambres peut indpendamment ordonner qu'il

nom, sur tel ou tel objet, une enqute par une
commission qu'elle nomme et qu'elle choisit parmi ses membres. (539). L'objet de l'enqute peut tre un fait isol ou un
sera fait en son
(536) J. oll. du 15 juin. Chambre des dputs, p. 1452. La motion avait t d'abord
dpose sous ue forme diffrente, p. 1444
La Chambre invite le gouvernement
soutenir au minimum devant le Snat les conclusions de la Commission des
chemins de 'er de celte assemble en ce qui concerne les retraites des ouvriers et
eni.ploys des voies ferres. Mais le Prsident de la Chambre fil des objections
Il m'a par
cette rdaction, p. 1445
difficile de comparer devant la Chambre
des dputs des propositions manes de la Commission du Snat et dont nous ne
sommes pas saisis. La motion tendait en effet faire intervenir le gouvernement
entre le Snat entier et la propre commission de celui-ci.
V. une motion analogue
'
La Chambre
du 18, Chambre, p. 2139)
invite le gouvernement soutenir devant le Snat les principes essentiels de la
loi d'impt sur le revenu et provoquer de la Commission snatoriale l'indication
dune mthode de travail qui garantisse la discussion pratique de la rforme fiscale
de M. Malvy
avant
la
17
juillet
1909
de la lgislature.
fin
La
le
o//.
(J.
comprenait
le groupe socialiste parlementaire, le groupe
radical socialiste, la. gauche radicale, la gauche dmocratique et l'union dmocratique.
Le groupe de l'union rpublicaine, form d'anciens membres du groupe progressiste,
n'avait pas t convoqu la runion. Quant au groupe socialiste unifi, il refusa,
ce moment, de s'associer aux autres groupes rpublicains.
(537)
(538)
dlgation
Temps, 2 mai
1914.
[Voir Salefranque, Les. commissions d'enqute en Belgique, dans Bull. soc. lq.
camp., t. XXII, 1893, p. 595; Payen, Les enqutes parlementaires rt la loi belge de
1880, dans Annales des se. pol., 1893, p. 327 et suiv.; Michon, Les enqutes parlemen(539)
taires, thse,
Paris, 1890.]
467
vnement politique important,

ensemble de faits dtermins
abus de l'administration, situation actuelle de Tagriculture, du
commerce ou de l'industrie. Les lections contestes peuvent tout
spcialement donner lieu des enqutes de ce genre. Cette pratique de Venqute parlementaire vient d'Angleterre; et l elle parat
remonter au moins l'anne 1689 (540). Elle s'est tablie en France,
mais assez tardivement, avec le gouvernement parlementaire. Les
premires assembles de la Rvolution, la Constituante, la Lgislative, la Convention, procdaient en ralit, par certaines de leurs
grandes commissions, des sortes d'enqutes incessantes sur les
mais c'tait l srediverses branches de l'Administration (541)
anormal.
singulier
et
La Constitution de
choses
ment un tat de
:
tendances et sparer compltepouvoir excutif, n'admettait certainement pas l'enqute parlementaire (542), et l'on conoit aisment qu'il n'en pouvait tre question sous la Constitution de
l'an III, voulant ragir contre ces
ment
pouvoir
le
lgislatif et le
Premier Empire. Elle ne fit point non plus

Restauration (543), mais seulement sous le
Gouvernement de Juillet. Elle se fit alors recevoir, bien qu'aucun
pendant
le
son apparition sous
la
l'an
VIII
et
texte ne l'autorist, en vertu des principes et l'exemple de l'An-
nombre des empite-
gleterre. Je ne mets point, disait Hello, au
ments sur le pouvoir excutif l'enqute qui peut tre ordonne par
une des Chambres pour s'clairer sur la matire de ses dlibrations. Cette enqute est lgitime une condition, c'est que l'acte
auquel elle se rattache soit de la comptence de la Chambre; le
droit de s'enqurir est inhrent tout pouvoir qui dlibre, qui
mme, a besoin de connatre

que l'enqute ne se ft pas directement
besoin de s'clairer et qu'il ft oblig de la
vote, qui dcide, et qui, dans ce but

la vrit. Il serait illusoire
par
le
pouvoir qui a
par l'intermdiaire d'un autre; celui-l seul peut ins-
faire faire
truire qui doit juger.
pour
la
faire
cause devant
(540^
lui.
Il
droit public,
1906,
l.
p.
surveille et qui
qu'il
donc pas tonnant que
n'est
Anson, Laiv and cuslom,
Revue de
serait contradictoire surtout qu'il recourt
au pouvôir
I',
291;
Poudra
et Pierre,
la
Chambre des
p. 316, dit. franaise Jze, p. 435.
Cf. Dupriez,
Froma'geot, Les poui-oirs des commissions poli-
tiques d'enqute en Angleterre, Bull. soc. lq. comp.,

(541)
en
peut-tre est
t.
XXII,
1893, p. 145 et suiv.
Trait pratique de droit parlementaire,
Conslitiition de l'an II, art. 45
En aucun
n"
1564 et suiv.
Corps lgislatif ne peut

dlguer un ou plusieurs de ses membres, ni qui que ce soit, aucune des fonctions
Ni l'un ni l'aulre
qui lui sont attribues par la prsente Con.<slitution. w
Art. 67
de ces Conseils ne peut crer dans son sein aucun Comit permanent: seulement
chaque Consfîl a Is droit, lorsqu'une matire lui parait susceptible d'un CTamen
prparatoire, de nommer parmi ses membres une Commission spciale, qui se renferme
uniquement dans l'objet de sa formation. Cette Commission est dissciule at'ssilt que
(542)
cas, le
le
Conseil
(5431
a statu sur l'objet
doni elle tait charge,
^V. cependant Joseph Barthlmy,
Louis XVIII
et
Charles X, chap.
i.x,
i^
Introduction du rqime parlementaire sous
Les enqutes parlementaires.]
468
dputs
arrt en principe le droit d'enqute dans
ait
sions mmorables,
au sujet de
loi
la
des tabacs
et
deux occade
la
vrifi-
membres. Le Parlement d'Angleterre

l'admet sans difficult, et, ce qui vaut mieux qu'un exemple, ce
droit tient la nature des choses. (544). On ne saurait mieux
dire. Le droit d'enqute parlementaire dcoule, en effet, des
principes, du droit qu'ont les Chambres de lgifrer spontanment
et de contrler les actes des ministres; pour exercer utilement ces
cation des pouvoirs de ses
droits,
doivent pouvoir s'clairer et s'clairer
elles
comme
elles
une objection assez srieuse une telle

pratique n'est-elle pas contraire au principe de la sparation des
pouvoirs ? La Chambre, qui ouvre ainsi une enqute sur les actes
de l'administration" ou sur des faits qui peuvent tre l'objet d'une
action judiciaire, n'empite-t-elle pas sur le pouvoir excutif ou
sur le pouvoir judiciaire ? La rponse est cependant aise, et
Hello la donnait en substance. Il n'y a point empitement, si la
Chambre qui ordonne l'enqute ne prtend pas se substituer l'un
ou l'autre de ces pouvoirs, pour statuer leur place, casser ou
reviser leurs dcisions. L'enqute ne peut lgitimement conduire la
ou bien elle lgifrera, si elle
Chambre qu' deux choses (545)
constate que la lgislation antrieure est insuffisante ou mauvaise;
ou bien elle s'en prendra aux ministres et invoquera leur responsabilit raison des fautes ou des abus constats. Mais sur ce
terrain-l, les Chambres sont inattaquables, sauf que seule, suivant
nous, la Chambre des dputs pourra mettre en jeu la responsabil'entendent.
y a toutefois
Il
lit
politique et pnale des ministres (546),
eux d'action propre
et
Snat n'ayant sur
le
spontane que par ce qu'on a appel sou-
vent leur responsabilit morale (547).
Tout naturellement le droit d'enqute parlementaire disparut

mme temps que le droit d'initiative parlementaire et
la responsabilit ministrielle, pour reparatre avec le droit d'initiative et la responsabilit la fin du Second Empire. Il est inconen 1852, en
sous notre Constitution (548).
test
Mais l'exercice de ce droit donne lieu certaines difficults

d'ordre juridi(|ue. Les commissaires enquteurs nomms par une
Chambre ont-ils le droit d'exiger la communication des pices et
Du
(5441
(545)
rgime constitutionnel, 3 dit., t. II, p. 118, 119.

Sauf le cas d'lections contestes dont il est parl plus
(546) Ci-dessus, p. 231
Hello,
(547)
loin.
et suiv.
Du rgime
constitutionnel, 3' dit., t. II, p. 228 (il demande une loi

responsabilit ministrielle promise par l'article 69 de la Charte de
m'offrez pas comme une satisfaction srieuse la responsabilit morale
prcise sur la
1830)
Ne
des ministres.
la
pnale
(548)
Luigi
responsabilit
et
civile.
Palma, Coiso di diritlo constituzionale, t. II, p. 491

on distingue la responsabilit morale,
des ministres,
Quant
politique,
[Voir Arnilz, Les enqutes parlementaires d'ordre politique, Paris, 1917.
documents
crits qui so li'ouvcnt entre les
469
mains des autorits admi-
pense pas; car, en vertu du

principe de la sparation des pouvoirs, la Chambre elle-mme n'a
en aucune faon le droit de commandement l'gard de ces autonistrative et judiciaire
Mais
rits.
(iO). Je ne le
ministre comptent pourrait ordonner cette
le
commu-
nication, lorsque la loi ne la prohibe pas, et cela s'est fait plu-
sieurs reprises. D'autre part, les commissaires ont-ils le droit de

citer
devant eux
sous
la foi
de comparatre
tmoins
des
et
citoyens en tmoignage et de les entendre
les
du serment
et
Et
les
en justice, sous
cits
personnes cites sont-elles tenues

les mmes conditions que les
mmes peines et jouissant alors
de dposer dans
mmes immunits
[C'est
les
une question qui
a t trs discute
Dans la cinon distinguait entre les

enqutes ordonnes par une assemble
qui est aujourd'hui tranche par la loi positive.
quime dition de ces Elments,

enqutes en gnral
pour
et les
p. 948,
une lection conteste, et avant de statuer sur

Dans ce dernier cas, tait-il dit, la Chambre fait
s'clairer sur
cette lection.
Il y a bien l un vritable litige; la preuve,

dans certains pays, il est de la comptence de l'autojudiciaire. Aussi la cinquime dition admettait-elle, dans "ce
fonction de tribunal.
c'est que,
rit
cas seulement,
l'application
des rgles essentielles qui rgissent
tmoignage en justice (550). Dans cette dition, on se demandait

galement si, pour imposer aux personnes appeles devant les
commissions d'enqute les obligations des tmoins, une rsolution
le
expresse de
la
(549) Ci-dessus,
p.
Chambre
355 et
serait suffisante (551). Et
on rpondait par
s.
La France
nouvelle, liv. II, ch. m, p.

Lorsque la
Chambre, donnant suite aux protestations leves contre une lection, a ordonn
une enqute et nomm des commissaires, c'est au clief-lieu do l'lection que ces
(550)
Prvost-Paradol,
'.)!
commissaires doivent siger en audience publique, et l'enqute doit se poursuivre

devant eux a\cc les formes usites pour les dbats judiciaires...; (elles) doivent
tre observes dans toutes l^s occasions o il s'agit de constater rgulirement im
fait avant d'arriver, soit une dcision parlementaire, soit l'application d'une loi
pnale.
Cependant, deux arrts de la cour de Bordeaux du 26 juillet 1878 refusent
le caractre lgal de tmoin aux personnes entendues par une Commission d'enqute
parlementaire sur une lection lgislative; on trouve ces arrts dans le Recueil
de Sirey (1879. 2. 225) avec une remarquable note de M. Labb.
Ce qui contribuait
faire refuser le caractre juridique de tmoin ces personnes, c'tait que, pendant
longtemps, en Angleterre, les commissions d'enqute parlementaire n'ont pas eu le
droit d'entendre des tmoins sous la foi du serment. Il a fallu des lois spciales
pour le leur confrer. Elles l'ont obtenu d'abord en 1770, seulement pour les enqutes
sur les lections contestes; puis, d'une faon gnrale; sous le rgne de la reine
Victoria.
[En Angleterre, la coutume parlementaire permet une Chambre de dlguer

commission d'enqute qu'elle nomme de larges pouvoirs judiciaires. Mais en
France, un dput ayant le 5 dcembre 1892 dpos une proposition de rsolution
accordant la commission d'enqute sur les affaires de Panama des pouvoirs judi(,551)
la
ciaires, le prsident Floquet carta cette proposition
Ch. dp., Db. pari., S. E. 1892,
p.
1714).]
comme
inconstitutioiiunllo. (J. o//.,
470
J.A
RPUBLIQUE FRANAISE
Dans l'tat
en s'appuyant sur cette opinion d'Hello
de division de nos pouvoirs, chaque Chambre n'est que la partie
d'un tout et n'a point en elle la plnitude, de son tre. La rsolution qu'elle prend n'a de. force excutoire que dans l'enceinte sou-
la ngative
mise
les
la police et n'a d'action extrieure ni
personnes;
elle
n'aurait
le
sur les choses, ni sur
droit ni d'appeler devant elle,
ni
Une
loi
d'interroger, ni de contraindre, ni de constater ces faits.

est ncessaire
pour organiser son mode d'excution...

du droit d'enqute peut
indispensable l'exercice
et cette loi
et
doit
-ê
faire (552).
mars 1914
Cette loi a t faite. C'est la loi du 23
relative
aux
commissions d'enqute parlemen Toute personne dont une comtaire (553). En voici le texte
mission d'enqute parlementaire aura jug l'audition utile sera
tenue de dfrer la citation qui lui sera dlivre par un huissier
ou par un agent de la force publique, la requte du prsident de
la commission. En cas de non-comparution, le tmoin dfaillant, qui
ne justifiera pas d'une excuse lgitime, sera puni d'une amende de
100 1,000 francs. Il pourra, en outre, sur rquisitoire de la commission, tre l'objet d'un mandat d'amener dlivr par le procureur
de la Rpublique. Le refus de prestation de serment sera puni de
la peine prvue au 2 du prsent article. Le coupable de faux
tmoignage sera pimi des peines prvues par l'article 363 du Code
pnal. Le coupable de subornation de tmoins sera passible des
mmes peines que le faux tmoin. Les procs-verbaux constatant
tmoignages
reus
par
les
les infractions
prvues aux paragraphes prcdents seront transmis
au Garde des Sceaux pour y tre donn telle suite que de droit.
L'article 463 du Code pnal sera applicable. Les prsentes dispositions ne s'appliqueront aux enqutes parlementaires qu'en vertu
d'une dcision spciale de l'assemble qui les aura ordonnes.
On remarquera cette disposition finale la loi a pour objet de

donner aux rsolutions des assembles le pouvoir d'imposer les
obligations des tmoins aux personnes appeles devant les com:
missions d'enqute (554).

[Durant la guerre, le Parlement, aprs avoir maintes fois constat
l'inertie de la bureaucratie militaire, a voulu exercer un contrle
direct sur les armes, par
(552)
'Du rgime constitutionnel,
une enqute parlementaire permanente

3"
dit.,
t.
I,
p.
et
119.
Loi vote l'occasion de l'affaire Rochetfe, J. o//., p. 2650. Prof. Borinard,

Les pouvoirs judiciaires des commissions d'enqute parlementaire et la loi du 23 mars
1914, d^ns Rev. dr. public, 1914, p. 386.]
(554) [Voyez la critique de cette loi par M. de Lamarzelle la sance du Snat du
20 mars 1914. Il a t fait, par exemple, application de cette loi du 23 mars 1914 au
profit de la commission d'enqute sur la mtallurgie par une rsolution de la Chambre
(553)
du 19 mars
1918.1
471
gnralement sur toutes les questions intressant la dfense nationale le principe en fut vot le 22 juin 191G par 444 voix contre 80,
la Chambre des dputs (555). Le Gouvernement, cependant,
rsista en revendiquant sa responsabilit; la Chambre renona
pouvoirs
la dlgation spciale, qui entranait une confusion de
commissions
ses
contrle
ce
confia
elle
mais
191G);
(20 juillet
permanentes (27 juillet 1916) (550). L'exercite en fut rgl dans la
:
zone des armes par la circulaire ministrielle du l*"" novembre

1917 (557), et, en fait, fut paralys par l'obstruction des autorits
militaires (558)].
Nous avons
dont
taire,
dit
plus haut (559) que
le
gouvernement parlemen-
la responsabilit politique et solidaire
des ministres est
l'expression juridique et prcise, est aujourd'hui fortement attaqu

en France par les partis et les esprits les plus divers. Ce qu'on lui
reproche le plus clairement, c'est l'instabilit ministrielle et la

dsorganisation du travail lgislatif. Tout l'effort des partis dans
(555) [ Tout en s'abstenant slricteinenl d'intervenir dans la conception, la direction

ou l'excution des oprations militaires, la Chambre entend veiller ce que, en
vue de ces oprations, la prparation des moyens offensifs et dfensifs, industriels
et militaires, soit pousse avec un soin, une activit et une prvoyance correspondant
l'hrosme des soldats de la Rpublique... Elle dcide d'instituer et d'organiser
une dlgation directe qui exercera, avec le concours du gouvernement, le contrle
effectif et sur place de tous les services ayant la mis'sion de pourvoir aux besoins
de l'arme. Cf. la rsolution du Snat en date du 9 juillet 1916.]

(556) [Sur la proposition de M. Chaumet, la Chambre vota la rsolution suivante
a La Chambre dlgue ses grandes commissions les pouvoirs ncessaires pour exercer
le contrle effectif et sur place dans le cadre de leurs attributions et dans les conditions prvues par l'ordre du jour du 22 juin. ]
(557) [Voir J. Barthlmy, Nos inslitulions politiques et la guerre, dans Bvue des
:
se. pal.,
1917, p. 353.]
Le contrle sur pices s'effectue dans les

commissions, auxquelles le Gouvernement doit communiquer les documents et les
renseignements qui lui sont demands. Mais le contrle sur place ne peut s'exercer
que par des dlgations de l'Assemble qui se rendent sur les points o fonctionnent
les services publics dans lesquels il y a lieu vrification. Le contrle sur place
n'a jamais fonctionn qu'en vertu d'une disposition lgislative. Ainsi l'article 6
de la loi du 23 aot 1876 prescrivit que chaque anne les commissions des finances
de la Chambre des dputs et du Snat pourront dlguer chacune deux de leurs
membres pour vrifier sur pices et sur place l'tat du matriel . Cette disposition
tait peu prs tombe en dsutude quand la commission du budget la fit insrer
nouveau dans la loi de finances de 1906. Enfin l'article 13 de la loi du 15 juillet
1914, ouvrant des crdits pour la rfection de la flotte et du matriel de guerre,
Chaque anne les commissions des finances de la Chambre des dputs
dcida
et du Snat dsigneront chacune une sous-commission de cinq membres chargs de
suivre et de contrler d'une faon permanente l'emploi des crdits affects la
dfense nationale. En l'absence de textes analogues tablis au profit des commissions
parlementaires pendant le temps de guerre ^voyez cependant le rapport de M. Andr
Tardieu, juillet 1916), le contrle de celles ci, en fait, n'a pu s'exercer que dans la mesure
consentie par le Gouvernement et l'autorit militaire; de l la ncessit pour les
dlgus d'tre munis d'une lettre du Gouvernement les accrditant auprs des autorits
militaires des secteurs dans lesquels ils voulurent exercer leur mission et dterminant l'objet de celte mission d'une manire prcise.
(558'i
[V. ci-dessus II, p. 146 et note 265.
(559) Ci-dessus,
I,
p. 243, 258.
472
les
Chambres (o ils sont fort diviss) se concentrerait dans une

pour la conqute du pouvoir, c'est--dire du ministre. 0*^
lutte
l
des intrigues incessantes
temps perdu ces
Chambres de
en
des surprises de chaque jour, des
et
anormales, l'incertitude
coalitions
luttes et ces
se livrer
mme temps
que
un
et
l'imprvu.
le
les
tra\ail lgislatif srieux et suffisant,
vote des lois deviendrait
le
D'autre part,
escarmouches empcherait
le
plus souvent une
affaire de parti.
C'est en se faisant l'cho de ces plaintes, plus encore qu'en appli-
quant au problme la vraie mthode scientifique, que M. Burgess

proclamait au Congrs de Saint-Louis l'chec invitable du gouver-
nement parlementaire en France (560). Il le juge incompatible avec

la forme rpublicaine, o le titulaire du pouvoir excutif est lu
temps. C'est l une apprciation qui ne parat gure rpondre
l'observation des faits. C'est une prdiction singulire l'gard de
la forme de gouvernement qui s'est trouve chez nous de beaucoup
plus durable depuis 1789; car, en dfinitive, depuis 1871. nous
la
vivons sous la Rpublique parlementaire,
et les faits accomplis

montrent qu'elle a pu gouverner au dedans et au dehors aussi bien
que les monarchies parlementaires qui l'environnent.
Quoi
qu'il
en
soit,
parmi
les
propositions de revision constitu-
tionnelle qu'a produites l'initiative parlementaire depuis
une vingun bon nombre ont pour objet de supprimer, en

tout ou en partie, le gou\ ernement de cabinet. Les plus nettes proposent de prendre en dehors du Parlement, soit tous les ministres,
soit au moins les ministres des Affaires trangres, de la Guerre et
taine d'annes,
de
Marine,
la
et
de
les soustraire (sauf la possibilit
accusation) l'autorit de
la
Chambre des
d'une mise en
dputs, pour les mettre
dpendance du Prsident de la Rpublique (561). Un

proposer une levision constitutionnelle,
a vis le mm" but dans une proposition de loi, dpose au mois
de juin 1899
elle dictait simplement l'incompatibilit entre les
fonctions de ministre et celles de snateur ou de dput (562), ce
dans
la seule
snateur,
M.
Bisseuil, sans
qui tait manifestement contraire l'esprit de notre Constitution,
comme
Mais
rgler
l'a
les
pens
la
commission
d'initiati\e
du Snat.
auteurs de ces divers projets ont omis en gnra] de
un point essentiel
c'est de savoir si les ministres ainsi
du Parlement et soustraits son autorit politique
:
pris en dehors
Burgess, Prsent problems o( constilutional law, dans Political Science
(560)
terly,
1904,
p.
qitnr-
545.
(5C1) rVilley, Les Vices de la Constitution franaise, 1018. p. 121 et ?.: Gabripl Pftif,
Propositions de rvision des lois conslilulionnelles manant de l'initiative parlementaire depuis 1884 (Ihse), p. 109 et suiv.
Voyez galement, dans un ordre d'ides
voisin
Barthlmy, Le problme de
(562) Ci-dessus, p. 215 et
s.,
la
290 et 293.
comptence dans
la
dmocratie, 1918.]
I.E
POl VOIR LKCisr.ATIF
auraient pourtant entre dans les
Chambres
4/.j
et clans quelles condi-
important cependant, comme le pensait Mirabeau. Songerait-on chez nous exclure les ministres des Chambres, alors que les Amricains songent y introduire les
llien de plus
tions,
leurs ? (563). Et les y admettre, tant donn l'esprit franais, c'est

invitablement les introduire dans l'arne et les exposer aux coups.
L'exprience a t
faite,
1791 au 10 aot 1792.
et elle a t dcisive,
On
tait alors
du mois d'octobre
sous l'empire d'une Constitu-
tion d'aprs laquelle les ministres ne pouvaient tre pris
dans
Corps
roi.
lgislatif et
jamais, sous
soumis
le
ne dpendaient politiquement que du
gouvernement parlementaire,
les
ministres n'ont t
des interpellations et des agressions constantes,
l'ont t,
de
la
le
Or
comme
part de l'Assemble lgislatixe, les ministres de
Louis XVI, lorsqu'ils dplaisaient
la
majorit (56i). L'Assem-
ble Constituante avait \oulu, elle aussi, en partant de la spara-
gouvernement parlementaire,
Corps lgislatif. Les ministres, qui ne pouvaient tre choisis parmi ses membres, y avaient entre, mais sans pou\oir librement prendre la
parole et diriger les dbats (565). D'autre part, bien que le roi
seul et le droit de rvoquer les ministres, le Corps lgislatif pouvait lui faire savoir par une motion qu'ils avaient perdu la confiance de la nation (566). C'tait la confusion et la contradiction la
plus complte, et tel est pourtant le rgime que AL Floquet propo
tion des pouvoirs et sans adopter le
tablir des rapports constants entre les ministres et le
sait
de rtablir en 1888 (567).
L'exprience a t plus dcisive encore,
est possible, de 1795

combine, si clairement
rdige, tablissait la sparation du pouvoir excutif et du pouvoir
lgislatif plus nettement encore qu'aux Etats-Unis. Les ministres
ne dpendaient que du Directoire, ne formaient pas un Conseil,
1799.
La Constitution de
s"il
l'an III, si bien
n'avaient aucun contact avec les Chambres. Elles ne devaient avoir,

en dehors d'une mise en accusation, aucune action sur les Direc-
Ci-dessus.
.563)
I,
p.
484.
Rien n'est plus intressant que de suivre ce travail jour par jour dans les
dbats de l'Assemble. Cf. Aulard, Histoire politique de la Rvolution [ranaise,
Et cette Assemble lgislative, qui en fait rvoquait les ministres, tendait
p. 178
gouverner par elle-mme, applaudissait de hardies menaces contre la r-in.'. ne
prparait-elle pas ainsi, son insu, les voies au.\ rpublicains ?
(564)
'<
65) (Ci-dessus, I, p. 471 et s.
:m) Ci-dfssus, I, p. 174.

Il demandait a des ministres nomms par le Prsident de la Rpublique pour
la dure de la priode du renouvellement lgislatif, et pouvant toujours Ux- maintenus par lui dans leurs fonctions, ces ministres tant responsables devant la Cliam(567)
bre des Reprsentants qui peut les mettre en accusation devant le Snat, et qui peut
aussi rclamer leur renvoi par une dclaration formelle qu'ils ont perdu la confiance
de la nation, conformment la procdure prescrite par l'article 28 de la loi du
27 avril 1791 . Cf. G. Petit, op. cit.. p. 30 et 111.
474
RPUBLIQUE FRANAISE
T.A
Tout cela n'a pu empcher les Chambres

gouvernement. Le 18 fructidor a t prcd d'un conflit entre le Directoire et la majorit des Cinq-Cents
qui voulait un changement de ministre et se plaignait de ce qu'il
tait opr contrairement ses vux. En prairial an VII, les deux
Conseils forcrent deux Directeurs donner leur dmission. Ce
rgime de sparation n'a pu fonctionner rgulirement que lorsque
la libert tait absente des Assembles, sous le premier et le second
tours et sur les ministres.
de chercher
diriger le
Empire.
Aussi lorsque dans
sance de
la
la
31 octobre 1905 fut discute une motion invitant

a saisir
nelles
le
Parlement d'un projet de revision des
le
gouvernement
lois constitution-
l'auteur ayant indiqu qu'il s'agissait surtout de
les rgles sur l'lection
du Prsident de
la
Rpublique, sur
changer
le gou-
vernement parlementaire, sur le choix et le rle des ministres,

M. Henri Brisson prsenta-t-il cette observation
Il s'agit pour
notre collgue de rapprocher la Constitution de la France du pou:
voir personnel (568).
LES CHAMBRES STATUANT EN MATIRE ADMINISTRATIVE
4.
Quelle que soit la constitution d'un peuple libre, qui pratique le

gouvernement reprsentatif, alors mme qu'elle applique rigoureusement le principe de la sparation des pouvoirs, il existe toujours
un assez grand nombre d'actes d'administration importants qui ne
peuvent s'accomplir sans l'intervention et l'autorisation du pouvoir
lgislatif. Je ne parle plus ici du budget annuel, mais d'actes administratifs proprement dits, comme les emprunts contracts par les
municipalits, l'tablissement d'un chemin de fer non exploit par
l'Etat, la rglementation donne certains tablissements d'utilit
publique.
La raison de
cette intervention, c'est l'importance
de ces actes; on les considre
donner
la
comme
seule dcision du pouvoir excutif. Parfois, dans cer-
tains pays, la raison est historique;
poque o
exorbitante
mme
trop graves pour les aban-
la facult qu'il s'agit

et,
par
suite,
il
faut alors remonter
d'exercer tait considre
une
comme
ne pouvait tre confre que par une
loi.
D'ordinaire, enfin, les actes administratifs que le pouvoir lgislatif

est
amen
autoriser ainsi
concernent
l'intrt particulier
d'un ou
plusieurs individus ou d'une collectivit rpondant une circonscription locale.
Par un phnomne en apparence paradoxal, c'est dans un des

les moins centraliss; en Angleterre, que cette catgorie
pays
(568)
V. ci-dessus,
I,
p.
473,
J.
o//.
du l" novembre, Db.
pari..
Chambrf,
p.
292.
I/O
un plus grand
personne ou un groupe de personnes
s'adressent au Parlement pour obtenir quelque privilge qui, selon
ce qui est allgu, devrait lui tre accord dans Pintrt public du
pour faire cesser une injustice dans des circonstances telles que les
cours de justice n'ont pas comptence pour intervenir. .Ainsi, avant
1857, une personne domicilie en Angleterre ne pou\ait obtenir
un divorce a vinculo malrimonii que par un Ad du Parlement ';t
les Irlandais domicilis doivent toujours le poursuivre par cette
voie. Les trangers taient gnralement naturaliss par un Act du
d'altiibutions est le plus dveloppe, et porte sur
nombre
d'objets.
Une
Parlement, avant que Act de 1879
ait tabli les
conditions moyen-
nant lesquelles des certificats de naturalisation peuvent tre obte-
nus du secrtaire d'Etat. Les personnes ayant un intrt dans un

bien familial, comme tenanciers vie ou autrement, demandaient
souvent au Parlement le pouvoir de louer ou de ^ endre, jusqu' ce
que, par le perfectionnement de la pratique en fait de translation
de proprit, de tels pouvoirs eussent t ordinairement insrs
dans
les actes
de substitution {seulement)
\ertu d'.4cfs gnraux, une section de
la
et
que, plus tard, en
Haute-Cour,
celle
Chancellerie, et t investie du pouvoir de sanctionner
large
commerce quant aux biens grevs de
des exemples de pouvoirs auxquels
le
substitution.
le
de
la
plus
Ce sont
Parlement a renonc en tout
ou en partie. Mais il reste une trs large catgorie d'hypothses,

dans lesquelles des autorits locales demandent le droit d'exproprier la terre en x'ue d'amliorations publiques ou pour le dveloppement de quelque entreprise publique; ou des groupes de personnes, s'unissant ou s'organisant en vue de quelque entreprise,
comme la construction d'un chemin de fer, d'un canal, de docks
ou de ports, demandent galement le pouvoir d'exproprier, pour
ce motif qu'il est de l'intrt public que ce pouvoir leur soit
accord (569). Dans tous les cas, il faut un Aci du Parlement,
qui se prsente en principe comme une loi ordinaire. Mais au
fond c'est tout autre chose qu'une
loi gnrale et, en cette matire,

procdure lgislative subit de nombreuses modifications. Lors
que le projet a t prpar par un ministre, le Parlement n'intervient souvent que pour la forme. Lorsque des intrts privs sont
menacs ou intresss, aprs la seconde lecture le bill est renvoy
la
un comit. Souvent devant tel ou tel de ces comits, qui sont <le
il s'enirage une vritable procdure judiciaire (570).
Cela s'applique, il faut le dire, une catgorie spciale do
private hilh. la plus nombreuse, la plus importante, que dfinit
diverses sortes,
(569)
(570^
Leonhard Courtney. op. cit.. p. 178.

Voyez loul le chapilre X\ III {Private
Courlney.
Bill legislation'i
du livre de M. T.eonhird
476
M. Lowell,
trs clairement
la seule
qui paraisse destiner rester
Les private Acts of ParJiament qui sont d'une antiquit immmoriale, ne devinrent nombreux que par suite de la conslruclion des
routes page (tumpih-e roads) et de la mise en clture des terrains
communaux (Commons) dans la seconde moiti du xviif* sicle.
Ce fut aussi le moyen employ pour autoriser la construction des

canaux et plus tard des chemins de fer; et en fait ce fut le grand
nombre des bills pour chemins de fer produits en 1844 et 1845 qui
donna naissance la procdure moderne des private bills dans la
En dehors des bills pour chemins de
Chambre des Communes.
fer, ils ont t employs principalement dans ces dernires annes
pour rglementer la police et l'hygine publique, pour donner
des compagnies prives ou des corporations municipales le pouvoir de fournir les .services ncessaires au public, tels que l'eau,
le gaz, la lumire lectrique ou les tramways; car la procdure des
private bills s'applique non seulement aux personnes et compagnies prives, mais aussi aux projets qui concernent les droits et
les obligations des organes du gouvernement local dans chaque
lieu
particulier.
publics et les
res,
D'ailleurs la ligne de
bills
sparation entre les bilh
privs n'est pas autrement logique. Des mesu-
par exemple, touchant
des matires d'intrt gnral, affec-
mtropole entire, ont pass comme bills publics, et cela

s'est fait aussi, dans une mesure moins tendue, pour d'autres
localits; tandis que des projets rglant des matires de moindre
importance pour ces mmes localits ont t traits comme des
^/7/.s privs-. En fait le mme objet diverses poques a donn
lieu des bills publics et des bills privs, le choix de l'une ou de
l'autre procdure dpendant d'une mesure imprcise, du degr
dans lequel l'intrt public tait impliqu. Sauf ces exceptions
on peut dire que tout bill introduit en faveur d'une personne, d'une
compagnie ou d'une localit, est, au point de vue de la j^rocdure. un private bill (571).
Cependant, pour devenir loi, et ce qu'il faut c'est une loi dan?
tant la
la
forme,
le bill doit tre
dbattu et vot par les Chambres,
comme
De l une surcharge trs lourde, surtout pour

Chambre des Communes, o la private business prend un temps
les lois ordinaires.

la
suffit de feuilleter un volume du Hansard, pour

Le rglement modifi a beaucoup rduit le temps
accord chaque jour aux private bills. Mais conformment une
ide qui parat se l'pandre en Angleterre, M. Balfour dclara
alors ([ue le seul remde serait de dlguer entirement un Comit
considrable
il
s'en convaincre.
(571) Lowell, The government of England. t. I. p. 367-8. Dans 1p? pages 5ui;antes
l'auteur expose, avec son cours entier et avec ses incidents, la procdure des private
bills
avec une clart
et
une prcision compltes.
solution de
la
Chambre,
il
ajout
477
que,
raliserait, peut-tre bientt cette
il
n'a pas t
ces questions;
d'accord avec
la
rforme (572), ce qui
l'ail.
Chez nous,
actes administratifs qu'il appartient
les
bres de dcider sont moins nombreux;
sous forme de
ils
aux Chiim-
sont galement faits

lois. Dans leur
Chambres ne contien-
qui ne diffrent en rien des autres
lois
laboration et leur forme, les rglements des
nent aucune disposition qui leur soit particulire (573).
On
trou-
vera dans les traits de droit administratif l'indication des actes

qui ncessitent ainsi l'intervention du pouvoir lgislatif. Les plus
usuelles de ces lois sont celles qui concernent les dpartements et

les
communes; on
dsigne ordinairement sous
les
le
nom
de
lois
d'intrt local; et le plus souvent elles sont votes sans discussion,'
au commencement d'une sance, sur le rapport de la commission

comptente. D'autres catgories sont galement intressantes. Ainsi
du 29 dcembre 1897 sur
la loi
les
boissons hyginiques soumet
l'approbation du Parlement l'tablissement de certaines taxes pa!

lesquelles les \illes voudraient remplacer les droits d'octroi qu'elle*^
ne pourront plus dornavant percevoir sur ces boissons
(art.
du 1" juillet 1901 porte (art. 13) qu'aucune congrgation ne pourra se former sans une autorisation donne par une
La
et 5).
loi
loi
qui dterminera les conditions de son fonctionnement
du 10 aot 1871
blique
Mais
le
(art.
35
et 36)
donne au Prsident de
La
la
Rpu-
lui
droit de prononcer la dissolution d'un Conseil gnral.
35 disait que, si cette dissolution avait lieu pendant

de l'Assemble nationale , le chef du pouvoir excutif
avait l'obligation expresHê d'en rendre compte l'Assemble
dans le plus bref dlai possible ; il ajoutait
En ce cas, une
loi fixe la date de la nouvelle lection, et dcide si la commission dpartementale doit conserver son mandat jusqu' la runion
du nouveau conseil, ou autorise le pouvoir excutif en nommer
pro\ isoirement une autre. Bien que le texte mentionne spcialement l'Assemble Nationale , il me parat certain que le pouvoir
lgislatif organis par la Constitution de 1875 lui a succd en oe
l'article
les sessions
point: c'est d'une loi qu'il s'agit aujourd'hui
De ce que les
semblables aux
lois
dont
autres,
il
il
s'agit sont,
rsulte
en
comme
dans
principe
la
en 1871.
forme, des
qu'elles
lois
peuvent,
nos lois constitutionnelles, maner de l'initiative parlementaire aussi bien que do l'action gou\ernoinentale. Ce principe
d'aprs
Sance du 1er mai 1902, Morning Posl du 2 mai.

Le rglement de la Chambre (arl. 20) dcide seulement qu' chaque renouvellement des bureaux il est nomm a une commission de onze membres charge
de l'examen des projets de loi relatifs aux intrts communaux et dpartementaux .
Rglement du Snat, article 17.
(572)
(573)
478
ne pourrait point s'appliquer cependant quand il s'agit des actes

intressant les communes ou les dpartements. La hirarchie admi-
que la demande aboutisse au ministre comlui aux Chambres, au nom du Prsident

par
ptent et soit porte
en ces matires, une proposition manant d'un
de la Rpublique
snateur ou d'un dput serait un empitement du pouvoir lgislatif sur le pouvoir excutif. Mais, dans les autres cas, lorsqu'il
s'agit de demander une autorisation au profit d'un particulier ou
d'une association, l'initiative parlementaire reprend sa libert.
C'est ce qu'a nettement reconnu le Prsident du Conseil relative
ment aux lois ncessaires pour autoriser les congrgations (574).
Bien que ce soient de vritables lois dans la forme, et, le plus
souvent, des lois gnrales, ne peut-on pas considrer au fond
comme des actes d'administration ou de gouvernement celles par
nistrative exige alors
lesquelles le pouvoir lgislatif permet au pouvoir excutif d'appli-
quer par dcret certains tarifs douaniers dans des conditions autres
telles la loi dits
que celles prvues par la lgislation gnrale
du cadenas, et celle qui a t vote la fin du mois de juillet 1909
et qui permet au gouvernement de suspendre momentanment par
:
un dcret rendu en Conseil des ministres, le monopole du pavillon

? Ces actes, qui contiennent
souvent la fois une dispense d'une loi et une sorte de dlgation consentie au pouvoir excutif sont, nous l'avons vu (575),
assez difficiles justifier au point de \ue des principes. En ralit
franais entre l'Algrie et la France
ce sont des dcisions qui,
par leur nature, reviendraient plutt
au pouvoir excutif qu'au pouvoir

attribuant celui-ci
lgislatif, la Constitution
ne
les
que pour fournir une garantie plus complte
aux citoyens. Dans des cas particulirement dlicats apprcier et

o la mesure est dicte par des circonstances de fait contingentes
et transitoires, n'est-il pas naturel que la dcision re\ienne au
pouvoir qui est le mieux fait pour la prendre utilement, et le pouvoir lgislatif en ordonnant ainsi ne revient-il pas la ralit
mme
Chambre
des dputs du 28 juin 1901 (J. olf. du 29, Db. pari.,

des lois appartient la fois aux membres du Parlement et
au gouvernement, el le gouvernement n'a pas s'immiscer dans les formes qu'il
conviendrait l'initiative parlementaire de suivre^ si elle voulait saisir le Parlement
d'une demande d'autorisation. Au contraire, en ce qui concerne les demandes qui
seraient adresses au gouvernement, j'ai considr qu'il tait ncessaire de faire
connatre dans le plus bref dlai sous quelles conditions il pourrait en saisir la
(574>
p.
Sance de
1656)
Chambre.
la
L'initiative
(575) Ci-dessus,
II,
p. 81
et suiv.
CHAPITRE VI
La Haute-Cour de
justice.
Les lois constitutionnelles de 1875, qui n'ont pas organis le

pouvoir judiciaire, ont cependant tabli une cour de justice spciale, appele Haule-Cour de [iistice (1). Il est vrai que c'est une
juridiction dont le caractre politique est vident, puisque c'est
Chambres,
l'une des
appele juger,
le
le
Snat, qui en
cas chant,
le
fait
les
Prsident de
fonctions.
la
Elle est
Rpublique,
les
ministres et les citoyens accuss d'attentats contre la sret de
l'Etat.
n'a point d'ailleurs innov en cette
matire; elle n'a fait que suivre et reprendre une tradition antrieure.
L'tablissement
juger certains
objection assez forte.
(1)
Haute-Cour de justice (2), cre pour

provoque immdiatement une
N'est-il pas contraire l'un des principes
d'une
crimes
politiques,
[Cette expression est celle de la terminologie courante
mai
le 20
1791,
nom
et
traditionnelle; depuis
sauf dans les deux Chartes, on a toujours dsign cette institution
Haute-Cour. Cependant la loi constitutionnelle du 24 fvrier 1875

du 16 juillet 1875 (art. 4 et 12) dclarent que le Snat peut tre
constitu en Cour de iustice . On en a conclu que cette dernire expression tait
la seule exacte et mme qu'elle avait le caractre constitutionnel. Aussi la loi du
10 mai 1889 et celle du 5 janvier 1918 l'emploient-elles seule. Un amendement propos
au Snat pour permettre galement l'expression a Haute-Cour (sance du 7 dcembre 1917, J. O., Db. pari, Snat, p. 1029) a t repouss comme inconstitutionnel.
Cependant il ne semble pas que les Constituants de 1875 aient entendu donner
l'expression de Cour de justice un sens autre que celui de a tribunal et aienl
voulu carter la dnomination traditionnelle sous laquelle est dsigne la Chambre
haute sigeant comnin juridiction rpressive. Cf. Borihleiiiy, Inc. cil., ci dessous.
(2) Voyez sur ce sujet, A. E. Lair, Des Hautes-Cours politiques en France et
l'tranger et de la mise en accusation du Prsident de la Rpublique et des ministres,
Paris, 1889. [Chavegrin, note au Siroy, 1920. 2. 33 sur les arrts du 28 janvier 1918
et 6 aot 1918; Barthlmy, La loi du 5 iancier 1918 sur la mise en accusation derant
le Snat du Prsident de la Rpublique et des' ministres, dans Rev. dr. public. 1918,
sous
(art.
p.
le
9)
424
et
et
de
celle
suiv.]
480
proclams par
citoyens devant la justice
e&senliels
Mais
mmes
qu'apparente, car les

principe que
Rvolution franaise,
la
la
les
Constitutions, qui avaient inscrit le
nul ne doit tre distrait
tablissaient toutes en
l'galit
contradiction n'est srement
de ses juges naturels
mme temps une Haute-Cour
(3) ,
de justice
(4).
Ce que ces textes constitutionnels cartaient, c'taient les tribunaux

d'exception proprement dits, c'est--dire ceux qui sont constitus
et choisis en vue d'un crime et d'un accus dtermins, comme
cela avait lieu dans les iugements par commissaires de l'ancienne
France (5). Mais l'galit devant la justice n'empche point que la
dtermine l'avance, pour certains crimes ou dlits, des tribuparticuliers, s'il y a des motifs suffisants et que la libert de
loi
naux
dfense y soit pleinement assure
la
les
juridictions
tablies
pour les marins par nos Codes de justice

militaire ne reposent pas sur un autre principe (6). Or l'utilit,
la ncessit mme des Hautes-Cours de justice politiques est atteste par ce fait qu'on les trouve partout dans les Constitutions
pour
militaires et
les
modernes, en France
commun
et l'tranger. Elles
appartiennent au droit
constitutionnel et prsentent des avantages multiples et
certains.
Elles sont tablies d'abord dans l'intrt de l'Etat. Cela est clair
lorsque les crimes politiques dont

tentatives,
comme
debout
en pleine
et
il
s'agit sont rests l'tat
il
de
arrivera souvent, et que leurs auteurs, encore

lutte,
ne sont pas actuellement des vaincus;
on peut alors craindre justement que les juges ordinaires se montrent leur gard timides, irrsolus et impuissants. Mais cette
institution, d'autre part, est dans l'intrt des accuss eux-mmes.
Quelle que soit la gravit des crimes politiques, l'esprit public ne
les considre jamais avec le sentiment de mpris et d'horreur que
soul\ent les crimes de droit
ment
cette
commun
guer
les
droit
commun, non seulement par
Par exemple, Constitution de

Charte de 1830, art. 53, 54.
(31
63:
(1)
Cependant
la
justice. Elle donnait
membres du
(7)
c'est traduire
exacte-
donne, fournie par l'opinion souveraine, que de distincrimes politiques les plus caractriss des crimes de
1791,
t.
les
III,
peines qui leur sont appli-
ch. v. arl.
4:
Chaitn de
1814.
art.
62,
Constitution de 1793 n'tablissait pas elle-mme de Haute-Cour de

au Corps lgi.slatif (art. 65) la poursuite de la responsabilit des
Conseil,
des fonctionnaires publics; l'accusation des prvenus de comRpublique ; mais elle parat avoir remis le
plots contre la sret gnrale de la
jugement aux tribunaux criminels ordinaires.

(5) V. mon Cours lmentaire d'histoire du droit franais, S' dit., p. 31.
Il ne pourra en consquence
(6) La charte de 1814 allait jusqu' dire, article 63
tre cr de commission et tribunaux extraordinaires. Ne sont pas comprises dans
cette dnomination les juridictions prvtales si leur rtablissement est jug ncessaire.
Sur les juridictions prvtales et tribunaux extraordinaires, V. mon Histoire de la procdure criminelle en France, p. 476 et suiv.
:
y>
(7)
Ci-dessus,
II,
p.
13'.t.
LA HAUTE-COI R DE JUSTICE
481
juges
ques, mais aussi par
glands accuss politiques des juges galement politiques parut,
pour eux-mmes, la solution la plus dsirable. C'est la plus a\antageuse pour le souci de leur renomme; c'est peut-tre la plus
quitable, lorsque le crime accompli pleinement a irrmdiableles
ment manqu
(jui
en connaissent. Donner aux
(8). Mieux vaut alors avoir pour juges

une Assemble politique, que des juges de
profession ou des jurs ordinaires. Enfin, c'est une tendance prudente et gnralement suivie, en France, que celle qui pousse
mler le moins possible les magistrats de l'ordre judiciaire aux
dbats et querelles politiques. Or, les crimes ou dlits, reprochs
au Prsident de la Rpublique ou aux ministres dans l'exercice de
leurs fonctions, comportent un jugement plus polilifjue encore rpic
des lus d
pnal
(9).
Mais
si
l'institution
commun
droit
but vis
le
la nation,
d'une Haute-Cour de justice appartient au
constitutionnel,
la
forme
en diffrent beaucoup dans
traire,
en trouve
et la
composition, au con-
les diverses Constitutions
trois types bien distincts
l'on
1 Dans certains pays, c'est purement et simplement la Cour

suprme, dans l'organisation judiciaire ordinaire, qui fait les fonctions de Haute-Cour de justice. C'est ce qu'on trouve dans les
Constitutions de la Belgique, des Pays-Bas, de l'Allemagne
(Constit.
1871), de la
Roumanie
et
mme
de
la
Suisse (Tribunal
fdral) (10).
2 Dans un second systme, la
Haute-Cour de justice foiine un

ôrps judiciaire particulier qui n'a que cette fonction remplir.
Elle est alors gnralement compose de magistrats, choisis
l'avance dans les rangs suprieurs de la magistrature, et de hautsjurs dsigns de diverses faons. C'est d'aprs ce type qu'ont t
tablies les Hautes-Cours de justice en France sous les Constitutions de 1791, de l'an HI, de l'an VHI, de 1848, de 1852 et de 1870.
Les magistrats de la Haute-Cour taient pris alors parmi les
membres de
la
Cour de
cassation; les hauls-jurs ont t d'abord
lus (1791 et an HI) par les lecteurs des dpartements; d'aprs la

Thurran-Dangin (Histoire de la Monarchie de Juillrl. 1. I, p. lOi. rncontant
procs des minisires de Charles X, signale la belle tenue des accuss, la bonne
grce sereine et chevaleresque de M. de Polignac, la hauteur de ddain, la fiert
indompte et l'mouvante parole de M. de Peyronnet, qui arracha un cri d'admiration ses plus farouches adversaires
scne grandiose et pathtique, dont le premier
<8)
le
comme
toujours dans les reprsailles tentes contre les vaincus,

est de ramener l'intrt sur ces accuss, tout A l'heure encore si impopulaires et si
rsultat,
il
arrive
justement accabls sous le poids de leur tmraire incapacit. La nature du tribunal

devant lequel ils comparaissaient n'tait-elle pas pour quelque chose dans ce ph-
nomne
19)
Ci-dessus,
(10)
Lair,
E.
II. p.
Des
T.
20)
,>|
i^^îiv.,
Ilntilcs-Coiirs
H.
2."'>fi
ol
sniv.
politiques,
p.
338 et suiv.
31
482
Constitution de l'an VIII (art. 73), ils devaient tre pris sur la
nationale (11) ; d'aprs la Constitution de 1848 (art. 93) et
liste
celles
de 1852
de 187U,
et
ils
devaient tre pris parmi les
cense.il-
gnraux des dpartements (12).

3 Un troisime systme consiste, dans les gou\ernements qui
comportent deux Chambres, faire de l'une d'elles (Chambre
Haute ou Snat) la Haute-Cour de justice, en donnant, dans la plupart des cas tout au moins, la Chambre populaire le droit d'accu1ers
sation. C'est celui qui s'est d'abord et tout naturellement tabli en
Angleterre
C'est celui qui a t adopt par les Chartes de
(13).
par l'acte additionnel aux Constitutions

Mais il avait t adopt, d'autre part,
dans la Constitution rpublicaine des Etats-Unis (16). Il a donc
pu tout naturellement tre repris par nos lois constitutronnelles de
1875 (loi du 24 fvrier 1875, art. 9; loi du 16 juillet 1875, art. 12).
La lgislation compare montre ainsi qu'on peut hsiter entre
trois formes; mais en France, c'est aux deux dernires que s'est
attache la lgislation constitutionnelle. Elle a adopt tantt l'une,
tantt l'autre, et leur alternance montre qu'elles sont, pour l'esprit
franais, peu prs quivalentes. Cependant, la dernire, celle
que nous avons aujourd'hui, me parat prfrable. Sans doute elle
prsente un inconvnient srieux, c'est de constituer un Tribunal
trop nombreux, dont le fonctionnement est, par l mme, difficile
de 1830 (14)
de l'Empire de 1815
1814
et
et
(15).
en pratique. Mais, d'autre part, ce tribunal est toujours prt

fonctionner
comme
et,
le
grand corps qui
le fournit,
des traditions une jurisprudence qu'elle respectera.

dire,
comme on
peut avoir
il
ne faut pas
Il
dans les dbats de 1899, que la justice admimoins impartiale, plus profondment influence
passions politiques que celle qui ressort des verdicts xl'un
l'a fait
nistre par lui sera
par
les
haut jury. Cela est vident lorsque,

de 1791
et
de l'an
III,
comme
sous
les
Constitutions
les hauts-jurs sont lus
en
mme temps
que les dputs par le mme collge de dpartement. Cela est un

peu moins marqu lorsqu'ils sont pris parmi les conseillers gnraux des dpartements, comme le voulaient les Constitutions de
1848
et
de 1852. Mais,
(11)
Ci-dessus,
(12)
Pour
I,
mme
alors, ce sont
peu prs
les
mmes
p. 380.
les dtails,
v.
Lair, op.
cit.,
p.
121-177, 251,
282;
et
pour
les
pays tran-
gers qui ont une Haute-Cour de justice analogue, p. 355 et suiv.

Le snatusconsulte du 28 floral an Xll (art. 101-133) tablissait une Haute-Cour impriale qui
ne rpondait exactement aucun des types indiqus. Elle comprenait (art. 104)
les
:
grands dignitaires
Conseil d'Etat et
(13)
(14)
Ci-dessus,
Ci-dessus,
grands
de l'Empire, des snateurs, des membres du

des membres de la Cour de cassation.
I,
et
p.
II, p.
officiers
146 et suiv.
259 et suiv.
(1.5)
Ci-dessus,
II,
p.
(16)
Ci-dessus,
II,
p. 204.
2.59.
483
LA IIAUTE-rOUR DE JUSTICE
lments qui entrent en jeu. Sous un libre gouvernement,
comme
aux conseils gnraux sont domines par les

considrations politiques presque autant que celles la Chambre
\o ntre, les lections
des dputs ou au Snat

qui
composent
mmes
reprsente les
gards
mme
et
pour juges
et
la majorit des membres

gnraux, pris dans leur ensemble,
certainement
conseils
les
ides que la majorit
dans
l'intrt
du Snat. Mais, tous

il vaut mieux
avoir
des accuss,
des snateurs que quelques conseillers gn-
la totalit
Non seulement le hasard

augmentent surtout avec l'im-
raux, tirs au sort parmi leurs collgues.
moins de
portance de
jeu,
mais
les garanties
fonction et la dignit de l'Assemble. Enfin, cons-
la
Haute-Cour de justice ne prsente plus aucune

commissions de sinistre mmoire, qui, dans
l'ancien rgime, depuis le x\"i^ sicle, ont presque toujours jug les
crimes politiques. C'taient des juridictions phmres cres et
composes par la volont royale pour juger tels ou tels accuss
une fois leur mission ou commission remplie, leurs pouvoirs pretitue sur ce type, la
analogie
avec
les
naient fin et elles disparaissaient. C'est encore cette qualification

que certains jurisconsultes donnaient la Haute-Cour de justice
tablie par la Constitution de 1852 (17) et cette ide a reparu dans
les dbnt-^ qui se sont drouls la Haute-Cour en 1899. Mais elle
est inadjiiissible. La Haute-Cour cre par les lois constitution-
une juridiction perma-
nelles de 1875 est tout autre chose. C'est
nente en droit,
toujours prte entrer en ncti\it,
comme
je
io
permanente que la
Cour d'assises, sauf que racti\"it de cette dernire a une priodicit rgulire, tandis que celle de la Haute-Cour est irrgulire,
incertaine; mais au point de vue du droit, cela n'a aucune importance. Cela \ient tout simplement de ce que la Haute-Cour n'est
pas autre chose que le Snat exerant une de ses attributions constitutionnelles, et le Snat est lui-mme un corps permanent et
dis plus loin (18).
Elle est en droit tout aussi
mme
grce
perptuel,
sien (19).
au
renouvellement
partiel,
Sans doute, en sens contraire, on peut
qui
est
le
tre tent d'abuser
lie
certaines expressions qu'emploient nos lois constitutionnelles.
La
loi
du 24 fvrier
constilni'
dit,
dans son
article 9
en Cour de justice pour juger soit
Le Snat peut
le
tre
Prsident de la
l\pnblique, soit les ministres et pour connatre des attentats commis contre la sret de l'Etat. Les mmes termes sont reproduits
par l'article 12 de la loi du 16 juillet 1875 I.e Snat peut tre
constitu en Cour de justice, par un dcret du Prsident de la
Rpublique rendu en Conseil des ministres, pour juger toute pcr:
(17)
Cour d'appel de Colmar,
(18)
Ci-dessous,
II,
p. 188'
(19)
Ci-dossus,
II,
p.
330.
27 avril
1858.
S..
58.
2.
48i
sonne prvenue d'attentat contre la sret de l'Etat. On pourrait

tirer de l une conception d'aprs laquelle, lorsque le Snat est
constitu en Haute-Cour, il se transformerait et cesserait momentous les snateurs alors existants
tanment d'tre lui-mme
seraient compris dans une sorte de commission judiciaire, dont
:
composition est dtermine d'avance et qui cesserait d'exister,

une fois accomplie la mission dont elle est charge. Mais cela est
absolument inadmissible dans deux des hypothses o se runit !a
llaute-Cour, lorsqu'il s'agit de juger soit le Prsident de la Rpublique, soit un ministre. Alors, en effet, elle est saisie par un
dcret d'accusation de la Chambre des dputs. Comment admettre
la
systme des deux Chambres, l'une d'elles, la Chambre

des dputs, puisse exercer sur l'autre une action aussi profonde,
la transformer, lui donner une commission ? Car ce serait alors la
Chambre des dputs qui constituerait le Snat en Haute-Cour,
que, dans
le
la loi du 16 juillet 1875 (art. 12), c'est le Prsident

qui le constituerait tel dans la troisime hypoRpublique
de la
thse. Par ces termes, la Constitution veut dire simplement que
le Snat est saisi d'une accusation rentrant dans sa comptence, et,
par l mme, est mis en activit. S'il en est ainsi ncessairement
dans les deux premires hypothses, lorsqu'il est saisi par une
accusation manant de la Chambre des dputs, il en est encore
de mme dans la troisime lorsqu'il est saisi par un dcret du
Prsident de la Rpublique. C'est d'ailleurs ce que reconnat
le texte mme de l'article 12 de la loi du 16 juillet 1875; il continue,
Si l'instruction est commence par la justice
en effet, ainsi
ordinaire, le dcret de convocation du Snat peut tre rendu jusqu' l'arrt de renvoi. L'article 4 de la mme loi parle aussi du
cas o le Snat est runi comme Cour de iustice . Enfin la loi
du 10 avril 1889, qui, comme on va le voir, ^gle la procdure
lorsqu'elle doit juger un attentat
suivre devant la Haute-Cour
contre la sret de l'Etat, implique ncessairement que cette juridiction n'est pas autre chose que le Snat et qu'elle est permanente.
L'article 6, en effet, dcide que chaque anne le Snat lit parmi
par
ses membres la commission d'instruction do la Haute-Cour
cet acte mme, la Haute-Cour, on peut le dire, fonctionne \irtuellement chaque anne. La Haute-Cour est donc bien une juridiction d'une nature particulire, non une commission temporaire,
mais un tribunal rgulier, constitu et permanent en droit, le plus
haut qu'il y ail en France.
Mais pour tablir ce point important, j'ai d, par avance, viser
sa comptence et son organisation; reprenons de plus prs les
comme, d'aprs
rgles qui les dterminent.
HALTE-COUR DE JLSTICE
485
II
Le Snat peut
cas
1
tre constitu en Ilaute-Cour de justice
Pour juger
Prsident de
le
la
Rpublique accus de haute

La comptence de la
trahison ou d'autres crimes ou dlits.
Ilaute-Cour est exclusi\e de toute autre
(20).
dans trois
Pour
jilger
les
accuss de crimes commis dans
ministres
Les juridictions ordinaires peuxent

galement comptentes (21), si le fait poursuivi est prvu et
puni par la loi pnale.
Dans ces deux premires hypothses, le Snat est saisi de l'accusation par une rsolution de la Chambre des dputs (22).
3 Le Snat peut tre constitu en Cour de justice, pour conl'exercice de leurs fonctions.
tre
natre les attentats conmiis contre la sret de l'Etat

ticle
9 de
du 24 fvrier
dit
187.5. L'article
l'ar-
12 de
Le Snat peut
1875 ajoute
par un dcret du Prsident de
la Rpublique rendu en Conseil des ministres (23), pour juger
toute personne pr\enue d'attentat commis contre la sret de
l'Etat. Ce texte indique nettement que, dans ce cas, le droit
de constituer le Snat en Haute-Cour de justice n'appartient qu'au
Prsident de la Rpublique, par quel acte et dans quelle forme le
du 16
Cour de
tre constitu en
(20)
Ci-dessus.
(21'i
Ci-dcssiis, II, p. 256 et siiiv.
II, p.
juillet
justice
204.
mme
ries faits qui lui sont dfrs par la

Snat ne devient une juridiction rpres
sivc que dans la mesure ou les limites que la Chambre lui impose par sa rsolution. En dehors de celle-ci il demeure une dos assembles lgislatives. On ne peut
priver la Chambre de sa prrogative constitutionnelle d'apprcier si une faute d'un
ministre doit tre juge par le Snat ou par les tribunaux ordinaires. (En ce sens,
arrt de la Cour du 6 aot 1918.) Cependant la Cour, comme toute juridiction, peut
connatre des faits rvls par les dbals qui attnuent ou aggravent l'iniilpalion et leur donner aussi une nouvelle qualification, et ce, sans instruction nouvelle.
Elle peut, de mme, juger les complices et les auteurs de faits connexes ceux qui
lui ont t dfrs par la Chambre, mais, dans ce cas, la Cour doit ouvrir une
nouvelle instruction. (Cf. ci-dessous, p. 490, note 36.) Nous avons vu prcdemment
que la Chambre pouvait dfrer la Cour de justice un ministre pour un crime quelconque, mme rie riroit commun, une simple faute, pourvu qu'ils aient t commis dans
re.\ercice des foiiclinns (ci-dessus, p. 258 et s.), et que la Haute-Cour pouvait, dans
ce cas, appliquer des peines quelconques, sans tre lie par la loi pnale dans la
qualification ries faits ou l'application de la peine {sic
Attendu
arrt du 6 aot 1918)
qu'il appartient la Cour rie justice, usant du pouvoir souverain qu'elle tient rie
l'article 12 de la loi constitutionnelle de 1875... de qualifier le fait et de dterminer la
peine . ."îc
Barthlmy, loc. cit.: Roux, Vat(aire Malvy ci le pouvoir souverain du
Snat comme Ilaute-Cour de (ustice, dans Bec. pol. et pari., 1918, t. 97, p. 266.
Contra
Chavegrin, note au S., 1920. 2. 33; Duguit, L'arrt du Snat dans Valiaire
Malvy, dans Bev. pol. et pari., t. C, p. 137.]
(22)
[La Cour ne peut
Chambre des
dputs.
connatre que
C'est qu'en
effet
le
<23)
Ci-dessus, p. 222.
LA RPLBLigUE FRANAISE
480
Snat est alors 'âisi. Il dcide aussi, de la manire la plus netle,

que la comptence du Snat est alors simplement concurrente et
que les juridictions ordinaires restent comptentes. En effet, l'article
continue ainsi
ordinaire,
Si l'instruction est
commence par
la justice
dcret de convocation du Snat peut tre rendu jus-
le
Ce
qu' l'arrt de renvoi.
pour but de dlimiter
texte a
rence possible entre les deux ordres de juridictions.
Il
la
concur-
n'applique
point la rgle naturelle et traditionnelle en cette matire
premire juridiction saisie garde
mme
admet que,
la
connaissance de
a3ant t saisie,
la justice ordinaire
l'affaire .
elle
!a
1!
peut
au profit du Snat, jusqu' un moment dtermin,

rendu dans la forme voulue. Ce terme fatal est marqu par l'arrt de la Chambre des mises en accusation qui ren\oie
l'accus devant la Cour d'assises (24). C'est cet acte qui seul saisit
la juridiction de jugement; jusque-l la juridiction d'instruction
tre dessaisie
par
dcret
le
seule est saisie.
Mais
que nous \enons d'tudier ont fait natre une

Il s'agit de savoir ce qu'il faut entendre par
ces attentats contre la sret de l'Etat . La difficult vient de
ce que le Code pnal, modifi par la loi du 28 avril 1832, a rserv
le nom technique d'attentat aux crimes prvus par les articles 86,
87 et 91. On a soutenu, par une interprtation littrale et rigoureuse, que, tout tant de droit troit en matire rpressive, la comptence du Snat ne pouvait se fonder que sur les crimes prvus
par ces articles. Mais cette solution doit tre repousse. Elle
textes
les
question assez grave.
prendre
consiste
eux-mmes
comme
ainsi.
et
introduisant
tutionnelle
des motifs
du 16
:
Il
nous proposons
tutions
pays.
si
lois
le
projet de
en
loi
Or
il
n'en est point
qui est devenu la
loi consti-
1875, M. Dufaure disait dans l'Expos

faut ajouter que chacune des dispositions que
juillet
a des antcdents
varies
constitutionnelles
tous les prcdents, et les interprter
contenaient un systme nouveau.
s'ils
En
termes de nos
les
isols de
Nous avons donc
expliquer. Plus loin
dans quelques-unes des Consti-
depuis prs d'un
qui,
sicle,
ont rgi
notre
peu de choses dire pour \ous les

Les articles suivants (4 et suiv.) repro-
trs
duisent des rgles dj consacres dans la plupart des Constitu La loi

simplement au sujet de l'article 12
du 24 fvrier sur l'organisation du Snat a dclar, dans son article 9, que le Snat peut tre constitu en Cour de justice pour
juger soit le Prsident, soit les ministres, et pour connatre des
attentats commis contre la sret de l'Etat. Il nous a paru nces
tions. Il ajoutait
saire d'ajouter
(24)
Code
d'insl.
que
les poursuites contre le
crim., art. 217 et suiv.
Prsident
et les
minis-
487
LA IIAUTE-COLR DE JUSTICE
trs devaient tre
exerces par
Chambre des
la
accusations pour attentats contre
la
plus tre portes devant le Snat lorsque
aura t saisie par arrt de renxoi

dernires accusations, voil
djuils, et <jue les
sret de l'Etat ne pourront

juridiction ordinaire
la
(25). Ainsi,
relativement ces
seule modification importante qu'on
la
proposait d'apporter aux systmes antrieurs, d'aprs lesquels la

connaissance on appartenait une Haute-Cour de justice. Et l'ar-
comme
12 fut \ot sans discussion,
ticle
l'avait t l'article
9 de
la
loi du 24 fvrier 1875 (26). Evidemment,

donner notre troisime Rpublique la mme garantie, les mmes
moyens de dfense qu'avaient eus les autres gouvernements. Or les
on voulait sur ce point
Constitutions antrieures avaient toujours, en multipliant les dnoet les incriminations,
minations
les crimes
et
comme
cour de justice
Les
entendu de
qui pouvaient tre
dlits
la
faon
plus large
la
ports devant la
Haute-
attentatoires la sret de l'Etat (27).
de 1875, selon leur habitude, se sont

mais elle est comprhensive
contentes d'une seule expression,
les numrations des Constitutions prcdentes, La porte

de cette expression est d'ailleurs dtermine, non par le terme
attentai, qui ici est vague, mais par les mots contre la sret de
comme
VEtat. Ils ont leur correspondance exacte au
Code pnal,
livre III.
Des crimes et dlits contre la sret

de l'Etal. Tous les crimes (28) compris dans ce chapitre (art. 75
la Haute-Cour de justice (29).
108) peuvent donc tre dfrs
au chapitre
titre P',
P', intitul
(25)
Annales '" l'Assemble Nationale,
t.
XXXYIII: Projets de
elc,
p.
107,
lgislatif)
sont
lois,
108.
(26)
(27)
Constitulion de l'an III, art. 115
traduits devant la
mme Cour pour
faits
t.
<c
XXXVI, p. 604.
(les membres du Corps
II?
de trahison, de dilapidation, de manuvres
pour renverser la Constitution et 'attenlat contre la sret intrieure de la Rpu La Chambre des Pairs connat des crimes de
Charte de 1814, arl. 33
haute trahison et des attentats contre la sret de l'Etat qui seront admis par la
La
loi.
identique.
Conslilution de 181S, art. 91
Charte de 18.30, art. 28
Haute-Cour de justice... juge galement toute personne prvenue de crimes, attentats
Constitution de
ou complots contre la sret intrieure ou extrieure de l'Etal.
Une Haute-Cour de justice juge sans appel ni recours en cassation
1852, art. 54
toutes personnes qui auront t renvoyes devant elle comme prvenues de crimes,
attentats ou complots, contre le Prsident de la Rpublique et contre la sret intrieure ou extrieure de l'Etat.
(28) Je crois que, sinon par voie de connexit, les simples dlits ne peuvent pas
tre ports devant la Haute-Cour. L'article 12 de la loi du 16 juillet 1875 suppose
toujours la possibilit d'un arrt de renvoi devant la Cour d'assises, c'est--dire un
blique.
r>
;<
crime.
(29)
La Chambre des Pairs de
cette interprtation,
ces mots
Dans son
...
arrt
les attentats
du
la
Restauration a adopt dans ses premires sances
bien qu'elle ft plus douteuse d'aprs la Charte o se trouvaient
contre la sret de l'Etat qui seront admis par la loi .

elle fonda sa comptence sur ce que le Code pnal
6 juin 1820,
maintenu en vigueur par
l'article 68 de la Cliarle range dans la classe dfs crimes

contre la sret de l'Etal l'attentat contre la vie ou In personne d'un membre de la
famille royale, et que, ds lors, ce crime se trouve compris dans la disposition de
488
On
a soutenu,
rcemment encore, que,
Cour des Pairs
la
si
s'tait
dclare comptente pour juger les complots aussi bien que les
proprement
attentats
cela tenait ce
dits,
1810, alors en vigueur, ne distinguait pas
frappant tous deux des
les
Code pnal
sion du
diffrenci
les
qui rendait la
bien que
la
faite
peines. Mais, lorsque la re\i-
en 1832 eut distingu ces deux crimes
peines qui les frappent, aurait disparu
la
et
raison
Cour des Pairs comptente en matire de complots,
Charte ne
Les consquences de
mmes
mmes
que le Code pnal de

complot de ratieiilat,
le
dfrt expressment que les attentats.
lui
la distinction introduite
en 1832 seraient
les
Ce raisonla Cour des
aujourd'hui. Mais c'est l une pure invention.
nement, que l'on produit

Pairs de
la
ainsi, a bien t
Monarchie de
par un arrt sur
la
prsent
Juillet qui, d'ailleurs, n'a
jamais statu
question; mais jamais cet ordre d'ides,
contraire, n'a t prsent la
Chambre des Pairs de
la
au
Restau-
ration qui s'est dclare comptente en matire de complot sans
aucune hsitation
tion
est,
et
d'ailleurs,
par des raisons toutes diffrentes. La prten

doublement fausse, car il n'est point exact
de dire que le Code pnal de 1810 confondait l'attentat et le

complot. Sans doute, il les frappait des mmes peines, mais,
dans leurs lments constitutifs, il les distinguait nettement, donnant dans l'article 88 la dfinition de l'attentat et dans l'article 80
celle du comiilot.
On a galement soutenu que, dans l'histoire de nos Constitutions, celles-l seules dfraient les
la
complots
la
Haute-Cour qui
constituaient avec un personnel de hauts-jurs. Mais, sans aller
plus loin, cela est dmenti nettement par l'article 101 du snatusconsulte du 28 floral an XII, qui
lui
dfre les crimes, attentats
ou extrieure de l'Etat ,
Haute-Cour impriale ne comprenait que de
et
conq:)lots contre la sret intrieure
et
pourtant alors
la
grands dignitaires, des Snateurs, des Conseillers d'Etat

Conseillers la
Cour de
cassation.
les subtilits bien naturelles la

a-t-il
Si la
pas un argument de raison
D'ailleurs,
et
des
lorsqu'on carte
dfense en pareille matire, n'y
et
de bon sens qui emporte tout
Constitution a cru ncessaire de crer un tribunal spcial,
une Haute-Cour, pour juger les attentats proprement dits, n"a-t-elle

pas d vouloir, plus forte l'aison, lui donner comptence pour
connati'e des complots ? Les complots sont plus difficiles encore
instruire que les attentats rvls par un commencement d'excution, et la rpression en est plus malaise obtenir
les .cons-
pirateurs dus ne sont pas encore des \aincus. La comptence

de la Charte . V. Les prcdents de la Cour des Pairs, ipcueillis et mis
en ordre avec l'autorisation de M. le Chancelier de France et de M. le grand rfrendaire, par E. Cauchy, Imprimerie royale, 1839, p. 25.
l'article 33
LA HALTE-COLR DE JUSTICE
489
Haute-Cour, en matire de complots, a t affirme, au sui-par un arrt de la Haute-Cour de justice du 14 aot 1889 (30),
cette jurisprudence a t maintenue dans l'arrt du 13 novem-
de. la
plus,
et
bre 1899 (31).
ni
du 16 juillet 1875 (art. 12, 5) conteune loi dterminera le mode de procder
pour l'acicusalion, l'instruction et le jugement devant la HauteCour de justice. Cette promesse a t tenue, mais tardivement et
incompltement. La loi du 10 a\ril 1889, \ote en vue de poursuites pour attentats contre la sret de l'Etat, que l'on entre-
La
nait
loi
constilutiunnelle
une promesse
voyait alors
comme
imminentes, ne contient, en
dique exactement son
titre,
que
les rgles
effet,
comme
l'in-
de procdure applica-
bles cete hypotlise (32). Elle n'a point rgl les formes de la
poursuite, de l'instruction et du jugement, lorsqu'il s'agit d'accusations intentes contre le Prsident de la Rpublique ou contre
Haute-Cour de justice. La commission du

promptement la loi, a recul devant les
difficults trs grandes qui se prsentent dans cette seconde srie
d'hypothses (33). Le cas chant, si cette mise en accusation
avait t intente, on aurait donc eu pour seuls guides les principes et les prcdents (34). Les prcdents des Chambres des Pairs,
sous la Restauration et sous le gouvernement de Juillet (35),
seraient ici d'un trs grand poids. puis({ue c'est, au fond, le mme
systme qui a t repris par nos lois constitutionnelles. [Une loi
du 5 janvier 1918 sur la mise en accusation devant le Snat du
Prsident de la Rpublique et des ministres, vote en vue de poursuites dj commences depuis le 28 no\embre 1917 contre un
ancien ministre, d'ailleurs sur sa demande, ne rglemente que les
phases de la procdure qui restaient accomplir dans le procs
devant
les ministres
la
Snat, charge d'laborer
S.,
(30^
90.
2.
245.
1, avec la noie dont j'ai accompagn cet arrt et o j'ai tudi la

question dans ses dtails.
(321 Loi sur la procdure suivre devant le Snat pour iuêr tonte personne incul-
S-,
(31)
1901. 2.
pe d'attentat contre
(33) Rapport de M.
la
sret de l'Etat.
Morellet au Snat
La premire
spciale aux ministres et au Prsident de la Rpublique,
devant
les
deux
tenant tant
la
Cliamt)res...
Elle
soulve
de
dlicats
(procdure), celle qui

se
.si
droule successivement
problmes
de
droit
qualit des accuss qu' la situation de l'accusateur... Votre
public
Commis-
Tivement frappe de l'indpendance de ces deux procdures.

