Saneamento bsico: poltica,

marco legal e instrumentos

de gesto dos servios
Joo Batista Peixoto

Fotos: Instituto Tecnolgico da Vale/Pesquisa UrbisAmaznia

Publicado pela Fundao Vale.

Fundao Vale 2013
Coordenao editorial: Setor de Cincias Humanas e Sociais da Representao da UNESCO no Brasil
Redao e superviso tcnica: Berenice de Souza Cordeiro
Reviso tcnica: Fundao Vale, Ministrio das Cidades, Setores de Cincias Naturais e Cincias Humanas e Sociais da Representao da
UNESCO no Brasil
Reviso gramatical e editorial: Unidade de Comunicao, Informao Pblica e Publicaes da Representao da UNESCO no Brasil
Projeto grco: Fundao Vale (Crama Design Estratgico)
Diagramao: Unidade de Comunicao, Informao Pblica e Publicaes da Representao da UNESCO no Brasil
Ilustraes: Fundao Vale e Ministrio das Cidades
Esta publicao tem a cooperao da UNESCO no mbito do projeto 570BRZ3002, Formando Capacidades e Promovendo o Desenvolvimento
Territorial Integrado, o qual tem o objetivo de contribuir para a melhoria da qualidade de vida de jovens e comunidades.
Os autores so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so
necessariamente as da UNESCO, do Ministrio das Cidades (Brasil) e da Fundao Vale, nem comprometem as Organizaes. As indicaes
de nomes e a apresentao do material ao longo desta publicao no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO,
do Ministrio das Cidades (Brasil) e da Fundao Vale a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas
autoridades, tampouco da delimitao de suas fronteiras ou limites.
Esclarecimento: a UNESCO mantm, no cerne de suas prioridades, a promoo da igualdade de gnero, em todas suas atividades e
aes. Devido especicidade da lngua portuguesa, adotam-se, nesta publicao, os termos no gnero masculino, para facilitar a leitura,
considerando as inmeras menes ao longo do texto. Assim, embora alguns termos sejam grafados no masculino, eles referem-se
igualmente ao gnero feminino.

%53,+

Saneamento bsico: poltica, marco legal

e instrumentos de gesto dos servios
Joo Batista Peixoto1
1. Poltica pblica de saneamento bsico
Os servios de saneamento bsico so reconhecidos, em praticamente todos os pases, como atividades essenciais de relevante
interesse pblico e cujo provimento deve ser de responsabilidade direta ou indireta do poder pblico. Tambm so reconhecidos,
mesmo nos Estados unitrios, como atividades de carter local intrinsecamente vinculadas ao planejamento, organizao e
gesto das cidades, particularmente nas reas urbanas, inclusive vilas e povoados rurais.
No Brasil, a regulao normativa, a organizao e a gesto dos servios pblicos de saneamento sofreram as influncias
centralizadoras tpicas do Estado unitrio em boa parte do perodo colonial e no perodo imperial, e convivem
com modelos hbridos de gesto desde a instaurao da repblica federativa (1889) e a promulgao da primeira
Constituio Republicana (1891) at os dias atuais, em que a Unio, os estados e os municpios interagem cooperativa ou
concorrentemente de diversas formas.
A Unio marcou forte presena na gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio at o incio da
dcada de 1990, por meio da extinta Fundao Servio Especial de Sade Pblica (FSESP)2, que atuou na implantao e na
administrao desses servios em cooperao com centenas de municpios em praticamente todos os estados brasileiros,
sendo que o governo federal se mantm, at hoje, como o principal responsvel pelo nanciamento do setor.
Com forte presena no Nordeste e participao menos ostensiva nas demais regies at a dcada de 1960, os estados se
tornaram, na dcada de 1970, por meio de suas empresas de saneamento, os maiores agentes na prestao dos servios de
abastecimento de gua e, em menor grau, de esgotamento sanitrio, em consequncia do modelo adotado com o Plano
Nacional de Saneamento (Planasa)3.
O carter centralizador da gesto de parte dos servios (gua e esgotos), induzido pelo Planasa, fez com que parte das polticas
locais de saneamento bsico passasse a ser gerenciada por instituies federais (Ministrio do Interior e Banco Nacional da
Habitao BNH) e dos estados (companhias estaduais), sem se levar em considerao a realidade local ou a necessidade de
contribuir para o desenvolvimento socioeconmico e com a gesto administrativa local.
Embora reconhecida a autonomia municipal para a gesto dos servios de interesse local em todas as Constituies republicanas
e reconhecidos os municpios como entes federados na Constituio de 1988, o efetivo poder de gesto destes sobre os servios
pblicos de saneamento bsico continua limitado at os dias atuais, seja em razo de heranas autocrticas histricas do Planasa
que ainda mantm municpios e estados em irracionais conitos de interesses e de competncias sobre a titularidade desses
servios , ou, principalmente, da ausncia de polticas pblicas institucionalizadas e regulamentadas e da falta de capacitao
tcnica dos gestores pblicos, particularmente os municipais.
Em consequncia desses fatos, verica-se que o cenrio atual ainda reete um panorama confuso da gesto dos servios de
saneamento bsico, em que convivem: a) situaes onde no h uma poltica municipal formalmente instituda ou quaisquer
instrumentos normativos ou regulatrios; b) legislao e regulao municipais insucientes ou inadequadas para a gesto
dos servios; c) atos normativos estaduais constitucionalmente questionveis em face da titularidade municipal dos servios;
d) delegaes municipais baseadas em instrumentos jurdicos insucientes, inadequados ou sem o devido suporte legal;
e) delegaes municipais irregulares, vencidas ou sem qualquer instrumento jurdico que as validem; e f ) convnios de
cooperao e contratos de programas celebrados entre municpios e estados e as respectivas empresas de saneamento para
1
2

