DEL AUTORITARISMO MAYORITARIO

A LA DEMOCRACIA CONSENSUAL

Alonso LUJAMBIO
La ciencia poltica no ha hecho an una comparacin sistemtica de congresos constituyentes que nos permita responder dos preguntas fundamentales para el propsito de este seminario: en primer lugar, qu condiciones
histricas conducen a la necesidad de un nuevo arreglo constitucional?; y,
en segundo trmino, hasta qu punto el nuevo arreglo modifica el status
quo ante del ordenamiento constitucional? Ciertamente, en los ltimos
aos han salido a la luz tres obras colectivas que abordan el tema de la
creacin constitucional desde la perspectiva politolgica: en 1988, Robert
Goldwin y Art Kaufman publican Constitution Makers on Constitution
Making;1 en 1993, Douglas Greenberg y otros editan Constitutionalism
& Democracy2 y, tambin en 1993 y ante el derrumbe del bloque sovitico, Dick Howard coordina la obra Constitution Making in Eastern Europe.3 Sin embargo, las obras citadas o abordan estudios de caso o estudian aspectos muy puntuales sobre derechos humanos o sobre pluralismo
y/o nacionalismo, o discuten los elementos comunes de las as llamadas
corrientes constitucionales en Europa, frica, Asia o Amrica Latina.
En una palabra, seguimos ayunos de un estudio comparado que vaya ms
all de los tradicionales lmites regionales y que explique qu hace necesaria la mxima, la ms elevada, la ms compleja de las acciones polticas, a saber, la creacin de un orden constitucional, y que a la vez
1 Goldwin, Robert A. y Kaufman, Art, Constitution Makers on Constitution Making. The Experience of Eight Nations, Washington D. C., AEIPPR, 1988.
2 Greenberg, Douglas et al., Constitutionalism & Democracy. Transitions in the Contemporary
World, Oxford, Oxford University Press, 1993.
3 Howard, A. E. Dick, Constitution Making in Eastern Europe, Washington, D. C., The Woodrow
Wilson Center Press, 1993.

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explique con precisin el grado en que se ven modificados los rdenes

institucionales anteriores, esto es, la investigacin pormenorizada de las
continuidades y de los cambios.
Con base en estas dos preguntas generales es posible formular, sin
embargo, dos grupos de cuestionamientos ms especficos. Por un lado,
qu eventos o circunstancias hacen necesario o deseable, en trminos de
diseo institucional, un nuevo orden constitucional? Cul es el problema
o conjunto de problemas que han de ser resueltos a travs de una nueva
Constitucin?, La unidad territorial del Estado? El enfrentamiento tnico-cultural? La exclusin de nuevos actores polticos?, La crnica
inestabilidad econmica? El descrdito total del rgimen, producto de
un fracaso militar? El colapso de un rgimen totalitario o autoritario o
an democrtico? La confrontacin de los actores polticos que encuentran en la Constitucin no la salida a sus problemas de convivencia sino
el motor de la produccin y reproduccin de esos problemas? As pues,
es importante precisar qu problemas queremos resolver y si el problema
es susceptible de ser abordado y resuelto desde el ordenamiento constitucional.
En segundo lugar, si la respuesta es s, es decir, si la conclusin a la
que se arriba es que el arreglo constitucional vigente ser el punto de
partida en la solucin del problema, surge entonces la pregunta sobre la
magnitud del cambio constitucional requerido. Es claro que las nuevas
constituciones pueden ser refundadoras, pueden restaurar un orden constitucional anterior que fue abandonado, pueden corregir y ajustar dispositivos especficos sin alterar las formas bsicas de organizacin institucional y los derechos preestablecidos, o pueden innovar con la creacin
de aparatos normativos que se suman a estructuras preexistentes y modifican su operacin y funcionamiento. Una clasificacin de esta naturaleza es simple, pero puede ser til si por otro lado relajamos el supuesto
de que slo hay una nueva constitucionalidad despus de un Congreso
Constituyente. A mi juicio, una gran enmienda a la Constitucin puede
crear una nueva dinmica poltico-constitucional, lo mismo que una reinterpretacin judicial fundamental, al margen de la participacin del Legislativo, y, desde la perspectiva politolgica, una modificacin sustantiva del sistema de partidos tambin puede crear una nueva dinmica
poltico-contitucional, esto es, una nueva constitucionalidad.

