Notas sobre Rendición de Autores: Blanche Cotlear y
Cuentas
Lecciones sobre Voz de los
Usuarios de Agua en Perú
Incidiendo en la regulación y en las políticas
públicas: La Defensoría del Pueblo y el
derecho al agua. 1
El caso muestra cómo una institución gubernamental
autónoma del Estado puede jugar un rol de facilitación
entre los proveedores, el regulador y los usuarios del
servicio público de agua, haciendo que se escuche la voz
de estos últimos incluso a nivel local, y haciendo al
mismo tiempo que los usuarios entiendan las dificultades
y los costos de proveer y mejorar el acceso y la calidad
del agua. El caso muestra cómo la Defensoría del Pueblo
se constituye en una instancia para la recepción de
quejas de los ciudadanos, y cómo, basado en ello,
establece un sistema para identificar los principales
problemas a nivel de políticas públicas y regulación, lo
que le permite hacer recomendaciones a la autoridad
pública para el mejoramiento de la regulación.
CONTEXTO: Aunque la Constitución de 1979
establecía que los servicios públicos locales eran de
competencia municipal, su normativa recién se realizó a
través de la Ley Orgánica de Municipalidades de 1984.
Sin embargo, recién en 1990 se inició el proceso de
descentralización del servicio de agua potable y desagüe,
con su transferencia a los gobiernos provinciales y
distritales. Este proceso duró aproximadamente tres
Carlos Alza
TTL: Karen Sirker
Diciembre 2009
años, comprendiendo únicamente los servicios de agua
potable y saneamiento.1
LISTA DE BUENAS PRÁCTICAS
Establecimiento de mecanismos para oír
las demandas de los usuarios de agua,
identificando los mayores problemas que
ellos enfrentan.
Existencia de una diálogo entre todas las
partes correctamente facilitado por una
institución con credibilidad.
Educación sobre la realidad del agua; los
costos de captarla, tratarla y distribuirla.
Despolitización de los procesos de toma
de decisiones en el sector agua.
Crear capacidad y conocimiento entre los
posibles reformadores y líderes.
Hasta antes de 1990, el servicio público del agua en
zonas urbanas estaba a cargo del Servicio Nacional de
Agua Potable y Alcantarillado – SENAPA, organismo
público descentralizado del entonces Ministerio de
Vivienda y Construcción
Mientras en los años noventa otros servicios públicos
como el de telecomunicaciones eran privatizados, el
servicio de agua y saneamiento urbano quedó a cargo de
empresas públicas municipales en todo el país, a
excepción de la empresa de agua y saneamiento que
provee a la ciudad de Lima y Callao (SEDAPAL), la
cual se mantuvo bajo la forma de empresa pública del
gobierno administrada por el gobierno central.
En 1994, la Ley General de Servicios de Saneamiento
creó la SUNASS (Superintendencia Nacional de
Servicios de Saneamiento), organismo regulador de las
empresas de agua y saneamiento. La creación de este
organismo se dio con el objetivo de llevar a cabo un
proceso de privatización de dichos servicios, similar al
1
Fuente: Informe Defensorial No. 94 “Ciudadanos sin Agua:
Análisis de un Derecho Vulnerado”. Lima, 2005
1
que se había llevado a cabo con la telefonía y
electricidad. Por tanto, su actuación no se centró en el
mejoramiento de las empresas de agua, sino en detectar
ineficiencias y problemas y prepararlas para su
privatización. Sin embargo, el proceso nunca culminó.
La prestación de los servicios de agua y desagüe se
encuentra a cargo de 50 Empresas Prestadoras de
Servicios de Saneamiento (EPS), registradas en la
SUNASS. Estas son responsables, entre otros aspectos,
de: i) cumplir los niveles de cobertura y calidad de los
servicios establecidos por la SUNASS; ii) ejercer control
de calidad de los servicios y iii) aprobar los incrementos
tarifarios mediante la Junta General de Accionistas,
integrada generalmente por Alcaldes provinciales y
distritales.
(http://www.sunass.gob.pe/empresas_prestadoras_indice
.php)
Las Empresas de Agua: 50 EPS
En el Perú existen 50 empresas de agua, 49 son de
accionariado municipal y la que atiende a Lima y Callao
pertenece al Gobierno Central.
La principal fuente de ingresos de las EPS son las tarifas que,
en general, se han mantenido por debajo de los costos reales
debido, principalmente, a la renuencia de las Juntas
Empresariales a aprobar los aumentos solicitados por los
directivos, incluso en algunos casos tales juntas han decidido
no aplicar incrementos aprobados por la SUNASS.
Las Juntas empresariales están formadas por los Alcaldes
quienes eligen a los directores. Hasta el 2005, esta situación
fue el elemento determinante para el predominio en las
decisiones empresariales de criterios políticos, antes que
técnicos, lo cual ha afectado el desarrollo y la viabilidad de las
empresas.