Consultor independente em gesto de servios de saneamento bsico.

O Servio Especial de Sade Pblica (SESP), criado em 1942, foi transformado em fundao pela Lei n 3.750/1960 e substitudo, em 1991,
pela Fundao Nacional de Sade (Funasa), vinculada ao Ministrio da Sade.
O Planasa foi institudo em 1969, conforme a Lei n 5.318/1967.

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

a prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, sem observar, em essncia, os artigos 30, 175 e
241, da Constituio Federal de 1988, e as Leis no 11.107/2005 e no 11.445/2007.
Cumprindo dispositivo constitucional4 e visando a corrigir essa situao, a Lei n 11.445/2007 instituiu as diretrizes nacionais para
o saneamento bsico, que devero ser observadas pelos entes federativos na instituio de suas polticas pblicas para o setor,
includa a organizao e a gesto desses servios; entende-se a gesto como as funes de planejamento, regulao, scalizao
e prestao e, interagindo com todas elas, o controle social.
A instituio formal de determinada poltica pblica visa a estabelecer as diretrizes, os objetivos e as regras da atuao do
poder pblico na sua implementao e gesto. No que se refere ao saneamento bsico, todos os entes federados (Unio,
estados, Distrito Federal e municpios) podem instituir as respectivas polticas para o setor, visando a cumprir as competncias
constitucionais comuns5, respeitadas as competncias constitucionais atribudas ao ente titular desses servios. A Poltica
Federal de Saneamento Bsico foi instituda no Captulo IX da Lei n 11.445/2007 (arts. 48 a 53).
Conforme a referida lei, cabe ao titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, o que inclui,
entre outras medidas: a) elaborar os planos de saneamento bsico; b) organizar e prestar diretamente ou autorizar a delegao
dos servios; c) denir o ente responsvel pela sua regulao e scalizao, e os procedimentos de sua atuao; d) xar os
direitos e os deveres dos usurios; e e) estabelecer mecanismos de controle social, alm de cumprir as disposies do artigo 175
da Constituio Federal6.
A instituio formal da Poltica Municipal de Saneamento Bsico ocorre com a edio da lei e do respectivo regulamento pelo
ente titular, ou mediante a reviso, complementao e consolidao da legislao existente, que trate de todos os aspectos
disciplinados pela Lei n 11.445/2007.

2. Marco legal
O lento avano na execuo de polticas pblicas de saneamento bsico no passado recente, includo o baixo atendimento,
a gesto ineciente e a insustentabilidade tcnica e econmica da maioria dos servios, pode ser creditado, em grande parte,
falta de diretrizes normativas legais de mbito nacional, que orientassem os entes federativos quanto concepo jurdicoinstitucional e organizao e execuo administrativa de suas polticas para esse setor essencial e de grande importncia
socioeconmica.

2.1. Lei n 11.445/2007 (Lei do Saneamento Bsico)

Essa lacuna do ordenamento legal aplicvel ao saneamento bsico foi suprida de forma quase completa com a edio da Lei
n 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais e trata de todos os seus aspectos relevantes, a comear pela denio
ampla e descritiva dos princpios fundamentais a que se subordinam e pela caracterizao abrangente dos quatro servios de
saneamento bsico (Captulo I).
Nessa lei, tambm so estabelecidas as diretrizes para:
4
5
6

Artigo 21, inciso XX, da CF/1988.

Artigo 23, inciso IX, da CF/1988.
CF, art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao,
a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao,
bem como as condies de caducidade, scalizao e resciso da concesso ou permisso;
II os direitos dos usurios;
III poltica tarifria;
IV a obrigao de manter servio adequado.