Sur un point, ces difficults avaient t signales par la Commission qui. en
1879, proposait la Chambre des dputs la mise en accusation de deux ministres.
Voyez le discours de M. Floquel la Chambre des dputs, sance du 13 mars 1879
(J. o[l. du 14, p. 2032 et suiv.).
(35) Cauchy, Les prcdents de la Cour des Pairs, p. 635 et suiv.
sion
(34)
a t
490
l'occasion duquel elle a t dicte,
c'est--dire
sur la pioc-
Mais sur l'accusation par la Chambre, la

coutume constitutionnelle conserve son autorit (36).]
Sur la loi du 10 avril 1889, que je n'examine point dans ses
dtails, je prsenterai seulement deux observations
1 L'article 23 de cette loi a fait une trs juste application des
dure devant
Snat.
le
principes, en dcidant
Les dispositions pnales relati\es au fait

combines, s'il y a lieu,
dont l'accus sera reconnu coupable,
avec l'article 463 du Code pnal, seront appliques, sans qu'il

appartienne au Snat d'y substituer de moindres peines. Ces dispositions seront rappeles textuellement
comme
il
sabilit
du Prsident de
s'agit
l'arrt.
non plus de
Rpublique
et
des ministres,
la
en
Ici,
et
ncessaire d'appliquer la rgle

cela
dans
de citoyens ordinaires,
Pas de peine sans
la
effet,
responil
parat
loi.
ne fournit aucun argument contre l'opinion contraire
Mais
que
nous avons soutenue en ce qui concerne la mise en accusation des

ministres (37). Le Snat a reconnu lui-mme que les rgles sont
toutes diffrentes de part et d'autre.
2
Le Snat,
le droit
lorsqu'il sige
de choisir
et
comme Cour
de dsigner le lieu o
de justice, a toujours
il
tiendra ses sances.
que porte en termes gnraux la loi du 22 juillet 1879,

article 3; c'est ce que confirme la loi du 10 avril 1899, article T""
Le dcret qui constitue le Snat en Cour de justice, par application de l'article 12, S 3 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875,
fixe le jour et le lieu de la premire runion. La Cour a toujours
le droit de dsigner un autre lieu pour la tenue de ses sances.
C'est ce
La Ilaule-Cour de
justice s'est l'unie plusieurs
fois
en appli-
du 10 avril 1889. La premire fois, en cette mme

anne 1889, pour juger le gnral Boulanger et ses complices;
la seconde fois, dix ans plus tard, pour juger les auteurs d'un nouveau complot contre la sret de l'Etat, le 18 septembre 1899. Dans
cation de la loi
ce
dernier procs,
qui a
fort
charg d'incidents
diêrs,
)a
Flaute-Cour a eu rendre un grand nombre d'arrts sur sa com[On a parfdis object que l'absence d'une loi de procdure faisa"5t obstacle
mise en accusation. C'est l une erreur. Le dfaut de procdure ne saurait empcher un juge comptent de statuer, peine de commettre un dni de justice. A
dfaut de texte lgislatif d'ailleurs, les principes juridiques, la logique et les prcdents, qui crent une coutume constitutionnelle, fixent les formes judiciaires. La
loi du 5 janvier 1918, sans rgler la procdure de la mise en accusation par la
Chambre, parce que cette loi a t faite pour l'affaire Malvy et que l'accus tait
dj dfr au Snat, impose cependant indirectement la Chambre l'obligation de
procder une instruction avant d'accuser, car l'article 5 de cette loi dcide que
la Cour pourra ordonner un supplment d'inlormation si elle estime que l'instruction
n'a pas t complte. Toutefois, mme dfaut d'instruction pralable, la mise en
accusation par la Chambre n'en saisit pas moins rgulirement le Snat. Cf. HauteCour, 28 janvier 1918, S., 1920. 2. 33. Note Chavegrin.]
(36)
la
(37)
Ci-dessus,
II,
p. 261 et suiv.
LA HAUTE-COUR DE JUSTICE
491
ptence, sa procdure, sa composition, qui constituent autant de
prcdents
ment
en
importants
24 juin 1901,
elle
s'est
\,el[e
matire
(38).
Depuis
lors,
le
runie de nouveau pour juger dfiniti\c-
l'un des accuss, qu'elle avait
contumace, et qui s'tait reprsent.
prcdemment condamn patDans cette dernire affaire,

a dcid qu'elle avait pu se
par arrt du 24 juin 1901 (39), elle

runir de plein droit pour procder ces dbats contradictoires,
sur la simple convocation de son prsident, sans qu'il ft besoin
d'un dcret du Prsident de la Rpublique la convoquant nou\cau. Cela est conforme l'ancienne jurisprudence de la Cour des
Pairs, et cela cadre parfaitement avec
Cour
est
effet,
que
le
une juridiction permanente en

les
principe que
droit.
C'est
la
Haute-
ainsi,
en
choses se passent en Cour d'assises, l'arrt de renvoi
Par ce mme arrt, la

Haute-Cour a dcid que, pour ce jugement dfinitif, sa composition devait tre exactement la mme que lors de la premire instance termine par la condamnation par contumace et mme que,
pour dterminer la composition de la Cour, on devait considrer
que c'tait la mme affaire, la mme session qui se poursuivait. 11
s'ensuit que tous les snateurs qui n'avaient pu prendre part au
premier jugement, par exemple, parce qu'ils n'avaient pas rpondu
un appel (40), n'ont pas sig en 1901. Il en rsulte encore que
ceux l'gard de qui existait une cause d'exclusion survenue postrieurement l'arrt par contumace n'ont pas sig non plus.
Ainsi tous les snateurs lus ou rlus depuis le dcret du 4 septembre 1899, qui avait d'abord convoqu la Haute-Cour, ont t
exclus (41). Cela nous parat contraire aux principes. En Cour
d'assises, il en est autrement. Le condamn par contumace qui
purge sa contumace comparat bien de nouveau devant la Cour
d'assises devant laquelle il avait t renvoy et qui a prononc la
condamnation dsormais caduque; mais la Cour est compose, ou
peut tre compose, de magistrats autres que ceux qui sigeaient
la premire fois; et cette fois, le jury intervient, alors- que la premire condamnation avait t rendue sans son intervention. En
droit, si la procdure d'instruction est maintenue (y compris l'arrt
de renvoi), la procdure devant la juridiction de jugement est
anantie et disparat; pour cette phase, c'est une nouvelle proc*.\ure qui commence; c'est, relativement la juridiction de juge
subsistant avec la procdure antrieure.
(38) Voyez ces arrts, avec les notes dont je les ai accompagns et qui sont le
complment naturel de )a prsente exposition, dans le Recueil de Sirey, 1900, 2. 289:
1901.
2.
1.;
1901.
2.
57;
1902. 2. 257,
1901.
2.
209.
cl la
note que
1889,
art.
(39)
S.,
(40)
Loi du 10 avril
(41)
Loi du 10 avril 1889,
16.
art. 2.
j'ai
rdige sur cet arrt.
492
ment, un nouveau procs. Les mmes principes de\ aient s'appliquer devant la Haute-Cour de justice. [Aussi la loi du 6 janvier
1920 (42), compltant la loi du 10 avril 1889, a ajout l'article 2
Toutefois, en cas de renouvellement
la disposition suivante
d'une ou de plusieurs sries du Snat, tous les snateurs seront
:
appels de plein droit composer

des
de
faits
dbats
si
En
cause.
la
l'affaire
il
Cour de
nombre de juges qui
pour
et t trs
justice et connatre
sera procd de nouveaux-
dj t porte
Cette loi a t vote
fond.
la
ce cas,
l'audience et engage au
donner
rduit par
la
suite
Haute-Cour un
du renouvelle-
ment, en janvier 1920, de deux sries de snateurs dont

expirs
taient
voirs
pendant
la
gueri-c
et
avaient
les
pouprc
rogs raison de l'impossibilit de procder des lections nouvelles. La Haute-Cour tait alors saisie du procs d'un ancien
ministre et ancien prsident du Conseil, qui
comme
simple parti-
culier au cours de la guerre de 1914-1919 avait entretenu des cor-
respondances ou relations avec des agents de l'ennemi et leur avait

ainsi fourni des renseignements sur la situation politique et militaire de la France. Par un arrt en date du 23 avril 1920 et par
application de l'article 78 du Code pnal, l'accus fut, par admission de circonstances attnuantes, condamn trois ans de prison,
dix ans d'interdiction civique et cinq ans d'interdiction de
sjour (43).
La
du 5 janvier 1918, d'autre part, a consacr l'absence d'indu gouvernement dans la procdure de la mise en
accusation du Prsident de la Rpublique et des ministres. Comme
il est dit plus haut (44), c'est la rsolution de la Chambre, transmise par son prsident au prsident du Snat, qui, dans ceitft
hypothse, fait siger le Snat en Cour de justice. Le gou\ ornement ne peut prendre aucune initiative (45). ni intervenir dans les
loi
tervention
dbats
droit
(46);
il
ne pourrait dfrer
commun.
Il
le
ministre qu'aux tribunaux de
ne peut donc ni dsigner
public prs la Cour de justice. C'est la
ni diriger le
Chambre
qui,
ministre
comme dans
procdure de Yinipeachment, devrait soutenir l'accusation devant

Cour par une commission nomme dans son sein (47). Mais
les circonstances de la cause qui a provoqu le vote de la loi
la
la
O. du 8 janvier 1920, p.
(42i [J.
8.]
(43)
[Arrt du 23 avril 1920, Gaz. Pal., 1920, n
(44)
[Ci-dessus,
II,
4,
p. 487.]
p. 484.]
M. Ribot,
le 5 juin 1899, rpondant une lettre du Garde des Sceaux qui

mettre en accusation un ancien ministre de la Guerre. J. o((.
du 6 juin 1889, p. 1574. Ci-dessas, p. 264.]
(46)[Cf. Dclaration du Prsident du Conseil, Ch. dp., 28 nov. 1917. J. of[ du
29 nov. 1917. Ci-dessus, p. 265.]
(45) [Cf.
invitait la
(47)
[Il
Chambre
en fut ainsi dans
le
procs des ministres de Charles X; c'est
la
solution qui
de 1918
fait
A IIAUTE-COLR DE JUSTICE
dans laquelle
et
la
493
Chairibro dsirait se tenir l'cart
ont
adopter une solution mixte. Le ministre public se compose
d'une ])art d'un procureur gnral assist de deux avocats gnraux dsigns chaque anne parmi les magistrats inamovibles de
la Cour de cassation, par l'Assemble gnrale de cette haute
juridiction. D'autre part et facultativement, la
gner deux commissaires
Chambre peut
dsi-
deux commissaires adjoints pour sui\ re

l'accusation et prsenter, tant au cours de l'information comi)lmentaire qu' l'audience, toutes observations et conclusions. Mais
seul le procureur gnral requiert au nom de la loi. Cette dualit
introduite dans le ministre public peut provoquer des conflits
entre le procureur gnral, qui tient de la loi ce premier rle, et
les
commissaires,
qui
et
devraient a\oir
la
direction
de l'accusa-
tion (48).
La Cour peut ordonner une information supplmentaire dans

1 au cas d'insuffisance de l'instruction faite par la
deux cas
Chambre, elle peut, comme toute juridiction qui s'estime insuffisamment claire, ordonner un supplment d'instruction. Il y est
procd par la commission d'instruction de la Haute-Cour prvue
par la loi de 1889 et nomme chaque anne par le Snat. Mais la
commission n'est pas alors une juridiction d'instruction, elle ne fait
qu'un rapport; elle ne rend ni ordonnance de renvoi, ni ordonnance de non lieu, car elle ne saurait, par une dcision semisecrte, clore l'accusation solennelle de la Chambre; 2 la Cour
peut juger les complices ou les auteurs de faits connexes ceux
qui lui ont t dfrs par la Chambre (49). Dans ce cas, la com:
mission reprend les pouvoirs juridictionnels d'instruction qu'elle
de la loi du 10 a\ril 1889 et elle clt cette instruction par

une dcision de non lieu ou de renvoi. Ses membres ne peuvent
plus prendre part au jugement de la Cour.
La Haute-Cour s'est runie, en application de la loi de 1918,
tient
propose par M. Brisson dans son rapport du 8 mars 1879, pour la mise
jugement des ministres du 16 mai. On la trouve mme dans des constitutions
ont organis des Hautes-Cours judiciaires (L. 10-15 mai 1791). Elle fut propose
Snat (proposition Simonnet. Snat, 1917. Doc. pari., n 395: annexe la sance
tait
29 nov.
en
qui
au
du
1917.]
[Des parties civiles ne peuvent se constituer sur une mise en accusation par
la Chambre. Dans le silence de la loi de 1918. la Cour a jug conformment aux
principes que le droit d'intervention ne peut tre admis que quand existe le droit
d'action. Or, aucun particulier ne peut saisir la Haute-Cour. Celle-ci, d'ailleurs,
n'est gure apte h juger des intrts privs, et l'intervention de particuliers n'aurait pour but que d'exciter les passions politiques et de troubler l'uvre de la justice. Aussi, par un arrt en date du 29 novembre 1830, la Cour des Pairs a rejet
les demandes d'intervention de victimes de la Rvolution de Juillet contre les ministres de Charles X (S., 31. 2. 17\ et le 28 janvier 1918. la Haute-Cour a cart celles
de particuliers se disant lss par le ministre accus. S., 1920. 2. 33.'}
f48)
(49)
[L. 5 janvier 1918,
art.
9,
al.
3.
Cf.
Cauchy, op.
cit..
p.
17,
22,
48 et suiv.]
494
mme
anne 1918, pour juger, sur sa demande, un

l'arrt du 6 aot 1918 dclara
l'ennemi
renseign
ni provoqu des mutiprvenu
n'avait
ni
que le
neries militaires, mais cependant il affirma que les faits incrimins, quoique non prvus par rarlicle 167 du Code pnal, tonslituaieiit le crime de forfaiture et appliqua l'inculp la peine
du bannissement,' que ne prvoit pas davantage le mme article,
mais sans la dgradation civique, qui est au contraire prvue par
ce texte. La Haute-Cour a sig nouveau en 1920 dans l'espce
dans
cette
ancien ministre accus de trahison
rapporte ci-dessus
(p. 492).]
CHAPITF
La revision de
VII
la Constitution.
moins d'tre profondsouverainement imprudente, doit organiser la

procdure par laquelle elle pourra tre rvise et modifie. Il faul,
pour terminer ces tudes de droit constitutionnel, exposer celle
Toute
Conslilution crite et rigide,
ment illogique
qu'a tablie la
et
loi
constitutionnelle
fonctionn deux fois,
du 25
fvrier 1875 et qui a dj
aboutissant aux deux lois de revision du
1879 et du 14 aot 1884. J'exposerai successivement

quel est ce systme de revision; 2 quelle est la porte possible
de
la
21 juin
revision constitutionnelle ainsi organise
(1).
Les Constitutions crites
et
rigides d'Europe et
organis des systmes de revision fort divers,
d'Amrque ont
dont un certain
nombre nous
sont dj connus. Mais tous, par une ncessit logi1 il faut dterminer
comprennent deux points distincts
quelle autorit sera comptente pour dcider qu'il y a lieu de
que,
la Constitution; 2 il faut dterminer par quelle autorit

connnent sera opre la revision ainsi dclare ncessaire.
Sur le premier point, si l'on fait abstraction des Constitutions
qui admettent en cette matire Vinitiative populaire (2), il y a,
on peut le dire, unanimit parmi les Constitutions modernes des
pays libres. Toutes donnent au pouvoir lgislatif le droit et la
mission de dclarer qu'il y a lieu de reviser la Constitution. Il
reviser
et
fait
cette
dclaration,
du pouvoir excutif,
soit
soit
spontanment,
soit sur
la
proposition
sur les ptitions des citoyens. Sou\ent
des prcautions spciales sont prises pour f[ue cette dclaration ne

soit
pas
besoins
faite la lgre,
\
rais
(1)
Zovcig. Die Lehre
(2)
Ci-dessus,
I,
mais srieusement mrie, rpondant aux
du pays.
p.
uom Pouvoir
constituant. Tubingiip,
412 et suiv., 429 el suiv.
1909.
496
Sur le second point, au contraire, il existe dans les Constitutions

modernes des systmes varis. En laissant de ct les applications du relerendum ou du plbiscite, en matire de Constitution,
qui ont t tudies prcdemment (3), les procdures de revision
constitutionnelle reposant sur le pur principe reprsentatif se ramnent deux types principaux
1 La revision est opre par une assemble spcialement lue
:
cet effet et qui n'exerce pas,
en principe, d'autres fonctions
qu'on appelle une Assemble Constituante ou, en Amrique, une Convention. Ce systme parat le plus rationnel, puisque, par ce procd, la question de la revision a t principalement
ce
c'est
porte devant les lecteurs, dbarrasse de proccupations trangres; mais, par
mme,
moins
c'est celui qui se prte le
la pra-
tique de la rvision partielle et limite qui parat triompher aujourd'hui.
2 C'est le pouvoir lgislatif

la ncessit
tionnant
de
la i-evision. est
comme
nouvelle et
si
lui-mme
pou\oir constituant, en raison de cette mission
importante,
il
reoit souvent dans son organisation
certaines modifications temporaires
et,
une majorit
d'ordinaire,
autre et plus forte que celle qui suffit pour
est alors exige,
vote des lois ordinaires.

tution allemande
qui, aprs avoir constat
charg de l'oprer. Mais alors, fonc-
[Il
en est ainsi de
la revision
du 11 aot 1919. Aux termes de
de
l'article 76.
Constitution peut tre revise par voie lgislative.
le
la Consti la
Cependant
ie
Reichstag ne peut prendre de dcision portant revision constitusi les deux tiers du nombre lgal des membres tant
deux tiers au moins des membres prsents l'adoptent.
Les dcisions du Conseil de l'Empire sur la revision de la Constitution doivent aussi tre prises la majorit des deux tiers des
suffrages exprims. Si une revision constitutionnelle est dcide
par relerendum sur rclamation du peuple, l'assentiment de la
tionnelle
que
prsents, les
majorit des personnes possdant
Dans
la
modifier
de vote
le droit
est ncessaire...
Constitution tchco-slovaque du 29 fvrier 1920.

la
faut la majorit des trois cinquimes de tous les
chaque Chambre.
]-)ratique
sente
il
est
et
de ce second systme, c'est qu'en

souvent expditif. L'objection qui se pr-
c'est
que
les
membres du corps
des lecteurs une direction cet effet
(3)
Constitution belge, d'aprs
Ci-dessus,
I,
il
] L'aântage
simple
naturellement,
la
poui-
membres dans
n'ont pas t lus en vue de la revision et n'ont pas. en
dans
prsente Charte constitutionnelle ou ses lments,
p. 412 et suiv.
elle disparat
laquelle
les
lgislatif
fait,
reu
cependant
deux Chambres
LA REVISION DE LA CONSTITUTION
doivent
pralablement renouvels
tre
pou\oir procder
par
497
l'leclion
avant
de
la revision (4).
Les deux systmes fonctionnent paralllement dans les Etats parde la grande Fdration amricaine, complts l'un et
l'autre par le relerendum. Mais, nous l'avons vu, c'est la revision
partielle opre par le pouvoir lgislatif qui tend l'emporter sur
la revision totale par les Conventions (5).
ticuliers
au second systme que se rattache nettement notre Consmais elle prsente une particularit trs remarquable.
L'Assemble charge d'oprer la revision est bien compose des
mmes lments qui constituent les deux Chambres lgislatives,
des snateurs et des dputs, mais elle forme un corps distinct en
droit et prend le titre lgal d'Assemble Nationale. Les deux ChamC'est
titution;
bres perdent
momentanment
leur individualit, ou plutt les sna-
teurs et les dputs prennent
momentanment une
nou-
qualit
complmentaire, celle de membres de l'Assemble Nationale (6^). Cette combinaison a paru prfrable celle d'une revision
velle et
(4)
Constitution belge, art. 131 et 71.
(5)
Ci-dpssus,
p.
I,
421
et
suiv.
Son chapitre
tion australienne.
C'est aussi le systme qu'a
adopt la Constitu-
vin, qui traite de cette matire, est intitul
De
l'altra-
soumet au vote populaire les altrations votes

par la majorit absolue (qui est ici ncessaire) dans cbacune des deux Chambres;
La prsente Constitution ne pourra tre modifie {altered) que de la
sect. 128
manire suivante La proposition de loi tendant la modifier doit tre vote par la
majorit absolue de chaque Chambre du Parlement; et deux mois au moins et six
mois au plus aprs qu'elle aura pass dans les deux Chambres, elle sera soumise
dans chaque Etat au vote des lecteurs qui ont le droit de voter pour l'lection des
membres de la Chambre des Reprsentants... Lorsqu'une proposition de loi est ainsi
soumise aux lecteurs, le vote aura lieu comme le Parlement en dcidera. Mais jusqu' ce que le droit de voter pour l'lection de la Chambre des Reprsentants
soit rgl uniformment dans toute la Commonivealth, dans tout Etat o prvaut le
droit de vote au profil de toute personne adulte (c'est le suffrage des femmes qui est
vis ici), on ne comptera que la moiti des lecteurs votant pour ou contre. Et si,
dans la majorit des Etats, la majorit des lecteurs votants approuve la proposition
de loi, elle sera prsente au Gouverneur gnral pour recevoir l'assentiment de la
Reine.
Aucune altration ayant pour objet une diminution de la reprsentation
proportionnelle d'un Etat dans l'une ou l'autre Chambre du Parlement, ou le nombre minimum des reprsentants d'un Etat la Chambre des Reprsentants, ou d'augmenter, diminuer ou altrer autrement l'tendue de l'Etat, ou d'affecter en quoi que
tion de la Constitution. D'ailleurs, elle
ce
soit
loi
que
de la loi qui se rapportent ces objets, ne deviendra

majorit des lecteurs volant dans cet Etat approuve la proposition de
loi.
Il y a l un ensemble de rgles inspires par l'esprit du fdralisme, imites en partie du droit suisse et ayant pour but de protger l'galit et les droits
des Etats particuliers.
On peut remarquer que, si les modifications de la Constitution sont soumises aux lecteurs de la Commonwealth, elles ne le sont point
les
si
dispositions
la
comme l'auraient voulu les principes, puisque la Constituaustralienne est tablie, concde par un Acl du Parlement. Elles sont simplement, comme les lois quelconques votes par le Parlement de la Commonwealth,
au
Parlement anglais,
tion
soumises l'assentiment de la Couronne qui est devenu d'ailleurs une question de

forme. Cela montre bien qu'au fond la nouvelle Constitution assure l'indpendance
de l'Australie.
(6')
C'est la seconde des
E.
T.
deux formules contenues dans
cette
phrase qui
me
32
parait
498
opre par les deux Chambres statuant sparment, comme pour

une loi ordinaire. En effet, lorsque la revision a t ouverte, il
faut, pour la tranquillit et la scurit du pays, qu'elle aboutisse
srement et promptement, et cela n'est possible qu'avec une Assemble unique. La Constitution belge a adopt le systme contraire
elle ne runit pas en un seul corps les deux Chambres lgislatives
:
charges d'oprer la revision, qui continuent dlibrer sparment. Mais on a vu les consquences pratiques dans la revision
qui, en Belgique, s'est opre sous nos yeux il y a quelques annes.
Les deux Chambres renouveles cet effet ont commenc la discussion
12 juillet 1892, et elle ne s'est termine par le dernier
le
vote du Snat qu'au mois de septembre 1893; la loi de revision a

t sanctionne par le roi le 7 du mme mois (6^). N'y a-t-il pas
une grande imprudence laisser ainsi, pendant de longs mois/
une nation excite par des dbats d'une importance vitale et ncessairement passionns ? [La mme observation est appele par la
revision en cours dans l'anne 1920.]
II
La
du 25 fvrier 1875 statue ainsi dans son

Les Chambres auront le droit, par dlibrations spares, prises dans chacune la majorit absolue des voix, soit sponloi
article 8
tanment
constitutionnelle
soit
sur la
demande du Prsident de
la
Rpublique, de
dclarer qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles. Aprs
que chacune des deux Chambres aura pris cette rsolution, elles
Assemble Nationale pour procder la revision.
Les dispositions portant revision des lois constitutionnelles en
tout ou en partie devront tre prises la majorit absolue des
membres composant l'Assemble Nationale.
L'initiative des demandes de revision appartient, d'aprs ce
texte, soit chacune des deux Chambres (prenant une rsolution
en ce sens sur la proposition d'un ou plusieurs de ses membres),
soit au Prsident de la Rpublique. La rgle est ici la mme que
pour l'initiative des lois ordinaires. La loi du 25 fvrier 1875,
article 8, contenait cependant une restriction cet gard
Toutefois, pendant la dure des pouvoirs confrs par la loi du
20 novembre 1873 M. le marchal de Mac-Mahon, cette revision
se runiront en
Il en rsulte que les membres de l'Assemble Nationale ne perdent point,

en y entrant, leur qualit de snateur ou de dput. Les deux Chambres subsistent
et,
par suite, dans l'intervalle des sances de l'Asserable Nationale, elles pourraient se runir et dlibrer si besoin tait.
Voyez dans ce sens, Ch. Lefebvre,
Etudes sur les l'ois constilutionnelles de 1875. p. 235, 236.
la bonne.
(6')
Annuaire de
la
lgislation
trangre,- 1894, p. 372 et suiv.
199
ne pourra avoir lieu que sur la proposition du Prsident de
ia
Rpublique. Mais celte disposition transitoire n'a plus qu'un

intrt historique.
Pour que
sion
soit
proposition de revision soit admise
la
ouverte,
il
faut
et que la reviune rsolution prise sparment par
chacune des deux Chambres la maioril absolue des voix. Ici,

chacune des deux Chambres conserve son individualit et son
indpendance. Le Snat, quoique moins nombreux que la Chambre
des dputs, a
le
mme
poids et
la
mme
autorit.
Il
y a de cette
une protection pour le

Snat contre une demande de revision qui serait ouvertement dirige contre lui. D'autre part, il est utile de rendre difficile l'ouverrgle une double raison. D'un ct,
c'est
ture de la revision, autant qu'il est sage d'en rendre facile la solution
une
objet, les
fois
qu'elle est ouverte.
C'est pourquoi, sur le premier
Chambres voient sparment,
tandis que, sur
le
second,
Assemble Nationale (7).

L'Assemble Nationale, charge d'oprer la revision, s'carte
sur trois points des rgles qui dterminent le fonctionnement de
nos deux Chambres lgislati\es
1 Elle n'lit pas son bureau, La Constitution lui en impose un
d'autorit qui est le bureau du Snat
Lorsque les deux Chambres se runissent en Assemble Nationale, le bureau se compose des prsident, vice-prsidents et secrtaires du Snat (8).
2 Elle sige, non pas Paris, mais Versailles. La loi du
22 juillet 1879, qui n rtabli Paris le sige des deux Chambres
Dans le cas o conforet du gouvernement (9), dcide, article 3
mment aux articles 7 et 8 de la loi du 25 fvrier 1875 relative
elles votent runies en
l'orGânisation des pouvoirs publics,
il
y aura lieu la runion de
La Constitution
australienne, qui exige aussi que la proposition de rvision

sparment par la majorit absolue de chacune des Chambres, pour
qu'elle puisse tre soumise aux lecteurs, admet pourtant, en cas de dissidence
entre les deux assembles, une solution que lui fournit le rfrendum; sect. 128,
3* alina
Si l'une quelconque des deux Chambres vote une telle proposition
de loi la majorit absolue, et si l'autre Chambre la rejette ou nglige d'en dlibrer ou ne l'admet qu'avec des amendements que n'accepte point la Chambre
mentionne en premier lieu, et si, aprs un dlai de trois mois, la Chambre mentionne en premier lieu, dans la mme session ou dans la suivante, vole encore
la majorit absolue cette proposition de loi, avec ou sans les amendements
quelconques introduits ou accepts par l'autre Chambre, et que cette autre Chambre
la rejette ou nglige d'en dlibrer ou ne l'admet qu'avec des amendements que
n'accepte point la Chambre mentionne en premier lieu, le gouverneur gnral peut
soumettre la proposition de loi telle qu'elle a t propose la dernire fois par la
Chambre mentionne en premier lieu, avec ou sans les amendements subsquemmenl
accepts par les deux Chambres, aux lecteurs qui, dans chaque Etat, ont le droit
de voter pour l'lection des membres de la Chambre des Reprsentants.
Mais,
qu'on le note liien, c'est l une facult, non une obligation, pour le gouverneur
(7)
soit
vote
gnral.
(8)
(9)
Ci-dessus,
II,
p.
376.
juillet
1875,
art.
11.
2' alina.
500
l'Assemble
Nationale,
elle
sigera
Versailles,
Chambre des dputs.
actuelle de la
dans
la
salle
Elle ne peut prendre des dlibrations portant revision des lois
constitutionnelles qu' la majorit absolue des
posant l'Assemble Nationale

la lettre, le chiffre
En prenant
les
membres com-
termes au pied de
sur lequel doit tre calcule cette majorit est
nombre additionn des siges, que comprennent, d'un

Snat et. d'autre part, la Chambre des dputs (aujourd'hui
fourni par
ct, le
le
314, d'une part, et 626, d'autre part, soit 940 au total), sans qu'on
membres
dfalque les siges vacants, les
absents, les abstentions,
que prcdemment, et sur un

autre point, je me suis refus donner cette signification rigoureuse ces mmes termes (10). Mais c'est qu'alors cette interprtation paraissait manifestement contraire l'esprit de l'article, aux
dbats qui en avaient prcd le vote. Ici, il en est autrement. Le
bulletins blancs et nuls.
Il
est vrai
texte de l'article 8 (alors art. 5),
prsent en seconde lecture et
rdig dans cette partie exactement
comme
il
l'est
aujourd'hui, sou
leva des observations trs prcises de la part de
dans
la
sance du 3 janvier 1875
Il
M. Baragnou
ne s'agirait donc plus cette
comme dans nos

mais d'une majorit nouvelle, savoir
de la majorit absolue -des membres composant la totalit de
l'Assemble Nationale (11). M. Baragnon critiquait d'ailleurs
cette disposition et demandait la commission une modification du
texte (12). Le rapporteur, M. Paris (du Pas-de-Calais), ne voulut
pas trancher la question et demanda l'Assemble d'en renvoyer
fois,
de
dit-il,
la
simple majorit des votants,
dlibrations habituelles,
la solution dfinitive la
lecture,
rdaction,
la
troisime lecture (13). Or,
maintenue
telle
fut
qu'elle,
la
troisime
adopte sans
aucun dbat sur ce point (14). C'est l'interprtation qui a t suivie

en 1879 et galement, mais aprs discussion, l'Assemble Nationale du mois d'aot 1885. C'est d'ailleurs la moindre exigence que
l'on pouvait manifester, si l'on voulait, comme dans la plupart des
(10)
Ci-dessus,
(11)
Annales de l'Assemble .Nationale,
II, p. 160.
t.
XXXVI, p. 422.
comment les
a Je ne comprendrais pas
Q2) Ibid., p. 422
remplacs pourraient rendre impossible une
:
membres prsents
rvision
absents, les dcds non
vote
par
la
majorit
des
conformment au rglement. J'espre donc que la

Commission voudra bien crire dans l'article que la majorit des voix sera suffisante dans l'Assemble unique aussi bien que dans les deux Chambres.
(13)
Ibid.,
passer
outre,
p.
et
422
sous
dlibrant
Actuellement, en seconde lecture, nous vous proposons

rserve formelle du droit pour la conimissicn d'examiner
de
l<'s
de l'interprtation donne par M. Baragnon... Nous vous proposons de

maintenir provisoirement la rdaction de l'article, mais, je le rpte, avec des
rserves formelles de notre part tous pour la troisime dlibration.
rsultats
(14)
p.
Sance
629).
du
24
fvrier
1875
(Annales
de
l'Assemble
Nationale,
t.
XXXVI,
LA REMSIOX DE LA CONSTITUTION
501
une majorit exceptionnelle en matire de
Constitutions,
revi-
sion.
III
Quelle est
la
porte possible de
faut distinguer
Il
en
1875
D'aprs
et
la
ici
Constitution
8 de
l'article
la
revision constitutionnelle
entre la Constitution telle qu'elle a t vote
la
qu'elle
telle
revise
constitutionnelle
loi
en
ISSi.
du 25 fvrier 1870,
pouvait tre totale aussi bien que partielle, puisque \

texte parlait des dlibrations de l'Assemble Nationale portant
revision des lois constitutionnelles en tout ou en partie. Elle poula revision
mme
forme rpublicaine de l'Etat. Cela avait

de la Commission, par M. Paris (du
t dit formellement, au
Pas-de-Calais), sur une (luestion de M. Paul Cotlin (15). La possibilit de cette revision intgrale avait mme t l'une des condivait porter
sur
la
nom
tions des ngociations et de l'entente qui

constitutionelles (16).
Mais
il
amena
le
vote des lois
faut reconnatre que c'tait
une
lgislation singulire.
En
effet,
de
tielle
tion
lorsqu'un changement se produit dans la forme essen-
l'Etat,
et si,
de quelque faon qu'il s'opre, c'est une rvolu-
l'histoire le
dmontre,
la loi est
cher une pareille rvolution lorsque les
impuissante emp-
faits
l'ont
prpare
et
ne doit point y inviter en quelque sorte les

esprits, en mettant l'ordre du jour des Assembles ces changements possibles. Un pareil systme donne ncessairement
l'Etat un caractre provisoire, au moins en apparence. Lorsqu'un
rendue invitable,
elle
peuple a choisi mrement une forme d'Etat dtermine, pour y

abriter le dveloppement de sa vie nationale, il est contradictoire
d'inscrire dans sa Constitution la permission de demander tout
moment qu'on change
cette
forme.
C'est
l'observation
qu'avait
prsente en 1875 l'Assemble Nationale M. Paul Cottin
Je
par droit de revision, la Commission

entend, pour les Assembles dont il s'agit, le droit, minemment
rvolutionnaire, de changer, an moment donn, la forme mme
voudrais savoir,
disait-il, si,
Sance du 3 fvrier 1875 {Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVI, p. 421)

le texte que nous venons de vous proposer rpond suffisamment la
question pose cette tribune. Mais puisque l'on dsire une dclaration plus complte, plus catgorique, nous ajoutons, au nom de la Commission, la rdaction qui
nous paraissait trs claire, que, en disant a il pourra tre procd en totalit ou
en partie la rvision de la Constitution , nous entendons foimellemenl que toutes les lois constitutionnelles, dans leur ensemble, pourront tre modifies; que la
forme mme du gouvernement pourra tre l'objet dune rvision. Il ne peut, il ne
doit y avoir cet gard aucune quivoque.
(15)
Messieurs,
(c
(16)
502
du gouvernement. Je dclare que,

le droit
si
de revision, je ne voterai pas
la
Commission entend
ainsi
"cet article (17).
Ce fut l'un des points dont, lors de la revision de 1884, le gouvernement demanda la modification. Nous ne serions pas dignes
do prsider au gouvernement de ce grand pays, disait le Prsident du Conseil, et d'avoir la confiance du Parlement, si nous nous
faisions l'illusion de croire qu'un texte insr dans une Constitution peut assurer cette Constitution l'ternit. Ce que nous
vous demandons, c'est de dclarer que la Rpublique est aujourd'hui la forme dfinitive du gouvernement; qu'elle n'accepte pas
dans ce pays, dont elle a la direction lgitime, des conditions
d'existence lgale infrieures celles des rgimes qui l'ont prcde
et
que,
comme
eux, elle a
droit de se dfendre. Aussi
le
du 14 aot 1884, portant revision partielle des lois consti Le paragraphe 3 de l'article 8
tutionnelles, dcide-t-elle, art. 2
de la mme loi du 25 fvrier 1875 est complt ainsi qu'il suit
La forme rcpublicaine du gouvernement ne peut faire Vobjet
la loi
d'une proposition de revision
(18).
Dsormais donc la porte possible de la revision est limite sur

mais peut-elle l'tre sur d'autres points et d'une autre
ce point
manire ? C'est une question dlicate et controverse (19). Elle se
pose ainsi
Les deux Chambres, en dclarant l'une et l'autre qu'il
lieu
de
reviser les lois constitutionnelles, peuvent-elles, par
a
y
:
des rsolutions prcises

des articles dtermins
et
concordantes, limiter des points
la revision qu'elles
et
ouvrent, de telle sorte
que l'Assemble Nationale, runie en consquence, ne pourrait

Il faut admettre, je
toucher qu'aux articles ainsi prciss ?
crois, la solution affirmative,
pour
trois raisons principales
y a d'abord une raison de principe. Le consentement pralable des deux Chambres, donn par des rsolutions spares, est
1
Il
ncessaire
pour
ouvrir
la
revision et permettre l'Assemble
Nationale de se runir. Si ce consentement n'est donn que sur

certains points, pour tous les autres, cette condition ncessaire
manquant, la revision n'est pas ouverte.
2 Ce mode de revision, la revision limite, est aujourd'hui le
droit commun des pays libres qui ont des constitutions crites
et rigides. Non pas que ce droit commun n'admette aussi la re\ision totale, pouvant porter sur tous les articles de la Constitution;
mais il permet, lorsque l'autorit charge d'ouvrir la re vision le
prfre, de limiter la revision certaines dispositions. Nous avons
(17)
(18)
(19)
Sance du 3 fvrier 1875 (Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVI, p. 421).

Assemble Nationale, sance du 11 aot 1884 (J. o//. du 12, Db: pari., p. 96).
On trouvera une discussion ample et serre de la question dans VElude sur les
lois eonslitulionnelles
de 1875 de M. Lefebvre,
p.
217 et 3uiv.
503
VU que
le plus employ aux Etats-Unis (20); et, en

forme do revision limite que l'initiative popu-
procd
c'est le
Suisse, c'est sous
conqutes en matire constitutionnelle (21).

une revision limite qu'organisaient nos Constitutions
franaises de 1791 et de l'an III. C'est le seul systme vraiment
pratique et fcond. Si l'autorit qui est charge de dclarer qu'il y
a lieu de rviser se trouve place ncessairement entre ces deux
laire a fait ses dernires
C'est aussi
partis extrmes
refuser toute
revision,
reconnatrait utile sur certains points,
Constitution tout entire,
premier
il
est fort
parti.
La
alors
mme
qu'elle
ou remettre en question
croire qu'elle prendra
la
la
Je
revision partielle est la seule
plus souvent le
qui permette les rformes constitutionnelles, sans faire courir les
plus prilleuses aventures. La revision, forcment totale, lors-
pas impose priodiquement par la Conslitution, a

pour effet naturel de rendre impossible toute revision.
3 Le systme de revision partielle est confirm, chez nous, par
n'est
qu'elle
les
prcdents de 1879
et
de 1884. En 1879, l'Assemble Nationale
s'est borne, sans aucune protestation, examiner l'article 9 de

la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875, seul vis par les dcla-
rations des deux Chambres. En 1884, l'application du mme systme donna lieu, au contraire, de nombreuses et ardentes protestations. Mais cependant la mme interprtation a t maintenue
par la majorit de l'Assemble Nationale (22). Il y a plus l'article 2
de la loi de revision du 14 aot 1884 me parat presque formel en
ce sens. Il dcide, on l'a ^^, que la forme rpublicaine du gouver:
nement ne pourra
faire l'objet d'une proposition de revision. Or,
quelle priode de son dveloppement arrte-t-il une pareille tenta-
Srement devant l'Assemble Nationale elle-mme, si elle s'y

mais pas l seulement. Il l'arrte dans le germe mme,
dans la proposition de revision, ce qui, dans notre langage, dsigne
les propositions manant d'un membre de l'une ou de l'autre Chambre et demandant la Chambre une rsolution portant qu'il y a lieu
di! reviser les lois constitutionnelles. Cela implique que la propotive ?
produisait
de revision peut et mme doit tre prcise et dtermine.

Cependant, je l'ai dit, cette doctrine est vivement conteste. D'aprs
une autre opinion, les deux Chambres n'auraient point le droit,
par des rsolutions concordantes, de limiter la porte de la revision. Elles pourraient toujours, mme une seule d'entre elles,
sition
(20) Ci-despiis,
I,
p. 421
Ci-dessus,
I,
p.
(21)
M. Naquel
et s.
42i) el
suiv
Chambre des
dputs, sance du 15 mars 1894 (J. o//. du 16,

Db. pari., p. 526)
Aussi le Congrs de 1884, aussi souverain que l'Assemble
Nationale de 1875 (?), interprta-l-il, contrairement ce que je suppose avoir t
l'ide du lgislateur de 1875, la Constitution dans le sens d'une limitation possible.
Eh bien je prends cette jurisprudence.
(22)
la
:
504
l'arrter en refusant la dclaration portant qu'il y a lieu de reviser

les lois constitutionnelles.
Mais.
si
accordent cette dclaration,
elles
l'Assemble Nationale, tant une assemble souveraine, a nces-
sairement l'entire libert de ses dcisions. La revision, une fois
Dans ce
ouverte, serait forcment illimite.
surtout deux arguments (23)

1
inscrire
comme
et lgislative, est
sens,
on a
fait valoir
toute
assembl dlibrante
toujours matresse de son ordre du jour; elle peut
toutes
questions
les
et
propositions
qu'il
plat
lui
d'accueillir.
2 L'Assemble Nationale, rgulirement runie, tant l'organe

du pouvoir constituant, ne trouve pas de pouvoir qui lui soit suprieur. Mme en admettant que les dcisions qu'elle prendrait, en
statuant sur des points non viss dans les dclarations des deux
Chambres, fussent contraires une rgle constitutionnelle, cette
rgle n'aurait pas de sanction possible et ces dcisions s'impose-
comme
raient,
s'impose chez nous une
loi
ordinaire alors
mme
qu'elle serait inconstitutionnelle (24).

Il
y a
certainement des considrations sduisantes; aussi
Chambre des dputs
a-t-elle
26 janvier 1882; mais

aiguments.
le
Il
nous semble
il
qu'il
la
cette thse,
y a rponse ces
que l'Assemble Nationale soit maabsolument de son ordre du jour. Elle peut y inscrire toutes
n'est pas exact, d'abord,
tresse
les
momentanment adopt
propositions
qu'autorise
la
Constitution,
d'o
existence et ses droits, mais celles-l seulement.
soutenir aujourd'hui
depuis
la loi
elle
On
son
tire
ne pourrait
de revision du 14 aot 1884,
un proposition tendant
changer la forme rpublicaine du gouvernement. Qui oserait soutenir juridiquement que l'Assemble Nationale, runie, en vertu
de l'article 7 de la loi du 25 fvrier 1875, pour procder l'lection du Prsident de la Rpublique, pourrait accueillir une proposition de revision ? Alors non seulement manqueraient les rsoqu'elle
pourrait lgalement accueillir
lutions
pralables
spares des
et
deux Chambres, ncessaires
(23) J'en trouve un autre dans le remarquable discours prononc la Chambre des
dputs par M. Goblet, le 12 mars 1894 {J. ol[. du 13, Db. pari., p. 501)
Ce
sont des questions qui, selon nous, doivent tre rserves au Congrs. Nous n'avons
pas le droit de limiter son uvre; c'est M. Dufaure... qui le proclamait au Snat
en 1876. Il disait que limiter l'uvre du Congrs, c'tait interprter l'article 8 de la
Constitution, et que le droit d'interprter la Constitution ne pouvait appartenir qu'au
Congrs lui-mme.
Il
est certain, qu'en dernier ressort, cette interprtation
appartient l'Assemble Nationale.
Alais une fois cette interprtation donne (et
nous savons qu'elle l'a t V. la note prcdente), la question doit tre considre
:
comme
tranche. Les Constitutions crites, nous
dveloppent par l'interprtation, ci-dessus,

(24^
Ci-dessus,
I,
p.
562,
588 et
suiv.
I,
p.
le
savons aussi, se prcisent
578-579.
et
se
LA RKVISION DE LA CONSTITUTION
d'aprs
8 pour qu'il y
l'article
ail lieu
dans ce
une assemble souve-
revision; mais,
srement
cas, l'Assemble Nationale n'est
505
mme
ni
ce n'est qu'un collge

une assemble dlibrante
L'Assemble qui lit le Prsident de la Rpublique
et celle qui se runit pour procder la revision de la Constitution, conformment l'article 8, bien que portant le mme nom et
composes des mmes lments, sont en droit des corps absoluraine, ni
lectoral (25).
ment
Si
distincts.
thorie dveloppe plus haut sur la revision limite est
la
exacte, l'Assemble Nationale, runie pour reviser les

tutionnelles, ne peut pas
non plus
revision portant sur des points et des articles
pralables des deux
rsolutions
propositions,
qu'elle
d'ailleurs,
elle
Chambres
pas comptenle.
n'est
matresse absolument de
soit
est
lois consti-
accueillir des propositions de
Il
non
viss dans les
par rapport ces
donc pas vrai
n'est
son ordre du jour.
confirm par une disposition de
la
Cela,
Constitution.
L'Assemble Nationale n'lit pas son bureau, comme on l'a vu, ce

qui est pourtant une prrogative naturelle des assembles dlibrantes (26). En lui imposant le bureau du Snat, les auteurs de la
Constitution n'ont pas voulu seulement rendre plus promptes ses
oprations
ils ont voulu surtout, en lui donnant le bureau de la
Chambre qui reprsente plus particulirement l'esprit de pondration et de sage conservation, la maintenir dans les limites de
:
ses droits et la protger contre elle-mme,
tement
Il
si
des vellits d'empi-
s'y produisaient.
ne faudrait pas, d'ailleurs,
dire et
croire
que l'Assemble
Nationale de revision soit souveraine. Elle exerce,
pouvoir constituant, mais seulement dans
la
mesure
il
et
est vrai,
te
aux condi-
par les lois constitulionelles elles-mmes. En

dehors de cette sorte de dlgation constitutionnelle, elle est sans
titre et sans autorit. Elle ne peut mme pas invoquer, pour
tions dtermines
s'affranchir de ces limitations,
un prtendu mandat
reu du corps lectoral reprsentant
qu'elle aurait
souverainet nationale (27),

puisqu'elle n'a pas t spcialement lue en vue de la revision.
Maintenant, en
Des
fait,
comment
la
la
thorie de la revision limite
de propositions de rvision, arrtes immdiatement par le

l'Assemble Nationale, se sont pourtant produites lors des lections
prsidentielles du 27 juin 1894 et du 17 janvier 1805 (J. o//. du 28 juin 1894, Db.
(25)
Prsident
tentatives
de
Assemble Nationale, p. 2, et J. o//. du 18 janvier 1895, ibid., p. 2^. En 1894,

Je m'tonne que dans
un membre de l'Assemble a mme mis cette assertion
une Assemble, qui se prtend souveraine, on m'ait empch tout l'heure de dposer une propsition tendant la rvision de la Constitution et la convocation d'une
Assemble Constituante. Mais srement l'Assemble ne se prtendait point souveraine; dans tous les cas, elle ne l'tait pas.
pari.,
(26)
Ci-dessus.
II,
(27)
Ci-dessus,
I,
p.
p.
362.
568.
506
peut-elle s'imposer au respect de l'Assemble Nationale
comme pour
je crois, reconnatre que,
devant
le
Corps
membres de
lgislatif,
il
le
On
doit,
respect de la Constitution
faut s'en remettre la conscience des
l'Assemble, au sentiment de la rgle, qui presque
invitablement dominera,
la
majorit.
Une
sanction directe et juri-
dique me parat impossible trouver. Les Constituants de 1789

car, organisant, dans la
semblent avoir partag cette opinion
:
le
serment
S3stme de
comme moyen
trouv que
le
En
moyen employ par
1884,
le
la revision
la
de
le
limite, ils n'ont
faire
respecter (28).
majorit de chacune des deux
Chambres, qui adoptaient aussi le mme systme, a t analogue

y a eu une sorte de contrat, un engagement d'honneur, pris par
les membres composant cette majorit, de repousser par la ques-
il
tion pralable, l'Assemble Nationale, toute proposition qui por-
un point autre que ceux admis par les rsolutions pradeux Chambres (29).
Qu'on le remarque bien, d'ailleurs, la procdure parlementaire,
par laquelle peut tre limite la porte de la revision, est de telle
nature que cette limitation ne pourra pas tre absolument prcise.
Les rsolutions pralables des Chambres, exiges par l'article 8,
terait sur
lables des
ne_ peuvent
mmes
et
pas
les
dsigner
d'une
faon
spcifique
les
questions
divers systmes constitutionnels qui pourront tre
prsents l'Assemble Nationale, les propositions qui pourront

lui tre
les
soumises. Elles peuvent seulement dsigner les articles et
paragraphes des
seront soumis
Mais devant l'As-
lois constitutionnelles qui seuls
la revision, et telle est, en effet, la pratique.
semble Nationale pourront tre produites
et
devront tre dli-
bres toutes les propositions qui se rattachent naturellement
et
aux rgles contenues dans ces articles, soit pour

modifier, soit pour les abroger (30). C'est ainsi qu'en 1884 fut
logiquement
les
Les membres de l'Assemble de rvititre VII, art. 7

prononc tous ensemble le serment de vivre libres ou mourir, prteront individuellement celui de se borner statuer sur les obiets qui leur auront t
soumis par le vu uniforme des trois lgislatures prcdentes; de maintenir au surplus, de tout leur pouvoir, la Constitution du royaume dcrte par l'Assemble
Nationale Constituante aux annes 1789, 1790 et 1791, et tre en tout fidle la nation,
la loi et au roi.
(29) M. Naquet, la Chambre des dputs, sance du 15 mars 1894 (J. o//. du 16,
Db. pari., Chambre, p. 526)
Il faut bien reconnatre que la loi n'a rien dit... et
que d'ailleurs..., aurait-elle spcifi l'impossibilit pour les deux Chambres de limiter
l'avance l'uvre du Congrs, cette interdiction et t illusoire, car on ne peut
pas empcher individuellement les membres de deux majorits de s'entendre et de
faire un pacte, dont, sauf le cas de trahison, personne ne peut prvoir la violation,
puisqu'il manerait de deux majorits, qui, runies, ne sauraient alors se transformer
en minorit.
(30) Par suite, la loi de rvision du 14 aot 1884, art. 2, en disant que la forme
rpublicaine du gouvernement ne pourra pas faire l'objet d'une proposition de rvision a dcid implicitement que le principe mme de la Rpublique n'est contenu
(28)
sion, aprs avoir
507
soumise l'Assemble IVal.ionale, vote par elle et insre dans

de re\ision du 14 aot, une proposition qui n'avait pas t
discute pralablement au Snat, mais seulement soule\e devant
Les membres des familles ayant rgn
sur la France sont inligibles la prsidence de la Rpublique.
Plusieurs membres de l'Assemble Nationale firent remarquer
que son admission tait contraire au contrat dont il a t parl
ci-dessus (31); mais le gouvernement et la commission ne la repoussrent pas. On la rattacha, en effet, l'un des articles viss dans
les rsolutions des deux Chambres, l'article 8 de la loi du 25 fvrier
1875 prvoyant la revision des lois constitutionnelles. Bien que
la loi
cette proposition se ft rattache plus
mme loi, elle pouvait se joindre

comme le corollaire de l'addition
la
ce
dernier
en
article,
gouvernement ne pouvait
qu'on
que
dictant
directement
2 de
en
effet,
proposait
de
faire
forme rpublicaine du
la
l'objet d'une
faire
l'article
l'article 8. Elle tait,
proposition de revi-
sion (32).
dpassant ses pouvoirs, statuait sur
Si l'Assemble Nationale,
un point qui
n'est
pas de sa comptence,
telle qu'elle vient d'tre
dtermine, y aurait-il quelque recours ou quelque dfense contre

la rsolution irrgulire qu'elle aurait ainsi prise ? On en a pro-
pos un. Le Prsident de
Rpublique, a-t-on
la
dit,
pourrait
et
promulguer la dlibration dont il s'agit,

nulle et sans Aaleur. Mais cela soulve de srieuses difficults. On
peut se demander d'abord si les lois constitutionnelles ont besoin
d'tre promulgues pour tre excutoires. Ne sont-elles pas. en
devrait se refuser
effet,
l'uvre d'une autorit suprieure au pouvoir excutif aussi
bien qu'au pouvoir lgislatif
L'intervention du pouvoir excutif
bien ncessaire pour que la
est-elle
loi
constitutionnelle s'impose
tous les pouvoirs publics et leurs agents aussi bien qu'aux
citoyens
Nous
pas disparatre
le
la
pensons
la
revision constitutionnelle ne fait
sparation des pouvoirs par elle-mme, et
ncessit d'une promulgation par
le
la
pouvoir excutif, pour toutes
en est une consquence. 11 faut bien, dans tous les cas,

que la loi constitutionnelle soif publie pour tre obligatoire, et,
quant leur accomplissement, la promulgation et la publication
les lois,
dans aucun
et
p.
article prcis et parliculier des lois constitulionncUes. Il est en dehors

au-dessus d'eux et domine la Constitution tout entire.
(31) Sance de l'Assemble Nationale du II aot 1884 (J. o//. du 12, Db. pari.,
100).
L'article 2 de la loi de rvision du 14 aot 1884 est ainsi conu dans son
ensemble
Le paragraphe 3 de l'article 8 de la mme loi du 25 fvrier 1875 est
complt ainsi qu'il suit
La forme rpubliraine du gouvernement ne peut faire
l'objet d'une proposition di- rvision.
Les membres des familles ayant rgn sur
la France sont inligibles la prsidence de la Rpublique.
(32)
508
se confondent dans notre
tante
ont t promulgues par
D'ailleurs, la pratique est cons-
droit.
les lois constitutionnelles
de 1875,
Prsident de
le
celles
la
de 1879
et
Rpublique,
de 1884
et la
loi
du Snat contenait mme une

disposition relative sa propre promulgation (33).
Donc, la promulgation est ncessaire. Mais, dans l'hypothse
prvue, le Prsident de la Rpublique pourrait-il refuser la promulgation ? Il faut cet gard distinguer.
Si nous supposons une loi de revision constitutionnelle vote
irrgulirement, comme la proposition en a t faite (34), par
une Assemble Nationale runie simplement pour procder
l'lection du Prsident, il ne saurait y avoir aucun doute.. Cette
loi est inexistante, elle a t vote par une Assemble qui n'avait
aucun degr le pouvoir constituant (35); elle n'a pas plus le
valeur que n'en aurait un projet de loi vot par un collge lectoral
runi pour lire un dput ou un snateur. Le Prsident de la
Rpublique n'en devrait tenir aucun compte et ne lui donner
aucune suite.
Mais il s'agit d'une Assemble Nationale runie pour oprer
la revision conformment aux prescriptions de l'article 8. et qui
du 24
fvrier 1875 sur l'organisation
dpasserait les limites fixes la revision ainsi ouverte, la question
beaucoup plus
est
dlicate. Je crois qu'ici, en principe et en droit,
Rpublique ne pourrait refuser absolument la

il y n lieu de se demander s'il ne pourrait pas
la retarder indfiniment, ce qui re\iendrait au mme. En effet, le
dlai dans lequel cette promulgation devrait intervenir n'est pas
fix par la Constitution. L'article 7 de la loi constitutionnelle du
16 juillet 1875 qui fixe ce dlai pour les lois ordinaires n'est pas
applicable aux lois constitutionnelles; car la seconde partie de
le
Prsident de
la
promulgation; mais
qui fait corps
cet article,
avec
applique; deux observations
du
texte, qui
le
la
donne au Prsident
Chambres une nouvelle
premire, ne saurait
lui
tre
dmontrent. Cette seconde partie

le droit
de demander aux deux
dlibration, ne peut s'appliquer l'Assem-
ble Nationale. L'Assemble Nationale est une assemble unique

elle est dissoute aussitt ses dlibrations
termines,
et
ne peut se
runir de nouveau que moyennant les conditions prvues par
l'ar-
du 25 fvrier 1875. D'autre part, M. Raudot, dont

on retrouve ici l'esprit ingnieux et avis, avait propos une disposition particulire, additionnelle l'article 8, et donnant au Pr"
ticle
(33)
8 de
Art.
la loi
11
La
prsente loi ne sera promulgue qu'aprs le vote de la loi sur

montre clairement que, tant qu'elle n'avait pas t pro-
les pouvoirs publics. Cela
mulgue,
elle
n'tait
pas excutoire.
^34)
Ci-dessus,
II,
p.
505,
(35)
Ci-dessus,
II,
p.
505.
note
25.
sidcnl de la Rpublique
un vlo mitig pour
les
509
lois constitution-
analogue celui qui lui a t reconnu relativement aux

ordinaires (36), mais autrement ordonn. Or cette proposition
nelles,
lois
fut
repousse par l'Assemble Nationale
(37).
Rpublique n'a donc pas ce droit de veto

mais il rsulte
mitig contre les lois constitutionnelles de revision
galement de l que le dlai pour la promulgation n'est pas fix
et reste indtermin. On ne pourrait soutenir le contraire qu'en
prtendant que les lois constitutionnelles doivent tre promulgues
le jour mme ou, au plus tard, le lendemain du jour o elles ont t
votes. Mais personne ne parait avoir admis cette rigueur extrme.
Sans doute les lois constitutionnelles jusqu'ici ont t promulgues
dans un dlai trs court; cependant celles des 24 et 25 fvrier 1875
n'ont t promulgues qu'au Journal oUiciel du 28 f\rier 1875,
et celle du 16 juillet 1875 qu' celui du 18 juillet. Il parat certain
que le Prsident de la Rpublique peut choisir le moment et
retarder la promulgation des lois de cette nature, sous la responsa-
Le Prsident de
la
bilit
de ses ministres
peut-tre,
et,
sous sa responsabilit per-
sonnelle (38).
\'y
et-il
de pouvoir
aucune sanction directe ou indirecte contre
les
commis par une Assemble Nationale runie
excs
rguli-
rement pour oprer la revision, il n'en faudrait pas moins tenir

fermement que ses pouvoirs ne sont pas illimits. A un certain
degr, la loi ncessairement a pour unique sanction et garantie la
conscience des autorits suprmes marges d'en faire l'application. La Cour de cassation n'a pas d'autorit qui lui soit suprieure quand il s'agit d'tablir l'application des lois aux faits particuliers. Oui dirait cependant que la Cour de cassation peut, de
parti pris, donner aux lois une interprtation qu'elle saurait ne
pas tre exacte ? Pour tre libres, il faut qu'un peuple et ses
reprsentants s'attachent fermement cette ide, que la Constitution doit toujours tre respecte, tant qu'elle existe, en
et
De
la
a t dveloppe sur
thorie qui
la revision, rsulle-t-il
que
(3fil
Ce
la loi
droit existait dj
du
13
mars
187.S
pour
la
porte possible de
revision en bloc de nos lois constitu-
la
tionnelles serait impossible
de
elle-mme
pour elle-mme.
On
les lois
pourrait
le
penser,
puisque
la
ordinaires au mois de fvrier 1875 en vertu
ci-ilessiis, p. \\.
(Zl)
La proposition additionnelle do M. Raudot tait ainsi conue (Annales de
l'Assemble Xatinnale. t. XXXVI. p. 529, sance du 2-1 fvrier 18751 k Aprs le vote
dfinitif, le Prsident de la Rpublique aura le droit, pendant un mois, de prsenter
l'Assemtilc des demandes de modifications de tout ou partie de la Constitution
revise.
L'Assemble devra dlibrer de nouveau. Quelles que soient ensuite ses
dcisions, la Constitution nouvelle sera promulHucc dans le mois.
:
(38)
Ci dessus, II, p. 71.
LA RPUBLIQUE FRANAISL
510
revision ne peut plus tre totale, ne pouvant pas porter sur la

forme mme de l'Etat. Je ne le crois pas cependant. Qui pourrait,
en
deux Chambres, dans leurs rsolutions

concordantes, de viser un un tous les articles conte
empcher
effet,
spares
et
les
nus dans nos trois lois constitutionnelles, comme devant tre

soumis la revision, sauf le dernier paragraphe du nouvel article 8 de la loi du 25 fvrier 1875, tel qu'il est sorti de la revision
du 14 aot 1884 ? Pour ce dernier paragraphe, il est clair que, a
moins de le tenir pour inexistant, on n'en saurait proposer la
revision. S'il en est ainsi,
pourquoi
les
deux Chambres, dsirant
une revision totale, ne pourraient-elles pas dclarer simplement

qu'il 3' a lieu de reviser les lois constitutionnelles ? La rserve
contenue dans l'article 8 (revis), dernier alina, de la loi du
2b fvrier 1875 n'en subsisterait pas moins; et l'Assemble Nationale ne pourrait accueillir aucune proposition tendant changer la
forme de l'Etat, puisqu'elle ne tiendrait ses pouvoirs que de la
Constitution antrieure et que celle-ci exclut toute proposition de
On peut remarquer mme que la Constitution des Etats-
ce genre.
Unis contient l'gard des Etats particuliers une clause analogue

qui garantit chacun d'eux une forme rpublicaine de gouvernement (39); de mme, la Constitution fdrale suisse exige, pour
accorder aux cantons
lires,
que
d'aprs
ques
celles-ci
garantie de leurs constitutions particu-
assurent l'exercice des
formes rpublicaines
n'a jamais dout cependant que
droits
reprsentatives
des
On
(40).
la
Etats particuliers de l'Union
et celles
politiques
ou dmocrati-
les Constitutions
des
des cantons suisses pussent
soumises une revision totale.

la procdure mme de la revision, telle qu'elle a t
tablie par la loi du 25 fvrier 1875 (art. 8), pourrait elle-mme
tre revise, puisque cet article 8 (sauf le dernier alina) peut
tre revis. Beaucoup d'esprits le dsirent en France. Car beau-
tre
Enfin,
coup pensent, comme je l'ai dit plus haut, que le seul mode
de revision conforme aux principes consiste la faire oprer par
une Assemble Constituante. C'est ce que demandait Gambetta
lors de la discussion de la loi constitutionnelle du 25 fvrier
1875 (41). Pourrait-on, en prenant pour point de dpart notre
droit constitutionnel, tel que je viens de l'exposer, aboutir la
revision par une Assemble Constituante ? Plusieurs le croient, et
M. Naquet, en 1894, a dvelopp cet gard un plan prcis devant
la Chambre des dputs (42). Il consiste demander aux Cham(39)
Art.
(40)
Art.
(41)
(42)
4,
sect.
6.
Annales de l'Assemble Nationale, t. XXXVI, p. 422.

Sance du 15 mars 1894 (J. o[[. du 16, Db. pari, p.
527).
Ma
proposition
511
bres une rsolution dclarant qu'il y a lieu de modifier l'article S

de la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875; puis l'Assemble
Nationale substituerait cet article une disposition dclarant que,

dornavant, la revision de la Constitution serait opre par une
Assemble Constituante, dont
elle dterminerait la
composition
et
l'Assemble Constituante serait lue et procrevision. Cela est-il possible juridiquement ? Oui, mais
les pouvoirs; enfin,
derait la
la condition que l'Assemble Constituante ainsi cre n'aurait
pas des pouvoirs illimits. Elle ne pourrait pas changer la

forme rpublicaine du gouvernement , car elle ne tiendrait son
existence lgale, constitutionnelle, que d'une Constitution qui ellemme contenait cette restriction. L'Assemble Nationale, qui reviserait
l'article
(sauf
l'avant-dernier
alina),
donner au nouveau pouvoir constituant (quel

crerait
le droit d'accueillir
ne
qu'il
pas
pourrait
ft),
qu'elle
des propositions qu'elle n'avait pas
Il y a l un engrenage d'oii. une

on ne peut plus sortir. Mais dans ces propositions qui
tendent changer le mode de v.'/ision, que de romplicatiors et
d'aventures possibles, et combien la procdure admise dans la
Constitution actuelle est plus yru'bnte et pi i^ pr 'ti([;ip, tout en
pouvant tre aussi largement efficace, le jour o le pays le vou-
le
droit de discuter elle-mme.
fois pris,
drait srieusement (43).

conue en ces termes
La Chambre des dputs, considrant que la rvision
de la Constitution est ncessaire; considrant que cette rvision ne peut
produire son effet que si elle est l'uvre d'une Constituante; mais considrant que
ce mode de rvision exige la rvision pralable par la procdure actuelle de la loi
constitutionnelle du 25 fvrier 1875; dcide
Il
y a lieu de runir l'Assemble
Nationale Versailles pour reviser l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 felle
vrier 1875.
En ces termes, je crois, la proposition n'tait par recevable
aurait d excepter l'avant-dernier paragraphe de l'article 8.
Les diverses propositions de rvision qui se sont produites au Snat ou la Chambre des dputs
depuis 1884 ont t releves, classes et tudies dans une thse prsente la
est
intgrale
Propositions de
Lepelit,
parlementaire depuis 1884.
(43) [Durant la guerre de 1914-1919, plusieurs propositions de rvision constitutionnelle ont t mises en vue de mieux adapter, prtendaient les auteurs, le rgime
pyrlcmenlair aux ncessits du Gouvernement
les une^
pour viter ;iu G ii\' >
ment de rpter devant l'une, puis devant l'autre Chambre, les explications rclames de lui sur la situation militaire ou diplomatique, avaient pour but de permettre
aux deux Chambres de se runir en une seule Assemble (proposition Andr Hcsse);
les autres demandaient la runion permanente des deux Chambres en Assemble
nationale (proposition Renaudol, Forgeot, etc.); certaines voulaient adjoindre au
Gouvernement un Comit parlementaire de dfense nationale (proposition Bonnefous).
Les unes et les autres ont t cartes par la Chambre, le 27 juillet 1917. sur un
rapport dfavorable de M. Thomson. (Rapport Thomson, J. O., Doc. pari., Ch. dp.,
Facult
de
Droit
de
Paris,
le
29
rvision des lois constilulionnelles
octobre
1901,
manant de
14
juin
1917,
p.
831,
annexe
3407.]
Gabriel
l'initiative
CHAPITRE
VIII
La rglementation des droits individuels.
prsent dans
J'ai
droits individuels.
la
premire partie
En mme temps
nous,
particulirement chez
a,
par
la
rglementation de
rglementation que
la loi (1). C'est cette
IV) la thorie des
(ch.
montr quelle importance
j'ai
je
droits
ces
me propose main-
(2). Pour cela il faut distinguer et examiner spadeux lments auxquels se ramnent ces droits Vgalit
tenant d'exposer
rment
les
civile et la libert individuelle.
SECTION PREMIERE
P'".
h'galit
civile,
le
L'GALrr CIVILE
principe peut-tre
le
plus fcond de tous,
ne comporte point par elle-mme de rglementation particulire;
ou plutt
rglementation s'en trouve dans
la
nale tout entire. C'est en effet
la lgislation natio-
premier principe dont
le
le
respect
s'mpose au lgislateur.
L'galit des droits a t proclame par la Rvolution, et figure
dans les diverses dclarations des droits de Vhomme et du citoyen,
dans des termes qui rappelaient les thories de droit naturel d'o
elle tait sortie
gaux en
les
hommes
l'article
l'tat
Les
hommes
droits , dit l'article
naissent et demeurent libres et
V de
la dclaration
de 1789.
sont gaux par la nature et devant la
3 de
la
dclaration de 1793.
de nature, dans lequel
les
loi
Tous
rpte
Cela visait l'hypothse de
hommes,
tant indpendants de
l-mme gaux en droits, comme

nations entre elles. La formation de la
tout pouvoir, taient par
le
aujourd'hui
socit
(1)
Ci-dessus,
(2)
[Cf.
public,
2'
les
I,
p.
561 et suiv.
Moye, Droit publie franais,

d.,
1919.]
sont
2'
d.
1920;
Henry Nzard, Elments de
droit
LA RGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS
513
civile avait supprim l'absolue indpendance, mais avait maintenu
pour but de sauvegarder. L'Ecole du droit

mme au milieu de
de la
la socit, les hommes naissaient dans l'tat de nature et qu'ils
ne perdaient leur absolue indpendance qu'en adhrant au contrat
social par un consentement exprs ou tacite donn par chaque
adulte (3). Mais l'limination du contrat social n'en laisse pas
moins subsister le principe de l'galit des droits. La socit,
nous l'avons dit, a pour but d'assurer le libre dveloppement et le
libre exercice des facults individuelles (4), mais, par l mme,
elle doit chaque individu la mme protection, c'est--dire les
Deux hommes, disait Sieys, tant galement
mmes droits
hommes, ont, un gal degr, tous les droits qui dcoulent de la
nature humaine. Ainsi tout homme est propritaire de sa personne
ou nul ne l'est. Tout homme a le droit de disposer de ses biens
ou nul n'a ce droit. Les moyens individuels sont attachs par Ja
nature aux besoins individuels. Celui qui est charg de besoins doit
donc disposer librement de ses moyens; c'est non seulement un
droit, mais un devoir (5).
Mais, par suite de cette conception mme, l'galit ne peut tre
qu'une galit de droit et non pas une galit de lait. Ceux qui
l'galit
avait
qu'elle
nature et des gens admettail d'ailleurs que,
veulent dduire de Vgalit de droit Vgalit de
fait, c'est--dire
le
prtendu droit de chacun des conditions de vie et de jouissances

gales, mconnaissent par l mme la libert individuelle qui est
base
la
mme
de
son exposition
socit. Aussi Sieys continuait-il ainsi
la
Il existe,
il
est vrai,
dans
de grandes ingalits de
les hommes. La nature a fait des forts et des faibles;

aux uns une intelligence qu'elle refuse aux autres.
Il suit qu'il y aura entre eux ingalit de travail, ingalit de
produit, ingalit de consommation ou de jouissance; mais il ne
s'ensuit pas qu'il puisse y avoir ingalit de droits.
Tous ayant
un droit gal dcoulant de la mme source, il suit que celui qui
moyens parmi
elle
dpartit
entteprendroit sur
franchiroit les bornes de

de chacun doit tre respect
par chaque autre et que ce droit et ce devoir ne peu\'ent pns ne
pas tre rciproîues. Donc le di'oit du faible sur le fort est le
mme que celui du fort sur le faible (0).
son propre droit;
(3)
Ci-dessus,
p.
I,
le
droit d'un autre
suit
il
que
le droit
noie 22.
289,
Dclaration de 1789, art. 2

Le but de toute association politique est de conserver les droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Dclaration de 1793.
art. 1"
Le but de la socit est le bonheur commun. Le gouvernement est institu
(4)
pour garantir l'homme

(5)
Prliminaire
droits de
(6)
l'homme
Sieys,
E.
la
Reconnaissance
et
imprescriptibles.
exposition
la
cl
du citoyen, par l'abb Sieys, juillet 1789, p. 7.

p. 7 et 8. Le projet de dclaration dont il
Prliminaire,
jouissance de ses droits naturels
Constitution.
II.
et
raisonnes
le
fait
33
'
des
suivre
514
Ces principes tant rappels, examinons les diverses consquences de V galit civile, telles qu'elles ont t numres cidessus (7).
C'est d'abord l'galit devant la loi (Dclaration de

cle 6)
Elle doit tre la
soit qu'elle punisse.
mme pour
C'est
Jean-Jacques Rousseau
un
1789, arti-
tous, soit qu'elle protge,
nous le savons,
par une autre voie, en dga-
rsultat auquel,
tait arriv
geant une ide qui a pass dans
la science politique, savoir que

une rgle abstraite et gnrale, ne pouvant avoir
un objet particulier (8). Cependant Rousseau admettait que la loi
pt tablir des privilges et distinguer plusieurs classes de
Quand je dis, crit-il, que l'objet des lois est toujours
citoyens
gnral, j'entends que la loi considre les sujets en corps et les
actions comme abstraites, jamais un homme comme individu ni
une action particulire. Ainsi la loi peut bien statuer qu'il y aura
des privilges, mais elle n'en peut donner nommment; la loi peut
faire plusieurs classes de citoyens, assigner mme les qualits qui
donneront droit ces classes, mais elle ne peut nommer tels ou
tels pour y tre admis; elle peut tablir un gouvernement royal
et une succession hrditaire, mais elle ne peut lire un roi ni
nommer une famille royale (9). On le voit, Rousseau n'admet point
que la loi doive ncessairement contenir des dispositions qui indis-
la loi doit tre
tinctement s'appliquent tous les citoyens, qu'elle doive statuer

l'gard de tous et sans acception de personnes; ce qu'il exclut
seulement, c'est la
statuant pour
loi
ou contre un individu dter-
min, ou sur un acte concret, isolment considr. La
loi
qui statue
au profit d'une catgorie de citoyens, auxquels elle fait, soit en

bien, soit en mal, une condition particulire, c'est un privilge aa
sens juridique du mot (10), quoique dans l'usage on n'emploie
gure ce mot que quand il s'agit d'une disposition qui les favorise.
Rousseau admettait les privilges comme possibles.

Sieys, au contraire, les repoussait avec la dernire nergie; son
projet de dclaration des droits contient un article 15 ainsi rdig
La loi n'a pour objet que l'intrt commun; elle ne peut donc
:
article 16 ainsi conu

Si les hommes ne sont pas gaux en moyens,
en richesses, en esprit, en force, etc., il ne suit pas qu'ils ne soient
pas gaux en droits. Devant la loi, un homme en vaut un autre; elle les protge
contient
un
c'est--dire
indistinctement.
(7)
Ci-dessus,
I,
p.
545 et
(8)
Ci-dessus,
I,
p.
23.
(9)
Contrat social,
tous
(10)
Ci-dessus,
I,
1.
p.
287,
s.
note
II,
ch. vi.
23,
note 47.
16,
et
p.
464
accorder aucun privilge qui que ce soil;

privilges,
ils
et,
515
est tabli
s'il
doivent tre abolis l'instant, quelle qu'en soit
des
l'ori-
gine. Le raisonnement qui est produit l n'est peut-tre pas trs

fort, car on pourrait concevoir que l'intrt public put engager
tablir des privilges, lorsque des services utiles tous en seraient
la contre-partie. Mais Sieys avait pos des principes plus lumi-
neux dans son Essai sur les privilges. Il considre, en effet, que
Ou ils sont une
tous les privilges se ramnent deux sortes
:
dispense de
commun,
la loi, et alors ils
car la
sont injustes et contraires au bien
ne doit dfendre que ce qui
loi
est nuisible,
ne
Il n'est pas
rglementer que ce qu a besoin de rglementation
de pouvoir qui il soit donn de faire une telle concession. Si la
:
bonne,
loi est
il
bien
il
elle
un
est
s'agit d'une activit,
devoir prohiber
sance
obliger tout
elle doit
faut l'anantir
le
monde;
d'une facult que
mauvaise,
la
loi
Ou
n'a pas cru
alors en accorder la jouis-
et qu'elle laisse libre;
et l'exercice
si elle est
attentat contre la libert .
quelques-uns seulement serait violer
la libert
donner personne un droit

exclusif ce qui n'est pas dfendu par la loi; ce serait ravir aux
citoyens une partie de leur libert. Tout ce qui n'est pas dfendu
par loi est du domaine de la libert civile et appartient a tout le
monde. Accorder un privilge exclusif quelqu'un sur ce qui
appartient tout le monde, ce serait faire tort tout le monde pour
quelqu'un... Tous les privilges sont donc, par la nature des choses,
injustes, odieux et contradictoires la fin suprme de toute socit
politique (11). Sieys montre aussi que la concession des privilges n'est point ncessaire pour rcompenser les grands services
rendus la patrie (12).
Ce sont l, croyons-nous, les vrais principes; mais les lois particulires (privilgia), rendues pour ou contre certaines personnes,
ne sont pas cependant totalement limines de notre lgislation.
Nous voyons d'abord certaines lois rendues parfois en faveur
d'une personne vivante ou d'une personne morale; mais nous savons
par avance que c'est l une simple apparence, qu'on n'a pas alors
devant soi de vritables lois, mais des actes d'administration ou de
gouvernement, qui, pour des raisons spciales, exigent le consentement du pouvoir lgislatif (13). Telles sont les lois d'intrt local;
telles sont les lois qui accordent parfois une pension extraordinaire un minent citoyen ou sa veu\e; telles les lois qui dcident
que les funrailles d'un grand citoyen seront faites aux frais de
individuelle. Pareillement, on ne peut
l'Etat cl seront des funrailles nationales.
(12)
Essai sur
Essai sur
(13>
Ci-dossus,
(11)
les privilges, noiiv.

les
II,
privilges, p.
p.
419,
474
et
dil.,
8.
siiiv.
1780,
p.
5.
516
Mais il existe aussi des lois qui dictent contre certaines personnes des mesures particulires, qui\alant de \ritables peines.
Telle est la loi
du 22 juin 1886, qui
interdit le territoire de la
Rpu-
blique aux chefs des familles ayant rgn sur la France et leurs
hritiers directs
ces familles;
la-
et qui permet au
aux autres membres de
une peine correctionnelle, un empri-
dans l'ordre de primogniture,
gouvernement d'tendre
cette interdiction
sanction est
sonnement de deux cinq ans (14). C'est rqui\alent d'un bannissement perptuel, prononc par une loi. Mais on peut dire que ce
rgime
en France, depuis
est.
la
Rvolution,
le droit
commun
des
Une loi du 16 dcembre 1792 bannit la famille des

Bourbons. La loi du 12 f\rier 1816. article 4. exclut du territoire
prtendants.
franais les ascendants et descendants de Napolon,
avec leurs femmes

ses oncles
et
ses frres,
descendances, ses surs et leurs maris,

tantes, neveux et nices, et la peine de mort tait
et leurs
dicte contre ceux qui violeraient la prohibition; toutes les per-
sonnes vises taient dclares incapables de jouir en
d'aucun droit
1832 proscrivit les
Bourbons,
les
tivil: l'article
France
possder aucun bien, La loi du 10 avril

princes et princesses de la branche ane des
civil et d'y
rendant galement incapables d'y jouir d'aucun droit

6 tendait l'application de ces dispositions aux ascen-
et descendants de Napolon, abrogeant la peine de mort

prononce par la loi de 1816. La seconde Rpublique, par la loi
du 26 mai 1848, tendit la loi du 10 avril 1832 aux descendants de
Louis-Philippe; mais au contraire elle abrogea par une loi du
dants
14 octobre 1848 les dispositions qui concernaient la famille de

Napolon. Sous la troisime Rpublique, une loi du 8 juin 1871
abrogea les lois de 1832 et de 1848 qui interdisaient le
territoire
franais
aux Bourbons de la branche ane et
de la branche cadette. Mais les agitations politiques qui
produisirent, surtout
aprs
amenrent le gouverse
1885,
nement proposer et les Chambres voter le projet qui est
devenu la loi du 22 juin 1886. Il faut reconnatre que la voix de
il est
la raison parle dans le mme sens que cette srie de lois
impossible qu'un homme qui aspire rgner sur un pays puisse
y vivre en simple citoyen, lorsque la nation vit elle-mme sous un
autre gouvernement; c'est lui qui, par sa prtention, prononce en
quelque sorte son propre exil. La loi du 22 juin 1886 est d'ailleurs
la plus correcte de toutes celles que nous venons de relever; car
elle vise en termes gnriques, non telle ou telle famille royale,
mais les membres de toutes les familles qui ont rgn sur la
:
Par application de celte loi,

deux ans de prison, puis graci
'14)
i>
mme
anne.
le
duc d'Orlans
et
reconduit
la
fut,
le
12 fvrier 1890,
frontire au
condamn
mois de juin do
la
517

France. Elle est
la
moins rigoureuse de
toutes,
non seulement par
en ce qu'elle laisse ceux
sanction qu'elle dict, mais aussi
la
qu'elle frappe la jouissance des droits civils en France, n'dictant

Les membres
contre eux que des incapacits politiques (art. 4)
des familles ayant rgn en France ne pourront entrer dans les
armes de terre et de mer ni exercer aucune fonction publique'
:
mandat
ni
lectif.
ne faut point voir une violation du principe de l'galit des

citoyens devant la loi dans la loi du 28 juillet 1894 ayant pour objet
de rprimer les menes anarchistes, bien que des hommes politiques, tels que M. Brisson et M. Goblet, l'aient dans la discussion
qualifie de loi d'exception (15). Sans doute elle prvoit et punit
Il
de propagande anarchiste. Mais outre que, comme le

un juge anglais, les anarchistes ne sauraient tre considrs
comme un parti politique, parce qu'ils ne cherchent pas s'emla loi de 1894
parer de l'autorit publique, mais la dtruire,
ne vise pas des personnes dtermines, une secte, mais des
les
faits
disait
actes d'une certaine nature et qualit dont la dfinition abstraite
mais dont
est difficile,
les
sont nettement recon-
objectifs
traits
naissables.
faut en dire autant des lois
Il
1904, dont
il
juillet
1901
du 17
et
juillet
sera parl plus loin, et qui dclarent incapables d'en-
seigner, soit les
membres des congrgations
mme
rises, soit
du
religieuses
non auto
ceux des congrgations autorises. Quelles que
soient les considrations qui aient dict
le
vote de ces lois, elles
ne visent point une catgorie d'individus dtermine, les frappant

d'incapacit
ont
commis un
dont
dlit
les autres, bien
ont par
mme
raison de leur personne ou
nions (16). Elles visent des
mme une
hommes ou
de leurs opi-
des femmes, dont les uns
(membres des congrgations non
autorises),
qu'appartenant une congrgation autorise,

condition que
le
lgislateur considre
comme
incompatibles avec l'enseignement public (17). Ce qui le montre

bien, c'est qu'un ex-congrganiste, ayant rellement rompu tous
les
liens
d'exercer
qui
l'unissaient sa
la libert
congrgation,
Le lgislateur franais dict aussi parfois des

(15)
p.
Chambre des
redevient
capable
de l'enseignement.
dputs,
sance
du
17
juillet
1894,
J.
lois
olf.
qu'on appelle
du
18,
Db.
pari.,
1351 et 1367.
(16)
[M. Duguit.
Trait,
II,
p.
19,
estime au contraire que ces dispositions consti-
tuent une violation flagrante des principes de la
dclaration des droits
.]
M. Buisson, rapporteur la Chambre des dputs C'est tablir une incom"^Htibilit lgale entre deux institutions que les sicles nous ont habitus voir
troitement associes, l'institution monarchique et l'inslitution scolaire. La loi spare
dsormais l'un de l'autre ces deux mots troitement unis, congrgation enseignante.
Cf. M. Combes, prsident du Conseil, sance de la Chambre des dputs du 7 mars
1904, J. ol(. du 8, Db. pari., p. 592 et suiv.
(17)
518
lois de circonstances. Elles
n'ont point la gnralit et le carac-
proprement
mais ont pour but de rsougraves que certains

faits ont souleves. Elles visent alors des faits ou actes concrets et
mme dj accomplis; il en a t vot un certain nombre, soit
propos des difficults qu'ont engendres la gestion et les actes
de la Compagnie du canal de Panama, soit propos des graves et
tre abstrait des lois
manire
dre, d'une
nombreux
dfinitive,
dites,
les
difficults
incidents de l'affaire Dreyfus. Parfois ces lois de cir-
constances ont pour but, par des rgles administratives ou pnales,

de mettre fin des troubles menaants; mais alors il arrive qu'elles
n'ont point la perptuit indfinie des lois vritables,
et
que
le
lgislateur leur assigne une dure prfixe et limite, l'expiration
de laquelle
elles
deviennent caduques de plein droit
Ce sont
(18).
encore des attes de gouvernement, qui supposent une situation

anormale ou des pouvoirs dpassant ceux de l'autorit executive.
l
sont possibles, parce que, sauf en ce qui concerne les droits
Ils
constitutionnels des
Chambres et du pouvoir excutif, notre Constichamp de la lgislation. Aussi le principe
tution ne limite point le
mme
de l'galit civile
n'est-il
pour
le lgislateur
franais qu'une
rgle de justice, une donne de la science politique.
La noblesse, considre comme une
classe distincte de citoyens
jouissant de certains privilges, ne pouvait pas survivre au principe d'galit devant la
loi
proclam par
depuis lors, dans ce sens,
elle abolie et
en France. Mais qu'advint-il des
titres
la
il
Rvolution; aussi fut-
n'y a plus de noblesse
de noblesse
La
loi
du
19 juin 1790 ne se contenta pas d'abolir la noblesse, elle proscrivit

l'usage des qualifications et insignes de l'ancienne noblesse, titre
ou non
La noblesse
consquence,
les titres
hrditaire est
pour toujours
abolie;
en
de prince, duc, comte, marquis, vicomte,
vidame, baron, chevalier, messire, cuyer, noble et autres titres

semblables ne seront pris par qui que ce soit, ni donns percitoyen ne pourra prendre que le vrai nom de sa
personne ne pourra porter ou faire porter des livres ni
avoir d'armoiries. (19). Cela tait conforme aux ides exprimes
par Sieys Les privilges honorifiques, disait-il, ne peuvent tre
sauvs de la proscription gnrale, puisqu'ils ont un des caractres
que nous venons de citer, celui de donner un droit exclusif ce qui
n'est pas dfendu par la loi. Ils tendent avilir le grand corps des
sonne.
Aucun
famille,
citoyens
de
et,
certes, ce n'est
les avilir.
(18)
pas un petit mal,
Concevra-t-on jamais qu'on
Aussi ceux qui Toyaient dans la
loi
auraient-ils voulu qu'on en limitt la dure

(19)
Sur ce qui
p. 58 et suiv.
suit,
ait
fait aux hommes, que

pu consentir vouloir
du 28 juillet 1894 une

un temps dtermin.
voyez J.-A. Lallier, De
la
proprit des
loi
noms
et
d'exception
des
litres,
519
ainsi humilier vingt-cinq millions huit cent mille individus pour

en honorer ridiculement deux cent mille ?... Le titre le plus favorable de la concession d'un privilge honorifique serait d'a\oir
rendu un grand service

ne peut tre que
membre
le
que
des citoyens.
bien
qui
rcompensez
corps vis--vis du
de 1790 dpassait
la loi
Eh
du corps, mais n'ayez pas l'absurde

membre (20). Mais on peut
qui a bien mrit
folie d'abaisser le
dire
la Patrie, c'est--dire la Nation,
la gnralit
le
vu
de Sieys. Elle n'enlevait
pas seulement aux titres de noblesse toute existence lgale, elle

dfendait de les prendre ou de les reconnatre mme en dehors
des actes juridiques dans les usages de
relations de
socit.
comme
C'tait,
de
une subordination de
Napolon voulut
le
dans les
pour
fit
mieux assurer
noblesse, pour empche* qu'il
l'ancipnne
et
Constituante
d'autres institutions qu'elle supprimait, pour

lition
courante
la vie
la
l'abo-
ne survct
qui se maintiendrait chez les roturiers.
fait
mais pour une
rtablir les titres de noblesse,
noblesse qui ft propre son nouvel Empire.
l'annona, dans
Il
du 30 mars 1806 sur l'tat de la famille impune premire application dans un dcret du mme
jour en faveur du marchal Berthier, cr prince et duc de Neuchtel. Il organisa le systme dans le dcret du P"" mars 1808,
concernant ces titres, qui en mme temps crait aussi une
noblesse de dignit dcoulant des fonctions, parfois personnelle
et parfois hrditaire de certaines conditions. Le plus souvent
VI du
le titre
riale, et
en
statut
fit
noblesse tait lie l'tablissement des majorais, dont un
cette
autre dcret du
que
mars 1808
1*"^
rgime; parfois
fixait le
il
suffisait
fonctionnaire justifit d'un certain revenu. Ainsi naquit a
le
Mais
France (21).
noblesse impriale.
tre ports en
tomba point
Elle ne
c'tait
la
la
seule dont les titres pussent
chute de l'Empire. Fait notable, la
mme temps qu'elle rendait leur

de noblesse de l'ancien rgime. Elle disait,
article 72
La noblesse ancienne reprend ses titres, la nouvelle
conserve les siens. Le roi fait des nobles volont, mais il ne leur
accorde que des rangs et des honneurs sans aucune exemption des
charte de 1814 la reconnut en
valeur lgale aux
litres
charges
des devoirs de
et
textuellement dans
la
(20)
Essai sur les privilges,
f2I)
Dcret du
des
de
titres
l'tat
avril
qualifications
et
civil,
serait contre
1er
notaires et
les
(22)
L'article
devant
la loi,
la socit. (22).
Cette disposition passa
charte revise de 1830, o elle devint
p.
l'arti-
67.
15
Dfendons tous nos sujets de s'arroger
que nous ne leur aurions pas confrs et aux officiers
autres de les leur donner, renouvelant en tant que besoin
1808,
art.
(t
contrevenants les lois actuellement en vigueur.
de la Charte portait d'ailleurs
Tous
les
Franais sont gaux
quels que soient d'ailleurs leurs titres et leurs rangs.
520
cle 62.
titres
En
Sous
la
Restauration
et
sous
la
monarchie de
Juillet,
des
de noblesse nouveaux furent accords en consquence.
gouvernement pro\isoire, reprenant la tradition de

abolit les titres de noblesse par un dcret du
29 fvrier 1848 (23), et la Constitution rpublicaine du 4 novembre
la
1848, le
R\olution,
1848 confirma cette abolition dans son article 10

toujours tout
titre
Sont abolis
de noblesse, toute distinction de naissance, de
classe ou de caste.
Aprs
le
Coup
d'Etat,
vier 1852, abrogea
1848,
Louis-Napolon, par un dcret du 24 jan-
purement
remettant les
choses
et simplement le dcret du 29 janvier

dans leur tat antrieur, et bientt
l'Empereur recommena dlivrer de nouveaux titres de noblesse

napolonienne. Mais le second Empire ft plus en faveur de ja
noblesse; il lui rendit une sanction lgale qu'elle avait perdue en
1832.
L'article
259 du Code de 1810 punissait l'usurpation des
de noblesse impriaux
(24); l'dition de 1816 substitua le

terme titres royaux, mais il tait admis que l'usurpation de titres
de la nouvelle noblesse continuait tomber sous le coup de cet
article. Mais, lors de la revision de 1832, cette sanction pnale
disparut. Dsormais, sans encourir aucune peine, chacun pouvait
prendre publiquement un titre nobiliaire si bon lui semblait (25).
Le second Empire rtablit la sanction pnale par la loi du 28 mai
1858, qui modifia de nouveau l'article 259 du Code pnal; elle
punissait l'usurpation des titres de noblesse et ordonnait des mesures de publicit destines, en cas de condamnation, venger en
quelque sorte le corps de la noblesse. C'tait bien une conscration nouvelle qu'on voulait lui donner. L'expos des motifs dbu Il n'est ni politique ni moral d'abandonner aux empitait ainsi
tements de la vanit, aux entreprises de la fraude, une institution
laquelle se rattachent les plus grands souvenirs, que les gloires
de l'Empire ont entoure d'un nouvel clat. Cependant la loi fut
ardemment discute la Commission du Corps lgislatif; et il
fallut remplacer les termes toute personne qui se sera attribu
quiconque sans
sans droit un titre de noblesse par ceux-ci
titres
Considrant que l'galit est un des trois grands principes de la Rpublique

dcrte
qu'il doit, en consquence, recevoir une application immdiate
tous les anciens titres de noblesse sont abolis; les qualifications qui s'y rattachent
sont interdites; elles ne peuvent tre prises publiquement ni figurer dans un acte
(23)
franaise;
public authentique.
(24) Toute personne qui aura publiquement port un costume, un uniforme ou
une dcoration qui ne lui appartenait pas ou qui se sera attribu des titres impriaux qui ne lui auraient pas t lgalement confrs, sera punie, etc..
(25) Voici la note qu'on trouve dans les Lois annotes de Devilleneuve et Carette,
Cette disposition a t supsous la loi du 23 avril 1832 (nouvel art. 259, C. pn.)
prime sur la proposition de M. Bavou-x. Nulle pnalit ne peut plus atteindre celui
qui s'attribuerait un titre de noblesse.
:
521
droit et en vue de s'attribuer une di>ilinction. honorilirjue aura publi-
quement
un
pris
titre,
etc.
(26).
La peine
est
une amende de
cinq cents francs mille francs.
Tel tait
l'Empire
de 1875, on
par
droit l'gard des titres de noblesse
le
et
tel
depuis lors;
mme
de l'Etat rpublicain,
une position nouvelle

caractrise par deux traits principaux.
a pris cet gard
On
1"
demander
peut se
l'affirmative
soutenable et
soit
troisime Rpublique
la
et particulire.
Elle se
la Rpublique, en
de noblesse. Il semble que
en 1880. de\ant le Tribunal des
le
si
peut encore dlivrer des
droit,
lorsque tomba
les
conoit sans peine, sont muettes sur ce point. Mais
le
nature
la
est rest
il
Prsident de
titres
un commissaire du gou\ernement paraissait la soutenir

encore. Enumrant les actes du pouvoir excutif auxquels la jurisprudence reconnaissait le caractre d'actes de Gouvernement (27),
conflits,
terminait ainsi
il
On
peut en
effet
supprim par
de
enfin les collations de titres de noblesse (28)
soutenir que ce droit rgalien, n'ayant pas t
la Constitution,
a pass par l
Rpublique. C'est ainsi qu'aux Etats-Unis
la
ou
mme
le
au Prsident
pouvoir excutif
pou\oir judiciaire exercent encore un certain nombre de

remontant l'ancienne royaut. Cependant il me
le
prrogatives
parat difficile d'admettre qu'un Prsident de la Rpublique pos-
sde un
tution
il
tel
pouvoir, sans qu'il
ou par
la loi.
lui
ait t
confr par
Etant donns les principes
et l'tat
la
Consti-
des textes,
semblerait plus naturel d'admettre que la collation des titres de
noblesse, qui n'est pas prohibe par nos lois constitutionnelles,

rentre dans ces facults, qui dpassent les attributions
du pouvoir
excutif et appartienent au seul pouvoir lgislatif, d'o la conclu-
sion que la collation des litres de noblesse serait encore possible,

mais ne pourrait se faire que par une loi.
2" En fait, jamais le gouvernement de la troisime Rpublique
n'a confr de titres de noblesse (29). Mais les titres anciens subsistent, comme on l'a vu, et naturellement ils subsistent avec les
Nous tions unanimes
(26) Rapport de M. du Mirai au Corps lgislatif, no 3
penser que la noblesse ne peut plus tre aujourd'hui en France qu'une distinction
honorifique, pure de tout privilge, et ne devait plus rappi^ler l'ide d'une diffrence de race ou de caste. Pour qu'il n'y ait pas d'quivoque possible sur ce point,
pour que notre volont ft plus manifeste, nous avons supprim le mot noblesse
de la rdaction qui nous avait t prsente, et nous l'avons remplac par distinction
honorifique, qui est nos yeux la dfinition prfrable. Cette modification n'a pas
t conteste par le Conseil d'Etat.
:
(27)
Ci-dessus,
I,
(28)
S.,
81.
93.
3.
p.
28.
Sance de la Chaml>re des dputs du 14 dcembre 1906. J of[.. du 15 dcemM. le Directeur des afiaires ciciles et du sceau, commissaire du gouvernement Jamais sous le rgime rpublicain on n'a confr de titres. Cf. J. Lal(29)
bre, p. 243.
lier,
op.
cit.,
p.
168 et sui\
522
rgles de transmission qui les rgissaient autrefois et dont
principal tait la primogniture.
rgime, ceux des deux Empires, ceux de
de
monarchie de
la
avec
Juillet,
le trait
ceux de l'ancien
Restauration et ceux
subsistent,
Ils
la
ont rgis
les lois et dcrets qui les
donnent sur eux

contrle
qui
revient
ncessairement
au chef de l'Etat un droit de
Rpublique.
Prsident
de
la
au
Le premier droit qui lui appartient ainsi, c'est la reconnaissance
et qui
des
continuent leur tre applicables
titres.
Elle consiste en ceci
sesseur d'un
particulier se prtend pos-
de noblesse, par exemple de l'ancienne royaut
titre
ne prsente pas de
il
Un
et ces lois
lettres patentes, d'arrt
de Parlement
(30);
il
invoque simplement une possession d'tat ou tous autres documents qui, suivant lui, ont un caractre probatoire, concluant,
dterminant. Le Conseil du sceau, jadis, quand on le mettait dans
l'obligation de statuer sur une requte de cette nature, examinait
les titres lui paraissaient suffi-
les titres qui taient produits, et
si
samment concluants,
qu'on appelle une reconnaissance
de
Au
titres (31).
Gouvernement de
la
d'user de ce droit
de cette nature
Mais
il
faisait ce
il
fond, cela quivalait une collation; aussi le
troisime Rpublique
La Rpublique
y a enfin Vinvestiture du
titulaire
authentiques
il
cette investiture.
de noblesse. C'est
constate aussi et opre la transmission
Mais en
l'acte
du
de noblesse incontest et donne

prendre publiquement, dans des actes
droit de le
le
titre
le titre
en tant qu'ayant une valeur lgale
Les
opration
(32).
chef de l'Etat qui constate
au
galement abstenu
s'est-il
s'est interdit toute
fait
(33).
Une taxe
l'investiture n'est
du
titre,
due pour
est
pas demande
le
noblesse devaient, dans l'ancien rgime, tre

Parlement; mais elles devaient l'tre aussi la Cour des comptes
et la Cour des aides; Esmein, Cours lmentaire d'histoire du droit franais,
10' dit. C'est pour cela qu'un arrt du Parlement tait considr, quand il attribuait quelqu'un la qualit de noble, mme incidemment, comme une preuve suffisante de noblesse. Un arrt de la Cour des comptes avait la mme valeur, comme
le reconnaissait le commissaire du gouvernement la Chambre des dputs le
14 dcembre 1906 {loc. cit., p. 243). Mais sans doute un arrt de la Cour des aides
(30)
lettres patentes confrant la
enregistres au
quivalent.
tait
(31)
Le commissaire du gouvernement
novembre
14
1906,
loc.
cit.,
p.
la
Chambre des
dputs,
sance
du
243.
Ibidem, p. 243.
Ibidem, p.. 242: Voici un particulier quelconque qui veut se prvaloir d'un
titre de noblesse dans un acte public, devant l'officier de l'tat civil, dans un jugement, une assignation en justice; il sera oblig de rapporter pralablement l'arrt
d'investiture. S'il n'en possde pas, il sera oblig de passer devant le conseil du
sceau la Chancellerie et de payer le droit d'investiture... P. 243
L'investiture
sera la reconnaissance d'un titre de noblesse sur lequel ne pourra s'instituer aucune
(32)
(33)
discussion...
fils
faire
P.
242
Ce
particulier
en a la proprit
un usage public, rgulier,
qui
an,
investir.
et
meurt,
l'usage,
la
proprit de
son
titre
revient
son
mais l'usage priv seulement. Pour en
dans un acte public,
il
est
oblig
de s'en
faire
523
plus souvent, car les sanctions efficaces font dfaut (34). Aussi,
dans la loi de finances pour 1907, le gouvernement avait propos
et
Chambre
la
Code
vot un article 15 ainsi conu
sera complt par les mots suivants
L'article
aucun
34 du
de
ceux qui sont dnomms dans
les actes de l'tat civil), si les intresss ne produisent l'arrt
ministriel les en investissant personnellement. L'article suivant,
civil
noblesse ne leur sera attribu
et
titre
compltant l'article 50 du Code civil, dictait une amende de 100

500 francs contre l'officier de l'tat ci\il contrevenant. Mais le Snat
supprima ces articles qui ne furent pas rtablis. Ils auraient montr
Code civil modifi par une loi de finances.