La investigación de la Defensoría del Pueblo de 2003 y 2004
dio cuenta de que las empresas se encontraban en una pésima
situación financiera, lo que no les permitía incrementar la
cobertura ni mejorar la calidad del agua. Los principales
problemas eran:
- 45% del agua no era facturada (se perdía por fugas físicas,
por conexiones en mal estado, o por instalaciones
clandestinas).
- El nivel de morosidad en el pago era de 5.5 meses en
promedio.
- Los niveles de cobertura de agua, prácticamente no habían
aumentado entre 1998 y el 2003 (83.6% en agua y 75.3%
en desagüe).
- Las tarifas de ninguna de las empresas de agua cubría los
costos económicos.
Fuente: Informe Defensorial No. 94 “Ciudadanos sin Agua:
Análisis de un Derecho Vulnerado”. Lima, 2005.
La Defensoría del Pueblo identificó que el vínculo de las
EPS con las municipalidades, cuyas autoridades se
constituyen en la Junta Empresarial y eligen a los
directores, era el problema central en la toma de
decisiones pues en lugar de darse éstas con criterios
técnicos, se daban bajo intereses políticos, lo cual
afectaba el desarrollo y la viabilidad de las empresas.
Por otro lado, la principal fuente de ingresos de las EPS
eran y son las tarifas pagadas por los usuarios, que en
general se mantenían por debajo de los costos reales,
debido principalmente a la renuencia de las Juntas
Empresariales a aprobar los aumentos de tarifas
solicitados por los directivos, e incluso en algunos casos,
a no aplicar incrementos aprobados por la propia
SUNASS.
Con las reformas de los años noventa que promovieron
la privatización de las empresas del Estado, el gobierno
peruano creó la agencia PROINVERSIÓN que con el
apoyo de la cooperación alemana KFW y del Japan Bank
for International Cooperation – JBIC, promovieron del
2003 al 2005, el proceso de licitación de la concesión del
servicio de agua y desagüe en las ciudades de Tumbes y
Piura. Esta decisión formó parte de un programa que
incluía tres ciudades más (Huancayo, Trujillo y
Pucallpa). El proceso de concesión a un proveedor
privado, sólo se llegó a concretar en el caso de Tumbes.
Simultáneamente, se producía un arduo debate
ideológico y político sobre la pertinencia de privatizar
los servicios de agua potable y alcantarillado.
Junto al debate ideológico sobre si la privatización podía
constituir un mecanismo idóneo para mejorar la
situación del sector agua, se observaba una enorme
ineficiencia en las empresas que se veía agudizada por la
mala regulación existente. Si bien la privatización de las
empresas aparecía como una alternativa, también era
evidente que este proceso no se daría de forma rápida, y
que no cubriría a todas las empresas. Por tanto, se
requería de todas maneras de una acción estatal que
mejorase la situación del sector, en particular, para
aquellas empresas que no parecía que pudiesen ser
privatizadas, por lo menos de manera inmediata
(Huancavelica, Loreto, Tacna, entre otras). En tanto, la
Defensoría del Pueblo seguía recibiendo quejas de los
ciudadanos contra las empresas y contra la SUNASS.
Por ese entonces, la Defensoría del Pueblo había
iniciado un proceso de relectura de sus prioridades, y
había decidido evaluar la situación de los derechos
económicos y sociales, en particular de los servicios
públicos.
2
OBJETIVOS: El principal objetivo de la Defensoría del
Pueblo en el tema del agua es impulsar una mejora
sustantiva en las políticas del sector, así como en la
regulación que permita la recuperación empresarial de
las agencias prestadoras de servicios, con el fin de que
puedan lograr mayor cobertura, mejor calidad, y un
sistema tarifario sostenible y justo para los usuarios.
EL PROCESO: En 1996 inició su funcionamiento la
Defensoría del Pueblo, órgano constitucional autónomo
del Estado Peruano que actúa con independencia de los
otros poderes del Estado, haciendo uso de la persuasión
mediante las recomendaciones que emite sobre el
comportamiento del Estado y la afectación de derechos
ciudadanos. La Constitución de 1993 le asignó la
función de defender los derechos de la persona y la
comunidad, supervisar el cumplimiento de los deberes
de la administración estatal y la prestación de los
servicios públicos a la comunidad2.
La Defensora del Pueblo cuenta con un Defensor
Nacional, un Primer Defensor Adjunto, y con siete
Defensores adjuntos en temas especializados, uno de
ellos el Defensor Adjunto para Servicios Públicos.
Asimismo, existen 38 Oficinas Defensoriales ubicadas a
lo largo de todo el Perú.
La Defensoría del Pueblo se ha convertido, en sus trece
años de existencia, en una institución de enorme
credibilidad. De hecho, de manera permanente las
encuestas de opinión más importantes del país muestran
a la Defensoría del Pueblo como la primera institución
en la que la población confía para luchar contra la
corrupción, incluso por encima de la iglesia católica.