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Tratando de contestar al primer grupo de preguntas, yo creo que los

dos grandes temas de la vida poltica mexicana de hoy se vinculan con
la constitucionalidad del pas. Ellos son 1) el funcionamiento democrtico
de nuestras instituciones y 2) la legalidad de nuestro orden social, la cuestin del Estado de derecho. A mi juicio, democracia y orden jurdico son
los dos grandes conceptos que construyen las preguntas que hoy le formulamos a nuestra Constitucin. Este breve ensayo se concentra en el
primero de los puntos, tratando de problematizar con ms precisin y
especulando sobre la magnitud de la modificacin constitucional que se
desprende de esa problematizacin, para hacer al final una breve reflexin sobre el segundo, el de la relacin entre una posible nueva Constitucin y el Estado de derecho.
Si tomamos las aportaciones del politlogo holands Arend Lijphart,
podemos conceptualizar dos grandes modelos, dos tipos ideales en trminos weberianos, de posibles arreglos constitucionales, esto es, el modelo mayoritario, por un lado, y el modelo consensual, por el otro.4 Con
base en ellos es posible clasificar nuestra actual construccin constitucional y sus dilemas. Es necesario subrayar que bajo el modelo analtico
propuesto, el sistema de partidos es el elemento dinmico bsico de la
esttica constitucional, a la vez que el motor del cambio constitucional.
As, un rgimen unitario, unicameral, parlamentario, estrictamente bipartidista, con un sistema electoral de mayora simple en distritos uninominales, se ajusta al modelo mayoritario de Lijphart. Mientras que un
rgimen, por ejemplo, federal, bicameral, de divisin estricta de poderes
(es decir, presidencial), multipartidista, con un sistema de representacin
proporcional, se ajusta al modelo consensual.5
4 Vase Arend Lijphart, Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Goverment in
Twenty-One Countries, New Haven, Yale University Press, 1984, caps. 1 y 2.
5 En otros ensayos, el propio Lijphart y Juan J. Linz han asociado el rgimen presidencial de
gobierno con el modelo democrtico mayoritario. La asociacin es correcta, si y slo si se ignora
el conjunto de las caractersticas del rgimen presidencial de gobierno y slo se toma en cuenta el
sistema electoral para elegir al presidente, que no puede ser sino mayoritario. Nadie puede cuestionar,
siguiendo a Linz, el enorme impacto del sistema electoral para elegir al presidente (sea de mayora
absoluta o relativa) en la dinmica del rgimen presidencial democrtico en su conjunto. Sin embargo, y como el propio Lijphart argument originalmente, ... a pesar de que no existen [en Estados
Unidos, como prototipo de rgimen presidencial] gabinetes de coalicin, ha sido comnmente necesario compartir el poder entre el presidente y el liderazgo congresional en la toma de decisiones...,
Lijphart, op. cit., pp. 33 y 34. El subrayado es mo. Vase Lijphart, Arend, Presidenzialismo e
democrazia maggioritaria, Rivista Italiana di Scienza Poltica, XIX, 1989; y Linz, Juan J., Democracy, Presidential or Parliamentary; Does it Make a Difference?, en Linz Juan J. y Valenzuela,
Arturo, The Failure of Presidential Democracy, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1994.