Les dcorations ont quelque parent avec les titres de noblesse,
d'une noblesse purement personnelle. Les ordres de chevalerie
de l'ancien rgime (35) confraient la noblesse aux roturiers qui y
taient admis. Et les hommes du second Empire taient peut-tre
les interprtes fidles de la pense de Napolon, lorsqu'ils disaient
que celui-ci avait prpar l'tablissement des titres de la noblesse
impriale par l'institution de la Lgion d'honneur (36). Elle fut
tablie par la loi du 29 floral an X, qui dpassait la porte de
l'article 87 de la Constitution de l'an VIII et qui ne fut vote
qu'avec difficult par le Corps lgislatif. L'institution fut complte, transforme, par une srie de dcrets impriaux, qui lui
donnrent une organisation pompeuse, une discipline presque militaire et une importance politique (37). Dbarrasse de ces additions
parasitaires, elle fut maintenue par la charte de 1814 (art. 72), et
le
depuis
elle a
toujours subsist (38). Elle se trouvait en effet rpon-
dre certaines ides de
la
Rvolution, que
la
Constituante avait
Chambre des
dputs, 14 novembre 1906, loc. cit., p. 242.

M. Pchade En
quand le droit est transmis, on doit payer le droit de chancellerie. Admettezvous que quelqu'un puisse chapper ce droit ?
M. le Commissaire du gouvernement Actuellement on y chappe. On peut remarquer que le compte rendu
des sances des Chambres fait suivre, le cas chant, le nom des orateurs des titres
nobiliaires qu'ils portent. N'est-ce pas l un usage public du titre et tous ceu.\ dont
(34)
ralit,
il
est
question opt-ils t rgulirement investis
L'Assemble constituante abolit les ordres de chevalerie par la loi des 30 juillet-6 aot 1791
Art. 1. Tout ordre de chevalerie ou autre, toute corporation, toute
dcoration, tout signe extrieur qui suppose des distinctions de naissance sont supprims en France; il ne pourra en tre tabli de semblable l'avenir.
(36) Expos des motifs de la loi du 28 mai 1858
En l'an VIII, le premier consul,
qui prvoyait l'Empire, dposa dans la nouvelle Constitution le germe de cotte institution qu'ont maintenue tous les gouvernements, qu'ont respecte toutes les rvolutions. La Lgion d'honneur, fonde par la loi du 29 floral an X, en excution de
l'article 87 de l'acte constitutionnel du 22 frimaire an VIII, a t la transition du
systme de nivellement et d'galit absolue aux ides d'organisation et de hirarchie,
le premier pas fait vers l'tablissement des titres nobiliaires.
Esmein, Prcis lmentaire de l'histoire du droit {ranais, de 1789 1814,
(37)
(35)
p.
325 et suiv.
(38)
lgal
Sur
'de
la
lgislation concernant
Lgion d'honneur, dans
la
la
la
Lgion d'honneur, voir
Revue politique
et
Dislrc,
Le rgime
parlementaire, juillet 1909.
524
proclames dans
le
dcret du 30 juillet 1791, abolitif des ordres de
L'Assemble nationale se rserve de statuer

une dcoration nationale unique qiui pourra tre
accorde aux vertus, aux talents et aux services rendus l'Etat.
C'tait viser un. but lev et rpondre en mme temps l'un des
gots les plus marqus du caractre national.
La Lgion d'honneur n'est pas la seule dcoration qui existe en
France. L'instruction publique a les siennes, correspondant aux
titres d'officier d'Acadmie et d'officier de l'Instruction publique.
Elles furent cres par le dcret du 17 mars 1808 (art. 32), le
second des titres tant dit alors oUicier d'Universit. Mais bien que,
d'aprs ce texte, elles pussent tre confres l'autres personnes
chevalerie, art. 2
s'il
aura
qu'aux membres de l'Universit, en
ralit elles
ne pouvaient servir
qu' ceux-ci, ou du moins qu' des fonctionnaires ayant un costume

officiel, car elles consistaient en palmes d'or ou d'argent qui devaient
tre
brodes sur
le
ct
gauche de
robe ou de
la
l'habit.
Le
dcret du 27 dcembre 1866 en a fait des dcoratiotis indpendantes
du costume, pouvant tre confres aux membres de l'enseignement suprieur, secondaire et primaire et aux personnes trangres l'enseignement qui se sont distingues dans les sciences,
les lettres ou les arts, ou par le concours efficace qu'elles ont
prt au dveloppement de l'enseignement tous ses degrs
toutes ses formes
Enfin,
un dcret du
Il
sous
7 juillet 1883, complt par des textes post-
rieurs, a cr en faveur de l'agriculture

cole.
et
un ordre du Mrite
agri-
rsulte de cette cration que les dcorations peuvent tre
loi soit ncessaire pour

mars 1808 avait tabli les dcorations
universitaires; mais c'tait un dcret-loi, et par l mme la question n'tait pas tranche. Ce droit reconnu au Prsident de la
Rpublique est en harmonie avec la thse qui lui permet (en droit)
cres par un simple dcret, sans qu'une

cela.
Dj
le
de confrer
dcret du 17
les titres
de noblesse.
L'arme a aussi des dcorations particulires, sous forme de

mdailles
mdaille militaire
mdailles tablies la suite des
et
diverses expditions faites par la France l'tranger, [croix de

guerre], et cres par des lois spciales chacune d'elles.
II
Les autres applications de l'galit civile sont des consquences

de la premire et peuvent tre exposes en peu de mots.
C'est d'abord Vgalit devant la [ustice. Elle implique qu' raison
des mmes faits ou des mmes droits rclams, tous les citoyens
525
les mmes juges, c'est--dire des juges du

du mme degr, d'o l'exclusion des iuridlctions
d'excepUon. Au premier rang de celles-ci figurent les commissions
comparatront devant
mme
ordre
et
qui seraient tablies par
lgislateur (lui seul pourrait
le
eii
comme
aujourd'hui) pour juger une cause dtermine,
tablir
les iuges-
commissaires de l'ancien rgime. C'est ce que proclame la Charte

Nul ne peut tre distrait de ses juges
articles 62 et 63
pourra,
en consquence, tre cr de commisIl ne
naturels.
de 1814,
sions ou tribunaux extraordinaires.

cette
dnomination
les juridictions
est jug ncessaire.
Il
Ne
sont pas comprises sous
prvtales
semble que
si
leur rtablissement
cette rserve visait les tribu-
naux des prvts des marchaux de France de

Mais
dans
l'ancien rgime.
n'en tait pas ainsi, car ceux-ci avaient leur quivalent
il
Cours spciales cres par l'Empire et qui subsistaient.

que la loi du 20 dcembre 1815, qui rtablit effectivement les cours prvtales, substituait celles-ci aux Cours spciales,
qu'avait cres l'Empire et qui reproduisaient peu prs les cours
prvtales de l'ancien rgime (39). Mais ce n'tait qu'une apparence. Les Cours spciales n'taient point supprimes et les nouvelles cours prvtales ne prenaient leur place que lorsque 'e
les
est vrai
Il
prvt estimait qu'il y avait lieu de poursuivre prvtalement; elles

d'alleui's, une comptence plus tendue que les Cours
avaient,
notamment en
spciales,
qui
ce
concerne
crimes
les
et
dlits
politiques. C'est en tue de ceux-ci qu'elles taient cres. Cet ta-
blissement ne dura que peu de temps;

ir.'.'i
une de cp<
haut
(40).
devant
la
de
fois
la loi
circonstances,
dont
du 20 dcembre 1815
il
parl
plus
Etaient encore plus contraires au principe de Tgalit

justice
commissioins mixtes qui suivirent
les
le
Coup
d'Etat du 2 dcembre 1851.
Sont encore des juridictions d'exception, celles qui sont tablies
pour juger certaines personnes dtermines, ou certaines catgories de personnes considres uniquement l'aison de leur qualit,
alors que pour les mmes faits les autres citoyens comparaissent
devant
les
tribunaux ordinaires.
Telles
taient les
Requtes de
Vhtel du roi et les Requtes du Palais devant lesquelles, dans l'ancien rgime, attiraient les causes o
(39)
Ut.
II,
(40)
1817,
Esmein,
ch. m.
Ilistnire
L'article 55 portait
si
elle n'a
mme
de
In
ils
procdure criminelle
La prsente
t t renouvele
taient parties
en
Fronce,
p.
400,
ceux qui
III'
partie,
cessera d'avoir effet aprs la session de

courant de cette session. Or, l'ouver5 novembre 1817, Louis XVIII annona qu'il ne
cours prviMiili-s ucissairo aprs le lorme fix.
dans
loi
le
de celte session, le
pas le maintien di's
L'article 54 de la Charte de 1830 en rendait le rtablissement impossible; il disait
Il ne pourra tre cr de tribunaux extraordinaires quelque titre cl sous quelque
dnomination que ce pui.->i' r-tre.
ture
consid(^rait
526
du privilge de Commitlimus. Tels taient encore les

de juridiction dont jouissaient les nobles; telles les
olficialils o les ecclsiastiques taient jugs en vertu du privilge de clergie. De mme, bien qu'en sens inverse, serait contraire
jouissaient
privilges
au principe d'galit la
ne comprenant que les
raison d'un
loi qui,
mmes
mme
crime ou
dlit,
lments, dfrerait certaines classes
d'accuss un tribunal spcial, pour assurer une rpression plus

facile et plus sre
dlits
commis par
telle tait la
rgle qui, raison des crimes \)u
eux, dfrait les vagabonds et repris de justice
aux tribunaux des Prvts marchaux.

Mais il n'est point contraire au principe
connaissance de certains
faits,
tains dlits soit attribue
considres
comme
de certains droits
d'galit
et
mme
que
la
de cer-
une classe particulire de juridictions,
plus comptentes pour ces questions envisa-
ges en elles-mmes.
Il
sufft qu'elles
prsentent dans ce cas des
garanties d'indpendance vritable. Sans doute l'unit de juridiction,
en
ce sens
que toutes
mmes
juges par les
les
causes indistinctement seraient
tribunaux, est un idal sduisant dont
ê
rapproche le droit anglais, sans y atteindre mme aujourd'hui (41).

Mais la conception oppose, c'est--dire celle de juridictions composes d'hommes particulirement comptents pour un ordre particulier et important de causes, se dfend galement trs bien. C'est
ainsi que les juridictions administratives, telles qu'elles existent en
France, ne soulveront plus d'objections srieuses quand elles
seront toutes compltement spares de l'administration active (42).
De mme, l'existence des conseils de guerre, pour les militaires,

non seulement est absolument ncessaire en temps de guerre, mais
mme en temps de paix fournit la juridiction la mieux approprie
au jugement des dlits purement militaires; en temps de paix, au
contraire, l'attribution aux conseils de guerre des dlits de droit
commun commis par les militaires ne parat pas conforme au principe de l'galit devant la justice (43). Nous avons galement
montr que l'existence et la comptence de la Haute-Cour de
justice sont
galement compatibles avec ce principe
(44).
Voici ce que je lis dans un ouvrage lmentaire sur la procdure anglaise,

Firsl lments o/ procdure, p. 1
En mettant de ct la juridiction
particulire des cours ecclsiastiques et celle de la commission des chemins de
(41)
Baly,
T.
et canaux, les principaux exemples de matires civiles ordinaires dont la Cour

(suprme) ne peut prendre connaissance sont
...
suit une liste qui comprend
,
cinq catgories.
fer
(42)
Ci-dessus,
I,
p. 531 et suiv.
Voyez le projet de loi discut la Chambre des dputs et adopt par

son ensemble le 11 juin 1909, Bouniols, Les conseils de guerre, 1910.
(43)
(44)
Ci-dessus,
II,
p.
479
et
suiv.
elle
dans
527
III
devant l'impt est une autre application capitale du

principe. C'est une des premires que proclama la Rvolution franaise, et la Dclaration des droits de 1789 l'a enregistre en termes
L'galit
prcis (art. 13)
Pour
l'entretien
de
la
force publique et pour
les dpenses de l'administration, une contribution commune est

indispensable; elle doit tre galement rpartie entre tous les
citoyens en raison de leurs [aculls. Les mmes expressions sont
employes par
la
Constitution de l'an III (art. 16).
La Charte de
1814 insistait sur ce point, de peur qu'on pt redouter

des privilges de l'ancien rgime en matire d'impt
dans
Ils (les Franais) contribueront indistinctement
le
retour
(art.
la
2)
propor-
tion de leur fortune aux charges de l'Etat. Enfin la Constitution

de 1848 disait (art. 15) Tout impt est tabli pour l'utilit commune; chacun y contribue en proportion de ses laculls et de sa
fortune. Le principe et les termes dans lesquels ce principe est
:
formul soulvent deux questions.
En premier
impt doit-il tre exactement proportionnel

chaque contribuable ? En d'autres termes, chacun,
quel que soit son avoir, doil-il payer le mme tant pour cent de ses
revenus ou de ses biens ? Cela parat bien command par les
expressions employes dans les diverses constitutions qui viennent
d'tre rappeles. Mais cela exclut-il les impts progressifs ? Les
impts directs se prsentent en effet le plus souvent sous la forme
lieu, tout
la fortune de
strictement proportionnelle et alors c'est une
somme
proportion-
aux re\enus ou aux capitaux possds qui est attribue

chaque citoyen dans la rpartition (s'il s'agit d'impt de rpartition) ou leve directement sur lui (s'il s'agit d'un impt de quotit);
la proportion est la mme pour tous les contribuables. Mais ces
impts peuvent aussi tre construits comme progressifs, et alors
la proportion entre l'impt et les facults n'est pas la mme pour
tous les contribuables; elle augmente, ou lve un tant pour cent
plus fort mesure que crot le revenu ou le capital et l'impt est
alors conu pour arriver ce rsultat que proportionnellement il
fasse payer plus au plus riche qu'au plus pauvre bienêntendu, la
progression ne suit pas exactement cette croissance; elle procde
par bonds, par catgories englobant des facults ingales comprises entre deux termes dont l'un est un minimum et l'autre un
maximum par exemple ceux qui possdent jusqu' 10,000 francs
paient un pour cent; ceux qui possdent de 10,000 20,000 paient
deux pour cent, et ainsi de suite.
C'est une question ardemment dbattue que de savoir si un
nelle
528
impt, isolment considr, peut ou non tre progressif. Les terci-dessus rappels de nos diverses constitutions ne me parais-
mes
sent point s'y opposer.
En
effet,
en disant que chaque citoyen
contribue en raison de ses laculls, en proportion de ses [acuLts
de sa lortune, elles visent la contribution totale qu'il paie

non ce qu'il supporte dans tel ou tel impt particulier. Il
et
l'Etat et
souverainement juste, il est imprieusement command par la

vritable <]uit que cette contribution totale soit exactement proportionnelle l'avoir de chacun; mais c'est tout. Et justement les
est
partisans de la progression dans certains impts prtendent qu'ils
ont simplement pour but de corriger, par une juste compensation,

les
ingalits
qui existent en faêur des riches dans
d'autres impts.
rects ne sont
la circulation,
Il
est certain que, de leur nature, les
le
rgime
impts indi-
pas proportionnels. Ceux qui portent sur la \ente,

la consommation des choses de premire ncessit
ou d'usage courant ne peuvent pratiquement tre tablis que d'aprs

le poids ou la mesure, et non pas ad valorem, et deîennent ainsi
les mmes pour tout consommateur, pour un objet de mme nature
gnrique, quelle qu'en soit d'ailleurs
donc
pau\re que sur le
qualit. Ils psent
la
proportionnellement plus lourdement sur
le
riche. Etablir des
impts directs progressifs,
une balance gale
(45).
c'est tablir,
dit-on,
Les impts progressifs ne sont donc prs par eux-mmes conau principe de l'galit devant l'impt, dans un systme
traires
qui
fiscal
comprend
la fois des
impts directs
et
des impts indi-
unit d'impt
chimre a hant l'esprit de beaucoup d'hommes dans la
seconde moiti du xviii^ sicle, et que l'on rament les contributions un impt unique et progressif sur le revenu global, alors
vraiment l'galit devant l'impt ne serait plus respecte.
rects.
dont
Il
en serait autrement,
si
l'on ralisait cette
la
Mais les impts progressifs, quels qu'ils soient, blessent mes

yeux les principes proclams par la Rvolution franaise. En effet,
progression qu'ils tablissent est ncessairement arbitraire;
la
catgories qu'ils supposent,
ment chacune
qu'il
le
d'elles,
le
maximum
et le
minimum
sont fixes arbitrairement,
puisse en tre autrement.
Or
ce
que
la
et l'on
les
qui enfer-
ne voit pas
Rvolution a proscrit
et
plus rigoureusement dans les impts, c'est l'arbitraire, parce que
(45) Ce n'est pas tout fait la mme ide que contenait un article propos la
Convention le 17 juin 1793, dans la discussion de la Constitution qui devint celle
du 24 juin 1793. Il tait ainsi conu Les contributions sont en raison progressive
des richesses. Ftimpression de l'ancien Moniteur, t. XVI, p. 678. Cela parat avoir
:
toutes les contributions et se rattachait cette conception sentimentale que

payer le dixime de ?on revenu pour celui qui n'a qu'un revenu de 5,000 francs est
une charge plus lourde que pour celui qui a un revenu de 100,000 francs.
vis
mal dont on
c'tait le
On
peut ajouter que
avait
le
le
529
plus soufiei-t dans l'ancien rgime
('i6).
redressement qu'on veut oprer en tablis-
pour corriger le manque de

impls indirects est lui-mme arlnlrain^
dfaut de proportionnalit d'une part, ni, par
sant des impts directs progressifs,

pro(>orlioiinaiil
dans
car on ne calcule ni le
suite, la
les
retouche que l'on
au fond,
la seule rgle
qui correspond
mieux au principe de
le
[Le principe de
la
La proportionnalit
d'autre part.
fait
est,
qui ne soit point arbitraire; c'est donc elle
devant l'impt.
l'galit
progressivit a cependant t
l'impt des mutations par dcs
introduit dans
25 fvrier 1901), puis dans

l'impt global sur le revenu (1, 15 juillet 1914 et loi du 29 juin 191.S)
et. pour l'un et l'autre, aggrav par la loi du 25 juin 1020.]
L'autre question annonce plus haut est de savoir si le principe
(1.
permet d'exempter de la contribution ceux dont le re\enu

rpond simplement aux besoins de l'existence normale. C'est une
ide qui a pris faveur de nos jours. .Applique aux indigents, elle
est incontestable.. Cela est lgitime galement pour ceux qui vivent
de leur travail et dont le salaire journalier suffit simplement leur
propre entretien et celui de leur famille (47). Mais si l'on tend
l'exemption au del, par exemple un revenu de plusieurs milliers
de francs, cela devient alors un \ritable priiilge^ le privilge des
petites fortunes dans une dmocratie. [La loi du 25 juin 1920
(art. 6) affranchit de l'impt sur le revenu global les revenus infrieurs 6,000 francs, somme d'ailleurs majore suivant la situation
de famille du contribuable.] Un sou\enir de la Rvolution peut
montrer combien les ides ambiantes diffrent de celles de nos
grands-pres. Une proposition dans ce sens fut faite la Con\en-
d'galit
tion
((
lorsqu'elle
discutait la
Constitution de
1793.
Elle
portait
Celui qui ne jouit que de l'absolu ncessaire doit, pour toute con-
une journe de travail. Soutenue par Ducos, elle fut

nergiquement combattue par Fabre d'Eglanlin? et par Robespierre. Elle tablirait, disait le premier, une ligne de dmarca-
tribution,
Et celte proposition assez insidieuse, qui pourrait tre reue
tion.
a\ec acclamation, ne serait qu'un pige funeste

Esmcin,
(46)
p.
127.
122,
publics
dans
432;
Jzp,
p.
Jze,
Prcis
lmentaire
rSur l'galit devant
de
l'histoire
l'impt,
v.
du
Jze,
droit
la
franais
libert et
de
1784
1814,
De l'indpendance des pouvoirs
la dtermination des sources de recettes. Ticr. du droit public. 1909.

Science des finances. 1010, p. 655; Snligman. L'impt proiressif. trad.
1909.]
pour la contribution persondu 13 janvier 1791, tit. II, art. 13

La contribution de trois journes de travail sera paye par tous ceux qui auront
quelques richesses foncires ou mobilires ou qui. rduits leur travail journ.Tlier.
exerrent quelque profession qui leur procure un salaire plus fort que celui arrt
par le dpartement pour la journe de travail dans la commune de leur munici(47)
C'est
qu'avait
ce
fait
l'Assemble
Constituante
nelle de la valeur de trois journes de travail. Loi
'
palit.
E.
T.
II.
34
530
RPUBLIQUE FRANAISE
lÂ.
vous dcrtez, disait
Si
l'oalit.
le
second, surtout conslitu-
tionnellement, que la misre excepte de l'honorable obligation de

contribuer aux besoins de la patrie, vous dcriez l'avilissement
de
plus pure de la nation. Il est vrai que, d'autre

le principe consacr dans la Dclaration des
la partie la
part,
il
rappelait
droits que la socit doit le ncessaire ceux de ses membres qui

ne peuvent se le procurer par leur travail , et il en concluait que
l'Etat rcompenserait par l le ncessiteux de ce qu'il paierait
Je demande que ce principe soit insr
comme contribution
:
dans
la
Constitution, que le pauvre, qui doit une obole pour sa
contribution, la reoive de la patrie pour la verser dans
public (48).
le
trsor
L'article 101 de la Constitution de 1793 fut rdig
))
Nul n'est dispens de l'honorable obligation de

aux
charges publiques. Robespierre, en dehors des
contribuer
ides sentimentales et leves qui rgnaient alors, craignait que
cette exemption, par contre-coup, ne fint par crer un privilge
au profit des citoyens contribuables Ce serait dcrter l'aristocratie des richesses , et bientt vous verriez ces nouveaux aristocrates, dominant dans les lgislatures, avoir l'odieux machiavlisme de conclure que ceux qui ne paient point les charges ne
doivent pas partager les bienfaits du gouvernement. Aujourd'hui,
dans une socit pleinement dmocratise, dans un pays o le
dans ce sens
suffrage universel est indracinable, ces craintes ne sauraient se
reproduire. Mais un autre danger est craindre
c'est
que
les
citoyens exempts d'impt perdent le sentiment de leur responsabilit
Une
lectorale et
mme, en
partie, de l'intrt public.
dernire application du principe d'galit est ainsi formule
dans la dclaration de 1789, art. 6

Tous les citoyens tant
gaux ses yeux (de la loi) sont galement admissibles toutes
dignits, places et emplois publics, selon leur capacit, sans aucune
distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. Cette
:
moment o tombait l'ancien rgime,

renouvele par toutes les Constitutions postrieures, sauf,
bien entendu, celle de 1875. La rgle qu'elle contient n'empche
dclaration, bien ncessaire au
a
point que la
ne dtermine
loi
les
conditions d'ge et d'aptitude
ncessaires pour les diffrentes fonctions et emplois. Elle n'em-
pche point non plus que
la loi n'dicte
des incapacits pour indi-
gnit et titre pnal. Celte dernire sorte d'galit est absolument
entre dans nos
blique un
murs;
homme
et l'on a
vu devenir Prsident de
la
Rpu-
qui avait dans sa jeunesse t tanneur et avait
tremp ses mains dans
les
baquets de teinture.
A8) Rimpression de l'ancien Moniteur,
p.
678-9.
prcdemment quelle importance
indiciu
J'ai
LES LIBERTS INDIVIDUELLES
2.
531
chez nous la
dit qu'il ne
pas que l'un de ces droits ft reconnu et mme garanti
par la Constitution; que les citoyens ne pouvaient l'exercer tant
qu'il n'avait pas t rglement par la loi (49). Mais cela doit s'entendre avec discrtion, en faisant les distinctions ncessaires.
rglementation lgale des droits individuels,
et j'ai
suffisait
par leur nature,
est certains droits individuels qui peuvent,
Il
s'exercer sans aucune rglementation. Telle est la libert de cons-
cience au sens propre du mot,

Celle-l a son sige
dans
distincte
de
du
libert
la
culte.
conscience humaine elle-mme o nul
la
pouvoir ne peut pntrer. La rglementation en ce qui la concerne

ne peut intervenir que pour la limiter. Il en est de mme pour la
libert
du
travail,
des contrats
et
du commerce
de l'industrie qui se ralise par
et
des actes rentrant dans
proclama,
l'Assemble Constituante
la
anciennes institutions qui
lui faisaient
le
la
qu' dtruire les
obstacle et elle dicta seule-
ment pour son exercice quelques mesures de

principale tait
Lorsque
droit priv.
elle n'eut
publicit,
patente, telle qu'elle l'entendait alors
dont
la
encore
rglementation n'intervient que pour restreindre l'exercice du
la
dans
droit,
aussi dans
l'intrt
le
mme
Enfin
public.
La Rvolution trouva cepnedant

les
par
liens de la fodalit, et,
la
proprit
individuelle
est
la
du droit priv.
proprit foncire engage dans
le
seul fait qu'elle supprimait
cas; elle rentre
dans
les rgles
cett-i
dernire, elle l'affranchit.
Mais
il
est d'autres droits indixiduels.
sent accomplis
par ceux qui
les
lesquels ne rentrent point dans
de runion,
la
de
libert
la
le droit
presse,
libert d'enseignement, la libert

la
rglementation lgale
et
au contraire, qui suppo-
exercent des actes extrieurs,

priv
la
tels
libert
sont la libert
d'association,
la
de culte. C'est pour ceux-l que
pralable est ncessaire, indispensable.
Et pour cette rglementation, trois systmes sont possibles.

Le premier, qui ne mrite point le nom de libert, c'est
le
systme de l'autorisation ncessaire par le gouvernement ou par

le pouvoir lgislatif. Ceux-l seuls peuvent exercer le droit qui y
ont t spcialement autoriss. C'est le rgime qui s'est longtemps
appliqu chez nous aux droits de runion et d'association, la
libert de la presse et de l'enseignement. Nous verrons que ce
systme est chez nous aujourd'hui presque totalement limin.
Le second systme est celui de la dclaration. Le citoyen est
(49)
Ci-dfssiis,
r,
p.
Ml
ft
stiiv.
tA RPUBLIQUE FRANAISE
532
affranchi de la lutelle gouvernementale ou administrative. Il peut

le droit sans avoir besoin d'aucune autorisation.
librement exercer
Mais
il
une dclaration l'autorit admiou judiciafre, indiquant l'exercice qu'il va en faire. La
doit faire pralablement
nistrative
loi dtermine aussi les conditions de cet exercice, les limites qu'il
ne doit pas dpasser, les formes dans lesquelles il doit se produire.
Tout cela a pour but de mettre l'autorit publique en tat de
veiller ce
que
la loi soit
observe.
Enfin dans un troisime rgime, le plus libre de tous, mais qui

n'est pas sans dangers, la dclaration pralable n'est mme pas
exige. Le citoven peut exercer le droit sans avoir aucun contact
ncessaire avec l'autorit publique pour cet exercice, mais, bien
entendu, condition de respecter les lois qui l'ont rglement. S'il
tombera sous le coup des sanctions pnales qui ont t

dictes pour en garantir l'application. S'il a caus un dommage
autrui, il pourra tre condamn aux rparations pcuniaires
qu'admet la loi.
les viole,
Dans
il
l'exposition
qui
va
suivre,
j'tudierai
l'application
qu'a
eue chez nous, quant aux diffrents droits individuels, chacun des
je viens de caractriser. Je suivrai donc ici
mthode historique. Mais, sauf quelques rappels, je ne
prendrai cette histoire qu' partir de la Restauration. Pour les
temps antrieurs, je renverrai le plus souvent mon Prcis de
{'histoire du droit franais de 1789 1814 o cette histoire est
rsume pour la Rvolution et pour l'Empire.
trois
rgimes que
encore
la
Il
est
une premire srie de droits individuels que
de 1789 prsente
comme
les droits essentiels
de
la
dclaration
Vhomme,
article 2
Le but de toute association politique est la conservation des droits

naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la libert,
la proprit, la sret et la rsistance l'oppression. Ce sont
ceux-l que je vais tudier les premiers. Je ne m'appesantirai
point sur la libert, qui n'est l autre chose que la notion gnrale
de la libert individuelle, telle qu'elle est admirablement dfinie
par l'article 4
La libert consiste pouvoir faire tout ce qui ne
nuit pas autrui
ainsi l'exercice des droits naturels de chaque
homme n'a d'autres bornes que celles qui assurent aux autres membres de la socit la jouissance des mmes droits. Ces bornes ne
peuvent tre dtermines par la loi. C'est Sieys qu'est due
cette dfinition.
Quant
la rsistance l'oppression, cette
conception rvolution-
533
naire vient d'un des docteurs politiques du droit naturel, Locke,
dont l'influence a t grande et se retrouve trs nette dans la

Dclaration de 1789. C'est dans le chapitre intitul De la tyrannie
dans son Essai sur le gouvernement civil;

fourni d'ailleurs par une ide toute juridique, une ide de juriste anglais. C'est que le magistrat, mme le
magistrat suprme, qui dpasse ses droits lgaux, qui accomplit
l'gard des sujets uji acte que la loi ne lui permet point, n'agit
expose
qu'il
cette thse,
son point de dpart
lui est
plus en qualit de magistrat, mais de simple particulier, c'est--dire
un particulier qui usurpe l'autorit publique. On

par la force, comme on repousse par la
force un acte de violence manant d'un particulier (50). Il est vrai
sans
c'est
titre;
peut donc
lui
rsister
entoure de rserves
qu'il
pourrait
la force
Alors
et
de restrictions
ne sera point permise,
mme que
cette doctrine, qui, dit-il,
de ses gonds
faire sortir la socit
si
recours n'existerait pas,
le
La
rsistance par
l'opprim a un recours lgal.

s'il
n'y a que quelques
opprims, la \ation ne doit point prendre les armes la lgre

et accomplir une rvolution (51). Mais ( 209) si ces actes illgaux se sont tendus la majorit du peuple, ou si le mfait et
l'oppression n'ont louch que peu de personnes, mais (jue les cas
menacer
soient tels que le prcdent et ses consquences semblent
tous les citoyens et que ceux-ci
consciences que les

et
lois, et
avec elles leurs proprits, leurs libert^
leurs vies sont en danger,
ne puis dire
comment
ils
semblent persuads dans leurs
et
peut-tre leur religion aussi, je
seront empchs de rsister la force
employe contre eux.

une thorie curieuse de la lgitimit de l'meute et de
la r\"olution, qui supposait un gouvernement d'o la libert politique tait exclue, car dans un gouvernement libre ce recours dont
parle Locke existe toujours, au moins devant les assembles lgislatives
lorsqu'on en arrive aux meutes triomphantes, dont le
rsultat est accept par une nation, on sort du domaine juridif|ue
pour entrer dans celui des faits.
Mais la thorie de Locke fut non seulement accepte par la
R\olution, mais exagre, pousse aux consquences extrmes
illgale
C'tait l
Essay on
(50)
governmerit,
civil
206.
L'autorit du roi tant donner stnilement
ne poul confrer aucune personne le pouvoir d'agir contrairement

la loi, ou la justifier par une commission, si elle agit ainsi, la commission ou le
commandement de tout magistrat, l o il n'a pas d'autorit, tant aussi dnu de
par
la
valeur
loi.
et
il
insignifiant
que
l'ordre
d'un
particulier
quelconque;
la
seule
entre l'un et l'autre est que le magistrat a une certaine autorit, jusqu'
pour
telles
et
que
208.
Il
fins,
(SD Essati.
le
diffrence
tel
point et
particulier n'en a aucune.
est impossible,
pour un ou deux
hommes
opprims, de trou-
bler le gouvernement, lorsque le corps du peuple ne se sent pas touch par
commis; pour un fou

nement bien tabli.
furieux
ou
pour un
mcontent,
on
renverserait
un
le
fait
gouver-
534
par
la
Dclaration de 1793. Elle ne disait pas seulement, article 33
rsistance l'oppression est la consquence des autres droits
La
de l'homme , elle ajoutait (art. 34 et 35) Il y a oppression conlorsqu'un seul de ses membres esl opprim;
tre le corps social
:
il
y a oppression contre chaque membre lorsque le corps social

opprim.
Quand le gouvernement viole les droits du peuple,
est
l'insurrection est
le
pour
peuple
le
plus sacr des droits et
maxime
de concevoir une
est difficile
politique, surtout lorsqu'on songe

le
seul juge de savoir
pour chaque portion du peuple
et
plus indispensable des devoirs.
le
que d'aprs
ses droits sont viols.
si
qui heureusement appartiennent au pass;
mme
est
La question qui
si
peuple serait
elle le
Ce sont des erreurs

syndical lui-
droit
le
moins cângereux.
une autre qui

savoir
Il
plus dissolvante de la socit
vient d'tre
examine ne
de tous les temps
est
l'individu, contre lequel
et
confond point avec
se
se pose encore
un agent de
l'autorit
c'est
de
publique
excute, au besoin par la force, un ordre illgal mais qui lui a t
command par son suprieur

impunment
rsister
par
hirarchique, peut lgitimement et
la force.
Locke y appliquait
la
mme
rgle
qu' l'oppression du corps social (52); mais chez nous le nombre

de ceux qui acceptent cette solution diminue tous les jours; c'est
d'ailleurs
une question qui appartient proprement au droit crimi-
nel et administratif plutt qu'au droit constitutionnel (53).

Il
est
une autre erreur, qui
n'est point
neuve
et qui,
quoique plus
pacifique, est galement incompatible avec l'ordre politique. C'est
proclamer que
celle qui consiste

la violence,
le citoyen,
peut refuser de reconnatre
sans s'insurger par
les lois
de son pays qui
blessent sa conscience et de s'y soumettre. Le premier devoir d'un
citoyen est de respecter les lois de son pays, surtout dans un pays
o l'on peut toujours esprer conqurir l'opinion politique

pour obtenir l'abrogation ou la modification de celles qui vous blessent. Jadis Hobbes disait que ceux qui professent l'erreur signale
suppriment autant qu'il est en eux la Socit humaine (54).
libre
La
libert,
de l'homme
proprit
la
et la sret qu'indique
comme
droits
Dclaration de 1789 ne sont que des consquences
la
successives de la libert personnelle, telle qu'on l'entendait alors,

c'est--dire le droit
de sa personne est
Essay,
que chacun a sur sa personne La proprit

premier des droits , disait Sieys dans son
:
le
reconnu quant aux magistrats subordonns. Celui qui

personne dans la rue peut tre repouss comme un voleur
et un brigand, s'il tente de faire irruption dans ma maison pour excuter un writ,
bien que je sache qu'il a un warrant et une autorit qui lui donnent le pouvoir de
m'arrter au dehors. Cf. 206.
(52)
202
Cela est
a autorit pour saisir
ma
(53)
[Duguit,
(54)
Elemcnta philosophica de
Trait,
t.
Il,
p.
164.]
cive,
chap.
xii,
no
2.
LA Rni.EMENTATION DES DROITS
IISTD! VI
535
DUELS
Prliminaire de la Constiiulion (55); et il ajoutait, dans son projet

Tout homme est seul propritaire de sa
de dclaration, art. 3
personne et cette proprit est inalinable (56).
De l dcoulait en premier lieu un droit, prcieux pour une
nation qui avait connu le servage de corps et de poursuite et les
actes par lesquels le roi fermait la sortie du royaume. Le projet Je
:
Sieys portait, art. 7 Tout homme est pareillement matre d'aller

ou de venir, d'entrer ou de sortir, et mme de sortir du royaume eP
d'y rentrer quand et comme bon lui semble. La Constitution
de 1791 (t. I) garantissait expressment, comme droit naturel et
civil, la facult tout homme d'aller, de rester, de partir sans
pouvoir tre arrt ni dtenu que selon les formes dtermines par
:
Constitution .
la
Cette libert pour
le
Franais ne disparat que par suite des
arrestations ou condamnations lgales l'emprisonnenient,
la
transportation, dportation ou relgation, la dtention et au ban-
nissement;
faut ajouter la rsidence force qui rsultait jadis de
il
surveillance de la haute police, accessoire de certaines peines
la
l'a remplace. Elle n'a,

de nos jours que par les transportations sans jugement dictes aprs les journes de juin 1848 et
juin 1849, et par les transportations et internements prononcs par
principales, et l'interdiction de sjour qui
on peut
le dire, subi d'atteintes
commissions mixtes en 1851 et 1852. Tel tait aussi le rgime

la loi du 27 fvrier 1858, dite de sret gnrale. Elle
permettait au gouvernement d'interner dans un des dpartements
de France ou d'Algrie, ou d'expulser du territoire franais, les
individus condamns pour Iss dlits crs par cette loi; elle tendait
cela aux individus interns, transports ou expulss par mesure
de sret gnrale l'occasion des vnements de mai et juin
les
contenu dans
1849. juin 1848
Loc.
(55)
cit.,
p.
et
dcembre 1851
10 et 20.
(57).
encore la formule que je trouve dans une publica-
C'est
to a [riend on votes [or women, London, 1909,

que les bienfaits
une concession extravagante
drivs du dveloppement du gouvernement populaire sont non seulement grands,
comme ils le sont certainement, mais mme n'ont t accoinpagns d'aucun mal,
en Grande-Bretagne du moins,
il est assez ais de dmontrer qu'ils ont t obtenus,
par l'adlision au canon fondamental de l'individualisme, que sur lui-mme, sur
tion
p.
79
rcente de
M. Dicey, Lellers
En admettant
son corps
et
et
c'est
sur son esprit, l'individu est
et
doit tre souverain
premier chef une loi.de circonstance; aussi l'article 8 portait: a Les

pouvoirs accords au gouvernement par les articles 5, 6 et ? de la prsente loi
cesseront au 30 mars 1865, s'ils n'ont pas t renouvels avant cette poque.
[Cf. Le Scelleur, La libert individuelle sous le Consulat et l'Empire, th. Paris,
1911. V. Cuche, Eev. pn., 1908, p. 764; Rapport de M. Monis au Snat, 1908,
Ann. no 119; Banot, De la libert individuelle et des mesures d'exception sous le
(5G)
C'tait au
Second Empire,
(57)
[Sur
dessus,
I,
la
1908.]
libert individuelle
p. 24 et
note 57;
II.
pendant
la
p. 97 et suiv.;
guerre et dans l'tat de sige; A'oir

Hauriou, note sous Conseil d'Etal, 28
ci-
f-
536
garantie, bien que ce soit un droit indi\iduel, ne

aux trangers, en ce sens qu'ils peuvent toujours tre
expulss du territoire franais par mesure gouvernementale; ce
n'est pas pour eux le sol de la patrie et leur prsence peut parfois
crer des dangers d'ordre politique. Pendant longtemps cette expulsion a t considre comme rentrant par sa nature dans les pouvoirs de haute police du gouvernement, et ne fut pas rglemente
par la loi. Une loi de 1834 ft une sorte de statut aux trangers
rfugis en France pour raisons politiques. Enfin une loi du
3 dcembre 1849 (art. 8 et suiv.) rgla l'expulsion des trangers.
Celle-ci est dcide par un arrt du ministre de l'Intrieur; mais
Mais
cette
s'tend pas
les conditions et les effets
en sont dtermins
La proprit individuelle
une autre consquence de
sonne
De
tait
il
des actions.
et
de
la
Rvolution
ce droit primitif, disait Sieys, dcoule la proprit
de ses facults;
personne
(58).
hommes
les
proprit que chacun a sur sa per-
la
des actions et celle du travail

utile
pour
proprit relle,
car
(59),
le travail n'est
pareillement qu'une suite et
n'est
que l'usage
mane videmment de la proprit de

La proprit des objets extrieurs, ou
la
ia
comme une
extension de la proprit personnelle. Je m'approprie un objet qui

n'appartient personne
modifie, qui
le
et
prpare
le
dont
j'ai
mon
besoin pour
Mon
usage.
mon
encore; l'objet sur lequel je Tai fix, que j'en
il
l'est
moi comme
tout le
monde;
il
mme
tait
travail qui
travail tait moi;
ai investi.^ tait
moi plus qu'aux
puisque j'avais sur lui. plus que les autres, le droit de

premier occupant. Ces conditions suffisent pour faire de cet objet
autres,
ma
proprit exclusive.
L'tat
social
y ajoutera encore,
par
la
force d'une conêntion gnrale, une sorte de conscration lgale.
Les proprits territoriales sont

proprit
relle
(60).
la partie la
plus importante de
la
Les dclarations de droits mirent au premier rang
la
proprit
individuelle. Celles de 1789 (art. 2) et de 1793 (art. 2) la plaaient
parmi
l'homme. La Dclaration de 1793 disait de plus

Le droit de proprit est celui qui appartient tout
citoyen de disposer son gr de ses biens, de ses revenus, du
les droits de
(art.
16)
fruit
de son travail
la
et
de son industrie
Dclaration de l'an III
vrier 1919; S., 19.

dr. public
1916,
p.
3.
33;
cf.
(art.
5),
La
libert
Jze,
et
dfinition reproduite par
cette
dernire dclaration
individuelle en Angleterre dans Rev.
123.]
[L'internement
ordonn par
de l'Intrieur et impos un sujet

ne pouvait tre expuls du territoire
franais, a t encore considr comme un acte de gouvernement par le Conseil
d'Etat, dans un arrt du 4 janvier 1918. Rev. dr. publ, 1918, p. 212.]
(59) La libert du travail sera examine plus loin.
(58)
tranger
(GO)
qui,
raison
Prliminaire de
la
de
l'tat
le
de
minisire
guerre,
Constitution, p. 10 et 11.

(art,
parmi les droits de liiommc en

La Rvolution a toujours considr la proprit indivi-
classait aussi la proprit
1)
socit.
comme
duelle
537
la
pierre angulaire de l'difice social. Sauf certaines
comme
thories communistes,
de Babeuf
des Egaux,
et
celles
de labb Alably
courant de
le
plus tard,
et,
pense rvolutionnaire
la
du sol en partitendait
un
idal
qui
aux mdiocres
culier (61).
proprits et qu'elle a cherch raliser par ses lois, principalement par ses lois sur les successions; mais elle n'est pas alle
plus loin, dans son respect pour la proprit.
n'a jamais heurt la pioprit individuelle, celle
La Rvolution
Elle a
plus, elle a dclar la proprit sacre et in\ioIable
l'ait
du souverain
l'gard
avait
et
lui
donn une garantie
droit naturel,
qu'elle n'avait
vt
un
s'appropriait, et sans indemnit, les proprits
'le
pas dans l'ancien rgime. Celui-ci, en
bien qu'on
effet,
compris
propre du roi.
Fnelon, dans VExamen de conscience sur les devoirs de la royaut,
x\'avez-\ous rien pris aucun de vos
disait son royal lve
L'avez-vous ddomsujets par pure autorit et contre les rgles
mag comme un particulier l'aurait fait, quand vous avez pris sa
maison, ou enferm son champ dans votre parc, ou supprim sa
ses sujets, dans l'intrt public, y
l'intrt
'?
ou
charge,
rente
sa
teint
usuelle de l'expropriation
Dans
(62).
pour cause
l'application
d'utilit
plus
la
publique, celle qui
pour
consiste prendre
le
construction ou
redressement des routes publiques, dans
le
terrain des particuliers ncessaire
ia
les
pays d'lections on ne payait pas le terrain pris. On se fondait

sur une thorie d'aprs laquelle la construction de la route procurait au propritaire riverain plus d'avantage que ne lui causait
de dommage la perte de son terrain. La gnrosit la plus grande
de celte ancienne lgislation avait t, en cas de redressement
d'une route, de donner le terrain de l'ancien trac abandonn au
propritaire qui l'on prenait le terrain ncessaire pour le nouveau chemin.
La Dclaration de 1789 proclama, art. 17 La proprit tant
un droit in\iolable et sacr, nul ne peut en tre priv, si ce n'est
lorsque la ncessit publique, lgalement constate, l'exige videm:
ment
sous
et
la
condition d'une juste et pralnble indemnit. Et
de dclaration en dclaration, de Constitution en Constitution, cet
axiome
art. 11
fut rpt jusqu' la Constitution

:
Toutes
peut exiger
que,
les
le sacrifice
lgalement constate,
et
moyennant une
61)
Esmoin, Gouverneur Morris,
62)
Arl.
14.
p.
304 et suiv.
dit
encore,
Nanmoins
d'une proprit pour cause
indemnit.
III,
de 1818, qui
proprits sont inviolables.
l'Etat
d'utilit publi-
juste
et
pralable
LA RPUBLIQUE FRANAISF,
538
Ces dispositions constitutionnelles donnrent
lieu
une rglemenon la trou-
tation lgale, dont je n'ai point prsenter l'histoire
vera dans les traits de droit administratif. Le point central s'en

trouve dans les lois des 7 juillet 1833 et 3 mai 1841 (celle-ci ayant
remplac la prcdente) qui ont introduit le principe de la fixation

des indemnits par un jury spcial. Ce systme, dans lequel en
outre le transfert de la proprit et la dpossession sont mis sous
de l'autorit judiciaire, s'applique toutes
la garantie
les
expro-
priations d'immeubles ou de droits immobiliers de quelque importance.
Tous
les
autres
sacrifices
de proprit, soit immobilire
soit mobilire, qu'exige l'intrt public, les rquisitions qui sont
sont rgls par un ensemble de

du droit individuel (63).
L'ancienne doctrine considrait l'impt comme une atteinte a
imposes
aux
particuliers,
lois quitables et protectrices
la proprit.
Celui qui levait l'impt prenait
proprit tant considre
la
naturel s'imposant
comme
le
comme
le
bien d'autrui,
de droit naturel
droit divin
lui-mme, nos anciens auteurs des xv
et le
et,
droit
au respect du souverain
et xvi sicles
en tiraient
consentement des propritaires ou de leurs

reprsentants tait ncessaire pour tablir des impts, au moins
de nouveaux impts. C'tait une limitation la souverainet qu'admettait Bodin lui-mme. Aux xvii et xviii sicles, lorsque la
royaut ayant pris le droit d'tablir des impts de sa propre autorit, cette thorie s'obscurcit, on n'en continuait pas moins voir
dans la leve de l'impt une prise du bien d'autrui, et l'on sait
par Saint-Simon que, lorsque Louis XIV tablit le dixime^ sa
conscience fut si alarme qu'il en devint malade, et, pour le rassurer, des thologiens durent lui dclarer qu'il avait le droit de
prendre les biens de ses sujets. L'cole des Physiocrates allait
la
consquence que
le
jusqu' admettre, pour lgitimer l'impt,
que
le
souverain
tait
copropritaire de chaque immeuble, et l'impt qu'il levait tait la

part de fruits qui lui revenait (64).
Telle n'est point la thorie moderne, issue de la Rvolution,
et,
nouveaux principes veulent que l'impt soit consenti par les

contribuables, ou par leurs reprsentants, cela s'explique d'une
tout autre manire. L'impt n'est point une atteinte la proprit,
ce n'est mme pas une charge relle qui pse sur celle-ci
c'est
si les
Maurice Hauriou, Prcis de droit administratif
et de droit public, 9' dit.,

[Sur les tendances du lgislateur faire de la proprit moins un droit
individuel qu'une fonction sociale, voyez les lois de guerre sur les locations d'immeu(63)
p.
908.
Mes
notamment
les lois du 17 aoiit 1917 et du 9 mars 1918, ou, sur la mise en

des terres abandonnes, les lois du 6 octobre 1916 et du 7 avril 1917.
Cf. Dugnit, Les transformations du droit priv, 1912, p. 148 et suiv.]
(64) Esmein, La science politique des physiocrates. Discours prononc la sance
gnrale du Congrs des Socits savantes, le samedi 9 avril 1904.
et
culture
539
une obligation qui pse sur chaque citoyen, parce que c'est une
C'est dj une ide qu'avait
dgage Domal dans son Droit public et qu'exprime exactement
le mot conlribulion pris dans son sens prcis. Mais dans un pays
libre, toute contribution doit tre consentie par les contribuables ou
ncessit de toute socit politi(iuc.
par leurs reprsentants, parce qu'ils ne doivent des contributions

que si elles sont ncessaires et dans la mesure o elles sont ncessaires.
de
la
constater, par
de
la
avec une clart parfaite
C'est ce qu'exprime
Dclaration de 1789
Tous
eux-mmes ou par
les citoyens
l'article
11
droit
de
le
leurs reprsentants, la ncessit
contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre
l'emploi, d'en dterminer la quotit, l'assiette,

la
ont
dure.
Nous savons
aussi
que
le
le
recouvrement
et
vote de l'impt est la force
principale des assembles reprsentattves.
La
sret n'est pas autre chose que la garantie contre les arres-
Montesquieu que revient

dgag le principe, dans le
livre XII de l'Esprit des Lois, o il tudie la libert politique dans
son rapport avec le citoyen, aprs avoir consacr le livre XI
la libert politique dans son rapport avec la Constitution
Elle
l'opinion
l'on
a
consiste, dit-il, dans la sret ou dans
que
de sa
tations et les pnalits arbitraires. C'est
l'honneur d'avoir trouv
le
nom
et
sret. Et plus loin
que dans
les
Cette sret n'est
jamais plus attaque
accusations publiques ou prives; c'est donc de
la
que dpend principalement la libert du

citoyen (65). Enfin, il rsume sa pense dans une de ces phrases
incisives et pittoresques qui lui sont familires
Dans un Etat
qui auroit l-dessus les meilleures lois possibles, un homme qui
on feroit son procs, et qui devroit tre pendu le lendemain, seroit
plus libre qu'un pacha ne l'est en Turquie (66). De l, le terme
de sret, employ dans ce sens, est pass dans le grand ouvrage
de Blackstone, disciple de Montesquieu, et de l dans la Dclaration de 1789. Aujourd'hui, pour dsigner la chose, on emploie
plutt le terme de libert individuelle stricto sensu.
bont des
lois criminelles
La Dclaration de 1789 enregistra un
certain
nombre des
prin-
que les avaient dgags le

bon sens puissant et le sentiment gnreux du xviii sicle, et qui
sont restes des vrits suprmes. Mais ce n'tait pas seulement la
raison et Vhumanit que Montesquieu avait consultes en ces
matires. Il s'tait aussi inspir du droit de l'Angleterre, o. sinon
le droit pnal proprement dit, du moins la procdure criminelle
s'tait maintenue largement protectrice, ne subissant point le coucipes sur lesquels reposait
la sret, tels
(65)
Expril des
lois,
liv.
XII, chap.
i.
(66)
Esprit des
lois,
liv.
XII, chap.
ii.
540
LA RPUBLIQUE FRANAI'Ê
ranl o tait entr le reste de l'Europe (67).
ment
La connaissance que
l'on a acquise
dit fort nette-
le
Il
dans quelque pays
que l'on acquerra dans d'autres sur les rgles les plus sres
que l'on puisse tenir dans les jugements des procs criminels intresse le genre humain plus qu'aucune chose qu'il y ait au
monde (68). Et cette connaissance chez nous de la procdure
criminelle anglaise se rpandit de plus en plus dans la seconde
moiti du xviii* sicle (69). Il en rsulta que les Dclarations ou
les Constitutions de la Rvolution proclamrent comme des garan
et
ties
ncessaires les principales rgles de la procdure criminelle
anglaise et en premier lieu l'institution du jury.
Quant aux arrestations et dtentions arbitraires, la Dclaration

Nul ne peut tre accus,
de 1789 porte dans son article 7
arrt ni dtenu que dans les cas dtermins par la loi et dans les
formes qu'elle a prescrites. Ceux qui sollicitent, expdient, excutent ou font excuter des ordres arbitraires doivent tre punis.
Cela visait les lettres de cachet, dont avait si longtemps souffert
la France et qu'abolit la Rvolution. Il est vrai que sous la Convention la sret cet gard redevint fort prcaire. Xon seulement
la Convention, assemble souveraine, usait, par l'organe de ses
:
)>
comits de Sret gnrale

tation arbitraire,
mais
et
de Salut public, du droit d'arres-
les municipalits et les
comits rvolution-
Lorsque la Constitutioi.'
ramena les choses l'ordre,
naires s'arrogeaient facilement ce droit.
de l'an III ragit contre ces excs
son article 222 reprit
et
les \rais principes
Nul,
disait-il,
ne peut
que pour tre conduit devant l'officier de police et r.p

peut tre mis en tat d'arrestation ou dtenu qu'en \ertu d'un
mandat d'arrt des officiers de police ou d'un acte quivalent.
Mais les luttes de la Rvolution faisaient qu'on maintenait encore
un droit d'arrestation, rduit dans ses effets, au Directoire excutif,
article 145
Si le Directoire excutif est inform qu'il se trame
quelque conspiration contre la sret extrieure ou intrieure de
l'Etat, il peut dcerner des mandats d'amener ou des mandats
d'arrt contre ceux qui en sont prsums les auteurs ou les complices; il peut les interroger, mais il est oblig, sous les peines
portes contre le crime de dtention arbitraire, de les renvoyer
devant l'officier de police, dans le dlai de deux jours, pour tre
procd suivant les lois. Sous le Consulat et le premier Empire
surtout, la libert individuelle fut peu respecte et l'on sait que
Napolon, par un simple dcret, rtablit le rgime des prisons
tre saisi
(67)
et
Esmein. Histoire de
la
procdure criminelle en
France,
p.
315
et
suiv.;
suiv.
(68)
Esprit des
1,69)
Esmpin, Histoire de
lois,
liv.
XII, chap.
la
ii.
procdure criminelle en France,
p.
417 et suiv.
417
541

d'Etat et rquivalcnt des lettres de cachet (70).
C'taient
des
actes tvranniques qui devaient disparatre avec l'Empire; mais
le
Code d'instruction criminelle de 1808 contient une disposition qui

subsiste encore et qui permet aux prfets de se substituer l'autopour accomplir
judiciaire
rit
nombre
actes d'instruction au
les
desquels figurent l'arrestation et la dtention provisoire (71),

En proclamant le principe que nul ne peut tre arrt que dans
les cas et
dans
les
formes
ajoutait la contre-partie
vertu de la
doit obir
loi
par la loi, la Dclaration de 1789

Mais tout citoyen appel ou saisi en
l'instant, il se rend coupable par sa
tablis
rsistance.
Comme
conscjuence de
l'inviolabilit
la sret,
la
Rvolution proclama
du domicile. Mais ce ne peut
aus-si
une inviolabilit
a donn sa vritable
tre
absolue (72) et la Constitution de 1791 lui

Aucun agent de la force publique
porte (titre IX, art. 9)
ne peut entrer dans la maison d'un citoyen, si ce n'est pour ex
:
mandements de police ou de justice, ou dans les cas for

mellemenl pr\Tis par la loi. C'est ce que rpteront en termes
semblables les Constitutions de l'an III, de l'an VIII, de 1848.
Chose notable, la Constitution de l'an VIII a pos cet gard des
rgles particulirement nettes et raisonnables, art. 76 La maison
de toute personne habitant le territoire est un asile in\iolable.
Pendant la nuit, nul n'a le droit d'y pntrer que dans le cas d'incendie, d'inondation ou de rclamation faite de l'intrieur de la
maison. Pendant le jour, on peut y entrer pour un objet spcial
dtermin par la loi ou par un ordre man d'une autorit publique. Il en rsulte que nos Codes, rdigs sous l'empire de cette
Constitution, contiennent une srie d'articles vraiment protecteurs
de l'inviolabilit du domicile, dans la mesure o elle est lgicuter les
time (73).
Quant aux rgles du
droit pnal et de la procdure criminelle,
Dclaration de 1789 a pos des principes simples
la
bles qui illuminent notre droit criminel.

tablir
(70)
(Il)
Inire
La
admira-
et
loi
ne doit
et
Prcis lmentaire d'histoire du droit franais de 7789 1814,
Esnu'in.
p.
323.
Les prfets dos dparlemonls et le prfet de police Paris pourront

personnellement ou requrir les officiers de police judiciaire de faire les actes
Arl. 10
ncessaires
de constater les crimes, dlits et contraventions

tribunaux chargs de les punir, conformment
l'effet
aux
auteurs
dessus
les
(72')
videmment ncessaires et
puni qu'en \ertu d'une loi tablie et promulgue
que des peines strictement
nul ne peut tre
Art.
et
d'en
l'article
livrer
ci-
Cependant en matire de conti'ainte par corps, pour l'arrestation d'un dbiteur,

presque absolue. Code de procdure civile, art. 7S1. Dans le droit anglais
la rgle tait
la rgle tait
(731
"civile,
absolue; ci-dessus.
Code pnal,
art.
781,
art.
1037.
184:
Code
I.
p. 554 et
suiv.
d'instriiction
criminelle, art.
16;
Code de procdure
542
antrieurement au dlit
et
lgalement applique. Cette rgle a
Nulle
pass dans notre Code pnal, o elle est reste, art. 4
contravention, nul dlit, nul crime ne peuvent tre punis de peines
:
qui n'taient pas prononces par la
mis
que
et
c'est
avant qu'ils fussent com-
loi
nous avons eu l'occasion de constater plusieurs

en quelque sorte
pierre
la
notre
de
angulaire
fois
droit
pnal.
La Dclaration de 1789 contient galement
cet
axiome que sou-
vent et tort on attribue la justice anglaise seule, article 9
Tout
homme
tant
dclar coupable,
s'il
prsum innocent jusqu' ce

n'est
qu'il
pas jug indispensable de
toute rigueur qui ne serait pas ncessaire
ait
l'arrter,
pour s'assurer de sa
personne doit tre svrement rprouve par la loi.

Mais, comme l'avait montr Montesquieu, ce qui, mieux que
toutes les Dclarations et tous les axiomes, garantit la libert individuelle, c'est un bon systme de droit criminel, soit quant la
procdure, soit quant au droit pnal proprement dit. A cet gard,
les hommes de la Rvolution firent tout ce qui leur tait possible.
La loi du 16 septembre 1791 d'abord, puis le Code des dlits et des
peines du 3 brumaire an IV, tablirent une procdure criminelle
qui donnait l'accus toutes les garanties; et
mme
ils
allrent
dans cette voie. Transportant en France des -rgles

empruntes au droit anglais qui s'adaptaient mal l'esprit national
trop
loin
surtout au milieu,
et
ils
nervrent l'action publique
du ministre public (74).

Le Code pnal de 1791,
fortement contre
le
le
premier qu'ait eu
droit pnal
la
et la
force
France, ragit
de l'ancien rgime. Le systme
des peines fixes, qui remplaait celui des peines arbitraires, ne

laissait le plus
de
la peine;
la
souvent aucune latitude au juge dans l'application
suppression des peines perptuelles privatives de
donnes du
jugement des crimes,
libert nervait la rpression (75). I,e jury, selon les
droit anglais, intervenait
d'abord
De
comme
deux
fois
dans
jury d'actusation, puis
le
comme
jury de jugement.
une raction invitable; elle se produisit sous le Consulat

et l'Empire. Le Code pnal de 1810 conserva cependant la plus
grande partie des principes proclams par la Rvolution et donna
plus de libert au juge dans l'application de la peine. Le jury fut
conserv, malgr le peu de got que Napolon avait pour cette
institution (76); seul le jury d'accusation disparut dans cette crise;
(74)
Esmein, Histoire de
la
p.
417 cl suiv.; 450 et
suiv.
(75)
p.
Esmein,
Prcis
lmentaire
de
l'hisloire
du
droit
franais
de
1789
252.
(76)
Esmein, Histoire de
la
p.
505 et suiv.
1814,
LA RGLEMENTATION DE 0RO1TS INDIVIDUELS

bien qu'il ft garanti par la Constitution de l'an VIII
ne
maintint pas dans
le
Code
le
543
on
pour
(art, 62),
d'instruction criminelle
et,
on se contenta de dire
ce Code donnait le
droit de prononcer la mise en accusation devant la Cour d'assises,
tait le meilleur des jurys d'accusation (77).' Mais le Code d'instruction criminelle supprimait par lui-mme une bonne partie des
garanties qu'avaient assures l'accus les assembles de la Rvolution. Dans la procdure dfinitive devant les iuridUtions cU
lugement, devant le juge qui prononce la sentence, condamuatioji
ou acquittement, il les conservait; mais il les supprimait au contraire dans l'instruction prparatoire, devant les iuridictions d'instruction. Pour cette partie de la procdure, il avait repris le droit
de l'ancien rgime, dpouill de ses horreurs, telles que la torture
de
justifier cette violation
que
et le
la
Chambre de
la
la Constitution,
Cour d'appel,
serment des accuss,
il
qui
faisait cette instruction secrte,
non
contradictoire et y refusait un dfenseur l'inculp (78).
Le Code pnal
et le
Code
d'instruction criminelle survcurent
l'Empire. Le Code pnal fut considrablement amlior et adouci
dans
la revision
peu prs
rforme
la
qui en fut faite en 1832; mais cette revision laissa
intact le
systme antrieur de procdure criminelle;
d'admettre toujours en matire criminelle

tances attnuantes reconnues par
Sous
dans
la
plus librale qu'il accomplit en ce qui la concerne fut
le
la possibilit
des circons-
jury et d'en rgler les
effets.
second Empire, quelques rformes librales furent opres

l'instruction prparatoire, en mme temps que certaines
le
aggravations y furent introduites.

C'est sous la
troisime
Rpublique
devaient reparatre. Je ne parle pas
ici
que
vrais
les
principes
des nombreuses rformes
qui ont introduit dans notre droit criminel des rgles nouvelles
humaines et scientifiques
lois stir la libration conditioncondamns, sur leur sparation, sur le sursis des condamnations, sur la rhabilitation. Je ne m'occupe ici que des
la fois
nelle des
la libert individuelle. Une revision de notre procdure criminelle fut propose, en 1879, par M. Le Rover, garde des
Sceaux, et, en 1882, la Commission nomme par le Snat pour
garanties de
l'tudier
rdigea un projet important.
Cette uvre, trop consi-
drable, n'aboutit pas. Mais une rforme, plus restreinte, quoique
d'une importance capitale,
fut
du 8 dcembre
ralise par la loi
1897, ayant pour objet de modifier certaines rgles de l'instruction pralable en matire
de M.
l'initiative
le
(77)
Esmein, Histoire de
(78)
Ibid.,
p.
527 cl suiv.
de crimes
et
snateur Constans,
la
de
dlits.
asrr
procdure criminelle en h'rance,
Elle est
due
des Facults de
p.
505 el suiv.
544
Elle assure d'abord, toute personne mise en tat d'arres-
droit.
tation provisoire
pour crime ou
comparution dans un dlai
dlit, la
de vingt-quatre heures au plus devant
le
juge d'instruction,
et
la
en cas de contravention dict des peines contre
les
gardiens-
chefs des prisons et les officiers du ministre public.
Un
dfenseur
loi
donn au prvenu, avec lequel il peut toujours librement communiquer, et l'interrogatoire portant sur le fond de l'affaire ne
peut commencer que lorsque le dfenseur a t choisi ou dsign.
La veille de chaque interrogatoire, le dossier est communiqu au
dfenseur, et il lui est immdiatement donn connaissance, par
l'intermidiaire du greffier, de toute ordonnance rendue par le
juge. Les interrogatoires et confrontations ont lieu en la prsence
du conseil; celui-ci, il est vrai (art. 9), ne peut prendre la parole
qu'aprs y avoir t autoris par le magistrat , mais en cas de
refus, mention de l'incident est faite au procs-verbal . Une loi a,
d'autre part, supprim le rsum des dbats faits par le prsident
des assises aux jurs et qui souvent n'tait qu'un nou\ eau rquiest
sitoire.
Mais
le
la lgislation librale
ne s'arrtera pas
l.
Snat a vot en seconde lecture un projet de
Le 2 mars 1909,
loi
sur
les
garan-
de la libert individuelle (79). Il tait le rsultat d'un certain

nombre de propositions. L'une avait t faite au Snat par
ties
M. Monis, ancien garde des Sceaux. M. Clemenceau en avait

dpos une autre avant d'entrer au ministre, et, devenu ministre
de l'Intrieur, il avait dpos un projet de loi. Le texte vot par
le
Snat abroge d'abord
l'article
10 du
Code
d'instruction crimi-
[Dans la cinquime dition de

ces Elments, p. 1021, on croyait probable que la commission de
la Chambre des dputs disjoindrait du projet du Snat la disposition relative l'article 10 et on croyait qu'elle serait vote par
acclamation. Il n'en a rien t. Et cependant cet article fut l'objet
de nouvelles et trs vives attaques propos du rle jou par le
prfet de police dans une affaire au sujet de laquelle la Chambre
ordonna une enqute (80).]
Le projet vot par le Snat porte en outre sur les chefs suivants1 Il a pour but, sans dsarmer la justice, d'largir chez nous
l'application de la mise en libert provisoire des inculps qui s'est
difficilement acclimate en France depuis la Rvolution (81). En
nelle dont
(79)
(80)
31
J.
a t parl plus haut.
du 3 mars, Snat, p. 153 et suiv.

du banquier Rochette. V. le journal Le
[L'affaire
juillet
(81)
olf.
il
Temps des
17.
21,
23
et
1910.]
M. Ribot,
lors de la
premire lecture, sance du 9 fvrier 1905
(J.
off.
du
10,
Snat, p. 90)
Le nombre des librations provisoires par rapport au nombre des
dlenlions prventives est trop faible. II est en Angleterre de 22 p. 100; chez nous,
:
il
est
de 3
p.
100 sur
l'ensemble des dpartements autres que celui de la Seine, et
mme
vation des foimes que la
en
545
temps, une disposition a pour but d'assurer l'exacte obser-
impose pour les mandats qui mettent

ou de dtention prventive; l'inob-
loi
tat d'arrestation provisoire
servation sera toujours punie d'une
contre
le grclTier, et,
s'il
amende de 50 francs au moins
y a lieu, d'injonctions au juge d'instruc-
la Rpublique, mme de prise partie

Les perquisitions et visites domiciliaires,
soit au domicle de l'inculp, soit chez des tiers, sont, pour la premire fois, troitement rglementes. Le principal, disait le
rapporteur, M. Monis, c'est l'inviolabilit absolue du domicile,
c'est que la perquisition peut tre une ncessit de justice, mais
au procureur de
tion et
y chet (82).
s'il
qu'elle ne peut se justifier
que lorsqu'il y a dj une instruction
ouverte. Les abus frquents qui ont t faits de la visite domici-
tendent faire pratiquer cette opration judiciaire sur de

simples soupons. Sur de simples soupons, on se prsente un
liaire
domicile, on cherche patiemment et l'on emporte tous les papiers
que
l'on
y peut trouver, car peut-tre, de cette opration policire,
fera-t-on sortir ultrieurement
quence,
vot porte
le texte
sition sont
une inculpation
La
En
(83).
cons-
visite domiciliaire et la perqui-
des actes d'instruction; on ne pourra y recourir que si

dans le domicile duquel on
l'instruction tant ouverte, l'individu
veut pntrer est prvenu d'tre auteur ou complice du
min ou du moins prsum dtenir chez

fait
incrimin.
une
fait
dfaut de ces conditions,
domiciliaire
visite
commet un
la
prise partie.
le
juge d'instruction opre lui-mme
Il
est dit relativement
est dit aussi
*le
au
juge d'instruction qui
acte
Hors
fait incri-
les objets relatifs
lui
le
encourant
arbitraire
cas de flagrant dlit,
les perquisitions,
sauf ce qui
3 Enfin la
aux commissions rogatoires.
prise partie contre les magistrats, dans les cas o la loi l'admet,
est
rendue plus facilement accessible aux particuliers
Aucun
magistrat ne pourra tre pris partie sans l'autorisation pralable
du premier prsident (de la Cour d'appel) qui statuera, aprs avoir

pris l'avis du procureur gnral.
En cas de refus, qui sera
motiv,
plaignante
partie
la
pourra
saisir
la
Chambre
des
requtes de la Cour de cassation; elle sera dispense du ministre
d'un avocat
et
de
la
consignation de l'amende. La
Chambre des
forme ordinaire et en audience publique,

aprs avoir entendu les observations du conseil de la partie plaignante et les conclusions du ministre public. [L'opinion expri-
requtes statuera en
s'il
est
de 18
p.
100
la
Paris...,
il
convionl de les rapprocher du nombre des arres-
Paris lui seul compte 28,000 dtenpour toute la France.

[V. Rolland, Les mandais en blanc, dans Revue du droit public, 1909, p. 723.]
J. ofl. du 10 fvrier 1909, Snat, p. 89.
tations qui y est infiniment trop considrable.

tions prventives sur 88,000
(82)
(83)
E.
T.
II.
35
546
A RPUBLIQUE FRANAISE
me dans
la
cinquime dition de ces Elments, que ces disposi?

par la Chambre
lions protectrices seraient adoptes sans difficult
des dputs,
ne
s'est
pas ralise. La proposition, vote par

Chambre par la commission de
Snat, a t examine la
le
la
rforme judiciaire qui a propos de disjoindre et de voter part,

pour gagner du temps, la disposition portant abrogation de l'article 10. Le rapport, rdig par M. Raoul Pret, a t dpos dans
la deuxime sance du 9 juillet 1909; mais il n'a mme pas t
discut.]
Dans
discussion en premire lecture,
la
il
toutes
drait
autres,
les
M. Ribot qui en
la
publicit,
a t question d'intro-
une garantie qui vau-
duire aussi dans l'instruction prparatoire
l'audience
publique.
des reporters et les indiscrtions de la presse,
le travail
C'est
a parl le premier, rappelant qu'aujourd'hui avec

le
secret
nous en
sommes ce point que, par des confidences arraches je ne sais
qui, peut-tre des tmoins, peut-tre des avocats, par des
suppositions, par des inventions de toutes pices, on arrive
construire, ct de la vrit qui s'chafaude dans le cabinet du
du cabinet du juge
d'instruction tait livr tous
Si
juge, une autre vrit l'usage des acheteurs de journaux, je
me
ne serait pas plus sage, en mme temps que plus

hardi, d'examiner le problme en lui-mme, s'il ne faudrait pas
faire un pas de plus qu'en 1897, et arriver la contradiction, dans
Si vous acceptez le principe de la contratoute l'instruction.
diction, sauf permettre au juge d'entendre dans certain cas un
demande
s'il
tmoin sparment, ce
en mme temps vous acceptez
M. Rapporteur
garantie de
.
qui,
d'ailleurs,
sera l'exception,
la publicit,
si
tous...
M. Ribot
le
C'est la solution.
Oui, ce sera la solution; c'est, j'en suis con\aincu.
il
celles
(a
y a long-
je suis ralli cette ide (84).
C'est l en effet le systme anglais, qui se caractrise par

traits
et
qui est la vritable
solution de demain. Elle n'est pas dans le projet, mais
temps que
saisissants.
D'un ct toutes
les
deux
recherches prparatoires,
qui mettent sur la piste et conduisent le plus souvent
de l'auteur prsum du crime, sont faites non par

un magistrat, mais par la police, et l'habilet des dtectives anglais
est clbre. Le policeman, le constable^ possde aujourd'hui des
pouvoirs trs larges pour oprer l'arrestation. Mais celle-ci opre,
l'arrestation
dans le plus bref dlai, le prisoner est amen devant le juge, qui,
en audience publique, entend le policeman, les tmoins que celuici produit, et procde ainsi en plein jour l'instruction, dcidant
chaque comparution si l'inculp sera mis en libert ou remanded.
(84)
J.
o[[.
du 10 fvrier 1900, Snat,
p.
01.
547
peut voir dans les Police courts de Londres avec quelle sret
On
et quelles garanties
cette
instruction est faite (85).
Dans ce dbat du 9 fvrier 1909, M.
le
garde des Sceaux Briand
s'est montr favorable au systme anglais; mais il ajoutait avec

Je dois dire que l'apla prudence que lui imposait sa fonction
:
plication de ce systme en France, en raison des conditions gnrales de notre organisation judiciaire, ne sera pas sans prsenter
des difficults d'excution, et c'est parce que je n'ai pas encore

le moyen de les rsoudre que je n'ose pas prendre devant
trouv
Snat ds maintenant un engagement ferme; mais la question,

Ce n'est pas seulement notre organi-
hi
je le rpte, est l'tude.
mais aussi le temprament du

pour cela que le projet
publicit (86). Je crois cependant avec
sation judiciaire qui fait difficult,
Franais, les
de
1879
murs,
repoussait
les habitudes; et c'est

la
M. Ribot que c'est l l'avenir.

La libert individuelle peut aussi tre menace par les internements des alins dans les asiles ou maisons de sant, lorsqu'ils
portent faux. Dans l'ancien rgime, le plus souvent ces internements s'opraient par des lettres de cachet. Aujourd'hui ils sont
rgls par la loi du 30 juin 1838. Sans doute, ce point de vue
encore, elle a plac la libert des citoyens sous la garantie de la
justice. L'article 29, rappelant certains gards la procdure
anglaise de Vhabeas corpus, dcide
Toute personne place ou
retenue dans un tablissement d'alins, son tuteur si elle est
mineure, son curateur, tout parent ou ami, peuvent quelque
poque que ce soit se pourvoir devant le tribunal du lieu de la
:
situation de l'tablissement qui, aprs les vrifications ncessaires
ordonnera,
s'il y a lieu, la sortie immdiate. Mais c'est l seulement un moyen rpressif, rparateur. L'internement peut avoir
lieu sur le seul certificat d'un
mdecin. Aussi l'opinion publique
demande-t-elle depuis longtemps

les alins; elle
ciaire
la
rforme de
la
lgislation sur
rclame l'intervention ncessaire de l'autorit judi-
pour que l'internement puisse
tre
accompli; au mois de
janvier 1907, une proposition de loi dans ce sens a t discute
par
(85)
la
Chambre des dputs
et
vote par elle (87).
Voyez un admirable rsum de ce systme dans Mailland, Justice and
{Brilish
citizen' s
police
sries).
Esmein, Histoire de la procdure criminelle en France, p. 581.

Voyez mon Rapport l'Acadmie des sciences morales et politiques sur le
prix Sainlour, en 1907. Le sujet propos par l'Acadmie est ainsi libell
Des
modifications apporter la lgislation franaise sur les alins au double point
de vue de la libert individuelle et de la scurit des personnes.
(SG)
(87)
tt
548
SECTION
II
Les autres droits individuels ne sont pas rangs par

de
Dclaration de 1789 sur la
la
liste
des droits de
l'article 2
Vhomme.
Ils
n'en ont pas moins t consacrs pour la plupart par la Consti-
de
tution
ou par
1791
les
postrieures
constitutions
qui
conte-
naient une garantie des droits.
La
du
libert
du commerce
travail,
comme premire
de Vindustrie dcoulait,
et
consquence, de cette proprit de l'homme sur
sa personne, d'o partait la thorie de Siejs. Aussi celui-ci lui
une place part dans son projet de Dclaration des
faisait-il
L'cole des physiocrates en faisait galement la base de
droits.
tout son difice. L'Assemble Constitutante cependant ne la
tionna point spcialement dans

fit
mieux,
men-
Dclaration de 1791, mais
la
elle l'tablit. Elle abolit cette
elle
organisation restrictive
et
du commerce, telle qu'elle existait dans

les villes de l'ancien rgime, et que vainement Turgot avait essay
une premire fois de mettre bas. Elle abolit les communauts
d'artisans et de marchands, les matrises et les jurandes, dfendant qu'il s'en formt de nouvelles. Elle proclama la libert du
travail et du commerce, imposant seulement la patente, quivalente une dclaration (88).
L'Assemble Constituante n'avait pas expressment parl de la
libert du travail, sans doute parce qu'elle avait pens que cette
autoritaire des mtiers et
libert
rentrait
dans
proprit,
la
telle
qu'on l'entendait alors.
Cette conception parat bien rsulter de la Dclaration de l'an III,
dont
5 est ainsi conu
l'article
La proprit
est
le
droit de
disposer de ses biens, de ses revenus, du fruit de son travail

de son industrie. Une autre Constitution fut plus explicite,
chose curieuse, c'est celle de 1793, dans

ration
Nul genre de
interdit
tre
sait l
comme
travail,
l'industrie
la
de l'an
nets,
prvoyait que des lois pourraient
tout en le
proclamant dans
dclarait seulement temporaires.
la
Pour
l'tre.
les
La Consti-
termes
restreindre;
elle
comme
les
plus
mais
pour
elle
autres droits individuels, la rglementation devait intervenir
donner pour
(88)
et
les
et lui
limite l'intrt public.
Esmein, Prcis lmentaire de
suiv.
dcla-
des citoyens. Celte libert apparais-
absolue; mais elle ne pouvait pas

III,
de
de culture, de commerce ne peut
tition
les
l'article 17
et
et,
l'histoire
du
droit [ranais de 1789 1814, p. 185
549
Ce ne sont point, comme on l'a dit parfois (89), les lois de

douanes qui restreignent la libert du commerce ou de l'industrie;
car c'est seulement dans les rapports entre le citoyen et l'Etat auquel
il apparient que se place celte libert; elle ne concerne point les
rapports avec l'tranger, qui sont d'Etat Etat. Certes le rgime
du libre-change exalte par l mme la libert du commerce et de
l'industrie dont jouissent les citoyens de chaque Etat; mais les lois
douanires, fussent-elles prohibitives l'importation ou l'exportation, la laissent entire dans son vrai sens, de mme que le
rgime des impts intrieurs. Mais elle subit des restrictions vrinombreuses
tables,
et lgitimes.
d'abord certaines professions dont l'exercice est assujetti

par la loi certaines preuves de savoir et de comptence, raison
de leur importance et du danger social que peut prsenter leur
Il
est
exploitation par des ignorants.

ce sens
que
le
Elles
nombre de ceux qui
restent libres
les
d'ailleurs
en
exercent n'est point limit
que tous peuvent y accder en faisant les tudes et en subissant

examens prescrits par la loi (90). Telles sont les professions
de mdecin, de pharmacien, d'avocat. Pour les deux premires,
la ncessit de cette rglementation n'est gure conteste (91): un
certain mouvement d'opinion se produit pour l'entire libert de
et
les
la profession d'avocat.
sont
plus
ncessaires
Mais, pour
que
elle,
pour
toute
nos yeux, ces garanties

autre.
Ce
pas
n'est
que l'avocat, d'aprs notre droit, peut tre

appel remplacer un juge absent, pour complter un tribunal.
La loi du P*" dcembre 1900, qui a ouvert aux femmes la profession
d'avocat, a montr qu'il tait ais de sparer la profession mme
de celte fonction ventuelle et phmre. Mais ra\ocat, dans l'adIl
ministration de la justice, est l'auxiliaire constant du juge.
raison
de
ce
fait
Louis Tripier, Les constitutions de la France depuis 1789. 2' dit., 1S79, p. 77,
Cette disposition a t restreinte
sur l'article 17 de la Constitution de 1793
par les lois de douanes. Daunou, Essai sur les garanties individuelles que rclame
Son avant-dernire atteinte (du gouverl'tal actuel de la socit, Paris, 1819, p. 59
nement) l'industrie particulire est de prohiber l'exportation ou l'importation de
divers produits naturels ou manufacturs et de resserrer ainsi l'tendue du march
o l'change doit se faire. Ces prohibitions, il faut l'avouer, sont parfois conseilles,
presque exiges, par les traits qui se concluent contre l'intrt des peuples, entre les
gouvernements.
(90) Je ne parle pas des offices publics ou ministriels, comme ceux de greffier,
avou, notaire. Ce sont l de vritables fonctions publiques, limites en nombre, que
(89)
note
1,
confre l'Etat.
Essai sur les garanties indiriduelles, p. 52

(91) Voyez cependant Daunou,
Les
peuples semblent tellement accoutums ce rgime que beaucoup d'imaginations
s'alarmeraient vivement s'il redevenait permis de s'intituler mdecin, pharmacien,
:
homme
de
loi,
sans avoir soutenu des thses
et
ce
pay dos diplmes. Passons donc ce
point, condition pourtant que ces preuves ne soient pas trop chres et qu'elles ne
rendent jamais ces professions inaccessibles ceux qui y seront

blement prpars, i
le
plus
raisonna-
550
instruit vritablement les affaires et
parties,
mais
savoir et probit.
la vrit,
On
qu'il les instruise avec

peut dire, avec quelque exagration dans
que souvent, tant valent
M. Bryce estime que
importe non seulement aux
il
entire,
tout
la socit
si
les avocats, tant
vaut
le tribunal.
des juges dans les Etats de
l'lection
l'Union amricaine n'a point produit tous les mauvais effets dont
elle tait grosse, cela tient pour une bonne part la valeur professionnelle des avocats amricains.
professions,
D'autres
ou
industries,
dans
toujours
l'intrt
public plus ou moins bien compris, sont simplement soumises au

rgime de l'autorisation administrative. Le plus souvent, c'est
dans l'intrt de la salubrit ou pour empcher que l'exercice

de la profession ne trouble la \e normale des voisins. Tel est
chez nous le rgime des tablissements dangereux, incommodes
Les ateliers ou tablissements dangereux, insaon insalubres
du principe de la
incommodes,
sont excepts
ou
lubres
libert du travail, en ce sens qu'ils ne peuvent tre exploits
qu'en vertu d'une permission administrative. Il ne faudrait pas
:
voir cependant dans cette permission une concession de la part
de
l'Etat,
c'est
une simple mesure de police prise l'occasion

L'Administration prend en mains les
de l'exercice d'un droit.

intrts contradictoires
de l'industriel
en prescrivant des conditions

elle fait l'affaire
et
et
des voisins
et les concilie;
des prcautions d'exploitation,
des uns et des autres
(92).
pour but de prolger

des intrts, non pas seulement matriels, mais moraux. C'est
ainsi que, d'aprs le dcret du 25 mars 1852 et jusqu' la loi du
14 mars 1904, les bureaux de placement devaient tre autoriss.
C'est ainsi encore que dans beaucoup de pays les dbits de
boissons ne peuvent tre ouverts qu'en vertu d'une autorisation.
C'tait le rgime de notre droit jusqu' la loi du 3 mai 1880 qui
a rendu libre cette profession. Cette loi fut dicte par des procParfois
ncessit de l'autorisation a
la
cupations d'ordre politique; la libert dont
ment rclame par
le
parti
il
rpublicain sous
s'agit avait t vivele
second Empire,
de boissons tant un lieu o naturellement les ouvriers

changent leurs ides. Les progrs menaants de l'alcoolisme ont
ramen beaucoup d'esprits vers l'ide de l'autorisation (93).
le dbit
Hauriou, Prcis de droit administratif et de droit public, [9* dit., 1919, p. 606].
pages suivantes est expos le rgime complexe de ces tablissements. [La loi
du 19 dcembre 1917 n'exige plus qu'une dclaration pour les moins dangereux de ces
Droit administratif, 9' dit. 1921, p. 379 et suiv.]
Cf. Berthlemy
tablissements.
(93) [Sur la fermeture administrative des dbits de boissons sous l'tat de sige,
V. ci-dessus, I, p. 25, note 57. La loi du 9 novembre 1915 a interdit la cration de
nouveaux tablissements vendant au dtail des spiritueux et la rouverture de dbits
ferms depuis une anne au moins; elle a prohib la vente de l'alcool par les mar(92)
Dans
les
chands ambulants.]
551
[Dans le mme ordre d'ides, les lois du 16 mars et du 29 mars

1915 ont frapp d'interdit une industrie, celle de la fabrication de
l'absinthe.]
Pendant longtemps une autre profession fut soumise ce mme

mme temps qu' un contrle des plus troits c'tait
l'imprimerie et la librairie, et la restriction reposait simplement
sur des considrations d'ordre politique. Le dcret du 5 fvrier
rgime, en
1810 et la loi du 21 octobre 1814 ne permettaient l'exercice de ?.i

profession d'imprimeur ou de libraire que moyennant l'obtention
d'un brevet dont la dlivrance dpendait du bon plaisir du minisde l'Intrieur. Le nombre des imprimeurs
rgime dura jusqu' la fin du second Empire; la
tre
limit.
tait
loi
Ce
sur la presse
mai 1868 donnait seulement le droit d'tablir librement une

imprimerie pour diter un journal. Le dcret du gouvernement
de la dfense nationale du 10 septembre 1870 (art. 1) proclama la
libert des professions de libraire et d'imprimeur sous la condition que ceux qui voudraient les exercer feraient une dclaration
au ministre de l'Intrieur. La loi sur la presse du 29 juillet 1881
L'imprisupprima mme cette obligation. L'article P"" dclare
merie et la librairie sont libres. Mais cette loi (art. 18 et 19)
soumet la ncessit d'une dclaration la profession de colporteur ou distributeur sur la voie publique ou en tout autre lieu
public ou priv de livres, crits, brochures, journaux, dessins,
gravures, lithographies ou photographies .
Pour les professions libres, le lgislateur prend souvent cer-
du
11
taines prcautions destines protger le public contre des fautes
ou des erreurs qu'il serait gnralement incapable de dcouvrir

lui-mme (94). Ainsi s'expliquent la vrification des poids et mesures, la marque des mtaux prcieux, les marques de fabrique
imposes certains produits.
Enfin dans certains cas la loi va jusqu' crer un monopole
au profit de l'Etat ou de ses concessionnaires, interdisant aux
particuliers certaines industries ou fabrications. Cela se justifie
d'abord par des intrts de sret et de dfense nationale; il en
est ainsi pour la fabrication des poudres et salptres. Cependant
la loi du 14 aot 1885 a rendu entirement libre en France la
fabrication et le commerce des armes et munitions de guerre, et
mme pour
de modles rglementaires en France,

qu'une dclaration du fabricant ou commerant; elle
rgle aussi l'exportation de ces armes et l'importation en France
celles qui sont
elle n'exige
des armes trangres.