En las OD se atienden las quejas de los ciudadanos
contra la administración estatal y contra las empresas
que prestan los servicios públicos de agua,
telecomunicaciones, transporte y electricidad. Recibidas
las quejas, éstas se tramitan emitiendo recomendaciones
a la autoridad quejada para que cambie de actitud, su
2
La Defensora del Pueblo al momento de presentar este caso
fue la Dra. Beatriz Merino Lucero.
decisión administrativa o realice algún acto que evite la
afectación del derecho ciudadano. A partir de estas
quejas se identifican también problemas a nivel de
políticas públicas o regulación, se hacen propuestas y
recomendaciones mediante los denominados “Informes
Defensoriales”.
Así, durante los dos primeros años de funcionamiento de
la Defensoría del Pueblo (1996-1998), alrededor del
10% de los reclamos recibidos correspondieron a
servicios públicos, siendo los servicios de agua y
saneamiento uno de los que generaba más descontento.
Entre 1998 y 1999, sólo en Lima se recibieron 159 casos
por servicio de agua y entre 1999 y 2000 el número de
casos aumentó a 302 para la misma ciudad. Los usuarios
del servicio de agua se quejaban de las empresas
prestadoras del servicio (EPS) y del organismo regulador
de servicios de agua y saneamiento (SUNASS),
fundamentalmente por problemas de facturación,
medición del consumo, diferencias en el acceso al
servicio y la calidad de la atención, entre otros temas.
Las empresas de agua aparecían constantemente entre las
15 instituciones públicas más quejadas a nivel nacional
de entre todas las entidades de la administración pública
local, regional y nacional.
Por estas razones, en el 2004, la Defensoría del Pueblo,
mediante su Adjuntía para los Servicios Públicos y el
Medio Ambiente, decidió desarrollar una investigación y
publicar un Informe Defensorial sobre el servicio
público de agua. El objetivo era emitir recomendaciones
para lograr una mejora en las políticas y en la regulación
de los servicios públicos de agua y saneamiento que
permita la recuperación de las empresas prestadoras de
servicios. La Defensoría del Pueblo buscaba, con sus
recomendaciones, que los cambios regulatorios
permitieran una mayor cobertura, mejoras en la calidad
de los servicios y del agua potable, así como un sistema
tarifario sostenible y justo para los usuarios.
El organismo regulador: SUNASS
La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
(SUNASS) es el organismo regulador del agua y los desagües.
Fue creada en 1994. Tiene funciones normativas, reguladoras,
supervisoras, fiscalizadoras y sancionadoras, así como de
solución de controversias entre ciudadanos y usuarios.
En ese sentido, regula todas las empresas de agua a nivel
nacional. SUNASS también resuelve las quejas de los
ciudadanos en segunda instancia cuando la EPS no le ha dado
la razón al ciudadano.
La Defensoría del Pueblo seleccionó una muestra de 8
3
regiones (Lima, Arequipa, La Libertad, Piura, Cusco,
Ayacucho, Loreto y Junín) para hacer su estudio, en ellas
se encontraba el 63.3% (11 millones de habitantes) de la
población urbana nacional abastecida a través de 9
empresas de agua (8 municipales y 1 empresa del
gobierno central ubicada en Lima). Como resultado de la
investigación y el análisis de los casos, la Defensoría del
Pueblo identificó esencialmente tres problemas serios:
1. Crítica situación financiera de las empresas
municipales y la empresa del gobierno central.
2. Problemas regulatorios serios (tarifarios, de acceso,
calidad y atención) en el organismo regulador.
3. Problemas en las políticas públicas y normas del
sector saneamiento que no estaban orientados a permitir
el acceso de la gente al agua, especialmente a los más
pobres, con lo cual se vulneraba el derecho de acceso al
agua.
Para la Defensoría del Pueblo, al no tener poderes
coactivos ni sancionatorios, sino sólo persuasivos, era
muy importante construir un discurso sólido sobre el
derecho al agua, incorporando así el enfoque económico
del derecho dentro del análisis. Superar la mera atención
de casos para lograr cambios regulatorios y de políticas
públicas era un paso importante que requería la
construcción de discursos, información y argumentación
basada en evidencias, así como elaborar propuestas que
devinieran en recomendaciones concretas.
En julio del 2005, la Defensoría del Pueblo publicó el
Informe Defensorial No. 94 titulado “Ciudadanos sin
Agua: Análisis de un Derecho Vulnerado”. Este informe
contenía 19 recomendaciones concretas al Estado
Peruano, en particular, al Congreso de la República, al
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, al
Ministerio de Salud, a los Gobiernos Regionales,
Provinciales y Locales, al organismo regulador
SUNASS, y a las empresas prestadoras de los servicios
de saneamiento. El Informe Defensorial fue presentado
públicamente en una conferencia de prensa en la que el
Defensor del Pueblo, en nombre de los ciudadanos que
habían presentado sus quejas y en defensa del derecho de
todos los peruanos al agua potable, hizo un público
llamado a las autoridades estatales para que implemente
las recomendaciones a fin de promover el acceso al agua
en el Perú.