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Los modelos nos hablan, finalmente, de poder democrtico indiviso o

de poder democrtico dividido.
En la consolidacin de la etapa posrevolucionaria mexicana, en los
aos cincuenta, estn presentes divisin de poderes, federalismo y bicameralismo, elementos constitutivos del modelo consensual. En trminos
constitucionales, el nico elemento mayoritario es el sistema electoral
para elegir a los cuerpos colegiados, el Senado, la Cmara de Diputados,
los congresos locales y los cabildos. Es decir: estbamos frente a un sistema
constitucional consensual que utilizaba el sistema electoral mayoritario
para integrar sus rganos colegiados de gobierno y, por supuesto, para
nombrar a quienes ocuparan los cargos unipersonales de eleccin (presidentes municipales, gobernadores de los estados, presidente de la Repblica).
Sin embargo, la ausencia en esa institucionalidad consensual y pluralista, de un multipartidismo o de un bipartidismo, siguiendo los modelos, esto es, la presencia histrica de un partido hegemnico, que
desde los aos veinte sustituy a un sistema mltiple de partidos locales o de precaria estructuracin,6 llev a la construccin de una operacin poltica casi estrictamente mayoritaria, sobre todo a partir de
1935, cuando el titular del Ejecutivo es, a la vez , jefe del partido ya
hegemnico. El sistema electoral mayoritario y el sistema unitario de
partidos impactaron directamente sobre el resto de la estructura constitucional, de caractersticas consensuales (divisin de poderes, bicameralismo, federalismo) y llevaron al sistema institucional a una dinmica poltica hiper mayoritaria.
En perspectiva histrica, el cambio poltico, la democratizacin del
pas, es conducida por la reforma constitucional para modular el elemento
mayoritario remanente en el acuerdo constitucional de 1917, esto es, el
sistema electoral (en la Cmara de Diputados desde 1964, en los congresos locales a partir de 1974, en los cabildos de municipios con ms de
300,000 habitantes desde 1978, en todos los cabildos a partir de 1983 y
en el Senado a partir de 1991), al tiempo que en un proceso histrico no

Tomo el concepto de Sartori: Mientras el elector vote simple y llanamente por un notable local
o alguna clase de cacique local los partidos seguirn siendo etiquetas de poca monta, si es que tienen
alguna. Por consiguiente, en tanto prevalezcan estas condiciones, no habr un sistema de partidos
estructurado. Vase Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de
estructuras, incentivos y resultados, Mxico, FCE, 1994, p. 51. El nfasis es mo.
6

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lineal de realineaciones electorales va modificndose la naturaleza del

sistema de partidos.7
El sistema de partidos de hoy y nuestra Constitucin, esto es, la constitucionalidad del pas, ubican a Mxico claramente en el extremo del
modelo democrtico consensual (divisin de poderes, federalismo, bicameralismo, multipartidismo, representacin proporcional para integrar todos los cuerpos colegiados, el Senado, la Cmara de Diputados, los congresos locales, los cabildos municipales), es decir, nos ubica en la
necesidad del acuerdo constante frente a la multiplicidad de actores y de
arenas de representacin.
Desde 1989, en 14 de 31 estados se ha gobernado en minora congresional y, hoy en da, slo en 5 congresos locales un partido tiene mayora
calificada. Gobiernos estatales de un partido conviven con gobiernos municipales de signo distinto en todos los rincones del pas y con cabildos
plurales. En la Cmara de Diputados ningn partido tiene mayora absoluta. En el Senado ningn partido tiene mayora calificada. As pues, estamos frente a mltiples arenas exigiendo mltiples consensos. Luego entonces, lo que sigue es preguntarnos si las instituciones constitucionales que
ya obligan al consenso en un sistema mltiple de partidos tambin incentivan a ese consenso, en un ambiente de certidumbre procedimental. Esto es:
los partidos polticos deben cooperar para que se produzca decisin pblica,
pero tambin compiten en las urnas. Cmo disear las instituciones para
que la lgica de la competencia no prive sobre la de la cooperacin, de
modo que nuestra dinmica consensual sea, al tiempo que representativa,
eficaz, gobernable y responsable?
Quisiera empezar a abordar esta problemtica desde la variable de los
calendarios electorales. Ciertamente, la lgica de la cooperacin legislativa se dificulta en un formato de tendencia tripartita en donde todos tienen ambicin presidencial. Cabe destacar que, en ese marco, la presencia
de elecciones federales intermedias, por otro lado, minimiza los tiempos
para el acuerdo y la cooperacin y maximiza la atencin sobre la conducta y el discurso competitivos.