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a) o exerccio da titularidade que deve ser seguida pelos entes federados detentores dessa condio, em relao aos servios
pblicos de saneamento bsico (Captulo II) nesse captulo so denidos, de forma objetiva e suciente, a obrigao e os
requisitos para a formulao da poltica pblica pelos entes titulares (municpios), tratando especialmente dos aspectos
relativos prestao direta dos servios e, no caso de prestao delegada, das condies para a celebrao e a validade
dos respectivos contratos;
b) a prestao regionalizada dos servios (Captulo III) diferentemente dos demais, os dispositivos desse captulo no
primaram pela objetividade e pela clareza dos seus propsitos, mas inovaram na concepo jurdica da forma de prestao
regionalizada, atendendo a interesses estaduais, em contraposio prestao mediante gesto associada, disciplinada pela
Lei n 11.107/2005 (Lei dos Consrcios Pblicos);
c) o planejamento (Captulo IV) trata da obrigatoriedade e dos requisitos para a elaborao do plano de saneamento bsico
pelo titular;
d) a regulao e a scalizao dos servios (Captulo V) trata dos princpios e objetivos da regulao, e das competncias
normativas da entidade reguladora, que se aplicam principalmente aos servios delegados, bem como dos direitos dos
usurios informao;
e) os aspectos econmicos e sociais dos servios (Captulo VI) disciplina as questes essenciais relativas poltica de cobrana
pela prestao e disposio dos servios, inclusive reajustes e revises de tarifas;
f ) determinados aspectos tcnicos da prestao dos servios (Captulo VII) particularmente os relativos sua qualidade.
Essa lei regulamentada pelo Decreto n 7.217/2010, cujas disposies, no entanto, considerando a limitada competncia da
Unio sobre a matria, restringem-se a detalhar e a promover melhor entendimento das diretrizes da referida lei, para efeito de
sua execuo.

2.2. Lei n 11.107/2005 (Lei dos Consrcios Pblicos)

A nova redao do artigo 241 da Constituio Federal de 1988, a partir da Emenda Constitucional n 19, aprovada em 4 de junho
de 1998, disciplinou o regime jurdico dos consrcios pblicos, reconhecendo-os como pessoas jurdicas de direito pblico, bem
como introduziu o novo conceito de gesto associada de servios pblicos, por meio da qual um ente da Federao pode cooperar
com outros entes para a execuo do planejamento, da regulao, da scalizao e da prestao de servios pblicos.
A Lei n 11.107, de 2005, veio disciplinar a mudana produzida na Constituio Federal pela referida emenda, que xou normas
gerais para trs novos tipos de contratos administrativos entre entes federativos: o contrato de constituio de consrcio
pblico, o contrato de rateio das despesas de consrcio pblico e o contrato de programa para a prestao de servios pblicos
por meio de gesto associada. Essa lei foi regulamentada pelo Decreto n 6.017/2007.
A gesto associada pode ser eciente e ecaz para a execuo das polticas pblicas de saneamento bsico, tanto para
as funes de planejamento e de regulao, como para a prestao integral ou parcial dos servios, uma vez que permite
organizar e estruturar os servios com escopo e escala mais adequados para a sua viabilidade tcnica e econmica, e para a sua
sustentabilidade permanente.

2.3. Lei n 12.305/2010 (Poltica Nacional de Resduos Slidos)

Sem prejuzo das diretrizes da Lei n 11.445/2007, que trata de aspectos dos servios pblicos de limpeza urbana e manejo de
resduos slidos, a Lei n 12.305/2010 instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), disciplinando os aspectos que se
aplicam a todos os entes da Federao e s pessoas fsicas e jurdicas responsveis, direta ou indiretamente, pela gerao de
resduos slidos e as que desenvolvam aes relacionadas gesto integrada ou ao gerenciamento de resduos slidos.

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

Alm da extensa e abrangente denio dos termos e conceitos adotados, entre eles a caracterizao completa dos tipos de
resduos, so relevantes, nessa lei, as diretrizes relativas gesto integrada e ao gerenciamento de resduos slidos includos os
perigosos , s responsabilidades de seus geradores e do poder pblico, e aos instrumentos econmicos aplicveis.
Dessas diretrizes, destacam-se tambm as que visam, incisivamente, a induzir e incentivar a adoo dos instrumentos de gesto
associada e as medidas e aes que promovam a incluso dos catadores de materiais reciclveis nos arranjos institucionais e
administrativos para a gesto integrada, bem como ao gerenciamento de resduos slidos.
Assim como a Lei do Saneamento Bsico, essa lei elege o planejamento como instrumento determinante e vinculante dos
processos e aes da Poltica de Resduos Slidos, denindo com destaque as atribuies dos entes federados relativas a essa
funo, e os requisitos e contedos mnimos para os planos nacional e estaduais, para os planos municipais de gesto integrada
e para os planos de gerenciamento de resduos slidos, de responsabilidade de seus geradores.
O Decreto n 7.404/2010 regulamenta e detalha as normas de execuo da PNRS, particularmente as atribuies que competem
Unio e ao governo federal; tambm tem destaque o Ttulo III, que trata das responsabilidades dos geradores de resduos
slidos e do poder pblico, e disciplina, entre outros, os aspectos e procedimentos relativos coleta seletiva, logstica reversa
e responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.