Después de una serie de reuniones con autoridades, con
líderes de opinión y periodistas, talleres informativos a
la población y autoridades, así como viajes itinerantes en
las diversas regiones del Perú de parte de la defensoría,
el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
la SUNASS y las EPS, empezaron a realizar las
modificaciones a las políticas, normas y regulación
vigente. Catorce recomendaciones de las dieciocho
emitidas fueron cumplidas total o parcialmente en los
dos años siguientes.
MECANISMOS: Uno de los problemas que la
Defensoría del Pueblo debía enfrentar para lograr su
objetivo era construir un diálogo permanente y abierto
con las autoridades y los ciudadanos, así como
desarrollar mecanismos que le permitieran generar una
corriente de opinión sobre la necesidad de las reformas
regulatorias y políticas públicas en el país. Esto incluía
generar información técnica sobre la situación financiera
de las empresas, los problemas de un sistema tarifario
inadecuado, y la necesidad de inversión y decisiones
públicas coordinadas.
Para ello, la Defensoría del Pueblo estableció una serie
de mecanismos:
Sistema descentralizado de atención de quejas de los
ciudadanos usuarios del servicio público: Desde su
fundación en 1996, en que la Defensoría del Pueblo se
constituye en un protector de los derechos de los
ciudadanos frente al propio estado, una de sus tareas es
recibir quejas de los ciudadanos a través de sus Oficinas
Defensoriales. La recepción de quejas sobre el servicio
de agua se realizaba bajo la concepción de que el
servicio de agua potable es un servicio público, que en la
mayoría de los casos está brindado por empresas
estatales municipales. Para ello, desde el 2004, la
Adjuntía para los Servicios Públicos y el Medio
Ambiente organizó un equipo que brindó asistencia
técnica a los funcionarios de las Oficinas Defensoriales
en las Regiones para la debida atención de quejas.
Adicionalmente al debido recojo de las quejas, se les
entrenó en la sistematización de la información para que
se pudiese tener información consolidada en cada
localidad, permitiendo detectar los problemas centrales y
particulares en cada una de ellas. Toda esa información
sistematizada serviría adicionalmente para la elaboración
de un Informe Defensorial nacional sobre la provisión
del servicio del agua a nivel nacional, convirtiéndose el
Informe en un mecanismo de incorporación de voz de
los ciudadanos, y en un análisis de la situación que
pudiese en última instancia presentar recomendaciones
al sector.
El procedimiento de queja es el siguiente. Los
ciudadanos presentan su queja ante la Oficina
Defensorial, órgano que analiza jurídicamente el caso,
investiga la situación que genera la vulneración del
derecho, solicita información a la autoridad sobre lo
ocurrido, y emite recomendaciones para resolver el caso
4
 Tramitando una queja de los ciudadanos
Los ciudadanos pueden presentar sus quejas contra una empresa
de agua potable o contra las autoridades públicas de dicho
sector (SUNASS, Municipios, Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento) a través de las 28 Oficinas
Defensoriales y los 9 Módulos de Atención en todo el país.
Al recibir una queja, los funcionarios –después de un análisis
legal- solicitan la información a la empresa o entidad pública
quejada y verifican si hay algún incumplimiento de sus
obligaciones legales que afecten el derecho del ciudadano
(dilación en la respuesta, falta de respuesta, mala calidad en la
atención, facturación indebida, cobros arbitrarios o ilegales,
etc.)
De encontrar fundada la queja, la Defensoría del Pueblo envía
una recomendación verbal a la autoridad (en reuniones
oficialmente programadas) o por escrito (a través de oficios). La
autoridad tiene el deber de colaborar dando información sobre
dicho incumplimiento y si se acoge o no las recomendaciones.
Las Oficinas Defensoriales mantienen permanente coordinación
con las Adjuntías que se encuentran en Lima, por ejemplo, con
la Adjuntía para los Servicios Públicos y el Medio Ambiente.
Las Adjuntías asesoran a las Oficinas Defensoriales y les
brindan lineamientos de actuación. Asimismo, organizan las
supervisiones a nivel nacional que permiten recoger
información e identificar en el análisis del conjunto de los casos,
los problemas estructurales, de regulación o de políticas
públicas dando lugar a conclusiones y recomendaciones en un
Informe Defensorial.
concreto en las instancias correspondientes. Esta
información es recogida en un sistema de información
estadístico (SIEE) que consolida la información en cada
oficina Defensorial, y que sirve de base para los
informes defensoriales nacionales. Adicionalmente, la
Adjuntía –encargada de elaborar el informe a nivel
nacional- realiza investigaciones especializadas y
técnicas, y analiza la recurrencia de casos presentados en
las Oficinas Defensoriales. De esta manera, la
Defensoría del Pueblo traslada las inquietudes y
problemas que aquejan a los ciudadanos a las
autoridades públicas.