(94)
Daunou, Essai sur
les /aranlies
individuelles, p. 62
Elle (l'autorit) a sans
contredit des fonctions remplir pour assurer la fidlit des changes, elle doit exami-
ner les poids et mesures, dclarer la valeur des monnaies, vrifier les mtaux prcieux
dont la connaissance serait impossible la plupart des acheteurs.
552
D'autres fois
libre;
les
l'Etat
par
justifie
l'utilit
peut assurer mieux que
d'un grand ser-
concurrence
la
cas pour les postes (95), les tlgraphes, les tl-
c'est le
phones,
monopole se
le
que
public,
vice
chemins de
fer.
Enfin dans d'autres cas,
monopole
le
pour but d'assurer
rt fiscal, la perception plus sre des droits sur la vente
objets.
en est ainsi pour
Il
le
monopole de
Un
des allumettes.
cartes jouer,
la
l'int-
de certains
vente du tabac, des
autre monopol,? qui
n'existe
point chez nous, mais qui a t souvent propos, est celui do
de
rectification et
fait
la
en Suisse montre
n'est point incompatible
qu'il
deux
des pays libres;
il
besoin
souci de la sant publique (96).
fiscal et le
ia
vente de l'alcool; l'tablissement qui en a t
sert
d'ailleurs
intrts
[La guerre de 1914-1919 a d'ailleurs multipli
avec
la
vie
importants,
les
le
entreprises
aux ncessits du ravitaillement national.

lgislateur a simplement tendu les pouvoirs de
d'Etat pour satisfaire
Tout d'abord
le
taxation de l'autorit administrative
jours pu taxer
dant
la
le
guerre,
le
pain
viande
et la
les
29
(1.
prfet a reu de la
loi
municipalits ont toujuillet 1791);
du 20
avril
mais pen-
1916
le
droit
du Code pnal
frappant ceux qui accaparent les denres de premire ncessit
pour en faire monter artificiellement les prix, la loi du 20 avril
1916, celle du 23 octobre 1919, ont ajout le dlit de spculation
illicite ou de vente des prix excessifs procurant des bnfices
exagrs. L'insuffisance de ces mesures a, pendant la guerre, fait
sanctionner la taxation par la rquisition et l'Etat a d monopoliser le commerce des bls, des farines, du charbon, du ptrole,
etc., etc. (97); il a par voie de rquisition et en application de la
loi du 10 fvrier 1916 constitu une flotte marchande d'Etat.]
de taxer toutes
Mais
mme
si
les
l'Etat,
aux
denres;
sans violer
principes,
les
(ou ses concessionnaires)
un point discut que de savoir
si
dispositions
peut se crer
lui-
des monopoles, c'est chez nous

les
municipalits peuvent gale-
(95) Il faut ajouter que le secret des correspondances (malgr les abus anciens du
cabinet noir) peut tre mieux garanti dans un pays libre lorsque les employs des
postes sont des fonctionnaires de l'Etat.

(96) La lgislation sur les mines, qui porte d'ailleurs la marque de l'histoire et celle
sur les eaux minrales, fournit l'exemple de privilges particuliers concds par l'Etat.
(97)
et
[Voyez notamment
farines);
20 avril
17 avril
lois
1916,
1916 (taxation des
des 15 octobre 1915
29 juillet 1916,
denres
et
et 25
7 avril
1917,
avril 1916 (rquisition des bls
taxation des bls et crales;
subsistances), 20 avril 1916 (taxation des char-
bons), 30 octobre 1916 (taxation des tourteaux, beurres et fromages), et surtout la loi
3 aot 1917, qui a permis d'ordonner par Toie de
du
dcret la rquisition ventuelle de
tous objets ncessaires l'alimentation, l'habillement, le chauffage
et l'clairage de la
de toutes matires et de tous tablissements industriels ou commerciaux servant la production, la fabrication, la manipulation ou la conservation
desdits objets; v. Rolland, Les rquisitions civiles, dans Rev. dr. public, 1917, p. 634.]
population
civile,
ment
el
sans
s'en crer elles-mmes
loi
ou
faire
553
concurrence
l'industrie libre en ouvrant des lablissemenls similaires. Il s'agit

de services municipaux organiss dans l'intrt de la population
commun,
municipale, services de transport en
d'clairage, service
des eaux, ou encore d'tablissements bon march, pharmacies

ou maisons de bain par exemple. Il est certain que, par la con-
travaux
de
cession
publics,
communes peuvent
les
des
crer
en s'engageant formellement ne pas favoriser

d'entreprise concurrente (98); mais la jurisprudence du Conseil
d'Etat leur interdit d'exploiter elles-mmes en rgie les services
monopoles de
fait
qui en rsultent, tramways, gaz, etc. D'autre part, elle dcide que
le
service organis ne doit pas tre une entreprise industrielle
ou commerciale
de porter
effet
de l'industrie
(99) .
une
Ce
serait alors
du commerce
et
une intervention ayant pour
atteinte volontaire et systmatique la libert

.
La commune ne peut
poids de sa richesse collective;
la lutte industrielle le
dans
jeter
ne peut
elle
modifier artificiellement les conditions conomiques rsultant du

rgime de la libre concurrence (100^). Cependant, cette jurispru-
dence parat se relcher un peu. [La loi admet elle-mme l'exploitation en rgie des monopoles de droit (halles et marchs, pesages
publics, abattoirs, pompes funbres) et la jurisprudence administrative
pour
l'autorise
les
monopoles de
fait
qui constituent des
services industriels (distribution collective d'eau, de gaz- d'lectricit,
etc.,
lorsque
l'initiative
prive fait dfaut ou est insuffisante,
imparfaite ou trop onreuse pour satisfaire l'intrt public (lOU-).]
y a d'ailleurs vers ce socialisme municipal, comme on dit aujourune tendance qui se manifeste j)ar des faits dans tout le
Il
d'hui,
monde civilis (101).

La libert du travail, du commerce
et de l'industrie doit encore

envisage un autre point de vue. Il s'agit des industries
tre
et
commerces
du
capital et
la
question
libres
du
de
est
rgles du droit civil
rapports,
qui comportent ncessairement l'association
travail,
limiter
la
des rapports entre patrons et ouvriers
dans quelle mesure, en dehors des

et commercial, la loi peut rglementer '"'^'^
libert des contractants, imposer d'autorit
savoir
des rgles et des obligations.

(98)
Hauriou, Prcis de droit administraU{
(99)
Ibidem.,
(100')
9*
dit.,
p.
de droit public,
et
Henry Nzard, La municipalisation du

(101)
dit.,
1919,
p.
334].
Ibid., 9" dit., p. 335.
(lOC) [Conseil d'Etat, 6 avril 1900, 2 fvrier 1906.

Paris,
[9*
334.
Paris,
Mater,
Giard,
T.e
service
de
et
avis dos
l'clairage
1"
et
public
15
et
mars
la
1900.
\'illc
de
1905.]
socialisme
conservateur
et
municipal, Paris,
1909;
Henry Nzard,
Les rgies municipales en France, rapport au Congrs des sciences administratives de

Bruxelles, Bruxelles, Goemaere, 1910, el le Socialisme municipal, dans Revue d'Econ.
pol., octobre el noTembre 1910.
LA RPUBLIQUE FRANAISE;
554
Lorsque l'Assemble Constituante

rires, abolit les matrises, les
fit
tomber
communauts
Elle dfendit
prit de rigoureuses prcautions.
anciennes bar-
les
et les
jurandes,
non seulement
simples ententes momentanes, les coalitions tendant faire
varier
et
les
mme
associations entre les ouvriers ou entre les patrons, mais

les
elle
de
le
taux des salaires,
Si,
contre les principes de la libert
aux mmes professions
la Constitution, les citoyens attachs
prenaient des dlibrations ou faisaient entre eux des conventions tendant refuser de concert ou n'accorder qu' un prix
dtermin
secours de leur industrie ou de leurs travaux, lesdites
le
dlibrations et conventions,
accompagnes ou non du serment,
sont dclares inconstitutionnelles, attentatoires la libert et

la
Dclaration des droits de l'homme et du citoyen
et
de nul
Les hommes de ce temps, qui proclamaient la libert

individuelle du travail, taient persuads qu'elle ne pourrait rsiseffet (102).
ter la pression collective rsultant
de l'association
et
de l'entente
des patrons ou des ouvriers; pour rester vraiment libre,
il
fallait
Des peines furent dictes comme sanction de ces prohibitions; elles furent fixes dfinitivement par les
articles 414 416 du Code pnal de 1810. Cependant, celui-ci ne
que l'individu restt
isol.
tenait point la balance gale entre patrons et ouvriers; les coali-
(art.
de peines sensiblement
315). La seconde Rpu-
du 27 novembre 1849,
effaa cette ingalit en
tions des premiers (art. 314) taient punies
plus svres que celles des seconds

blique, par la loi
dictant les
mmes
peines de part
et d'autre-
point le rgime et ne dclara point la grve
mais
elle
ne changea
licite.
un rgime peu quitable, surtout pour les ouvriers.

chacun d'eux, ce qui tait incontestable sous le rgime de la
libert d\i travail, avait le droit de cesser son travail, pourquoi
plusieurs n'avaient-ils pas le droit de le cesser en mme temps ?
Si chacun d'eux pouvait rclamer, pour le continuer, une augmentation de salaire, pourquoi plusieurs, aprs entente, ne pouvaientils pas rclamer la mme augmentation ? Cela tait d'autant plus
lgitime que, dans l'industrie, les contrats individuels entre ouvrier
et patron se faisaient de plus en plus rares et que les salaires
dans une ou plusieurs usines se fixaient de plus en plus uniformment, indiffremment, pour tous les ouvriers employs. Il est
vrai que, pour que ce droit ft efficace, il fallait non seulement
qu'il ft reconnu, mais que les ouvriers d'un ct et les patrons
de l'autre pussent se runir pour discuter leurs intrts et s'associer Dour les dfendre.
C'tait l
Si
(102)
Loi des 14-17 juin
1791, art. 4.
1789 1814, p. 185 et suiv.
Esmein, Prcis de
l'histoire
du
droit franais de
Empire qui
555
rendu
licite la
grve des ouvriers
et le loch-out des patrons, la coalition
des uns
comme
C'est le second
des autres.
du 25 mai 1864, dont M. Emile Ollivier fut le rapporteur

au Corps lgislatif, modifia profondment les articles 414 416
du Code pnal. Alors disparurent les textes qui punissaient toute
coalition entre ceux qui font travailler des ouvriers, tendant
forcer injustement ou abusivement l'abaissement des salaires,
sui\ie d'une tentative ou d'un commencement d'excution , et
toute coalition de la part des ouvriers pour faire cesser en
mme temps de travailler, interdire le travail dans un atelier ou
empcher de s'y rendre avant ou aprs certaines heures et en
gnral suspendre, empcher ou enchrir les travaux, s'il y a
tentative ou commencement d'excution .
Mais en mme temps la loi (nouvel article 414) maintenait
comme un dlit les violences et les manuvres frauduleuses ayant
pour but de contraindre la grve les ouvriers qui n'en sont
point partisans. Le texte punit quiconque l'aide de violences,
voies de fait, menaces ou manuvres frauduleuses, aura amen,
maintenu ou tent d'amener ou de maintenir une cessation concerte du travail dans le but de faire hausser ou baisser les salaires
ou de porter atteinte au libre exercice de l'industrie ou du tra-
La
loi
L'article 416 punit aussi les ouvriers, patrons et entrepreneurs d'ouvrages qui, l'aide d'amendes, dfenses, prescriptions, interdictions prononces, par suite d'un plan concert, auront
vail .
port atteinte au libre exercice de l'industrie et du travail

Ainsi la grve, exempte de violences et de
manuvres fraudu-
devenue chez nous un fait licite. Mais on exagre quand

que c'est un droit, un droit spcifique ayant ses rgles
organiques. C'est simplement un fait licite, du moins en gnral;
leuses, est
on
dit
car
il
peut arriver
qu'il
devienne
illicite,
cipes gnraux du droit; par exemple
au point de vue des prin-
si la
grve est employe non
point pour obtenir une augmentation de salaire, mais pour gner

le
patron, l'atteindre dans la libert de son industrie, pour le forcer
un contrematre ou un ingnieur qu'il a choisi et auquel

donn sa confiance. La seule coalition en effet que ^'isait le
Code pnal avant 1864. et la seule que punisse la loi de 1864
lorsqu'elle est accompagne do violences ou de manuvres frauduleuses, c'est celle qui a pour but de faire hausser les salaires,
et c'est une des raisons pour lesquelles il est impossible nos
yeux de songer une grve de fonctionnaires. La grve qui a un
autre but, celle dont j'ai donn l'exemple plus haut, cesse donc
d'tre un acte ncessairement licite. Sans doute .ceux qui y prennent part pacificiuement seront exempts de toute peine, car la loi
pnale n'en dict aucune; mais ils pourront tre condamns
renvoyer
il
556
des dommages-intrts envers
patron dont
le
auront viol
ils
le
droit individuel (103).
On
beaucoup discut dans ces dernires annes sur le point

si la grve des ouvriers rompt ou non le contrat de
travail qui les liait et la Cour de cassation s'est prononce dans
le sens de l'affirmative. Mais il me semble que la question n"a
pas t compltement lucide et que l'on abuse des mots. Que
signifie rompre un contrat ? Cela peut signifier deux choses
1 lorsque le contrat est rsiliable ou dnonable par les parties,
on peut dire que la partie qui use de cette facult rompt le contrat;
a
de savoir
2 cela peut vouloir dire aussi que, le contrat tenant,
des
l'une
parties qui ne peut s'en dgager par sa seule volont refuse pourtant de l'excuter, parce qu'elle se plaint
quelque obligation
c'est le
que
l'autre partie
manque
cas d'un locataire qui ne veut pas
payer son loyer parce qu'il prtend avoir droit des rparationc
que ne fait point le propritaire. On ne peut dire que l'ouvrier
qui entre en grve rompt le contrat dans le premier sens car
sans doute le contrat de travail est dnonable dans de certains
dlais, mais dans ce cas-l l'ouvrier n'a point l'intention de le
dnoncer. Il a au contraire la ferme volont de le maintenir, puisqu'il demande au patron une augmentation de salaire. Mais on
peut dire qu'il rompt le contrat dans le second sens, qu'il le viole,
puisqu'il n'excute pas les obligations qu'il
avait contractes,
qui subsistent bien que l grve soit un acte

n'est
pas un droit qui efface ou clipse tous
mme
demander des dommages

un autre ouvrier pour faire le travail du
peut
lui
subsiste tant qu'il n'a pas t
licite,
et
parce que ce
les autres
le
patron
ou embaucher
grviste. Mais le contrat
dnonc ou que la rsolution n'en
et intrts
a pas t prononce.
Le droit
aux patrons
reconnu en France
du 31 mars 1884. Mais
des groupements s'taient forms
l'association professionnelle ne fut
aux ouvriers que par
et
en dehors de
la loi,
contre la
loi,
la loi
bien auparavant. C'taient les patrons qui avaient pris les devants,
les
patrons d'une
mant
des
Rvolution
mme
associations,
et
profession ou d'un
dont
mme commerce
quelques-unes
remontaient
for-
la
avaient continu, en dpit du lgislateur, quelques
une des anciennes communauts. C'est surtout vers la fin du

second Empire qu'elles devinrent importantes, prenant le plus
souvent le nom de Chambres syndicales. Les ouvriers, dont beau-
coup taient entrs dans les socits semi-occultes de compagnonnage, qui avaient survcu l'ancien rgime, suivirent Texem-
(103)
Voyez ma noie dans
28 juin 1897, S., 98.
1.
le
17 et suit
Recueil des
lois
et
arrts
de
Sirey,
sur
Cassation,
557
Ceux d'une mme profession formrent aussi des organisaLyon leurs associations, plus tardives,
commencrent se constituer ouvertement dans les dernires
annes du second Empire et se multiplirent sous la troisime
Rpublique (104). Elles taient tolres par le gouvernement. En
1880, lorsque le premier projet fut dpos la Chambre des
pie.
tions, surtout Paris et
dputs
le
de choses
dans
et
les
22 novembre, l'expos des motifs constatait cet tat

Il existe, en effet, depuis bien des annes, Paris
dpartements, des associations connues sous
le
nom
de syndicats, composes soit d'ouvriers, soit de patrons, dans lesquelles sont traites toutes les questions d'intrt gnral relatives
mme
une
profession
et
qui
n'ont
occasionn
trouble
ni
dsordre. La libert du travail a toujours t respecte
et
ni
jamais,
que nous sachions, les dcisions des Chambres syndicales n'ont

t imposes ceux qui voulaient s'y soustraire (105), En proposant le projet de 1880, le gouvernement \oulait, tout en prenant
ses prcautions, transformer cet tat de fait en tat de droit
Avec leur organisation actuelle, qui est de pure tolrance, les
:
syndicats professionnels chappent toute responsabilit lgale.
un inconvnient, peut-tre
C'est
ratre
le
projet de
loi
(106).
mme un danger, que fera dispaCependant l'laboration de la loi
demanda trois annes, allant

Chambre des dputs au Snat et du Snat
nouvelle fut difficile et
do
la
des dputs; beaucoup
poque,
taient
mme
effrays
dans
le
parti
revenant
et
la
Chambre
rpublicain,
des nouveauts qu'elle
cette
contenait.
Elle
cependant par passer grce surtout aux efforts et l'autorit

oratoire de M. Waldeck-Rousseau, dont le nom y est rest attach.
Dans ses dispositions essentielles, elle est trs simple
finit
Les personnes exerant la mme profession, ou des mtiers

similaires ou des professions conn(>xes concourant l'tablissement de produits similaires pourront tonstituer librement des
associations sans l'autorisation du gouvernement . La loi des
14-27 juin 1791 est abroge; les articles 292-294 du Code pnal
(alors encore en vigueur) leur sont inapplicables (art. 1).
Mais ces associations sont soumises au rgime de la dclaraLes fondateurs du syndicat doivent (art. 4) dclarer les noms
de ceux qui, un titre quelconque, sont chargs de l'administration ou de la direction, qui doivent tre Franais et donner comtion.
(104) Voyez cclto histoire dans le rapport de M. Allain-Tarp la Chambre des

dputs (15 mars 1881) et dans A. Ledru et Fernand Worms, Commentaire de la loi
sur les syndicats professionnels, Paris, 1885, p. 189 et suiv.
(105)
(106)
Ledru et Worms, op. cit., p. 176.

Expos des motifs, op. cit., p. 181.
558
munication des statuts de l'association. Ce dpt doit tre renouvel chaque changement de la direction ou des statuts.
2 D'aprs l'article 3
sivement pour objet l'tude

industriels,
commerciaux
Les sjndicats professionnels ont excluet la dfense des intrts conomiques,
et agricoles.
Le
texte est trs prcis
en rsulte deux consquences. C'est d'abord que toute discussion ou action politique est interdite aux syndicats. C'est en
second lieu que ceux-l seuls peuvent les former qui ont des
et
il
commerciaux ou agricoles dfendre. Le

malgr une dclaration contraire de
M. Tolain, rapporteur au Snat (107). La lgislation postrieure
et la jurisprudence l'ont galement confirm; on a dcid que les
intrts
sens
industriels,
n'est
point douteux,
mdecins ne peuvent point se syndiquer (108). Il en rsulte

de former des syndicats n'a point t accord
loi aux fonctionnaires publics. C'est ce qu'a dcid,
jugement fortement motiv, le Tribunal correctionnel de
en prononant la dissolution du syndicat form par les
le droit
aussi que
par
cette
dans un
la Seine,
employs
des postes, tlgraphes et tlphones (109).
Les syndicats professionnels acquirent
3''
la
personnalit civile,
toutefois avec toutes les consquences
que celle-ci entrane

nettet
que
prsentent les artiMalgr
le
peu
de
ordinairement.
cles 6 et 8, on doit reconnatre que les syndicats peuvent acqurir
non seulement titre onreux, mais aussi titre gratuit et mme
qu'ils n'ont pas besoin de l'autorisation du gouvernement pour
accepter les libralits qui leur sont faites, mais ils ne pouvaient
acqurir d'autres immeubles que ceux qui seront ncessaires
non
leurs runions, leurs bibliothques et des cours d'instruction
professionnelle
[La
loi
du 12 mars 1920 (110) permet aux synmme des immeubles titre gra-
dicats professionnels d'acqurir
ou onreux, sans
tuit
restriction, et elle consacre la jurisprudence
qui leur reconnaissait le droit de recevoir des dons et legs.
outre elle leur permet d'acheter pour les rpartir entre leurs
En
mem-
bres tous les objets ncessaires l'exercice de leur profession.]

Ils
peuvent, bien entendu, ester en justice [pour
l'intrt collectif
de
cles 5 et 6 de la loi de 1920 leur ouvrent
(107)
(108)
rendre
Ledru et Worms,
[Une loi spciale,
licites
les
op.
sauvegarde de
la
profession qu'ils reprsentent,
la
cit.,
celle
un
certain
et
les arti-
nombre
d'au-
p. 45, 46.
du 30 novembre
1892,
art.
13,
ncessaire pour
syndicats de mdecins.]
Le Temps du 30 juin
1909. [Mais voir ce qui est dit ci-dessus, p. 120 et suiv.]

[Proposition et rapports Chron, Snat, 10 fvr. 1916, au J. o//. Cannexe 37);
15 mars 1917 (annexe 81); 10 avril 1919 (annexe 160); 23 dc. 1919 (annexe 765)). Chambre
(109)
(110)
dp.
rapport Lauche, 5 sept. 1918 (annexe 4945),
1919 (annexe 6261); rapp. Chabrun, J.

feuille 34, p. 540.]
o((.,
et 4 fvrier 1919
mars
1920 et Doc.
(annexe 5638); 5 juin

pari, 1920, Ch. dp.,
559

trs
notamment
facults,
celle
de crer des institutions de pr-
voyance (111)].
Les dispositions essentielles par lesquelles la loi a pris des prcautions contre les abus possibles des syndicats dans les articles 2
et 6 de la loi de 1884 sont munies de sanctions pnales (art. 9), et
le tribunal correctionnel peut prononcer la dissolution du syndi-
ou contrevenant.
C'est l l'essence du systme; mais il est complt par deux
dispositions. D'un ct, l'article 416 du Code pnal, sorti intact
de la discussion de 1864, est abrog par la loi de 1884. Le lgislateur a considr que, le syndicat professionnel tant reconnu
cat irrgulier
comme une
organisation
ouvriers, ses
membres
pables
se servaient,
s'ils
lgitime
dans
la lutte entre
ne pouvaient tre considrs
patrons
comme
(.1
cou-
pour triompher, des moyens noncs dans
manuvres
frau-
l'article 416,
qui ne sont ni des violences, ni des
duleuses,
amendes, dfenses, proscriptions, interdictions pro-
nonces par suite d'un plan concert . M. Ribot disait, en 1884,

Il est incontestable que si vous
donnez aux syndicats le droit de s'organiser l'tal de lutte, il
faut leur permettre de procder, au moins vis--vis de leurs membres, par certaines sanctions, certaines amendes et interdictions,
dont nous nadmellons pas la validit au point de vue du droit
civil, mais qui au point de vue du droit pnal ne peu\ent tre
:
l'objet d'une incrimination. (112).
Mais qu'on le remarque bien, ce n'tait pas donner aux syndiune sorte de pouvoir lgislatif ou judiciaire. C'est seulement
l'gard de leurs membres qu'ils peuvent procder ainsi, et
mme, comme le faisait remarquer M. Ribot, en principe pour
les amendes prononces ils n'ont pas d'action contre eux. A l'gard
des tiers, les divers actes que visait l'article 416, accomplis par
un syndicat, chapperont dsormais k la loi pnale; mais ils ne
deviennent pas licites pour cela et pourront donner lieu des
dommages-intrts au profit des tiers qui en auront t victimes.
cats
Pour amortir
dispose
se
retirer
tyrannie des syndicats sur leurs
la
membres
la
loi
Tout membre d'un syndicat professionnel peut

tout instant nonobstant toute clause contraire. Ce
(art. 7)
donc qu'une association prive et libres il en rsulte, et cela

jug rcemment, qu'un ouvrier de la profession ne peut
pas forcer un syndicat le recevoir parmi ses membres.
La loi de 188 i a aussi un autre et grave complment: l'article 14
permet aux syndicats de se fdrer entre eux. mme quand il^
n'est
(111) [Sur les projets de modification de la lpislalion des syndicats, voir

de M. Capilant la Socit d'tudes lislativos. BiiUclin de cette socit.
(112)
Ledru
et
Worms,
op.
ci"/.,
p. 2S.
le
rapport
1911.]
560
reprsentent des professions diffrentes, et des conditions qu'il

facile de remplir (113). Il est vrai que ces Unions n'avaient
est
pas,
en
1884,
la
importance pour
souleva
d'.iilleurs
repousse par
le
personnalit civile; mais cela n'a pas grande
but qu'elles se proposent. Cette disposition

de vives rsistances, et fut plusieurs reprises
Snat; il fallut tout le talent et l'autorit de
le
M. Waldeck-Rousseau pour
la
qui la combattirent figurait
M. Brenger,
faire passer.
Parmi
et
voici
les
snateurs
comment, au
lendemain de la promulgation de la loi, un livre destin la

Dans la sance du 12 juillet
pratique rsumait ses arguments
que lui causait la cration
des
alarmes
1882, il fit part au Snat
toute la France, comouvrire
couvrant
fdration
possible d'une
:
prenant trois millions de membres,
vritable
arme ayant des
ressources, une discipline, une action unique et consti*uin un

la ciârge lors de la
vritable Etat dans l'Etat. Il revint
seconde dlibration, ajoutant ses premiers arguments des consi;'i
Ne
drations tires de ce qu'il appelait l'intrt des ouvriers
voyez-vous pas, disait-il, qu' la libert des syndicats profession:
nels vous allez substituer la tyrannie
du syndicat suprieur, qui
que d'exercer une influence gnrale

et despotique sur les associations soumises son autorit ? (114).
Le danger n'tait que trop rel, mais sur ce point la situation
n'tait plus entire. Dans la priode o les chambres syndicales
s'taient d\-eloppes en dehors de la loi, des unions de ce genre,
n'aura
d'autre
attribution
nombreuses et puissantes, s'taient constitues (115); le lgislateur

ne faisait que confirmer ce qui existait dj. Les prvisions de
M. Brenger et des collgues qui parlrent dans le mme sens
cette organisation centrale, essenont t justifies par les faits
tiellement politique bien qu'elle rpudie en apparence toute ingrence dans la politique, c'est la Conldration gnrale du travail,
qui n'a vcu que par une suite de violations de la loi (116^). [Un
:
Les syndicats professionnels rgulirement constitus d'aprs les

prsente loi pourront librement se concerter pour l'tude et la
dfense de leurs intrts conomiques, industriels, commerciaux ou agricoles. Ces
unions devront faire connatre, conformment au deuxime paragraphe de l'article 4,
les noms des syndicats qui les composent. Elles ne pourront possder aucun immeuble
(113i
Art.
14
prescriptions de la
ni ester en justice.
(114)
J. o//.,
Ledru
et
Worms,
Snat, p. 790
op.
et suiv.,
cit..
p.
78,
79.
Voyez sances des
13
et
31
juillet
1882,
968 et suiv.
Voyez dans Ledru et Worms, op. cit., p. 75 et suiv., l'tat de ces unions en
Les plus anciennes taient les unions de patrons, en tte desquelles ces auteurs
placent, Paris, l'Union du commerce et de l'industrie, fonde en 1858, qui a son
sige rue de Lancry et qui se compose de 700 chambres syndicales particulires . Mais
il y avait aussi des
Unions d'ouvriers De mme les syndicats ouvriers ont form
VUnion des chambres syndicales ouvrires de France, qui runit dans son sein 126 syndicats professionnels de Paris ou des dpartements, la Fdration ouvrire de la
rgion du \ord, dont le sige est Lille, etc.
(116') Voyez dans Le Temps du 26 juillet 1909, Les origines de la Conldration gn(115)
1885.
5G1
jupement du Tribunal correctionnel de la Seine en date du 13 janvier 1921 (116-) vient de prononcer la dissolution de la Confdration gnrale du Travail, non seulement pour n'avoir point effectu le dpt lgal des modifications apportes ses statuts, mais
encore pour avoir admis dans son sein des syndicats illgaux tels
que des syndicats de fonctionnaires et pour avoir poursuivi des
buts autres que les buts conomiques prvus par la loi de 1884,
notamment des buts

La loi du 12 mars
politiques.
1920, dans son article 6,
Unions de syndicats tous
donne aujourd'hui aux

aux
droits confrs par l'article 5
les
syndicats professionnels.]
Les
sent
lois
comme on
ouvrires,
puissamment
Je ne puis songer
trie.
mais
pi-incipales (117);
pectent ou violent
le
il
appelle aujourd'hui, intres-
les
du commerce et de l'indusmme sommairement, les
du
travail,
ici
tudier,
est
ncessaire de rechercher
la libert
principe.
Aux
elles res-
si
Etats-Unis, o ce principe est
garanti par les constitutions des Etats particuliers, les nombreuses

lois
ouvrires qu'ont votes leurs lgislatures ont donn lieu
une jurisprudence qui tantt a dclar nulle cette lgislation

tantt
l'a
reconnue
de ces
titutionnelle
savoir
Il
si
comme
valable (118). Chez nous la force cons-
lois est certaine;
elles se concilient
ot
avec
le
faut cet gai'd les di\iser en
il
n'en est pas moins utile de
principe de
la libert
du
travail.
deux groupes.
Les unes ont simplement pour but d'assurer la scurit des trahyginiques du milieu o ils sont
employs. Telles sont la loi du 12 juin 1893 sur l'hygine et la
scurit des travailleurs dans les tablissements industriels, modifie par la loi du 11 juillet 1903; la loi du 3 janvier 1813. conte-
vailleurs et les conditions
nant des dispositions de police relatives l'exploitation des mines;

la
loi
du 8
juillet
1890 sur
les
dlgus
la
sret des ouvriers
du 15 mars 1901. Ici. srement, aucune

libert n'est viole. Sans doute ces lois imposent aux chefs d'industrie des charges pcuniaires, parfois mme un contrle de la
part des ou\riers. Mais personne ne soutiendra qu'ils ont le droit
mineurs, modifie par
la loi
du travail, [l'lude de Joseph Barthlmy, dans Revue du droit public,

Pawloski, La Con[dralion gnrale du travail, 1010].
raie
(116)
1907, p. 607;
Gaz. Pal., 15 janvier 1921
Toutes ces lois sont runies dans le projet de codification des lois ouvrires
rdig par la commission nomme cet effet par le ministre du Commerce et de
l'Industrie, Paris, Imprimiiie nationale, 1004
Liv. I. des
onvenlions rolaliv^s au
travail, rapporteur, M. Raoul Jay: Liv. II, de la rglementation du travail, rapporteur
M. Bourguin: Liv. III, des proiipoinent.s professionnels, rapporteur M. Arthur Fontaine;
Liv. IV, de la juridiction de la conciliation et de l'arbitrage, de la reprsentation professionnelle, rapporteur, M. Laborde; Livre V, des assurances ouvrires, rapporteur,
M. Georges Paulet.
(117)
(118)
Ci-dessus,
E.
T.
I,
II.
p.
<
590.
36
562
de se refuser prendre les prcautions ncessaires pour que le

milieu o le travail s'accomplit prsente le moindre danger possible; et, pour un milieu comme celui des mines, les travailleurs
exposs ont bien

si
les
le
droit de vrifier, par des dlgus qu'ils lisent,
prcautions voulues par
la loi
ont t prises.
Les lois sur les accidents du travail, qui en principe obligent les
employeurs indemniser les victimes dans des conditions qu'elles
dterminent, ou assurer les ouvriers, ne
me
non plus contraires la libert de l'industrie.
paraissent point
En
faisant ainsi
rentrer ces indemnits dans les frais gnraux de l'industrie, le

lgislateur moderne n'a fait que traduire les consquences natu-
grande industrie moderne. Cette lgislanous cart, par une sorte de forfait, les graves
difficults que soulevait, quant la preuve, l'application du droit
tommun la responsabilit des patrons pour les accidents surverelles qui drivent de la
tion a de plus chez
nus aux ouvriers.

J'en dirai autant, bien que la question soit plus dlicate, de la
contribution impose aux patrons par certaines lgislations pour
les
assurances des ouvriers contre la maladie, ou pour les retraites

Ce ne sont point des atteintes la libert de l'indus-
ouvrires.
trie.
Sans, doute ces mesures lgislatives imposent aux industriels

et nouvelles et rendent leur production plus
des charges lourdes
est de mme des droits de douane et des

il en
encore vrai que, si l'on considre ces prestations
comme des sortes d'impts, ce sont des impts non gnraux, qui
portent sur une catgorie particulire de citoyens; mais c'est une
catgorie qui tire un profit spcial des travailleurs, au secours
desquels vient le lgislateur; c'est une ide dont on peut trouver
coteuse. Mais
impts.
Il
est
d'autres applications dans nos lois.

Il
est d'ailleurs assez vain
de
la
grande industrie,
de s'appesantir sur
comme
la
lgitimit de
un produit naturel
des relations purement conomiques qu'elle
lois semblables. Elles sont,
je le disais,
entre patrons et ouvriers, le plus souvent inconnus les

uns aux autres, domins les uns et les autres par les fluctuations
du march. Ce qui le montre bien, c'est qu'il y a l une lgislation
qui n'est jioint propre un pays isol, mais qui s'tend partout
o a pris racine la civilisation moderne, identique en elle-mme
malgr les diversits de dtail. Il n'y a point de grand pays
tablit
civilis qui n'ait
ou ne prpare sa
loi
sur les accidents du travail,
systme des retraites aux vieux ouvriers gagne galement

de proche en proche. Ce mouvement est favoris par l'influence,
sur les esprits cultivs, de l'conomie politique, et par ce sentiet
le
ment qui
avait tant de prise sur nos grands-pres, qu'ils appelaient
la sensibilit, le dsir
d'pargner aux
hommes
les souffrances inu-

et
tiles,
dont
la
force,
malgr
le
563
scepticisme de notre temps, est
plus grande peut-tre encore sur nos contemporains.
Mais il y a une autre catgorie de

moins facilement conciliables avec
blent
l'industrie.
Ce sont
lois
ouvrires
la libert
celles qui limitent la
du
dure de
la
qui
sem-
travail et
de
journe ou
semaine de travail ou en dterminent les conditions. Telles

du 2 novembre 1892 sur )e
travail des enfants, des filles mineures et des femmes dans les
tablissements industriels, modifie par la loi du 30 mars 1900;
la loi du 29 dcembre 1900, fixant les conditions du travail des
femmes employes dans les magasins, boutiques et autres locaux
en dpendant; la loi du 9 septembre 1848, relative aux heures de
travail dans les manufactures et usines, modifie par la loi du
30 mars 1900; [la loi du 23 avril 1919, limitant huit heures la
dure du travail dans les tablissements industriels et commerciaux (119^); la loi du 24 juin 1919 relative la dure du travail
dans les mines.]
Lorsqu'il s'agit cependant du travail des enfants et des filles
mineures, la rglementation limitative est srement justifie. Il y a
l des tres dont la faiblesse doit tre protge, l comme d'autres gards il s'agit de leur propre libert qui ne peut se dfendre
elle-mme. Pour les filles majeures et les femmes maries, la limitation se conoit aussi. Non seulement il s'agit l d'un tre gnralement moins fort que l'homme, dont il importe la socit
que les forces soient mnages; mais alors surtout, c'est l'pouse
et la mre que l'on protge; c'est souvent en elles l'enfant mme que
l'on dfend (119^). Lorsqu'au contraire il s'agit d'hommes adultes, il
est difficile de contester que la limitation lgale des heures de
travail soit contraire la libert de l'industrie et du travail. Cela
de
la
sont, par exemple, chez nous, la loi
mme
serait
tout fait vrai,
s'agissait de contrats \ritablement
s'il
individuels entre le tra\ailleur salari et celui qui l'emploie. Mais
en ralit, dans l'industrie,
nos jours. C'est

loi,
qui fixe
le
n'en est presque jamais
il
rglement de
le salaire; c'est
l'usine,
ainsi
de
aussi inluctable qu'une
l'horaire de l'atelier qui fixe les heures
de travail. Les manufactures, les usines, les grands ateliers sont

bien des tablissements privs, des proprits pîês: mais, de
plus en plus,
ils
prennent des
Ce
traits
qui rappellent l'administra-
par une semblable lgislation la

libert du travailleur qui est en ralit viole, et son salaire ne
crotrait gure sans doute si son labeur pouvait se prolonger plus
tion
publique.
fll9') J.
femmes
J.
le
n'est
pas
du 25 avril 1919; cf.

repos de l'aprs-midi
of[.
o(f.,
du
12 juin
1917.]
(119')
[L.
17 juin
1913,
sur
le
loi
du
du 11 juin 1917, tendant organiser pour les

samedi dans les industries du vlement,
repos des femmes en couches.]
564
longtemps.
C'est,
vrai,
est
il
de
libert
la
du tle du patron; mais,
soulTre,
qui
en
prohibe
et
l'industrie
lgislateur
le
si
punit, par exemple, l'ivresse manifeste et ceux qui la favorisent,
lorsqu'un chef d'industrie ouvre une usine ou un atelier o presreoit ou fait recevoir les ouvriers qui se
il
ne peut-elle pas lui interdire de les soumettre
un travail d'une dure exagre ? Lorsqu'il s'agit d'ou^riers dont
la profession est particulirement dangereuse, comme dans les
que indiffremment
prsentent, la
loi
mines, personne ne
mme
de
Les
le
conteste gure
ailleurs, toutes proportions
franaises,
lois
en
journe lgale l'usine ou

travail,
lui
s'il
reste
et
du
travail
et
est
nuit.
pas
matire de
avoir
fini
sa
peut se livrer un autre
des forces. Celui ou celle qui

s'il
lui
plat, tra-
du projet du Code
Sont soumis aux dispositions du
L'article V^
conu
ainsi
cette
aprs
travaille son domicile particulier peut encore,
vailler jour
serait-il
? (119'').
l'ouvrier,
l'atelier,
du temps
pourquoi n'en
n'adressent en
effet,
qu'aux industriels
prohibitions
gardes
du
livre
II
prsent livre, les usines, manufactures, fabriques, mines, minires

et
carrires,
chantiers, ateliers et leurs dpendances, de quelque
nature que ce
soit,
publics ou privs, laques ou religieux,
mme
lorsque ces tablissements ont un caractre d'enseignement professionnel ou de bienfaisance.
En sont excepts,
les
tablissements
o ne sont employs que les membres de la famille, sous l'autorit soit du pre soit de la mre, soit du tuteur.
C'est dans le mme sens qu'est oriente la loi du 13 juillet 1906
tablissant le repos hebdomadaire en faveur des employs
ouvriers. Presque tous les pays de la civilisation occidentale ont
des lois ou rglements sur le repos hebdomadaire, le repos du
dimanche (120). Mais, presque sans exception, ces textes ont une
origine religieuse, venant de la rgle dduite par le christianisme
du texte biblique qui montre le Crateur se reposant le septime
jour de la cration. Tel tait notre ancien droit, et c'est ce systme
que rtablit la loi du 18 novembre 1814. Sous ce rgime, le repos
du dimanche, la prohibition du travail en ce jour tait absolue^
'^t
elle portait
sur tout travail qui se manifestait
chappait celui qui se poursuivait dans
le
l'extrieur, seul lui
secret
du domicile.
Ainsi entendue, l'obligation du repos hebdomadaire tait contraire

la libert de conscience et
(119')
les
[Voypz galemont
la
loi
tyrannique (121). Aussi
du 28 mars
1919,
la loi
de 1814
inlerdisant le travail de nuit dans
boiilangorips.]
Annuaire de lgislation franaise publi par la Socit de lgislation compare,

notice de M. Mourrai, p. 189.
(121) Daunou, dans l'Essai plus d'une fois cit, critiquait mme au point de vue
conomique l'obligation du repos des dimanches et ftes, p. 88
Est-il donc si
ncessaire de prescrire au pauvre l'oisivet et de lui offrir, soixante fois par an, les
(120)
t.
XXVI,
LA,
fut-elle
565
RGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS
abroge par
celle
du 22
juillet 1880,
aprs tre reste inap-
plique pendant de longues annes. Mais un niouvement d'opinion

puissant se manifestait pour un repos hebdomadaire, lgal et purelaque, en faveur des ouvriers de l'industrie, quoique le
sentiment populaire y ft assez peu favorable (122). Des applications partielles du principe avaient t faites en ce qui concerne
les travailleurs employs par l'Etat. Cela aboutit la loi de 1906,
ment
qui rtablit en principe
un autre jour peut

veau.
Il
repos du dimanche (exceptionnellement

mais dans un sens tout nou-
le
tre substitu),
est interdit,
jours par semaine un
porte l'article
mme
V\
d'occuper plus de six
employ ou ouvrier dans un tablis-
sement industriel ou commercial ou dans ses dpendances, de quelque nature qu'il soit, public ou priv, laque ou religieux, mme
s'il
a un caractre d'enseignement professionnel ou de bienfaisance. La libert du travail individuel reste donc entire, et
mme celle du travail collectif en dehors des tablissements industriels
Ce
ou commerciaux
n'est
pas que
(123).
le travail
reproche deux choses
lui
le travail
dans
domicile n'ait ses adversaires.
On
moins bien pay ordinairement que
les ateliers et fabriques,
vrier se tuer de travail, surtout les
il
pousse fatalement
l'ou-
femmes, en ne prenant aucun
occasions de consommer en un seul jour une grande partie des faibles salaires qu'il
a obtenus pendant plusieurs autres ? Notez que la plupart des professions leves
chappent cette loi elle excepte les mdecins; elle n'atteint ni les jurisconsultes, ni
les hommes de lettres, ni les artistes d'un ordre suprieur et ne diminue pas les
gains des employs du gouvernement. On a prtendu que l'artisan pauvre y gagnait
:
aussi du repos, attendu que ses travaux de sept jours finiraient par n'tre pas plus
pays que ceux de six. Mais si l'exprience n'avait pas dmenti positivement ce rsultat imaginaire, l'absurdit en deviendrait sensible quiconque en poursuivrait les
consquences; car il s'ensuivrait qu'une diminution plus grande encore des journes
laborieuses se tournerait de plus en plus l'avantage des iournaliers, et que leur sort
resterait le mme s'ils se reposaient huit ou dix jours par mois au lieu de quatre ou
cinq. Mais l'on voit bien que Daunou ne songeait point aux ouvriers de l'industrie,
mais aux iournaliers de son temps.
M. Clemenceau, prsident du conseil, la Chambre des dputs, 2' sance du

du 13, Chambre, p. 2010 Il faut pourtant se rendre compte du
grand effort que nous avons fait pour raliser la loi qui tait extrmement impopulaire
injustement impopulaire
car je considre qu'elle est une de celles qui sont
le plus utiles et le plus ncessaires. Il est monstrueux de penser que des familles
entires ne connaissaient pas un seul jour de la semaine o elles pussent vivre,
respirer, jouir de ce que peut tre l'existence.
a La loi ne s'appli(123) Annuaire de lgislation franaise, t. XXVI, p. 190, note 1
(122)
12 juillet 1909, J. o[(
quant qu'aux exploitations industrielles et commerciales, il s'ensuit qu'elle laisse de

lo les travaux agricoles; 2o les domestiques attachs au service des particuliers;
ct
3 les professions librales (avocats, avous, notaires, mdecins, etc.)... A la sance
du 29 juin 1906 (J. o//., p. 720), M. le snateur Brenger avait prsent un amendement
soumettant au repos hebdomadaire toutes les usines, magasins, boutiques, obligeant
ainsi la fermeture du dimanche les petits tablissements exploits par le patron seul
ou avec le concours des membres de sa famille, mais n'occupant aucun ouvrier ou
employ. Cet amendement fut rejet par 2-17 voix contre 32.
:
566
repos; 2
s'accomplit dans un milieu peu hyginique, resserr,
il
malsain, alors qu'aujourd'hui rh5'g"in6 des ateliers en
commun
Aussi certaines coles socialistes proposentelles de l'interdire galement, ramenant tous les ou^ riers au rgime
par
est assur
commun
de
la loi.
l'atelier
incontestablement
labilit
(124^).
la libert
du domi<iile
Mais la loi qui ferait cela violerait

du travail, en mme temps que l'invio-
(124^).
II
La
libert de
runion
et la libert
de
la
presse ont pour but de
permettre au citoyen de communiquer ses penses et son savoir

ses concitojens et, par l, d'exercer sur eux une influence de fait.
aux articles 10 et 11 de la Dclaration de 1789

Nul ne peut tre inquit pour ses opinions, mme religieuses,
pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public tabliLa communication des penses et des opinions est
par la loi.
un des droits les plus prcieux de l'homme; tout citoyen peut donc
parler, crire, imprimer librement, sauf rpondre de l'abus de
cette libert dans les cas dtermins par la loi. De tout temps
on a song aux runions pour discuter et cependant, dans les
rpubliques de l'antiquit, o se pratiquait le gou\ernement direct,
on ne connaissait gure que les assembles du peuple, qui taient
des organes politiques. La libert de la presse suppose l'imprimerie et, par consquent, est relativement jeune. C'est pourtant
elle que j'examinerai la premire, car la libert de runion a certaines affinits avec la libert d'association que j'tudierai ensuite
Elles rpondent
et
dont
La
est utile
il
libert
de
de
la
la
rapprocher.
presse est
le
pour tout membre de !a

donner ou vendre ses crits.
crits se divisent en deux catdroit
socit de faire imprimer, distribuer,
Mais dans
gories
crits
une
le
monde moderne
les livres,
les
qui se prsentent isolment,
fois et qui
nom
comme un
en comprenant sous ce
ne se reproduit que lorsque
le
gnrique tous
succs provoque des
ditions nouvelles; et la presse priodique, les journaux, en
prenant sous ce
nom
les
acte accompli en
com-
toutes les publications qui se continuent ot
M" Humphrey ^\"ard, S;r John

personnage principal, est un bill prsent la Chambre des Communes et ayant pour objet d'interdire le travail domicile en rendant les propritaires ou principaux locataires responsables des contraventions. [Mny, Le travail domicile, ses misres, ses remdes, 1909, et le Congrs
du travail domicile. Bruxelles, 1910.]
(124^) [Le lgislateur a cependant pens pouvoir intervenir dans le contrat de travail
domicile la loi du 10 juillet 1915, par exemple, porte modification des articles 33
et suiv, titre III, livre I, du Code du travail, en vue de garantir un minimum de
salaire aux ouvrires domicile de l'industrie du vtement.]
(124')
Dans un roman du grand romancier anglais
Tressady, l'objet principal, on pourrait dire
le
567
une priodicit dtermine, se rattachant les unes

aux autres. Le livre est d'ordinaire l'uvre d'un indi\idu, le
journal ou revue est presque toujours une uvre collccli\e. Il
n'y a point de diffrence de nature entre ces deux ordres de
publications (125), et les principes gnraux de la matire leur
sont galement communs; mais une lgislation particulire leur
est applicable chez nous comme chez la plupart des peuples
modernes. C'est que, si les livres sont l'agent le plus puissant
se suivent avec
sur la pense profonde et durable de l'humanit, la presse prio-
journaux quotidiens sont devenus le ressort le

Il y a longtemps, alors mme
qu'elle tait imparfaitement dveloppe, qu'on a appel la presse
un quatrime pouvoir. Il est inorganique, il est vrai, mais il n'en
est pas moins puissant (126). Pendant longtemps, la presse priodique a t presque rserve aux classes relativement instruites,
dique
et surtout les
plus puissant de la vie politique.
qui alors dtenaient l'exercice de la souverainet; alors elle tait
chre
assez littraire. Mais elle s'est dmocratise avec l'av-
et
nement de
la
dmocratie,
elle est
devenue
la
presse bon march,
rabaissant trop souvent son ton et ses ides. Elle remplace, dans
les
dmocraties modernes,
sur Yagora ou
ques
le
les
assembles de tous
[orum que connaissaient
les
les
citoyens
dmocraties anti-
presque point de paysan aujourun journal. Bien qu'il s'agisse l, dans le prin-
n'est point d'ouvrier,
il
d'hui, qui ne lise
cipe, de l'exercice d'un droit individuel, c'est en ralit l'exercice
d'une action politique. Chaque parti a ses journaux et presque

tous les lecteurs en lisent au moins un; de l'adhsion de ceux-ci
aux ides
les feuilles publiques, rsulte une

mais absolument universel et tout puisNous avons vu M. Sidney Low dclarer que, mme pour le
qu'ils trouvent
dans
sorte de suffrage informe,

sant.
vole des lois contestes,
puissance que
la
presse en Angleterre avait plus de
et, dans les compligrands journaux des diverses nations

prtendent souvent dicter la solution. On conoit donc aisment
que longtemps les gouvernements aient cherch enchaner une
force de cette nature; c'est le phnomne auquel nous allons
la
cations diplomatiques,
les
assister.
(125) V. Dicey, Introduction, p. 214, indique que le droit anglais ne contient point
en principe de rgles spciales concernant la presse priodique; a surtout il ne reconnat aucun privilge spcial au regaid de la presse, si par ce terme conformment au
langage courant nous entendons la littrature priodique et spcialement les journaux.
En
ralit,
loi
de
la
dans
presse
le Stalule
Book,
il
n'j'
a rien ou presque rien qui puisse tre appel
(126) Il est possible qu'un jour la presse reoive une vritable organisation, en ce
sens tout au moins qu'il y aura une formation professionnelle des journalistes et une
responsabilit professionnelle pesant sur eux.
568
La
libert de la presse n'existait point
dans l'ancien rgime
la
presse priodique tait encore au berceau
et
les
brochures innombrables
qui
ont
et
ce sont les livres
prpar
mouvement
comment
le
d'ides qui a conduit la Rvolution. J'ai dit ailleurs
libert de la presse fut pratique pendant la Rvolution et

comment, faute d'une lgislation ncêssaire, on alla alternativement de la licence la plus effrne aux rpressions les plus arbitraires en cette matire (127). Sous l'Empire, la presse vcut sous
la pression constante du Gouvernement
ce fut la censure, c'est-dire l'examen pralable pour les livres comme pour les articles
de journaux, par l'autorit publique, la publication ne pouvant
avoir lieu que lorsque celle-ci avait donn son approbation; ce
fut pour les journaux la rduction de leur nombre, ceux-l seuls
subsistant que le Gouvernement autorisait, et enfin leur accaparement vritable par le pouvoir excutif (128).
L'exprience franaise ne donnait donc point de rsultats satisfaisants lors de la chute du premier Empire; mais sur ce point
aussi l'exemple de l'Angleterre s'offrait aux amis de la vraie
la
Ce
libert.
n'est
point qu'en
complaisant aux abusles
rpressions
quand
traires,
des opinions,
il
(128)
ne
cette
l'est
matire
le
anglais
droit
souvent
mme
taient
s'agissait
de religion ou de morale,
telles
que nous
l'histoire
l'histoire
les
ft
point encore de nos jours (129);
possibles
Esmein. Prcis de
Esmein, Prcis de
(127)
il
skres,
concevons aujourd'hui
du droit franais de 1789

du droit franais de 1789
1814,
p.
la
(130).
190 et
con-
libert
Mais
siiiv.
1814, p. 314 et suiv.
(129) Dicey, Introduction, p. 225

Le droit anglais n'est point particulirement favorable la libert de la parole ou des crits dans les rgles qu'il maintient en thorie
et qui sont souvent appliques en fait quant aux sentences qu'une personne a le droit
lgal d'exprimer. L'auteur, aprs avoir not les rgles qui protgent les individus
:
allgations publiquement exprimes, la thorie du libel, continue ainsi,

Toute personne commet un dlit {misdemeanour) qui publie (verbalement ou
autrement) des paroles ou un document quelconque avec une intention sditieuse. Et
par intention sditieuse, on entend l'intention d'exciter la haine ou au mpris ou
de susciter la dsaffection envers la Reine, ou le gouvernement ou la constitution du
Royaume-Uni, tels qu'ils sont tablis par la loi, ou contre l'une ou l'autre des Chambres du Parlement, ou contre l'administration de la justice, ou d'exciter les sujets
anglais chercher altrer autrement que par les moyens lgaux les matires qui
concernent l'Eglise et l'Etat, ou de provoquer des sentiments de mauvaise volont ou
contre les
p. 228
d'hostilit entre diffrentes classes.
On
reconnat l des incriminations qui ont longexciter la haine on au mpris du gouvernement, et exciter la haine des citoyens les uns contre les autres.
(130) Dicey, Introduction, p. 229
Beaucoup de personnes sont surprises d'apprendre qu'aux yeux de la loi quiconque publie une ngation de la vrit du Christianisme
temps exist dans nos
lois sur la presse
en gnral ou de l'existence de Dieu, que les termes de cette publication soient dcents
ou non, commet le dlit de publication d'un libelle blasphmatoire {blasphemous libel)
peut tre puni d'emprisonnement; que suivant une autre rgle de droit, est coupable
de publier un libelle blasphmatoire quiconque publie des affirmations se rapportant
Dieu, Jsus-Christ ou au Book o( Common prayer, dans l'intention de blesser le
et
sentiment de l'humanit ou d'exciter au mpris de l'Eglise

la
loi
et
telle qu'elle est tablie
par
de rpandre l'immoralit. Bien des personnes sont encore tonnes de cons-
LA REGLEMENTATIOiN DES DROITS INDIVIDUELS
569
depuis deux sicles, l'Angleterre ne connaissait plus de mesures

prventives
la libert
de
publier librement sauf
la presse,
chacun pouvait imprimer
rpondre de
la
publication
justice, et la justice qui en connaissait, c'taient les
commun
devant
oi
la
tribunaux de
Sans doute l'Andes restrictions au droit

gleterre avait connu un autre rgime
d'imprimer et le jugement des dlits de presse par la Chambre
Etoile. Mais la Chambre Etoile avait t supprime en 1641. H
est vrai que le Commonwealth, sous la pression de l'esprit puritain, avait tabli la censure, qui mme lui survcut, rglemente
par un statut; mais en 1695 le Parlement refusa de renouveler ce
droit
!tatu;mt sur le verdict d'un jury.

:
et depuis la Restauration les dlits commis par

journaux n'ont jamais t jugs par un tribunal
spcial (131) . L'absence de mesures prventives et le jugement
par le jury, \oil ce qui constitue pour les Anglais la libert de
la presse; un minent jurisconsulte anglais a pu mme crire
La libert de discussion en Angleterre n'est pas autre chose, ou
peu s'en faut, que le droit d'crire ou de dire n'importe quoi,
Licemsing A cl;
des
voie
la
((
pourvu qu'un jury compos de douze boutiquiers {Sliopkeepers}

juge expdient que cela ait t dit ou crit (132).
que le jury est ici une juridiction trs bien approquand la loi pnale est svre; ses dfauts mmes
sont alors des qualits. Il juge moins en tenant compte de la loi
que de l'opinion commune. Mais cette indpendance et cette
est certain
Il
prie, surtout
impressionnabilit peuvent devenir dangereuses lorsque

la
la loi
sur
presse a cart tous les dlits d'opinion, pour n'incriminer que
des
prcis et certainement dlictueux.
faits
En France,
la
Restauration se trouva ds les premiers jours en
face du problme de la presse, et jusqu' son dernier jour, jus-
qu'aux ordonnances de
rglementation,
dont
je
elle
juillet 1830,
oscilla
entre
qui en contiennent encore une

les
deux tendances opposes
viens de parler, celle qui venait de l'Empire et celle qui
venait d'Angleterre.
La Charte de 1814 dclarait (art. 8)

Les Franais ont le
imprimer leurs opinions en se conformant aux lois qui doivent rprimer les abus de cette libert.
:
droit de publier et de faire
lalcr
que
la
ngation de la vrit du Christianisme ou de l'autorit des Ecritures par
des crits, des prdications, un enseignement ou des discours annoncs d'avance, de
personne qui a t leve dans la religion chrtienne ou en a dj fait

est en vertu d'un statut un acte criminel entranant des
peines trs svres. On reconnat encore l une incrimination qui, fort restreinte et
attnue chez nous, a longtemps figur dans nos lois sur la presse, l'o{(ense la morale
publique el religieuse.
la part de toute
profession
en Angleterre,
(131)
Dicey, Inlroduclion, p. 235 et 241.
(132)
Dicey, Introduction, p. 230.
570
Mais ce qui apparut d'abord ce fut le systme, non rpressif, mais

La loi du 21 octobre 1814 tablit la censure pralable
pour tout imprim contenant moins de 20 feuilles d'impression
les journaux et crits priodiques ne pouvaient
(320 pages in-8)
paratre qu'avec l'autorisation du roi. Cette loi se prsentait
d'ailleurs comme une mesure temporaire; elle devait cesser d'avoir
effet la fin de la session de 1816. Les lois des 28 fvrier et
30 dcembre 1817 prorogrent chacune pour un an cette lgislation. Mais en 1819 ce fut le courant contraire qui l'emporta et
alors fut dicte une lgislation librale sur la presse, contenue
dans les trois lois des 17 mars, 26 mâi et 25 juin 1819, principalement dues M. de Serres, alors garde des Sceaux. Toute
mesure prventive tait supprime, sauf qu'un cautionnement trs
lev tait exig de ceux qui fondaient un journal. Les dlits de
-presse taient nettement et sagement dfinis, sauf que la loi relevait encore des dlits d'opinion (art. 8), l'outrage la morale
publique et religieuse et aux bonnes murs . Les dlits de
presse taient dfrs la Cour d'assises, statuant sur le verdict
prventif.
d'un jury, sauf
la
dont connaissait
le
diffamation
et
l'injure contre les
particuliers,
tribunal de police correctionnelle. C'tait peut-
tre la meilleure lgislation sur la presse qu'ait eue la
jusqu' la
loi
du 20
juillet 1881,
France,
qui nous rgit actuellement.
Mais l'assassinat du duc de Berry allait provoquer un mouveintense. La loi du 31 mars 1820 suspendit la
ment de raction
libert de la presse
priodique.
Elle
rtablissait
ncessit
la
de
gouvernementale pour la publication des journaux,

maintenant cependant ceux qui existaient ce moment, et rtablissait pour tous la censure pralable. Loi de circonstance, dicte pour un an, elle fut proroge par la loi du 6 juillet 1821 jusqu'
l'autorisation
la
session
suivante.
Cela aboutit des
lois,
qu'on
considrait
comme
devant tre permenentes, celles des 25 et 17 mars 1822.

Elles supprimaient la censure, mais la premire revisait la matire
des dlits de presse pour en aggraver
le
rgime
et
en attribuait
La seconde
du gouvernement ncessaire pour
fonder un journal. Elle tablissait sur les journaux une sorte de
discipline qui devait tre exerce par les Cours d'appel. Cellesci pouvaient suspendre et,
en cas de rcidive, supprimer un
la
connaissance aux tribunaux correctionnels
(art.
17).
rendait, l'avenir, l'autorisation
lorsque
journal
l'esprit
rsultant
d'une
succession
serait de nature porter atteinte la paix publique,

dCi la religion,
constitutionnelles
tendance
mme
loi
l'autorit
.
du
roi,
C'est ce qu'on
la stabilit
d'articles
au respect
des institutions
appela alors des procs
de.
terme est rest au figur dans notre langue. La

permettait au roi, dans l'intervalle entre les sessions
et
le
571
des Chambres, de remellic en vigueur les lois de 1820 et 1821 sur

la censure, par une ordonnance dlibre en Conseil des ministres
signe de trois ministres.
Aprs la chute de M. de Villle, en 1828, le ministre prsid
par M. de Martignac remplaa cette lgislation sur la presse par
la loi du 18 juillet 1828. Elle abolit la ncessit de l'autorisation
pralable pour les journaux et carta tout retour possible de la
censure. Elle rtablit peu prs pour les dlits de presse les
dfinitions et les pnalits de 1819, mais elle n'en rendit point la
connaissance au jury. Cela ne parut point suffisamment rigoureux au gouvernement de Charles X et l'une des ordonnances du
29 juillet 1830, qui provoqurent la Rvolution, tait en ralit
une nouvelle loi sur la presse.
et
La Rvolution de 1830
faite l'article 7
affranchit la presse.
de la Charte revise
Cette addition fut
La censure ne pourra
jamais tre rtablie - et l'article 69 ajoutait Il sera pourvu par

des lois spares et dans le plus court dlai possible aux objets
:
du jury aux dlits de presse et aux dlits

promesse fut promptement ralise par les
lois des .8 octobre 1830 et 29 novembre 1830 et, par diverses
autres lois, la presse priodique fut ramene, on peut le dire, au
rgime de 1819. Ainsi disparaissait, pour la publication des journaux, la ncessit de l'autorisation pralable. Mais si cette facult
directement prventive disparaissait, d'autres mesures taient dictes qui craient une prvention indirecte en rendant la fondation
et la publication plus coteuses. La loi du 14 d'cembre 1830
imposa la presse priodique des cautionnements et des droits de
timbre assez lourds. Somme toute, c'tait un rgime libral et
peine fut-il entam dans la suite lorsque, devant les attentas multiplis contre la personne du roi, le gouvernement s'effora d'arrter la propagande du parti rpublicain. Une loi du 18 fvrier
1834 soumit l'autorisation pralable et rendit toujours rvocable
la profession de crieur de journaux. La loi du 9 septembre 1835,
l'une des lois de septembre si souvent reproches dans la suite
M. Thiers, apporta des restrictions srieuses. Elle augmentait
le cautionnement. Elle crait un certain nombre de dlits nouveaux et aggravait les peines en ce qui concerne les attaques
contre la personne du roi ou contre la royaut. L'une de ces
nou\elles incriminations consistait dans le fait de prendre la
qualification de rpublicain ou toute autre incompatible avec la
Charte de 1830 . Ce qui irrita le plus les esprits, c'est qu'on a\ait
trouv le moyen de tourner la rgle de la Charte qui attribuait au
suivants
politiques.
jury
la
l'application
Cette
connaissance des
dlits
de
de ces dlits taient qualifis pour
la
presse.
loi
Un
certain
nombre
nouvelle attentats
i'i
la
572
sret de l'Etat et dfrs la
de Farlicle 28 de
la
Cour des Pairs par
:i[)jjli
cation
Charte.
Cette loi fut complte par
deux autres qui portent
mme
la
date (9 septembre 1835). L'une modifiait certains article^ du

d'instruction criminelle (341, 345-7, 352)
la principale
Code
Modifica-
que la simple majorit absolue dans le jurj'

dsormais pour entraner la condamnation, tandis qu'il
fallait auparavant une majorit de deux voix. L'autre, visant galement les Cours d'assises, avait pour but principal d'empcher
les accuss, dans les procs politiques, de troubler ou d'arrter
le libre cours de la justice par des clameurs ou tout autre
moyen propre causer du tumulte . comme cela s'tait vu en
particulier dans le procs des atcuss d'avril. Elle permettait
de faire reconduire les accuss en prison et de passer outre en
leur absence aux dbats qui restaient cependant contradictoires;
elle organisait un systme de notifications destin leur faire
connatre ce qui s'tait pass en leur absence. Cette disposition
est toujours en vigueur dans notre droit commipi; il '^n a t fait
tion consistait en ce
suffirait
de nombreuses applications devant
Ilaa'e-Cour de juslico en
la
1899-1900.
Les
de septembre 1835 avaient t pria':ipal.^me)U diriges
lois
contre le parti rpublicain.
Il
dispositions furent abroges par

le dcret
que leurs principales
en rsulta
le
gouvernement provisoire dans
du 6 mars 1848, L'on considra mme, d'aprs
de ce dcret, que toutes les entraves

taient tombes,
comme
jadis en 1789.
libert
la
La
le
les
termes
pros-e
Constitution du
no
Les citoyens oiit

vembre 1848 dclarait dans son article 8
la droit de publier leurs penses par la voie de la presse ou aul.-'ement. L'exercice de ces droits n'a pour limite que les droits ou
la libert d'autrui et la scurit publique ; et, d'aprs un autre
:
article,
les
ment au
connaissance de tous les
la
commis par
dlits
jury.
Les
la
lois
dlits politiques et
de tous
voie de la presse appartient exclusive-
organiques dtermineront
la
comptence
en matire de dlits d'injures ou de diffamation envers les particuliers .
Mais
l'tat
premier, inorganique et anarchique, dans lequel
presse s'est trouve aprs
la
la
Rvolution, ne pouvait pas durer. Le
dcret de l'Assemble Constituante du 9 aot 1848 rtablit le cautionnement des journaux; ce fut lui qui provoqua le mot de
Lamennais Silence aux pauvres Le dcret du 11 aot 1848
:
reprit
la
liste
les peines.
des dlits de presse,
fixant
Sous l'Assemble Lgislative,
les
incriminations
se dessinait alors s'exera contre la presse priodique autant

le
permettait
la
et
la raction politique qui
Constitution. Tel fut l'esprit de la loi
du 27
que
juillet
LA RGLEMENTATION DES DROITS INDI\TDLELS
573
1849 qui, en particulier, en cas de poursuite suivie de condamla Cour d'assises de pio-
nation pour dlit de presse, permit
noncer
la
suspension du journal. La
la
loi
rglementation du cautionnement
et
du 16 juillet 1850 reprit

du timbre des journaux.
Mais un autre rgime, bien autrement rigoureux,
allait s'tablir
ce fut celui de 1852.
La
sur
lgislation
presse,
la
qui
suivit
le
coup
du
d'Etat
2 dcembre 1851, est contenue dans trois dcrets, auxquels donna

le
force de loi l'article 57 de la Constitution du 14 janvier 1852
:
dcret du 31 dcembre 1851,
1852
et
le
Empire
pareil
dcret organique du 17 fvrier
le
dcret du 28 mars 1852.
la
presse
priodique
Jamais depuis
n'avait
politique
et
La censure cependant
servage.
premier
connu un
le
n'tait
point
rtablie,
mais non seulement les dlits de presse taient dfrs aux tribu-
naux de police correctionnelle

des journaux
tait la
dange-
et les incriminations les plus
mme
mais l'existence
reuses, les dlits d'opinion, taient rtablis,
merci de l'administration, qui exerait sur
eux une sorte de juridiction disciplinaire. Aucun journal politique

ne pouvait exister sans autorisation pralable, et, une fois fond
et au cours de sa publication, il pouvait par mesure administra-
suspendu
tive recevoir des avertissements, tre
et
mme
supprim.
Bien entendu le cautionnement subsistait et le timbre (133). Seuls,

par cette tendance qui poussait l'Empire favoriser tout ce qui
pouvait dtourner les esprits de la politique, les priodiques qui
ne traitaient ni de matires politiques, ni d'conomie sociale, pouvaient tre publis sans autorisation pralable et taient dispenss
de cautionnement. Ce rgime dura jusqu'
la
pleine closion de
profondment modifi par la loi du 11 mai

1868. Elle supprima pour les journaux politiques la ncessit de
l'autorisation pralable et permit de les fonder moyennant une
simple dclaration et
l'observation de certaines conditions de
forme. En mme temps la discipline administrative succdait la
rpression judiciaire. Les articles de journaux ne pouxaient donner
l'Empire libral
lieu
qu' des
et fut
de\ant
poursuites
pouvaient en prononcer
la
conditions dtermines par

cette
comptence
d'assises.
La
loi
les
tribunaux,
suspension ou
la
Mais
loi.
la
la
qui
seuls
suppression,
juridiction
aussi
qui
des
avait
tait le tribunal correctionnel et non la Cour

de 1868 d'ailleurs, malgr certaines dispositions
spciales et arbitraires, tait assez librale; elle abaissait en particulier les droits de timbre.
Le gouvernement de
(133)
la
dfense
Edouard Laferrire, La censure
conlemporaine, Paris, 1867.
et
le
nationale,
par un dcret du
rgime correctionnel, lude sur
la
presse
574
10 septembre 1870, rendit la libert l'imprimerie et la librairie

du 15 avril 1871 rglementa le rgime des dlits de presse
et la loi
en attribua, en principe,
et
au moment o
Nationale,
la
connaissance au jur3\ L'Assemble

se sparait aprs avoir vot les
elle
maintint ce principe dans la
lois constitutionnelles,
des 29 d-
loi
cembre 1875-3 janvier 1876; mais l'article 6 comprenait un grand

nombre d'exceptions maintenant la juridiction des tribunaux de
police correctionnelle,
cipe.
L'article P""
si
bien qu'elles touffaient presque
de cette
loi
soit contre les lois constitutionnelles,
pouvoirs
les
du
prin-
le
prvoyait et punissait les attaques
gouvernement de
soit
contre les droits
Rpublique qu'elles
la
et
ont
tabli .
Lorsque le parti rpublicain eut conquis dfinitivement la majorit dans les deux Chambres, fut vote la loi sur la presse du
29 juillet 1881, la plus librale qu'ait connue la France et probablement la plus librale qui existe dans le monde. Sans songer
entrer dans les dtails en ce qui la concerne, disons qu'elle se
caractrise par les traits suivants
1
En
ce qui concerne l'imprimerie et la librairie (titre
I)
elle
rendues entirement libres. Pour une publication quelconque

(autre qu'un journal) aucune dclaration mme n'est ncessaire;
il sufft qu'elle porte le nom de l'imprimeur. Le dpt seulement
les a
est
ordonn de deux exemplaires
nales
destins
aux collections natio-
rgime de la presse priodique, toute mesure prven-.

sufft pour
Il
le cautionnement est supprim.
publier un journal d'une dclaration faite par le grant ou son
diteur et du dpt de deux exemplaires portant son nom imprim
et signs par lui. La presse est totalement soumise ce qu'on
2
tive
Dans
le
abolie,
est
rgime judiciaire et soustraite l'action de l'admidans la loi il n'est mme parl de la suspension ou de la suppression d'un journal.
3 Les dlits de presse, reviss et rduits, ne contiennent plus
aucun dlit d'opinion. Sous la Rpublique on peut licitement soutenir les opinions les plus contraires au rgime rpublicain, mme
les opinions monarchistes et attaquer la Constitution. La loi,
comme dlits, ne retient que des faits la provocation commettre
peut appeler
le
nistration. Nulle part
des crimes ou des
outrages
mme
les
les
autorits
diffamations et injures
publiques
trangres), l'outrage public
au sens
(134)
contre
dlits,
troit
[Sur
le
du mot),
la
aux bonnes moeurs (entendues
droit de rponse de toute personne
p.
10734.1
les
parfois
publication de fausses nouvelles et docu-
articles 13 et 34 de la loi de 1881, modifi-
1" octobre 1919,
(134),
(ou
franaises
par la
nomme dans
loi
le
journal, voyez les
du 29 septembre
1919. J. o//.
du
O/U
LA REGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS
ments faux, lorsqu'elle aura troubl la paix publique et qu'elle

aura t faite de mauvaise foi. Pour la dilamution, lorsqu'elle a
t adresse non un particulier, mais un fonctionnaire public
ou des directeurs ou administrateurs d'une entreprise financire, industrielle ou commerciale faisant publiquement appel
l'pargne ou au crdit , la personne poursuivie peut faire la
preuve que l'allgation diffamatoire est conforme la vrit "t
alors elle est exempte de toute peine (art. 35).
faut ajouter
Il
la
loi
par
de
la voie
autre
que
incriminations de fond contenues dans
les
de 1881 ne s'appliquent pas seulement aux dlits commis
mode de
presse, mais aussi
la
4 Les dlits de presse (ou

cit)
aux
dlits
commis par
tout
publicit.
commis par un
mode de
autre
publi-
sont dfrs la Cour d'assises statuant sur le verdict d'un
La
pousse tellement loin le respect de ce principe, qu'elle

tablit que l'action civile ne peut tre porte devant les juges
qu'en mme temps que l'action publique (art. 46), Il s'agit l de
l'action en dommages-intrts qui existe au profit de la victime
jury.
d'un
loi
dlit.
D'aprs
tribunaux
les
le droit
civils
ou de
commun,
la
choix d'en saisir
civile,
lorsque
celle-ci
pour empcher que
l'affaire
soit
conjointement avec l'action

C'est surtout
celle-ci a le
soumettre aux tribunaux rpressifs
point de vue quelconque, sans l'intervention du jury,

ticle
46 a t dict
et la
civile
isole
la
que
un
l'ar-
aux lois de 1819. On peut

un scrupule exagr et que pour
comptence des tribunaux civils, qui ne
rgle remonte
trouver cependant qu'il y a

l'action
intente.
est
prjuge,
changerait en rien les rgles de
preuve, offrirait de srieuses
la
garanties.
Il
le
y a pourtant d'assez nombreuses infractions commises dans

la presse qui restent de la comptence des juges de
rgime de
simple police ou des tribunaux correctionnels
(art. 45, alin.
et 3).
Mais ce sont de simples infractions conlraventionnelles aux dispositions rglementaires en cette matire, ou des faits nrialriels
ne pouvant donner lieu aucune apprciation.
Ajoutons (art. 49) que le prvenu domicili en France ne
pourra tre arrt prventivement qu'en cas de crime et que la
saisie pralable des journaux n'est possible que par exception
(art.
5
(art.
28
et 49).
Quant
la
responsabilit de la publication,
la
loi
connat
42) les grants ou diteurs, les auteurs, les imprimeurs, les
vendeurs, distributeurs ou afficheurs
et
parfois (art. 44) les pro-
pritaires des journaux. C'est le grant qui tient le premier rang,

c'est
lui
en cause
qui reprsente
(art.
43),
les
lorsqu'il y a un grant mis

le journal
auteurs d'articles ne sont poursuivis que
:
576
comme
complices.
dans
presse politique quotidienne. Le grand journal se prplus souvent comme une publication anonyme que couvre
la
sente le
l'analyse
C'est
d'habitudes
lgale
invtres
h signature du grant. Les auteurs d'articles ne sont pas toujours

connus; en tout cas, les auteurs ne signent pas le plus souvent
leurs articles, et la loi ne parle pas de cette signature, qu'avait
exige la
La
loi
loi
de 1868.
du 29
juillet
1881 est reste intacte depuis sa promulga-
lois particulires (135) qui

y a bien t
des principes qu'elle
l'application
points
certains
modifi
sur
ont
contient et notamment ont attribu aux tribunaux correctionnels la
drog par diverses
tion. Il
mode de
connaissance de certains dlits commis par un

Les unes sont les lois des 12 dcembre 1893
et
28
publicit.
juillet
1894,
menes et la propagande anarchistes. Les autres

la loi du 16 mars 1893, qui dfre aux tribunaux correcsont
tionnels les outrages contre les chefs d'Etats ou diplomates trangers; la loi du 22 juillet 1895 sur les journaux trangers^ les lois
des 22 aot 1882 et 16 mars 1898 sur les outrages aux bonnes
murs. Mais il n'y a l rien qui porte atteinte la libert. Les
concernant
les
prcautions destines carter des complications diplomatiques

doivent tre approuves par tous les bons citoyens. Les anarchistes
ne sont pas un parti
politique;
et
la
pornographie ne
saurait prtendre aux garanties qui sont dictes en faveur de la

libert de discussion (136).
rprimant les indiscrtions de la presse

en ralit tous les moyens d'expression de la pense noncs l'article 23 de la loi du 29 juillet 1881, a
fait un dlit de la publication d'un renseignement intressant les
oprations militaires, ou de toute apprciation publique des opra[La
loi
du 5 aot 1914,
en temps de guerre
et visant
tions militaires ou diplomatiques,

favoriser
Tennemi ou
de l'arme
(135)
[La
loi
et
du
si
cette apprciation est
de nature
une influence fcheuse sur l'esprit

des populations. Elle a institu ainsi un nouveau
29
juillet
exercer
1881
interdit
l'allichage
sur
les
difices
publics;
les
du 20 avril 1910 ont, pour la protection des sites et monuments

naturels de caractre artistique, tendu l'interdiction un certain primtre autour de
lois
du
ces
monuments
21 avril 1906 et
et
sites.]
FLa fondation d'un thtre n'est plus soumise qu' une dclaration depuis le
dcret du 6 janvier 1864, et la censure thtrale a t supprime dans la loi de finances
{ISî
de 1906.
L'entreprise de spectacles publics est au contraire soumise l'autorisation administrative (D. 8 juin 1906, D. 6 janvier 1864), et les reprsentations de ces spectacles
peuvent tre astreintes l'autorisation municipale pralable (L. 16-24 aot 1790). Les
cinmatographes constituent non des thtres, mais des spectacles publics, d'aprs
la jurisprudence du Conseil
d'Etat. De plus,
aucun film cinmatographique,
l'exception des films reproduisant des faits ou des vnements d'actualit, ne peut
tre projet en public si ce film et son titre n'ont obtenu le visa du ministre de
l'Instruction publique et des Beaux-Arts (D. 25 juillet 1919, J, o//. du 2 aot, p. 8055).]
577

dlit d'opinion.
Celte
et la responsaljilil
aggravait seulement
loi
le
pnale des joui-naux dont les
rgime rpressii
dlits,
en raison
de sige, pouvaient tre dfrs aux Conseils de guerre.

Elle n'tablissait un rgime de police prventive (|ue pour les
de
l'tat
publications trangres
Mais
(art. 3).
de plus tabli en
militaire
l'autorit
prventive qui a t exerce par
de
la presse)
sur les journaux
de maintenir l'union
politiques
elle
une censure
fait
ministre de la Guerre (bureau
et les
livres,
et diplomati(|ues,
les informations militaires
prtexte
le
sacre,
non seulement pour

mais encore, sous le
sur les articles purement
impos arbitrairement des suppressions
d'arti-
des suspensions temporaires, des saisies, sans l'intervention

de l'autorit judiciaire. Cette censure n'a pris fin que le 12 octobre 1919. On a tent de justifier cette institution par l'article 9 de
cles,
la loi
du 9 aot 1849 sur
militaire
d'interdire
l'tat
de sige, qui permet l'autorit
publications qu'elle juge de nature
les
exciter ou entretenir le dsordre (137)

tation abusi\e de ce texte
que de rtablir
le
c'est
sation pralable supprim par la
loi
du
11
Commission de
de
la
Chambre
lgislation
civile
vain de lgaliser l'institution
et
une interprrgime de l'autorimai 1868 (138). La
Mais
essay
en
d'en limiter les abus (139).]
La libert de runion et la libert d'association sont l'exercice

de deux droits bien distincts, mais qui ont entre eux des affinits
relles et que chez nous, certaines poques, on a presque confondus. La libert de runion est le droit de proAoquer et de tenir,
pour discuter et dlibrer sur certains objets, des runions publiques, o tous les citoyens peuvent se rendre. On conoit mme
que la runion prenne des dcisions et charge quelques-uns des
assistants de les excuter, ce qui sera licite ou illicite selon la
nature de l'acte accompli. Mais ce qui distingue
le
caractre indtermin des
membres
la
runion, c'e^t
qui y assistent (on ne sait
V. ci-dnssus. I. p. 25, note 57.

fTh. Rfinnch. L'Eint de sije. 18S3; Raithlomy, Le droit public en temps de
de ce rgime de pur fait le
guerre, dans Rev. dr. public. 1915, p. 352. Rapprochez
rgimo lgal institu on .\nglotorre par les Defence ol the neolm arts des 8 ol 28 aot
1914, los neaulnlions du 12 aot 19H ot 28 novembre 1914, et le Dcfcnee of the rtenlm
(137)
(1381
consolidation acl du 27 novembre 1914 (ci-dessus, II, p. 89): Jze. Le rgime iuridique
de la presse en Angleterre pendant la Guerre, dans Bev. dr. public. 1915, p. 229, 405,
Zechariah Chaffee, Frccdom of
Cf. pour les RIats-l'nis
013, et 19If), p. 5, 337.
specrli
in
(139) [V.
irnr timc.
Cambridge
Rapports P. Meunier,
(U.
J.
S.\ 1919.]
ofl., Doc. pari., Ch. dp., 1915,
p.
1128,
1215,
1409.]
E.
T,
II.
3/
1351,
578
de combien de personnes
de quelles prsonnes
et
sera
elle
com-
caractre phmre et isol de son action. Uassociaiion, au contraire (il s'agit, comme on le verra, d'associations
le nombre de
n'ayant point un but pcuniaire), est un organisme
ses membres est dtermin et ne peut s'augmenter qu'avec le con-
pose)
et le
sentement de ceux qui la composent dj. Elle a des diretteurs et

des agents d'excution permanents. Sans doute son activit se
traduit par des runions des directeurs ou de tous ls membres
qui la composent et o ne sont point ordinairement admis les
trangers; mais elle a un fonctionnement permanent, auquel
servent ces runions, qui ont entre elles une suite
et
un
lien nces-
saire.
En
un
droit anglais, d'aprs
droit spcifique
Ce
M.
qu'une consquence de
dit-il,
de runion n'est pas

pas autre chose en droit anglais,
manire dont est conue la libert
Dice}-, le droit
n'est
la
individuelle de la personne et de la parole. A. a la libert d'aller

qu'il lui plat, en plein air ou ailleurs;
peuvent se parler entre eux; C, D. et
ainsi l'infini ont le mme droit, et mille ou dix mille autres
personnes peuvent (en rgle gnrale) se rassembler dans tout
lieu o d'autres gards chacune d'elles a le droit de se trouver
pour un but lgal et d'une manire lgale (140). Sans doute,
les A'iolences sont interdites, et le Riot Act peut alors intervenir.
Mais on peut dire, en effet, que les grands meetings anglais, qui
il
B. a
lui plat et
le
mme
de dire ce
droit et
ils
se tiennent en plein air, ne sont pas autre chose que des attroupements lgaux o certains orateurs se font entendre.
Mais en France
dres autrement.
les
runions publiques ont toujours t consi-
Dans
l'ancien
droit
moins
qu'il
ne
s'agt
d'une fte coutumire), elles ne pouvaient avoir lieu qu'a\ec l'autorisation
du pouvoir royal
comme un droit
et c'est
pour cela que
l'on considrait
rgalien celui de crer les foires et marchs.
titution de 1791 garantit
aux citoyens
(Tit. I) la libert
La Cons-
de s'assem-
bler paisiblement et sans armes, en satisfaisant aux lois de police .
Mais
les
viss
que
attroupements pendant
comme
la
Rvolution ne furent gure
des meutes commenantes
(141).
Quant aux
runions publiques proprement dites, en dehors des assembles

que pouvaient tenir les citoyens des diverses communes consi-
comme
tels, on ne Aoit gure que les clubs ou socits popuo taient confondues la runion publique et l'association.
C'taient des associations, qui n'avaient
en apparence pour
but 'que de discuter les questions politiques du moment et de
,drs
laires,
(140) Introduction,
(141)
p. 255.
Esmein, Prcis de
l'histoire
dn
droit [ranais de 17S9 1814, p. 200.
LA RGLEMENTATION DES DROITS LN'DIVIDLELS
579
voler sur la solution leur donner, mais qui admettaient
La Constitution de
leurs sances (142).
nettement
avec
le
le
l'Empire
La
pralable.
Code pnal
peut-tre
et
Mais
furent de nouveau presque con-
ils
mme temps que soumis
l'autorisation
runions
public
pourtant
droit d'association et le dioit de runion (143).
Consulat
fondus, en
le
l'an III distintûa
(art.
291-294)
au rgime de
l'un et l'autre
VII du titre I, livre III du

pour rubrique
Associations ou
section
a
y compris ne prvoient (sauf

294 qui vise l'exercice d'un culte) que des runions
illicites,
l'art.
les
et
articles
membres d'une association. On voit aussi que ds lors,

auparavant dj, les runions proprement dites n'taient conues que comme se tenant dans l'intrieur d'un difice. Les ruentre les
et
nions en plein air n'taient que des attroupements illicites.

