ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PBLICA

ESAP
FCAULTAD DE POSTGRADOS
ESPECIALIZACION EN GERENCIA AMBIENTAL

MODULO
CONTROL DE GESTION

EDNA MARISOL RODRGUEZ QUESADA

Bogot, D.C., 2010

TABLA DE CONTENIDOS
1.

UNIDAD TEMTICA No I: Gestin ambiental en el mbito estatal ................... 1

1.1
1.2
1.2.1
1.2.1.1
1.2.1.2
1.2.1.3
1.2.1.4
1.2.2
1.2.2.1
1.2.2.2
1.2.2.3
1.2.3
1.2.3.1
1.2.3.2
1.2.3.3
1.3

Aspectos generales de la gestin ambiental pblica....................................... 4

Funciones ambientales bsicas en la gestin estatal ....................................... 6
Poltica y planificacin ambiental .................................................................. 6
Armonizacin poltica y regulacin normativa .............................................. 6
Planificacin y evaluacin ambiental estratgica ........................................... 7
Control de gestin institucional ................................................................... 10
Fortalecimiento institucional ........................................................................ 10
Fomento al desarrollo sostenible .................................................................. 11
Investigacin ambiental ............................................................................... 12
Educacin ambiental..................................................................................... 14
Asistencia tcnica y financiera a la gestin ambiental empresarial.............. 14
Autoridad ambiental ..................................................................................... 15
Monitoreo y seguimiento al estado ambiental .............................................. 16
Seguimiento y control a factores de presin ambiental ................................ 17
Administracin y manejo ambiental ............................................................. 18
Bibliografa de la unidad .............................................................................. 19

2.
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.2.3.1
2.2.3.2

UNIDAD TEMTICA No II: Estructura del sistema nacional ambiental19

Antecedentes: INDERENA .......................................................................... 20
Entidades del Sistema Nacional Ambiental.................................................. 22
Ministerio del Medio Ambiente ................................................................... 22
Consejos Asesores ........................................................................................ 26
Institutos de Investigacin ............................................................................ 27
IDEAM ......................................................................................................... 27
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de
Andreis ........................................................................................................ 28
Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico John von Neumann . 28
Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas SINCHI................... 29
Instituto Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander
von Humboldt: ............................................................................................ 29
Corporaciones Autnomas Regionales (CARs) .......................................... 30
Funcin de los departamentos en la gestin ambiental. ............................... 33
Funcin de los municipios en la gestin ambiental. ..................................... 37
Bibliografa de la unidad .............................................................................. 39

2.2.3.3
2.2.3.4
2.2.3.5
2.2.4
2.2.5
2.2.6
2.3.
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.4.2

UNIDAD TEMTICA No III: La participacin en la gestin ambiental ... 40

Tipos de organizaciones ambientales a nivel regional ................................. 42
Elementos sobre el significado de la participacin. ..................................... 45
Oferta estatal para la participacin ambiental .............................................. 49
Instrumentos en la promocin de la gestin ambiental participativa. .......... 55
Mecanismos de divulgacin y comunicacin entre el gobierno
y la sociedad. ................................................................................................ 57
2

3.4.3
3.4.4
3.4.5
3.5.
4.
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8

4. 9

Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil. ......................... 57

Recursos tcnicos y financieros para la participacin. ................................. 57
La participacin como un proceso planeado y gestionado. .......................... 58
Bibliografa de la unidad .............................................................................. 59
UNIDAD TEMTICA No IV: Aproximacin al estado actual de la gestin
ambiental estatal ............................................................................................... 60
Progresos institucionales .................................................................................. 61
Consecuencias de la consagracin del tema ambiental en la Constitucin ...... 62
Formulacin de polticas: ................................................................................. 62
Generacin de conocimiento sobre el medio ambiente y disponibilidad de
informacin ....................................................................................................... 63
Autoridades ambientales regionales y descentralizacin ................................. 64
Logros en la proteccin ambiental.................................................................... 65
Fortalecimiento de la administracin de los parques naturales ........................ 66
Consecuencias en la gestin ambiental estatal por el cambio del Ministerio de
Medio Ambiente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial. ......................................................................................................... 67
Bibliografa ....................................................................................................... 70
Glosario
68

1.