Mecanismo de impacto de las recomendaciones en la
autoridad sectorial, el organismo regulador y las
empresas prestadoras del servicio: Elaborado el
informe Defensorial, la Defensoría del Pueblo cuenta
con un equipo de trabajo dedicado a realizar actividades
de incidencia acerca de las recomendaciones emitidas a
fin de buscar su realización por parte de la
administración estatal. Este sistema incluye acciones
concretas, tales como las que se mencionan a
continuación:
1. Sensibilización de la autoridad: la Defensoría del
Pueblo realiza una serie de reuniones con autoridades
de diversos sectores dándoles a conocer el diagnóstico
del sector y los puntos críticos que requerían solución
inmediata de acuerdo con la Defensoría del Pueblo.
Esto implicó en este caso particular, reuniones con
autoridades como el Viceministro de Construcción y
Saneamiento, el Viceministro de Salud, Alcaldes de al
menos las 8 regiones seleccionadas como muestra en
la investigación, Directores Generales de los
Ministerios de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
Salud y Economía y Finanzas, así como con
Congresistas. Se tuvo también reuniones con partidos
políticos con la finalidad de impactar en el diseño de
políticas públicas desde los propios planes de
gobierno. La Defensoría del Pueblo incluso ha
circulado entre los actores mencionados el borrador de
su propio Informe Defensorial con el fin de recoger
sus opiniones y sugerencias antes de emitir su voz
final, y poder, también, ir generando el ambiente
propicio para un debate sobre asuntos claves del
diagnóstico y las posibles soluciones.
2. Sistema de incidencia en medios de comunicación: El
equipo que elaboró el Informe Defensorial No. 94,
formado por dos personas, elaboró una estrategia de
impacto para la difusión de los medios de
comunicación. El informe apareció casi cuatro meses
seguidos en los medios de comunicación, siendo
citado casi todos los días en periódicos, diarios y
revistas especializadas. Adicionalmente, el equipo
elaboró resúmenes ejecutivos de diversas partes del
informe para ser entregados a diversos diarios y
medios de prensa con un lenguaje claro y conciso para
que pudiera ser entendido por los no-especialistas en el
tema. Asimismo, se produjeron documentos con el
resumen del informe y documentos con información
clave para periodistas de acuerdo a su interés temático.
Se organizaron reuniones de trabajo con periodistas
para realizar la presentación con detalle, notas de
prensa e información a los medios de los eventos
públicos y conferencias en los que participaron
especialistas y funcionarios para hablar sobre el tema.
Estas estrategias fueron desarrolladas desde el 2004
hasta el 2006 aproximadamente. Del 2006 al 2009, la
Adjuntía para los Servicios Públicos y el Medio
Ambiente ha mantenido esta labor de incidencia a
partir de la elaboración de un segundo informe sobre
los servicios de agua focalizado esta vez en las zonas
rurales del Perú. (Informe Defensorial No. 124 titulado
“El derecho al agua en zonas rurales: el caso de las
municipalidades distritales.).
Capacitación Interna dentro de la Defensoría: Un
aspecto fundamental para el éxito de este programa fue
la generación de capacidades internas del personal de la
Defensoría del Pueblo. Desde el inicio del proceso era
5
crucial que el personal de la Defensoría del Pueblo
entendiera el problema de acceso al agua, y los
problemas que se enfrentan dentro del sector, así como
cuál era el enfoque del derecho al agua y los indicadores
de seguimiento a las políticas que se estaban elaborando
a partir de las recomendaciones. Para ello, hubo cursos,
conferencias y talleres, así como boletines periódicos
breves y didácticos para la capacitación del personal que
permitió un lenguaje y visión común en toda la
institución a nivel nacional sobre este tema.
Capacitación para los ciudadanos y la sociedad civil:
Habiendo terminado el proceso interno de capacitación,
la Defensoría del Pueblo diseñó e implementó un plan de
capacitación para la población fundamentalmente en tres
temas: (i) explicar que el derecho de acceso al agua pura
como un derecho humano; (ii) la situación politizada en
la que se encuentra el sector agua en Perú por estar en
manos de las autoridades municipales; y (iii) que el agua
potable es un producto que tiene costos de producción y,
por eso, existe una tarifa, y que el sistema tarifario actual
no permite aumentar la cobertura ni mejorar la calidad
del agua ni de la atención a los usuarios de agua.