2.4. Lei n 9.433/1997 (Poltica Nacional de Recursos Hdricos)

Essa lei institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(Singreh), reforando os fundamentos que consideram a gua como bem de domnio pblico, recurso natural limitado e dotado
de valor econmico, e o uso prioritrio dos recursos hdricos para o consumo humano e a dessedentao de animais, em
situaes de escassez, bem como o objetivo de assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua,
com padres de qualidade adequados aos respectivos usos.
Tambm so relevantes as diretrizes dessa lei que tratam da outorga dos direitos de uso de recursos hdricos e da cobrana pelo
uso desses recursos, tanto para a captao de gua para abastecimento pblico, como para o lanamento, no meio ambiente
(em corpos dgua como rios e mares, ou no solo), de euentes dos sistemas de tratamento de esgotos sanitrios e de resduos
slidos. Do mesmo modo, afetam a poltica de saneamento bsico e as legislaes estaduais que instituem as respectivas
polticas e sistemas de gerenciamento dos recursos hdricos de seus domnios.

2.5. Outras normas aplicveis

So relevantes e afetam a poltica de saneamento bsico as seguintes normas:
a) Lei n 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), que disciplina os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece as diretrizes
da poltica urbana, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana.
b) Lei n 8.078/1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor), que estabelece normas de proteo e defesa do consumidor, de
ordem pblica e interesse social, que se aplicam de forma precedente e complementar aos direitos e obrigaes dos
usurios de servios pblicos de saneamento bsico, denidos nas respectivas polticas municipais.
c) Decreto n 5.440/2005, que estabelece denies e procedimentos sobre o controle de qualidade da gua de sistemas de
abastecimento e institui mecanismos e instrumentos para divulgao de informaes ao consumidor sobre a qualidade da
gua para consumo humano.
d) Portaria n 2.914/2011, do Ministrio da Sade, que dispe sobre procedimentos de controle e vigilncia da qualidade da
gua para consumo humano e seu padro de potabilidade.
e) Resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama):

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% Resolues no 357/2005 e no 397/2008, que dispem sobre a classicao dos corpos de gua e estabelecem diretrizes ambientais
para o seu enquadramento, bem como as condies e os padres de lanamento de euentes no meio ambiente.
% Resoluo n 377/2006, que dispe sobre o licenciamento ambiental simplicado de sistemas de esgotamento sanitrio.
% Resoluo n 396/2008, que dispe sobre a classicao e as diretrizes ambientais para o enquadramento das guas
subterrneas.
f ) Lei n 8.666/1993 (Lei de Licitaes Pblicas).
g) Leis no 8.987/1995 (Lei de Concesses e Permisses de Servios Pblicos) e no 11.079/2004 (Lei de Concesses Especiais em
Regime de Parceria Pblico-privada).
Completa esse ordenamento a legislao do titular que institui a Poltica Municipal de Saneamento Bsico e disciplina a
organizao e as funes de gesto dos servios.
Apesar do grande avano institucional conferido pelo atual ordenamento legal, a implementao das polticas de saneamento
bsico, na prtica, ainda apresenta baixa efetividade e pouca eccia.

3. Instrumentos de gesto dos servios pblicos de saneamento bsico

As funes de gesto dos servios de saneamento bsico foram denidas na Lei n 11.445/2007, e abrangem o planejamento,
a regulao, a scalizao e a prestao, considerando em todas elas a adoo de instrumentos e mecanismos de participao
e controle social.

3.1. Planejamento7
A Lei n 11.445/2007 dene o planejamento como um elemento determinante para a gesto dos servios pblicos de
saneamento bsico, sendo entendido como o conjunto de atividades referentes identicao, qualicao, quanticao,
organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou
colocado disposio de forma adequada. Nesse contexto, o planejamento um instrumento essencial para, entre outras aes:
a) diagnosticar e avaliar a situao em que se encontram os servios, e denir as aes necessrias para torn-los adequados
para a populao; b) estabelecer os objetivos e as metas que se pretende alcanar, e denir programas e projetos, bem como
prioridades das aes para a gesto dos servios; c) denir e avaliar as fontes de nanciamento dos servios; e d) estabelecer
mecanismos de controle, monitoramento e avaliao.
Os objetivos e as metas so determinantes para a denio do plano de investimentos requeridos. A escala e o nvel de integrao
entre diferentes servios so essenciais para se determinar o arranjo mais racional para a sua organizao e prestao, visando a
proporcionar maior qualidade e menor custo para os usurios e uma poltica de subsdios mais justa.
O processo de planejamento dos servios pblicos de saneamento bsico ocorre em dois nveis. No primeiro nvel est o plano
de saneamento bsico, instrumento essencial da poltica pblica, de natureza abrangente e de carter prospectivo e analtico da
situao existente (diagnstico), e propositivo dos objetivos e metas, bem como dos programas, projetos e aes necessrias
para alcan-los, constituindo-se ainda em um instrumento vinculante para o poder pblico titular, nos aspectos relativos
organizao e prestao dos servios.
Em segundo nvel est o planejamento da gesto dos servios, de carter executivo e estratgico das aes administrativas e
tcnicas, orientadas tanto para a prestao como para a regulao, a avaliao e a scalizao.