7 En este proceso, sobre todo a partir de 1989, las reformas constitucionales que modifican la
integracin y facultades de las autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales, federales
y locales, no pueden ser ignoradas. Sin embargo, no se subrayan en este anlisis puesto que dicha
variable (el tipo de autoridad electoral) no modifica la naturaleza de los modelos aqu discutidos.

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Con legislaturas cortas de tres aos (el promedio en Amrica Latina

es de 4.3 aos),8 el tiempo para oponerse aumenta su importancia relativa
frente al tiempo para acordar. La situacin actual se empeora si la nula
sincronizacin de los calendarios electorales de los estados de la Federacin mantiene casi permanentemente a los partidos polticos nacionales
en la lgica competitiva y todos perciben y traducen en su discurso
poltico que su conducta y la de los otros en el Congreso de la Unin
ha de impactar en su suerte electoral local. Los sistemas democrticos
presidenciales y federales en el continente americano y en particular en
Amrica Latina, tienen, s, distintos formatos de concurrencia electoral,
pero de concurrencia al fin. En Brasil, las 27 elecciones para gobernador
concurren con la presidencial. En Venezuela, las 23 van juntas, si bien
no concurren con la presidencial. En la eleccin presidencial argentina
de mayo de 1995, concurrieron el mismo da 14 de 23 elecciones para
gobernador, y 8 elecciones para gobernador se celebraron entre septiembre y diciembre del mismo ao. Slo Corrientes est fuera de este calendario.9 En los Estados Unidos, la mitad de los ejecutivos estatales y sus
congresos se eligen el mismo da de la eleccin presidencial y congresional, y otra gran parte en concurrencia con la eleccin intermedia federal. En el pasado, Mxico no cont con un sistema mltiple y mnimamente estructurado de partidos, por lo tanto el desorden de los
calendarios electorales era totalmente irrelevante. Tras el Constituyente
Federal de 1857, los constituyentes estatales no produjeron sincrona
electoral alguna. Prcticamente la mitad de los estados aprobaron una
nueva Constitucin en distintos momentos del bienio 1857-1858. Pero la
Guerra de Tres Aos y aun la intervencin francesa interrumpieron el
proceso. Por lo tanto, ni la Repblica Restaurada (1867-1876) ni el porfiriato observaron sincrona electoral alguna. Tampoco el Constituyente
de 1917 exigi nada en trminos de calendarizacin de las elecciones locales. Algo parecido sucedi entonces: en el bienio 1917-1918 la mitad de
los estados arrancaron con nuevas Constituciones procesos electorales independientemente del calendario federal o del de los otros estados.10 Despus, cuando en 1943 se reform el artculo 115 constitucional para pasar
8 El autor con base en Mark P. Jones, A Guide to the Electoral Systems of the Americas,
Electoral Studies, 14, 1, 1995.
9 Desde 1983 se observa en Argentina esa clase de tendencia hacia la concurrencia de elecciones
estatales y federales.
10 Vase Tenorio, Xiuh, La facultad de veto de los gobernadores, 1857-1995, ITAM, mimeo, 1998.