Generación de espacios de diálogo entre las
autoridades y los ciudadanos: La Defensoría del
Pueblo organizó eventos informativos, talleres y foros de
discusión en diversas ciudades del Perú, en los que se
congregó a autoridades, reguladores, integrantes de la
sociedad civil, empresas proveedoras de agua y
ciudadanos en general, a fin de conocer de modo
participativo los principales puntos críticos del
diagnóstico desde la mirada de cada actor, y las
posibilidades al respecto. Simultáneamente, SUNASS
organizaba Audiencias Públicas para la fijación de
tarifas, en las que la Defensoría del Pueblo participó
sistemáticamente a fin de dejar su mensaje de apoyo a la
SUNASS sobre la necesidad de las reformas tarifarias.
Mecanismos de Monitoreo de Acceso y Calidad del
Agua y Seguimiento de las recomendaciones de la
Defensoría del Pueblo: la Adjuntía para los Servicios
Públicos y Medio Ambiente estableció un sistema de
monitoreo de sus recomendaciones, a partir de la
elaboración de una matriz de seguimiento. Las
recomendaciones se publicaron en el diario Oficial El
Peruano a través de la Resolución Defensorial que
aprueba el Informe Defensorial. Adicionalmente, se
envió el informe a todas las autoridades y empresas del
sector recordándole específicamente algunas de las
recomendaciones contenidas en el informe referidas a su
competencia específica. Posteriormente, el equipo de
trabajo que elaboró el informe realizó un seguimiento de
las mismas, recordándole a la autoridad, por medio de
cartas directas, medios de comunicación y reuniones, la
necesidad de las reformas.
Adicionalmente, la Defensoría del Pueblo realiza un
monitoreo de los casos que recibe a través de las
Oficinas Defensoriales, utiliza para ello los informes
defensoriales, sus conclusiones y recomendaciones para
sustentar su posición frente a la autoridad regional, local,
o EPS de su región. Un caso se concluye para la
Defensoría del Pueblo cuando la autoridad ha dado
respuesta (positiva o negativa). Si la respuesta es
negativa para el usuario, la Defensoría del Pueblo orienta
al usuario para que acuda a las instancias superiores o
para que presente el caso ante el Juez. Sin embargo, la
Defensoría del Pueblo busca siempre la conclusión de un
caso a través del diálogo con la autoridad, antes que
judicializarlo. La tasa de conclusión de las quejas
recibidas es de 75%.
Perspectiva de otros actores: Es crucial en este caso
destacar que otros actores jugaron un papel crucial en
llevar a cabo la reforma. Nada hubiera sido realmente
posible si no hubiera existido una disposición real del
regulador y de la principal empresa proveedora de agua
en pos de mejorar las condiciones legales de la reforma
del agua en el Perú. La SUNASS por primera vez desde
su formación asumió un papel reformista con el objetivo
específico de mejorar el sector, sin necesariamente estar
orientando su trabajo a la privatización del mismo.
RESULTADOS E IMPACTO: Aunque es imposible
señalar cuánto de las mejoras regulatorias fue producido
gracias a la intervención de la Defensoría del Pueblo, los
distintos actores entrevistados para la realización de este
documento, como es el caso del Gerente General de
Sedapal-Lima, los funcionarios de SUNASS, y el
personal de la Defensoría, coinciden en señalar que la
enorme credibilidad con que cuenta la Defensoría
significó un factor crucial en el proceso de información a
la ciudadanía sobre la necesidad de la reforma tarifaria.
Y con respecto a algunos resultados concretos que han
sido identificados, pueden citarse los siguientes:
Mayor empoderamiento de los usuarios de agua:
Entre el 2006 y el 2007 se han registrado más de 2000
quejas por el servicio de agua y saneamiento a nivel
nacional. A esto se suman pedidos de intervención (535)
ante la autoridad para lograr conexiones, atención de
emergencias, entre otros, y las consultas que realizan los
ciudadanos, en cuyo caso se les brinda orientación legal.
Por un lado, la existencia de Oficinas Defensoriales en
todo el país permite una mayor disponibilidad del
mecanismo de reclamo para los ciudadanos. La
Defensoría entiende que el aumento en el número de
quejas refleja un mayor conocimiento del derecho de los
6
usuarios del agua, y no un empeoramiento del servicio
de agua.
Empresas con procesos de reestructuración tarifaria
en marcha: La Defensoría del Pueblo recomendó
realizar una reestructuración tarifaria en todas las
empresas prestadoras del servicio, toda vez que la
investigación del Informe Defensorial había dado cuenta
de que las tarifas estaban por debajo de los costos reales
de producir agua potable. Dicha situación generaba un
metas de gestión tal como se muestra en la tabla anterior.
Estas 24 empresas han elaborado, con apoyo de
SUNASS, sus Planes Maestros Optimizados y han
aprobado sus metas de gestión (micromedición, agua no
contabilizada, reestructuración tarifaria y cobros
efectivos de las facturas). Con el apoyo del Banco
Mundial se trabajó en el diseño general del Plan
Maestro, que esencialmente apunta a coordinar a los
actores involucrados frente a un plan quinquenal, pero
con un horizonte de 30 años.