PEIXOTO, Joo Batista. Gesto econmico-nanceira no setor de saneamento. Braslia: Convnio Funasa/Assemae, 2012.

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3.2. Regulao e fiscalizao8

No sentido estrito, a regulao de atividades ou servios pblicos de competncia estatal, inclusive a organizao e o
funcionamento de suas instituies, decorre da obrigao-dever constitucional, sob pena de responsabilizao dos governantes,
e objetiva, entre outras funes, proteger o Estado e a sociedade; garantir direitos sociais relativos s atividades e aos servios
pblicos essenciais; e, por m, garantir o acesso/universalizao e proteger o usurio/consumidor em relao aos servios de
interesse ou de utilidade pblica.
O exerccio da funo de regulao ocorre em dois nveis. O primeiro abrange o exerccio da titularidade do servio,
cabendo ao poder pblico competente editar e fazer cumprir as leis (Poder Legislativo), e os regulamentos e atos jurdico-administrativos (Poder Executivo), que constituem a poltica pblica correspondente e que organizam, regulamentam e
implementam o sistema de gesto (Captulo II, arts. 8 a 13, da Lei n 11.445/2007). O segundo nvel da regulao pode
ser atribudo pelo titular, por meio dos instrumentos mencionados anteriormente, a organismos ou agentes pblicos, de
natureza e competncias jurdicas prprias para essa funo, aos quais se podem delegar competncias regulatrias de
carter tcnico-executivo, de scalizao e de funo arbitral, denidas conforme a organizao jurdico-administrativa dos
servios a que se aplica (Captulo V da Lei n 11.445/2007).
No que diz respeito scalizao, sem prejuzo da atuao dos agentes institucionais responsveis pela scalizao da gesto
pblica (Poder Legislativo, Tribunais de Contas, rgos de controladoria e ouvidoria etc.), o titular deve instituir/denir o
organismo e designar os agentes responsveis pelas funes de regulao e scalizao dos servios pblicos de saneamento
bsico, particularmente em relao sua prestao. Por denio e coerncia jurdico-administrativa, cabe a esse organismo
scalizar, por meio de monitoramento e avaliao sistemtica, os aspectos essenciais da gesto dos servios.
Ainda que se constitua como organismo de carter tcnico-executivo, importante que ele atue sob alguma forma de controle
social, seja mediante a representao direta em sua instncia diretiva ou deliberativa, ou mediante a submisso de seus atos a
consultas e audincias pblicas.

3.3. Prestao dos servios9

A Constituio Federal de 1988 deniu diversas formas de prestao dos servios pblicos. Alm da prestao direta realizada
pela administrao centralizada ou descentralizada do titular e da prestao indireta delegada por meio de concesso ou
permisso, que inclui as chamadas parcerias pblico-privadas (PPPs) regulamentadas pela Lei n 11.079/2004 , passou a existir
tambm a gesto associada, no mbito da cooperao interfederativa10, por meio de consrcios pblicos ou convnios de
cooperao, regulamentada pela Lei n 11.107/2005.
O Quadro 1, a seguir, mostra os possveis arranjos organizacionais da gesto de servios pblicos existentes atualmente no Brasil.

8
9
10

Idem.
Ibidem.
Este termo usualmente adotado pelos juristas para caracterizar o objeto geral da gesto associada no mbito dos consrcios pblicos e
dos convnios de cooperao, e tem o sentido de cooperao entre entes da federao, nos planos horizontal (municpio com municpio) ou
vertical (municpio com estado e/ou com a Unio).

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Quadro 1. Matriz de arranjos organizacionais da gesto e da prestao de servios pblicos

Tipo de
gesto

Gestor

Regulador

Titular

Direta (exclusiva)

rgo ou entidade
do titular

Entidade do titular
ou entidade
conveniada de
outro ente federado
do mesmo estado

Forma de
prestao

Direta

Indireta

Consrcio pblico (entes consorciados)

Entes conveniados

Associada

Associada
direta

Entidade de cada
titular ou consrcio
pblico ou entidade
conveniada
de outro ente
consorciado

Entidade do titular
ou entidade do ente
conveniado

Associada
indireta

Associada
indireta

Instrumento de
outorga

Prestador

Lei

rgo ou entidades do titular

%rgo da administrao direta
%Autarquia
%Empresa pblica
%Empresa de economia mista
%Fundao

Contrato de
Concesso ou de
Permisso

Terceiros
%Autarquia
%Empresa pblica
%Empresa de economia mista
%Empresa privada
%Consrcio de empresas
%Sociedade de propsito especco