Cependant une catgorie de runions chappa cette
rgle-
runions prives, celles qui se tenaient

dans une maison sur l'invitation du matre de la maison (proprimentation,
taire
c'taient
ou locataire)
qu'il avait
et
les
o ne pouvaient assister que
nommment
les
invites. Elles taient couvertes
personnes
en quelque
par un principe anaon considrait que

chacun a le droit d'inviter chez lui telles personnes qu'il lui plat
et de causer ou discuter a\ec elles son bon plaisir. Il fallait
seulement que les invits ne lissent point partie d'une mme association non autorise, car alors on serait retomb de ce chef sous
le coup de l'article 291 du Code pnal. Ces runions prives servaient le plus souvent un intrt considrable
c'taient alors
du domicile
sorte par rin\iolabilit
logue
et aussi
celui ((ui a inspir le droit anglais
des runions lectorales, servant tablir l'entente sur les candi-
hommes
dats enti-e les
d'un
mme
parti
ou d'une
Cela s'adaptait assez bien au suffrage restreint
mme
et
opinion.
censitaire.
C'est sous ce rgime que la France vcut pendant de longues
annes. Cependant sous les gouvernements libres,

tauration et
la
monarchie de
.Tiiillet,
le
comme
moments. Dans une

une issue, on avait imagin les
publics et populaires; banquets frais communs, tant
pour lesquels on vendait des cartes d'admission, et o
([ues
se faisait sentir de certains
incertaine, qui cherchait
des orateurs
la
Res-
besoin de runions publidoctrine
banquets
par
tte,
parlaient
Beaux jours
Manuel
tait
nnlile et
Paris s'asseyait de saints banquets
sage;
!
dit Victor Hugo. Ces ban(iuets serviient en particulier aux

campagnes du rgne de Louis-Philippe en faveur de la rforme
(142)
(143)
Esmoin. Prcis de l'histoire du droit franais de 17S9

Ibidem, p. 209.
1S14, p. 200.
580
lectorale;
taient gnralement tolrs et leur interdiction fut
ils
cause occasionnelle de
la
Lorsque tomba
Rvolution de 1848,
la
inonarcliie de Juillet, les runions publiques
la
reprenant
se
firent librement,
la
premire Rvolution franaise, on
altroupemeftts
et
et,
traditions et l'imitation de
vit
reparatre sans loi les
Mais bientt l'effervescence engen-
clubs.
les
les
drant les plus graves dangers, l'Assemble Constituante dut lgifrer sur la matire. Elle dicta le dcret
du 7 juin 1848 dirig
contre les attroupements, principalement contre les attroupements

(lequel est toujours en vigueur) et la date est significative.
arms
Puis vint
le
dcret du 28 juillet 1848 sur les clubs,
cercles
et
socits secrtes. Les clubs taient maintenus sur le type qu'avait
connu
la
celle-ci
Rvolution, mais avec une rglementation prcise que
n'avait pas connue.
Puis, par la raction qui se dessina
sous l'Assemble Lgislative, les clubs furent interdits et le droit

de runion provisoirement suspendu par la loi du 19 juillet 1849
qui fut proroge, avec des dispositions nouvelles et plus rigoureuses, par les lois des
juin 1850 et 21 juin 1851.
coup d'Elat, le dcret du 26 juillet 1848 ayant t

dfinitivement abrog par le dcret du 25 mars 1852, on retomba
purement sous le rgime contenu dans les articles 291 et suivants
du Code pnal. Lin exemple clbre cette poque fait connatre
Aprs
le
avec quelle
rigueur
procs des Treize,
membres
et
f[ui
subtilit
ils
taient
C'est
le
notables du parti rpublicain qui formaient Paris un
de runions prives,
comit lectoral. Bien qu'il s'agt
condamns comme formant une
socit
vingt personnes, bien qu'en ralit
La
appliqus.
au mois d'aot 1864 contre des
fut intent
ils
libert de runion reparut sous
ils
furent
non autorise de plus de

ne fussent que treize.
l'Empire libral, par
la
loi
du 6 juin 1868 relative aux runions publiques. Elle permettait,

moyennant certaines conditions de forme, d'en tenir librement,
sans aulorisation pralable, mais on ne pouvait, en temps ordinaire, y discuter des matires politiques ou religieuses. Un fonctionnaire de l'ordre judiciaire ou administratif devait y assister
et en prononcer au besoin la dissolution. Le point le plus important tait que, dans la priode lectorale, c'est--dire depuis le
dcret convo(|uant
le
collge lectoral jusqu'au jour de l'lection,
runions lectorales taient libres,
les
prendre que des lecteurs

et
spcialement
les
et,
condition
de ne com-
bien entendu, toutes les questions
questions politiques pouvaient y tre traites.
mme anne que la loi

organique sur la libert
do runion, celle du 30 juin 1881. Elle a ouvert toute grande cette
libert et son article l^"" dclare
Les runions publiques sont
Enfin, sous la troisime Rpubli([ue, la
sur
la libert
de
la
presse, fut vote la
loi
581
libres.
peuvent avoir
Elles
sans
li'Hi
sous les conditions prescrites par
pralable,
autorisation
suivants.
articles
les
La
loi
exige seulement une dclaration pralable signe de deux Franais, jouissant de leurs droits civilg et politiques, dont l'un domicili
dans
commune;
la
servation de
la loi
ces dclarants sont responsables de l'ob-
jusqu' la constitution du bureau de
runion.
la
Celle-ci,
en principe, ne peut avoir lieu que vingt-quatre lieures
aprs
dclaration. Toute runion doit avoir un bureau
la
compos
de trois personnes choisies par ceux qui ont sign la dclaration

ou, dfaut, lues ]>ar l'assemble. Un fonctionnaire de l'ordre
ou
administratif
Toutefois,
de
reprsentant
judiciaire
peut
que
l'autorit
dlgu
tre
s'il
se pi'oduit des collisions
accorde
des
ment
La
de 1881
dlais
faveur
de
assister.
dites,
le
bureau
connat
auxquelles
elle
nette-
trs
dfinit
qu'elle
et
La
fait.
loi
par
en est requis
s'il
ou voies de
aussi des runions lectorales proprement
ou
pour y
ne peut tre exerc par ce
droit de dissolution
le
(l'i4).
loi
runions sur
la
est
donc
mais
trs librale,
voie publique
article 6
elle n'admet pas les

Les runions ne peu-
vent tre tenues sur la voie publique; elles ne peu\"ent se prolon-
ger au del de onze heures du
soir;
cependant, dans
les localits
o la fermeture des tablissements publics a lieu plus tard, elles

l)ouri'ont se prolonger jusqu' l'heure fixe pour la fermeture de
Les clubs demeurent
Ce sont des prcautions sages, tant donns notre
histoire, nos mui's et notre temprament national.
Cette lgislation a t largie encore par la loi du 28 mars 1907,
qui a supprim la ncessit de la dclaration pralable. Arti-
ces tablissements. L'article 7 ajoute

interdits.
cle
1"
Les runions publicpies,
qu'en soit l'objet, pourront
cpiel
sans dclaration pralable.
tre tenues
abroges en ce qu'elles ont de contraire

des 30 juin
1881:,
dcembre 1905
de ces deu?^ dernires

et
de
tique.
jan\ier 1907.
loi
le
rgime de
la
La mention
un accident
et
de
poli-
sparation dict en 1905, les assem-
comme
ques; mais tant donne leur nature,
il
pour
la
les
Sont
les lois
qui concernent la sparation des Eglises
bles des fidles ont t concidres
elles
Article
prsente
a pro\oc(u cet largBsement; c'est
(pii
Sous
et 2
la
indique ((ue ce n'est pas une raison gnrale
l'Etat,
principo
lois,
formalits exiges par
des runions publi-
tait difficile
loi
de remplir
du 30 juin 1881;
le
Le dlai (de 24 heures^ sera rduit doux heures s'il s'agit de

(144) Article 3
runions publiques lectorales.
Article 5
La runion lectorale est celle qui a
pour hiit le choix ou l'audition de candidats- des fonctions publiques lectives,
laquelle ne pruveut assister que les lecteurs de la circonscription, les candidats, les
membres des deux Chambres et le mandataire de chacun des candidats.
:
582
lgislateur a
commenc par en
pour
faciliter
elles l'accomplisse-
comme nous le
Mais l'Eglise catholique
lgislateur a
lgislation,
le
servir
cette
de
verrons, voulu se
dclaration
pralable
pour
ncessit
de
supprimer
toute
prfr
n'ayant
ment.
les
point,
runions publiques en gnral.
Il
n'en rsulte pas moins que le rgime des runions publiques,
qui ne sont pas. des assembles de fidles pour

culte, a t
la
clbration d'un
profondment modifi. Ont disparu, avec leurs cons-
quences, toutes
dispositions qui se rapportaient la dclara-
les
tion pralable. Plus de dlai observer,
ponsables avant
de
l'ouverture
drnavant toujours lu par
la
elle.
Il
plus de personnes res-
runion,
dont
le
bureau
en rsulte aussi que
est
les ru-
nions lectorales proprement dites perdent tous leurs avantages;
dans
la
pratique,
d'ailleurs,
elles
n'taient
gure
usites;
en
matire d'lection on recourait dj aux runions publiques ordinaires (145).
IV
Les Associations dont il va tre parl se diffrencient nettement
des Socits civiles ou commerciales. Celles-ci ont pour but direct
de raliser un gain pcuniaire et de le partager entre les associs
et elles ont t toujours permises, pouvant (au moins certaines
former sans aucune autorisation.
d'entre elles) se
contraire,
ont directement un but politique,
social,
Celles-l,
au
littraire
ou
Sans doute, elles chercheront acqurir des biens,

pour accrotre leur puissance; mais pour elles, c'est un mojen ut
non un but et les biens et leurs produits profitent l'association
et non aux associs individuellement considrs. C'est ce qu'expose trs nettement l'article " de la loi du l" juillet 1901
L'association est la convention par laquelle deux ou plusieurs
personnes mettent en commun d'une faon permanente leurs connaissances ou leur activit dans un but autre que de partager des
scientifique.
bnfices. Elle est rgie quant sa validit par les principes gn-
raux du droit applicables aux contrats et obligations.

L'association, pouvant grouper les nergies humaines dans les
sens les plus divers, est une force considrable, sociale ou politique. Mais par cela mme on peut craindre que parfois elle ne
fasse chec la puissance publique.
par Bodin
droit, considre
la pleine sou^'erainet, tait-elle
(145)
[Sur le droit de runion pendant
pour l'Angleterre
guerre, dans Bvue du
Cf.
Jze,
dr.
Aussi
la
rgle de l'ancien
comme une consquence
naturelle de
qu'aucun corps ou collge parti-
la
public, 1916, p. G22.]
et
le
droit
I, p. 26, note 57.

de runion en temps de
guerre, v. ci-dessus,
Le Gouvernement

ne pouvait exister dans l'Etat
culier
souverain. Les
de Rousseau
hommes de
la
583
permission du
Rvolution, guids par la doctrine
qu'avec
la
de Sieys, en cette matire, estimrent d'abord
et
que tous corps
et
associations taient contraires l'galit, aux
droits individuels et la
libert
Les clubs
politique.
socits
et
populaires s'tablirent nanmoins et l'on sait quelle fut leur action.
La Constitution de
proclama
suivants,
ncessaires
tions
l'an III,
la
premire, dans ses articles 360
la libert d'association
contre
associations
les
en prenant
Mais
politiques.
it
prcau-
les
cela
Avec l'Empire on retomba

ncessaire, le Code pnal (art. 291
devait tre une apparition phmre.
sous
rgime de l'autorisation
le
et suiv.)
interdisant et punissant toute association de plus de vingt
membres non
autorise par
cette histoire
du
le
gouvernement.
rsum
que
J'ai
ailleurs
droit d'association (146). Ajoutons
le
droit
anglais avait en cette matire un systme compliqu, trs libral
gards,
certains
certains
restrictif
comme
petite,
protection
politique.
qui
autres,
connu en France.
Ce rgime devait durer longtemps, mais
l'efficacit
des
L'interdiction
gure
n'tait
en
tait
associa-
tions politiques engendrait, par contre-coup, les socits secrtes.
Sous
tante,
la
Restauration elles furent nombreuses
Sous Louis-Philippe,
et
et leur action
formes surtout d'lments bonapartistes
et
se multiplirent encore et cherchrent
elles
conqurir, par des combinaisons ingnieuses,
le
seulement
de
C'taient
licite.
membres que
l'article
impor-
rpublicains.
les
associations
caractre lgal
plus
291 du Code pnal soumettait
la
de vingt
ncessit
de l'autorisation pralable, admettant ainsi comme licites celles

qui en comprenaient un moins grand nombre. Les associations
politiques sous la monarcliie de .Juillet imaginrent de se dcomposer en groupes de moins de vingt membres qui paraissaient tre
autant de socits distinctes et isoles. Mais le mot d'ordre et la
direction leur taient transmis d'un centre
ce dtour fut dicte la loi
de
l'article
du 10
commun. Pour djouer
Les dispositions
l'article 1",
sont applicables
avril 1834.
291 du Code pnal, disait
aux associations de plus de vingt membres, alors

associations seraient divises en sections d'un
f|u'ellos
qus.
mme que
ces
nombre moindre
et
ne se runiraient pas tous les jours ou des jours marL'autorisation donne par
le
gouvernement
est
toujours
Les peines dictes par l'article 291 du Code pnal

taient galement aggraves, les simples membres taient frapps
aussi bien que les directeurs, et taient punis comme complices
ceux qui auraient prt ou lou sciemment leur maison ou
rvocable.
(146)
Esmein, Prcis de
l'histoire
du droit {rannis de 17S0
1814, p. 203 rt suiv., 310.
584
l-A
RPUBLIQUE FRANAISE
appartement pour une ou plusieurs runions d'une association
non autorise .
La Constitution de 1848 garantit le droit d'association; l'article 8
Les citoyens ont le droit de s'associer

commenait ainsi
Mais la loi ncessaire pour l'exercice de ce droit ne fut point
vote. L'Empire libral ne fit rien pour le droit d'association et,
:
sous
troisime Rpublique, aprs divers projets qui n'abouti-
la
rent pas,
ne fut reconnu avec une porte gnrale que par !a

1901. Cependant, des applications du principe,
il
du V"
loi
juillet
antrieures et isoles, avaient t faites.
relative
libert
la
de
La
loi
du 12
l'enseignement suprieur,
juillet 1875.
portait,
arti-
du Code pnal n'est pas applicable aux

associations formes pour crer ou entretenir des cours ou tacle
10
L'article 291
blissements d'enseignement suprieur dans les conditions dterprsente loi. Elles taient simplement soumises
d'une dclaration pralable. Une autre exception, que
nous connaissons dj, tait la loi de 1884 sur les syndicats professionnels; une autre tait fournie par la loi de 1898 sur les
mines par
la
la ncessit
socits de secours mutuels.
Le projet qui devint la loi du 1" juillet 1901 fut prpar par
M. Waldeck-Flousseau, alors prsident du Conseil. Il tait libral,
mais juridiquement il reposait sur une conception assez singulire. Son auteur avait voulu rgler le contrat d'association uniquement en se rfrant aux principes du droit civil en matire
de contrats
et
certains articles en portent encore la trace (147).
Cela ne pouvait produire d'heureux rsultats, car il s'agit l d'un

contrat de droit public; mais au cours de la discussion la Chambre des dputs,
La
loi
la vrit reprit le
dessus.
de 1901 est extrmement librale. Elle exempte les asso-
ciations de toute autorisation pralable et
ration
si
elles veulent
seulement tre
licites.
mme
de toute dcla-
Elles le sont, quel que
soit le nombre des associs, quel que soit l'objet de l'association,

pourvu qu'elle respecte l'article 3 Toute association fonde sur
une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux
bonnes murs, ou qui aurait pour but de porter atteinte l'intgrit du territoire national et la forme rpublicaine du Gouêrnement, est nulle et de nul effet. Aucune condition de forme
n'est impose. L'association peut tre forme sans terme fixe,
pour durer indfiniment, mais alors, d'aprs l'article 4, tout
membre... peut s'en retirer en tout temps, aprs paiement des
:
cotisations
traire.
de l'anne courante
Ce
(147) Articles
n'est
et 3.
pas tout,
et
nonobstant toute clause con-
et toutes les
associations sont en prin-
585
LA Rr.I.KMnXTATFO.N DES DHOITS INDIVIDUEL.S

cipo soustrailcs
rautoril administrative et mises sous la
tection de l'autorit judiciaire.
Leur dissolution ne peut
En
pro-
tre pro-
cas de nullit pr\'ue
nonce que par un jugement, article 7

par l'article 3, la dissolution de l'association sera prononce par
le
tribunal civil,
soit
requte
la
En
de tout intress,
requte du
de
6 (qui vise les associations dclares),
l'article
pourra
prononce
tre
la
soit
la
cas d'infraction aux dispositions
ministre public.
la
dissolution
requte de tout intress ou du minis-
Seules, d'aprs l'article 12, peuvent tre dissoutes

par un dcret du Prsident de la Rpublique rendu en conseil des
ministres, les associations composes en majeure partie d'ti-angers, celles ayant des administrateurs trangers ou leur sige
tre public.
l'tranger et dont les agissements seraient de nature soit fausser
normales du march des valeurs ou des marchanla sret intrieure ou extrieure de l'Etat
conditions prvues par les articles 75 101 du Code
les conditions
dises, soit
dans
les
menacer
pnal.
Mais
les associations ainsi
librement formes, sans autorisation
ni dclaration pralables, sont

la
personnalit
juridique,
et,
simplement
en
licites; elles
n'ont point
qu'associations,
tant
elles
ne
peuvent ester en justice, acqurir ni possder. [Cependant la

jurisprudence du Conseil d'Etat reconnat aux associations non
dclares le droit de former un recours pour excs de pouvoir ou
un recours en cassation (148^).] Mais le lgislateur leur accorde
la
facile
possibilit
d'accpirir
cette personnalit,
do faire une dclaration, article 2
il
leur suffira
Les associations de personn^^s
peuvent librement se foi'mer sans autorisation
ni dclaration pra-
mais elles ne jouiront de la capacit juridique que si elles

se sont conformes aux dispositions de l'article 5. L'article 5
dtei'mine en effet les conditions de cette dclaration que doit
accompagner le dpt de deux exemplaires des statuts et qui doit
tre tenue jour, tous les changements sur\enus dans l'administration ou direction, toutes les modifications apportes aux statuts
devant tre galement dclars dans le? six mois.
Cette dclaration donne d'ailleurs aux associations la personnalit juridi([ue. mais non point la pleine capacit, seulement une
capacit restreinte rgle par l'article 6
Toute association rgulirement dclare peut, sans aucune autorisation spciale, ester
en justice, acqurir lilre onreux, possder et administrer, en
dehors dos sub\ entions de l'Etat, dos dpartements et des communes 1 les cotisations des membres ou les sommes au moye?i
lables,
desquelles
(148')
ces
cotisations
[Cnnsoil d'Etal, 21
mars
auront t rdimes.
1919,
D.
19.
3.
1.]
ces
sommes
ne
586
tre suprieures cinq cents francs; 2 le local destin
pouvant
de l'association et la runion de ses membres;

immeubles strictement ncessaires l'accomplissement du
but qu'elle se propose (148^).
[La loi du 30 mai 1916, motive par la naissance de nombreuses
entreprises exploitant la charit et la crdulit du public, sous le
prtexte d' uvres de guerre , a donn aux associations non
l'administration
3 les
dclares
et
aux associations dclares qui ont dj
des ressources de
rosit du. public,
proposition d'une
l'article 6
la
le
bnlice
facult de faire appel la gn-
avec une autorisation pralable dlivre sur la

Commission de contrle par le ministre
de l'Intrieur (art. 5). Le refus d'autorisation est susceptible de

recours devant le Conseil d'Etat (art. 3). Les uvres autorises
doivent employer intgralement les fonds reus au but vis par
la dclaration. Leur comptabilit est contrle par le prfet. En
loi, l'a-uvre peut tre dissoute la requte
Rpublique par les tribunaux judiciaires, et
cas de violation de la
du procureur de
la
ses administrateurs frapps de peiues correctionnelles (148^).]
Enfin
la
connat une troisime catgorie d'associations qui
loi
mais qu'elle rglemente nouveau, article 10

reconnues d'utilit publique par des dcrets
forme des rglements d'administration publique .
n'est point nouvelle,
celles
qui
rendus dans
sont
la
Celles-l ont la pleine capacit juridique des personnes morales,

telle
que l'admet
la
loi
franaise, sauf les restrictions contenues
Ces associations peuvent faire tous les actes

de la vie civile qui ne sont pas interdits par leurs statuts, mais
elles ne peuvent possder ou acqurir d'autres immeubles que
ceux ncessaires au but qu elles se proposent. Toutes les valeurs
mobilires d'une association doivent tre places en titres nomiElles peuvent recevoir des dons et des legs dans les
natifs.
dans
l'article
11.
Code civil et l'article 5 de

Les immeubles compris dans une dona-
conditions prvues par l'article 910 du

la loi
du
4 fvrier 1901.
ou dans une disposition testamentaire, qui ne seraient pas

ncessaires au fonctionnement de l'association, sont vendus sans
dlais, dans la forme prescrite par le dcret ou l'arrt qui auto-
tion
rise l'acceptation de la libralit et le prix en est \ers la caisse
de l'association.
On
le voit,
ce qui est dfendu l'association,
ce n'est pas, en ralit, d'acqurir
non ncessaires
titre
son fonctionnement,
gratuit ces
mais de
immeubles
les possder^
de
[Le projet de loi sur le statut des fonctionnaires du 1" juin 1920 (ci-dessus,
126 et suiv.) accorde aux associations de fonclionnnaires la capacit des syndicats
(148^)
p.
professionnels tendue par la loi du 12 mars 1920 (ci-dessus, p.
558).]
Jaray, Les uvres de guerre et leurs obligations;

des uvres de guerre [aisant appel la gnrosit publique.]
(148^)
[G.-L.
Bailly,
Le rgime
587
elle garde seulement la valeur en argent. C'est !e

dans notre ancien droit, beaucoup de coutumes
appliquaient aux gens de mainmorte, aux tablissements ecclsiastiques en premire ligne. Il est aussi intressant de constater
quelle -importance a, dans la loi de 1901, comme dans la loi de
les conserver;
systme
que,
1884 sur
les
syndicats professionnels,
cette distinction
entre les
meubles et les immeubles, que souvent on prsente comme vestige

du pass.
Bien que la loi n'en dise rien, les associations rgulirement
formes pcu\ent constituer entre elles des unions. Cela est certain,
du moins pour les associations dclares. En effet, le dcret du
1') aot 1901 rendu en excution de la loi du l"" juillet 1901 porte,
article 7
Les Unions d'associations ayant une administration
ou direction centrale sont soumises aux dispositions qui prcdent
:
qui
(et
concernent
la
dclaration).
Elles dclarent,
en outre,
ie
composent. Elles
nouvelles associations adh-
l'objet et le sige des associations qui les
titre,
dans
Mais que
font connatre
rentes.
les trois
faul-il
mois
les
dire des associations
non dclares
Peuvent-elles aussi former des Unions, se fdrer
Le
L'affirmative
ne considre pas ces

puisqu'il les permet
expressment aux associations dclares. Mais ces unions ne sontelles pas dans tous les cas soumises la dclaration ? L'article 7
du dcret du 16 aot 1901 parat gnral. Sans doute, ce dcret,
en principe, laisse de ct les associations non dclares, comme
le dit le rapport du ministre de l'Intrieur au Prsident de 'a
Rpublique sur le projet de dcret
Le rglement n'a pas
s'occuper des associations rentrant dans la premire catgorie;
la loi ne les soumet en effet aucune espce de formalits. (149).
Mais la loi ne parle pas des unions d'associations et le dcret,
pour les permettre, a pu les assujettir toutes la dclaration.
Le rgime que je viens de rsumer s'applique seulement aux
parat
certaine.
unions
comme
lgislateur,
contraires
en
l'ordre
effet,
public,
associations ordinaires, aux associations proprement dites.
du
P""
juillet
La
loi
1901 a un autre rgime, qui n'est point un rgime
titre III, pour les Congrgations religieuses.

rsume dans l'article 13
Aucune congrgation religieuse
ne peut se former sans une autorisation donne par une loi, qui
de libert, dans son

Il
se
dterminera les conditions de son fonctionnement.

Elle ne
pourra fonder aucun nouvel tablissement (|u'en vertu d'un dcret
rendu en Conseil d'Etat.
La dissolution de la congrgation ou
la fermeture de tout tablissement pourront tre prononces par
un dcret rendu en Conseil des ministies.
(149)
Annuaire de laislnlion franaise,
21*
anno,
p. 95.
588
rsulte clairement de l que le lgislateur ne considre point

congrgations religieuses comme de simples associations. Ce
n'est point raison de la nature religieuse du but qu'elles doivent
Il
les
poursuivre; des associations ayant un but religieux, pourvu que

ce ne soient pas des congrgations, peuvent trs bien se former
juillet 1901, entre personnes laques

la loi du
ou ecclsiastiques. Mais les congrgations religieuses, dans la
en bnficiant de
comme d'aprs leur loi propre, qui est le droit

canonique, ne sont pas des associations libres, mais des organes
secondaires de l'Eglise catholique. Le droit canonique ne leur
ralit des faits,
permet point de
former librement;
se
peuvent se constituer que par
la volont
ordres
les
du pape-
religieux
ne
moins
faut au
il
pour la constitution de simples congrgations. Le droit franais confond d'ailleurs sous le terme gnrique de congrgations religieuses les ordres monastiques et les
l'autorisation de l'vque
congrgations qui, en droit canonique, se distinguent nettement,

notamment par la diffrence des vux solennels et des vux
simples (150).
Non seulement
de l'Eglise, mais ce sont

destins
d\elopper
sens, et souvent sur

spirituel
les
le
congrgations sont des organes
les
plus souAent des instruments de
l'i'nfluence
de
l'Eglise
da<ns
lutte,
ou
tel
tel
un terrain qui n'appartient point au monde
rigueurs de
la loi
de 1901 contre les congrgations
ont t certainement provoques en partie par l'action politique
de certaines congrgations. Le lgislateur de 1901.

pas plus que ceux qui l'avaient prcd, n'a pas dfini la congrgation religieuse, et cela n'tait pas ncessaire. Elle a en effet
et lectorale
toujours pour origine canonique un acte de l'autorit ecclsiasqui lui donne l'existence en tant que congrgation
tique,
un simple
fait
que constate
l'autorit
gation est dissoute, pour savoir

sables
comme
la
si
ci\ile.
ses anciens
continuant illgalement,
il
c'est
Lorsqu'une congr-
membres
n'est
sont punis-
pas ncessaire
non plus, nos yeux, de dcomposer la congrgation en ses lments constitutifs, et d'en constater la persistance; il suffira simplement de constater si en fait les anciens membres, disperss ou
runis, s'efforcent de continuer l'action de la congrgation dissoute
et
visent toujours le but

Il
commun
qu'elle poursuivait (151).
ne paratra point tonnant, d'aprs ce qui vient d'tre
que traditionnellement dans notre pays
le
pouvoir
civil
ait
dit.
pris
les prcautions les plus strictes l'gard des congrgations. L'an-
cien droit exigeait,
pour
qu'elles pussent exister en France,
autorisation par lettres-patentes,

(150)
(151)
Voyez
Voyez
ma note dans le Recueil des lois et arrts de Sirey, 1903. 1.

ma note dans le Recueil des lois et arrts de Sirey, 1903.
tous ces points, rapprocher Duguit,
Trait,
une
ce qui tait une des formes de
t.
II,
p.
145.]
425.
1.
426. [Sur
L.V
la
RLGLE.MEXTATION DES DROITS
589
l.\UI\ IDLl.l.S
il
fallait aussi des lellres-patenles pour autoriser chacun
nouveaux tablissements d'une congrgation autorise. Le
pouvait supprimer les congrgations qu'il avait autorises; il
loi;
des
roi
pouvait aussi les rformer
et le
rgne de Louis
XV
pisente des
Dans le
pour autoriser
applications bien connues de l'une et de l'autre facult.

droit
moderne, une
loi
est encore plus ncessaire
une congrgation. En effet les lois de la llvolution qui ont

supprim les ordres religieux et les congigations et dieridu d'en
tablir de nouveaux l'avenir (152) n'ont jamais t abroges
Autoriser une congrgation c'est donc en lalit accotder une
dispense de ces lois et cela ne peut se faire (|ue par une loi. Il est
vrai (jue sous le premier Empire cela se lit par des dcrets et
pourtant le dcret du 3 messidor an Xll, qui contient ce systme,
rappelle, comme tant toujours en \igueur, les lois de la Rvolution qui ont aboli les ordres monastiques et Ls congrgations
religieuses. Mais on tait l'poque de ces dcrets-lois par lesquels
celle du
Xapolon substituait si ('r((uemment sa seule Aolonl
lgislateur. Il est vrai encore que le dcret du 31 janvier 185?
tablit que les congrgations de femmes pourraient tre autoiis'^s
par dcret de certaines conditions; mais c'est encore un dcretloi qui suivit le coup d'Etat et l'on reprenait les tr.idilions du
premier Empire. Mais aux poques o l'on connaissait bien et o
l'on respectait les principes, te projet de loi qui aboutit la loi
du 24 mai 1825 sur les communauts religieuses de femmes avait
pour but d'tablir lgalement, comme la pratique s'en tait introduite, qu'elles pourraient tre autorises par des ordonnances du
roi
la discussion la Chambre des pairs introduisit au contraire
cette rgle qu' l'avenir elles ne pourraient tre autorises que
;'i
par une
Dans
loi.
les
dispositions que nous avons releves sur les congrga-
tions, la loi
la
du
P"" juillet
1901 n'a donc point innov; elle a suivi
tradition constante en celte matire,
elle
a pourtant 'abli des
rgles nouvelles et trs importantes.

L'illgalit
des congrgations non autorises n'avait jariais
de doute: mais en
fait elles
fait
avaient t le plus souvent tolres.

droit
de
les
plus clbios
d(^
ces
Le pouvoir excutif se reconnaissait toujours

dissoudre par ordonnance ou dcret
et
les
le
le dcret du 3 messidor an Xll, les

deux ordonnances du 16 juin 1828 par lesquelles Charles X forma
certains tablissements tenus par les Jsuites, enfin celh^s qui
furent prononces en vertu du dcret du 29 mars 1880. Mais si.
en droit, ces congrciations taient illicites, le fait de leni- appai--
dissolutions se trouvent dans
(152)
Esincin, Prcis clcmctiUiire de l'histoire du droit {ra/Kâis, p. 150
cl
sniv.
590
un
La
du P"" juillet 1901 punit au conceux qui continuent faire partie

d'une congrgation dissoute ou qui entrent dans une congrgation
nouvelle non autorise. Par une mesure gnrale, elle a donn
aux congrgations existantes l'ordre de solliciter l'autorisation
dans un dlai dtermin et dclar dissoutes de plein droit toutes
celles qui ne seraient pas autorises conformment ces prescriptenir n'tait pas
dlit.
loi
traire de peines correctionnelles
tions.
Ce
n'est
pas tout. La jurisprudence des tribunaux
civils,
par
d'ingnieuses dcisions, avait permis aux congrgations non autod'acqurir en ralit des biens par des interpositions de
rises
mem-
personnes, ou des socits civiles ou tontinires entre leurs

bres, assez frquentes
pour que
le droit fiscal
vises et frappes de certains droits.
Par une
les et
peu
peu
srie de rgles et de
prsomptions lgales contenues dans l'article 17, la loi de 1901 a

djou ces combinaisons. Elle a enfin organis une liquidation
quitable quant aux biens possds par les congrgations dissoutes et devenus sans matre. Cette rglementation des congrgations religieuses a survcu la sparation de l'Eglise et de l'Etat,
expressment maintenue par la loi du 9 dcembre 1905.
La
loi
du
P''
juillet
1901 se termine ainsi
Il
n'est en
rien
drog aux lois spciales relatives aux syndicats professionnels,

aux socits de commerce et aux socits de secours mutuels.
Il faut ajouter qu'en vertu des principes gnraux les associations
formes en vue de l'enseignement suprieur restent aussi rgies
par la loi de 1875.
La
de renseignement est revendique pour servir des
libert
intrts divers.
Quand
il
s'agit
de l'enseignement lmentaire ou
de celui que nous appelons secondaire, qui sont donns
des
enfants ou de tout jeunes gens, elle a t rclame d'abord et est
encore surtout rclame dans un intrt religieux, pour que les

enfants ne reoivent pas une instruction contraire la religion des
parents
s'agit
et
qu'ils
soient instruits
dans cette religion. Quand il

elle sert surtout un intrt
d'enseignement appel suprieur,
scientifique; elle permet aux hommes instruits et qui veulent rester

absolument indpendants, de communicjuer leur savoir et les ides
originales qu'ils ont acquises. Mais en mme temps qu'elle est un
droit prcieux pour les indi\'idus, isols ou groups, la libert de
l'enseignement peut avoir chez une nation les consquences les
plus gra\es
utilise par un parti puissant, elle peut avoir pour
but et pour effet de diriger dans un sens particulier et contraire
:
LA RKOLIEMEXTATION DES DROI'IS IMJlVIDUEES
aux
institutions
que
le
peuple
591
donnes, l'instruction
s'est
et l'du-
cation d'une grande partie des futurs citoyens. C'est une libert
peut tre plus
qui
redoutable que celle de
presse,
la
car elle
exerce son action sur des esprits non encore forms et facilement
Aussi
mallabfes.
de
l'exercice
cette
libert
comporte-t-elle
un
de l'Etat particulirement troit; il se traduit surtout

en ce que ceux qui l'exercent sont soumis chez nous une discicontrle
proprement
pline et une action disciplinaire
fonctionnaires de l'Elat.
de l'enfant,
qu'il faut
En mme temps, dans
dites,
comme
l'intrt
les
suprieur
protger contre toutes les entreprises, parce
la loi exige de ceux qui veudonner l'enseignement libre des garanties de capacit et de
moralit. Nous aurons l'occasion de constater que, par une logique
certaine, nos lois sont de moins en moins exigeantes en ce qui
concerne les garanties de capacit, mesure que s'lve le degr
le danger, en effet, devient progressivement
de l'enseignement
moins grand.
Dans mon Prcis lmenlairc de l'hisloire du droit [ranais de
1789 1814 (153), j'ai rsum l'histoire de la libert de l'enseignement pendant la Rvolution et montr comment avec l'Universit impiiale s'tait constitu au profit de l'Etat le monopole
de l'enseignement tous les degrs, rpondant la fois au rlespo-
ne peut se dfendre lui-mme,
qu'il
lent
tismc imprial
cation
sytme,
et
et l'ide,
cixiquc donne
nul
ne
les
s'il
mme
enfants de la patrie.
pouvait enseigner
en cette qualit, ou
de
chre â R\olution, d'une

tous
que
s'il
ce
fonctionnaire
tait
y avait t autoris par
du-
Dans
Grand-Matre
le
l'Universit.
Ue rgime sur\cul
l'Empire
et la
Restauration
le
conserva
en y apportant seulement des retouches partielles et faisant des

concessions aux coles ecclsiastiques proprement dites, grands
et
petits sminaires;
que
le
tant on
il
faut dire qu'elle faisait volontiers d'un \-
(Irand-Matre de l'Universit. Mais ds cette poque pouraspirait la libert de l'enseignement et on la revendi-
n'tait pas seulement pour servir certaines doctrines

mais aussi pour aider au dveloppement de l'enseignement primaire, encore relativement peu dvelopp.
Aussi la Charte revise de 1830 promit-elle la libert de l'enseignement. L'article 69 portait
Il sera pourvu successivement et
dans le plus court dlai possible aux objets qui suivent... 8 L'insliuction |)ublir[ue et /'/ \i\)eri de Venseignemenl. Mais la monarchie fie Juillet ne tint la promesse que sur un point
elle accorda
la liIi(Ml(' (l(> l'enseignement primaire ]vnr la loi du 28 juin 1833.
(|uait;
ce
(153)
Pages 210
cl
siiiv.,
320 ri suiv.
592
enseignement
la ncessit de l'autorisation
g de 18 ans, et qui n'avait subi
aucune des condamnations prvues par la loi, pouvait, en faisant
une dclaration, exercer la profession d'instituteur primaire et
Elle
pour
abolit
pralable,
et
cet
tout Franais
ouvrir une cole, cela deux conditions
examen un
aprs
avoir obtenu
il
devait avoir obtenu
brevet de capacit tabli cet
de moralit, qui
certilicat
uri
lui
de trois conseillers municipaux, par
l'attestation
effet;
devait
il
sur
tait dlivr,
maire de
le
la
avait habit depuis trois ans.

commune ou des communes o
Une action disciplinaire tait tablie sur les instituteurs libres;
il
mais, sans doute pour mieux marquer
le
caractre du droit indi-
viduel dans la libert de l'enseignement, elle avait pour organe

l'autorit judiciaire. Elle tait
chambre du
statuant en
exerce par
tribunaux ordinaires
mme quand
pouvaient seuls prononcer
s'agissait d'un instituteur public,
il
les
ceux-ci d'ailleurs,
conseil;
la
peine de l'interdiction d'enseigner.
Quant
discute sous la monarchie de Juillet. Elle tait
rclame surtout par

parole
une ques-
la libert de l'enseignement secondaire, ce fut
ardemment
tion
en
le parti catholique,
matire
cette
par l'opposition librale
et
dont
Montalembert;
tait
mme
par
le
principal porte-
le
elle
redoute
tait
gouvernement qui
crai-
donner sur l'esprit de la jeunesse franaise une action redoutable aux ordres religieux non autoriss,
mais tolrs. Un projet de loi sur la libert de l'enseignement
secondaire fut pourtant prsent en 1844 par M. Villemain, minisl'accordant, de
gnait, en
de l'Instruction publique;
tre
il
fut discut la
Chambre des
Pairs,
mais n'aboutit pas. Au mois de fvrier 1846, M. Guizot s'engagea

formellement, la tribune, tablir cette libert et, en avril 1847,
M. de Salvandy, ministre de l'Instruction publique, dposait un
nouveau projet, tudi de inanire carter tous les dangers qui
avaient t signals.
La
la
libert
Il
ne contenta personne.
de l'enseignement secondaire devait tre tablie sous
seconde Rpublique par
la loi
de 1848 avait d'ailleurs garanti

restriction (art. 9)
du 15 mars 1850. La Constitution

la
libert de l'enseignement sans
L'enseignement
est libre.
La
l'enseignement s'exerce selon les conditions de capacit

lit
dtermines par
les lois et
sous
la surveillance
libert de
et
de mora-
de l'Etat. Cette
surveillance s'tend tous les tablissements d'ducation et d'en-
seignement sans aucune exception.

organisait donc
mme
h
temps,
certains
grande
fonder
la
et
la
elle
gards,
libert
exploiter
La
loi
du 15 mars 1850
libert de l'enseignement secondaire; mais,
rglementait l'enseignement primaire
l'enseignement suprieur.
de l'enseignement
Elle
secondaire,
un tablissement de
et
ouvrait
en
mme,
toute
puisque, -pour
cet ordre, elle exige seule-
593
menl du diiccleur (art. 60) la qualit de Franais, l'ge de \ingt

un ans et le diplme de bachelier ou, dfaut, un certificat de
capacit spcial qu'elle instituait avec un stage de cinq ans dans
et
l'enseignement, dont dispense d'ailleurs peut tre accorde (des

conditions de moralit et de l'aclion disciplinaire je parlerai un
peu plus loin); elle n'exige aucune

que le directeur emploie.
condition
de
capacit
des
mali'es
du 15 mars 1850 n'tait pas seulement l'accomla promesse contenue dans la Constitution. Cette
loi, cjue proposa M. de Falloux (on l'appelle encore souvent la loi
Falloux), dont M. Beugnot fut le rapporteur et que M. Thiers
appuya de sa grande autorit, tait bien une loi de libert, mais
en mme temps une uvre de parti. Elis tait faite principalement
Mais
loi
la
plissement de
vue
en
des
catholiques
avaient
qui
si
libert sous le
rgne de Louis-Philippe
parce
majorit
((ue
la
de
et ils
l'Assemble
socialisme et des meutes, voyait dans
\ivement
rclam
cette
l'obtenaient surtout
effraye du
une grande force
Lgislati\e,
la religion
mme
conservatrice et de prservation sociale. Aussi tait-ce, en
temps qu'une
loi
de libert, une
de privilge pour les catho-
loi
liques. Cela se voyait bien des traits dont \oici les principaux
1
ministres du culte (des di\ers cultes reconnus, d'ailleurs)
les
occupaient une place importante dans
publique
l'Instruction
va tre
parl;
ils
et
dans
avaient
mme
Conseil
le
d'inspecter les
droit
le
primaires; 2 pour les coles primaires de
suprieur de
acadmiques dont
Conseils
les
il
coles
les lettres d'ob-
filles,
dience dlivres aux surs par les suprieurs des congrgations

autorises (art. 49) taient dclares quivaloir au brevet de capacit dlivr aprs examen public et en dispensaient; 3 le lgislateur n'avait point voulu rsoudre explicitement la question
savoir
si
congrgations non autorises auraient ou non
les
d'enseigner, mais le silence de la
loi
la
de
droit
le
rsolvait en fait en leur
faveur.
Pour
loi
l'ouverture des coles primaires libres, le systme de la
de 1833
tait
chang. D'un ct,
le
certificat
de moralit, trop
Sur
facilement dlivr par les maires, tait supprim.

ration de l'instituteur tendant
au procureur de
recteur,
la
ouvrir une cole
et
dcla-
la
produite au
Rpubli(|ue et au sous-prfet,
une
opposition pouvait tre faite par l'un ou l'autre de cesv fonctionnaires
pouvait tre
elle
faite
au
nom
de l'hygine,
si
pro|ios pour l'cole prsentait des incon\nient<, et nu
murs
publiqaefi:
par ce dernier tenue,
c'tait
dclarant qui tait vise ^ tous les points de mio.

lit
cixicjue
E.
et
T.
professioimello.
II.
T. 'opposition
(Malt
la
le
local
nom des
du
morapar le
moralit
mme
incre
sa
38
LA RPUBLIQUE FRANAISh.
594
en appel, par le Conseil suprieur que

avec quelques modifications,
l'ouverture des tablissements d'enseignerneut
Conseil acadmique
crait
tait
et,
Le mme systme,
loi.
la
appliqu
secondaire.
Le Conseil suprieur de l'Instruction publique et les Conseils

acadmiques remplaaient le Conseil de l'Universit de France
et les Conseils acadmiques qu'avaient organiss les dcrets de
1808 et de 1811 et qui ne comprenaient que des membres nomms
par le gouvernement. Les Conseils crs par la loi de 1850 l aient
largement indpendants.
Le Conseil suprieur, peu nombreux, comprenait deux ordres

de membres. Les uns taient des membres du haut clerg (des
divers cultes reconnus par l'Etat) lus par leurs gaux; u(>s membres du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation et de l'Institut
lus par leurs collgues; ce premier lment tait en majorit.
Les autres taient nomms par le Prsident de la Rpublique,
dans certaines catgories, trois devant tre pris parmi les

membres de l'enseignement libre. Les Conseils acadmiques,
un par dpartement, car alors il y avait une acadmie par dparpris
tement
taient
constitus
d'aprs les
mmes
principes (154).
C'taient ces juridictions qui exeraient dornavant l'action disci-
membres de l'enseignement libre et, dans une

mesure, sur ceux de l'enseignement public. Par la le
lgislateur montrait bien que l'exercice de l'enseignement libre
plinaire
sur les
certaine
comme on
simplement un droit naturel,

mais une vritable fonction sociale.
n'est pas
L'enseignement
libre,
secondaire
primaire,
et
le
dit
resta
parfois,
en appa-
second Empire. Mais le Conseil

suprieur de l'Instruction publique fut profondment modifi pnr
les articles organiques du dcret du 9 .mars 1852; il ne comprit
rence sous ce rgime pendant
plus que des
le
membres nomms par
cien Conseil gnral de l'Universit.
le
chef de l'Etat,
La
loi
comme
l'an-
du 14 juin 1854 sup-
prima les acadmies dpartementales, ne laissant subsisler en

France aue seize circonscriptions acadmiques. Il n'y eut donc
plus que seize conseils acadmiques qui ne comprirent presque
plus que des fonttionnaires nomms par le ministre (155). Mais
(154) Le conseil acadmique comprenait le recteur, l'inspecteur d'acadmie, le prfet
ou son dlgu, un ecclsiastique dlgu par l'vque, deux ministres protestants et
un dlgu de consistoire Isralite (s'il en existait dans la circonscription), le procureur
gnral ou le procureur de la Rpublique, un membre de la cour d'appel ou du
tribunal de premire instance, lu par le corps et quatre membres lus par le conseil
gnral. Les doyens des Facults y taient appels pour les affaires intressant l'enseignement suprieur.
(155) Il comprenait le recteur, un inspecteur de la circonscription, les doyens des
Facults, sept
membres
choisis tous les trois ans par le ministre,
un parmi
les archev-
LA REGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS
mme
595
dans chaque dpartement un Conseil dpartela mme composition que le conseil

acadmique de la loi de 1850, mais tait prsid par le prfet (150);
c'tait lui que la loi attribuait le jugement du contentieux et de
l'action distiplinaire pour l'enseignement primaire et secondaire
la
crait
loi
mental, qui avait peu prs
libre (157).
Sous
troisime Rpublique, ce qui fut d'abord rform, ce
la
fut le Conseil
suprieur de l'Instruction publique;
la loi
du 19 mai
1873 en cra un nouveau, analogue celui de 1850, Les tablissements d'enseignement suprieur, les cultes, les grands corps de
l'Etat, mme l'arme et la marine, y avaient des reprsentants
lus par les divers corps.
Par
mme
le
contentieux et
la disci-
pline de l'enseignement libre y trouvaient de nouvelles garanties.
ne dura pas longtemps cependant et fut remplac par un autre

que cra la loi du 27 fvrier 1880. Celui-ci tait d'un type tout
nouveau. Il ne contient plus les reprsentants de ce qu'on appelle
les grandes forces sociales, mais seulement des reprsentants des
Il
divers ordres d'enseignement, et des grands tablissements scientifiques
plus
coles
et
Ce conseil
spciales.
nombreux que
les
prcdents.
est
d'ailleurs
En second
lieu les
beaucoup
membres
du conseil sont en principe lus temps par leurs collgues ou

par les matres pourvus des mmes grades. Neuf membres seulement sont
nomination du Prsident de la Rpublique, plus

qui sont pris dans l'enseignement libre et que
le Prsident choisit. La loi de 1880 a reconstruit les Conseils acadmiques sur un type semblable et la loi leur rend la juridiction
la
membres
les quatre
sur les affaires disciplinaires et contentieuses de l'enseignement

secondaire.
La troisime Rpublique a eu galement ses lois sur la libert

de l'enseignement; pour l'enseignement primaire, celle du 30 octobre 1886, qui rgle en
mme temps
Elle a conserv en principe
l'enseignement primaire public.
la loi de 1850, mais en

supprimant tous les privilges accords aux congrgations autorises de femmes, ainsi que ceux dont jouissaient les ministres
le
systme de
ques ou vques, deux parmi les autres membres du clerg catholique ou les ministres
des autres ciilles recDunus par l'Etat deux membres lus par les corps judiciaires; deux
pris
parmi
les fonctionnaires publics
ou les personnes notables.

comprenait le prfet, l'inspecteur d'acadmie, un inspecteur de
l'Instruction publique dsign par le minisire, et les membres dsigns aux 5-11
de l'article 10 de la loi du 15 mars 1850.
Le conseil dpartemental exerce en ce qui concerne les affaires de
(157) Art. 7
l'enseignement primaire et les affaires disciplinaires et contentieuses relatives aux
tablissements particuliers les attributions confres au conseil acadmique par la
loi du 15 mars 1850. Les appels de ses dcisions dans les matires qui intressent la
libert de l'enseignement sont ports directement devant le Conseil suprieur de
l'Instruction publi(iue en conformit des dcisions de celle loi.
(15G)
Art.
il
596
du
culte
quant
la
surveillance des coles. Le droit de former
opposition l'ouverture d'une cole est accord au maire lorsqu'il

juge que le Local offre des inconvnients au point de vue de
droit de former opposition
de la moralit du dclarant
raison
ou
dans l'intrt de l'hygine

(art. 37)^ la loi nouvelle a
d'acadmie
est transport l'inspecteur
celui
de murs publiques,
bonnes
murs
terme
substitu ici le
mais
il a t entendu dans
l'Empire
sous
abus
(158),
dont on avait
pris
dans le mme sens
devait
tre
qu'il
loi
la
de
la discussion
que dans les articles 6 et 1133 du Code civil. Le jugement des
l'hygine ou des bonnes
oppositions
et
les
murs. Le
poursuites disciplinaires contre les instituteurs
premire instance au Conseil dpartemental,

avec facult d'appel au Conseil suprieur. C'est bien le Conseil
dpartemental cr par la loi de juin 1854, mais compos alors
libres est attribu en
uniquement de fonctionnaires
choisis
par
le
gouvernement.
11
comprend dornavant, outre le prfet, l'inspecteur d'Acadmie et

des membres du Conseil gnral dsigns par celui-ci, des membres de l'enseignement primaire public lus par leurs collgues;
deux dlgus lus de
cet
enseignement, l'un par
les
instituteurs
laques, l'autre par les instituteurs congrganisles, sont appels
y siger avec voix dlibrative.

Quant la libert de l'enseignement secondaire,
elle est
toujours
rgie par les dispositions que lui a consacres la loi du 15

1850. Divers projets ont t prpars pour
veau
et
il
la
mars
rglementer nou-
va en tre bientt parl. L'un des points qui paraissent
destins tre modifis tout
nu moins,
c'est
la
disposition
qui
n'exige aucune preuve de capacit chez les matres employs par

le
directeur
des garanties srieuses devront tre exiges.
Rpublique qui a inaugur la

seignement suprieur par la loi du 12 juillet 1875,
semble nationale dans la dernire anne de son
avait t vi^'ement rclame sous l'Empire par les
C'est la troisime
libert de l'en-
que vota
l'As-
exislence.
Elle
libraux aussi
bien que par les catholif|ues; mais les premiers souvent
prenaient d'une manire spciale;
ils
la
des Facults de l'Etat (groupes en universits),

introduiraient
libres
la.
concurrence
12 juillet 1894 l'admit au vrai sens du
ment. Dornavant
les cours,
ou
les
la
com-
voulaient dans l'intrieur
o des cours
La loi du
scientifique.
mot
et l'ouxrit trs large-
tablissements d'enseisnemenl
suprieur, pouvaient tre ouverts ou crs par des individus isols
(158)
On
avait enlcndii Ins
murs publiques comme visant non seulement les murs

murs et les sentiments de la population. On avait
des instituteurs mais aussi les
maintenu ainsi l'opposition l'ouverture d'une cole pour la raison que le dclarant
tait protestant et que la prsence d'un instituteur protestant tait contraire aux
murs publiques de
la
commune.
LA RGLEMENTAXrON DES DROITS INDIVIDUELS
597
prcdemment) moyenaucun grade, aucun

exigs de ceux qui voulaient ainsi donner l'en-
OU par des associations (dont

nant une
simple dclaration.
a târl
il
Aucun
litre,
diplme n'taient
seignement suprieur libre, sauf lorsqu'il s'agissait d'enseigner la
mdecine ou la pharmacie.
On tait mme all trop loin, on avait admis les matres de
l'enseignement suprieur libre, dans de certaines conditions,
participer aux examens, sur le vu desquels sont dlivrs les diplmes et grades tablis par l'Etat. Les tablissements libres analogues aux Facults de l'Etat pouvaient prendre le titre de Facults
libres, quand ils comprenaient parmi leurs membres un nombre
de personnes pourvues du grade de docteur (de l'ordre dont il
s'agissait) au moins gal au nombre des chaires dont tait pourvue
la Facult de l'Etat la moins bien dote. Et alors leurs lves,
en vue d'obtenir les grades d'Etat, au lieu de subir les examens
rglementaires de\ant les Facults de l'Etat, pouvaient les passer
devant un iunj mixte, compos en partie de professeurs de la
Facult libre et en partie de professeurs de la Facult de l'Etat,
ceux-ci devant toujours former la majorit et avoir la prsidence.
Cela
peu conforme aux principes,
tait
mens
tant une
mauvaise
institution,
la participation ces
publique;
fonction
\ritable
surtout
exa-
une
condamne en Belgique
l'exprience a
([ue
c'tait
comme
en France. Elle risquait souvent d'enlever l'examen cette
libert
d'allures,
cette familiarit,
cette
bonhomie qui
est essen-
tiellement favorable au candidat et la juste apprciation de ses
connaissances; elle rendait cette procdure tendue, par l'espce de

suspicion
1880;
lgitime
Aussi
l'Etat.
qu'elle
jury mixte
l'acults libres
les
criptions,
logique
le
qui sont
la
contre
contenait
a-t-il t
conservent
condition
les
supprim par
le
mme
puisque ces inscriptions sont
professeurs
la loi
de
du 18 mars
droit de dlivrer les ins
des examens,
la
constatation
ce
qui
est
rglemen-
mais leurs tudiants doivent subir l'examen

l'Etat, celle d'ailleurs qu'il leur plat de
choisir. La loi du 18 mars 1880 a pris aussi rpielqucs ]irC:aitions
quant aux dnominations que pcu\ent prendre 'es tnbM<5sements
d'enseignement suprieur.
taire
de
la
scolarit;
devant une Facult de
La
de l'enseignement, ses dixers di"'urs, a t l'espar deux lois tpii sont prsentes souv^-nt comme cMitmant
une grave atteinte cette libert. La loi du l*"" juillet 1901 contient
libert
treinte
un
conu
Nul n'est admis
diriger soil direcpar personne interpose, un tablissement d'enseignement de quelque ordre qu'il soit, ni y donner l'enseignement, s'il appartient une congrg<ition religieuse non autorise.
Les contrevenants seront punis des peines prxues par l'article 8,
article 11, ainsi
tement,
soit
598
2. La fermeture de l'tablissement pourra en outre tre prononce par le jugement de condamnation. C'est la reproduction
du fameux article 7 du projet rdig par Jules Ferry et qui est
devenu la loi du 18 mars 1880; le Snat, on le sait, repoussa
cette poque cette disposition. Dans la loi de 1901, o elle a pass,
elle
se
comprend
Le
fort bien.
fait
d'appartenir une congr-
gation non autorise est devenu un dlit de par cette

est trs naturel
que
personne qui commet un

son existence tombe sous
Mais
la loi
du 7
juillet
dlit
continu,
coup de
le
loi,
et
il
l'enseignement une
le lgislateur interdise
qui chaque instant de
la loi pnale.
1904 est alle plus loin. Elle a interdit
l'enseignement ses divers degrs aux
membres des congrga-
tions autorises; la consquence est la dissolution ncessaire des
congrgations voues l'enseignement,
fermeture de leurs
et la
mnager la transition, accorde

de dix ans au gouvernement pour prononcer
tablissements; le lgislateur, pour
pourtant un dlai
cette fermeture.
s'expliquer,
l'incapacit
Ici
comme pour
si
grave qui est dicte ne peut

11 de la
de 1901
il
s'agit
de leur pays et qui
faut reconnatre aussi que cette loi
l'article
de cito3'ens qui se sont conforms
la
loi
loi
commis aucun dlit. Il

une mesure de combat dfensif; elle a t provoque par l'immixtion des congrgations dans la lutte politique et lectorale.
Nous avons cru pouvoir dire prcdemment (159) qu'elle n'tait
n'ont
est
point inconciliable avec
le
principe de l'galit devant la
se concilie-t-elle avec le principe

la libert
de l'enseignement
de
la
libert
Nous y voyons pour
application de cette ide, que l'enseignement
loi;
mais
individuelle,
de
notre part une
mme
libre est
une
fonction sociale, et non pas simplement l'exercice d'un droit naturel.
Le lgislateur de 1904
des congrgations,
il
tablit
cette fonction aux membres

une incompatibilit entre la fonction
interdit
d'instructeur cte la jeunesse et celle de congrganiste, parce qu'il

estime que les congrgations, par suite de leur formation intellectuelle et morale, par leur organisation et parce qu'elles sont des
organes militants de l'Eglise catholique, pourraient donner aux

gnrations futures des ides et des sentiments contraires aux
principes de l'Etat franais. Sans doute c'est en partie, au point de
vue du droit public, une sorte de mort civile des religieux analogue celle que notre ancien droit prononait en matire civile.
Mais peut-on vritablement parler d'atteinte au droit individuel ?
Etant donn le vu d'obissance qu'il a prononc, ce n'est pas 'e
congrganiste qui
(159)
Ci-dessus, p. 517.
enseigne
en
pleine
libert
et
responsabilit
morale individuelle
nom et par lui (100).
[La question de la
:
ouverte; c'est
la
599
congrgation qui enseigne sous son
c'est la
de
libert
l'enseignement
toujours
reste
tendance trop naturelle des matres de
l'Etat,
quels
de supporter impatiemment la libert des autres.

Ainsi, les principes napoloniens en matire d'enseignement, qui
cadraient parfaitement avec le systme imprial de suppression
soient,
qu'ils
quelque trange que cela

nombre de rpublicains. Toutefois, et c'est l'honneur de nos assembles, aucune
proposition n'a t faite pour la suppression radicale de la libert
continuent demeurer,
des liberts,
puisse paratre, l'idal inavou d'un certain
il s'agit de la contrler ou de la restreindre .

Depuis qu'a paru la cinquime dition de ces Elments, le Parlement a t saisi d'un projet sur le contrle de l'enseignement
d'enseigner
primaire, d'un autre

secondaire,
enfin
projet
sur
le
l'enseignement
de
contrle
d'une proposition de M. Buisson s'appliquant
aux deux ordres d'enseignement.
En
ce qui concerne l'enseignement primaire, le ministre de l'In-
M. Doumergue, a dpos un projet,

28 fvrier, M. Mass dposait son rapport.
truction publique,
1910; le
lature 1906-1910 s'acheva sans que rien ait t
de
lgislature
la
application de
1910-1914,
l'article
le
18 du
rapport
fait.
iMass
rglement,
le
l"
le
11 f\rier
Ds
La
lgis-
le
dbut
repris,
fut
1910.
juillet
par
Mais avant que la commission en et abord l'examen, AL Steeg,

ministre de l'Instruction publique, dposa un nouveau texte, le
17 novembre 1911.
M. Guist'hau, ministre de l'Instruction publique du cabinet Poincar, dposa, le 26 fvrier 1912, un nouveau
projet modifiant le prcdent (161). La commission confia le rapport
M. Mass, et, lorsque celui-ci fut appel au ministre,
M. Ellen-Prvot. La lgislature s'est acheve sans qu'aucune dcision
ait t prise.
En
ce qui concerne l'e'nseignement secondaire, la question est
ouverte en France depuis
par Jules
1881
Ferry
La
(162).
et
le
neuvime
[En sens contraire,
projet dpos,
rapport
par
Paul
lgislature
le
11
Bert,
s'acheva
dcembre 1880,
9 dcembre
le
sans
qu'ait
Trait, t. II, p. 19. qui cite celte opinion de

personnes ou certaines associations cause de
l'esprit dont elles sont animes, ce n'est pas faire appel la raison et la libert,
et ce n'est pas se conformer aux principes rpublicains. Goblet. La crise de
l'anticlricalisme, dans Rer. pol. el parlem., dcembre 1P03. p. 421.]
(160)
M. Goblet
Duguit,
Proscrire certaines
Doc. pari, Chambre, sess. ord., 1012, no 1697, p. 166.

V. notamment rapport Mass. J. off.. Doc. pari., Chambre,
(161) J. o//.,
(162)
1904. p.
et s.
actuellement
la
sess.
ord.,
1907,
Barthou, contre la loi de 1850, J. O., Doc. pari., ch. dp., sess. extra.,
[En vue d'assurer Vqalil des enfants devant l'instruction, on propose
gratuit de l'enseignement secondaire public et son recrutement par la
p. 2144, et rapport
600
abroge
la
loi
Falloux.
Le rapport de M. Mass
16 juin 1910. Enfin, dans la dernire anne de
la
fut
repris
le
dixime lgisla-
dpose par M. Buisson une proposition de contrle

fois aux
deux ordres d'enseignement (163).
la
Cette proposition est prcde d'un trs remarquable expos
des motifs, dont l'esprit tait indiqu par ces mots
L'uvre qui a commenc a\ec Condorcet et qui n'a pas fini
avec Jules Ferry est en plein dveloppement. A nous de la continuer. Et, puisque nous voulons y faire collaborer, comme l'ont
espr les fondateurs du rgime, un enseignement public et un
enseignement priv qui rivalisent sans s'abhorrer, donnons-leur
les moyens de vivre cte cte sous un rgime de loyale quit.
Ces projets ou propositions ne supprimaient pas la libert de
l'enseignement, au moins tant que le certificat d'aptitude pdago
gique qui est exig des directeurs d'tablissements libres ne sera
pas un certificat de civisme qu'il appartiendra au gouvernement d'accorder ou de refuser (164).
Il en est diffremment de la proposition cormue sous le nom
d'amendement Brard elle est ainsi conue Dans les communes
de moins de 3,000 habitants, o les tablissements d'enseignement
primaire public sont suffisants pour recevoir toute la population
scolaire, il ne pourra tre ouvert de nouveaux tablissements
ture a
applicable
privs qu'avec l'autorisation du ministre de l'Instruction publique,
aprs avis pralable des conseils dpartementaux
et
condition
que leurs directeurs responsables acceptent d'tre placs sous le

contrle et la surveillance de l'Etat. Cette proposition est une
amorce du monopole c'est autour d'elle que se sont groups les
adversaires de la libert de l'enseignement.]
Ce qui caractrise encore la libert d'enseignement telle qu'elle
est tablie par nos lois, c'est qu'elle n'est point en principe ouverte
aux trangers, comme le sont, en gnral, les droits individuels.
Les lois de 18.50 et de 1886 les admettent bien donner l'enseigne:
ment primaire
et
secondaire, mais condition qu'ils jouissent des
droits civils en France, ayant t
admis
y fixer leur domicile,
moyennant une autorisation du ministre donne, suivant les

cas, aprs avis du conseil suprieur ou du conseil dpartemental.
La loi de 187.5 a une disposition semblable (art. 9).
et
On
ne saurait considrer
comme une
atteinte la libert indi-
seule voie d'examens de mrite,
parmi les lves do renseignement primaire. V, proArthur Groussier et Ferdinand Buisson, Rameil et Laval, la
Ch. dp. (Le Temps, 15 et 23 oct. 1920
Ve^s l'toli.-^me scolaire. V. rapport AatII,
positions
Bracke,
Th. dp., Doc. pari. 1020,
mars
J. nff.,
f.
26, p.
40.^.]
Doc. pari. Chambres, sess. ord., 1913, no 2684, p. 303.

(164) Au Snat, le 14 mars 1912, le ministre, M. Guist'hau, se dclara adversaire du
monopole de l'enseignement, dont M. Dcbierre se proclamait partisan.
(163) 28
1913. J. o//.

viduelle
601
en matire d'enseignement, l'obligation de faire flonner
aux enfants de 6 13 ans impose aux

du 28 mars 1882, Les enfants ne sont
appartienne leurs parents ou leur famille,
l'instruction lmentaire
parents ou tuteurs par
pas une chose ([ui

quelque respectable
de
la loi
(lue
l'enfant, sa libert
soit l'autorit paternelle.
en germe, que garantit
la
C'est la libert
sur l'instruc-
loi
aux parents tout ce qui leur est d en

choix de l'cole que suivra l'enfant ou du
tion obligatoire; elle assure
leur laissant
mode
le
libre
d'instruction qui
lui
sera donn.
[Dans le mme ordre d'ides, il faut signaler les divers projets

ou propositions dits de dfense de l'cole laque. Ils prtendent
dfendre la libert du pre de famille de mettre ses enfants
l'cole publique, et menacent de peines tous ceux (et on vise
surtout les ministres du culte "catholique) qui, par violences,
menaces ou abus d'autorii , essaieraient d'empcher l'entre
d'un enfant dans une cole publique ou tenteraient de l'en faire
sortir (165).]
VI
La
de conscience
libert
du culte dont il me reste

premier rang, car historiquement
et la llberl
parler auraient pu rclamer
le
ce sont les premiers droits indi\iduels qui ont t revendiqus.

Ils
ont t affirms en
pire romain;
ils
l'ont
l'Eglise catholique;
fait
mais
par
les
premiers chrtiens dans l'Em-
ensuite par les hrtiques en face de

c'est
seulement dans
la
grande crise de
pour la premire fois compris dans une

doctrine prcise et politique. Cependant le protestantisme de cette
poque n'tait point anim d'un esprit de vritable libert religieuse; quand il conquit ou inspira l'autorit publique, il se
montra souvent intolrant et injuste envers le catholicisme. Si j'ai
gard pour la fin ces deux droits si importants, la principale
raison en est que notre lgislation actuelle quant au rgime des
cultes ne date que d'hier.
La libert de conscience, stricto sensu, est ce qu'on peut appeler
un droit ngatif,. En effet, au fond de sa conscience, chaque
homme peut penser et croire ce qu'il veuf: aucune puissance ne
peut descendre jusque-l. Mais la libert de conscience consiste
en ce que nulle personne ne peut tre contrainte, non seulement
professer extrieurement une religion en laquelle elle ne croit pas
la
Rforme
(165^ [Projet
166.
Pour
qu'ils ont t
du 26 fvrier
la
1912, J. off.,
discussion de ce projet,
Doc. pari. Chambre, sess. ord.. 1012. no 1C97,

au J. o//. de 1913 la table des Db. pari, au
v.
mot Enseignement. V. notamment les sances de la Chambre,

10 juillet, 4, 24, 25 novembre 1913; et la sance du Snat du 2
2,
4,
11.
avril
18.
1011.]
25
juin,
602
en suivre
et
les
mais
rites,
suppose ou implique une

contre sa conscience
mme
accomplir
pas
foi qui n'est
comme
aucun acte qui
la sienne, rien faire
disait l'Edit
de Nantes
(166).
Ainsi entendue, la libert de conscience est affirme par
du 9 dcembre 1905
cle P""
de
libert
de conscience.
la loi
l'arti-
La Rpublique assure
la
Et de notre temps, surtout en France, la
peu de dispositions qui puissent tre

La loi du 19 novembre 1814, sur
la clbration des dimanches et ftes, tait inconciliable avec elle,
mais elle a t abroge. La loi de 1906 sur le repos hebdomadaire
a bien choisi en principe le dimanche comme jour de repos, mais
ce choix n'a t dict par aucune proccupation religieuse et seulement par le dsir de se conformer un usage immmorial et persistant. L'institution de Viat civil qui met les registres de l'tat
civil aux mains des autorits civiles, loin d'tre une atteinte la
libert de conscience, en est au contraire, en cette matire, la
meilleure garantie, puisqu'elle affranchit de toute observance religieuse la constatation de l'tat de chaque citoyen, sans empcher
en aucune faon les crmonies parallles dont les diverses religions peuvent vouloir entourer les principaux faits qui le constituent. J'en dirai autant de l'article 199 du Code pnal, qui punit
le ministre du culte qui procdera aux crmonies religieuses
d'un mariage, sans qu'il ait t justifi d'un acte de mariage pralablement reu par les officiers de l'tat civil. C'est l simplement une prcaution utile, ncessaire mme, pour prserver les
intrts vitaux des personnes ignorantes ou gares, qui, voulant
contracter leur mariage uniquement devant le ministre de leur
culte, formeraient ainsi une union, qui leurs yeux aurait la
valeur d'un mariage, mais n'aurait aucune valeur lgale; aussi
a-t-il jug que ce texte n'a point t abrog par la loi du 9 dcembre 1906 sur la sparation des Eglises et de l'Etat. Est galement
une application sincre de la libert de conscience le caractre
purement laque" impos par nos lois l'enseignement donn dans
lgislation gnrale a bien
considres
les coles
est faite
comme
contraires.
primaires publiques. Cette neulralit de l'cole publique
pour
respecter la conscience
religieuse
de
tous
les
parents.
n'y a gure aujourd'hui
Il
que
serment, dans ses diverses
le
applications la procdure civile ou criminelle, qui puisse paratre
difficilement
effet
un acte
conciliable
avec
la
libert
la fois ci\il et religieux.
de penser.
C'est
en
Car, bien qu'il ne se rfre
ne faut pourtant point que les religions prtendent interdire leurs adhOn ne saurait
admettre (la question s'est pose plus d'une fois^ que le service militaire soit incompatible avec aucun culte.
(166)
Il
rents des actes qui sont ncessaires l'existence de la socit civile.
LA RGLEMENTATION DES DROITS INDIVTDUKLS
aucune religion dleirniae,
d'ordinaire simplement
el
que
marqu par
le
les
caractre religieux en soit
termes
Je le iiire , le
sens de ces mots, suivant une tradition constante,
appel
603
implique un
Cet appel, dans certains cas, est explicilement
la divinit.
D'aprs l'article 312 du Code d'instruction criminelle,

serment des jurs commence ncessairement par ces mots
Vous jurez et promellez devant Dieu et devant les hommes :
formul.
le
de mme, d'aprs l'article 348 du mme Code, voici en quels

Le chef du jurv
termes doit tre prononc le verdict du jury
sur mon honse l\era et, la main pose sur son cur, il dira
:
neur
et
ma
conscience, devant Dieu
du jury
et
devant
les
hommes,
la dcla-
Mais on peut considrer que ce dernier

crmonial n'est point substantiel. Il en est autrement de la formule ordinaire du serment, et de la formule spciale de l'arlicle 312 du Code d'instruction criminelle; elles sont au contraire
substantielles, exiges peine de nulltit. Ces prescriptions lgales peuvent soulc\er deux questions. En premier lieu, un citoyen
professant une religion dtermine, qui prescrit pour le serment
certaines formules ou certains rites, peut-il demander prter
serment conformment aux exigences de son culte ? Secondement
un citoyen, qui non seulement ne professe aucune religion, mais
mme ne croit pas l'existence d'une divinit, peul-il, en
invoquant
la
libert
de
conscience
refuser
prter
se
serment dans les termes prescrits par la loi ? La Cour d'assises

de la Marne, par un arrt du 17 juillet 1899, reconnat que chacun
peut par application de la libert religieuse prter serment selon
les usages de son culte. Mais elle a refus d'admettre l'excuse
d'un jur qui ne comparat pas en invoquant l'absence de croyanration
ces religieuses
est,
etc.
comme, d'aprs
la loi, ce fait
ne cre point
l'inca-
pacit ou la dispense de remplir les fonctions de jur, le citoyen
qui se trouve dans ce cas et qui est dsign pour remplir ces fonctions doit accomplir tous les actes qu'elles comportent, tels qu'ils
sont dtermins par
la
loi.
La
lgislation de certains
gers remplace par une simple affirmation
la prestation
pays trande serment,
lorsque celle-ci rpugne aux convictions d'un particulier. Il serait

plus logique de substituer partout une dclaration faite sur l'hon-
neur
La
en parfaite harmonie a\ec

dans notre socit, une telle dclaration
prsenterait Araisemblablement les mmes garanties que celle qui
est faite sous la foi du serment.
et la
la libert
conscience.
de conscience
loi serait ainsi
et,
La libert de culte est pour chaque personne le droit de pratiquer extrieurement la religion laquelle elle croit, d'en sui\re les
rites et d'en accomplir les crmonies. Il s'agit h'i du culte public,
c'est--dire celui qui se produit
dans des temples librement ou\erts
604
Car le culte priv, celui qui s'accomplit au sein

do la famille, dans un domicile priv, ou dans un local o sont
admis seulement certains individus nommment convoqus cet
effet, bien que prcieux et parfois ncessaire pour certains actes,
tous les fidles.
no saurait
suffire ce qu'exige l vritable
libert.
par la srie de nos ConstiLa

Seulement la Charte
comprise.
de
celle
tutions, jusqu'
1848, y
Chacun professe sa
article
son
5
avoir
dans
dit
aprs
de 1814,
pour
son culte la mme
obtient
libert
et
une
gale
avec
religion
libert de culte a t garantie
protection
ajoutait (art. 6)
La
religion catholique, apostoli-
romaine est la religion de l'Etat.

du 9 dcembre 1905 porte son tour
que
et
garantit
le
libre exercice des
cultes,
L'article
Elle (la
de
la
loi
Rpublique)
sous les seules restrictions
dictes ci-aprs dans l'intrt de l'ordre public.
Mais il s'en faut de beaucoup que la libert de culte soit une

chose aussi simple que la libert de conscience. L'histoire, en
effet, a laiss sur cette matire une impression profonde, associant
l'Etat d'une faon durable certains corps sacerdotaux, certaines
Eglises, et .en particulier l'Eglise catholique, la plus puissante de
comme une socit parfaite et comme un gouvernement indpendant. Tout en reconnaissant la lgitimit et
toutes, se prsente
mme
mme
l'origine divine de l'autorit civile, elle prtend rgner

dans les choses temporelles, lorsqu'il s'agit d'appliquer les
rgles de morale religieuse aux institutions sociales ou politiques,
guider les fidles et leur prescrire leurs devoirs avec une autorit
souveraine, suprieure toute autre. On conoit combien peuvent
tre frquents les conflits entre l'Etat et
que
l'un et l'autre
droit de
rclament les
gouverner
les
mmes
une
pareille Eglise, puis-
sujets et veulent exercer le
hommes. Aussi Hobbes, constructeur
sant des thories monarchistes, voulait-il que
la
puis-
religion ft orga-
par l'Etat, sous ses ordres et sous sa dpendance, et

Rousseau i\ait d'une religion purement civile. Pour comprendre
la condition prsente et la lgislation qui nous rgit, un rapide
coup d'o'il sur le pass est ncessaire.
Les cits antiques n'ont point connu de semblables difficults.
Leurs religions, qui jouaient un grand rle dans leur vie collective,
prsidaient tous les actes de la vie publique. Mais elles taient
strictement nationales; le corps sacerdotal tait peu nombreux; et
nise
surtout ce n'taient pas des religions morales, souvent
mme
elles
pour but simplement d'attirer sur les hommes la protection des dieux ou de dtourner leur
colre. Elles ne prtendaient point dicter aux citoyens des rgles
de conduite morales ou politiques. Dans la Rpublique romaine,
les principaux sacerdoces taient mme devenus lectifs comme
taient irhmorales.
Leurs
rites a\aient
LA RGLEMENTATION DES DROITS INDI\IDL ELS

les
605
magistratures ci\iles. Mais avec l'avnement du christianisme,
tout changea.
comme
Une
religion nouvelle tait ne, qui bientt se pr-
non pas
royaume, mais au genre humain tout
senta
dtachant de
de Dieu
s'adressant,
publique
la vie
n'tait
une
et nationale,
pas de ce monde,
non
cit,
pas un
En mme temps, se
dclarant que le royaume
entier.
cherchait autant que possible
elle
s'abstraire de l'Empire paen, vivre en dehors de lui.
Les chrtiens rpandus dans l'Empire se donnrent une consti-
pour ne pas recourir aux autorits paennes, ils se

donnrent un gou\erncment et des juridictions, une organisation
hirarchise, calque d'ailleurs sur les divisions administratives
de l'Empire. Ainsi se constitua, au milieu de la sotit civile, la
pntrant partout et pourtant s'en sparant, une socit, toute
religieuse dans son principe, mais qui en mme temps avait t
conduite satisfaire des besoins matriels, semblables ceux
tution part;
c'tait non seulement une chose nou\ellc,

qu'administre l'Etat
mais aussi une cause d'puisement pour l'Empire paen, dont
:
soutirait
elle
Constantin
donna une existence
organes qu'elle
les
Pour
forces vi\es.
les
lui
s'tait
viter
cette
dcomposition,
lgale, la reconnut avec tous
avec ses juridictions.
crs,
a\ec
patrimoine qu'elle avait acquis dans l'ombre et qui bientt

grossi des biens enlevs aux temples paens supprims, dont
empereurs
des
biens.
l'annexa
prsent avec
lui firent
Constantin
lors
se
n'ensrloba
continua
mme temps
qu'il
force publique sa
la
poursui\it l'union
se
et
et
dans
l'Etat,
de
l'Etat, l'Et-at
cou^rait de
sa
lui:
il
et
initial.
des deux puis-
contrlant l'Eglise
protection et mettait
la
disposition contre les rcalcitrants; l'Eglise-
dictant tous ses prceptes
bien
l'Eglise
consquences de cet nrte
les
sances distinctes, de l'Eglise

en
point
les
d'acqurir indfiniment
crant ainsi une puissance en dehors de
l'Etat,
nous sentons encore
Ds
la facult
le
fut
moraux et religieux, aux

Dans cet quilibre,
qu'aux simples particuliers.
penchait parfois du ct de
la
puissance
pire de Charlemagne, tantt du ct de
rois aussi
le
poids
comme dans l'Eml'Eglise, comme sous les
civile,
du grand Empereur. Ce fut dans la pure

dans l'anarchie fodale, que l'Eglise, quoique
souffrant sou\'ent des violences, approcha le plus prs de l'idal
politique qu'elle incorpore dans sa doctrine. Enserrant tous lechrtiens, tous ceux qui ont reu le baptme, elle comprenait les
fidles en mme temps que le clerg. Mais le*? simples fidles
taient les sujets de l'Etat en mme temps que ceux de l'EiilIs'''.
Le clerg, au contraire, formait une socit distincte et matresse
d'elle-mme tout en commandant aux fidles. Elle a son eouverfaibles
successeurs
socit
fodale,
ncmont
le
pape,
les
vques, les conciles:
elle
sa lgislation
606
propre,
le
droit canonique; elle a son patrimoine, les biens eccl-
dont
siastiques,
jouissance, dotation des fonctions ecclsiasti-
la
ques, est divise en innombrables bnfices
en principe,
et,
la
puissance
elle a ses juridictions
civile et la loi civile
ni les juridic-
tions sculires, ni l'impt n'ont prise et autorit ni sur les clercs
(auxquels
le
plus souvent on assimile les religieux cet gard),
sur les biens ecclsiastiques et sur les bnfices qui restent
ni
sous
la seule autorit
par
VI [
Grgoire
de
l'Eglise. Telle est la doctrine
enseigne
successeurs,
ses
et
proclame
par les
canonistes (167).
est vrai que,
Il
mme
au plus fort de l'anarchie fodale,
cation intgrale de cette doctrine ne put se raliser.
l'appli-
Jamais
le
pouvoir sculier ne consentit se dsintresser des affaires du

clerg et lui laisser une complte indpendance; deux points
surtout lui tenaient
cur
revenus ecclsiastiques,
le
choix des prlats et l'emploi des
distribution des bnfices
la
La
querelle
des investitures fut un suprme effort de l'Eglise pour rompre

les derniers liens qui la retenaient
dance du pouvoir temporel;

la querelle n'eut
peu peu
accept
De
la
encore dans une certaine dpen-
choua,
point un caractre aigu.
et.
en France d'ailleurs,
partir du xiii sicle,
puissance sculire reprenait ses droits naturels,
acceptait ces
l'Eglise
elle
la tutelle
retours
dfensifs,
des empereurs romains
comme
et
elle
avait
et
jadis
des monarques francs.
sa thse capitale, jadis et trs logiquement,
on
tirait cette
con-
personnes des clercs et les biens ecclsiastiques

n'taient pas soumis aux lois et la puissance sculires, mais
seulement la puissance et la juridiction ecclsiastiques et au
squence que
les
droit canonique.
Le pouvoir sculier ne pouvait
au profit de l'Eglise qu'avec l'approbation de
mme
celle-ci;
lgifrer
ce qui ne
l'empcha point, d'ailleurs, d'accepter ou de subir les lois des

empereurs romains, les capitulaires ecclsiastiques des Mrovin-
ordonnances de nos anciens rois

Il fallut nos aeux des sicles
d'efforts politiques et juridiques avant de pouvoir carter ces maximes et proclamer, comme le font nos jurisconsultes des xvii"
et xviii sicles, que les clercs sont soumis au roi comme ses
giens et des Carolingiens
sur sa discipline
et
et les
son temporel.
autres sujets et que sa puissance s'tend sur les biens ecclsiastiques,
comme
sur les autres biens de son royaume.
D'ailleurs,
bien des privilges survivaient au profit de l'Eglise, vestiges de

l'ancien tat de choses, et elle tait toujours intimem.ent unie a
(167)
cle
Sur
La
loi
la thse
sur
la
moderne de
sparation
et
l'Eglise, qui au fond n'a pas chang, voj-ez
l'encyclique Gravissimo dans la
parlementaire, octobre 1906, p. 9 du
tir
pari.
Revue
mon
arti-
politique et
607
royaut. Mais enfin, sui\anl une expression classique, l'Eglise

lait clans l'Etat .
L'Eglise,
considre en corps, n'en demeurait pas moins une
puissance distincte, unie

et protection.
Le
l'Etat,
laquelle celui-ci devait aide
tenu de faire appliquer les canons de
tait
roi
il n'avait aucun contrle sur ceux qui

aux dogmes. Mais quant la discipline et au temporel, grce ce corps de doctrine si puissamment labor par
l'Eglise reus en France, et
se rfraient
nos aeux
et
qu'on appelle les droits, Iranchises
pape
l'Eglise gallicane, le
pas plus que

t
les
liberts
de
qu'autant que leurs dcisions avaient
conciles,
approuves par
el
n'a\ait autorit sur l'Eglise de France,
pouvoir royal. Bien plus,
le
le roi de France
Parlements taient les juges des
d'abus, port devant eux ( moins qu'il ne
lgifrait sur ces matires et les
L'appel
conflits.
ft
comme
voqu devant
Conseil du
le
roi), et assorti
de sanctions ner-
giques, permettait de casser tous les actes de l'autorit ecclsias-
aux
tique qui taient contraires
de l'Eglise gallicane.
canons reus en France et la
doctrine des liberts gallicanes qui dterminaient en France la
condition de l'Eglise catholique. Il pouvait, pour rgler sur certains points les droits respectifs de la puissance spirituelle et de
la puissance temporelle, intervenir entre le roi et le pape des
accords appels Concordats (concordata); et il en tait intervenu
un en France, celui de 1516, qui avait donn au roi la nomination
Ce
seulement
n'taient pas
des prlats
et la disposition
liberts
les
des bnfices suprieurs. La nature
de ces accords (qui pouvait d'ailleurs tre diffrente suivant les

termes qu'ils contenaient et les circonstances dans lesquelles ds
avaient t conclus) a donn lieu de vives discussions parmi
les
canonistes et les juristes de l'ancienne France. Etaient-ce des
des traits
contrats,
internationaux,
des
actes
lgislatifs
unila-
de chacune des deux puissances ? Les canonistes ont

tendu de plus en plus les considrer comme des privilges (privilgia) concds par la papaut et qu'elle pou\'ait r\oquer a
traux
volont.
Telle tait la
lignes,
la
de l'ancien rgime, rsume dans ses grandes
fin
condition respective des deux puissances,
comme
on
libert
du
Ce
disait
constamment. Sous ce rgime,
culte
catholique se prsentait sous un jour tout particulier.
la
question de
la
n'taient pas les catholiques franais, indi\iduellement considrs,
qui en jouissaient
c'tait
l'Eglise catholique;
et,
en ralit, ce
qu'elle possdait, ce n'tait pas la libert d'exercer le culte auquol

elle
de
prsidait,
tout
autre,
c'tait
l'exercice
comme
le
exclusif de
prouvait
la
ce
culte,
rvocation
de
l'exclusion
l'Edit
de
Nantes, qu'elle a\ait obtenue. L'Edit de 1787 rendit bien aux pro-
608
mais non point la libert de culte.