EPS METAS DE INCREMENTOS TARIFARIOS Mejoras regulatorias para la despolitización de las

2006 2007 2008 2009 2010 2011 decisiones sobre manejo de las EPS y reformas
SEDAPAL 16.45 7% tarifarias: Como se indicaba al inicio de este
% documento, uno de los problema de origen estaba en que
SEDALIB 11% 9.6% eran los propios alcaldes y los miembros del consejo
EPSASA 8% 8.8%
municipal los que se constituían en los miembros de las
SEDACAJ 8.2% 4.4%
EMAPAHUACH 9.9% 11.8
Juntas Directivas para decidir sobre el manejo de las
O % empresas de agua. Como era previsible, los intereses
SEDACUSCO 12% 12.1 políticos de estos actores llevaban a que se opusieran a
% incrementar las tarifas de agua, pues ello es siempre una
EMUSAP 8% 10.3 medida impopular, que puede impactar en su re-elección
ABANCAY % o en el respaldo que tienen de parte de los ciudadanos.
EPS 12% 8% 10.5 Una de las reformas consistió en cambiar la constitución
MOYOBAMBA %
de las Juntas Directivas, en la que actualmente no sólo
SEDAPAR 13% 6.7% 10.7
%
participan autoridades locales, sino también
EPSTACNA 8.3% 7.5% representantes de gremios locales, universidades, y
EPS CHAVIN 10% 8% 9.8% organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, como
EPS SIERRA 12% 15.3 ello no es tampoco una garantía de la ejecución de
CENTRAL % ajustes tarifarios, la SUNASS ha creado el marco
Fuente: SUNASS. Elaborado por la Defensoría del Pueblo. normativo por el cual si la EPS no realiza su plan
tarifario, la propia SUNASS lo hace de oficio, con lo
déficit creciente en la empresa, consecuentemente la cual se rompe la inacción.
falta de recursos para mejorar la eficiencia de la empresa
y lograr mayor acceso y calidad para los ciudadanos. El Mejoramiento de las Políticas y Regulación
Organismo Regulador SUNASS, tanto como el El Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento
Ministerio del sector, aprobaron una serie de cambios en aprobó el Plan Nacional de Saneamiento y modificó las
los procesos de decisión tarifaria. normas referidas a las políticas de gestión de las
empresas de agua. El Ministerio de Economía y
De no realizarse el ajuste tarifario en las Juntas Finanzas mejoró sustantivamente las normas que
Directivas de las EPS formadas por Alcaldes, se imponían doblemente exigencias a las empresas.
estableció que las nuevas tarifas serían decididas por el SUNASS realizó una mejora en los sistemas de
organismo regulador de manera técnica, aunque los vigilancia de calidad del agua y cambios en la regulación
incrementos tarifarios sólo se producen si la EPS cumple para la aprobación de las estructuras tarifarias y
con metas de gestión específicas. Asimismo, la modificó sus reglamentos de reclamo y atención al
regulación se simplificó para que su cumplimiento por usuario. El Congreso de la República aprobó normas
parte de las EPS sea viable económica y técnicamente, destinadas a permitir el acceso al agua a las personas que
así como más efectivo. cuentan con propiedad informal o que son poseedoras de
bienes y que antes no accedían al servicio.
Mejoramiento en la Planificación de las EPSs: Con
estas nuevas políticas de gestión de la empresa y la Mejoras regulatorias sobre atención de Quejas
nueva regulación aprobada, SUNASS, desde el año Ciudadanas: Mediante una resolución del año 2006
2006, ha podido aprobar nuevas estructuras tarifarias emitida por SUNASS (Res No. 028-2006-CD-SUNASS,
para 24 empresas con incrementos progresivos en el de fecha 09 de julio de 2006), se aprobaron las
primer, tercer y quinto año, sujetos al cumplimiento de modificaciones al Reglamento y directivas relacionadas

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con la atención de reclamos. Esta norma se complementó
con otra resolución de SUNASS (Resolución No. 066-
2006-SUNASS-CD) que aprueba el Reglamento General
de Reclamos de Usuarios de los Servicios de
Saneamiento, en el cual se regulan los reclamos de tipo
operacional (roturas de tuberías, aniegos, atoro de
alcantarillado, etc.) y los reclamos comerciales no
relativos a la facturación (documentación para acceder al
servicio como la presentación de constancias de
posesión, plazos para declarar la factibilidad del servicio,
etc.), tal como lo había recomendado la Defensoría del
pueblo. Estas normas son de aplicación inmediata para
las EPS y han permitido mayor predictibilidad en las
decisiones administrativas para el ciudadano usuario del
servicio. Finalmente, SUNASS también aprobó los
“Lineamientos Resolutivos del TRASS” – Tribunal
Administrativo de Solución de Reclamos de los Usuarios
de los Servicios de Saneamiento-, a través de los cuales
busca uniformizar los criterios que el regulador emplea
al momento de resolver controversias entre los usuarios
y las empresas prestadoras en materia de reclamos
comerciales. A la fecha, el regulador ya ha publicado en
dos oportunidades dichos lineamientos.