Autorizao

Cooperativa de usurios
Associao de usurios

Contratos de
consrcio e de
programa

Consrcio pblico

Contratos de
consrcio e de
programa

rgo ou entidade de ente

consorciado
%rgo da administrao direta
%Autarquia
%Empresa pblica
%Empresa de economia mista
%Fundao

Contratos de
consrcio e de
concesso ou
permisso

Terceiros
%Autarquia
%Empresa pblica
%Empresa de economia mista
%Empresa privada
%Consrcio de empresas
%Sociedade de propsito especco

Contrato de
consrcio e
autorizao

Cooperativa de usurios
Associao de usurios

Convnio de
cooperao
e contrato de
programa

rgo ou entidade de ente

conveniado
%rgo da administrao direta
%Autarquia
%Empresa pblica
%Empresa de economia mista
%Fundao

Fonte: Quadro elaborado pelo autor.

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

Conforme se verica, so numerosos os possveis arranjos institucionais da organizao e da gesto dos servios pblicos.
Contudo, na prtica, essa exibilidade de opes parece mais confundir do que ajudar os municpios a encontrar a soluo mais
adequada para a organizao e a gesto dos seus servios pblicos.
As formas de prestao direta e indireta so as tradicionalmente conhecidas e amplamente praticadas no setor de saneamento
bsico at os dias atuais, com algumas experincias de gesto por meio de consrcios pblicos constitudos nos moldes da Lei
n 11.107/2005.
Sujeita ao mesmo ambiente de regulao das demais formas, a gesto associada veio constituir uma alternativa muito
importante para a gesto dos servios de saneamento bsico pelos municpios, uma vez que a associao destes em mbito
territorial mais amplo permite obter escalas administrativas e operacionais mais viveis e sustentveis. Alm disso, a gesto
associada proporciona aos municpios melhores condies para cumprir as diretrizes normativas da Lei n 11.445/2007, visto
que admite a atuao conjunta desses entes para o exerccio pleno das funes de planejamento, regulao, scalizao e
prestao dos servios.
O Quadro 2, a seguir, mostra os consrcios existentes na rea de saneamento bsico em 2011 no Brasil.

Quadro 2. Consrcios existentes na rea de saneamento bsico em 2011

Estado

N de
consrcios

reas de atuao dos consrcios

N de
municpios

CE

13

Tratamento de resduos (12); abastecimento de gua e esgotamento sanitrio (1)

106

MG

02

Tratamento de resduos (1); abastecimento de gua e esgotamento sanitrio (1)

26

PI

01

Abastecimento de gua e esgotamento sanitrio

30

RN

01

Abastecimento de gua

07

RS

03

Tratamento de resduos (2); servios de saneamento bsico (1)

52

SC

03

Regulao (1) e prestao dos servios de saneamento bsico (2)

146

SP

01

Regulao

27

PR

02

Abastecimento de gua e esgotamento sanitrio

38

RO

01

Abastecimento de gua e esgotamento sanitrio

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Fonte: Pesquisa do autor na internet.

3.4. Poltica de cobrana11

A poltica de cobrana pela disposio e/ou prestao dos servios abrange os seguintes aspectos: regulao econmica,
regime de cobrana e custos, formas e fontes de nanciamento.
A regulao econmica dos servios pblicos, em especial aqueles em que seja aplicada qualquer forma de cobrana direta dos
usurios ou de contraprestao denida, tem como objetivo principal fazer com que o prestador atue sempre com a mxima
ecincia e obtenha justa remunerao, e que o usurio receba ou tenha sua disposio servios de qualidade, pelo menor
custo possvel.
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Ibidem.