Mais une autre ide se le\ait peu peu dans les esprits, celle
de l'Etat laque, que M. Guizot proclamait la plus grande conqute
l'Etat laque et souverain
reprsendes temps modernes (168)
tant seulement la socit ci\ile. Dans l'antiquit paenne, comme
dans les Etats clirtiens, on concevait que les manifestations religieuses taient' des actes, non pas seulement individuels, mais
nationaux; que toute nation de\ait en corps, comme un service
public de premier ordre, rendre Dieu un culte, pratiquer une
religion, ou tout au moins en reconnatre et honorer une ou plusieurs. Dans ce systme, il tait logique qu'il existt une seule
religion nationale; l'admission de plusieurs cultes tait une premire et partielle conqute opre par le principe nouveau qui
s'laborait, la vritable galit entre les divers cultes ne pouvant
d'ailleurs exister sous un pareil rgime.
Avec la conception de l'Etat laque, non seulement il n'y a pas
de religion d'Etat, mais l'Etat considre toutes les religions et
testants la libert de conscience,
tous les cultes
comme
des phnomnes qui
lui sont trangers, tant
ne troublent pas l'ordre public. Dans ce systme, il n'y a,

bien entendu, qu'une seule puissance lgale, celle de l'Etat. Lui
seul commande aux citoyens; les religions ne s'adressent qu'aux
mes. Les Eglises n'existent pas ses yeux comme des institutions lgales. Par suite, elles ne peuvent a\oir ni patrimoine, ni
qu'ils
juridiction extrieure.
aux
cela veut dire qu'ayant sa fin en
l'Etat est laque,
plutt dans la socit

est
L'Etat ne doit salarier aucun clerg; c'est
Dire que
lui-mme ou
fidles seuls faire les frais des diffrents cultes.
d'hommes pour
laquelle
il
est organis,
il
tranger toute conception confessionnelle, tout credo et
tout culte.
Non seulement
il
lui-mme de fonctions relin'a pas juger, contr-
n'a pas
gieuses et ne peut pas en avoir, mais

reconnatre
ler, favoriser,
il
les religions diverses. Il les
ignore.
Est-ce dire que cette conception mconnaisse la lgitimit des

religions et des sentiments religieux
religion n'est point conue
En aucune
comme un
faon. Mais la
rapport pou\ ant entrer dans
l'ordre politique. C'est affaire de la conscience individuelle; c'est
un rapport entre chaque me
et
Dieu,
si
elle
en reconnat un. Le
droit de chaque individu est de raliser ce rapport.,
comprend. Aussi
droit indi\iduel,
l'Etat;
c'est
la
libert de
conscience
il
le
un de ces droits qui s'imposent au respect de

le premier qui s'est nettement affirm dans les
Guizot, Histoire parlementaire,
temps modernes,
libre.
comme
de culte est-elle un
mme
temps modernes. L'Etat, qui ignore

(168)
et
c'est
que
t.
les
V, p. 215
l'Etat est laque,
religions et les
La
Eglises,
plus grande conqute des
compltement laque
et
que
la
pense est
GOP
au contraire, connatre et protger les individus religieux,

ceux qui veulent exercer un" culte. Pourvu que cet exercice ne
trouble pas l'ordre public, il doit lgifrer pour leur i)ermeltre
de se runir et de se groujjer cet effet, s'ils le croient ncessaire
et aussi de runir les fonds indispensables, si le culte comporte des
frais. Mais l'Etat ne rglementera ces runions et ces associations
que squant leur ct extrieur et matriel, qui seul est de son
domaine; il ne voit que des citoyens qui se runissent ou s'associent et les biens qu'ils peuvent possder titre collectif. De J
il rsulte encore que
cette rglementation, la forme d'association
sera ncessairement la mme pour tous, soit parce que l'Etat
doit,
ignore
les religions et leurs diffrences, soit
parce que les intrts
mmes.
Dans ce systme, on le Aoit, la libert du culte apparat vraiment
et pour la premire fois comme un droit individuel.
Quel rgime a jamais mieux respect la libert et la foi religieuse, mieux rendu Csar ce qui est Csar et Dieu ce qui
seuls de rgler,
matriels, qu'il s'agit
Dieu
est
sont toujours les
(169).
La Rvolution franaise
ses
dbuts hsita entre
deux sys-
les
tmes, L'Assemble Constituante proclama, certains gards, le
principe de l'Etat laque; elle tablit Vtat

tre exclusivement ci\il
mme
appliqua
Elle
lative.
du mariage, que
protestant et isralite,
civil,
affirma
le
carac-
ralisa l'Assemble Lgis-
exactement
le
principe
qui naissaient la vie lgale.
aux cultes
Mais elle
le systme traditionnel en ce qui concerne l'Eglise cathoSans doute, elle le transforma d'une faon profonde. Elle
maintint
lique.
enleva l'Eglise son
immense patrimoine, principalement
terri-
Mais selon les ides juridiques qui alors avaient cours, et

qui d'ailleurs comprenaient jjlusieurs conceptions diffrentes, ces
torial.
biens apjjartenaient
la nation,
comme
l'affirmera la Constitution
de 1791 (170). Mais l'Assemble Constituante donnait des
traite-^
ments aux ministres du culte, substituant ainsi un clerg salari

un clerg propritaire. Ce systme qu'avait vant jadis Montesquieu laissait subsister l'union de l'Eglise catholique
La
et
de
l'Etat.
du clerg, u\re mal inspire et mal venue,

produit btard des ides gallicanes et de certaines conceptions de
la philosophie du x\iii sicle, rendait cette union plus troite que
jamais. La sujiprssion totale des ordres monastiques
des conconstitution civile
(1G9)
Sur
l'ide
de
la
scparalion des Eglises et de l'Elat el sur son liisloire dans
lous les pays civiliss, voir le livre substantiel
et
si
plein
Rothenbchcr, Die Trennunfi von Slaat und Kirchc, Munchen,

Les biens destins aux dpenses du culte
(170) Titre I
d'utilit publique appartiennent la nation et sont dans tous
:
sition.
de choses de M.
et
les
lous
les
services
temps sa dispo-
E.
Karl
1008.
'
T.
II.
39
CIO
grgalions religieuses pouvait elle-mme tre considre
comme
ne
rgime
dpassant
pas
les
pouvoirs
de
l'Etat
dans
le
d'union (171).
La Rvolution arriva cependant
la sparation complte de
que dcrta la Convention et qui
Directoire. Les causes qui l'amenrent furent
l'Eglise catholique et de l'Etat,

se
maintint sous
le
de diverses sortes
l'chec de l'Eglise constitutionnelle, l'opposition du clerg inserment, la campagne que menait une partie
:
des conventionnels contre
des causes politiques
la religion
en gnral; ce furent surtout
et financires.
Le rgime fait aux groupefrais du culte, tait trs
ments des catholiques, pour subvenir aux

rigoureux;
disposition
la
des difices jadis consacrs au culte
non alins par la nation fut bien rendue cet usage,

mais dans des conditions peu quitables, car ils devaient servir
catholique
:aussi
et
clbration des autres cultes,
la
commune,
et
pour
les
s'il
en existait dans
assembles civiques ordonnes
par
la
la
loi (172) .
Mais avec
Consulat
le
lique et l'Etat,
fut rtablie
l'union entre l'Eglise catho-
sous l'ancien rgime, sauf les
telle qu'elle existait
Tnodifications profondes et irrparables qui rsultaient fatalement
des actes accomplis par la Rvolution. Cela se fit par le Concordat du 26 messidor an IX, approuv par la loi du 18 germinal
an X.
Ce qui tait dfinitivement supprim, c'tait l'ancien patrimoine
de l'Eglise, la nationalisation en tait accepte par le pape; 'e
clerg catholique n'tait plus qu'un clerg salari par l'Etat, qui
promettait d'assurer des traitements convenables aux ministres
du culte. Bien entendu il ne pouvait plus exister de juridictions
ecclsiastiques proprement dites; les ecclsiastiques taient soumis
toutes les lois franaises et aux seules lois franaises, justiciables des mmes tribunaux que les autres citoyens. Etait aussi
supprim, quoi qu'on ait dit, le clerg rgulier, les congrgations
religieuses; le Concordat tait muet en ce qui les concerne et cela
tait bien voulu;
pas
t vol
par
ecclsiastiques,
s'il
le
ls et rintroduites
Corps
jadis
tablies
par
en France,
il
n'aurait
Les nouvelles circonscriptions
lgislatif.
la
Constituante,
taient
aussi
Le gouvernement franais
reprenait la nomination des vques, auxquels le pape devait
donner l'institution canonique; le systme tait imit du Concordat
de 1516, mais moins bien prcis que dans ce dernier. Les curs
proprement dits, distincts des simples desservants, ne pouvaient
acceptes pour
(171)
la
part.
Sur ces divers points, voyez mon Prcis lmentaire de
franais de 1789 1814,

(172)
plus grande
titre I, ch. 6, p. 143-172.
Voyez mon Prcis lmentaire,
loc.
cit.,
p.
174 et suiv.
l'histoire
du droit
Gll
nomms et rvoqus par les vques qu'avec l'approbation du

gouvernement; les vques et les curs lui prtaient serment de
fidlit. Les glises ncessaires au culte et non alines taient
mises la disposition des vques, en vertu du Concordat et de la
loi du 18 germinal an X. Plus tard des dispositions furent prises
pour que l'Etat, les dpartements et les communes assuj-ciss<Mit un
traitement gratuit aux vques ou aux curs. Des tablissements
publics du culte, dont les principaux taient les menses piscopales et les fabriques des glises, furent crs par celte nouvelle
lgislation et purent acqurir des biens avec l'autorisation du
gouvernement. Un arrt des Consuls du 7 thermidor an XI reniil
tre
aux nouvelles
fabri((ues
anciennes; mais
La mme
non
des glises les biens
l'Etat s'en
rsenait
des
alins
la proprit.
du 18 germinal an X, qui approu\ait le Concordat,

du culte catholique. Ils contenaient
loi
dictait les articles organiques
reprenaient
et
rgime, dans
{jallicane,
la
le
plupart
et qui
la
sous
comprises,
le
clerg quant au temporel
toujours
et
contre les articles
protest
n'tant point compris dans l'accord
par une seule des deux

Concordat pour cela, et
disci-
la
mais
parties;
il
est certain
elle
que
de Fan
le
Concordat, sans
le
reconnue par
les
lgis-
systme des deux puissances.
L'Eglise catholique, dans la mesure o

lui
Corps
(173).
Ainsi tait rtabli en France
organiques'
organiques,
du Concordat, tablis
n'a point dnonc le
articles organicpies. n'et jamais t accept par le

latif
l'ancien
liberts de l'Eglise
et
plupart taient cependant moins rigoureuses que jadis.
La papaut
comme
rgles
assuraient au pouvoir civil un contrle et une
autorit suffisants sur

pline;
des
corps des Droits, franchises
le
Concordat
et les articles
reconnaissaient des droits, redevenait une autorit

la loi.
D'ailleurs l'appel
comme
d'abus, trs affaibli
dans ses effets, tait repris et inscrit dans les articles, organiques.
Les membres du clerg, compris dans l'organisation

taient presque des fonctionnaires publics et traits
officielle,
comme
tels;
la jurisprudence du Conseil d'Etat a admis que leurs triiitemcnts
pouvaient tre suspendus par mesure disciplinaire; les

dsormais les exemptaient du service militaire
aises
lois
et,
fran-
mme,
de certaines conditions, les jeunes clercs qui se destinaient

la prtrise.
La
loi
du 18 germinal an
fit
une condition analogue aux cultes
protestants dont elle dicta les articles organiques. Le culte isralile
fut
rglement par des
lois et dcrets;
il
est vrai,
sops l'Empire avaient pour but de rglementer

prt intrt pratiqus par les Juifs.
/173)
Sur ces divers poinls, voir mon Prcis lcmcntaire,
le
la
plupart
commerce
p. 801 cl suiv.
et
le
Cl 2
La Charte de 1814
que les ministres de la

romaine et ceux des autre?
cultes clirticns reoivent seuls des traitements du trsor royal >;;
mais cette disposition ayant t modifie dans la Charte rvise
de 1830 (art. G), la loi du 8 fvrier 1831 accorda des traitements
aux ministres du culte isralite dont l'organisation l'ut complte
par la loi du 25 mai 184 i.
Ce rgime tait destin durer longtemps. Le Concordat fut
accept par les divers gou\ernements qui se succdrent dansreligion
catholique,
portait,
article 7,
apostolique
et
notre pays. Seule la Restauration ngocia a\ec la Cour de Rome

un nouveau Concordat, qui tait destin remplacer celui de
Napolon et qui contenait la reconnaissance du clerg rgulier.
11 l'ut sign au mois de juin 1817; mais le gou\ernement n'osa pas
mme le prsenter aux Chambres; il ne put donc arri\er la \ie;
une loi augmenta seulement le nombre des vchs. Il faut
d'ailleurs remarquer que le nombre des fonctions ecclsiastiques
rmunres sur les fonds de l'Etat, en dehors des obligations concordataires, augmenta sensiblement, par la lionne \olont de l'Etat,
sous les divers gouvernements qui api)liqurent ce Concordat.
Cependant l'ide de la sparation des Eglises et de l'Etat conservait son influence sur beaucoup d'esprits. A la fin du second
Empire elle figurait dans le programme du parti libral, et sous
la troisime Rpublique sur celui du parti radical. Mais jusqu'aux
jyremires annes du x\^ sicle, elle ne fut admise par aucun
gouvernement. Le Concordat reprsentait un rgime, dans lequel
une transaction confirmeles ans un

orateur radical, lors de la discussion du budget la Chambre,
j)roposait la suppression du budget des cultes. Mais toujours le
gouvernement s'y opposait pour des raisons de prudence et de
bonne politique et la majorit lui doiuiait raison. C'tait plutt
l'Eglise et l'Etat lrou\ aient leur compte,
par
le
temps, un quililire qui paraissait stable. Tous
une joute oratoire qu'un dbat ayant une porte pratique. Mais
du clerg s'affirmait de plus en plus .hostile
l'action politique
l'Etat ri)ublicain.
Les dispositions de
la loi
de 1901 sur
les
con-
Des faits multiples

montrrent bientt (|ue l'application du Concordat devenait dsormais impossible. Il n'tait plus appliqu dans sa lettre et dans
son esprit, et c'tait l'Eglise qui voulait de plus en plus se dlivrer
du contrle de l'Etat, tout en conservant les avantages que lui
procurait l'accord. L'Etat lui-mme avait renonc spontanment
dans la pratique beaucoup des droits que lui confraient les articles organiques, non pas seulement des prescriptions surannes,
comme celles sur le costume ecclsiastique et sur les titres cjUe
pou\aient prendre les \ques, mais aussi des rgles importantes
grgations religieuses accenturent
le
conflit.

et raisonnables,
comme
France sans
<le
laiss
celle qui interdisait
du
l'aiilorisalion
se dnaturer
dans
importante, qui tait
le
la
fond
613
aux vques de
gouxernoinciil.
(,'eJui-ci
sortir
a\ail
une prroi^âlive bien plus

du Concordai. La nominalion
pratique
mme
des vques, qui appartenait au chef de l'Etat franais, l'institution caiionicpie tant donne par le pa])e, ne laissait ce dernier
aucun choix; il de\ait insliluer ceux (|ui taient nomms, moins

dmontrer en eux une incapacit ou une indignit prvue par
le droit canonique. Cela tait certain, car le Concordat renvoyait
sur ce point aux rgles suivies dans l'ancien rgime (art. 4 et o);
il y tait dit
Sa Saintet confrera l'institutioiv canonique suivant les formes tablies par rapport la France avant le chanijement de gouvernement. Or, le systme contenu dans le Concordat
de 1516 tait trs net. La personne nomme par le roi un
^vch devait tre institue par le pape, moins que des enqutes
faites en France n'tablissent en lui une incapacit ou indignit
canonique (ITi). C'tait bien le pape qui, /ure canonico, confrait
rjiscopat, mais nos anciens auteurs dclaraient que c'tait une
de
colktlion force de sa part. Cela n'avait point empch la papaut,

sous Louis XIY, de refuser longtemps des bulles aux ecclsiasti-
nomms
ques
qui a\aient fait partie de l'Assemble de 1682; mais
conflit. Le systme repris

donn lieu galement des
conflits clbres sous Xapolck)n P''; mais sous les rgnes sui\anls
il s'tait appliqu correctement. Il y a\ait eu sous Xapolon
III
quel(|ues difficults quant la forme des bulles d'institution, mais
une pociue o la France protgeait la puissance temporelle des
papes, un conflit grave n'tait pas craindre. Mais aux premiers
temps de la troisime Rpul)li(|ue. ou plutt aux derniers jours
du second Empire (car M. Emile OUivier a re\endic|u l'honneur
d'avoir inaugur cette pratique), on substitua pour la nomination
des vcp.ies le systme de l'entente pralable entre le gouxeru'^ment franais et la Cour de Home. Axant qu'aucun acte officiel
ne ft publi de part et d'autre, on ngociait pour disculer les can<lidals et s'entendre sur ceux qui taient agrs des deux cts;
alors seulement, les flcrets de nominalion taient jironudgus, que
la
royaut avait tenu bon dans ce grand
dans
le
Concordat de
sui\aient
bientt
l'an
IX
bulles
les
avait
Mais, en 1903, au
par
suite
de
la loi
prsident du Conseil
(174'i
avait
Dans
le
moment o
de 1001
Les
du nonce.
d'institution.
faisaient Paris par l'intermdiaire

les
rap|)orls taient d'j
et d'autres incidents,
se
tendus
M. Combes, alors
ministre des Cultes, reprit les vrais prin
cas sculomonl o par deux fois pour
nomm une
ngociations
personne incapable ou indigne,

tait dvolu au pape pour celte vacance.
le
le
m^mc
droit
bnfice vacant le roi
de collation,
alors libre,
614
s'appuyant sur
cipes,
Ventente pralable,
par
le
il
les
textes et sur la
re.y.int
tradition
prsident de la Rpublique. Naturellement
rsistances
cartant
et,
aux nominations indpendantes
sur trois vques
nomms,
la
il
faite*
rencontra ds
papaut ne voulait
admettre qu'un seul; bientt ce fut seulement un sur

10 mars 1904, le prsident du Conseil crivait au nonce
en-
et
cin(i
le
ne
saurait faire aucune nomination officielle tant que ses premires
nominations, qu'il maintenait absolument, ne seraient pas acceptes . D'autres faits allaient
Ce
En
fut d'abord
1903,
un
s'ajouter celui
fait politique
le
roi d'Ralie se
ft
effectivement
le
rendre
voyage
i.
dont l'influence a t
M. Loubet, prsident de
la
Rpublique,
Rome pour
et la visite
qu'il
trs
fut
y tre reu par
en 1904. Ds
le P""
grande.
invit
lui,
par
et
il
juin 1903,
l3 gouvernement franais tait avis par le secrtaire d'Etat da

pape que Sa Saintet regarderait cette visite comme une offense
non moins aux droits du Saint-Sige qu' son auguste personne
et, par suite, elle dclinait toute responsabilit des consquences
fcheuses qu'un vnement de ce genre aurait sur l'influence franaise dans les pays trangers . Aprs le fait accompli, une lettre
crite par le secrtaire d'Etat du nouveau pape, le 29 a\rii 1904^
contenait une protestation tranchante. Il y tait dit
Les chefs
des Etats catholiques, lis comme tels par des liens spciaux au
pasteur suprme de l'Eglise, ont le devoir d'user vis--vis de lur
Ad plus grands gards comparativement aux souverains des Etals
non catholiques, en ce qui concern sa dignit, son indpendance
ei ses droits imprescriptibles . On ajoutait que ce devoir incombait d'autant plus au premier magistrat de la Rpublique franaise,
:
nation qui jouit, en vertu d'un trait bilatral avec le Saint-Sige,

de pri\ilges signals. Cette note fut communique par les agents
diplomatiques du Saint-Sige aux gouvernements trangers et
mme
avec une addition, qui ne se trouvait pas dans le texte notifi

France et qui indiquait les raisons pour lesquelles le nonce
du pape Paris n'avait pas t rappel, malgr l'insUlte faite au
Saint-Sige par le prsident Loubet (175). C'en tait trop
l'ambassadeur de France auprs du Saint-Sige fut rappel par le
gouvernement franais, dont la conduite tait approuve le 27 mai
1904 par la Clwmbre des dputs une majorit de quatre cents
voix. On peut dire que ds ce moment la sparation de l'Eglise et
de l'Etat tait dcide. Mais une dernire affaire, concernant l'application du Concordat, allait entraner la rupture des liens qui
la
existaient encore.
Il
(175)
s'agit
de
l'affaire
des deux vques de Dijon et de Laval,
Rolhcnbchor, Die Trennung von Slaat und Kirche,
p. 238.
615
morale ou
la discila papaut de fautes contre la

L'vquc de Dijon, aprs un incident qui s'tait produit
dans son grand sminaire, au commencement de l'anne 1904,
avait par rinlermdiaire du nonce reu l'ordre de suspendre les
incrimins par
pline.
ordinations dans son diocse. Puis le Vatican avait ou\ert une
information contre
du
lui
Rome
avant
et le
10 juillet 1904
Merry del \
secrlaii'e d'Etat
al,
lui
il
recevait une lettre
prescrivant de so rendre
sous peine d'tre suspendu de sa juridiction
le 27,
piscopale. Ouant Txque
ilc
Laval, le 17 mai 190-i, la Congr-
demandait de renoncer volontaien le menaant, s'il

n'obtemprait pas, de progredi ad ulteriora . Le 9 juillet il tait
galement intim de comparatre Rome sous menace de suspengation romaine du Saint-Office
lement
l'administration
lui
de son diocse,
sion sans nouvel a\ertissement (176).
Les deux vques
ainsi poursuivis a\aient
avaient reues de
lettres qu'ils
qui leur dfendit d'abord de se

cle
20 des organiques. Puis,
remis
les 3 juin et 15 juillet,
voie diplomatique des protestations et des
le
25 mai les
il
franais,
de
l'arti-
adressait par
rclamations,
ant dans ces faits une violation du Concordat.
par
le
Rome au gouvernement
rendre Rome en vertu
dnonr
Un vque nomm
chef de TEtat franais ne pouvait pas, sans l'adhsion et la
coopration de celui-ci, tre l'objet de poursuites disciplinaires
pouvant aboutir une suspension ou une dposition. De plus,

traditionnellement, l'Etat franais ne reconnaissait point, dans ses
rapports avec
le
Saint-Sige, l'intervention directe de la Congr-
gation du Saint-Office ni des autres congrgations romaines, mais
pape seul; une dpche de M. Combes, du 25 m.ai 1904, portait

La personnalit dont il (cet acte) mane est d'ailleurs inconnue
de nous, de mme que sont sans valeur aux yeux de la loi franaise les actes de la Congrgation romaine du Saint-Office . Aprs
le
<(
des rclamations ritres de
la
France,
la
Curie se dcida enfin
que la demande do dmission adresse un

vque, comme l'ordre de suspendre les ordinations, taient des
avertissements de la puissance ecclsiastique pour rtablir l'ordre
dans les diocses viss. Il ne s'agissait point dans l'espce d'une
dposition des deux vques, pour laquelle le Saint-Sige se serait
abouch avec le Gouvernement franais. La dfense lgale (de se
lendre Rome) invoque par les deux vques ne se trouvait point
dans le Concordat et, comme les articles organiques, en gnral,
n'avaient jamais t reconnus par le pape, pour plaire au Gouvernement, la Curie se montrait dispose prolonger d'un mois le
rpondre (20
(17C)
juillet)
Rothenbucher, op.
cit.,
p. 23C-7.
616
accord aux dieux vques

peu sincre (178).
dlar
.une
C'tait
'(177).
mauvaisQ
dfaite, subtile et
Les actes dont
vient d'tre parl contenaient aussi une autre

du Concordat. L'ordre de suspendre les ordinations avait t donn l'vque de Dijon par le nonce du pape
Paris; l'ordre de comparatre Rome a\ait encore t donn par
le nonce au mme vque. Or, c'tait un des points les mieux
tablis par notre ancien droit et par les articles organiques que
le. nonce du pape en France n'tait qu'un ambassadeur, et ne pourait sur aucun point exercer lui-mme ou par dlgation l'autorit
pontificale ou ecclsiasticjue (179).
Le Gouvernement franais, voyant dans tous ces faits des violations graves du Concordat et n'obtenant aucune satisfaction de la
Cour de Rome, rompit le 25 juillet 1904 toute relation diplomail
violation certaine
elle; le 30 juillet suivant, la nonciature de Paris fut

supprime. Le Concordat avait vcu (180).
Pendant ce temps se prparait la loi de sparation. Ce furent
tique avec
d'abord simplement des propositions manes de
MM.
mentaire; les premires furent celles de
Roche en
dputs,
1902.
En
juin 1903 fut
pour tudier
nomme par
question de
la
la.
l'initiative parle-
Dejeante
breuses
et
diverses propositions de
MAL
Ernest
sparation des Eglises
de l'Etat, une commission. Elle reut en 1903
et
et
Chambre des
la
et
1904 de nom-
F. de Pressens,
Hubard,
Flourens, Reveillaud, Grosjean, Berthoulat et Snac. Elle ne
fit
sienne aucune de ces propositions et prpara un texte elle qu'elle

discuta en
novembre 1904. A
cette
mme
poque,
et
par suite de
Gouvernement dposa
le 9 novembre 1904 un projet de loi prpar par M. Combes. Le
9 fvrier 1905, le nouveau ministre des Cultes, AL Bienvenu-Martin,
dposa un nou\eau projet de loi, sur la base duquel la commission prpara un nouveau texte. Il fut discut la Chambre des
rupture des relations avec
la
(177)
(178)
Rothenbiichcr, op.
Voici
l'Eglise,'
comment,
cil.,
op.
le
Vatican,
le
p. 237.
cit.,
237,
p.
M. Rothenbiicher, d'ordinaire favorable

La Curie faisait justeet d'autre
apprcie les raisons invoques de part
ment remarquer que dans ces avertissements il s'agissait de l'administration et de la

juridiction ecclsiastique; seulement le Gouvernement franais tait galement bien
fond dclarer que par des moj-ens de contrainte tels que ceux que la Curie avait
employs on tournait la ncessit de sa coopration pour la dposition des vques
t que son droit de nomination tait sans valeur si tout moment le pape pouvait,
par cette voie, loigner de leurs fonctions ceux qu'il visait.
(179)
Articles organiques, art. 2
ou commissaire apostolique, ou
sans
aux
le
mme
consentement
Aucun
individu se disant nonce, lgat, vicaire"
ne pourra
du Gouvernement) exercer aucune fonction relative
se prvalant de toute autre dnomination,
(celui
affaires de l'Eglise Gallicane.
Sur tous ces faits, voir Dubief, La rupture avec le Vatican, qui donne la srie
des pices officielles; Rothenbiicher, Die Trennung von Staat und Kirche, p. 235 et
suiv.; Mater, La politique religieuse de la Rpublique franaise, p. 140 et suiv.
(180)
017
1905 et adopt avec des modificapassa ensuite au Snat, qui lui consacra
sept sances jusqu'au 18 novembre 1905 et qui le vota sans aucune
modification; nous savons d'ailleurs que le Prsident du Conseil
dputs du 21 mars au 3
tions assez importantes.
juillet
Il
mme du maintien de son ministre (181).

du 9 dcembre 1905.
Le Concordat ne fut point dnonc en forme, comme l'est un
trait qui n'est pas contract pour une dure dtermine. Mais la
loi du 9 dcembre 1905, dans son article 44, abroge la loi du
18 germinal an X, portant que la convention passe le 26 messidor
an IX, entre le pape et le Gouvernement franais, ensemble les
en avait fait la
condition
C'est devenu la loi
articles
organiques de ladite convention et des cultes protestants

comme des lois de la Rpublique . Cette loi seule
seront excuts
donnait au rgime tabli par le Concordat une valeur lgale en

France; il tombe donc avec elle. Ni la papaut ni le Gouvernement franais ne paraissent avoir attach beaucoup d'importance
la dnonciation
du Concordat, dans
la
forme diplomatiqe
les
volonts taient assez claires (182).
La
loi
du 9 dcembre 1905 applique
des Eglises et de l'Etat
dbute par
tel
qu'il a t
cette dclaration
La Rpublique ne reconnat, ne
le principe de la sparation
formul ci-dessus; l'article 2
aucun
Puis il en tire les cons En consquence, partir du 1" jan\ier

quences immdiates
qui suivra la promulgation de la prsente loi, sont supprimes des
budgets de l'Etat, dos dpartements et des communes, toutes
dpenses relatives l'exercice des cultes (183).
Voici comment sont rglementes les associations de citoyens
qui, dans ce systme, sont lgitimes et ncessaires pour fournir
aux dpenses du culte et en assurer l'exercice. Ces associations
salarie ni ne subventionne
culte.
pour Vexercice des

ticle 18,
cultes
cice public d'un culte.
rgles impralives.
(181)
ou associations
formes pour subvenir aux
La
cultuelles sont, dit l'ar-
frais, l'entretien et l'exer-
ne leur impose que trs peu de
loi
Elles se forment (art.
18) selon les artivles 5
Ci-dessus, p. 254.
Rothenbcher, Die Trennung von Staat und Kirche, p. 239 Il n'y a pas eu
formelle du Concordai
formellement il n'a t supprime que comme
loi de l'Etat avec les articles organiques. Le gouvernement franais estima que le
pape avait viol le Concordat par sa conduite l'gard des vques de Dijon et de
Laval et que le gouvernement franais tait, par suite, fond considrer ce Concordat
comme rompu; il n'avait donc point besoin de le dnoncer. On a vu ensuite une
reconnaissance tacite par le pape de la dissolution du Concordat dans ce fait quispontanment il a nomm des vques en vertu de son droit propre.
(183) Une exception est faite cependant
a Pourront toutefois tre inscrites au.xdil.s
budgets les dpenses relatives des services d'aumnerie, et destines assurer
le libre exercice des cultes dans les tablissements publics, tels que lyces, collges,
(182)
de dnonciation
coles, hospices, asiles et prisons.
618
et suivants
de
leurs statuts.
la loi
La
loi
du 1"
juillet 1901, et
dtermine seulement
peuvent librement arrter

le nombre de personnes
dont elles doivent se composer, lequel varie (art. 19) de sept a

vingt-cinq; les personnes dont il s'agit devant tre majeures,
domicilies ou rsidant dans
la
circonscription religieuse
plus, nonobstant toute clause contraire des statuts, les actes
De
de
gestion financire et d'administration lgale des biens, accomplis
par les directeurs ou administrateurs, seront, chaque anne au

moins, prsents au contrle de l'assemble gnrale des membres
de l'association et soumis leur approbation . D'aprs l'article 21,
les associations et les unions tiennent un tat de leurs recettes et
de leurs dpenses, elles dressent chaque anne le compte financier
de l'anne coule et l'tat inventori de leurs meubles et immeu-
Le contrle financier est exerc sur les associations et sur les

unions par l'administration de l'enregistrement et par l'inspection
gnrale des finances. Cette dernire disposition qui est en appa-
bles.
rence contraire au principe de la sparation, s'explique par l'intrt de la conservation des biens ayant appartenu aux anciens tablissements publics du culte et que les associations nouvelles
comme on va le voir, a]^ peles recueillir.

Les associations cultuelleB ont de plein droit
taient,
civile
et leur capacit spciale est (art.
la
personnalit
19) assez large
Les
associations pourront recexoir, en outre, -des cotisations prvues
du 1" juillet 1901, le produit des qutes et

collectes pour les frais du culte, percevoir des rtributions pour
les crmonies ou sen-ices religieux, mme par fondation; pour
la location des bancs ou des siges; pour la fourniture des objets
destins aux services funraires dans les difices religieux et la
dcoration de ces difices. Beaucoup de ces droits taient traditionnellement ceux des anciennes fabriques. L'article 22 prvoyait
la possibilit de constituer un fonds de rserve uniquement affect
aux frais et l'entretien du culte et dont il fixe le maximum. Trs
logiquement, il tait dfendu aux associations de recevoir aucune
subvention de l'Etat, des dpartements ou des communes. Elles
ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l'Etat, des dpartements ou des communes. Ne seront pas
considres comme des subventions les sommes alloues pour
rparations aux monuments (historiques) classs. L'article 23
dict-ait des amendes
correctionnelles contre les directeurs ou
administrateurs en cas de contravention aux articles 18, 19, 20,
21 et 22; en outre, dans tous, les cas prvus par le premier paragraphe de cet article, les tribunaux pourront prononcer la dissolution de Tassociation ou de l'union .
par
l'article
6 de
la loi
Les unions dont
il
est question l sont fort intressantes. L'ar-
OlD
21, en effet, permet aux associations cultuelles, rpondant

Ces
aux diverses circonscriptions religieuses, de -se fdrer
associations peuvent, dans les formes dtermines par l'article 7
du dcret du 16 aot 1901, constituer des unions ayant une administration, une direction centrale. Ces unions sont rgles par
l'article 18 et par les cinq derniers paragraphes de l'article 19 do
ticle
la
prsente
loi .
Un autre droit prcieux leur est reconnu par l'article 19

pourront verser, sans donner lieu perception de droits,
ell?s
sur-
le
plus de leurs recettes d'autres associations constitues pour
mme
objet
Cela
des
rpondait
craintes
l'hypothse d'un futur rgime de sparation.
exprimes
On
le
dans
pensait que,
di
dans certaines circonscriptions, dans les grandes \illes notamment, les ressources pour les frais du culte seraient abondantes,
dans d'autres, et spcialement dans les paroisses des campagnes^
elles seraient insuffisantes.
La
loi
ignorant
les
Eglises,
les
et
fidles
n'tant
que
traits
comme
citoyens, leurs runions
dans
difices qui y sont consacrs devaient tre considres

des runions publiques et rglementes comme telles. L'ar-
pour
la clbration
du
culte public
les
comme
25 accommodait cet objet spcial la. loi du 30 juin 1881

Les runions pour la clbration d'un culte tenues dans un local
appartenant une association cultuelle, ou mis sa disposition,
sont publiques. Elles sont dispenses des formalits de l'article S
ticle
de
la loi
du 30 juin 1881
(18i),
mais sont places sous
la surveil-
lance des autorits dans l'intrt de l'ordre public. Elles ne peu-
vent avoir lieu qu'aprs dclaration faite dans les formes de

ticle
2 de la
tenues.
Une
mme
loi et
indiquant
le
seule dclaration sufft
local
dans lequel
l'ar-
elles seront
pour l'ensemble des runions
permanentes, priodiques ou accidentelles qui auront lieu dans

Tanne, Ce sont donc l des runions publiques et, par l mme,
toute personne y peut assister, et non pas seulement les fidles du
culte qui s'y clbre. Mais traduisant un esprit bien diffrent de
celui qui animait jadis les lois de la Convention, l'article 26 ajoute
Il
est interdit de tenir des runions politiques dans les locaux
servant habituellement l'exercice d'un culte,
de 1905
admet aux mmes
conditions que
le
De
plus,
la
loi
droit antrieur des
processions et autres crmonies semblables en deliors des diconsacrs aux cultes (art. 27) Les crmonies, processions
fices
et
autres manifestations extrieures d'un culte continueront tre
rgles en conformit des articles 95 et 97 de la
(184) C'est l'arlicle
loi
du 5
avril
qui concerne la ni.esfit d"un bureau et rn rgle la consliluliou.
20
1884 (185^). Les sonneries de cloches seront rgles par arrt

municipal et, en cas de dsaccord entre le maire et le prsident
de l'association cultuelle, par arrt prfectoral. Le rglement
d'administration publique pr\u par l'article 43 de la prsente loi
dterminera les conditions et

civiles pourront avoir lieu.
La
objet,
loi
les
les
cas dans lesquels les sonneries
contient des sanctions pnales trs prcises, ayant pour
unes de protger
autres de rprimer les actes
du
et
garantir la libert du culte,
dangereux
politiques
d'exposer
se
culte,
et dans le local
nues dans les articles
punit ceux (jui, par violences, voies de
un individu,
les
dans l'exercice de leurs foncconsacr au culte. Les premires sont conte31 33. Il est bon de relever que l'article 31
livreraient les ministres
tions
auxquels
soit en lui faisant craindre
fait
ou menaces contre
de perdre un emploi ou
un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune,

un culte,
l'auront dtermin exercer ou s'abstenir d'exercer
faire i)artie ou cesser de faire partie d'une association cultuelle,

contribuer ou s'abstenir de contribuer aux frais d'un culte.
L'autre srie de dispositions est contenue dans les articles 34 et 35.
Le premier punit tout ministre d'un culte qui, dans les lieux o
s'exerce ce culte, aura publiquement, par des discours prononl;s,
des lectures faites, des crits distribus ou des affiches apposes,
outrag ou diffam, un citoyen charg d'un service public. La vrit
du fait diffamatoire, mais seulement quand il est relatif aux fonctions, pourra tre tablie devant le tribunal dans les formes prescrites par l'article 52 de la loi du 29 juillet 1881. L'article 35
prvoit le cas. et punit alors le ministre du culte, o un discours prononc, un crit distribu ou affich publiquement dans
les lieux o s'exerce le culte, contient une provocation directe
rsister l'excution des lois et aux actes lgaux de l'autorit publique, ou s'il tend soulever ou armer une partie
des citoyens contre les autres . Sans doute il y a l des incriminations qui, en partie, sont absentes de la loi de 1881 sur
la
libert de la presse; mais combien sont plus svrement
vises et punies par le Code pnal les attaques politiques
des ministres du culte contre le gouvernement; l'article 44 de la
loi du 9 dcembre 1905 abroge formellement les articles 201
208, 260 26 i, 294 du Code pnal . Dans le cas o des ministres
du culte ou des particuliers seraient condamns en êrtu des arti(185') [Dans la rglemenlalion des crmonies extrieures des cultes, le maire doit se
conformer l'article 1" de la loi, qui garantit le libre exercice des cultes sous les
seules restrictions dictes dans l'intrt de l'ordre public et ne porter atteinte aux
traditions locales (processions, etc.i que dans la mesure ncessaire au maintien de
l'ordre (C. d'Etat, 1er mai 1914, S., 17. 3. 25, note Hauriou). Ainsi, le Conseil d'Etat a
annul l'arrt d'un maire soumettant toute crmonie extrieure une autorisation
pralable (C. d'tat, 14 mai 1915, Rec, p. 159).]
0*21
clcs 25, 26, 34 et 35, d'aprs l'article 36, rassociation constitue
pour l'exercice du culte dans l'immeuble o l'infraction a t commise sera ci\i|3ment responsable . Enfin, d'aprs l'article 30^
conformment aux dispositions de l'article 2 de la loi du 28 mars
1882, renseignement religieux ne pourra tre donn aux enfants
gs de 6 13 ans inacrila dans les coles publi(jnes qu'en dehors
des heures de classe
aucune Eglise dtermine, ni Tauloril d'aucune

Eglise, n'est \ise. Cela et t contraire au piincipe mme de la
loi proclam par l'article 2, cela et t contraire galement au
caractre gnral de la loi, qui est une loi commune s'appliquanl
indiffrcmiucnt tous les cultes. Les catholiques auraient vivement dsir que l'Eglise catholiq'ue ft vise et que l'autorit des
vques ft reconnue sur les associations cultuelles du culte catholique (185^), et il n'est pas douteux que cela et facilit bien des
choses. Le lgislateur a tenu prou\cr cependant qu"il n'entendait
Dans
celte loi,
en rien favoriser
le
schisme. iJicn ciuc les associations cultuelles
fussent absolument en dehors de la hirarchie du culte catholique,
uniquement destines grer les intrts matriels qui s'y rapporil a voulu, pour rassurer les fidles et le clerg, dicler que
taient,
les associations devraient tre
visionnaient.
Il
l'a
fait
en
en rgle avec l'Eglise qu'elles approla dvolution des biens
n'accordant
dpendant des anciens tablissements ecclsiastiques et la jouissance gratuite des glises, vchs et presbytres qu'aux associations cultuelles qui justifieraient de cette conformit. Mais la loi ne
j)rend en considration cet lment que comme un fait, sans reconnatre l'Eglise catholique pas plus que les autres. Cela rsulte
d'abord de l'article i, qui dit que les biens seront transfrs par les
reprsentants lgaux des tablissements supprims aux associations qui, en se conformant aux rgles d'organisation gnrale du
culte dont elles se proposent d'assurer rexercice. se seront galement formes suivant les j^rescriplions de l'arlivle 19. pour l'exercice de ce culte dans les anciennes circonscripti<^ns de ces tablissements . Cela rsulte aussi de l'article 8. qui. supposant le cas
o ces biens seraient. soit ds l'origine, soit dans la suite, rclams par plusieurs associations formes pour l'exercice du mme
culte , dvide que l'attribution qui en aura t faite par les reprsentants de l'tablissement ou par dcret pourra tre conteste
devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux, lequel prononcera
en tenant compte de toutes les circonstances de fait .
La loi de 1905 a une autre partie, qui a pour but d'oprer la
liquidation du pass. Des tablissements divers avaient t crs
par la loi. en excution du Concordat, personnes publiques ([ui
(185') [Elle
l'a
cl depuis Inrs
par
la
jurisprudence. V. ci-dessous,
p.
G3I,
noie 213]
022
et en avaient acquis. Qu'allaient deveQuestion plus redoutable, celle qui proccupait le

qu'allaient devenir les glises, consacres au
catholiques
pouvaient acqurir des biens

nir ces biens
plus
les
pour le culte catholique, en particulier, le Concordat

et la loi du 18 germinal an X avaient mises la disposition des
vques ? Une question analogue, quoique moins grave, se posait
quant aux difices ou locaux qui, par l'Etat, les dpartements et
les communes, taient affects gratuitement au logement des minisulte, que,
du culte.
Quant aux biens possds par
tres
crs par l'Etat depuis
ms par
la
loi
le
les tablissements ecclsiastiques,
commencement du
du 9 dcembre 1905,
le
xix^ sicle et suppri-
droit
commun
fournissait
ne solution simple. En vertu des principes gnraux, ils faisaient

retour l'Etat, sauf dcider si les charges pieuses imposes par
des particuliers donateurs continueraient tre remplies par ses
soins, ce qui tait difficilement conciliablc avec le principe
mme
de la sparation (186); mais cette solution radicale n'tait point

dans l'esprit du lgislateur. Son vu tait de transmettre ces biens
aux futures associations cultuelles (art. 4) avec les charges et
obligations qui les grvent et avec leur affectation spciale; t'tait
mme pour
cela, je l'ai dit, qu'tait tabli sur les associations le
financier de
contrle
l'administration
l'inspection des finances. Et
de
mme, dans un
l'enregistrement
et
de
dlai d'un an, c'taient
les reprsentants des tablissements supprims (pro\isoirement

maintenus en fonctions) qui taient chargs d'en oprer euxmmes le transfert et seulement dfaut de leur action dans le
dlai voulu, le transfert devait tre opr par un dcret. Un recours
au Conseil d'Etat
tait
toujours possible de
la
part des intresss.
Etaient seulemeht excepts les biens provenant de l'Etat lui-mme

(art. 8)
^
Ceux des biens dsigns
l'article prcdent qui pro-
iennent de l'Etat et qui ne sont pas grevs d'une fondation pieuse
cre postrieurement la
l'Etat
loi
du 18 germinal an X. feront retour
cela \isait spcialement les biens de fabriques de l'an-
cien rgime remis aux nouvelles par l'arrt des Consuls du 7 ther-
midor an XI. Tout

tait
empreint de
nier paragraphe,
ce systme, organis par les articles 4 10,
l'esprit le plus libral; d'ailleurs l'article 9, der-
accordait,
dans un court dlai
(six
mois), une
action premptoire en revendication ou en reprise au donateur ou
ses hritiers en ligne directe;
ils pouvaient l'intenter s'ils n'avaient

pas confiance dans l'organisation nouvelle (187^). La loi avait d
(186)
Voj'ez la dmonslralion lumineuse qui a t fournie sur ce point par
venu-Martin
(187M
les
et
Comme
plaideurs
Briand dans
toutes les fois qu'il
avaient
prtendu
et
MM.
Bien-
au Snat de la loi du 13 avril 1908.

s'agit d'intrts importants passionnment di.sputs,
beaucoup de tribunau.x dcidaient qu'il existait.
la discussion
L\ RLGLEME.NTATION DES DROITS INDIVIDUELS

prvoir ausî
le
cas o ces biens ne seraient rclams par aucune
associalion cultuelle (art. 9,
pour
cultuelle
recueillir
1)
munaux
mme
dfaut de toute association
biens d'un tablissement public
les
culte, ces biens seront attribus
les
limites
circonscription ecclsiastique intresse
la
article rglait la dvolution
Le
des biens d'une association cul-
conformment
tuelle qui serait dissoute
du
par dcret aux tablissement-s com-
ou de bienfaisance situs dans
d'assistimce
territoriales de
623
la loi
ils
seront
attri-
bus par dcret rendu en Conseil d'Etat (art. 9)/(( soit des associations analogues dans la mme circonscription, ou, leur dfaut,
dans
les circonscriptions les
Pour
plus voisines, soit aux tablissements
paragraphe premier du prsent
viss dans le
les di(ices
des cultes
(art.
article .
12 18). la
loi n'est
pas moins
Elle reconnat (art. 12) que ces difices. mis la dis-
librale.
du 18 germinal an \,
demeurent i^rbprits de l'Etat, des dpartements ou des communes . Pour
l'Eglise catholique, il y avait fort peu d'glises appartenant aux
fabriques ou des groupes de particuliers et la doctrine commune
du droit franais tait que l'glise paroissiale appartenait la
position de
nation et qui, en vertu de la
la
servent l'exercice public des cultes
commune dans
rgime
au culte,
comme jadis dans l'ancien

au moins pour la plus grande part, la
Mais ces difices cultuels taient laisss
d'habit^nt-s.
cela par l'intermdiaire naturel des associations cul-
et
tuelles, article 13,
du
loi
sont et
laquelle elle tait situe,
elle appartenait,
communaut
culte, ainsi
que
gratuitement
la
"((
Les difices
ser\"ant l'exercice public
mobiliers les garnissant, seront laisss
les objets
disposition des tablissements publics du culte,
puis des associations appeles les rem[>lacer auxquelles les biens
de ces tablissements auront t attribus par application des

dispositions du titre IL Les seules charges imposes taient les
suivantes
Les tablissements publics du culte, puis
les associa-
tions bnficiaires, seront tenus des rparations de toute nature
que des frais d'assurance et autie^ charges affrentes aux

aux meubles les garnissant.
ainsi
difices et
Ce
f|ui
n'est
y>as
tout.
Pour
avaient t rclauis
certain
les
et
la
au culte public
et
par une association cultuelle, sauf un
nombre de cas dans
en faute
difices affects
lesquels l'association tait gravement
dsaffectation pouvait tre prononce par dcret
pour inexoulion des charges, une action en rsohilion des donalions, distincte de
l'action en revendication ou en reprise, appartenant tous les ayants cause titre
universel du donateur ou testateur et durant trente ans. La loi du 13 avril 1908, dans
ses disposHions interprtatives de la loi du 9 dcembre 1905, a condamn cette
interprtation.
624
(art.
13),
ne pourrait plus dsormais
elle
En dehors de
que par une
l'tre
ces cas, elle ne pourra l'tre que par une
loi i
loi.
Restaient les immeubles et locaux qui n'taient point affects au
mais qui servaient au logement des ministres ou des

(archevchs, vchs, presbytres ou leurs
dpendances, indemnits de logement payes par les communes
culte public,
analogues
usages
dfaut de presbytres, grands sminaires, facults de thologie
ou attribution, moyennant la constitunon pas indfiniment, mais pendant cinq ans partir de la promulgation de la
loi. Enfin, l'article 11 attribue des pensions aux ministres du culte
dont le traitement tait supprim et qui remplissent certaines conprotestantes)
l'affectation
tion des associations cultuelles, en tait maintenue,
ditions d'ge et de services (187-).
Tel est
mis
le
rgime
tabli
trouver fort bien.
se
par
la loi
franaise
les cultes protestants et le culte Isralite et
galement acceptable pour l'Eglise
tait
Il
auquel se sont soudont ils paraissent
catholique qui, dans divers pays civiliss, a parfois tolr et tolre
de nos jours un systme de sparation moins avantageux, pour ses

intrts
matriels et pour sa libert relle. Les associations cul-
tuelles,
bien
du
culte et
vaient tre considres
taient extrieures
l'article 4.
De
pour
pour
assurer
jouissance des glises, ne pou-
lment que
la
loi
franaise-
hirarchie de l'Eglise catholique; elles
la
cette hirarchie
supposaient
qu'elles
mme
plus, l'autorit ecclsiastique pouvait, sou
gr, en rdiger les statuts et en

vait
la
comme un
prtendait introduire dans
d'aprs
d'intermdiaires
servissent
qu'elles
l'exercice public
prendre entirement,
si
composer
le
elle le voulait,
personnel qu'elle pou-
dans
le clerg et
parmi
membres des fabriques supprimes (188).

Ce qui prouve d'ailleurs que ce rgime tait acceptable pour
les
l'Eglise catholique, c'est qu'il fut accept
l'piscopat franais. Sans doute,

cliciuc
Vehementer
contre
la loi
devoir
comme
(189),
le
pape
par
la
grande majorit de
14 fvrier 1906, dans l'encyavait
nergiquement protest
de sparation. Cela tait naturel
et
mme
rant dtestable,
il
n'avait point dclar
mme
l'piscopat franais
et,
le
la
son
dcla-
que l'application n'en pour-
pas tre tolre pour viter de plus grands maux.
rait
c'tait
chef de l'Eglise catholique. Mais tout en
Il
consulta
31 mai 1906, l'assemble gnrale
des vques de France lunie Paris, sur le rapport de l'archevque de Besanon au nom d'une commission pralable, proposa
la formation des associations cultuelles catholiques par 56 voix
(187*)
Jze
(183)
(189)
[Sur les consquences juridiques de la suppression d'un service public, voir

Principes gnraux du droit adminislralil, 2* d., 1914, p. 321 et s.]
Voyez mon
Mater, Les
article cit sur
La
loi
de sparation
et
l'encyclique Grainssimo
Iciles de la politique (ranaise en matire ecclsiastique, p. 56.
LA RLGLEME.NTATION DES DROITS INDIVIDUELS
625
contre 18 sur 7i volants (190). L'assemble adopta un projet Je

statuts pour ces associations qui avait t rdig par la commis-
Auparavant, la date du 26 mars 1906, un groupe

important de laques niincnts, la gloire du parti catholique franais, avait adress au pape une lettre, fortement motive, le supsion (191).
pliant de permettre l'application de la loi
Tout
du 9 dcembre 1905 (192).

Graiissimo dfen-
fut inutile et, le 10 aot 1906, l'encyclique
aux catholiques la formation des associations cultuelles (193),

mme de celles dont l'assemble des vques avait dress les
statuts. Les raisons du refus n'taient pas l donnes sous une
ferme trs prcise, mais elles le furent dans une encyclique postrieure du 6 janvier 1907, provoque par un autre acte de l'Etat
franais dont il sera parl bientt. Elles nous paraissent tre au
nombre de deux principales. C'est d'abord que les associations
cultuelles seraient contraires la hirarchie de l'Eglise catholique.
Il aurait t facile, dit l'encyclique, de ne pas soumettre la formation des associations cultuelles des conditions en opposition
dait
directe avec
la
constitution divine de l'Eglise qu'elles taient censes
devoir servir, ^r c'est prcisment ce qu'on a

associations cuttuelles.
La
les a
loi
fait
relativement aux
organises de
telle
sorte
que
ses dispositions ce sujet vont directement l'encontre des droits

qui, dcoulant de sa constitution, sont essentiels l'Eglise,
notam-
ment en ce qui concerne la hirarchie ecclsiastique, base in\io1able

donne son uvre par le Divin Matre lui-mme. De plus, la loi
confre ces associations des attrlnitions qui sont de l'exclusive
comptence de l'autorit ecclsiastique, soit en ce qui conerne

du culte, soit en ce qui concerne la possession et l'administration des biens. Enfin, non seulement les associations cultuelles sont soustraites la juridiction ecclsiastique, mais elles sont
rendues justiciables de l'autorit civile. \"oil pourquoi nous avons
l'exercice
amen dans nos prcdentes encycliques

malgr
associations cultuelles,
con'damnation emportait (19i).
les
sacrifices
condamner ces
matriels que cette
La seconde raison
essentielle tait
que l'Eglise catholique, l'autorit piscopale notamment, n'tait

pas mentionne par la loi. Il a t dit, continue la mme encyclique, que nous avions refus d'approuver en France ce qui avait
La
politique religieuse de la Bpublique [ranaise. p. 205 et suiv.
(190)
Malcr,
(191)
(192)
Mater, Textes, p.
Mater. Textes, p.
(193)
Ibidem, p.
[Dans
67.
60.
On
a appel ce
document
la lettre
des cardinaux verts.
106.
les ngociations
engages en 1920 entre
le Vatican et le Gouvernement
de 1905, avec la jurisprudence actuelle, donnait
au contraire toutes garanties a la hirarchie ecclsiastique.
Cf. X***, L'Eglise de
France et les Associations cultuelles de 1905, dans Rev. des Deux-Mondes, 1" octobre
(194)
franais,
il
a t reconnu que la
loi
1920, p. 551.]
E.
T.
II.
40
626
t approuv cri Allemagne. Mais ce reproche manque autant de

fondement que de justice. Car, quoique la loi allemande ft condamnable sur bien des points et cû'elle n'ait t tolre qu' raison
de maux plus grands carter, cependant les situations sont tout
fait diffrentes et celle loi reconnat expressmenl la hirarchie
calholique, ce que la loi (ranaise ne fait point (195).
Quoi qu'il en soit, la sentence tait porte et elle fut obie. il
ne fut presque point form d'associations cultuelles, et les consquences de cette attitude ne tardrent pas se drouler. D'un
ct, la liquidation du pass fut prcipite au dtriment de l'Eglise
catholique. Les dlais pour l'attribution des biens ayant appartenu
aux tablissements publics du culte furent successivement resserrs par les lois des 2 janvier 1907 et 13 avril 1908 (196). La loi
du 13 avril cra mme de nouveaux attributaires qui sont les communes (197), et rexcution des charges pieuses ou cultuelles par
l'Etat, les dpartements et les communes a t rduite dans des
limites troites (198). Je ne puis entrer ici dans les dtails de cette
lgislation, qui appartient d'ailleurs au droit public et administratif, non au droit constitutionnel; j'en rel\'Crai seulement un
peu plus loin un point particulier.

Mais une question plus haute se posait; qu'allaient devenir les
glises, dont l'utilisation pour le culte public paraissait suljordonne par la loi du 9 dcembre 1905 la formation des associations
cultuelles
tre
Allaient-elles
fermes
Dj l'application
aux runions des fidles des lois des 30 juin 1881 et 9 dcembre
1905 faisait surgir de graves difficults. C'est pour sortir de ces
embarras que fut vote la loi du 2 janvier 1907 (199).
(195)
Maler, Textes,
p. 141, 142. [Voirez
cependant, Le rgime des
l'tranger, recueil de travaux publis par
la
ciilles
en France
Socit de lgislation compare,
t.
et
I,
1910.]
(196)
Ibidem,
p.
131 cl 148.
Les biens des tablissements ecclsiastiques qui n'ont pas t rclams par des associations cultuelles constitues dans le dlai d'un an partir de la
p*'omulgalion de la loi du 9 dcembre 1905 seront attribus par dcret des tablissements communau.x de bienfaisance ou d'assistance situs dans les limites territoriales
(197) Art.
de
la
circonscription ecclsiastique intresse, ou, dfaut d'tablissements de cette
nature, aux
communes ou
sections de
communes, sous
la
condition d'affecter aux servi-
ces de bienfaisance ou d'assistance tous les revenus produits par ces biens, sauf les
exceptions ci-aprs.
a L'Etat, les dpartements, les communes
(198) Loi du 13 avril 1908, art. 3, 14
et les tablissements publics ne peuvent remplir ni les charges pieuses ou cultuelles
affrentes aux libralits k eux faites ou aux contrats conclus par eux, ni les charges
dont l'excution comportait l'intervention, soit d'un tablissement public du culte, soit
de titulaires ecclsiastiques. Ils ne pourront remplir les charges comportant l'inter:
vention d'ecclsiastiques pour l'accomplissement d'actes non cultuels que s'il s'agit de
libralits autorises avant la promulgation de la prsente loi ei si, nonobstant l'inter-
vention de ces ecclsiastiques,

libralits.
(199)
ils conservent un droit de contrle sur l'emploi de ces

Les dispositions qui prcdent s'appliquent au squestre.
Mater, Textes, p. 131.
027
loi, en premier lieu, admeltait pour assurer l'exercice du

de nouvelles associalions cl des associations culluelles
(le la loi du 9 dcembre 1905. On a vu les objections que la
papaut avait soule\cs contre ces dernires. En outre, un assez
Celle
<iulte
grand nombre de catholiques voyaient avec crainte la surveillance

financire que l'Etat exercerait sur elles; ils demandaient l'application du droit commun en matire d'associations. La loi du
2 janvier 1907 la leur accorda presque entirement. D'aprs l'ar Indpendamment des associations soumises aux dispositicle 4
tions du titre IV de la loi du 9 dcembre 190.5, l'exercice public
d'un cullo peut tre assur, tant au moyen d'associations rgies
jmr la loi du
iuillel 1901, articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 12 et 17.
que par voie do runions tenues sur des initiati\es individuelles
en vertu de la loi du 30 juin 1881, et selon les prescriptions de
.l'article 25 de la loi du 9 dcembre 1905. On le \oit, par ces
derniers mots, le lgislateur admettait les runions publiques pour
l'exercice du culte, en se contentant d'une invitation adresse par
des fidles ou ecclsiastiques isols, sans qu'il ft besoin qu'ell-)
mant soit d'une association cultuelle, soit des nouvelles asso.ciations admises par cet article.
Mais le lgislateur allait plus loin dans la voie dos concessions.
Pour rendre plus facile l'exercice public du culte catholique, il
maintenait les glises purement et simplement dans les conditions
antrieures la disposition des ministres du culte et des fidle.
Sans doute, dorna\ant, n'ayant pas t rclames dans le dlai
:
voulu par des associations cultuelles, elles peuAcnt tre dsati'ecles par
un simple dcret; mais, tant que ce dcret ne sera pas
intervenu, tant que l'affectation est maintenue, elles continueront
servir au culte
comme
par
le
pass.
dfaut d'associations
du
que les meubles les garnissant, continueront, sauf
dsaflectation dans les cas prvus par la loi du 9 dcembre 1905,
tre laisss la disposition des fidles et des ministres du culte
pour la pratique de leur culte. C'tait d'ailleurs une solution qui
cultuelles, dit l'article 5,
culte,
tait
P'',
les difices affects l'exercice
ainsi
parfaitement juridique,
raux. Dans
commande par
les
principes gn-
ide que
du 9 dcembre 1905 garantissant l'exercice
des cultes, ceux-ci pouvaient par l se faire librement sans auhe
condition, tant que les temples taient librement ouvert-s cet
effet. On peut ajouter que tant que la dsaffectation d'une glise
l'article
n'est
la
l" de
discussion,
la
on
insista
surtout sur cette
loi
pas inter\enue, l'affectation qui continue doit produire ses
anciens effets au point de vue des runions en vue du culte, ainsi
que pour les autres rapports cultuels entre

Mais les droits particuliers auxquels
fidles.
les
le
ministres et les
clerg catholi(iue
G28
pom ait
prtendre par rapport Fadministration de ces difices, en
\erUi du Concordat
et
de
la loi
du 18 germinal an X, ont nces-
sairement disparu.
Enfin,
du 2 jan\ier 1907, par de nouvelles combinaisons,
la loi
cherchait sauver
plus qu'il tait possible des avantages que-
le
du 9 dcembre 1905 faisait au culte catholique comme aux

autres. La jouissance proprement dite et gratuite des glises pouvait encore tie concde, soit aux nouvelles associations, soitaux curs eux-mmes, d'aprs Tarlicle 5, 2 et 3
La jouissance gratuite pourra tre accorde soit des associations cultuelles constitues conformment aux articles 18 et 19 de la loi
du 9 dcembre 1905, soit des associations formes en vertu desdispositions de la loi prcite du 1" juillet 1901 pour assurer la
continuation de l'exercice public du culte, soit aux ministres du
la loi
dont
culte
noms devront
les
indiqus dans les dclarations
tre
du 9 dcembre 1905.
La
prvue desdits difices et des meubles les
prescrites par Varticle 25 de la loi
jouissance
ci-dessus
garnissant sera attribue, sous rserve des obligations nonces
du 9 dcembre 1905, au moyen d'un

pour les immeubles placs
sous squestre et ceux qui appartiennent l'Etat et aux dpartements, par le maire pour les immeubles qui sont la proprit des
communes. Dans le cas o elle tait faite au cur, la concession
tait indi\iduelle. attache sa personne; faite une association,
elle pou\ait durer un laps de temps dterminer entre les contractants, et conforme aux rgles du droit administratif. On donnait
par l une sorte de prim aux curs qui foraient les dclarations
par
13 de la
l'article
loi
acte administratif dress par le prfet
voulues par
la loi :)Our les
runions des
fidles.
La jouissance des archevchs, vchs, grands sminaires,

presbytres (ou indemnit de logement) maintenue pro\isoirement
par
de
la loi
la
du 9 dcembre 1905 prenait

nouvelle
loi
(art.
certaines conditions et
Un
antrieures.
1");
celle-ci
un autre
assez grand
disposes louer aux curs
fin
immdiatement en vertu
ds
permettait cependant,
titre,
de maintenir
nombre de communes
les
les
habitudes
taient en effet
anciens presbytres; mais quel-
ques-unes voulaient concder cette location pour un prix minime,
purement nominal, dguisant alors une subvention, prohibe par

du 9 dcembre 1905. La loi du 2 javier 1907 dispose, arti-
la loi
cle
P'',
tements ou
les
La location des difices ci-dessus, dont les dparcommunes sont propritaires, devra tre approuve
par l'administration prfectorale,
La loi du 2 janvier 1907

28 mars 1907 qui supprime
fut bientt suivie d'une autre, celle

la ncessit
de
la
du
dclaration pralable
LA RlifiLEMENTATIOX DES DROITS INDIVIDLEI.S
pour
629
runions publiques et que nous connaissons dj (:iUO).

pour cause accidcnlelle les difficults que soulevaient ces
dclarations en vuo de la clbration du culte public; mais au lieu
d'introiluire des rgles particulires on rnatii-c de culte, on aima
mieux modifier dans le sens le plus libral le dioit commun sur
les runions i)ubli(|ues. Mais cette dernire bn n'a-t-elle pas par
l mme sup[)rim la prime dont j'ai jiarl ci-dessus ("JOl) et que
la loi du 2 janvier 10()7 faisait au cur dont lo nom figurait dans
les
Elle a
dclaration pralable
dclaration
Je ne
En
crois i)as.
le
plus ncessaire,
n'est
si
effet,
n'est pas dfendue; le citoyen ((ui y a intrt, le cur
hypothse,
donc
peut
loujoiu's
la
faiic
l.a
si
cette
plus exige,
n'est
elle
(]U('stioii
elie
dans notre
d'ailleurs
prsente peu d'intrt pratique.
En
du 2 jan\ier 1007, pas plus que
effet la loi
bre 1905, n'eut grce aux yeux du pape,
et
il
celle
la
du 9 dcem-
condamna par
l'encyclique du 6 jan\ier 1907 (202). Cependant les associations
conformes aux
point
cultuelles,
Il
articles viss de la loi
nommment
mais
dfendues,
il
du
l"'"
juillet
1901 n'y sont
n'y est parl que des associations
les autres dispositions
de
la loi
y sont repousse^^.
pailant des dclarations faire en \uc des ru-
est \rai que,
nions dans les glises, tout en les affirmant contraires tous
les
que pour viter de plus grands maux

l'Eglise aurait pu tre amene tolrer cette dclaration, Mais en
statuant que le cur ou le desservant ne serait dans son glise
qu'un occupant sans titre juridif|ue, qu'il serait sans droit pour
faire acte d'administration, on a impos aux ministres du culto.
dans l'exercice mme de leur ministre, une situation tellement
humilie et vague que dans de i)areilles conditions la dclaration
ne pou\ait plus tre accepte . Cela parat \iser la situation du
cur en face de l'association cultuelle, non la position qui lui est
faite par la loi du 2 jan\ier 1907, car l'encyclique continue immdiatement
Rest la loi rcemment \ote par les deux Chambres... (203).
Au point de vue de l'exercice du culte, cette loi a
organis l'anarchie, en ce qu'elle instaure surtout, en eff<'t, l'arbitraire et le bon plaisir. Incertitude si les difices du culte, toujouisusceptibles de dsatfeclalion, seront mis ou non en ationflant j.i
disposition du clerg et des fidles; incertitude s'ils leur seront
conservs ou non, et \nn\v quel lajVs de temps: arbitraire administratif rglant les conditions de la jouissance, rendue minemment
I)rincii)es,
lo
pape estime
(200)
\'oyez ci-dp.ssu, p. jSI.
(201) Ci-tlessiis,
p.
C2S.
(2021
Mater, Textes,
(203^
II
p.
135.
scmblr; que cette encyclique date du C janvier 1007 ait t rdige avant la
promulgation de
la loi qui est
du 2 du
mme
mois.
C30
prcaire; pour le culte, autant de situations diverses en
France
y a de communes; dans chaque paroisse, Je prtn": mis 1*

liscrtion de l'autorit municipale et, par consquent, le conflit
(ju'il
possible, organis d'un bout l'autre du pays. Plus loin

pape se plaint des lourdes charges imposes pour la jc-uissance
proprement dite des glises, et dclare que le texte imprcis
et ambigu de certains articles de cette loi met dans une nouvellelumire le but poursuivi par nos ennemis . Le pape estime :
Cette loi aggrave la loi de sparation et Nous ne pou\"ons ds
lors que la rprouver. Par suite elle ne reut point d'application;
il ne fut point form d'associations en \ertu des articles de la loi
du 1" juillet 1901 qu'elle visait, associations que pourtant on nepouvait prtendre tre introduites dans la hirarchie de lEgliseou attentatoires cette hirarchie. Cependant la loi du '2 janvier
1907 est toujours en vigueur, car la loi du 13 avril 1908 ne vise
que les biens des anciens tablissements ecclsiastiques et abroge
ou modifie seulement certains articles de la loi du 9 dcmbre 1905.
ii ne relverai qu'un point de la loi du 13 avril, car il se rapporte
l'tat
lu
toujours au
mme
conflit.
Le lgislateur avait eu la volont de sauver du naufrage les

biens des maisons de retraite et caisses de secours pour les prtres
gs ou infirmes qui existaient dans certains diocses et, dans cebut, il les attribuait des socits de secours mutuels que formeraient les intresss et qu'il rglementxiit certains gards. L'article
V (nouvel
6
tait,
pour
les
article 9, V, de la loi du 9 dcembre 1905) porLes biens des maisons de retraite ou caisses de secours
prtres gs ou infirmes seront attribus par dcret
des socits de secours mutuels constitues dans le dpartement

o ces tal^lissements ecclsiastiques avaient leur sige.
Pour-
tre aptes recevoir ces biens, lesdites associations devront tre
approuves dans
les
conditions prvues par
la
loi
du 1"
avril"
1898 (204), avoir une destination conforme celle desdits biens,

tre ouvertes tous les intresss et ne prvoir dans leurs statuts
aucune amende
aucun cas d'exclusion fond sur un motif fouLes biens des maisons deet caisses de secours qui n'auraient pas t j'clams dans
de dix-huit mois dater de la promulgation de la prsente
ni
cltanl la discipline ecclsiastique.
retraite
le
loi
dlai
par des socits de secours mutuels constitues dans
le
d'un an de ladite promulgation, seront attribus par dcret
dlaf
aux
dpartements o ces tablissements ecclsiastiques avaient leur

sige et continueront tre administrs p)rovisoirement au profit
(204'i
C'csl
mutuels.
la
loi
qui
conlionl le droit
commun
en matire de socits de secours-

qui
ecclsiastiques
clcs
recevaient
des pensions de
taient hospitaliss la date du 15 d'cembre 19()6...

desdits biens sera affect par les dpartements des
C31
ou
Le surplus
uvres de
secours
bienfaisance ou d'assistance fonctionnant dans les anciennes circonscriptions des maisons de retraite ou caisses de secours. La
clause concernant les statuts avait pour but d'assurer l'accs et
profit de ces socits tous les prtres intresss, sans que,
le
sous un prtexte plus ou moins ingnieux, certains en fussent

exclus raison de la position (ju'ils i)rendraient quant la loi
de sparation.
Mais la loi du 13 avril 1908 lirait un autre parti de ces socits

de secours mutuels. Elle en faisait un organe utile et non suspect
pour l'accomplissement des fondations pieuses grevant les biens
des anciens tablissements ecclsiastiques aujourd'hui attribus a
aux dpartements et aux communes. L'article 2 (nouvel

Sur
de la loi du 9 dcembre 1905) dcide, IG
l'Etat,
article 7, 12,
grevs de fondations de messes, l'Etat, les dpartements,

les communes et les tablissements publics possesseurs ou attributaires desdits biens devront, dfaut des restitutions oprer
les biens
en vertu du prsent article (205), rserver

dante aux charges ci-dessus vises.
la
portion correspon-
Cette portion sera remise
aux socits de secours mutuels constitues conformment au

1", 0 de l'article 9 (nouveau) de la loi du 9 dcembre 1905,
sous la forme de titres nominatifs, charge par celles-ci d'ex-
cuter les fondations perptuelles de messes.
Pour
les fondations
temporaires, les fonds y affrents seront verss auxdites socits

de secours mutuels, mais ils ne bnficieront pas du taux de
l'article 21 de la loi du 1" avril 1898... A l'expidu dlai de dix-huit mois prvu au V, G ci-dessus vis,
si
aucune des socits de secours mutuels, qui \ iennent d'tre
mentionnes, n'a rclam la remise des titres ou le versement
fa\eur prvu par

ration
auquel
elle a droit. l'Etat, les
tal)lissement
publics
seront
communes
dpartements,
les
dfinitivement
librs
et
et les
resteront
propritaires des biens par eux possds ou eux attribus sans
avoir excuter aucune des fondations de messes grevant lesdits

Il y avait l, semble-t-il, une conciliation (|uitable et un
respect vritable des volonts des morts. Le pape a cependant
biens.
encore refus son approbation dans une lettre du 17 mai 190S

adresse^ aux cardinaux franais (206). Xous avons, dit-il, exa-
min
la
question (celle des MuluaJiU'!^ dites approuves) avec le
plus grand
(205) Il
(206)
scjin et
tous les points de vue. dsireux,
s'agit lu (les aciions on rfpiise.
Maler, Textes, p. ICI.
comme nous
632
de trouver un moyen d'pargner aux ecclsiastiques frannouveaux sacrifices... Mais voici qu'on demande au clerg
franais de former des mutualits ouvertes tous ceux qui rclameraient de quelque faon que ce soit le titre d'intresss, sans
moyen lgal d'carter de leurs rangs les gars ou mme les
membres exclus de 'la communion de l'Eglise. On demande, en
somme, aux ecclsiastiques franais de se constituer en corps
l'tions,
ais de
spar
et
d'oublier en quelque sorte leur caractre de prtres en
communion avec
comme
sige apostolique. Ils devraient se considrer
le
de simples citoyens privs du droit accord tous les
Franais d'exclure de leurs mutualits des socitaires indignes.

De ces reproches quelques-uns ne manquaient pas de fondement;
mais
le
principal portait singulirement faux.
Comment le pape
comme une
pouvait-il prsenter la constitution de ces mutualits
sorte de schisme, comme l'organisation d'une Eglise spare ? Et

combien, aux yeux des croyants, taient graves et importants les
intrts en jeu
\'isant spcialement les fondations de messes, la
!
lettre disait
\ous ne pou\'ons donc autoriser un systme qui

aux
est en opposition avec les intentions des dfunts, et contraire

lois qui rgissent la clbration lgitime
du
catholique.
culte
de
l'acte le
plus auguste
Ainsi, Aolontaircment,
par des refus successifs, l'Eglise catho-
lique a perdu presque tous les avantages que lui a faits la lgislation franaise depuis 1905.
n'en reste gure que les pensions
Il
assures aux anciens ministres du' culte salaris, par la
loi
du
9 dcembre 1905. Elles n'taient pas subordonnes la constitulion des associations cultuelles et, par une pense quitable, le
lgislateur n'a point \ouIu les
dans l'ardeur du
Mais,
si
supprimer par voie de reprsailles
conflit.
beaucoup perdu quant aux

beaucoup gagn quant sa libert.
l'Eglise catholique a ainsi
avantages matriels,
elle a aussi
La papaut peut dornavant librement

France, droit dont
elle
tait
choisir
les
vques
de
traditionnellement prive et pour la
conqute duquel fut principalement engage la querelle des investitures au moyen ge. Elle a le droit de publier librement en
France les documents de sa propre lgislation, du droit canonique,

pourvu que cette publication ne tombe pas sous les dispositions
pnales de la loi du 9 dcembre 1905. Elle peut modifier son
gr les circonscriptions ecclsiastiques. Elle peut runir sans autorisation
les
conciles,
nationaux, mtropolitains,
peut au point de MJe ecclsiastique constituer
diocsains.
mme,
je le
Elle
crois,
des juridictions canoniques, pour\u qu'elle n'dicte pas d'interdiction
pour
les clercs
de l'Etat dans
les
ou
limites
les laques
celles-ci
de recourir aux juridictions

sont comptentes, car une
L.\
RGLEMENTATION DES DROITS INDIVIDUELS
G33
une excitation \ioler les lois de l'Etat.

Les fidles et le clerg peu\ent aujijurd'liui construire ou acheter
des glises et les ouvrir au culte sans autorisation, ce qui pourrait
lui tre prcieux au cas o elle voudrait organiser librement lo
culte priv (207). Tous ces droits, elle ne les avait pas sous le
rgime du Concordat (208). L'appel comme d'abus est supprim.
L'Eglise a pu, d'autre part, sans recourir aux associations des
pareille interdiction serait
de 1905
lois
de 1907, trou\er
et
les
ressources pcuniaires qui
lui
taient ncessaires. Cela s'est fait principalement par l'organisation de ce qu'on appelle le denier
du
souscriptions \olontaires des fidles,
culte; ce sont les
recueillis
par
les
dons
et
curs et
mains de r\que, qui en assure la rparpu se faire

lgalement grce aux rgles admises par notre droit civil en
matire de dons manuels et surtout grce la jurisprudence sur
les souscriptions, scientifiques, charitables ou autres.
Ajoutons que, par une interprtation large de la loi du 2 jan
vier 1907, dans les glises non dsaffectes qui restent sa disposition, le clerg catholique exerce des droits qu'on aurait pu croire
rservs aux associations cultuelles par l'article 19 de la loi du
9 dcembre 1905
il y fait des qutes,
peroit des rtributions
pour les crmonies et ser\ices religieux, pour l'occupation des
bancs et siges, pour la fourniture des objets destins au service
des funrailles dans les difices religieux et la dcoration de
ces difices (210^) [et y exerce mme un certain di-oit d''
concentrs entre
tition;
il
les
n'y a point de taxe obligatoire (209). Cela a
police (210^)].
La sparation
fait
opre
s'est
ainsi,
i)Ius
complte encore par
de l'Eglise qu'elle n'avait t tablie par
le lgislateur.
tant extrieurement, sauf quelques incidents phmres,
il
le
Pourn'y a
eu rien de chang dans l'exercice du culte catholique

les glises
sont restes ouvertes et les crmonies habituelles ont continu
s'y clbrer dans les formes ordinaires. La Sparation est dj
entre ainsi dans les murs; elle a pu, en quelque sorte, passer
inaperue de beaucoup de citoyens, mme de citoyens ports
comme catholiques dans les recensements de la population. C'est
c^ que prvoyait l'encyclique du 6 janvier 1907, en attribuant
:
d'ailleurs au lgislateur franais des intentions r[ui n'taient point

les siennes
lianii?er la
(207)
^'oycz
p. 7 el 8
p.
du
Ils veulent, y est-il

France, mais nans que
:
mon
sur La
article
le
dtruire l'Eglise et dchris-
peuple
de scpanition
et
ij
prenne trop gr.rde
l'encyclique
CroL-issimo
tir part.
(20.S^
Cf. Rothcnbiiclicr, op.
(209)
Rolhonbcher, op.
(210'i
\oyoz
(210-'^
rPau,
20.
loi
dit,
ri-d.'.s.'ûs,
inar.-
cit..
cit.,
p.
100'.1,
p.
3^7 el suiv.
p. 3-18 cl suiv.
017.
et
Ca.-.s.
crim.,
1"
d.c.
1010,
Rer. du
culte
catfi
1?11,
634
c'
pour ainsi dire [aire attention (211). D'autre part

que constate un auteur tranger dans un ouvrage scienti-
qu'il puisse
voici ce
fique
La sparation
a laiss vritablement indiffrente (unbe-
grande partie de la population catholique. Cela

tient au manque d'une bonne instruction religieuse, d'une presse
vritablement influente, d'une organisation parmi les laques.
rliri)
la
plus
Cela a montr .que

public,
a
reu
points
le
prtention de l'Eglise, sous l'empire du droit
appartenant chaque catholique qui
lui
baptme, n'est qu'une apparence
la vie
[Depuis
la
compter comme
la
que sur bien des
et
intrieure faisait dfaut (212).
domin
sparation, l'Eglise vit sous un rgime qui est
par ces deux principes
le culte n'est pas reconnu; 2
il
est
libre.
Le
culte n'est
pas reconnu.
Il
n'est plus
un senice public, ses
ministres ne sont plus des fonctionnaires salaris, ayant un rang

dans l'Etat. Mais si le culte n'est pas reconnu au sens particulier
qu'avait
mot sous
ce
rgime
le
inexact de dire que l'Etat ignore

religion
comme une
le
concordataire,
culte,
serait
il
considre la
qu'il
affaire strictement individuelle intressant les
rapports de chacun avec
la
Divinit.
En dtournant
ce
mot du
sens particulier qu'il prend lorsqu'on l'applique nos matires,
nous pouvons dire que

voriser et pour
le
l'Etat reconnat le culte et
pour
le
dfa-
favoriser, a) L'Etat reconnat d'abord le culte
les ministres
pour prendre contre lui des mesures de dfaveur
du culte sont astreints, dans leurs paroles, une rserve plus
grande que les autres citoyens; ils ne peuvent donner l'enseignement religieux aux heures de classe; une commune ne peut subventionner un culte comme elle sub\"entionne un orphon ou une
:
de gymnastique, etc. b) Mais, d'autre part, le culte est

ce n'est pas un groupement
reconnu pour tre favoris
quelconque de citoyens prtendant rendre la Divinit un hommage quelconque, c'est au culte prcdemment reconnu dans e
sens concordataire du mot, que sont affects les difices cultuels (213). Le culte continue donc tre reconnu en ce sens.
L'Etat franais accepte le fait de l'Eglise et de sa hirarchie;
pour la premire fois mme, les fidles que le Conseil d'Etat
reoit se pourvoir devant lui, sont considrs avec cette qualit
juridique; au-dessus d'eux, il y a les ministres du culte , qui
socit
Mater, Textes, p. 144-145.

Rothenbiicher, Die Trennung von Staat und Kirche, p. 353.
(211)
(212)
(213) [Le Conseil d'Etat a rsolument cart les associations schismatiques de l'attrihution des difices cultuels; ne peut occuper l'difice qu'un prtre catholique, c'est-dire soumis aux rgles de sa religion et en communion avec son vque. (Cons. d'Etat,
fvrier 1920,
Bec.
1.
1913,
356.}]
p.
Le Temps,
16 fvr. 1920;
204; 30 janvier 1914,
Cons. d'Etat 28
juillet
1911
Bec., 1914, p. 120. Cf. Cass.,
et
14 janvier 1913,
fvr.
1912.
S.,
1912.
LA REGLEMENTATION DES^ DROITS L\D1\ IDLELS
0-j.>
ne sont considrs comme tÎs que s'ils sont en communion

avec l'vquc, lequel, son tour, mais ceci est sous-enlendu, doit
tre en communion avec le Pontife romain. Le (ait de la hirarchie et le fait des dcisions prises dans cette hirarchie, soit
pour nommer, soit pour rvoquer ou dplacer les minisires du
culte, est pris en considration par nos trijjunaux dans une juris-
prudence remarcpiablement intressante.

2 Le culle est libre, a) Les anciens dilices cultuels continuent
lui tre affects par la loi d'une manire exclusive. Ils sont la
communes, greve de
proprit des
Les communes
rparer;
peuvent les rparer
elles ne sont pas
cette affectation particulire.
peuvent seules les
elles
(21-5);
tenues de
les
mme
rparer,
si
les
fidles leur font des offres de concours, c'est--dire se chargent
des frais de rparation (215). La conservation des Eglises c-^l un

des problmes actuellement poss, et il n'y a pas de doute que les
mesures ncessaires seront prises, b) Les crmonies du culte
sont libres. Le principe de la libert du culte, mis en vedette de
la
de 1905, est trs largement interprt par
loi
la
jurisprudence,
de l'ordre judiciaire statuant sur l'exception

d'illgalit (216), que du Conseil d'Etat statuant sur le recours
pour excs de pouvoir (217). La protection du Conseil d'Etat,
notamment contre les rglements de police des maires, est particulirement efficace parce qu'elle rprime l'abus de pouvoir et le
dtournement de pouvoir qu'ignorent les tribunaux judiciaires,
le gouvernement
c) Enfin le culte est libre dans son organisation
n'a plus aucune influence sur le choix des vques, il ne donne
tant des tribunaux
plus son agrment la nominafion des curs;
comme
du pouvoir
actes
libres,
la
il
n'y a plus d'appel
d'abus, plus d'obstacles la publication en
etc.
pontifical;
les
assembles
des
France des
vques
Aussi certains ont-ils pu regretter l'influence
paix sociale
l'Eglise sous le
sont
utile
et aux intrts du pays

rgime du Concordat (218).]
que l'Etat exerait sur
(214) [Le Conseil d'Elal no considcrc pas comme subvention un miltc lo vole por
une commune de crdits destins rparer mme les objets mobiliers destins au
commune
culte et appartenant la
(Conseil d'Etat, 10 nov.
1911).]
[Cependant la commune est oblige d'affecter la restauration de 1 Eglise

l'indemnit d'assurance qu'elle a reue la suite de l'incendie de cet difice
une
sorte de servitude d'affectation cultuelle pse donc sur l'Eglise. C. d'Etat l'J juin lOlL]
(215)
(216) [Ci-dessus,
I,
(217) [Ci-dessus,
p. C34,
p.
.^37.
Cass., 5 aot 1915, S., 16.1.173.]
note 213.]
[Joseph Barthlmy, Les rapports de l'Elnl franais et de il-'glise catholique

dans le Jahrbuch des nflentlichcn Hechts, 1914; X***, L'Eglise de
France et les associations cullticlles de 1905, dans Bvue des Deux-Mondes, du
IT octobre 1920, p. 551. La Chambre des dputs a vot le 30 novembre 1920 les crdits
demands par le Gouvernement pour le rtablissement d'une ambassade franaise au
(218)
depuis
la sparation,
"Vatican.]
FIN DU
TOME SECOND
ADDITIONS K CORFiECTlNS
La rvision de cet ouvrage a t effectue au dbut de l'anne

1920. Mais la lenteur de Vimpression fait que ce trait nest dj
plus jour lorsqu'il est publi : les vnements et la lgislation
vont plus vile que V dition. On trouvera ci-dessous quelques-unes
des principales corrections ncessites par les faits les plus rcents
et les lois promulgues au cours de la rimpression.
p. 7, ligne 19, ajouter
I,
C'est galement la forme fdrative
autrichienne la Constitution vote

lecture par l'Assemble nationale
le
:
que doiuic
p. 7, note 18, ajouter
Rpublique
l'Autriche sera reprsente
un Conseil national lu par le peuple entier

ral lu par les Assembles de province.
I,
la
octobre 1920 en seconde
l"''
et
par
par un Conseil fd-
Constitution allemande du 11 aot 1919 a, san^ doute, vnvslu fortifier l'unit du

Reich (V. Brunet, La Constitution allemande du 11 aot 1919, Paris, Pavot, 192n.
Mais cette unit est menace par des tendances sparatistes qui voudraient ramener
La
l'Allemagne la forme fdrative.