Construyendo consensos sobre la reforma: La
Defensoría del Pueblo recomendó públicamente que el
tema del agua debiera ser una prioridad en las agendas
de gobierno, y lo hizo, especialmente, en el marco de las
campañas electorales del año 2005. A esta propuesta se
sumaron numerosas ONGs de derechos humanos, en
especial, las plataformas dedicadas a la promoción y
vigencia de los derechos económicos, sociales y
culturales, como la Coordinadora Nacional de Derechos
Humanos y CEDAL. Estas ONGs que inicialmente
defendían la propuesta del agua gratuita como un
derecho económico, después de participar en este
proceso, cambiaron su posición y respaldaron la
campaña de la Defensoría del Pueblo acerca de la
necesidad de la reforma tarifaria.
Asimismo, la Defensoría del Pueblo fue invitada por
diversos partidos políticos para exponer el informe,
espacio en el que se planteó la necesidad de que se
incluya el tema del agua en los programas de gobierno
como eje central de la lucha contra la pobreza. En efecto,
el nuevo Gobierno, que ingresó en el 2005, incorporó en
la campaña y en la propuesta electoral el tema del
derecho al agua como una prioridad. Y el primer anuncio
efectuado por el gobierno de Alan García fue la creación
del Programa “Agua para todos”.
LIMITACIONES Y DIFICULTADES:
Los Incrementos tarifarios son impopulares: Plantear
una reestructuración tarifaria es siempre una medida
impopular. No importando el sistema que se use para
reformar la estructura tarifaria, los usuarios se oponen
por principio al aumento del costo del agua. En medio de
ello, dado que la función de la Defensoría del Pueblo no
es política, y el enfoque de derechos implica un llamado
a la solidaridad con el que no tiene agua o la recibe en
mala calidad, la Defensoría respaldó con su credibilidad
la propuesta de una estructura tarifaria en la que los que
consumen más agua paguen más, propuesta que existe
peri que todavía no ha logrado calar firmemente en la
ciudadanía.
Ideologización del problema del Agua: El debate
ideológico sobre la privatización de las empresas de
agua es un escenario poco propicio para plantear
reformas. Las posiciones suelen polarizarse entre
privatización y no-privatización, dejándose de lado el
debate sustancial sobre la reforma real del sector.
Falta de Capacidades Técnicas: Los funcionarios y
autoridades suelen carecer de las capacidades técnicas y
regulatorias, especialmente cuando se trata de empresas
locales en donde la autoridad política toma decisiones
técnicas. Por otro lado, las restricciones legales del
sector público y la cultura conservadora que impide
innovación en el sector público se constituyen en
impedimentos para la modernización administrativa.
Riesgo de poner el tema de manera muy técnica e
incomprensible para la opinión pública: El tema del
agua y saneamiento suele ser puesto de manera muy
técnica, lo que demanda la tarea de generar capacidades
para traducir la información técnica en información
sencilla para la población, la sociedad civil y las
autoridades inclusive.
Del dicho al hecho, hay mucho trecho: Finalmente, es
preciso decir que aún cuando la regulación ha cambiado,
ver que las normas se lleven a la práctica demanda
tiempo y mucho entrenamiento local. La SUNASS tiene
una ardua tarea por delante que consiste en mejorar la
capacidad técnica de la mayoría de las Juntas Directivas
de las EPS a nivel nacional, para que se encuentren
capacitadas para un manejo eficiente y efectivo de sus
empresas.
Autores: este documento ha sido escrito por Blanche Cotlear y
Carlos Alza. Las interpretaciones y conclusiones de este documento
son sólo atribuibles a los autores y no al Banco Mundial, a sus
instituciones afiliadas, a su Directorio, o a ninguno de sus países
miembros. Para más información acerca de éste o de otros
proyectos de gobernabilidad en el sector agua, puede comunicarse
con Blanche Cotlear bcotlear@worldbank.org o al 202-473-4475; y
sobre la experiencia en la Defensoría del Pueblo de Perú, puede
comunicarse con carlos.alza@pucp.edu.pe.
Agradecimiento: a la Defensora del Pueblo del Perú, Beatriz
Merino, al Vice-Presidente del Instituto del Banco Mundial, Sanjay
Pradham, y a la Coordinadora del Programa de Gobernabilidad en
el Sector Agua del Instituto del Banco Mundial, Karen Sirker, por el
importante apoyo para la realización de este estudio de caso escrito8
en conjunto por funcionarios de ambas instituciones.