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del cuatrienio al sexenio del Ejecutivo estatal, siete estados reforman sus
Constituciones en ese ao, siete en 1944, ocho en 1945, tres en 1946,
dos en 1947. Chiapas, finalmente, lo hizo hasta 1952.11 En fin, para qu
seguir con este recuento? Nunca import nada lo que hoy importa mucho.
Se puede reformar la duracin de los mandatos o los calendarios electorales mexicanos, o ambas cosas. Lo cierto es que nuestros calendarios de
hoy conspiran contra el consenso y la cooperacin a que obliga el diseo
institucional consensual, y fortalecen la competencia y el disenso. Podemos dejar las cosas como estn? S, pero hagmonos cargo de nuestra
excepcionalidad y de sus consecuencias.
La cooperacin legislativa tambin se obstaculiza con la no reeleccin
parlamentaria. Olvidemos por el momento las variables profesionalizacin y responsabilidad, que dominan este debate. Es ms difcil arribar a
compromisos polticos de mediano aliento una faceta central de la cooperacin en su dimensin temporal cuando en el horizonte de la mesa
de negociaciones slo existe el corto plazo. No puede cultivarse entre la
lite parlamentaria el arte de la negociacin y el arribo a acuerdos si no
hay lite parlamentaria. No se pueden minimizar los costos de transaccin poltica si la informacin no se acumula, si la incertidumbre sobre
las consecuencias de las polticas pblicas de hoy y de maana rigidiza
a los actores, cuando no los paraliza.
Qu hacer, por otro lado, con los poderes presidenciales es una pregunta obligada si lo que el futuro ya anuncia es la continuidad de los
gobiernos sin mayoras congresionales, en donde resulta imprescindible la cooperacin. Aqu urge, por lo tanto, lo obvio: la lgica de la
cooperacin exige certeza. Los vetos totales o parciales del Ejecutivo
deben precisarse. En materia presupuestal urge terminar con la aberracin unicameral. Incorporar aqu al Senado obligara a modificar de
una vez por todas los tiempos y los procedimientos de deliberacin y
dictamen de las iniciativas presidenciales en materia presupuestal. Con
todo, incorporar algn mecanismo de reconduccin presupuestal sera
harto deseable.12

11 Vase Drijanski, Patricia, La remocin de gobernadores y el federalismo mexicano, 1934-1994,

Mxico, ITAM, tesis, 1997, p. 98.
12 Sobre este particular, Ulises Carrillo y el autor de estas lneas hemos hecho un anlisis y diagnstico en La incertidumbre constitucional. Gobierno dividido y aprobacin presupuestal en la LVII
Legislatura del Congreso Mexicano, 1997-2000, Revista Mexicana de Sociologa, LX, 2, 1998.

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Por otro lado, debemos perderle el miedo a la discusin sobre el decreto presidencial. Cuando el decreto est sujeto, en distintas arenas, a la
delegacin y/o la ratificacin legislativa, estamos frente a una atribucin
que no es perjudicial ni antidemocrtica porque est claramente acotada
y delimitada. El decreto bien institucionalizado puede ayudar a enfrentar problemas de negociacin, dependiendo de los balances legislativos, de la disciplina partidaria, del nmero de cmaras, de la informacin sobre los efectos de la poltica y del sentido de urgencia. Dejar
todo como est en los artculos 29 y 131 constitucionales debe ser una
decisin consciente y no inercial, que se haga cargo, tambin, de las
posibles consecuencias.13 Fortalecer desde las instituciones la responsabilidad poltica del titular del Ejecutivo me parecera, por otro lado,
harto necesario.
Finalmente, debiera contemplarse la posibilidad de que el Senado
tuviera que ratificar las nominaciones presidenciales para ocupar los
puestos de gabinete, sin incluir, por supuesto, la posibilidad de la censura.
Dicho ejercicio constituira un momento excelente para propiciar el acercamiento entre poderes y no debe temerse por su potencial parlisis, ya
que las nominaciones se realizan en el llamado honey moon del presidente, esto es, en los primeros das del mandato presidencial, cuando resulta ms oneroso a los partidos en el Legislativo obstaculizar la agenda
del Ejecutivo y el arranque mismo de las tareas de la nueva administracin.
Calendarios electorales, duracin de mandatos legislativos, vetos y decretos presidenciales, reeleccin parlamentaria y participacin del Senado
en la aprobacin de los miembros del gabinete, son los temas de esta
parte de la agenda, la que tiene que ver con el fortalecimiento de los
incentivos a la cooperacin en nuestro modelo institucional consensual y
pluralista que tanto lo exige. Lo exige particularmente si el sistema de
partidos a nivel nacional tiende al formato tripartito. Es verdad: la continuidad del formato es incierta. De cualquier modo, las propuestas generales aqu vertidas no perjudicaran la operacin de un esquema ms
fragmentado, mucho menos el de uno ms bipolar.
Esta operacin de reforma constitucional quirrgica, si bien no es menor, est acotada y puede ser viable. No niego la posibilidad de que en
13 Tomo estos conceptos de Aspe, Mnica, Gobierno dividido y decreto presidencial, Qurum
(en prensa).