Le congrs du parti populaire bavarois, qui
s'est
runi
Bamberg en septembre
a constitu une manif<;station significative de ce mouvement, et le programme

qui y a t adopt fixe nettement les conditions dans lesquelles la Bavire entend
raliser la formule fdraliste au sein du Reich. Il ne s'agit nullement de prparer
1920,
voies au sparatisme proprement dit, de dresser les diffrents Etats allemands

uns contre les autres et de morceler l'Allemagne en ruinant cette unit que la
Prusse a ralise son profit. Le parti populaire bavarois a tenu avant tout proclamer son inbranlable fidlit l'empire allemand, mais il rclame le rtablisse
ment de la forme fdrative du Reich et la reprsentation gale des Etats au sein
d'une organisation quivalant l'ancien Bundesrath. Ctiaque Etat allemand doit
avoir le droit de fixer son rgime cl Constitution propres; les lois d'empire ne
devraient recevoir Iur application que par des -lois parliculire?. les Etats et par les
soins des agents locaux; les offices d'empire devraient s'adapter an systme administratif particulier; les Etats fdrs devraient pouvoir conclure des traits et avoir
les
les
leur reprsentation directe l'tranger;
ils
devraient jouir de l'autonomie fiscale, ce
qui impliquerait le droit de crer des ressources et
Pays devra
se
tfe
recouvrer Jes impts; chaque
voir restituer ses chemins de fer et ses \oie d'eau,
ainsi
que se
hydrauliques; il pourra seul voter ses lois scolaires ou proclamer chez lui
l'tat de sige; enfin, la Reichswehr et les forces de police devraient lre organises
en contingents spciaux, chaque Etat pouvant disposer de ses propres contingents.
forces
C'est la
de
la
condamnation formelle, par
Constitution
le
parti politique le plus puissant de Bavire,
d'empire labore Weimar,
et
cette
manifestation est d'autant
ADDITIONS ET CORRECTIONS
QSS
plus significalivc qu' ce mme congrs de Bamberg, le prsident du conseil, M. von

avait dclar que le Reich sera fdraliste ou qu'il cessera d'exister . On pourrait conclure de ces paroles que la fidlit de la Bavire l'empire est subordonne
l'acceptation mme des conditions du programme fdraliste. Le docteur Heim, le
Kahr
chef de la majorit bavaroise et leader du parti paysan, a d'ailleurs dclar que le

centralisme des socialistes, qui a provoqu le chaos et la confusion, est intolrable,
et que ce fut un sacrilge de rompre avec les traditions historiques; il a constat,
lui aussi, que le Reich ne peut prosprer que par une revision de la Constitution de
AVeimar Xous voulons, a-t-il dit, une Allemagne fdraliste parce qu'elle seule
donnera une solution la question d'Autriche, et pour que ce fdralisme soit fcond,
:
ne doit pas tre limit la Bavire, mais appliqu dans tous les pays du Reich;
car seul il peut nous prserver de la dcomposition. Sur le sens de ces tendance^,
il ne
faut pas se mprendre. La Bavire a souffert avant la guerre de l'insolente
prpondrance prussienne et, depuis la fin de la guerre, elle supporte les consquences de l'anarchie qui a pu se dvelopper par le fait de l'insigne faiblesse des gouvernements qui se sont succd Berlin; elle souffre encore des expriences tentes
par le socialisme et elle redoute par-dessus tout l'influence des partis extrmes que
il
le gouvernement de Berlin, oblig de composer avec la raction et la rvolution, n'a

pu rduire l'impuissance. Dans l'Allemagne nouvelle, la Prusse, qui incarne la
fois la raction militariste et la rvolution communiste, apparat aux autres Etats
comme un danger permanent, et c'est surtout pour prvenir ce danger et y parer
que la Bavire dsire briser le centralisme de Berlin, qui, par la force des choses,
s'affirme uniquement au profit de l'influence prussienne.
I,
p. 18, note 38^, ajouter
1920. lord Milner annonce que les chefs de gouvernement des Cinq
(Canada, Australie, Nouvelle-Zlande, Union Sud-Africaine, Inde), qui ont
.pris part la Confrence impriale ou Conseil suprme de l'Empire britannique
pendant la Guerre, et ont, A'ersailles, sign le Trait de paix de 1919, vont se
runir nouveau Londres en juin 1921. La tendance qui parat devoir se manifester
dans cette nouvelle Confrence, c'est plutt une pousse nationaliste qui voit dans
chaque dominion une unit nationale devant rgler librement sa lgislation et diriger
elle-mme ses relations extrieures avec les autres nations. Lorsque les Dominions
ont demand siger en tant que nations la Confrence de la paix et la Socit
des nations, M. Fielding, ancien ministre des Finances du cabinet Laurier, au Canada,
a dclar qu'on acheminait les esprits vers l'ide de scession. Le Canada,
actuellement le moins autonome peut-tre des Dominions, li dans sa Constitution par le
Britiah I\'orth America Aet. veut se dbarrasser du contrle du Conseil priv du roi
dans l'interprtation de ses lois: il vient dj d'accrditer un reprsentant diplomatique auprs de la Rpublique des Etats-Unis; il se dclare aujourd'hui l'adversaire
d'une Confdration conomique de l'Empire. L'Inde, l'.Australie et la NouvelleZlande sont hostiles aux projets de prfrence impriale . Et cependant les liens
imprialistes sont tout-puissants sur les esprits anglo-saxons. L'accueil que firent
rcemment les Dominions au prince de Galles en prouvent la solidit.
En
juillet
Valions
au
I,
p. 19, note il3,
I,
p. 20, noie 43, ajouter
Le Home
rule
bill
de
lieu
Dial Eireann.
lire
Dail Eireann.
irlandais a t vot dfinitivement
le
17
dcembre 1920 par
la
Chambre des lords il admet le principe bicamral pour le Parlement de l'Irlande du

Nord et pour celui de l'Irlande du Sud. Le Snat du Nord sera constitu des lords
;
maires de Belfast et de Londonderry et de 24 snateurs lus par reprsentation proLe Snat du Sud sera compos du lord chancelier, des lords maires de
Dublin et de Cork, de 17 snateurs reprsentant le commerce, l'industrie, les professions librales et choisis par le lord-lieutenant, et de 44 membres lus d'aprs
le principe de la reprsentation proportionnelle, par les dignitaires des Eglises, les
portionnelle.
pairs, les membres du Conseil priv et les membres des Conseils de comt. Un
Conseil central est form de membres lus au nombre de treize par chacune des
deux Chambres populaires et de sept par chacun des deux Snats. La comptence
G30
ADDITIONS ET CORRKCTIONS
marine, ni arme,
lgislative des Parlements est limite; l'Irlande ne pourra avoir ni
mais on dit que le bill n'est qu'une base pour des ngociations ultrieures avec les
aux
Irlandais et que la comptence des Parlements d'Irlande pourra tre tendue
matires financires.
p.
I,
17, iiole 113,
Cf. Fcrracciu,
ajouter
La Consuetudine coslUuzionalc, Torino. Bocia,
p. Cl, note 165, ajouter
I,
1919.
Le Conseil suprieur de l'conomie nationale, charg de la direction de toutes les

industries nationalises, est aujourd'hui fortement attaqu dans la presse bolcheviste
:
en dcembre
l'.l20,
faut remplir deux
dans la section du sucre,

de formules pour produire un Icilo de sucre .
Lilvinof crit dans la Pracda que,

liilos
p. 62, nolc 166, ajouter
I,
il
Le caractre dictatorial du Gouvernement des soviets rsulte des lctions la

Constituante de 1917 qui, faites cependant sous ce rgime dj institu, n'ont donn
au gouvernement qu'une infime minorit; d'aprs l'aveu contenu dans le premier
numro de VlnternaUonale communiste, les bolchevistes ont recueilli 9 millions de
voi.x, soit 2.J %, alors que les partis bourgeois en runissaient 4 millions et dtini,
13
soit
%,
et
les
mencheviks
socialistes,
I,
22 millions,
soit
G2 %.
Sur tous ces points, voir Brunet La Constilnlion allemande du U aot VJl'J. Paris,
et le chapitre vi.
Pavot, 1921, notamment le chapitre
En Italie, le ministre Labriola doit prsenter un projet de rforme du Conseil du
travail, qui en fera un vritable Parlement professionnel et technique, compos de
150 membres, nomms proportionnellement par les patrons et les ouvriers: ce Parlement aura un vritable pouvoir lgislatif en matire de rglementation du travail et
:
de lgislation ouvrire.
11
sera divis en deux sections
agricole.
Il
lira
ciale: l'autre,
l'une, industrielle et
commer-
un Comit' permanent charg de veiller l'excution

VEpoca du 5 octobre lt20.) De plus, en Italie, un
qu'il aura votes. (W

gouvernemental de contrle ouvrier sur les tablissements industriels a t
ce projet, en 12 articles, est rap
prpar par M. Alessio, ministre de l'Industrie
port dans VEpoca du 2G janvier 1921. Ce contrle, nouvellement institu, a pour but
de renseigner les ouvriers sur les conditions de l'industrie dans laquelle ils travaillent. Il prvoit galement une certaine initiative ouvrire en matire d'amlioration
technique; enfin, les ouvriers seront appels veiller l'excution des lois en vigueur
trois
sur la protection ouvrire. Chaque commission se composera de neuf membres
ingnieurs et six membres lus par les ouvriers. Dans chaque commission, deux
des
lois
projet
dlgus contrleront la fabrication et vrifieront les achats, le prix des matires

premires, les mthodes de production, l'tablissement des tarifs de salaires et la
rpartition des dividendes.
Dans le Grand-Duch du Luxembourg, le Gouvernement, usant des pouvoirs dictatoriaux lui confrs par la loi du 15 mars 1915, a institu, par dcret du 26 avril
1919, des Conseils lus d'ouvriers dans les tablissements industriels. Conseils dont
les pouvoirs d'administration ont t tendus par le dcret du 26 juillet 1920. (V. Le
Temps, 25 octobre 1920.
:>
I.
p. 132, 15
litiiie.
ajouter
aprs une longue discussion,
Dans
la
sa sance du 21 octobre
Dite
constituante
10'2<>,
polonaise
\m amendement au projet
de Constitution entranant suppression du Snat. Le systme des
deux Chambres sera ainsi t-abli en Pologne.
repouss, par 195 voix contre 189
voi.x,
ADDITIONS ET CORRECTIOXS
6i0
I.
p.
132, noie 88, ajouter
Clment i.W. H. P.j

Ridde), The Constitution
:
Piess.,
I,
Cf.
I,
TItc
o{
laiv
Canadian
0/ thc
Canada
in
ils
hislory
Conslitiition, 3' dit.
London
1915;
and praclical working, Yale, Univ.
1918.
ajouter
p. Ii5, note 9,
Harold
The responsahiliUj
Laski,
J.
p. liO, note 21, ajouter
the slale
0/
in
England, Cambridge,
1919.
Forresl (Jay \V.) and Malcolm (Ja), Tammany's treason, impeachment 0/ Governor William Sulzer, Albany, 191-1; Simpson, A treatise on [cderal impeachmenls^
Philadelphie,
I,
p.
1916.
156, liane 2i, ajouter
Des Constitutions modernes, adop-
tant le rgime parlementaire, ont fait passer dans la pratique cette
Constitution prussienne du 30 novembre 1920.

Le Landtag lit sans dbats le prsident du
Conseil. Le prsident du Conseil nomme les autres ministres.
conception. Ainsi
art.
I,
45,
dcide
p. 2i9,
au
la
lieu
de
Sur ers diffrents points..., etc.. lire

C22i')
Contemporanj Reuica-, janvier 1917.
f224')
.1.
Compton-Rickelt, The change-
0/ Ministnj,
I,
p. 2-49, note 224'. ajouter
En
France, la dsignation de spcialistes la tle de dpartements ministou de grandes directions de ministres, pendant la guerre, n'a pas t des plus
heureuses. Le ministre du Ravitaillement, notamment, a fait l'objet des critiquesles plus vives devant le Parlement. A la sance de la Chambre du 16 fvrier 1921,
M. Stanislas de Castellane, rapporteur dans une affaire de spculation sur lesn La guerre a eu ce grave inconvnient de confier' des postes
rhums, dclarait
importants des hommes qu'on a appels des comptences . Les uns ont rempli
leurs fonctions en toute conscience, mais beaucoup d'autres ont fait preuve d'une
activit trop intresse pour ne pas nous faire regretter, la tte des directions dont
ils taient chargs, des fonctionnaires de carrire.
Voyez galement les interpellations du 12 mars et les dclarations du garde desSceaux la sance de la Chambre du 19 mars 1921, sur les marchs des bls pendant
la guerre; leur suite, une instruction fut ouverte sur les agissements de commerants mis, pendant la guerre, la tte des services du ravitaillement, et certains
d'entre eux sont poursuivis pour infraction la loi du 6 octobre 1919, punissant tout,
fonctionnaire public, charg du contrle direct d'une entreprise prive qui, pendant
im dlai de cinq ans dater de la cessation de ses fonctions, prendra ou recevra une
participation par travail, conseils ou capitaux dans les entreprises qui taient soumises son contrle .
riels
I,
p. 249, note 224^, ajouter
Dans un discours prononc le

Fdration librale du Pays de
8 octobre 1920,
sur la jete de Landunno, devant la
M. Lloyd George a ainsi justifi le cabinet depas abandon de principes. La coalition actuelle
Galles,
Coalition ne signifie
du besoin prouv par la nation de runir les meilleurs hommes de tous les
partis dans le but de sauver le pays, l'Europe et le monde. Toutes les nations belligrantes ont t contraintes de constituer des gouvernements de coalition et il est"
remarquable que, seuls, les Etals-Unis, par suite des luttes de partis, n'aient pasencore sign la paix avec l'Allemagne. (Le Temps, 10 oct. 1920.)
coalition
rsulte
I,
641
En
janvier 1921, depuis la scission socialiste et les lections snatoriales qui ont
passer quelques dpute? de la Chauitjre au Snat, l'effectif officiel des diffrents
groupes de la Chambre franaise des dputs est le suivant
fait
Action rpublicaine
Entente rpublii-ainc
Gauche rpublicaine
Indpendants
Groupe
Parti
82
4
'.
12
'communistes':
Rpublicains de gaudie
Rpublicains socialistes
>~
Membres non
23
29
inscrits
p. 271, ligne 5, ajouter
Le mme rgime
novembre 1920.
Constitution prussienne du 30
I,
28
socialiste
socialiste
membres.
92
socialiste
Groupe
I,
radical
<7
181
p. 301, ligne .36, ajouter
est
adopt par
Constitution de 1858, art. 1"
la
La
souverainet rside dans TuniAersalit des citoyens franais. Elle

est inalinable et imprescriptible,
I,
p. 362, ligne 2. ajouter
Ainsi la Constitution de la Rpubli-
que prussienne du 30 novembre 1920 (art. i, 1") dcide Sont

lecteurs tous les Allemands et Allemandes, gs de plus de 20 ans,
:
qui ont leur domicile en Prusse.

I,
p. 363, note 2il, ajouter
La Chambre dos dputs avait dj vot, le 20 moi 1910. un texte

Les lois et dispositions rglementaires sur l'lectoral et l'ligibilit
ainsi
conu
toutes les
assembles lues sont applicables tous les citoyens franais, sans distinction de
sexe.
I,
Dans
du
sa sance
19
novembre
1920,
la
Chambre
majorit, le droit de vote aux caporaux et soldats,
italienne a refus, une grosse
demand par
les
socialistes;
elle
par contre, vot l'octroi du droit de suffrage au.x sous-officiers de carrire ou

rengags. On sait qu'en Italie les officiers de toutes armes ont depuis longtemps le
droit de vote. (V. Le Temps du 21 novembre 1920.)
a,
I,
p. 399, note 3-45, ajouter
Sur tous ces

dres,
1918:
Londres
I,
points, voir Fraser
Hobbs
et
The representalion
Ogden, A guide
(o
the
1918.
p. 439, ligne 21,
ajouter
L'article 6 de la Constitution prus-
sienne du 30 novembre 1920 dcide
l""".
Les
initiatives
2.
E.
Les
populaires jieuvent avoir pour but
modifier la Constitution; 2" d'dicter

3 de dissoudre le Landtag.
Lon-
o( the people act 191S,
reprsentation ol the people act 1918,
inilinlives populaires doivent tre adresses

T.
II.
modifier ou abroger les
de
lois;
au Minis41.
642
au Landtag en y joignant
son propre avis. L'initiative populaire, quand elle vise les cas
1 et 2, doit avoir pour base une proposition de loi dtaille. Les
initiatives populaires ne sont recevables que si elles sont prsentre qui doil les soumettre sans dlai
tes
quand
3.
cas 2, par un vingtime; quand

un cinquime des lecteurs.
elles visent le
visent les cas 1 et 3, par
Aucune
initiative
populaire n'est recevable sur les questions
financires, les lois fiscales et les
ou
elles
ordonnances sur
les traitements
salaires.
4: Des rfrendums ont lieu la suite d'initiatives populaires

dans les autres cas prvus par la Constitution; ils ne sont valables que si la majorit des lecteurs y a pris part.
5. Il n'est pas organis de rfrendum quand le Landtag a
et
donn
satisfaction l'initiative populaire.
Les propositions portant modification de

dissolution du Landtag doivent obtenir, pour
6.
la Constitution
ou
adoptes,
la
tre
les autres cas, c'est la majo-
majorit des voix des lecteurs. Dans

rit pure et simple des suffrages valablement exprims qui dcide.
Le vote ne peut avoir lieu que par oui ou par non... (Deutscher
Reichsanzeiger du 3 janvier 1921).

I,
p. 440, ligne
20
aprs les mois
cantons
et
demi..., ajouler
On
peut encore citer, parmi les rfrendums qui tmoignent de la

part du peuple d'une saine comprhension de l'intrt national et
d'un esprit d'ordre, les deux volations populaires du 30 janvier
1921. Des
deux projets constitutionnels qui
premier, rclamant
la
lui taient
soumis,
suppression des tribunaux militaires
le
et le
renvoi des dlits militaires aux tribunaux ordinaires, fut rejet par
390,000 voix, contre 195,000 et par 19 cantons, contre 3 (i\euchtel, Genve et Tessin). Les socalistes, qui avaient lanc l'initiative,
mcontentement caus par certains jugements

militaires prononcs pendant la mobilisation, mais les partis nationaux firent presque partout bloc contre eux, montrant que, sous
spculaient sur
le
prtexte de rorganisation judiciaire, les socialistes cherchaient

saper l'arme dans la discipline. Les socialistes ne russirent
dtacher que vingt ou trente mille voix des partis nationaux,
et le
vote est une significative manifestation du peuple en faveur du

maintien de l'arme comme instrument d'ordre. Le second projet,
demandant que tout trait international conclu pour plus de quinze

ans ou pour une dure illimite soit soumis au vote populaire, fut
vot par 390,000 voix contre 160,000 et par vingt cantons contre
deux (Uri et Thurgovie). Ce projet fut lanc dans la Suisse
romande
Golhard.
la suite de l'exprience dsastreuse de la
convention du
ADDITIONS EX CORRECTIONS
ajouter
p. 453, noie 493,
I,
G'io
Le dioil do dissoltilioii populaire a cependant l inlroduil

prussienne du 30 novembre 1920 (arl. C et H).
I,
Courtnay
Cf.
I,
p.
Sur
le
powcr
I,
480, note 74, ajouter

pouvoir de
o( thc
d'un
lcIo
Goccrnor
ConsUlulion
la
The mchanks
Ilbcrl,
dans
ol
law making, Xew-VorU,
1914.
gouverneur d'Etat, voir

Urbana, 1918.
N'iels
H.
DeLiel,
7/ic
n'io
o( Illinois,
hff du
Jusqu'en 1914, le prsident du Conseil fdral tait en mme temps If
dpartement politique, c'est--dirc des affaires trangres. En 1914, une loi fdrale
dcida que la direction du dpartement politique, comme celle des autres dpartfments, dpendrait exclusivement des libres dcisions du Conseil fdral. Mais en
ngocier
1917, la suite de la tentative du dlgu aux affaires trangres de faire
une paix spare la Russie (Aff. Grimm) et de l'incorrection commise par lui eu
faisant passer en France, dans la valise diplomatique, les millions allemands destins
(
l'achat d'un journal franais (ci-dessous, II, p. 94, note 118), le Conseil fdral, se
fondant sur la dlgation lgislative qui lui avait t donne le 3 aot 1914 {ihid.,
p. 92\ publia un arit revenant au systme antrieur 1914. De plus, le Parlement
helvtique cra une dlgation aux affaires trangres comprenant trois membres du
Gouvernement et que le ministre des Affaires trangres fut tenu de consulter avant
de prendre une dcision importante engageant la Suisse. L'arrt du Conseil fdral
vient
quence,
nouveau
le
d'tre abrog le 2
novembre
-l'conomie politique,
et
l'ancien prsident conserve
I,
1920. (Le
Temps,
le
Cf.
191G.
Lefroy, Leading rases in Canadian conslitutional la, Londres,
.Documcnls o[ Ihe Canadian constitution, Toronto,

II,
cons-
dpartement politique.
Evans, Lcadiny cases on amcrican constititlional law, Chicago,

I,
En
nov. 1920.)
prsident de lu Confdration, en 1921, demeure le chef du dpartement de
p. 21, ligne 32,
au
de
lieu
Kennedy,
191.j:
1918.
25 fvrier 1875,
lire
2i fvrier
1875.
II,
p.
57,
ligne 25,
au lieu de
huit reprises,
lire
di.x
'.reprises.
II,
p.
116, ligne 28, ajouter
Le droit du Prsident de
la
Rpu-
blique de crer de nouvelles fonctions publiques a t limit par

loi
du 20 juin 1920
(arl. 8),
aux
la
ternies de laquelle les crations
de ministres, de sous-secrlarials d'Etat, de secrtaires gnraux

ou de chefs de service dans les administrations centrales, sous
qiiohjue
nom que
Ics'crations soient prsentes..., ne peuvent tre
dcides que par une

cette
II,
loi
loi
et
mises en \'igueur qu"a[U's
le
\ote de
p. 133, ligne 9,
au lieu de
prcdente,
lire
a\ant-dernirc.
'C4i
p. 1-16, note 265, ajouter
II,
dput des Vosges, qui devait lui-mme trouver une mort glo
M.
rieuse, le 15 septembre 1918, l'attaque de Vauxaillon, a comment ailleurs sa pro Le haut commandement militaire
position de rsolution de la manire suivante
a dispos en France d'un pouvoir absolu, comme personne n'en a jamais eu; les
3 ou 400,000 hommes de pertes inutilesrsultats en sont douloureusement tangibles
dans de vaines attaques partielles, o le meilleur de notre arme se sacrifie. )>. {La-
Abel
Ferry,
Guerre eue d'en haut
et
d'en bas, Granet, 1920.)
II, p.
De mme, aux termes de l'article 26 de la Constitution prussienne du 30 novembre 1920 Le Landtag dsigne une commission permanente pour dfendre les droits
de la !-cprsentation nationale l'gard du ministre, pendant l'intervalle -des runions et l'intervalle qui s'coule entre l'expiration d'une lgislature ou la dissolulioa
du Landtag et la runion du nouveau Landtag.
:
II,
s. R. Chow, Le Contrle parlementaire de

Etals-Unis. (Thse), Paris 1920.
p. 186, note
II,
106, ajouter
La juiisprudence parlementaire
la
politique trangre en France
et
aux
varie sur ce point avec li
fermet jalouse qu'ap-
portent les cabinets dfendre les prrogatives du Gouvernement et avec le degrinspirent la Chambre. Le ministre Leygues est tomb, le
aprs avoir dfendu le droit du Gouvernement de conserver sa
libert dans les ngociations qui allaient s'ouvrir avec l'Angleterre sur l'excution
du trait de Versailles, et l'avoir fait en ces termes Est-ce que la Chambre voudrait imposer des solutions ou des directives au Gouvernement sur les questions les
plus dlicates et leS plus graves qui vont tre discutes la confrence et qui exigent une longue prparation ? Telle ne peut pas tre sa pense. Aucun gouvernement
digne de ce nom ne pourrait l'admettre. L o il y a la responsabilit doit tre la
libert. Accepter une dpendance pareille, ce serait abdiquer. Ce serait aussi crer
pour les gouvernements de demain un prcdent dangereux que je me refuse
crer. Si, cependant, la veille de la confrence du 19, l'une des plus importantes
qui se seront tenues depuis la guerre, la Chambre, entrane par un sentiment lev
mais imprudent, entrait dans la voie o la convient les interpellateurs, elle sortirait
de
confiance
12
janvier
qu'ils
1921,
du
qui appartient au lgislatif et commettrait une confusion de pouvoirs dont

consquences, pour un avenir prochain, seraient redoutables.... C'est la thse que
tout gouvernement, ma place, soutiendrait, et que nul gouvernement ne pourra
abandonner, dans l'avenir, sous peine de rendre les ngociations internationales
impossibles. Cependant, quelques jours aprs, le 21 janvier 1921, le nouveau prsident du Conseil, M. Briand, interpell sur le mme objet, dclarait la Chambre
des dputs
Je trouve parfaitement lgitime que, lorsque le Parlement a donner sa confiance, dans des circonstances si graves pour tous, ce soit en connaissancesuffisante de cause. Vous avez le droit, puisque demain vous êrcz appels prendre
la responsabilit des ratifications, d'exiger de votre Gouvernement qu'il expose lesdirectives dont il s'inspirera en se rendant la confrence, le but qu'il y poursuivra,
les moyens qu'il entend employer pour atteindre ce but. Sur la pratique anglaise,,
rle
les
voir ci-dessus p.
II, p.
II,
p.
note 366.
211, ligne 36, aprs... (18), ajouter

21
'i,
janvier 1921,
tice,
176,
ligne 17, ajouter

Le Cabinet Briand, constitu en
comprend quinze ministres (Affaires trangres, Jus-
Intrieur,
Guerre,
Marine,
Finances,
Instruction
publique,.
Agriculture,
Hygine
Commerce,
et Assistance,
Travail,
Pensions,
'ji-J
Travaux
publics,
Colonies, Rgions libres) et neuf sous-
secrtariats d'Etat.
ajouter: Cependant la multiplication excespendant la Guerre de 1911-1910, les rsistances

intresses opposes, aprs la conclusion de la i)aix, la suppression des services de guerre, qui ne rpondaient plus une ncessit inluctable, l'imprieux devoir des gou\ernants de comprimer
les dpenses de tous les services publits pour parer une situalion financire obre, ont motiv le vote de la loi du 20 juin 1920,
dont l'article 8, compltant l'article 35 de la loi de finances du
13 avril 1900 sur l'organisation des administrations centrales, limite
la prrogative du pouvoir excutif et dcide que les crations de
ministres ou les transferts d'attributions d'un dpartement ministriel un autre ne peuvent tre dcids que par une loi.
II,
p. 21 i, ligne 30,
sive des ministres
Le ministre Millerand et le minisp. 218, ligne 5, ajouter

Leygues (1920) comptaient onze sous-secrtariats d'Etat le
ministre Briand (janvier 1921) n'en annonce que neuf Prsidence
II,
tre
du Conseil, Finances,
Intrieur, Instruction publique (enseignement
Travaux publics (postes et tlgraphes, aviation, marine maithande). Agriculture, Rgions libres. Le soussecrtariat des forces hydrauliques et celui du ravitaillement sont
supprims. Mais on annonce que, par application de la loi du
20 juin 1920, va tre dpos un projet de loi instituant un soussecrtariat aux Affaires trangres et un autre la Guerre (Le
Tempa. 19 janvier 1921). Devant la rsistance du Parlement, le
projet parat avoir t abandonn. Mais le Gouvernement ayant
manifest l'intention de crer par dcret plusieurs commissariats
gnraux dans divers ministres, la commission des finantes du
Snat a fait observer que cette cration ne pouvait tre effectue
que par la loi, par interprtation de l'article 8 de la loi du 20 juin
1920. Le Gouvernement parat d'ailleurs avoir accept cette interpn'-talion en introduisant dans le projet de douzimes provisoire*
une disposition supprimant le commissariat gnral aux essences.
technique), trois aux
IL
ajouter: Cependant la loi du 20 juin 1920 a

emplois de secrtaire gnral au ministre des Affaires
trangres, au ministre de la Guerre, au ministre des Travaux
publics. Par application de l'article 8 de cette cette mme loi, qui
exige une disposition lgislative pour cette cration, la loi du
p. 221. ligne G.
institu des
31
juillet
1920
au ministre de
(art,
la
91) a institu
Marine.
un poste de secrtaire gnral
6i6
271, note 201, ajouter:
II, p.
Cf.
Rapport Charles Dumont, sur

le 20 dcembre 1920.
projet de douzimes provisoires la
le
Chambre
dos dputs,
281, note 2i, ligne 5, aprs Rev. dr. public, 1907, p. 55 et
Il, p.
562, ajouter
Cependant, aprs les lections snatoriales de janvier 1921 et raison de l'leclion de plusieurs ministres, dj ou non dputs, la presse du 11 janvier 1921 prt'te
M. Martin et a plusieurs de ses collgues l'intention de dposer au Snat une
sont inligibles pendant toute la dure de leur
proposition de loi dcidant que
fonction et un an au moins aprs la dure desdites fonctions, tous les ministres,
sous-secrtaires d'Etat et hauts commissaires, si ce n'est dans les dpartements lU.nt
ils tiennent un mandat lectif et seulement pour le renouvellement dudit mandat .
:
II, p.
285, ligne 7, au lieu
de,
II, p.
18 juillet, lire
17 juillet.
Les fonctionnaires investis d'un man-
dat lgislatif, bien qu'ils ne continuent pas d'exercer leur emploi^
conservent leur droit l'avancement et

1913
la
pension. (Lois 30 dc.
21 octobre 1919.)
et
II, p.
En fvriei 1921, la commission du suffrage universel a adopt les conclusions du

lapport de M. Joseph Barthlmy, aux termes duquel les membres du Parle.nenl
qui. au moment de leur lection, taient administrateurs ou conseils juridiques ou
techniques de socits subventionnes par l'Etat, ou ayant avec lui un contrat de
concession, ne se verraient pas opposer une dclaration d'incompatibilit; leurs lecteurs ayant tmoign par leurs votes qu'ils connaissaient cette situation c. la
ratifiaient. Mais tout membre du Parlement qui, au cours du mandat lgisU'.if,
deviendrait administrateur ou conseil juridique ou technique de socits subventionnes par l'Etat ou ayant avec lui un contrat de concession, serait dclar dln^>sionnaire de son mandat lgislatif et ne pourrait tre relev do cette incompatibilit
que par un nouveau vote du corps lectoral.
.
II, p.
Dans
les lections partielles
tme majoritaire pur

dcid
la
pour un ou deux siges,
c'est le sys-
simple qui reoit application, ainsi que l'a

Chambre des dputs le 13 avril 1921, dans une validation
et
d'oprations lectorales.
Une proposition de loi, dj admise par la

la Chambre en avril 1921,
Commission du suffrage universel de
tend faire admettre que, dans les lections partielles portant sur
moins de trois siges, le quotient ne soit jamais suprieur au tiers
des suffrages exprims.

II, p.
321, ligne 23, au lieu de
II, p.
en son nom,
dure de
la
mme
en leur nom,
du 30 novembre 1920. art. 12, 2 Le tribunal de vricompose de membres du Landtag, lus par le Landtag pour
lgislature, et de membres de la Haute Co.u- administrative dsign.?
:
fication des pouvoirs se
pcKir la
Cf. Constitution prussienne
la
lire
dure par
le
prsident de cette Cour.
647
II, p.
arrt, lire
II, p.
397, ligne 10, au signe
substituer le signe
II, p.
413, ligne
Balhic, lire
II,
p.
Voir
(II,
p.
Ips
186,
II, p.
qu
1,
lieu
de
].
Batbie.
dbats de la Chambre des dputs du 12 janvier 1921, ci-dessus,

note 406 suite) et ci-dessus, p. 176, note 366.
dcembre 1920, au moment o

Le
M. Levasseur monte la liibune de
manquer tous
addcndum
de la session allait tre prononce,
la clture
31
vient de
arrt.
Chambre
la
et
que
du Snat
dclnr.
ses devoirs en n'exigeant pas
le
Gouverncmenl
le
vote,
avant le
Chambre et rsolvant des difficults

entre propritaires et locataires en matire de loyers. Le prsident du Conseil, dans
sa protestation, n'a pas formellement dni la Chambre 1^ droit d adresser une
31
dcembre, du projet de
loi
dj adopt par la
injonction au Gouvernement et rpondit simplement

Il n'y a pas eu carence
du Gouvernement; celui-ci a fait tous ses efforts pour obtenir du Snat le vote du
projet de loi sur les loyers. Le Gouverncmenl prendra d'ailleurs toutes les mesures
pour que celte loi de pai.x sociale produise ses effets bien qu'elle ne soit pas vote.
Mais M. Ignace demanda alors interpeller sur les responsabilits encourues par
le Gouvernement dans la question des loyers , afin de rendre le Gouvernement
responsable du retard mis par le Snat au vote de la loi des loyers. Le prsident du
Conseil mit fin l'incident en montant la tribune.... pour lire le dcret de clture.
telle
II, p.
II,
lire
p. 487, note 29, ligne 5,
range dans
elle, lire
au
lieu
il.
de
range sans
II, p.
489, note 33, au lieu de
II, p.
II, p.
519, ligne 36, aprs (22), ajouter le signe
II,
p.
549,
la tlasse,
la classe.
ligne
ligne 15, au lieu de
4,
:
au
sant, lire
1899, lire
de
lieu
II, p.
II, p.
II, p.
20
:
lire
appartient;
ignorants.
31 mars, lire
1889.
apparient,
ignorante, lire
Snat.
juillet, lire
1906, lire
21 mars.
29
juillet.
1905.
ALPIIABTIQLK
TABLE
(Le chiffre romain indique le tome de l'oiivrar/e et
chi/fre arabe la pai,e).
le
pagnies de transport ou de crdit.
Abberufungsrecht, I, 452, 496;

V. Cjouvernement direct.
643.
II,
Abbs
et prieurs anglicans,
Abdication du
Aberdeen
roi.
I,
W3
s.
II,
447, 452, 456 et
s.,
458 et
s.
238;
V.
Concordai, Constitu-
Afrique du Sud,
of apiropriation,
421.
II,
Aides,
I,
Ajnn),
II,
II,
s.,
Act of Jiabeas corinis (1679),
I,
II,
(1766),
87
I,
n. 68;
427.
II,
I,
6, 7,
560;
>o4,
564;
Acte additionnel aux constititions de

l'e.mpire. (22-23 avr. 1815),
152,
227,
313
n.
I,
415,
!03,
tration,
101 n.
512;
n.
II.
I,
Actes de souverainet,
31.
I,
I,
38.5
et
s.
Adniiiiistraleurs et directeurs des com-
les
80 et
319
n.
s.,
Althusius,
II,
s.,
n. 23,
167 n. 342,
113,
s.,
278 n.
I,
143 n. 254,
168, 280, 283
329 n.
15, 280,
358,
139,
s.
301 n. 63.
57.
(Droit d),
I,
II,
401.
238, 423.
V. Agents dipl'iinati-
(jues.
Amnistie,
I,
documents constitutionnels franais
119;
se
11.
101,
I3i et
2 dit. 1908, 3 dit. 19ir.;.
s.
trouve accompagn de notices
historiques dans Duguit et Monnicr, Les Coinliliitions et les principales lois potilii/ues de la
depuis I7S9 (Paris, Pichon, in-18, 1898,
5i,
53,
70 n. 31.
395. 481, 496, 637 et
Ambassadeur.
I,
488 n. 102,
446,
319,
Amendement
Amendment,
28.
o6.
Adjonction des capacits.
* Le teitc ofBcicI de tous
26,
392 et
Aniat,
Budget.
Actes de gouvernement,
Ad-ims,
Adminis-
V.
72 n. 34, 74 et
73, 149,
170, 259, 261, 363, 384, 389, 420, 482.
Actes administratifs.
439,
s.,
36, 38 n. 18, 42, 51,
II,
55, 58, 59 n. 79, 67
142.
II,
aol
11
n. 10 19, 18, 62, 154,
160, 218, 270, 351 et n. 204, 361, 302,
Act of settlement
90, 149, 447,
du
(Constitution
Ai.i.E.M.\GNE
304, 389 et
I,
n. 70.
Acts of reprsentation of the people.

V. ncpresentatinti of the people acts.
(1700),
i9
202.
II,
174
I,
1919),
,11,
547.
II,
Allain-Targ,
Alhin,
91, 547.
91.
175.
155, 161.
Alins,
no4;
II,
80.
Ajournement des Chambres
89.
07,
s.
257, 362.
16,
12,
I,
Agents diplomatiques,
indemnity
325 et
II,
247.
I,
Act of army, II, 88.

Act of atlainder, I, 147, 148, 400.
Act of defence of the liealm (1914),
of
29, 32; II, 474 et
I,
~'J.
tions crites.
Act
I,
Adresse,
Affichage lectoral,
(lord),
Abrogation.
Act
Administration,
110.
I,
et n.
parlementaire'*.
Incompatibilits
Y.
France
G50
TABLE ALPHABETIQUE
Anarchistes,
Andr
II,
IJl.
(Gnral),
Angleterre
357 et
3f)l,
8 et
I,
160 et
s.,
s.,
Standing orders.
Steward.
Stuarts. Three cornered constituen-
Statnte
09,
s.,
243 et
396 et
s.,
s.,
575;
et
II,
s.,
cies. Tories.
s.,
Writs lectoraux.
s.,
136,
s.,
151
145,
172,
176
200,
204 et
228 et
538, 539, 551, 564, 560,
s.,
63, 74, 88 et
n.
360,
107, 113, 127
et
s.,
234, 253, 280, 284
s.,
380 et
438 et
s-,
467, 474 et
568 et
s.,
s.,
s.,
223,
s.,
395,
482, 539 et
s.,
583.
V.
448 et
447,
s.,
Abbs
546 et
s.,
s.,
et prieurs
anglicans. Act of appropriation. Act

o/ attainder, Act of habeas corpus.
Act of indemnitij. Act of setllement.

Archevques et vques. Bill of attainder.
Bill
fiights.
Bills.
indenmitij.
of
Boroughs.
Bill
of
Cabinet.
Chambre des communes; Chambre

lords. Chambre toile. Chance-
fies
lier.
comme
Appel
Appe.nzel-Rhodes-Extrieubes
n. 27, 318,
Charti^s anglaises. Colonies an-
176, n. 76;
4>,
439.
II,
170,
403, 409, 410, 416, 419, 420, 421, 426,
429 et
165, 219.
I,
417,
393 et
383,
s.,
(Reine),
Annexion.
V. Traits.
Anson^ I, 75, 164, 165, n.
n.
319, 320, 326, 329, 356, 363, 368, 369,
374,
Anne
Victoria (Reine). Whigs.
158,
190
215 et
214,
s.,
s.,
181,
Statuts.
70 et
437 et
s.,
book.
317 et
458, 463, 470, 475, 478, 489, 524. 526,
528, 529 et
Speaker.
d'Etat.
2U.
Constitution
143 et
II,
d'),
d'abus,
607.
II,
(Canton
429.
I,
Archevques, vques et vicaires,

79,
104 et
Arechagfl,
487, n. 99.
I,
Arge.nti.ne
(Rpublique),
367
338,
I,
n. 249, 591; II, 36, 198, 321.
Argovie (canton
d'),
Aristocratie,
125
307 et
Arizon.\,
Arme,
286, 410
I,
s.,
186 et
s,,
161;
87.
I,
n. 365.
360.
I,
act,
426, 427.
II,
88.
II,
Arrestation
bres.
498.
453,
I,
et
s.
Aristote,
Army
I,
membres des Cham-
des
Immunits parlementai-
V.
res.
emprisonnements ar-
Committee of imprial defcnce.Committee of State. Committee

of supply. Committe of the whole
Arrestations
House. Constituencies Convocations.

Couronne. Cours de justice. CromiceZZ.
Arrt des Consuls du 20 floral
Cross examination. Disestablishment

de l'Eglise d'Irlande. Ecosse. Edouard
Arrt des Consuls
glaises.
77,
I,
109, 118; II, 281.
s.,
et
bitraires.
V. Act of habeas cor-
pus.
an
P--,
II, III,
VI, YII. Election-ptitions.
X,
414.
I,
an XI,
II,
du
Arrts de rglements,
536.
I,
V.
Escheator. Fonctionnaires. Franchise

des
40 shellings.
Freedom from
Arrondissement.
arrest. Freehold.
Articles of confdration,
George
I"^,
II,
III.
Gouvernement parlementaire. Grande-Charte. Guillaume d'Orange. Henri

11,
III,
IV, VII, VIII. Home-rule.
prial confrence. Interpellation.
lande. Jacques
II.
ImIr-
Judicial committee.
Long Parlement. Motion
thermidor
611, 622.
Circonscriptions
lectorales.
Asqui'th,
I,
190 et
II,
14,
15,
203 et
s.,
I,
565.
16, 20, 121, 174, 1S9,
247,
s.,
359 et
Assemble Constituante
225, 232 et
s.,
(1789),
386,
rncnt. Ordinance.
Parlement d'AngleParlement-modle.
Ptition.
528,
530,
532,
terre.
575,
582,
593;
151,
192 et
405,
432, 473, 531, 548, 609.
Conncil.
Proclamations.
Proctors.
Prorogation. Questions. Reprsentation of the people acts. Rvolutions.
Richard
II.
Roi.
School-Boards.
Se-
crtaire d'Etat. Septennial Act. Ser-
vants of the Crown. Sous-secrtaire
413,
448,
506,
510,
533,
538,
550,
555,
II,
s.,
II,
34,
369 et
76,
122,
140,
s.,
384,
389.
I,
(1791),
126.
I,
13.7,
34.
Assemble lgislative
s.; II,
s.,
501,
Assemble lgislative
s.;
132,
471,
Assemble fdrale (Suisse),

370 et
I,
241, 311, 316, 373 et
of adjourn-
Ptition of rights. Premier ministre.

Private bills. Private members. Privij
s,;
280.
(1848),
I,
231 et
593.
Assemble
S'ationale,
I,
241
et s.;
II,
TABLE ALPHABETIQUE
3 et
44 et
8.,
47 et
s.,
149, ISS, 167,
s.,
240 et s., 376 et s., 497 et s.

\.
Assembles consultatives, I, 319.
Reprsentation dos intrts.
Assembles lectives et reprsentatives.
V. Assembles permanentes. Bureau des Chambres. Convocation des
Chambres. Pouvoir lgislatif. Sessions des Chambres. Systme majo
ri taire.
Assembles permanentes,
A.oisembles perptuelles,
330 et
II,
II,
289
n.
l)3
s.
V.
Assistance.
n.
10.
Droit l'assistance et
Association.
Congrgations
V.
reli-
II,
Bamavp,
I.
Baroche,
I,
Barodet,
II,
187
Barras,
II,
34
n.
234
Barrre,
I,
477.
II,
144.
Batbie,
262;
I,
Bavure,
389 n. 314;
I,
Beaumetz,
140.
II,
48a et
Aubriot,
296 n. 53.
II,
I,
et
136 n. 103. 139, 155 n.

257, 322
243,
n.
2,
s.,
1831
361, 362,
593.
244 et
154
n.
280,
s.,
228 n.
291,
329 n.
320,
359, 360 n. 232, 363,
II,
79,
139,
426, 431 n. 421,
A\
membres des Chambres.
Immu-
nits parlementaires.
AuTRicnE,
87,
I,
(rvise
Loi du
154, 312, 350, 362, 392 et s.;
II,
258 et
II,
Bertha
s.
144,
n.
7;
IF,
370.
Bertauld,
Babuf, II, 537.

Bade (Grand-duch de). Constitution du
22 aoiH 1818, I, 389 n-. 314; II, 432.
75, 156 et s., 489.
(Canton de).
Balfotir,
97, 166
I,
201 n. 135,
2.53.
J,
432.
n. 44, 182, 188 et s.,
337;
II,
319 n. 115.
448, 451, 452, 476.
Baia,
I,
I,
389
n.
348,
430 et
305.
s.,
570.
299.
166.
465 et
II,
(de),
I,
395
Berthleniy,
I,
44 et
II,
Berthod,
Bai.e-Vii.le
II,
II,
II,
II,
Berteaux,
Berthier,
I,
n>
297
73, 227,
1,
560.
342 n. 174, 343 n. 160.
I,
Berthoulat,
.3.30.
119 et
s.
440, 441.
519.
55, 57.
II,
616.
II.
Bill of attainder,
I,
616.
147,
indemnilij,
of
II,
s.,
II,
Beugnot, II, 593.

Bienvenu-Martin.
Bill
s.
n.
Bertheht (Andr),
Raichot,
34ir
233.
I,
Avocat,
I,
1,
s.
Bernj (duc de),

Bert (Paul),
(Pierre),
I, 30i et s..
30 dcembre 1899 (Re-
Bernard Lavergne,
Ber>e (Canton de),
Avchury (Lord), I, 195.

Avis du Conseil d'Etat du 5 pluvise
an VIII (date des lois), II, 68 n. 24.
Ayrauh
s.,
302.
Berrger,
549 et
et
en 1893),
Benjamin Constant,
48;
s..
453, 498.
637.
II,
496
481,
prsentation proportionnelle),
II,
341 et
55, 185, 238 et
II,
320,
s..
390 et
369,
Constitution du 7 fvrier
Bvrenger,
439, 497 n. 5, 499 n. 7, 638.
Autorisation de poursuites contre les
332 et
s.,
362,
s.,
288,
.597.
172 n. 60,
129, 352,
364, 437, 447 n. 477, 491, 592 n. 76;
72 n. 36,
242,
s.,
126 et
16,
s.,
n. 185.
1.58.
154 et
I,
346 et
s.,
264
437, 444, 565, 572;
s.
Australie,
II,
(de),
Belgique,
II,
s.
477, 553.
I,
II,
II,
460.
637 et
II,
166 n. 44, 222 n. 168.
I,
BekastPl
Attentats contre la silret de l'Etat,
256.
II,
148,
16.
17$
3i5,
286, 412, 413.
II,
Attainder {Act
n.
168 n.
4,
362.
Bel (Georges),
147
376 n.
n. 407.
n.
s.
1,
s.,
.56.
n. 208.
Associations cultuelles, U, 617 et

of),
193,
336.
224, 312, 368 et
276, 402, .-Ol, 555 n.
Beccaria,
Libert d'association.
n.
293.
I.
lavdouT,
Reaconsfield,
travail.
gieuses.
Barclaij,
Barthou,
s.
n. 110, 230
486 n. 98.
Barthe,
s.
Assembles primaires, I, 377 et

Assise de Clarendon (1164), I, 79
au
et
l.'iO
G51
Raragnon, II, 500.

Daranle {de), I, 46
II,
148,
460.
88,
101.
13(?
n. 233.
Bill of
righ's
90, .551,
Billaut,
.5.54,
II,
dS
56 i:
4.59.
fvrier
II,
1.36,
1688).
381.
I.
86,
TABLE ALPHABETIQUE
652
Bills,
84 et
I,
Birrel (Lord),
Bismarck,
Bisseuil,
463, 542;
01
72,
n.
71,
140
93,
539.
II,
540, 570 n. 18;
102,
138
356, 370 n.
253,
136
I,
140 n.
359, 458,
538, 582'.
II,
d'Anglas
107,
70, 294,
405 et n.
308,
83,
112,
n.
412 n. 367, 474, 488 n. 103;

Bolivie,
132
I,
Bonaparte,
n.
II,
41.
Burckhardt,
n.
19.
284,
V. Allema-
381,
495,
414,
Bonar Lave, I, 248,

Boroughs (Bourgs),
Burgess,
48i
n.
253,
I,
Burns (John),
77
I,
80 n.
n. 2,
499,
402.
410 n. 365,
1,
n.
19;
60
II,
468, 472.
531.
358.
I,
417,
n.
n.
543
497,
88,
205
81,
154
49,
I,
n.
428
249.
s.
48,
Bureaux des Chambres, II, 26i, 366,

Bureaux de placement, II, 550.
Bushnell-Hart,
573, 583.
et
505.
Burke,
379.
9i.
II,
Bureau des Chambres, II, 362

Bureau du Congrs, II, 47 n.
n.
188.
130,
I,
46,
II,
gne.
3 n. 5, 39 n. 82, 09,
I,
306 n.
n.
Bundesrath, L
472.
I,
Bulletins blancs ou nuls,

327.
188, 211. 358.
I,
147 n. 14, 218, 224, 275, 289,
n: 111,
Boissy
72, 410.
s.; II,
257.
I,
II,
Blackstone,
Bodin,
180 et
s.,
139
I,
109, 353, 360,
n.
320
II,
119.
n.
17,
SI, 97, 99, 176 et s., 317, 396; II, 286.
Bosme-Herzgovi>e,
Bossuet,
70 n.
I,
395.
I,
Boulanger (Gnral),
Bourgeois des
104 et
I,
156 n.
I,
261, 290
Cabinets d'affaires,
Cabinet de guerre,
600.
Brmond, II, 211, 218.

Brenno Bertoni, I, 333
I,
Breton,
Briand,
n.
II,
Cailloux
(J.),
261, 262, 268, 443;
I,
256,
375,
547,
644,
287 n. 34, 304 et
336, 365
n.
n. 468;
260 et
554 n.
I,
Broglie,
13 et
II,
et
s.,
n. 54, 26 et s., 45
s.,
260, 334 et
Bnjce,
s.,
19 et
74
I,
s.,
n. 42-43-44, 61,
23'.!,
339.
(Lord),
92
I,
2.55,
237 et
s.
et n.
307, 438, 476, 478, 4S0, 521 et s.;
II,
63, 156, n. 295, 204, 207, n. 470, 550.
Budget,
161,
I,
253, 417 et
s.,
229;
211,
456.
II,
155,
162,
Y. Douzim-^s
provisoires. Lois de finances.

Bulfet,
II,
Buisson,
BcLG.^RiE,
Bulletin
320.
I,
599 et
131
I,
261;
Campagne
des banquets (1840),
et
360, 389, 426, 4.54 et
182 et
et
(Sir),
358
255,
s.,
(Dominion
13,
14.
II,
038.
16,
I,
95 n.
224;
n.
of),
132,
74.
I,
82,
449
II,
II.
n.
6,
257,
(Colonie anglaise du),
15,
592 n. 76:
284 et
I,
s.
257, 33S.
Capacit lectorale (Condition de).

Y. Suffrage politique.
Capacits (Systme lectoral des),

385, 399 et
Carnarvon (Lord),
II,
n.
I,
114.
108.
DU Nord, L 372, 388
21.
Carteret,
1,
J,
s.
I,
Carr de Malberg,
II.
385
s.
C.4>AD.\
C-iP
s.
I,
s.
C.\K0Li.\E
(Systems du),
492.
II, 2.56,
I,
CAROLINE DU Sud,
s,
n. 83, 350 et n. 201.
australien
ca
271.
CALIFORNIE,
Cartwt,
414, 427.
II,
II,
Candidatures multiples,
n. 73, 96.
n. 23, 97, n. 93, 121, 129,
213, 220, 222, 253,
War
War committee
Campbell Bannerman
582.
53,
165, 171, 181, 201, 203, 209, 217,
Brougham
=.,
246. 415, 474, 517.
Brissot de Varville,
II,
s.,
645.
261, 443
I,
138 n.
II,
236
s.; II,
V.
269.
council.
411 et
lois,
Caillaux,
214,
334 et
I,
I,
Caducit des projets et propositions de
348.
151,
352, 408.
238,
Brisson,
War
binet.
338, 566, 591.
II,
Premier minis-
Ministres.
tre (Angleterre). Privij Council. Veto
272.
II,
II.
Brsil,
155 et s.
V. Chambre
Communes. Chambre des Lords.
Gouvernement parlementaire ou de
I,
cabinet.
75.
I,
Bozrian,
Brard,
163.
I,
des
s.
6,
Cabale,
Cabinet,
23.
Boutmy,
25
n. 9.
285, 490.
II,
cits,
Bourgeois (Lon),
n.
540, 54!
7, 337,
453.
n.
307.
325, 555, 588.

I,
45 n. 106;
II,
67
TABLE ALPIIABETIOLE
Casimir-Prier,
3W;,
224,
Caudel,
I,
2,'it;
I,
'M,
II,
n.
l"(j
lementaire. Gouvernement parlemen-
ou de cabinet. Gouvernement
Immunits parlemen-
taire
45G.
reprsentatif.
.'iCG.
Caulionncmcnt.
de
Libert
V.
!a
presse.
Cavaignac (Gnral), II, i;j7.

Cavour, I, 257.
Cauc/or (Loril), I, 114, 18o, 188.
Lois.
Cazats,
cit
372 et n.
3G',
I,
2i]2,
370
Cession
et
FJbeit de la presse.
V.
II,
337,
33'.t
et
448 et
n. 33()-337; II, 130,
Chambord (comte de), II,

Chambre des Communes, I,
88 et
176 et
et
et
363,
s.,
s.,
447;
s.,
438 et
205 et
447 et
s.,
dputs,
243,
s.,
78 et
11,
Io et
s.,
et
des Lords
105 et
307,
s.,
Chapelier,
II,
430 et
s.,
s.,
438 et
78 et
11,
234 et
89,
II,
88
s.,
213
s.,
r!t
429
86, 110, 163, 281.
230;
T,
n. 101,
600;
II,
314
(Hongrie),
I,
(Re.slauration-Mo-
pairs
narchie de Juillet),
s.,
Chambre
Unis),
125,
I,
307;
II:
433.
des
I,
repr.<^pntants
387 et
s.;
II,
l;i5,
(Etats286, 329,
363, 433.
194, 259 et
363.
Chambres de commerre
(.Vutriche).
s.,
n. 162,^
s.
573 et
141,
415 et
s.,
584;
s.,
149,
149, 153,
73,
I,
s.,
512,
68,
II,
170,
164,
178,
261, 264, 267, 291, 328,.
s.,
333, 363, 372, 381, 384, 386, 389, 420.
612.
14
.toiT
1830
V.
et
d'indn.^trie
Reprsentation des
intrts.
s.,
415, 512, 523, 548,
559, 562, 573 et
s.,
584;
141,
149, 164,
328,
333,
170, 178,
334,
II, 68, 69,
372 et
363,
lgislatives.
V.
Adress?
77,
194, 261, 286,

s.,
384,
389, 420, 482, 519, 571, ,591, 612.
[1297],
I,
415;
II,
29
Chaumi,
II,
des)
82.
Chateaubriand,
161
I,
22S et
n. 21,
n. 63, 237 et
s.,
390.
Chevaliers des Comts,

Cicron,
I,
I,
I,
81,
s.,
105 et s.
167.
276.
Cintr (de),
II.
.59
Circonscriptions lectorales,
315 et
s..
448, 453.
Chef de l'Etat, I, 144 et s., 228 et

472, 488 et s.; II. 167 n. 340, 460.
Chiel justice,
Ajournement. Rureau des Chambres.

Bureaux des Chambres. Clture des
sessions. Comit gnral. Convocation des Chambres. Dchance. Pissolution des Assembles lgislatives.
Dualit des Chambres. Enqute par-
149,
73,
/,
153, 230, 384 et
Chartes anglaises (Confirmation
Chambre des Seigneurs (Prusse), I, 12.i.

Chambre toile, I, 162; II, 569.
Chambres fdrales, I, 125 et s.
Chambres Hautes, I, 126 et s.; II, 234 et
Chambres
107, 337
et n.
juin 1814
100,
n. 258 et
48, 264
284, 383 et
s.,
Charte dc
237 et
77, 571, 589.
II,
I,
301 et
Charte dl 4
76,
if,
87, 163; II, 154, 421.
I,
313
69,
s.:
605.
II,
I,
Charles Benoist,
227 et
233 et
I,
452, 482, 519, 523, 525, 527, 569, 604.
s.
125.
Chambre des
V. Allema-
375 n. 274, 550, 552.
I,
II,
s.;
146, 176 et s.,
s.,
447;
19.
s.,
Charles X,
430
s.,
16 et
Charles
39i,
449 et
et
I,
364, 439.
II,
Changarnier (Gnral),
s.
Chambre des magnats
s.;
112;
I,
523, 552, 559,
Chambre
Publi-
pouvoirs.
s.,
641.
et
lies
Chancelier,
/^r,
3:i()
s.,
I,
27;;
des A.;sembles.
Chambres. Questions aux ministres. Rglements de

Assembles lgislatives. Vrification
Charles
234, 329,
380 et
369,
Chambre des
152,
II,
l-
des. dbals des
Charlemagne,
s.
lO.
99, lOci et s., i4G,
s.,
F'ouvoir
la Rpubli<ine.
le
gne.
s.
Chabaud-Latour ^Gnral), II, 144.

(habroud, I, ;i30 n. 21'.
Chamberlain, I. 111 n. 3i, 188, 2*;ri,
397
Prsident
Chancelier de l'Emire.
Traits.
Plbiscites,
r,':anne,
de territoire.
chanfie
parieuien-
Interpellation.
Pouvoir excutif.
Prorogation
387.
s-,
Censure.
V.
Inligibilits.
gislatif.
iUl.
Cens lectoral,
et
Incompatibilits
taires.
taires.
I,
03-
s.;
II,
liedistribution
277,
298 et
I.
s.
91.
99.
V.
bill.
Cissey (Gnral de).
II. 336
n. 154.
Citoyens actifs et passifs (Constitutions
TABLE ALPHABETIQUE
654
de 1701, de 1793, de l'an
et
373
III),
ol.
s.,
Civil service,
Clapkr,
Clarke,
127;
I,
396 n. 330, 397.
I,
II,
128, 230.
II,
-Clause de prmimientes.
'Clemenceau.
V. Arche
V.
Cleveland,
II,
Clerg.
Clture
149 et
197,
Coke,
I,
II,
I,
173, 247.
312 et
1,
380 et
s.,
573, 588 et
au
V.
Co7nbes,
bres.
I,
99,
317;
372
554, 559,
437,
565,
Concile de Latrah,
85 et
II,
s.,
de
613
II
373 et
la),
V.
Responsabilit des
Condamnations.
V. Dchance. For-
Suffrage politique.
faiture.
355, 377 et
I,
482 et
Confdration d'Etats,
11,
147
Congrs,
1,
s.
Commandement
417 et
s.,
s..
forces
militaires.
Commission (Droit public), II, 115, 215.

Commission des Trente (L. 20 novemII,
171, 235,
166,
19,
366 et
s.,
401 et
Commissions mixtes,
II,
410,
525,
260;
11,
s.
V. Joint
Committee.
Committee
n. 44, 174.
Committee
of State,
Committee
of supply,
de
Conflits
1,
214 et
II,
103.
439, 452.
s.
V. Justice et
Justice
des
constitutionnelles
lois.
Congrgations religieuses,
et
et
Constitutionnalit
V.
597 et
s.,
456,
II,
587
s.
Congrs (Etats-Unis),
110,
91,
I,
125 et
s.;
II,
CoNNECTicuT,
de
225 et
16,
180, 410.
155,
40, 44 et
II,
s.
325, 372, 388, 423.
I,
cabinet,
165
I,
et
s.;
II,
s.
Conseil des Anciens et des Cinq-Cents

III),
45 et
I,
130,
138,
51 et
140,
378;
II,
s.
Conseil des ministres,

I,
administratives.
lois
ordinaires.
(an
o/ imprial dcfence,
II,
retenue. Tribunal des conflits.
Conseil
137, 185, 193 et
535.
I,
Congrs (France),
I,
s.
211
286, 335, 337, 396.
Commissions des Chambres,

150,
libre,
Conflits d'attribution.
56,
s.,
et
I,
600.
II,
s.;
s.
juridictions
des
V. Force arme. Prsident de !a

Rpublique franaise. Roi.
Commissaires du gouvernement aux
Chambres, II, 229 ot s., 458 et s.
bre 1873),
126, 560 et
Confrence
du
494 et
s.,
Confdration gnrale du travail,
446.
s.,
Comits permanents
166
s.
(Systme proI,
340 et s.;
s.
Comices ( Rome), I, 323.

Comit de guerre, II, 147, 214.
Comit gnral (Comit secret),
s.;
97,
s.
263 n. 256;
81,
324.
610 et
listes
360, 424.
261 et
80,
s.
Concussion.
592.
s.,
301 et
77,
I,
I,
607,
II,
portionnaliste
II,
16.
286.
II,
432, 468 et
et
V. Publicit des dbats des
Condorcet,
et
Attentat contre
Concurrence des
132.
I.
132, 154, 257
I,
s.,
Colonies franaises,
I,
(Etats-
sret de l'Etat. Haute-Cour de jus-
ministres.
C0L0R.4D0,
Congrs
476.
I,
Concordat,
59.
421 et
Unis),
Comte de Paris, II,

Comts (Angleterre),
554.
Colonies anglaises,
s.,
trt local.
Chambres.
Colombie britannique,
et
s.
V. Lois d'autorisation. Lois d'in-
tice.
Y. Circonscriptions lectorales.
II,
s.
Comptes rendus des sances des Cham-
456.
Colombet,
80 et
52 et
s.
Collges lectoraux,
Complots.
lgislatives,
Ministre.
II,
Commune concilium regni, I,

Communes et dpartements, I,
Communication
V. Libert de runion.
Coalitions,
s.
123 n
39 n. 22.
-Coalition (Cabinet de),
V.
II,
Parlement d'Angleterre.
158 et
s.,
Club.
110.
544.
s.,
sessions
des
238
II,
208;
261,-
I,
464 et
254, 304,
V. Angleterre.
V. Australie.
lave.
Commonwealth.
vques et vques anglicans.

Clausel de Coussergues,
131.
Common
24, n. 51, 337
II,
Committe of the ichole House, II, 439.

Committee (slect), I, 118, 133, 185;
s.,
63 et
Conseil d'Etal,
s.,
I,
I,
155 et
215, 221 et
534 et
s.;
II,
s.;
Il,
s.
77,
bO
TABLE ALPHABliIOUE
et
s.,
97
et
s.,
2';i.
et
103 et
s.,
404
Conseil du roi,
n. 348, 460.
162.
I,
d'Empire
conomique
magne), I, 62.
Conseil
Conseil fdral (Suisse),

43
3;;,
496 et
I,
92 et
n. 3o, 44,
Conseil priv,
s.,
548, 578,
24 juin 1793
et
s.
161 et
I,
s.
V. Priiij
139
et
magistrature.
la
et
Conseil suprieur de linstruction publique,
594 et
II,
II,
Conseils de prfecture.
Conseils
496 et
I,
Conseils gnraux.
et
Constantin,
o34 et
s.
385, 388, 389, 395, 452, 467, 473 et
519, 524
I,
excutifs
n.
34, 52
333,
V. Budget.
.527, .540, .541,

:
s..
579, 583.
72, 132, 1.52, 226
I.
414, 512, 519, .522, 534,
s.,
580, 597;
573,
,563,
23,
II,
n. 64, 69, 76, 112, 113. n. 174,
372,
344,
543.
319.
ISi,
I,
i-
73, 137 et s., 150,
I,
316, 368, 386, 415, 509.
s.,
512, 523, 534, .547 et
aot
V. Loi 31
583.
I,
novembre 1848
578;
Constitution Rivet.
Chartes de
l'Empire.
de
152, 231 et
V. Allem
541.
1814, de 1830. Snatus-consultes.
6 avril 1814
(Ariykteri'c),
3SS,
s.,
s., .523.
V. Acte additionnel aux Cons-
titutions
Congrs. Revision
V.
385 et
381,
389, 421, 452, 467, 481 et
gnc
34, 37, 38
II,
69 et
61.
58, 59,
1871.
552, .558 et
s.,
n.
s..
18, 39,
112,
82, 108,
77,
s.,
43, 52.
113 n. 174. 142, 144, 149, 151, 179, 184,
Constitution
tchco-slovaque,
138
I,
194, 197 et
108= et 108', 217, 362, 566, 600; II,
257 et
36, 40, 44, 46 n. 45, 48 n. 51, 51, 54, 55,
72
n.
163 n.
38,
139, 358,
324,
329
172,
387 n. 300, 392, 496.
Constitutionnalit des
537 et
562 et
s.,
520, 527,
Constitutions,
412 et
I,
septembre 1791
150,
1.52,
309 et
s.,
277-278,
.508,
s.,
II,
I,
14 ianvier 1852
409
n.
75,
s.,
72,
481, 482.
4.57,
I,
,509.
152, 236 et
1.50.
512, 523. 534.
.'78.
194, 267,
40,
s.
471
.551,
11.'!
s..
3.S9,
161
23, 68, 69, 144, 149,
II.
Ua,
n. 319,
132 et
298,
328,
fet
s.,
573.
21
mai 1870
73,
I,
149, 2tl et s., 305,
523,
559;
n.
416,
et
s.,
142, 178, 194, 224, 298, 328. 333, 372,
5.56,
et s.,
5.5S
n.
140,
liO, 451, 179, 193, 194, 196, 197, 211,
420,
et
578, .583, 598
lOS,
563, 598;
s.
s.
272, 292, 328,
333. 363, 372, 381, 394, 458, 481
71,
510, 512, ?.22,
69.
69 et
s.
375 et
318,
565, 572 et
25,
I,
223. 227, 275, 301. 303,
316,
413,
lois,
s.,
541. 572, 584, 592. 604.
.537,
304, 416, 420,
567, 586 et
s.,
202, 208, 211. 224. 232.
s.,
206, 267 et
s.,
333, 388, 389, 395, 420,
V. Tchco-Slovaquie.
94;
379 et
s.,
557, 559,
s.
144.
Constitution allemande.
et
503,
s.,
22 frimaire an VIII
et
378 et
290, 328, 333, 364, 372, 331.
s., 2.57,
481 et
s.
constitutionnelle.
soi,
197, 198, 202, 210
151, 164, 179, 194,
et
605.
II,
Constituencies
II,
149.
s.
543.
Constituante.
.59.
144,
140,
144, 149, 151, 179, 194, 268. 291, 328,
330
I,
II,
33,
II,
s.
s.
Consolidated fund.
Constans,
108,
81,
578;
45, 51, 58,
et
Conseillers d'Etat en service ordinaire,
Considrant,
s.,
41. 43,
76,
s.,
227
225,
512, 518, 522, 547
s.,
18,
.*.
414, 471 et
et
I,
II,
s.,
557, 559, 562 et

n.
223,
150,
;>33
directoires
et
(Suisse),
s.,
19i,
;>y4
I,
Conseils de prud'hommes,
3-4
n. 170,
72, 138 et n. lOS,
I,
140,
498, 508 et
s.,
69 et
Conseils administratifs,
275, 316, 378 et
34, 38
s.
Conseils ac"idmii|ues,
n.
445, 512
s.,
43, 69. 151, 179,
,34,
110,
n.
s..
s.,
V. Cour de Cassation.
58,
Il
5 fructidor an III
639.
II,
Conseil suprieur de
n.
377, 49S,
I,
72. 225, 316, .368. 377
I,
414, 419 et
s.,
557, .559;
council.
337;
457, 473,
444,
202, 328, 381, 385, 3SS, 389, o29 et
Conseils ouvriers,
II,
4.52,
.506, 53.5, .541,
s., .503,
596.
22;j.
I,
62.
i2fi,
481 et
609.
(Alle-
Conseil ouvrier d'Empire (Allemaync),

I,
389, 417, 420,
Girondine (15 fvrier 1793),
Conseil excutif (France),
Il,
055
228, 286, 328, 333, 370, 381, 384, 38S,
12i
122,
s.,
.5152,
433. 460, 481 et
1875
I.
73,
144,
149,
68,
69,
s.
149, 307, 416, 512,
560. 565, 578, 598;

99,
II,
II,
3 et
166, 172.
s.,
:;23.
23 et
189, 201,
s.,
208,
TABLE ALPHABETIQUE
656
208, 239, 260, 331 et
379, 468. 479.
s.,
Loi constituticnnelle du 24
I.
243, 333 et
s.,
428 et
482 et
s.,
s.,
Coup d'Etat du
143, 236, 387;
vrier,
570;
21 et
100,
97,
et
171 et
ct.s.,
143,
370 et
s.,
495 et
165,
243, 251.
s.,
409 et
399,
s.,
s.,
s.,
48 et
s.,
pu-
50 et
s.,
155, 157 et s., 173 et s.,
182, 189 et
228 et
juil-
des pouvoirs
22 et
I,
70 et
s.,
194 et
s.,
256 et
s.,
s.,
204,
s.,
355
s.,
380
s.,
363, 36G, 309, 374 et
et
s.,
386 et
482 et
s.,
20:;,
262 et
et
508.
s.,
s.;
et
s.;
Consuls,
Contrainte,
I,
64 et
s.,
232 et
Convention (Etats-Unis),
I,
417 et
s.,
140, 371,
Cornudet,,
150 et
425, 520 et
I,
Courtney,
I,
245,
421
et
s.
75, 95
I,
352,
n. 84 et 85, 243 et
357;
304, 356 et
II,
s.,
n. 396.
564.
47,
I,
85 n. 42, 286 n. 10.
I,
193 et
181,
II,
211, 270.
s.,
supplmentaires et extraordi195;
I,
103,
97,
II,
422*
172,
s.
Crimes et dlits politiques.

V. Amnistie. Haute-Cour de justice.
Cromwell, I, 86, 124, 458, 546, 576 et s.;
II,
72
n.
36.
78, 106
I,
Curies (Rome),
Curti,
Cusanus,
422, 559;
n. 15.
323 et
I,
433 et
I,
449.
II,
n. 214.
Curies (Autiiche),
159
s.,
354
I,
Curia rgis,
s.,
s.
I,
376 et
s.
392 et
I,
s.
s.
292.
I,
II,
I,
413
s.,
II,
D'Andelarre,
Danemark,
540.
II,
149 et
I,
105.
II,
318.
s.
avril
362, 389;
Danton,
Deakin,
s.; II,
I,
I,
lgislatif (second
CosTA-RiCA,
I,
47
Empire),
340.
n. 111; II, 501.
I,
236.
(loi
319
19 et
43-44,
s.,
61
lectorale
n.
125,
du
340,
It
361,
280.
349;
II,
301.
495.
127.
Dbits de boissons,
De Broglie,
151.
154
II,
I,
337, 340.
II,
I,
1920),
Dansette,
452.
Corps lectoral, I, 308 et s.

Corps lgislatif (an X), 1, 380 et
I,
Roi.
s.
Cross examination,
448, 495, 518, 596;
Convocation des Chamhres,

Convocations (Angleterre),
Convocation des lecteurs,
Coltin,
90'
s.,
V.
255.
n.
Convention (France),
Corps
s.
Cours suprmes des Etats amricains,
Cuba,
I,
78 et
I,
529 et
s.,
s.
Contreseing ministriel,
33, 81,
111 et
naires,
37 et
586
520,
I,
Cours suprieures de Comnion Lac,
Crdits,
Contrat de travail, II, 553 et s.

Contrat social, I, 279 et s., 285 et
300 et s., 412, 541 et s.
s.,
220 et
s.,
Crdits
dictions administratives.
et
et
577
380.
I,
100-
(Ch. des Lords),
Couronne (Angleterre),
s.,
414, 519, 583.
76,
II,
111 et n. 34.
564 t
144
Cour suprme d'appel
I,
s.,
447;
I,
125.
56, 91.
II,
Covarruvias,
72, 381 et
I,
s.; II,
s.,;
577
Contentieux administratif.
V. Conseil d'Etat. Conseils de prfecture.
Cour des Comptes. Justice et .juri-
et
et
s.,
88.
II,
Consulat,
73,
I,
423.
564 et
88.
II,
1851,
39, 43, 379, 573.
II,
Cour fdrale (Amrique),
I,
Constitutions souples,
VIII,.
Cour de final appeal, I, 111, n. 34.

Cour de justice (Angleterre), I, 111 et s.
Cour des comptes, I, 534; II, 271 et s.,
Coutume,
s.
Constitutions rigides,
et
I,
122,
s.,
s.,
Constitutions crites (Thorie des),
504 et
et
I,
s.
(Rapports
blics),
110
108,
160,
let
78,
s.,
193, 203, 206,
s.,
235 et
s.,
{c-
n. 63,
70 et
106,
105,
142,
175 et
s.,
274 et
49
102,
209, 231 et
m.
s.,
134,
s.,
s.,
161, 513, 561
152,
I,
II,
dcembre
Cour de Cassation,
SOS.
s.,
brumaire an
18
579, 583.
130, 379,
I,
II,
II.
Coup d'Etat du
399, 409,
du Snat)
vrier (Organisation
21 et
f-
I,
II,
550.
73; II, 7 et
25, n. 54, 26 et
et
s.,
165,
s.,
s.,
171,
13 et
s..
45, n. 42-
181,
203, 209, 217, 229, 260, 334 et
s.,
201,
339.
TABLE ALPIIAnTIOUE
Dchanco,
200, StiO
II,
s.
'^t
V. For-
faiture. Infom|i;ilibilit(''s iiarli'nuTit.ii-
de
Dclaration
V.
et
Dcret.
candidature,
284
II,
du citoyen de
1781),
417, 512 et
20?),
53G et
534,
299 et
I,
s.,
113
et s.; II, lOi,
i53
8.,
Guerre.
des droits de riionime et
Di'-elaration
171,
527, 530, 532 et
s.,
.-5.,
s.
des
de
devoirs
et
III-
des),
553 et
I.
et
II,
75 et
64,
70 et
95 et
s.,
s.,
402
232.
II,
221
s.
Dcrets du
Corps
tion de 1793),
Dcrets-lois (1914),
II,
70
II,
95 et
105 et
s.,
gislatif), I, 531, 536, 538,
1790
598
l-
533.
n. 52.
sembles primaires pour la constitution de la Convention nationale),
14 octobre
19
(suspension
I.
de
et
li fiiniaiir
la
I.
(presse),
573.
II,
I,
237;
II,
un minis-
213.
an
Conslilutioii
II,
276,
278,
fvrier 1852 (presse),
,11
573.
mars 1852 (instruction publique,

594.
25
mars 1852
25
(droit de runion),
mars 1852 (placement du
vail),
28
II,
II,
tra-
550.
mars 1852
(presse),
novembre-11
24
II,
573.
dcembre
1S60
(adresse; cration de ministres sans

portefeuille), I, 238 et s.; II, 458 et s.
31
H
de
dcret organi(jue),
mai 1862, art. 56 (unit

du budget). H, 422.
les
cha-
jiilres
23 juin
(uiinisln- d'Etat),
II,
septembre 1866 (dcorations).
Il,
I8(i:{
459.
an
III
(sjiaration
des
II.
27
52 i.
531.
K -'!'.
dcembre 1851
24 janvier 1852 (rtablissement des

titres de noblesse), II, .520.
580.
autorits judiciaire ot administrative),.
572.
:
31
II,
377.
16 fructidor
II,
572.
II,
17
518.
I,
II,
aot 1848 (presse),
Il
1792 (renouvellement des
vendmiaire
1793),
376.
Iribuiiiux),
9 aot 1848 (presse),
ts;
II,
as-
I,
580.
II,
292, 327, 361, 381, 389.
I,
juillet
I,
de
31 janvier 1852 (congrgations),

589.
2 fvrier 1852 'lection des dpu-
(contentieux
la
I8i8 (attroupements),
22-27 janvier 1852 (crant
n. 94.
octobre 1790 (jugement des con509.

30
1791 (abolition des ordres
de
chevalerie),
524.
10 aot 1792, 583
11-12 aot 1792 (formation des
flits),
lois
572.
II,
11,
des jiou-
voirs administratif, judiciaire et
I,
1835),
2S juillet 1848 (socits secrtes),
tre d'Etat),
II,
1<)
administratif),
298.
II,
dcembre 1851 (coup d'Etat rtablissement du suffrage universel). I,
s.
septembre
368;
I,
mars 1848 (abrogation des
7 juin
II,
6-11
(i
387.
23 juin 1789, 384.

26-27 juin 1790, 384.
aot 1790 (sparation
as-
580.
419.
I,
s.
Dcrets
(Constitu-
lgislatif
(Premier Empire),
Dcrets-lois
520.
sembles lectorales; fixation des ba-
200,
s.,
Dcret en conseil des ministres,

et
II,
mars 1848 (convocation des
septembre
II,
publifpie),
194.
II,
ses de l'lectorat,
s.
Dcret,
s.
Dclaration d'urgence,
;;i9.
II,
II,
de noblesse),
droits
Dclarations des droits (Thorie gnral(
mars 1808 (noble.-j.-je),

mars 1808 (instruction
52i, 594.
II,
53() et s., ^548.
II,
17
1,
557;
I,
Khoninie et du citoyen de l'an

557;
l'-''
5 fvrier 1810 (imprimerie), 551.

3 avril 1814 (dchance de Napolon 1"),
583;
29 fvrier 1848 (abolition des titres
512, 534, 53G, 548.
Dclaration
et
:i't;j
n.
Dclaration des droits de 1793

II,
589.
II,
V.
Dclaration de guerre.
I,
s.
et
ventse an 111 nomination par

Comit de lgislation des officiers
municipaux et des membres des tribunaux), I, 518.
3 messidor an XH (congrgations),
14
le
rps.
Dcision pn'sidentiolle.
C57
19-31
janvier
I8t'i7
(droit d'inlerpel-
TABLE ALPHABETIQUE
658
lation),
et
I,
23S et
239.
septembre
19
n. 48;
II,
208
(rquisitions),
11 dcembre 1916, 213.

13 et 26 dcembre 1916,
20 mars 1917, 213.
16 avril 1917 (essence),
19 avril 1917
3 mai 1917 (blutage 85 %},
30 novembre 1917 (ptisserie),
novembre 1870 (publication des

II,
67
n.
septembre
147.
96.
II,
(ptisserie), II, 96.
100.
(vice-prsidence
tion, rvocation des fonctionnaires),
29 mars 1880 (congrgations

247, 589.
gieuses non autorises),
23 avril 1883 (postes tlgraphes),
132.
1883 (mrite agricole),

524.
6 mai 1890 (conseil suprieur de
guerre),
145.
4 septembre 1899 (convocation de
491.
Haute-Cour de
16 aot 1901 (unions d'associations),
587, 619.
11 novembre 1901 (postes tlgraphes),
132.
9 juin 1906 (postes tlgraphes),
132.
18 mars 1909,
28 octobre 1913 (conduite des
mes),
145, 146.
2 aot 1914 (tat de
266;
320-321.
162
aot 1914, 266.
15 aot 1914,
16 aot 1914 (attributions des sous-
reli-
II,
et
II,
7 juillet
II,
la
II,
la
justice), II,
II,
et
II,
et
II,
132.
ar-
II,
sige),
1,
n.
II,
I,
II,
secrtaires d'Etat),
98.
229
II,
sion extraordinaire),
163.
6 septembre 1914,
9 septembre 1914 (statut des
10 septembre 1914; 95
16 septembre 1914, 96 et
27 septembre 1914-14 septembre
103.
1915,
24 novembre 1914 25 janvier 1915
(lections),
23 dcembre 1914, 266.
1915 (absinthe),
2 dcembre 1915 (commandement
la ses-
II,
II,
96.
offi-
ciers), II, 96.
II,
II,
et
s.
s.
II,
90.
I,
7 janviej-
des armes),
II,
II,
146.
100.
Healm
of Oie
acts
(1914),
II,
95 et
s.,
89, 106.
Dfense nationale,
80 et
II,
s.,
s.
Defuisseaux,
333
I,
n.
151,
V.
318
337,
n. 193.
Dgradation civique.
Incapacit
lectorale.
Dejeante,
II,
616.
Delaw.^re (Etat de),
372,
139,
I,
387,
422, 423.
Dlgation de pouvoirs,
187 et
s.,
199, 217 et
80 et
s.,
263 et
s.,
II,
s.
Dlgation des fiaucbes,
I,
466.
II,
Dlgus snatoriaux,
De Lolme,
337 et
II,
s.
72, 406.
I,
Demeuniers, I, 375 n. 271, 532, n. 223.

Dmise of Crown Act, II, 113 n. 172.
Dmission des membres des Chambres,
I,
449 et
s.; II,
359 et
bilit
s.
V.
Dmission du Cabinet.
Dmission du Prsident de
que,
Responsa-
des ministres.
II,
50 et
la
Rpubli-
233.
s..
Dmission en blanc,
4i9 et
I,
s.,
II.
359.
Dmocratie.
Dualit
n. Si.
-^ 3 septembre 1914, I, 266.

3 septembre 1914 (clture de
II,
Defence
145 et
225.
II,
II, 99,
100.
23.
1871
du Conseil des ministres; nominaII, 11,
11,
II,
II,
s.
lois),
1916
s.
II,
des
(poursuite
.S8I
I,
bol, 574.
II,
1870
fonctionnaires),
octobre
31
II,
10 septembre 1870,
et
96 et
17-22 juillet 1860 (ministre d'Etat),

I,
213, 444, 4o9
s.; II,
s.
ment
des
Droits individuels.
V.
Chambres.
Gouverne-
Loi du nombre.
reprsentatif.
Souverainet nationale.
Demle, I, 162 n. 23; II, 247 et
Denier du culte, II, 633.
Dpouilles (systme des),
II,
s.
127.
Chambre des dputs.

Dmission des membres des Cham-
Dputs.
bres.
V.
Elections
parlementaires.
impratif.
Rglements
bles.
Reprsentant.
taire des
Incom-
lgislatives.
patibilits
membres
Dputs des colonies.
Mandat
assem-
des
Service
mili-
des Chambres.
Y.
Colonies
franaises.
Deschanel (Paul),
II,
49 n. 55, 50 n. 58,
174 n. 363, 305, 329 n. 140, 461.
TABLE ALPIIADLTIQUE
Despotisnio,
Destitution et dplacement des magis-
trats.
Cour de cassation.
V.
Devonshire (duc
209;
II,
75,
de),
grie),
145,
201,
78 n. 53, 509, 578.
Hon-
Dite (Pologne),
Directeurs des ministres,

lirectoire,
477 et
474,
172,
I,
498, 518;
218.
II,
s.,
491,
s.
Disestablishment de l'Eglise d'Irlande,

110 n. 30.
I,
et
403;
85,
I,
136
II,
106 n. 44. 358 n. 228.
I,
Dissolution des assembles lgislatives,

I,
160 et
n.
192 et
190,
s.,
478, 480, 489;
2t;8.
38,
58,
11, 15, 19,
II,
Um
144.
62,
161, 170, 173, 180,
184,
et
s.,
194, 202,
209, 336, 391 n. 311, 486.
36 n. 75, 40 et
I,
290 n. 24.
s..
II,
220, 447
s.,
56,
149,
V.
.504
n.
94;
67
II,
n.
21,
120 et
96,
s.,
332, 349, 353.
Dupont de êmours,
n.
3;J5
I,
133 n. 92,
I,
217,
l'>'M'>.
502,
477,
503,
532, 556.
Dupwj (Charles), I, 261; II, 252.

Durand de Maillane, I. 530 n. 219.
s.
Disraeli,
134, 233, 385;
I,
Duport,
Dispense (Droit de),
67 n. 21,
II,
n. 146, .508 n. 157, 510 n. nJ.3-164, 598
33, 51, 58, 70. 473 et
II,
.s.
540.
I,
404 n. 358, 467 n. 35, 480, 502,
217.
I,
103, 125 et
I,
3;>2.
l\,
32 n. 70;
I,
36.
Dugtiil,
70.
I,
22,
160,
gervianique.
203,
549.
I,
529.
II,
Ducrocq,
Dufaure,
180.
I,
lii,
94,
{Empire
liites
Ducos,
Despotisme,
lgislatives.
I,
Dualit des Chambres,
Duclaux-Monteil,
Dtention des membres des Ctiambres.

V. Rglements des
Assembles
icey,
05'^
Droits publics et sociau.x,
'MO.
I,
Duvergier de Hauranne,
237 et
73, 385; II,
I,
s.
165 et
s.
Dissolution
populaire
Abberu-
Domat,
gens,
539.
II,
Domestiques gages,
Domicile
277 et
lectoral,
Double
386
et
II,
s.;
I,
Ecosse,
I,
38i.
Dottnier (Paul),
I,
20, II, 638.
s.,
390.
II,
262:
213,
II,
Douzimes provisoires,
256,
599.
419 n. 393,
II,
et
des
s.,
540,
513.
II,
104, 400 u. 348, 564, 575.
I,
623 et
II,
Edouard /", I, 81 et s., R

Edouard II, I, 89.
Edouard III, I, 80, 109.
Edouard VI, II, 403.
Edouard VU, I, 189, l; II,
s.
108.
n. 39,
113 n. 172,
201.
4.37.
Droit l'assistance, l'instruction et

au travail, I, 548, 561 n. 63.
Education
Droit administratif, I, 34, 535.

Droit constitutionnel, I, 33 et s.
Eglise catholique,
Drv-ît
nature
la
287, 457 et
s.,
EdiOces du culte,
13 et
vote,
Jkmnicrgue,
274 et
I,
567;
546,
379.
374,
I,
I,
s.
DoMiMo.xs,
du droit de
Ecole
fungsrecht.
des gens,
Droit divin,
I,
280 et
I,
276 et
s.,
Droit conomique,
I,
Droit lectoral,
275 et
II,
Droit international,
175 et
I,
588 et
s.;
294.
s.;
II,
118.
39, 280 et s.;
II,
I,
n.
.38
276 et
80,
s.,
imposs,
politiques
I,
Droits individuels,
33,
373,
Droits naturels et
II, 532 et s.
Droits politiques,
civils,
539 et
373,
513 et
s.;
549 et
s.
et
fonc-
et
s.;
Il,
380. 506 et
33.5.
I,
111.
II.
358
H.
171,
275 et
Eleclorat.
549;
s..
1,
280 et
s..
V.
Ellen-Prcit,
II,
228.
s.,
267;
Suffr.ige.
359.
s..
n.
95 et
1.
646.
376 et
349 et
Ellenborough (Lord)
I,
381
s.
Eligibilit,
s.
I,
s.
354 et
s.,
Elections lgislatives.
II.
I,
s.
582,
s.,
et s.
26, 512. et s., 531 et
II,
I,
(Qualit
310 et
Election-ptitions,
Droit pnal, II, 541

Droit public, I, 39.
s.;
605 et
s.,
plus
512 et
s.; II,
36 et
I,
335, 340.
Electeurs
277 et
544 et
Election des juges,
540.
s.: II,
II,
182.
9.5,
I.
I,
597 et
les
tion d'),
s.
s.
Droit naturel,
S-,
Electeurs
s.
50 et
bill.
Egalit civile,
599.
I,
s.;
s.
107.
II.
57
et
TABLE ALPHACETIOUE
6G0
Empire
(Prcniier),
382 et
72.
I,
II,
s.;
Empire
(SecoTid),
72:
I,
II,
et
civils
militaires.
et
Enqute
et
du Trsor. Secrtaires (ministres) des

Etats-Unis. Snat des Etats-Unis.
4GG
214,
II,
Enseignement.
religieuses.
Droits
individuels.
Li-
d'enseignement.
bert
Entre
II.
Congrgations
V.
parole dans
et
22.
Man
Ershine
Chambres,
les
et s., 'kWi et s., 473.
Erreurs judiciaires,
429 et
II,
Esp.^GNE,
3o9 n. 231.
II.
313, 337, 389, o90;
154,
I,
II,
242.
Etablissements dangereux,
SCS formes,
(L'),
299 et
s.,
I,
279 et
s.,
Etat de sige,
25 n. 57;
II,
I,
Etats idralifs,
4 et
I,
V.
284 et
161 et
308,
s.,
I,
582;
77, 81, 93, 144, 324,
II,
341,
152,
81,
Extension
des
Etats simples et mixtes,
4 et
I,
356,
I,
6,
353, 354 et
364, 387 et
360, 362,
s.,
453 et
335, 337,
s.,
s.,
421
s.,
504, 506, 510, 516, 520 et
et
s.,
586 et
578,
468,
s.,
s.;
II,
471 et
s.,
565,
29,
30,
Federalist,
I,
Flix Faure,
II
Femmes
369, 390;
Fnclon,
254,
n.
327,
204, 205 n. 468, 251, 280, 286, 323 et
s.,
329, 353, 359, 364, 367, 376, 397, 410,
416,
550,
433,
561.
dements.
482
V.
497,
503,
510,
521,
Amendinent. Amen-
Articles
o/
Confdration.
Cens lectoral. Congrs. Constitutionnalit des lois. Cour fdrale.