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

Esse objetivo ser alcanado com a adoo da modalidade de regulao dos aspectos econmicos do servio que melhor se
coaduna com o modelo de gesto institucional e organizacional institudo pelo titular. No campo terico, vrias modalidades
de regulao econmica de servios ou de utilidades pblicas vm sendo desenvolvidas e experimentadas, algumas com mais
vigor, nas ltimas trs dcadas.
De algum modo, com as devidas adequaes s particularidades de cada situao, algumas dessas modalidades so
tecnicamente aplicveis e podem produzir efeitos satisfatrios na gesto dos servios de saneamento bsico; sabiamente, tais
modalidades no foram qualicadas nem limitadas pela Lei n 11.445/2007.
Em tese, essas modalidades se aplicam, conceitualmente, tanto ao regime de cobrana de preos pblicos (tarifas) como ao
regime tributrio de taxa, tendo como premissa que, em ambos os regimes, o valor da contraprestao paga pelo usurio
sempre deve estar associado ao efetivo custo econmico do servio, explicitando-se, quando for o caso, eventual subsdio
vinculado. As modalidades mais conhecidas so:
a) regulao pelo custo econmico do servio;
b) regulao por incentivos;
c) regulao por preo-teto (price cap);
d) regulao de referncia (benchmark ou yardstick competition).
A aplicao eciente de qualquer dessas modalidades requer do regulador/scalizador elevado nvel de conhecimento dos
aspectos tcnicos e econmicos da prestao dos servios.
A cobrana direta dos usurios deve ser a principal fonte de nanciamento dos servios, conforme estabelece o artigo 29 da
Lei n 11.445/2007, o qual determina que os servios pblicos de saneamento bsico tero a sustentabilidade econmiconanceira assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios (grifo nosso).
No entanto, outras fontes devem ser consideradas para a viabilidade e a sustentabilidade dos servios, entre elas: subvenes
ou subsdios pblicos e privados; inverses diretas de capitais pblicos (de autarquias e empresas); emprstimos de fundos
e bancos pblicos e privados; investimentos de capitais prprios de delegatrios dos servios; fundos de recursos hdricos e
compensaes ambientais; e fundos especiais de universalizao dos servios, denidos no artigo 13 da Lei n 11.445/2007.
So elementos essenciais da poltica de cobrana pela prestao ou disposio dos servios:
a) o regime e a forma de cobrana taxa ou preo pblico (tarifa);
b) a forma de prestao dos servios;
c) a modalidade de regulao econmica e a metodologia de sua aplicao;
d) a estrutura de cobrana (estrutura tarifria); e
e) a poltica de subsdios.
A estrutura de cobrana (estrutura tarifria), letra d acima, deve considerar, entre outros, os seguintes elementos:
(i) categorias de usurios;
(ii) faixas ou quantidades crescentes de utilizao ou de consumo;
(iii) quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio;
(iv) custo mnimo necessrio para disponibilizao do servio em quantidade e qualidade adequadas; e
(v) capacidade de pagamento dos consumidores.

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

3.5. Poltica de subsdios12

O acesso aos servios pblicos de saneamento bsico, como componente indispensvel do sistema de sade pblica, direito
social estabelecido pela Constituio Federal. Portanto, a disposio e o uso desses servios devem ser promovidos e garantidos
independentemente do nvel de renda das famlias.
Para os servios que dependem de conexo fsica, como o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio, que em geral
so contratuais e adotam o regime tarifrio, a adeso dos cidados voluntria e depende de sua iniciativa. Nesse caso, a
universalizao e a garantia de acesso aos servios para aqueles que no tenham capacidade de pagar, total ou parcialmente,
somente ser alcanada se a disposio desses servios for gratuita, ou se o poder pblico estabelecer uma poltica de subsdio
adequada, mediante a instituio de preos (tarifas ou taxas) de carter social (subsdio tarifrio), ou por meio de crditos diretos
em espcie aos benecirios (subsdio scal).
Na situao em que o custo da prestao do servio, em condies de mxima ecincia e padro adequado de qualidade, seja
elevado em relao renda da coletividade, inviabilizando sua recuperao integral mediante a cobrana direta dos usurios,
o sistema de subsdio deve ser indireto (subveno pblica) e beneciar indistintamente toda a coletividade, podendo ser
proporcional s condies de renda dos grupos de usurios.
No caso de prestao regionalizada, seja diretamente por consrcio pbico ou por um nico prestador delegado, sob um contrato
nico, para um conjunto de municpios, tambm pode ser adotado o subsdio tarifrio entre localidades (subsdio cruzado), em
que aquelas com maior capacidade e viabilidade econmica subsidiam as com renda mdia mais baixa, desde que seja garantido
tratamento tarifrio isonmico aos usurios de qualquer dessas localidades que apresentem iguais condies econmicas.

3.6. Instrumentos de delegao da prestao dos servios

O artigo 10 da Lei n 11.445/2007 estabelece:

Art. 10. A prestao de servios pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao
do titular depende da celebrao de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convnios, termos de
parceria ou outros instrumentos de natureza precria.

No regime de gesto associada, seja a autorizada por consrcio pblico ou por convnio de cooperao, a contratao da
prestao dos servios por rgo ou entidade vinculada ao ente consorciado ou conveniado realizada por meio de contrato
de programa, o qual deve observar os requisitos do artigo 13 da Lei n 11.107/2005, e do artigo 23 da Lei n 8.987/1995 (Lei de
Concesses).
No regime de concesso ou permisso, a contratao da prestao dos servios sempre deve ser realizada mediante licitao
e observar as regras contratuais estabelecidas pela Lei n 8.987/1995, quando se tratar de concesso comum (em que o
concessionrio remunerado integralmente pela cobrana de tarifa), ou, complementarmente, pela Lei n 11.079/2004, quando
se tratar de concesso administrativa (em que o concedente usurio nico do servio) ou de concesso patrocinada (em que
o concessionrio remunerado parcialmente pela cobrana de tarifa dos usurios nais e mediante pagamento complementar
pelo concedente).
A concesso ou permisso tambm pode ser outorgada por consrcio pblico, se autorizada no contrato de consrcio. Portanto,
no caso de gesto associada, com prestao regionalizada de servios, tanto o contrato de programa como o contrato de
concesso ou permisso podem ser celebrados coletivamente pelo consrcio com um nico prestador.
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Ibidem.