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el futuro sea conveniente la opcin semipresidencial. Pero no existe un

diagnstico claro que lleve ahora a esa conclusin. Necesitamos hiptesis, datos, observacin y prueba de que en Mxico la democracia no puede existir en el rgimen presidencial de gobierno. Por lo dems, no es
posible aislar la propuesta semipresidencial en el nivel federal y no incorporar a esa discusin el rediseo de la divisin de poderes en los estados.
En el marco institucional defectuoso vigente y frente a los claros riesgos que hemos enfrentado de una parlisis institucional, las decisiones
se han producido y con ello se ha hecho presente, y en buena hora, la
responsabilidad pblica. Mucho se habla de la irresponsabilidad de nuestros partidos. Yo veo todo lo contrario, por lo menos como tendencia:
deliberaron pblicamente durante varios meses y al decidir sobre el Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (Fobaproa) o el presupuesto, los
partidos y sus bancadas salieron a explicar su conducta y a interpretar la
de sus adversarios, a travs de desplegados en prensa, spots en la radio,
entrevistas televisivas y periodsticas. Estn a la vista las propuestas, las
bases sociales a las que los partidos apelaron, las apuestas polticas y s,
obvio, electorales de todos. Les falta ciertamente, rutinizar su conducta
democrtico-institucional y socializar al electorado en la nueva dinmica
pluralista, democrtica y competitiva con reglas e instituciones que, al
fomentar el acuerdo y la eficacia decisora del gobierno, de los gobiernos,
contribuyan a legitimar el orden democrtico que todos debemos cuidar.
Finalmente, debo hacer un comentario, muy breve, sobre el otro gran
tema constitucional del momento: el del Estado de derecho. Cul sera
la expectativa social ms alimentada por el imaginario colectivo si se
anunciara la llegada de una nueva Constitucin? A mi juicio, ms que la
expectativa democrtica, la expectativa de que un nuevo orden constitucional (que se conquista y entra en vigor de un da para otro) traer un
nuevo Estado de derecho (que slo es posible conquistar como proceso).
Frente a la expectativa inmediatamente insatisfecha se producira una
deslegitimacin del nuevo orden constitucional, incluido su componente
democrtico. El resultado final sera un boomerang poltico de consecuencias devastadoras.
Creo que debemos reformar las cartas de navegacin de 1917. Con
ellas Mxico hizo la transicin. Con ellas inventamos fue un proceso
histrico no lineal, complejo, de aceleraciones y de frenos, con mltiples

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sacrificios la ruta de nuestro cambio poltico. Fuimos capaces en Mxico de crear una compleja ingeniera constitucional para la transicin en
el marco del ordenamiento de 1917. No veo an por qu no podemos
recrear esa ingeniera constitucional para la estabilidad democrtica. Creo
todava que con la Constitucin de 1917 reformada podemos concluir el
trnsito de un autoritarismo mayoritario, nico en el mundo, a una democracia consensual, consolidada y mundana.