Bills.
Gouvernement
Finances de
I,
Flandin,
II,
II,
Trsor.
Local
option.
s.,
261;
186
Flourens,
I,
n. ^0.
357
et
s.,
539:
200.
II,
II,
247,
250,
et
II,
421
l'Etat.
V.
Traits.
280.
V.
lementaires.
Floquet,
du
n. 51, 225
des),
128.
Lgisla-
crtaire
I,
I,
Flagrant dlit
tures d'Etats. Lettre annuelle du se-
prsidentiel.
n. 67.
431.
Fl.M..\NDE, II,
Fisher,
639.
s.
bill,
396,
Fdralisme
s.; II,
n. 237.
(Jules),
599 et
Finance
n.
220
76 et
598,
165
537.
Ferry
158,
Tl,
s.
280, 641.
II,
II,
283:
59,
453.
(Suffrage
144
143 n.
142,
140,
155,
50 et
Feer-Herzog,
180,
127,
255,
93.
I,
France
la
II,
516, 588, n. 63, 589
I,
362
114,
II,
conomique,
Fron,
n.
sur
des),
350, 507, 516 et
s..
363.
n.
membres
(Chefs et
110,
s.,
174
50,
II,
62, 72 et s.,
et
191 i-
529.
II,
Falloux (de), II, 593.

Familles ayant rgn
I,
91
l'ex-
de
Failli, II, 279, 360.
Fodalit,
s.,
guerre
la
185.
II,
36, 39, 41 et s., 45, 49, 53 et s., 58, 60,
88 et
de
attributions
s.
Fdralisme,
s.
32 n. 70, 74, 126, 132, 149, 154,
217, 245, 275, 308, 324 et
537.
II,
536.
pendant
cutif
et
Etats-U.ms de l'Amrique du Nord,
575,
II,
Valli'^rea,
381, 394.
573,
Expulsion,
ministres.
des
Expropriation publique,
Fabre d'EgJantine,
Traits.
52 et
s.,
du pouvoir ex-
Conseil
V.
s.,
504.
6,
I,
Etats gnraux,
19,
cutif.
s.
637.
Etats fdraux,
374,
Extradition,
V. Guerre.
Etat des personnes.
II,
Exception d'illgalit, II, 78 et s., 95.

Exclusion temporaire des assembles.
V. Rglements des assembles l-
18, II, 86 et
Etat de nature,
371,
36 et
s.,
s.
Etat de guerre.
315 et
ooO.
II,
et
I,
s.
449.
II,
Exercice intrimaire
s.
d'),
P-
Naturalisation.
de).
610 et
II,
Examitiation,
s.
Libert
gislatives.
137.
II,
Escheator (Fonction
Etat
d'enseignement.
Evques,
128 et
s.,
Expulsion.
V.
tition (Droit
s.
4 et
I,
Etranger.
s.
parlementaire,
cons-
Secrtaire-
Y.
Etats unitaires,
G2i et
II,
Revision
Rvolution.
titutionnelle.
Fonctionnaires.
Encycliques,
Rpublique des Etats-
la
lieferendum.
s.,
189.
Emplois
Prsident de
l'nis.
116.
78,
II,
301 et
473.
616.
s.
Immunits par-
TABLC .M.PH.\m:Tioi
Fulheting,
380.
Fonctionnaires,
108 et
II,
et
bert
o81
s..
i-t
n. 437;
et s.. 269 et
lit;
s.,
290 et
9.,
Fondions
4ii
I,
281
s.,
."iiT.
I,
iriissociation.
V.
Li-
d'en-
I.iliert
seignement.
Fondations pieuses, II.

Force (fondement du
297
s.,
et
461:
et
et
461.
I.
4i7.
I.
la),
I,
des
pouvoirs.
8.:
ISl
I,
Fox,
(Sir),
201
s.
et
294
II.
et
s.
Gladstone,
39S et n. 352.
I,
des
quarante
shellings,
I,
372.
233
I,
Freycinet
(de),
FRiHOino
n.
23:i.
211.
de),
I.
348
et
s.,
407
433,
Fridtjof
Frocbot.
I,
190 n.
I,
de
5S5:
I.
404 et
H.
I.
263,
58^1:
2o0, 341. 434, olO

Garantie des droits.
cabinet.
II,
518.
Carat,
I,
II,
:>.
"mS et
3i.
2i.
226.
s.,
586;
210,
I,
76 et
I,
directorial,
lgal.
3i8:
II,
2.
4t>2
155,
221
162,
et
s.:
471
et
s.,
s.
(Etats-
20<.t.
II.
provisoire,
368.
I,
reprsentatif,
309. 402 et
des
de
488
et
I6<
s.,
jirsi lenliel
481 et
s.,
ou
s..
28
I,
445 et
s..
et
s.
anglaises.
colonies
Dmit
del.
I.
510
159,
et
s.:
Il,
65.
conseil
(Projet
II.
lie
Constitution
334. 338 n.
(Suisse).
166.
V.
Conseil
fdral.
272.
287
Grand quartier gnral (armes),

266;
I.
s.;
s..
223 et
s.,
26.
Grand Conseil
217.
l'N),
142 n.
I,
22 et
I.
214,
de Broglie),
352.
Genve (Canton de^.

George /", I, 163.
492 et
s.,
258.
14,
Grand
;;02
Garde des lois (Pologne), I,

Garde des sceaux, I. 524.
Gauthier (de Clagny), H,
n.
2~ ei
I,
417 et
154 et
I,
II,
s.:
Grce
I.
aiLi-
s.
Gouverneurs
I{o0.
I.
eu
s.
Unis).
IC.
253
?.
direct.
s..
Gouvernement
et
464.
I,
I7"i,
183.
93.
II,
S-,
Gambetla.
natio-
s.
et
de.=;i.otique
22 et
I,
Gouvernement
Gouvernement
fiALlCIE,
dfense
la
II,
Gouvernement
dt-i,
s.
excu-
s.
203.
107.
572.
Frohsdorf lEntrevue
30 et
s.,
Pouvoir
Gouvernement dmocratique,
Gouvernement de parli, I,
et
y anse n,
21 et
I.
Gouvernement parlementaire
247.
II,
(Canton
200.
234 n.
I,
Gouvernement
20o.
n.
29 n. 66,
53'.
n.
2.".
II.
tif.
496 et
286.
II.
421.
I,
Fresnau.
307:
106,
I,
1S2,
45.
420.
I,
Administration.
309,
s.
Freedom /rom arrest (Privilge de).

V. Immunits parlementaires.
FreehoM,
Freemen,
n.
101.
de),
49;];
Ccnverneinent
213 et
166
285
15,
75.
I,
I.
traire,
7o.
I,
I,
n.
329.
73,
Gouvernement
Franck-Chativeau, II, 248.

Franklin, I. 136; II, 30.
Fiee Confer"nce,
27S
130.
Gouvernement,
et
Franqueville (de),
529
79.
I,
I,
s.,
90,
II,
(Canton
Gneist,
372.
32.5,
I,
130.
I,
1:
Glaniille,
nale,
Franchise biU.
Franchise
36 et
II,
1;
Glasson,
87.
de),
292.
Goavcrnen:ent
83.
n.
9.^
I,
167.
I,
I,
V.
Fournisseurs de l'Etat,
Fouler
et
242.
238,
II,
I,
Gouiard,
89 n. 63.
69.
I,
Fourne de pairs,
175;
165,
62,
517.
113.
II,
'
Fortescue,
Gcrson,
GierUe,
6o6/e/,
531.
.24,
Formule excutoire,
Pouvoir
V.
132 n.
I.
(Canton
Gers.u:
Gl.kris
Sparation
excutif.
de
(Disposition
Force publique.
Forfaiture.
40
I,
n.
.53.
II.
218 n.
143
II.
droit).
89
I,
165.
153,
I,
111,
218 n.
t(,{l.
s.
arme
Force
11,
GoRt.iE,
iÔ. ujG, 64.
s.,
sociales.
George
George
Gii
i:
642.
II,
Grande Charte (Angleterre),

87,
334,
I,
146.
:;64.
l.
79 cl
s.,
TABLE ALPHABETIQUE
602
Orant,
II,
Crce,
I,
IIcllo,
:31).
Grgoire,
roi.
I,
VU,
(jrgoire
606.
II,
Grencille (Lord),
Crve,
60;
I,
oo4 et
Grvy,
117 et
II,
356.
s..
133 et
II,
S,
s.,
493;
490,
259,
I,
35,
50,
Grosjean,
430.
I,
Henri VIII (Angleterre),
278 et
Herbert Samuel,
287 et
s.,
291, 300.
s.,
II,
Guerre,
481;
I,
306 et
s.
192 et
II,
Guerre de 1914-1919,
266 et
s.,
s.,
s.
16 et
I,
484 et
s.,
s.,
25,
565 et
Herrscher,
Home
182,
.s.,
218, 375 et
n.
521,
86 et
8,
470 et
464,
145 et
s.,
404, 420, 461
393,
s.,
s.,
511
n.
43,
552.
n.
rule,
(Jules),
247;
365
I,
n.
246,
366
214.
II,
Hongrie,
Hugo,
Guizot,
592,
II,
599.
46 n.
I,
109,
73,
385;
231,
s.
344 et
I,
s.; II,
301.
39*
I,
293.
I,
358 n. 224.
616.
II,
579.
II,
II,
608.
H
Haldane,
I,
Idaho (Etat
224.
n.
3.58
de),
I,
86 n. 46.
Hanovre (Sophie
de),
I,
171.
265, 380 et
197.
I,
I,
483;
95 n. 82, 255;
II,
II,
de),
I,
339 et
s.,
352.
39 n. 22.
236, 244 et
II,
s.,
440
s.,
266 et
146 et
I,
s.,
II,
167, 447, 460,
I,
s.,
259,
14, 10 et s., 166^
Impt,
82 et
s.,
.s.,
107, 480; II, 418,
87,
s.
Y.
Budget. Loi*-
de finances.
s.,
23, 204 et s.,
478 et
s.
de la Rpublique.
I, .331
s.,
538 et
551 et
II,
s.
Inamovibilit des magistrats,
Haute police administrative, I, 480.

Haute trahison.
V. Haute-Cour de
.justice. Responsabilit du Prsident
Hetlepulle (de),
447;
I,
141, 142, 204, 200 et
Imj)rimerie,
67 n. 2 i, 124.
Haute Autriche, I, 350.

Haute-Cour le justice, II,
256 et
353.
492.
527 et
n. 442.
II,
I,
n. 44, 174.
Ilarrison Moore,
Hauriou,
II,
Imprial Con/erence,
54.
Hare (Systme
Harrison,
1'),
s.
Impeachment,
449, 452.
II,
360, 424, 455.
I,
Immunits parlementaires,
Harcoun (William),
Harding,
d'),
Illinois (Etat de
Hallam, I, 168.
Ildhburg (Lord),
Hinidem (Procs
330.
),
103, 125, 143, 154, 243,
I,
Guillemel,
Guistliau,
180^
566.
s.,
Howard,
Hubard,
s.
s.,
638 et
II,
428 n. 417.
I,
Hottnan,
et
280,.
V. Irlande.
Guillaume III, I, 164, 165, 171, 218.

Guillaume IV, I, 182.
Guillaume d'Orange, I, 86, 89 n. 62.
351
114 et
101,
18,
I,
Hondt (Systme d
et
11,
15, 16.
13,
I,
189, 205, 246, 307;
Honey,
Guesde
280.
II,
45.
I,
481.
s.,
35 n.
II,
40$
280,
n.
Hobbes, I, 278 et s.; II, 534, 601.

Hollande, I, 154, 362, 400; II, 242,
185 n. 402, 188, 191 n. 423, 196, 213 et
591;
377
I,
High Commissioner.
High Church, I, 183.
291, 300.
Groussier,
s.,
110; II,
86,
I,
411 n. 366, 419 n. 386, 449.
n. 356,
616.
II,
I,
247 et
Henri II (Angleterre), I, 79.

Henri III (Angleterre), II, 356 n. 222.
Henri IV (Angleterre), I, 147 n. 16.
Henri VI (Angleterre), I, 84, 147 n. 16,
Hrault-Schelles,
201, 358.
182,
I,
(Ligue des),
Grotius,
n. 111, 467,
394.
Grey (Lord),
Griso.ns
248, 238
n.
372.
s.
226.
174,
s.,
166 n. 44;
I,
II,
lil
II,
470.
131, 154, 389; II, 247, 358.
522 et
332 n. 147,
506 et
Incapacit et indignit lectorales,
278 et
s.,
349 et
Incompatibilits
171 et
s.,; II,
II,
s.
parlementaires,
217, 289 et
s.,
350 et
I,.
s.,
640.
Inconstitutionnalil
n. 144,
I,
s.
Constitutions
nalit des lois.
des
crites.
lois.
V.
Constitulion-
Ki; II,
13,
I,
Jenks,
(i;]8.
Indrmnit {uirlrincnlaiio,
II,
',VXi
Indictable offense,
II,
204.
148;
J,
Inligibilits, II, o7 ot
et
349
I7S et
I,
s.; II,
428
Initiative lgislative.
Initiative populaire,
I,
417 et
495,
G4I.
432 et
442;
s.,
II,
V. Lois.
424,
s.,
432 et
I,
173 et
I,
249.
s.,
V.
Cabinet.
Inner ring,
2fJo.
I,
Inslruelion lmentaire.
V. CapaciDroit l'instruction. Intelligen-
ls.
ce qualification.
Instructions
tuante,
de
l'Assemble
576 et
Government
of
bill,
388 et
I,
Interpellation,
I,
230 et
14, 244,
I,
du domicile,
Inviolabilit
592 n.
76.
546;
II,
I,
s.
453 et
s.
V.
ques.
Electeurs politiques (qua-
et fonctions d'). Eligibilit.
Journes de travail (Constitutions de

1791 et de l'an III), I, 375 et s., 378.
Judicial committee (Privy Council), I,
111
n.
34.
Jules Favre,
I,
585.
Jules Roche,
I,
000:
Jules Simon,
II,
V.
427 n. 414.
II,
26 n
i'>l,
247.
des juges.
Election
Ina-
movibilit. Justice et juridictions ad-
partie.
Jumel,
II,
Jw'to,
I,
351.
163.
Jury,
I,
525 et
I,
I,
539 et
s.; II,
597 et
s.
542 et
s.,
s.
85, 87; II. 136 et s.
Justice civile et criminelle (Administration de la),
27, r.26 et s.,
I,
532;
II,
137.
s.
Inviolabilit parlementaire,
I,
449;
II,
Iow.\ (Etat de),

I,
Justice et juridictions administratives,

I,
s.
Irlande,
192 et
Jus dispensandi,
s.
380 et
I,
II,
Jurie constitutionnaire,
447.
II,
s.; II,
Inter-States-Commission,
564,
s.
279, 300
II,
p.,
ministratives. Pouvoir jndiciire. Pri-
Interpellation (Angleterre),
541 et
Joint committee,
.se
211.
Intelligence qualification,
444 et
(1C53),
72 n. 3G.
I,
122 et
I,
s.
Jordan (Camille),
Juges.
s.; II,
Insurance
Interdit,
Consti-
II, 75.
Instrument
I,
Joint standing committee,
lit
li'62.
War
207.
II,
191.
I,
Jouissance des droits civils et politi-
Initiative populaire (Suisse),
Inner cabinet,
219,
Il,
120, 271 n. 202.
II,
Jnnhson (Andrew),
191 et
8.
145 n.
127,
221, 257.
..
Jze,
s.,
120,
75,
I,
Joint sitting,
Initiative (inancirc,
s.,
et
64G.
s.,
et
281 et
s.,
63
ALPHABTIQUE
TAni.L:
Im.e,
I,
360, 425.
19 et
s.,
II,
129,
575;
507 et
529 et
s.,
Justice retenue,
I,
100, 246, 400 n. 348,

038.
V.
s.; II,
"104,
78, 97. 119.
507 et
s.,
534.
Home
rule.
Kansas (Etal du),
Irresponsabilit des juges,
Isnard,
Isoloir
(Systme de
Italie,
I,
Klti.
15i, 243,
I,
Kno.r,
1'),
II.
303, 321 et
I,
I,
326 et
iS5:
107, 297 n. 54, 321 et
s.,
II,
89 et
Laband,
II,
II,
Laboulage,
et s.,
Japon,
I,
Jaurx,
II,
123 n.
Jean-xans-Terre,
.leanneney,
II,
226 et
86, 90.
132, 396 n.
II,
67 n. 21.
249.
73;
I,
I,
308.
79.
365 n. 246.
I,
127.
I,
533 et
Lallg-Tnllendal.
Lamartine,
I,
IS7,
2i7,
s.,
2.'>0
537 n. 237;
1.
n.
II,
132 n. 91, 'm! n. 52,
231, 233. 385,
Lamennais, H, 572.
Jcllineli,
Landslliing.
39.
158
SO n. 63, 213 n. 23, 219. 267. 269.
.lefferson, II, 39.

I,
20. 22. 30, 62,
s.
Laferrire,
334.
197, 305,
II.
196, 208.
Labour parlg,
.39.
I,
72 n. 37, 180 n. 386.
II,
s.,
353 n. 217,
Labiche,
II,
360.
335 n. 157, 463.
s.
639. 041.
Jacques
s.,
338, 350 et n. 203,
362, 392, 399, 576, 593;
larlison,
I,
447.
412 n. 367, 596.
I,
Y. Hnneniark.
TABLE ALPIIABETIOUE
66 i
Landsgemeinde,
429 et
I,
Lansdowne
(lord),
188, 191 et
116, 117 et
I,
207 et
s.,
La Reveillre-Lepeaui
Larnaude, II. 120 et s.
I,
442 n. 449.
LaiL-Lords.
Leader,
121,
491.
Lasteyrie (de),
144 n.
Lausanne (Canton d),
s.,
7.
242, 337, 341, 342.
241,
V. Colonies
franaises.
Lgislation.
Jus
Y.
Ordinance.
Lois.
Pouvoir
s.
dispensa7idi.
Pouvoir excutif.
directe,
42o
I,
direct.
II,
5o.
7,
I,
Lettres de cachet,
I,
24;
Libert,
II,
540 et
II,
129 et
Libert de
546;
s.,
547;
II,
531, 577, 582 et
conscience et de
121 et
I,
II,
I,
547;
531, 566
Lois
47,
3,
l'industrie,
531,
547;
I,
II,
331,
629.
I,
546;
II,
98,
99,
.531,
Libert individi]elli%
Licensing
I,
544 et
s.; II, 98,
s.
'hill,
66 et
II,
s.,
s.
ma-
gistrats
du ministre
517,
522;
84.
II,
24 aot 1790,
2-17 mars 1791
84.
public),
I,
84
du
(libert
travail.
et de l'industrie),
II,
22 mars-12 .septembre 1791 (rsidence des fonctionnaires),
27
avril-21
mai
197 et
s.
(organisation
474;
I,
n. 22, 257, 260 et
II,
1791
II,
211,
212
s.
14-27 juin 1791 (droit de coalition),

557.
29
1791 (taxation).
551.
16 septenibie 1791 (droit criminel^
542.
16 dcembre 1792 (bannissement de
516.
famille des Bourbons),
21 fructidor an
(jugement des
509.
10 vende niaire an lY (organisation
II,
II,
III
I,
II,
\S:\;
II,
426 n.
409,
569.
Ligue gnrale des cantons suisses,
211, 257,
266 et
s.
an Y, 21 nivse an
an VI (nomination des
19 fructidor
29 floral
ges et
membres
des
tribunaux),
YI,
juI,
s.
19 brumaire an YIII (tablissement

291 n.
du Consulat),
583;
28 pluvise an YIII (cration des
conseils de prfecture),
534.
18 germinal an X (Concordat),
I,
i,
s.;
200, 398 et
s.,
518 et
s.
531 et
475 et
148 et
s.,
des ministres),
s.,
s.,
22 dcembre 1789,
19 juin 1790 (noblesse), 518.
16 aoiU 1790 (nominations des
s.
de runion,
560, 577 et
430.
I,
conflits),
II,
Libert du commerce, du travail et de
348 et
Lois,
la
547;
s.
590 et
326 et
s.,
543.
II,
s.
culte,
s.
I,
Libert d'enseignement,
Libert
423.
90 et
juillet
I,
531, 601 et
II,
s.,
s.
II,
Libert de la presse,
et
I,
du ministre),
s.
Libert d'association,
s.,
II,
Loi du nombre,
s.
Agents diplo-
044, 045.
531 et
286 et
s.,
U, 81, 533 et
Loi des comptes,
matiques.
II,
426.
I,
99.
476.
Y.
Lettres de crance.
Y. Priiate Biils (Private
du commerce
du secrtaire du TrI,
188,
II,
314 n. 107.
Leroy-Beaulieu (Paul), I, '314 n. 107.

Le Royer, II, 248, 413 n. 377, 543.
Le Trosne, 1, 298.
sor (Etats-Unis),
174,
99,
040.
38 n. 80, 278 et
Lor7,-e, I,
30o.
Leroy (Maxime), I, 4 n.
Leroy-Beaulieu (Anatole),
Lettre annuelle
17,
s.
II,
126, 422.
Leygues,
10,
I,
341 et
II,
II,
IbO, 330.
II,
Lgislatures d'Etat (Union amricaine),
Lemire,
Lloyd George,
135 et
Gouvernement
V.
Lgislatures,
I,
s.
II,
lgislatif.
Lgislation populaire
et
I,
277 et
Listes lectorales,
4.58 et s., ,541;
Lgislation coloniale.
Liste officielle de candidats,
Local option,
28 n. 62, 73, 233,
II,
I,
519.
business).
156, 189, 192, 19o.
J,
s.,
Local Acts.
V. Lords.
Lefvre-Pontalis,
496, 498, 500.
39, 91.
de confiance et d'ligibilit,
Liste
249, 358;
348.
I,
II,
380 et
La Roche-Flavin,
I,
Lincoln,
20;j.
s.
I,
Tomn.I,
Lilian
s.
Lanjuinais,-l, 131 n. 83, 233 et n.
45.
II,
.1,
I,
II,
610 et
s.,
017, 622.
gg:
TABLL ALI'HMLTIQrr:
29
de
20
floral
an
(rtablissoniont
1807
Cour des
la
II, ;i23.
filcorations),
septcnibi-p
Ifi
coniplcs),,
J3i.
I,
avril 1810 (organisation de l'or-
de
dre judiciaire et administration

la justice),
137.
II,
3 janvier 1813 (mines), oOI.

21 octobre
(imprimerie),
oal, 570.
novembre 1814 (clbration des
504, 002.
dimanches
20 dcembre 1815 (cours prvtales),
fvrier 1810 (bannissement de
510.
famille lionapartej,
28 avril 1810
de finances),
424.
o fvrier 1817 lectorale), 383,
201.
397
338;
28 fvrier 1817 (presse), 570.
25 mai 1817
de finances),
270 et
30 dcembre 1817 (presse), 570.
mars, 20 mai et 25 juin 1819
(presse),
370.
30 dcembre 1819 (presse), 381.
31 mars 1820 (presse), o70.
29 juin 1820 (double vote), 384.
1821 (presse),
570.
17 25 mars 1822 (presse), 570.
II,
II,
181 i
l'J
ftes),
et
II,
II, o2..
9 .scptfud)re 1835 ("presse),
II,
(loi
11,
(loi
n.
I,
le),
II,
II,
s.
II,
17
II,
II,
et
II,
mai 1822
25
Chambres),
II,
9 juin 1824,
II,
012.
II,
20 mai 18i8 (bannissement des des-
cendants
1848 (dure du travail),
.;o3.
mars 1849 'organisation du
nal des conflits).
mars 1849
15
309, 380;
510.
II,
378.
II,
.si'ptrnilire
'.I
Louis-Philippe),
lie
juin 1S48,
II, 3,
lectorale),
(loi
tribu-
509.
I,
I,
232,
292, 295, 298, 327, 300.
19 juillet 1849 (droit de runion),
II,
580.
27
9 aot
1849 (presse),
juillel
ISi9 flal
le
II,
572 et
sige),
s.
99,
li,
577.
27 novend)re 1849 (coalitions industrielles), II, 554.
n. 143.
3 dcembre 1849 (trangers),
il,
i fvrier 1850 (organisation
du
bunal
lies conflits),
I,
530.
tri-
509.
mars 1850 (enseignement secon-
15
daire),
rcligieu-
.575.
I,
25 mai 1844 (culte isralite),
les
308.
II, .333
mai 1825 (conjirgations
24
.ses),
contre
(offenses
.538.
II,
30-31 aot 1842 (rgence),
I,
juillet
mai 1841 (chasse), II, 84.

mai 1841 (expropriation pour cau-
II,
547.
II,
98
se d'utilit publique),
571.
II,
.572.
4 avril 1839, II,
II,
II,
II,
30 juin 1838 (alins;,
II,
(loi
583
II,
septiMubre 1835 (procdure pna
la
12
1S34 (associations),
10 avril
et s.
562;
I,
mai 1850
15
II,
132, 592 et
s.
(di)assement de cr-
589.
dits), II, 271.
18 juillet 1828 (pres.-?e),

15 avril
1829 fpche\
8 octobre 1830 (presse),
8i.
II,
571.
novembre 1830 (j)resse), II, .571.

dcembre 1830 (presse), II, 571.
29
14
.571.
II,
II,
fvrier
1831 (culte isralite),
If,
19 avril 1831 (loi lectorale),
291,
II,
29
dcembre
pairs),
II,
1831
("Chambre
des
la
maire),
I,
juillet
5(;2: II,
1833
591 et
lectorale),
I,
380.
II,
10 juill.'t
18;i0 (i)re.sse).
II,
,573.
de runion),
juin
1S.51
Olniil
14 juin
I8.">i
(iusiruetion iiublique),
21
II,
594.
27 fvrier 1858 (sret gnrale),
II,
28 mai 1858 (usurpalion des tilns
mai
20
18')3
II,
520.
(nagranis
dlits).
II,
391.
(expropriation
18 fvrier 18.34 (presse),
pri-
s.
cause d'utilit publique),
de noblesse),
II,
loi
535.
33i.
10 avril 1832 fbanniss.'ment de

510.
famille des Bourbons),
as juin 1833 (enseifucment
18.50
1850 (droit de runion),
.580.
II,
327 n. 138, 333.
juin
.5bi0.
012.
mai
31
II,
II,
pour
538.
571.
1" mai 1834 (trangers), II, 530.

19 mai ls'3i (uriiri.M-<i. Il, 90.
25 mai tS04 (grves),
II,
1808 (presse),
II,
uuii
Il
juin
lSl)8
droit
17
fvrier IS7I,
11.
551, 573.
de runion),
580.
5.5,5.
208.
II,
ALPHABETIQUE
TABI.E
G06
8 juin 1871 (familles ayant rgn sur 27 fvrier ISSO (instruction publique),
132,
516.
France),
17 juin 1871 (droit de grce),
18 mars 1880 (libert de l'enseigne138 n. 237,
ment suprieur),
247, 597 et
10 aot 1871 (conseils gnraux), 3 mai 1880 (dbits de boissons),
477.
550.
31 aot 1871 (Constitution Rivet), juilet 1880, 100.
9 et
78, 208, 224.
22
565.
1880,
16 septembre 1871
de finances
30 juin 1881 (runions),
580 et
traitement du Prsident),
619, 627 et
15-23 fvrier 1872
reveneuc),
28
1881 (circonscriptions lecla
.595.
II,
II,
II,
142.
II,
s.
II,
II,
3110,
II,
ij
ler
n. 2,
s.,
(loi
II,
00.
s.,
s.
(loi
378 et
mentaire),
25
juillet
s.
(indemnit
1872
II,
398.
Sous-secrtaires d'Etat),
parle-
ganisation),
I,
509, 534;
29
II, 78, 80,
82,
II,
426.
mars 1873 (pouvoirs publics
13
ministrielle),
II,
mai 1873 (instruction publique),
19
20 novembre
1873
(septennal),
mars 1875 (recrutement de
13
II,
I,
nels),
427.
12 juillet 1875
rieur),
562,
II,
fvrier,
(enseignement sup584, 590, 596 et s.
24
25 fvrier, 16
Y. Constitution de 1875.
aot 1875
organique
(loi
lec-
novembre 1875
organique
(loi
360 et
s.,
396.
29 dcendu-e 1875 (presse). 574.

3 janvier 1876 (presse), 574.
3 avril 1878 (tat de sige).
161 et
171, 223.
21 juin 1879 (revision), 377, 495
II,
constitutionnelles),
dcembre
22 juillet 1879 (sige des pouvoirs

II,
148,
198, 377 et
s.,
14
59,
158,
1884
loi
(loi
s.
organique,
du 26 dcembre
174, 333, 347 et
s.
II,
276, 298, 305, 318.
14 aot 1885 (libration conditions.
II,
14 aot 1885 (surveillance des taII,
84.
14 aot 1885 (armes et munitions),

II,
490,
499.
II,
II,
333, 347, 495 et
16 juin 1885 (scrutin de liste),
lons),
s.
publics),
s.,
511.
II,
283.
II,
rhabilitation des condamns,
s.,
et
munici-
84, 222, 277 et s., 323." 619.
nelle), II, 137 et
97,
s.,
14 aot 1884 (revision partielle des
II,
II,
133 et
s.,
1884 (organisation
18 juin 1884,
1887),
298, 316, 318, 327, 328, 350 et
s.,
II,
119 et
II,
584.
complte par la
174, 215, 217, 276, 277, 279, 290, 292

s.,
avril
lection des dputs), 11,22, 115n. 178,
et
562;
s.,
171, 275, 283 et
n. 180, 350, 396.
30
pale),
lois
333, 341
22,
II,
I,
556 et
juillet 1875.
tion des snateurs),
mars 1884 (syndcats profession-
21
l'ar-
524.
I,
(incompatibilits),
295.
II,
oTt. 11-12),
novembre 1883
29
II,
28 n. 62, 35, 47, 498.
18,
me),
vibilit
595.
II,
de finances),
(loi
132.
30 juin 1883 (incompatibilits),

295.
30 aot 1883 (suspension de l'inamo-
II,
n. 2, 12 et s., 72, 173, 334, 460.
aux bonnes
22 aot 1882 (outrages
II,
responsabilit
(instruction obligatoi-
murs), II, 576.

29 dcembre 1882
27 juillet 1872 (recrutement de l'ar-
me),
373, 376,
II,
620.
s.,
601, 621.
re), II,
83, 111, 404 n. 348.
mars 1882
28
ror-
juillet 18S1 (presse).
551, 570, 574 et
217.
II,
24 mai 1872 (Conseil d'Etat
II,
276.
1872 (incompatibilits.
avril
Dputs des colonies),
torales.
fvrier
16
II,
II,
II,
II,
juillet
551.
22 juin 1886 (chefs et meriibres des

familles ayant rgn sur la France),
dcembre 1879
(crdits
mentaires et extraordinaires),
172, 223, 418 n. 389, 422.
supplII,
97,
222, 283, 516 et s.

30 octobre 1886 (libert de l'ensei-
II,
_
gnement primaire),
II,
132, 595.
ncT
TABLE ALPHABETIOUE
26 dcembre 1887 (incompatibilits),
174, 351.
II,
279.
276. 299, 316.
1889 (procdure devant la
- 10 avril
Haute-Cour de
et
justice),
267, 484, 489 et
s.,
- 15 juillet 1889
me),
261
2'6S,
II,
s.
(recrutement de
l'ar-
283, 410.
II,
- 17 juillet
ples),
(loi
327.
s.,
1890 (dlgus mineurs).
II,
26
137.
tive
29 dcembre 1891 (tarif douanier mi-
586.
1891 (loi de sursis),
188.
II,
janvier 1892 (tarif des douanes),
Il
187.
II.
novembre
1892 (travail
femmes).
fants, filles et
novembre
30
II,
1892
droit de syndical),
mars 1893
II,
des
en-
563.
12 juin 1893 (hygine et scurit des
ouvriers),
(outrages),
II,
in-
et 28 juillet 1894
II,
517, 576.
colo-
(libert
II.
de
l'ensei-
membres des Chambres),
II,
393.
ce
incompatibilits),
II,
II.
543 et
296.
- 16
II,
- l*' avril
mutuels),
-
<i
avril
torales),
1898 (socits de secours
300.
con-
598.
II,
l'ar-
279 n. 15, 283.

(loi
dcemlire
Eglises
13
et
juillet
reV
de
II,
1905
de
finances),
II.
s.,
(sparation
des
282,
581.
l'Etat),
617 et
II,
s.
1906 (repos hebdomadai-
564 et
s.,
novembre
23
de
602.
1906
l'indemnit
(augmenfalion
parlementaire),
II,
396.
584, 630.
1898 (circonscriptions lecII,
II,
22 avril 1905
576.
II,
tra-
95.
mars 1898 (outrages aux bonnes
moeurs),
(enseignement,
1904
590, 602 et
477.
du
mars 1905 (recrutement de
me),
taxes d'octroi sur les boissons hygiII,
279.
17 juillet 1904, II, 517.
21
s.
dcembre 1897 (suppression des
niques),
II,
(placement
550.
II,
juillet
dcembre 1897 (procdure pnale),
- 29
mars 1904
li
novembre 1897 (Banque de Fran-
- 8
II.
juillet 1903. II, 561.
11
576.
II,
- 17
-de finances).
grgations autorises).
22 juillet 1895 (journaux li'angers),
(loi
30 dcembre 1903,
596.
20 juillet 1895 (service militaire des
mars 1903
31
vail),
1894
juillet
II,
torales),
nies), II, 212.
gnement suprieur),
s.
398.
mars 1894 (ministre des
- 12
illr
ii.
s..
597, 612, 618 et
30 mars 1902 (circonscriptions lecII, 276, 279 n. 13, 299 n. 60.
329 n. 140.
(menes anarchistes),
- 17
121 et
II,
s.,
25 fvrier 1902 (sant publique).
283.
novembre 1893
12
.562;
I,
84.
II,
aot 1893 (service militaire
14
ligibilit),
-
576.
561.
II,
22 juillet 1893,
II.
II,
juillet
tion),
16
et legs),
II.
517. 582 et
563.
II,
administra-
en matire de dons
ter
(tutelle
cs), II,
123.
II,
femmes),
25 fvrier 1901 (mutations par d529.

15 mars 1901 dlgus mineurs),
561.
(libert d'associa1901
du
(extension
et
1901
filles
fvrier
nimum),
II,
fants,
mars
II,
I,
II,
561.
8i.
juillet
l*""
1889 (candidatures multi-
276, 284 et
II,
- 8 juillet
11,^
n.
II,
- 13 fvrier 1889 fscrutin iiniiioniinal),

TI,
travail),.
II,
- 24 janvier 1889 (modifications au

dcret organique du 2 fvrier 18;j2),
II,
9 avril 1898 (accidents du

562.
13 avril 1898
de finances),
271
202.
24 juin 1898,
8
1898 (incompatibilits),
276.
5 aot 1899 (rhabilitation des con511.
damns).
30 mars 1900 (travail des femmes),
563.
dcembre 1900 (avocates).

549.
19 dcembre 1900 (travail des en-
2 janvier
II,
1907
581, 626 et
28
628.
mars
(exercice
du
culte),
s.
1907
(runions),
II,
5S1,
ms
3
TABLE ALPlIABliTIOUE
mars 1908
rhabilitation),
(faillis,
279.
II,
27
620, 030 et
s.
mars 1910 (circonscriptions
torales),
lec-
reve-
15 juillet 1912 (impt sur le
nu),
529.
11,
270, 277 et
du
(sincrit
321 et
s.,
juillet 1913,
vole),
s.
646.
fvrier 1914 (pourvoi

lectorale),
20
23
299
30
270, 325 et
II,
9.
lectoral),
(affichage
s.
du vote),
II,
270, 277 et
s.,
et
la
321 et
vote),
10
29
et
1,
200;
II,
mars 1915
576 et
toril),
(absinthe),
d-
(dbits
bois-
n. 93.
fvrier
II,
(flotte
552.
avril
103,
II,
oo2.
avril
103.
II,
(associations),
586.
II,
1916,
et
II,
71 n. 33.
1910,
II,
07 n. 23.
31
pouvoirs de la Chambre des

ts), II,
dpu-
329 n. 140.
5 janvier
Cour),
II,
492 et
s.
10 fvrier
318, 327.
s.,
276 n.
II,
II,
6.
316.
276,
II,
r Alsace-Lorraine),
18 octobre
pondance),
20 octobre
348.
II,
1919
par corres-
(vote
326.
II,
1919 (lections),
315,
II,
326.
21 octobre 1919 (lections), 646.

20 juin 1920 (cration de ministres
1918 (procdure en Haute257 et
s.,
261,
489 et
s.,
23 octobre 1919 (spculations

tes),
janvier 1920 (procdure en Haute-
Cour),
II,
80,
lOi,
107.
492.
II,
mars 1920
12
syndicats),
des
(capacit civile
126, 558, 501.
II,
mars 1920 (indemnit parlemen-
27
taire),
396.
II,
dent de
illici-
552.
II,
1920 (impts),
529.
II,
1920 (traitement du Prsi-
Rpublique),
la
II,
00.
31 juillet 1920 (cration d'un poste
de
II,
gnral la Marine),
secrtaire
645.
Lois constitutionnelles.
tions
Rvolutions.
nelle.
Lois de douane,
II,
Lois de finances,
I,
II,
V. Constitu-
Revision constitution-
crites.
Lois d'autorisation,
417 et
V.
418,
II,
477 et
178 et
s.,
476 et
399 et
s.,
474 et
s.;
II,
s.
Budget.
Lois d'intrt local,
II,
Lois fondamentales,
I,
Lois ouvrires,
590;
I,
Lois naturelles,
I,
477 et
s.,
II,
515.
540, 567.
561 et
II,
285 et
s.
s.
Lolme (de), I, 72, 224, 406 et s.

Long Parlement (Angleterre),
495;
s.
549.
s.
Lois de forme,
Lords.
1918,
043,
II,
045.
II,
96.
II,
d'Etat),
et
liste
octobre 1919 (reprsentation de
17
juillet
s.
(ratification
1914-15),
II,
309 et
287, 299,
25 juin
31
30 mars 1915
des
do
novembre 1915
de
550
10
1916
marchande
20
1916 (taxation),
22
1916 (taxation),
30 mai 1916
23 novembre 18 dcembre
30 dcembre
dcembre 1917 (prorogation des
sons),
de
14 octobre 1919 (sectionnement lcc-
95
II,
551.
crets
563.
II,
proportionnelle),
3 octobre 1919,
103, 423.
s.,
5 aot 1914 (presse),
II,
s.
Rpublique),
102 et
s.,
huit heures),
503.
reprsentation
du
(secret
aot 1914 (extension de la

co?nptence rglementaire du Prsi-
dent de
de
(loi
6.
0.
12 juillet 1919 (scrutin
et 5
1919
270 n.
24 juin 1919 (mines),
lectora-
355 n. 221.
mars 1914
31
mars 1914 (corruption
le), 1,
avril
276 n.
II,
II,
ou sous-secrtariats d'Etat),
s.
(secret
60.
n.
1919,
II,
470 et
mars 1914
27
en matire
1914 (enqutes parlemen-
mars
taires),
277 n.
II,
mars 1914
II,
mars
23
427.
II,
dcembre 1913 (fonctionnaires

investis d'un mandat lgislatif), II,
10
276,
juillet 1913
II,
529.
15 janvier 1919,
II,
98.
29
30
30
299 n. 00.
II,
10 fvrier 1912 (ofliciers gnraux),

II,
29 juin 1918 (impt sur le revenu)^

II,
13 avril 190S (biens ecclsiastiques),

II,
I,
7.
V.
Chambre des
Lords d'appel,
I,
112 et
s.,
Lords.
123.
458,
6m
TAIU.E ALPIIABLTIQUE
Lonh
Massachusets,
de droit, I, 110.
Ijuds justices, II, 209.
Lords o/ parliameitt.
Chambre
V.
Lords spirituels, I, 109 et

Lords temporels, I, lO'J.
Louhel,
/.o(s liUmc,
Louis
y,
/.ois AI",
13
oO,
II,
n.
20'j
',,
o38,
Mline,
(Ji3.
Louis-.\apolon.
97.
II,
143, 230, 304, 380; II,
I,
Louis-Philippe,
oSi;
1,
291, 334, 579,
II.
75;
128 et
II,
s.,
Val,
015
II,
s.,
173 et
150,
LrcERNE (Canton
de),
432 et
I,
453.
I,
131;
Mesures administratives en
039.
M
275 et
71,
501
400,
s.,
II,
Muc-Kinley,
II,
Mac-Mahon,
I,
47, 144,
259;
108,
Mad.\gascar,
II,
Madison, H,
39.
Magnum
s.,
Majorit,
II,
316 et
Mandat
448 et
Mandat
2.58,
79 et
I,
II,
s.; II,
104 et
s.,
328 et
MiCHIGAN,
I,
I,
Martignac
Maryland,
I,
II,
279, 2i^2, 3;j0.
Millerand,
209;
I,
Minimum
II,
170 n. 300, 045.
irages miners
208 et
I,
211.
173, 229, 247
464.
s.; II,
Ministre d'Etat,
hill, I,
I,
237 n. 21
i,
239;
II,
142 et
1,
112 et
II.
290, 644.
rreinier
316 et
s.,
310 et
s.,
448 et
s.;
388
n.
II
534.
s.,
et s., 281
471
n. 24.
(Angleterre).
Conseil
des
Responsabilit
Pr-
ministres
des
minis-
iiorti-fenillc iD. 24
dc. 1800),
4")S
et
.Ministres
I,
I,
238, 269 et
s.; II,
nov.213.
s.
sans
porti'fiMiille
(.ingleter-
249.
Minorit.
307.
208
I,
162 et
Cabinet. Conseil des
niinistie
du
Minnesota,
291.
s.,
tres.
re).
I,
s..
V.
Ministres sans
s.
588.
210
II,
sident
s.,
(France).
I,
des),
minislres. Ministres sans portefeuille,
94 et
I,
(organisation
et s
s.,
42.
372,
300:
I,
352 n. 207.
92 et
85, 400.
(de), II, 571.

I,
198.
II,
130 n. 82.
I,
I,
et s.;
261, 205, 494.
Marsilc de Padoue,
237.
360.
I,
Ministres
253.
Mayihood suffrage (Tlie), I, 344 n. 215.

Mamtoba, I, 132.
Marrast (Armand), I, 235; II, 31 n. 0.
Marshall,
forme
la
s.
Ministre-juge (thorie du),
s.
337.
lgislatif,
.{50 et
I,
Ministres
322 et
de),
impratif,
474 et
II,
Ministre de coalition,
425.
s.,
(en droit luihlic),

s.;
s.,
63, 233.
213, 439, 460.
I,
Malborougk (Duc
Malte (Ile de), I,
Mandat
38,
147.
277, 32C et
s.; II,
35
3i0, 498.
17.
233.
I,
et s.,
309 et
I,
s.,
241,
192 n. 424, 249.
Maine (Etat du),
Malnj,
2.33,
concilium,
108 et
10 et
II,
225,
12.
II,
132 n. 88, 591;
M m,
39.
II,
Me.xiqle,
Militaires,
109.
I,
II,
Melternich,
Mignet,
537.
Macaulaij,
234.
I,
II,
lgislative,
s.
LuxE.MBOLU(; (Grand-Duch de),
Oi et
13,
II,
232 et
s.,
s.,
358 n. 22S,
476.
H,
150.
70, 29o.
I,
I,
!\l(ibhj,
H, 402.
s.;
I,
31 octobre 1849
13 novembre 1872
17 novembre 1873
18 mai 1877
16 juin 1877
389 et n. 307.
I,
Loyseau,
s.,
Merry del
Messages
o83, 393.
Louisi.\.\E,
II,
261 et
Messages aux assembles,
39, 43.
Lowell,
100.
II,
349.
II,
I,
252.
Mercier de Laricire, I, 298.

Merlin (de Douai), I, 491.
473.
230, 584:
I,
351.
Magmoolk Grant, I,
Mraux (vicomte de),
Melville (Lord),
7.S,
II,
s.
302, 351.
1,
Mdecin,
589.
Louis XVIII,
599 et
II,
Minirg,
fiO.
;JOti; II,
I,
II,
Louis XVI,
n.
II, 21)
s.
l'3S,
ii.
Mass,
372,
300,
447 n. i77.
Mauguiv, II, 456.

Maurice l'aure. II,
Lords.
(les
325,
139,
I,
388, 421, 427,
sentatif.
I,
426.
V.
Loi
Couvernement reprdu nombre. Reprsen
TABLE ALPHABETIQUE
(370
tation des minorits. Reprsentation
Nation,
proportionnelle.
Nationalit.
Mirabeau,
22a,
I,
473, oOl, 572;
Mi.se en
230,
297,
327,
471,
Naturalisation,
193,
190,
228,
40o,
Naville,
II,
473.
accusation
des ministres.
293 et
1, 5,
I,
V.
37;
I,
Ngres (lectorat des),
la
Responsabilit du
Prsident de la Rpublique.
Missi?siPi,
Missouri,
Molina,
422, 426.
I,
Monarchie,
177 et
570;
142,
29,
4,
227 et
s.,
s.,
24 et
s.,
108, 234, 237 et
s.,
Monts,
I,
261;
Monopoles,
Monro,
190 et
I,
164
s.,
577;
II,
143 et
s.,
s.
s.,
211 et
70,
I,
218, 224, 274 et
s.,
141,
Noblesse,
Norvge,
500 et
132 et
s.,
s.,
178,
et
125,
72,
361, 362, 392, 490;
525, 532;
417,
II,
II,
86 et
94.
s.,
87 et
II,
II,
539 et
93 et
s.,
s.,
9, 361, 437.
I,
V. Australie.
03 et
I,
238, 301,
s.,
638.
II,
178,
461 et
s.,
429.
I,
s.
168.
I,
154,
I,
ôtrcht,
364;
71,
de),
518 et
II,
.\orth (Lord),
s.
354 n. 216, 405 et
408 n. 363, 457

s.,
325, 360, 422, 320.
I.
191.
II,
Nouvelle-Zlande,
3Iontesquieu,
470 et
New-York,
Nouvelles-Galles du Sud,
s.
295, 551 et
106, 183
97.
s.
Montalembert, II, 592.

Montana, I, 360, 424.
Montbel (de), II, 271.
s.,
113, 138 n.
I,
183.
IS'otverordnunycn,
39.
I,
642.
II,
280.
et s., 293 et
544 et
II,
II,
5,
I,
344.
s.,
388 n. 307.
I,
360, 433.
I,
Nidwalden 'Canton
s.
86 et
s.,
Monarchoniaques, I, 69
Monet, I, 235 n. 212.
bills,
Nevada,
Nice,
231, 301 et
02 et
12,
Money
143,
II,
183, 199.
Monarchie absolue, I, 300 et

Monarchie constitutionnelle,
et
Neuch.\tel,
n. 98,
I,
s.,
94 et
520.
I,
.\ewt07 (Lord),
270.
I,
s.,
New-Hampshire, I, 422.
New-Jersey, I, 139, 323.
388, 422.
T,
86 et
II,
96.
s.,
Nerincx,
V.
s.
348.
I,
Ncessit (droit de),
V. Haute-Cour de justice. Responsa-
Rpublique.
Traits.
38 et
II,
bilit des miristres.
Mise en accusation du Prsident de
308.
s.,
Plbiscite.
s.,
140,
s.,
Obcrholtzer,
I,
420.
Obwalden (Canton
Occupation,
O'Connell,
I,
I,
d'),
396 et
429.
I,
s.
252.
009.
Moravie,
I,
Morellet,
II,
Office of profit.
262.
91 n. 68, 193 n. 124,
adjournment,
o/
Ohio,
74 n. 23. 592
n.
I,
/^r,
I,
379, 414,
583, 597;
s.,
II,
542, 589,
613.
Sapolon
III, I,
236, 416, 420, 580, 385;
I,
186.
223 n. 71, 553, 013.
I,
II,
276
V. Angleterre.
84.
mai 1810
(institution
des .sous-s?crtaires d'Etat),
II,
216
s.
Ordonnance du 27 novembre 1816 (publication des lois),
II,
n. 5, 510.
conncil.
Ordonnance du
et
225 n. 71, 459. 613.

Saquet, I, 130 n. 81, 410, 493;
II,
297.
Oi-ders in
Ordinance,
194, 453, 516, 519, 340 et
388 n. 307, 424.
Opinion publique (fondement du droit),
76.
N
JSapoJon
I,
aye pensions act,
OUivier (Emile),
Ontario, I, a 32.
405.
II,
s.
520.
s.,
453.
Motions de la Chambre,
Moimier, I, 501.
I.
OKLAHO.MA,
4.30 et
II,
6/rf
I,
368.
171.
I,
Offices. Il, 115 et

I,
196 n. 126, 197, 897 n. 336.
Munco,
II,
395.
Morley (John),
Motion
aux assembles,
Offenses
Ordonnance du
cation des
II,
67 n. 23.
18 janvier 1817 (publi-
lois),
II,
67 n. 23.
07
TABLi: ALIMI.VDliTIOUE
Peine de morl en matire poliliiiue,
OnJonnance du 1(1 juin 1828 (congrgations non autorises), II, 589.

I,
230; II, 77,
Ordonnances de 1830
Ordonnances royales,
II,
Pe.^sylvame,
70.
Prel
Lois.
II,
360,
I,
et
4i.''>
et
4i>ij
oOo et
I,
Oscar,
Ostrogorski,
2io et
n. 490, 492
s., 4;;2
43 et
s.,
Ption,
oiii).
I,
(Adams),
Ptition (Droit de),

ii93.
I,
Ptition of rights,
442, 550 et
I,
terre),
de Bordeaux (1871),
Painlev,
8.
II,
II,
378.
Peytral,
anglaise.
Chambre des
V.
Palihao,
I,
Panachage,
Phii.ippi.nes,
166 n. 4i.
I,
313 et
II,
V. Repr-
s.,
sentation proportionnelle.
II,
Parkes
10.
fSir Henri),
104 et
s.,
I,
9,
d'Angleterre,
370 et
Pitt,
78 et
I,
s.; II,
s.,
152,
Parlements
de
197 et
s.,
258 et
'
act,
114,
I,
204 et
I,
593.
s.,
120,
141,
s.,
187,
223;
II,
329, 431.
Parliament
209 et
bill,
189 el
I,
s.,
201 et
271 et
Plbiscite,
415 et
310,
I,
V. Ptition.
s.,
et
190
11,
s.
I,
236, 415
s.
du 8 mai
Plbiscite
1870,
cembre
1916),
II,
Plural votimj
bill,
Poincar,
259
I,
105 et
I.
240.
loi
du 15
d-
s.
182.
I,
245,
n.
262;
49
II,
n. 55, 50, 174 n. 363, 176 n. 366,
1,
Poitou-Duplessis,
I,
156, 212 et s.,
250
Porter,
38(i.
Pascal Duprat,
II,
I,
250.
V.
I,
V.
201,
443.
V.
La-
et
480.
latives.
Cham-
n.
595 n. 84.
I,
Poi.oiNE.
V.
I.
des sances des assembles.
Pollock,
Chambre
56():
II
[i3,
107
II,
297
membres
des
52,
157, 639.
PoRTiCAi-,
des
217,
I,
PoRTO-Rico.
55 n. 139.
Lords
Police
V. Rglements des asseml)les lgis-
336.
Patent ("cration de pairs).

bre des Lords.
Paul Bon cour,
ISO n.
II,
Police (Haute) administrative,
s.
Lords.
50 n. 58,
n. 68,
89 n. 62, 96, 165, 175.
I,
46.
Whigs.
Parlij System, I, 243 et s.
bour party, Whigs, Tories.
31
II,
I,
Parti libral (Angleterre),
Pccraye.
et
226 n. 72, 281 n. 24, 292 n. 47, 599.
Partis politiques.
s.,
s.,
s.
Parti doctrinaire (Restauration),
et
274
I,
s.
Pleins pouvoirs (projet de
211 et
s.,
xvni*' sicle,
298, 301 et
Plbiscites de 1851, de 1852,
s.
l'ancienne France,
513, 531, 536 et
Parliament
104.
81,
I,
I,
s.
590.
Plainte (Droit de).
et
Parlementarisme,
I,
291 et
160 n. 316, 209 n. 10, 276, 291 n. 45.
438.
Parlement-modle,
I,
Pierre (Eugne),
500, 501.
575 et
s.,
549.
II,
Philosophie du
s.
Paris (du Pas-de-Calais),
Parlement
308.
Philippe Pot,
u8u.
Pabnerston,
(de). II, 271.
II,
Pharmacien,
Lords. Ecosse.
(Angle-
356.
11,
Peyronnet
268.
I,
s.
87, 554, 56i.
I,
Ptitions contre les lections
Pairie
316, 355, 374 n. 262, 413 et
I,
Ptitions la barre,
l'acte
I,
s.
n. 369, 491, Soi.
(James),
Ottiu-ell
372.
I,
Personnalit juridique (de l'Etal),
s.
n. 112.
dis
484.
I,
Personal property,
el judiciai-
et
I,
546.
II,
132 n. 88.
I,
Perrij Behnont,
s.
490.
I,
(Raoul),
PROL-,
s.
Organisation administrative
re,
132 n. 87, 372, 388, 45i,
I,
520.
V. Droits individuels.
Ordres du jour,
Okgo.x,
Rglements
V.
des Assembles lgislatives.
o71.
Ordre public.
Peines disciijlinaircs.
dG9,
79,
I,
259.
.581; II,
I.
I,
.590.
337,
350.
400:
n. 5i.
Poursuites
contre
les
C72
TABLE ALPHABETIQUE
Cliambresi.
V.
Iinmiinits parle-
in en ta ires.
cussion immdiate,
Pouvoir constiluaiit,
et
493 et
s.,
s.,
Pouvoir fdratif,
s.,
401 et
s.,
s.; II,
274 et
s.
80 et
s.,
lo7
Procs des Treize,
470
Proclamations royales,
G2 et
461 et
s.,
I,
26,
536, 572
s.,
530;
I,
.et
75 et
II,
328 et
s.,
f^Prin.
s.
Pouvoirs reprsentatifs et commis.
V. Gouvernement reprsentatif.
Power of the purse, II, 398.
Prlats,
Premier ministre (Angleterre),
150,
I,
Prescription (de la souverainet),
37, 39 et
s.,
49, 53 et
s.,
91 et
294.
I,
s.,
58, 60^
(l'SlS),
95 et
107 et
s.,
148 et
V.
232 et
s.,
du Prsident de
281 n. 24.
60 et
188, 507 et s.
s.,
546;
I,
II,
531,
s.
Proprit industrielle et littraire (Traits concernant la), II, 185.

Prorogation (Angleterre), II, 410.
Prorogation des assembles, II, 150 et
422.
192.
II,
Protectoi'at de Cromwell.
Proudhon,
I,
50 et
s.; Il,
Crom-
Y.
118.
Provisions judiciaires vie,

Prusse,
523.
I,
125, 389 n. 314, 576;
I,
II,
133,
432, 640, 041, 643, 044, 646.
309 et
s.,
bilit
II,
Proprit individuelle,
V.
lois.
Lois.
II,
I,
Prsident de la Rpublique franaise,

I, 259 et s.; II, 9 et s., 32 et s., 01
s.,
399
II,
Publicit des dbats des Chambres,
232 et s., 310; II, 69 et s.
et
lois,
s.
Publication des
108, 204.
s.,
291,
II,
ivell.
Prsident de la Rpublique des EtatsUnis, I, 310, 472 et s., 484 et s., 591;
02, 72 et
et
s.,
105, 100 n. 43 et 44, 174.
II, 29,
Projets et propositions de
Protectorat,
77, 81, 104, 100.
I,
de l'Universit,
292.
536 et
s.
30 et
87; II,
84, 80,
I,
104, 105.
I,
Professeurs
Promulgation,
95 et
II,
s.
287, 458
130,
470 et
Pouvoirs long et court terme

cipe des),
Proctors,
401.
s.,
530, 580 et
et
580.
II,
75.
s.
s.,
I,.
s.
s.,
458 et
I,
259 et
II,
s.,
s.,
Pouvoir rglementaire,
s.,
Procs des luinistres de Charles X,
e[
458 et
I,
Pouvoir judiciaire,
s. 405 et s.; 500
Pouvoir lgislatif,
30
dis-
et
404.
II,
401 et
27,
I,
et s., 536; II, 32 et
et
p.; II,
230;
458 et
335,
s.,
572 et
I.
s.
Pouvoir excutif,
et
urgence
d'extrme
Procdure
s.,
Responsa-
459.
s.,
Puffendorf,
278 et
I,
Pugliesi-Conti,
I,
Puissance excutrice,
Puijsgur,
Python
457 n.
s.,
3.
443 et n. 470.
461 et
I,
s.,
533.
415.
I,
(Dr),
I,
349.
Rpubli-
la
que.
du
Prsident
(France),
I,
Conseil
153, 492;
des
ministres
223 et
II,
Prsidents du Snat et de la
des dputs, II, 148, 302 et
Pressens (de), II, 404, 010.
Preuss,
100,
180,
Qleenslam),
I,
10, 301.
Questeurs,'
I,
362.
Questions,
s.
73, 491; II, 20 et s.,
203, 239 et
iPrires publiques,
II,
s.,
Quotient
rectifi,
318, 339,
158 et s
Primrose league,
I,
Prise partie,
I,
477, 525;
Private
(Private
475 et
et
s.
Reprsenta-
V.
II,
545.
Rappard,
business),
II,
Privij Conncil,
111 n. 34, 107
II,
438 et
et
s.,
I,
13o
525, 541 et
s.
II,
102 n. 144.
V. Dcrets-lois.
II,
109, 508.
liavinel (baronne),
II,
Recall ou rvocation
I,
2,
453 n. 493.
Ratification des dcrets,
Raudot,
s.
227.
Procdure criminelle,
J03 n.
I,
n. 100.
Private members,
I,
339.
I,
II,
nabaut-Saint-Etienne,
247.
s.
588, 592;
V. Australie.
tion proportionnelle.
I,
346.
bills
444, 404
256,
I,
Quotient lectoral.
30.
I,
Prvost-Paradol,
74,
s.
Chambre
lecteurs,
I,
377.
des lus par les
447, 453 et
s.
TABLE ALPHABETIQUE
neconstruclion on thc llouse o/ Lords
(Commitlec on),
et
121 et
I,
s.
Hedislribution
nejervndnm,
i%,
II,
97 et
s.,
100, 170, 411
t-t
bill,
I,
I,
218;
I,
France,
et
194 et
170, r.H,
r. Etals-lnis,
D. Suisse,
II, 75,
421
I,
429 et
I,
et
Nouvelle
154 et
s.;
500;
du
(!allcs
s.
I,
120 et
0,
sud-.\fric.vines,
s.
16,
12,
I,
lectorale.
V.
Domicile
lectoral.
Rsistance (Droit de),
V. Budget.
541;
I,
532
II,
s.
17 fvrier 1871, II, S, 9,
224.
Rsolution du
199.
II,
208 et
150.
44, 54,
II,
Rsolution du
1S2.
I,
s.,
94, 338.
94,
II,
02 et
s.,
Rpubliques fdratives,
et
Act,
Rgence,
32 et
RPLBLIQIES DE l'A.MIUQI F. DC Ce.VTKE

ET DU Sud, I, 0, 132, 1.54, 480 et s.,
437.
Refus du budget.
fiegierungsrath des Cantons suisses,
mars 1871 (dchance
l"^""
de Napolon
II,
IIlj,
.580.
I,
Rsolution du 17 janvier 1917 (proc-
35.
Rgime
censitaire,
Rgionalisme,
Rgle de
II,
309 et
II.
305 et
s.
Pouvoir rglemen-
taire.
Rglements d'administration jiublique.

79 et
511
I,
37 et
faillis,
II,
279.
V. Autriche.
lieulmtag. V. Allemagne.
I,
Ilenan,
233;
I,
Renouvellement
330 et
II,
assembles.
des
Reprsentant,
II,
504 et
s.,
402, 444 et s.;
I,
Reprsentation des groupes,
I,
002.
II,
00.
90;
II,
des
intrts,
312 et
120,
s.,
391 et
I,
02
s.;
II,
319, 320 et
ou
minorits.
544
s.,
limit,
V.
90, 97, 124,
177, 337, 3,52,
359, 390, 398:
II,
324 n. 130
I,
iOO,
vote impar-
vote cumulatif.
liepresentation o/ thc prople
E.
V,
acts,
I,
140 et
I,
s.
250 et
s.,
et s.; II,
71,
II,
s.;
s.
politique,
440,
I,
473
s.
143 et
353 n. 2!2,
280, 28i n5.27. 319,
II.
s,
Responsabilit du Prsident de la Rpublique, II, 9 et s., 52, 62 et s., 201

et
s.,
483 et
nveillaud,
s.
016.
II,
et
s.,
428, 431, 508 et s.:
Rvocabilit
des
s.,
118 et
I,
418,
422
495 et
s.
fonctionnaires et re-
444 et
s.:
II,
113 et
210.
s.,
Rvolutions,
I,
II,
I,
579 et
s.
Rv(dution de 1688 (Angleterre),

I,
I,
446, 529 et s.; II, 87 et
s.,
I,
86,
104.
Rvolution de 1830 (France),

RiioDE-IsLAND,
I,
I.
230.
139, 32";, 372. 387, 424,
588.
T.
142 et
s.
prsentants,
341, 353.
Reprsentation des
fait
s.
11, 78, 202, 210,
Rvision constitutionnelle,
341.
Reprsentation
n. 107,
530 et
Responsabilit du pouvoir excutif,

II,
s.
Repos hebdomadaire,
II,
205 et
202, 220, 231 et
15 n. 25.
295 n. 45, 290 n. 47, 297.
I,
pnale,
440;
s.,
civile, II,
485 et
127.
(de),
154 et
220, 231 et
s.
Heichsrath.
Remusat
s.,
Responsabilit des ministres,

s.,
Rhabilitation des
Beid,
En Angleterre, I, 145 et
Aux Etats-Unis, I, 149.
En France, I, 535.
Reprsentants.
s.
I,
fonctionnaires.
Responsabilit des reprsentants.
s.
Rhabilitation des condamns,
liehin,
106.
II,
des
Y. Fonctionnaires.
s.
Rglement des Chambres,

V.
lois),
Responsabilit
41 et
I,
dure des
s.
310.
If,
ilroit,
Rglements.
I,
s.
Rpubliqtic parlementaire,
RPUBLIQUES
s.
594;
s.,
s.
Sud, Australie du Sud, Belgique,
et
s.,
II,
87 et
II,
Rsidence
Victoria,
I,
II,
299 et
100,
I,
420, 442 et
s.,
042.
Reform
I,
II,
B. Angleterre
Rpuldique dmocratique,
577;
042.
245,
s.
177.
s., ;343,
I,
300 et
319, 320 et s.;
4'7.
Allemagne, Prusse,
.1.
Reprsentation proportionnelle,
141, 213
s.,
073
43
TABLE ALPHABETIQUE
G74
Ribot,
2G1, 262, 268;
I,
212, 214, 227
II,
n. 74, 262, 263, 264, 546 et
Richard
II,
V.
Rifjsdag.
Riot Act,
Rivet,
9 et
II,
II,
371 et
Roche
376, 529 et
s.,
Scrutin de
355, .448, 471, 551, 596;
I,
(Ernest),
s.,
303 et
529 et
s.,
II,
Romieu,
II,
Roosevelt,
s.; II,
s.,
227 et
27, 63, 74,
83 et
I,
122.
II,
116 et
I,
173 n. 64,
s.,
(Etats-Unis),
I,
s.
472 et
II,
gnraux des ministres,
219.
Snac,
135, 246, 274 et
et
501, 542,
31, 42, 71,
I,
316.
II,
48 et
s.
V. Committee.
34.
I,
616.
II,
284 et
s.,
s.,
378, 403 et
s.,
571, 577;
.547,
300 et
s.,
II,
464
481;
II,
An
178,
254, 329 n. 140,
141, 217, 307, 563,
I.
VIII et Premier Empire,
Second Empire,
Runciman,
I,
I,
I,
46, 229; II,
563,
2.53.
Rttiman,
II,
598;
163 et
35.
II,
238 et
I,
204 et
s..
266 et
et
s.,
s.,
428 et
307,
s.,
433.
II,
Troisime Rpublique,
358.
16, 60 et s.; II, 639.
307,
I,
583, 597 et s.;
563, 573,
76, 151, 344.
69,
440.
Royer-CoUard,
217,
s..
573; IL 21.
380,
261, 490;
138 et
I,
109, 180. 433.
II,
Snat franais
583, 604.
l,
II,
Snat des Etats-Unis,
481.
213.
II,
s.
Self-govemment,
177.
I,
162;
153,
I,
Select committee.
459.
II,
8., 307, 3.54
Russie,
373
(ministres) des Etat^-Unis,
Seignobos,
634.
II,
Rousseau (Jean- Jacques),
Rouvier,
II,
s.;
II,
319 et
II,
Sectionnement,
R0UM.4ME,
s.,
vote.
du Trsor
Secrtaire
I,
Rotten boroughs,
mi,
Secret du vote,
Secrtaires
39, 40 n. 23.
II,
Rothenbicher,
et
du
319 et
I,
s.
Secrtaires
73. 88 n. 60, 549.
Roiiher,
Secrtaires d'Etat,
s.
187, 197.
I,
V. Secret
298
et s.
122.
Rosebery (Lord),
Rossi,
II,
472, 476.
Rles du Parlement,
Rolland,
s.;
Sances secrtes des Chambres,
199.
88,
319 et
I,
uninominal,
298 et
144 et
11, 24, 77 et s.,
I,
liste,
s.
Scrutin
Rochebouet, II, 260.

Rderer, I, 402 et a. 355.
Roger-Ducos, 1, 583.
Roi,
et
Scrutin secret.
s.
616.
II,
338.
I,
ScHWVTZ (Canton de), L 348, 429.

Scotch militia bill, I, 219.
s.
Robert Cecil (Lord). II, 280.

Robert Peel (Sir), 252.
Robespierre,
453.
I,
(de), II, 196.
School-Boards (Election des),

Schwarcz, I, 144 n. 6.
Sude.
578.
II,
389 n. 314.
I,
Schn
107.
90,
I,
S.\XE,
ScHAFFHOusE (Canton de),
oo9.
s.,
s.,
273 et
443 et
s.,
56 et
II,
234 et
s.,
s..
s.,
236
s.,
333 et
s.
Snat des Etats particuliers de l'Union

amricaine, I, 138; II, 3.53
Salnt-B.*rthlemy
Saint-G.\ll
432 et
(Ile de),
(Canton
de),
II,
191.
I,
348,
349,
S>.\Tus-co>suLrES
s.
Saint-Sirnon,
II,
(organique)
538.
Sainl-Thomas-d'Aquin,
Saisbury (Lord),
I,
I,
23, 291
et
Salvandy (de), II,

Samuel Adams, I,
Sanction des lois.
Sarlande, II, 38.
S.woiE,
I,
261.
II,
191.
381,
s.
114, 173, 180, 221,
254, 438.
Sarrien,
Snat tchco-slovaque,
Snateurs inamovibles,
Veto.
s.
60,
141,
179,
I,
194,
291 n. 45.
328,
V. Lois.
343 et
thermidor an X.
II,
28 floral an XII,
304, 414, 573, 597,;
556.
217.
II,
16
573;
(organique)
592.
414,
I.
II.
194,
I,
1.50.
257, 261.
488.
12 octobre 1807 (ordre judiciaire),
I,
522.
7-10
novembre 1852 (modification
la Constitution),
I,
305, 416.
TABLE ALPH.\BETIQLE
25-30 novc-nibre
mi-nldc l'Empire,
II,
et
modification de la Constitution),
et
II,
181
I8'i2
n. 388, 394.
mai 1854
et 4 juillet 1806 fconstl-
tulion des colonies),
didature),
et des Alpes-Maritimes la France),
2-4 fvrier 1861 (publicit des san-
du Snat),
239;
I,
mars 1867
14-16
8.,
du Snat en
(droits
8-10 septembre
239;
I,
1869
II,
snatus-
des
de 1852 et
consultes
459.
II,
(^modification
de la Constitution et
1861),
239;
181 n. 388, 372, 460.
la Constitution), I, 416.
Sparation des autorits,

II,
et
531 et
I,
s.;
269.
612 et
II,
s.
Sociologie,
576 et
s.,
152 et
113, 136,
Septennat,
158, 457 et
40, 75,
7,
167, 290.
s.,
18 et
II,
I,
s.; II,
1,
348, 436,
453.
I,
Responsabilit des mi-
.So/o,
Soto,
41 et
I,
276.
I,
Sous-prfets,
281.
II,
Sous-secrtaires d'Etat,
228 et
I,
131 et n. 85.
93, 200.
Serment civique,
Serres (de),
424, 455.
I,
90 et
I,
I,
s.
et
402 et
464 et
s.,
212, 482;
I,
des
lgislatives
II,
150 et
II,
90
75,
I,
3.58,
n. 67, 251 n. 227,
483
n.
87; H,
n. 120, 447 n. 464-465,
Sige des
Chambres
II,
I,
376 et
.33
226,
n.
246,
451.
1813,
1715,
438 et
s.
II,
131 et s.,
Steeg,
et
s.,
320
.567.
du Pouvoir ex-
n.
tallagio
84.
1.33,
160.
313.
314,
318, .374 et n. 2672, 379, 381, 407 et
s.
non concedendo
599.
II,
I,
176 n. 75.
Steicard (Fonctions de),
II,
359 n. 231.
Stonj, H, 433.
Suarez,
SiDE,
I.
1,
I,
352,
397.
147,
162,
I,
86,
276, 280 et
103 n.
II,
Suffrage direct,
I,
s.,
s.,
163,
294.
286.
144 et n. 6, 154, 350,
1,
362, 392. 490;
191.
138. 368; II,
275 et
347.
Suffrage indirect,
499.
73, 89 n. 61.
307
227,
83 et
s.
82.
I,
Stuarts,
358 n. 224.
255, 2.58 n. 243, 3.30 n. 143, 352,
404 n.
(1297),
Stiiart Mill,
Sidncy Loc,
I,
83 et
I,
Stendhal,
387.
I,
s.,
1707,
358 n. 224.
I,
Statiitiim de
113.
s.
(Ouverture et clture des),

Shackleton,
s.,
166.
s.,
98, 106, 107, 123, 193,
I,
1852, 1856,
Statuts,
570.
s.,
Chambres
des
Sessions
284 et
154 et
II,
s.;
318, .367 et
II,
Statute book,
374.
I,
282 et
II,
40
18, 61 et s.; II, 639.
I,
Speaker (The),
Stanyer,
Servants (His majesty's), I, 161.

Servants of the Crown, I, 530; II,
Service militaire des membres
Chambres.
s.,
33 et
s.,
s.
453 et
II,
et s.,
Yougo-
V.
602.
II,
215
II,
290, 044.
s-,
Souverain,
et
290 n. 23.
s.,
341.
I,
Standing Orders de
slavie.
224,
V.
Statut des fonctionnaires,

V. Fonctionnaires.
Serment,
cutif,
030
s.
de),
35.
s.,
Septennial Act (1716),

Sebbie,
II,
mutuels,
nistres.
1821,
Sieys,
34 et
I,
Solidarit.
Soviets,
501 et
2.53,
s.'C0urs
Etat.
social.
Souverainet nationale,
Sparation des pouvoirs,
s.,
de
Contrat
s.
Souverainet,
Sparation des Eglises et de l'Etat,
s.,
V.
South-Dakota,
20 avril 1870 (projet de modification
de
Nation.
Solidarit sociale,
matire lgislative),
372 et
II,
459.
70, 78 n. 3,
88 n. 59.
SoLEURE (Canton
189 n. 416, 191.
ces
583.
.548,
Simon de Montfort, I, 81.

Smith (Thoma.>), /, 69 n. 2,
Socits
285 n. 28.
II,
1860 '^runion de la Savoie
12 juin
II,
81, 513 et s., 518 et s., 532, 534

s.,
Socit.
fvrier 1858 (dclaration de can-
17
85 et
.i81; II,
I,
106.
s.,
568, 569, 572, 573, 575, 579, 582, 596;
141.
(interprtation
2JJ-30 dcr'nibrf-
(rtablisse
18;i2
II,
Gl
s., 446 n. 474, 457, 478, 525, 542, 543,
.371. .37:; et
Suffrage plural,
399.
I,
1.38.
309 et
s.,
356,
s.
I,
370, .38i,
.390,
.397,
676
TABLE ALPHACETIOLE
Suffrage politique,
367 et
373 et
s.,
Suffrage
275 et
s.,
s.
370 et
368,
I,
s.,
154,
411,
s.,
452, 495
s.,
et s.,
35, 43, 44, 92 et
II,
s.,
155, 481, 503, 510, 552, 042, 643.
V.
Appenzel-Rhodes-Extrieures.
Argo-
vie Ble-Yille.
Berne. Fribourg. Ge-
nve. Gersau. Claris. Grisons (Ligue
des). Lausanne. Lucerne. Nidwalden.

Obwalden. Saint-Gall. Schaffhouse.
Schwytz, Soleure. Tessin. hurgovie. Uri. Valais. Vaud. Zug. Zurich.
Sumner Maine,
29 n. 65.
II,
Sunderland (Duc
de),
Sret,
532, 539 et
546;
I,
II,
Sret de l'Etat,
Syndicalisme,
II, 55 et
ralisme conomique.
Syndicat,
117 et
I,
s.
74.
II,
Tomn
558.
II,
(Lilian),
Tories,
Trahison.
496, 498, 500.
I,
181, 205, 246 et
175,
I,
s.
V. Haute-Cour de justice.
Responsabilit
des
ministres.
Res-
ponsabilit du Prsident de la Rpublique.

Traits,
I,
481, 485;
3,
182 et
s.,
Treilhard,
189 et
s.,
177 et
162,
II,
s.
491.
I,
Trsorerie nationale,
4SL
I,
Treveneuc (de), I, 378 et s.

Tribunal des conflits, I, 509; II, 269.
Tribunal fdral suisse, I, 593; II, 94,
V. Fd-
tifs,
s.
Troo:
380, 573, 597 et s.;
I,
505;
I,
(de),
II,
151-
271.
II,
332 n. 148, 342 n. 173;
I,
II,
288.
327 et
I,
II,
s.;
Tudors,
80, 147, 102.
I,
Turgot, U, 548
646.
306,
Todd,
Tribunaux de commerce, I, 506, 519.

Tribunaux judiciaires et administra-
V. Fonctionnaires.
Systme majoritaire,
34
Tribunal,
534, 550 et
s.; II,
II,
s.
s.
134, 297, 574;
I,
n. 6, 38 n. 19, 42 n. 28, 43 n. 33, 201.
481.
164.
I,
195 et
II,
Tocqueville (de).
Tolain,
353, 389 et
s.,
439 et
s.,
521, 565, 593;
354 et
II,
18,126, 131, 142 n. 2.
335, 341, 348 et
429 et
s.,
275.
s.; II,
7,
I,
549;
s.,
universel,
385, 387 et
Suisse,
308 el
I,
U
Tacite,
430.
I,
Tacking,
191, 212 et
I,
Talleyrand,
Talion,
Target,
83 et
II,
553;
I,
Temple (Lord),
I,
325, 348;
455.
et
II,
I,
276,
231, 233 et
13 et
s.,
II,
36.
s.
s.
I,
97
429;
I,
II,
642.
360, 424.
I,
Vacance de
642.
24,
s.,
285,
s.,
44, 172, 173,
I, 133 n.
94, 13i
36S n. 251, 47o.
i..
Three cornered constituencies,

352 n. 207.
I,
Tirard,
247.
453;
II,
37, 46 et
II,
176
Rpu-
s.
I,
3i9,
430,
432,
497.
Valette,
II,
Validation.
77.
V.
Vrification des pou-
voirs.
Thouret,
Thurgovie,
la 'prsidence de la
II,
Valais (Canton du),
292.
385, 585;
456, 571, 593.
II,
Uri (Canton d'),

Uruguay, II, 44.
Utaii,
n. 366, 194, 202, 217, 224, 328, 333 et

s.,
560 et
II,
100 et n. 98, 313, 398. 400.
s.,
blique,
Thologiens,
I,
566;
21,
638.
16.
Texas,
Thiers,
I,
V. Etal. Nation. Traits.
Tessi.-v, I,
I,
207, 212, 240 et
et
167.
I,
II,
Unioniste (parti),
388.
I,
Teiire-Neuve,
Territoire.
I,
337,
Union Sud- Africaine,
Universits (Reprsentation des),
187, 478.
163 n. 324.
44, 51, 54,
Te-nnessee,
181,
II,
10, 352, 361.
I,
138,
74,
6,
I,
578, 590.
s.,
Unions de syndicats,
116.
II,
Tchco-Slovaquie,
40,
122.
s.,
Tarifs douaniers,
'nsMAME,
338, 422 et
337.
II,
Tardieu,
Union amric.une,
s.
257.
I,
642.
95, 311,
ra//,
II,
390.
Van den Heuvel,

1.
337,
Varenne,
II,
Vattel,
278 et
I,
I,
329 et
s.,
444 n. 471.
305.
s.,
289 n. 22, 292, 567.
568, 571, 576 n. 33;
ÂUD (Canton
de),
I,
II,
136 n. 231.
432, 497.
CTT
TABLL ALl'HABETIQLE
Vautrin,
337.
II,
yentavoJi (de),
IGG.
19,
Vrificatioii des pouvoirs,
38S;
Vermot,
Veto,
et
57G;
s.,
132 n. 87,
I,
218 et
180 et
303,
s.,
n.
3;i3
Veto populaire,
205, 208
s.,
478 et
37 et
53 et
53 et
51, 52,
s.,
II,
37,
s.
(Sir Robert),
War
Cabinet,
W'arren-Hastings,
li5 n.
I,
11.
150.
I,
1,
360,
426, 455;
370.
Washington
222;
221,
I,
147.
minis-
des
14, 22, 225.
11,
167
s.,
17. 17i, 2i9; 11,
I,
Uord(Sir J.), I, 15.

Warrant d'arrestation,
II,
tres, II,
165 et
I,
175.
45, 168,
Wasiiim.to.n (Etat de),
Victoria (Reine),
s.
35, 44.
s.,
s.
s.
Vice-prsident du Conseil
20 et
II,
s.
Etats-Unis,
des
Vice-prsident
138
II,
500, 584 et
5:j7,
236 n. 106, 286, 287, 337, 340, 345.
n.
417, 432 et
I,
201, 203;
I,
s.,
561 n. 63;
I,
Walpole
Vice-f)rsident de la Rpublique (1848),

II,
337. 339.
II,
238, 252 et
Walhn,
o71,
s.,
508 et
14, 69, 71 et s.,
II,
Waddinfjluyi,
Waldeck-liousseau,
11, 84, 141,
1,
8.,
et
3iji)
I,
040.
II,
(Prsident),
472;
I,
30,
II,
201,
II,
39.
394.
VicTORu (Goiivernenicnt
301, 437;
W'atson,
de),
10, 125,
I.
353 n. 217.
II,
127.
I,
Whigs,
I,
II,
409.
I.
490.
hips,
175,
164,
181, 205, 2iG et
s.
Villle (de), II, 571.
W'ilson,
\illemain,
II,
592.
Winston Churchill,
Villes privilgies,
Violences contre
378 et
ViRGiME,
Vniani,
80.
I,
les
Woste,
assembles,
358 n. 22i.
I,
332, 342 n. 172.
II,
Wollf,
I,
37 n. 79, 278 et
s.,
300, 5i2,
s.
I,
I,
372, 555, 570
568.
n. 19.
39 n. 83, 202;
W'oodrow W'dson,
190, 213,
II,
Voltaire,
71, 275, 545
I,
VORALBERC,
n.
472,
Vote cumulatif,
n.
118, 595;
338
37, 39,
II,
13,
467 et
s.,
494 et
174 n. 364, 180
n. 386.
I,
n.
2i.
350.
I,
5.
I,
483 n. 87, 484 et
s.,
375.
et
I,
et
rit o( error, I,
302
II,
s.;
W'rit
111.
summons,
of
I,
104
n.
10'.
3,
s.
n. 24.
Vote imparfait ou
Vote obligatoire,
liinit,
I,
300 et
Vote par procureur,
Vote plural,
I,
Vote
V.
secret.
II,
I,
337 et
s.
s.; II, 341.
405 et
s.
rits
lectoraux,
Wurtemberg,
Wyoming,
I,
I,
II,
318, 3:;7 et
350, 389 n. 314;
3J>0,
s.
II,
432.
3S9.
399.
370, 384, 390, 397,
Secret du vote.
V.
Votes de confiance ou de blrae.
Gouvernement parlementaire ou de
cabinet. Ordres
du
jour.
Yougo-Slavie,
I,
21, 395, 566.
Responsabi
des ministres. Responsabilit du
lil
pouvoir excutif.
Voyages du Prsident de
que,
II,
Vuatrin,
I,
ViiiJlonin.
197 et
la
Rpubli-
s.
334.
I,
38.312.
432 u. i34.
Bordeaux, imprimerie Y.
Zempt, I, 499.
Zlg (Canton de), I, 335, 343, 348, 429.
Zurich (Canton de), I, 430 et s., 432
et s.
Gadorbt,
17, rue
Poquelin-Molirf
JN 2597 .E82 1921 v.2 SMC
Esmein Adhemar,
Elments de droit
constitutionnel franais et
7e.
d.

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A.

the ppesence of this Book

From the Library of Daniel Binchy

Histoire de la procdure criminelle en France,

jusqu' nos jours. Ouvrage couromi par

l'Acadmie des Sciences morales et politiques. Paris, Larose elForcel, 1881,

ancien droit franais.

Droit romain. Paris, Larose et

snatus consulte vellien, par Paul Gide, professeur

des notes, par A. Esmein. Paris, Larose

du droit canonique priv.

canonique. Ouvrage couronn par l'Acadmie des Sciences morales et politiques.

amricain de la Rvolution franaise. Paris,

vol. petit in-8o

Cours lmentaire d'histoire du droit franais,

l'usage des tudiants de

notre librairie, 1921, 1 vol. in-8

PROFESSEUR A LA FACULT DE DROIT DE PARIS

PROFESSEUR A l'COLE LIBRE LES SCIENCES POLITIQUES

22. Rua Soaff/ot, PAR/S-5''

Paris, Larose, 1901,

Les principes gnraux du droit

disciplinaire. Paris, Rousseau, 1903,

427 pages (puis).

Les budgets provisoires.

Paris, Giard, 1904 (Extrait de la

L'volution du suffrage universel en Prusse et dans l'Empire allemand.

situation juridique des employs des services publics les employs

Revue gnrale d'administration).

service de l'clairage public et la ville de Paris.

Paris, Giard, 1905 (Extrait de la

suffrage politique en Autriche. Pari^, Berger-Levrault

lectorale en Autriche [Revue politique

et C', 1907 (Extrait

suffrage universel en IPvviSSG [Revue politique

contrle juridictionnel des rglements d'administration publique.

Paris, Berger-Levrault etC'^, 1910 (Extrait de

Les rgies municipales en France

Revue gnrale d'administration).

[Rapport au Congrs des sciences adminis-

tratives de Bruxelles, juillet 1910).

socialisme municipal [Revue d'Economie politique, octobre

Manuel d'instruction civique,

l'usage des Ecoles primaires suprieures,

Une conception nouvelle du

droit public [Revue gnrale d'administration,

Rpertoire de droit international priv et de droit pnal international. Paris.

dbcle austro-hongroise [Revue

mentaire, mai 1919).

Elments de droit public,

TABLE ANALYTIQUE DES MATIRES

vote des lois constitutionnelles de 1875

leurs caractres gn-

L'Assemble Nalionale lue en 1871

M. Thiers nomnfi chef du pouvoir excutif par

Influence reconnissable des crits de Prvosl-Paradol

VI. La Commission des

et la prparation des lois constitutionnelles, p. 19;

Leurs caractres gnraux

Loi du 13 mars 1873,

marchal de Mac-Mahon, prsident de

conditions et nature de ce gouvernement, p.

Projet de Constitution dpos par

son pouvoir consliluant, p.