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

Assim, diferentemente do que ocorria antes da edio das Leis no 11.107/2005 e no 11.445/2007, no se admite mais que a
delegao da prestao dos servios para rgo ou entidade pertencente a outro ente federado seja outorgada por instrumento
de convnio administrativo, ou somente pelo prprio convnio de cooperao previsto na primeira dessas leis. Logo, preciso
haver contrato de programa.

3.7. Instncias e mecanismos de participao e de controle social

A Lei n 11.445/2007 dene o controle social como:

Art. 3. [...]
IV controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes,
representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de
avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico.

Essa denio se repete na Lei n 12.305/2010 (PNRS) e nos respectivos decretos de regulamentao.
Ainda que com baixa efetividade, atualmente bastante disseminada, nas diferentes instncias federativas, a instituio de
organismos e mecanismos de participao e controle social na gesto pblica, como atestam os Conselhos de sade, de
educao, de meio ambiente e de polticas urbanas.
Isso ocorre tambm em relao ao saneamento bsico. Muitos municpios j instituram Conselhos Deliberativos, com
participao paritria ou dominante da sociedade civil, como instncias de controle e deciso de atos administrativos, inclusive
de poltica tarifria, de autarquias constitudas para a prestao desses servios.
No mera coincidncia constatar que, nos municpios onde existiam instncias com essas caractersticas e poder decisrio, os
servios de saneamento bsico geralmente tm maior cobertura em alguns casos so universalizados e so de melhor qualidade.
No por outra razo que a Lei n 11.445/2007 prev e destaca incisivamente as diretrizes relativas a essa questo. Seu artigo 9,
inciso V, determina como elemento essencial da poltica de saneamento o estabelecimento de mecanismos de controle social.
Seu artigo 11, inciso IV, determina como condio de validade dos contratos que tenham como objeto a prestao de servios
pblicos de saneamento, a obrigatoriedade de realizao prvia de audincia e consulta pblicas sobre o edital de licitao, no
caso de concesso, e sobre a minuta do contrato, neste e no caso de gesto associada. O pargrafo 2 do inciso V do mesmo
artigo determina que as normas de regulao devem prever os mecanismos de controle social nas atividades de planejamento,
regulao e scalizao dos servios.
De modo mais direto, o artigo 47 da mesma lei dene a participao em rgos colegiados, como os Conselhos, como forma de
exerccio do controle social. Essa tem se mostrado, de fato, a forma mais direta e ecaz de controle social e pode e deve ser
estendida tambm aos organismos reguladores dos servios.

4. Programas federais e o saneamento bsico

O governo federal tem desempenhado um papel importante na instituio do marco legal e na implementao de aes de
saneamento bsico por diversas de suas instituies: Ministrio das Cidades (MCidades); Ministrio da Sade (MS) e Fundao
Nacional de Sade (Funasa); Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e Agncia Nacional de guas (ANA); Ministrio da Integrao
Nacional (MI), Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So
Francisco e do Parnaba (Codevasf ).

Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

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Saneamento bsico: poltica, marco legal e instrumentos de gesto dos servios

Algumas dessas instituies tm se esforado na realizao de aes que visam implementao e ao desenvolvimento das
polticas pblicas de saneamento bsico, em conformidade com o atual ordenamento legal. No entanto, alguns programas
federais, em que pese sua importncia social e econmica, no tm primado pela observncia de certas diretrizes, ao adotarem
medidas que se contrapem ou dicultam a sua realizao.
Um desses programas o Minha Casa Minha Vida (MCMV), cujos projetos de nanciamento no contemplam componentes
de infraestrutura ou solues individuais adequadas de saneamento bsico nas reas em que so implementados; por outro
lado, a ausncia ou diculdade de implementao pelo poder pblico local algumas vezes impede ou atrasa a execuo desses
projetos, quando no so executados revelia dessa situao.
Outro o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), cujas aes na rea de saneamento bsico tm privilegiado os
investimentos em infraestrutura, mas deixam em segundo plano ou so excessivamente exveis ou condescendentes com as
aes estruturantes relacionadas melhoria ou reestruturao da gesto dos servios, rendendo-se a interesses corporativos
existentes dentro e fora do setor pblico e, em muitos casos, perpetuando as condies de insustentabilidade dos investimentos
em mdio e longo prazos, o que compromete a qualidade desses gastos pblicos.
A proposta do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), em fase nal de aprovao pela Presidncia da Repblica, dedica
grande importncia s aes estruturantes, indicando o seu predomnio no mdio prazo, quando tiverem sido alcanados
ndices razoveis em direo universalizao dos servios, com o objetivo de melhorar a gesto e fornecer condies de
sustentabilidade dos servios em carter evolutivo e permanente.

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Fotos: Fundao Vale

Ministrio das
Cidades