UNIDAD TEMTICA No I: Gestin ambiental en el mbito estatal

1.1

Aspectos generales de la gestin ambiental pblica

La gestin ambiental que se halla encaminada al manejo adecuado de los

recursos naturales y los ecosistemas, se realiza en el marco de la gestin pblica.
De acuerdo con Ministerio del Medio Ambiente (2001) la gestin pblica es un
conjunto de acciones que se realizan entre el estado y la comunidad para alcanzar
objetivos de desarrollo que se concretan mediante el diseo de polticas pblicas y
el establecimiento de los distintos mecanismos para su implementacin, monitoreo
y evaluacin. Las distintas dependencias del estado son las responsables del
diseo y la ejecucin de los diversos planes, programas y proyectos mediante los
cuales se cristalizan los propsitos nacionales de desarrollo. En este contexto las
entidades estatales por la responsabilidad que tienen, deben ser altamente
eficientes.

Actualmente, y debido a la importancia que tienen los distintos recursos naturales

para alcanzar las metas del desarrollo, es fundamental la incorporacin de las
temticas ambientales en las acciones de la gestin pblica. Teniendo en cuenta
lo anterior los aspectos ambientales ganan una dinmica propia en el marco de las
polticas estatales, mediante la llamada gestin ambiental, que corresponde a la
gestin pblica ambiental (Contralora Distrital, 2005).

El propsito de la gestin ambiental pblica en Colombia, es promover y orientar

una adecuada gestin del medio biofsico por parte del estado, el sector
empresarial y la ciudadana en general, de acuerdo a las polticas y objetivos
ambientales establecidos por el estado y consagrados en los planes de desarrollo
municipales, departamentales y nacionales. La gestin pblica relacionada con lo
ambiental, puede ser entendida de diversas formas, como por ejemplo la sealada
por Guhl (2000:31): El manejo participativo de las situaciones ambientales de una
regin o localidad por los diversos actores, mediante el uso y la aplicacin de
instrumentos jurdicos, de planeacin, tecnolgicos, econmicos, financieros y

administrativos, para lograr el funcionamiento adecuado de los ecosistemas y el

mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin dentro de un marco de
sostenibilidad.

Segn la Contralora Distrital de Bogot (2005), la gestin ambiental es, tambin,

un proceso tcnico, administrativo, financiero y poltico, por medio del cual las
autoridades encargadas organizan un conjunto de recursos de diversa ndole
(humanos, financieros, tcnicos, de informacin, etc.) que tienen como finalidad la
proteccin, manejo y preservacin del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables en un territorio especfico. Las autoridades pblicas son las
encargadas de garantizar un manejo adecuado y racional de los recursos
renovables y del medio ambiente desde la perspectiva de su preservacin en el
tiempo y de su uso razonable. La gestin ambiental, como parte sustancial de la
gestin pblica, debe entenderse como un proceso social y poltico continuo en el
que intervienen diversos actores (polticos, econmicos, sociales) y en el que se
definen formulan y ejecutan un conjunto de acciones que tienen como finalidad el
desarrollo sostenible de un territorio y el mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin.

La gestin ambiental hace referencia a la gestin pblica, cuando es realizada por

el estado, es decir que no es diferente a las distintas formas o tipos de gestin
pblica que desarrolla el estado. En tal sentido, la gestin ambiental es el conjunto
de acciones que lleva a cabo el estado, por medio de sus instituciones para tal fin,
como parte de la articulacin de un proceso de decisin poltica, con el fin de
lograr los objetivos ambientales propuestos. Todas las decisiones y actos polticos
deben estar enmarcados dentro de la normatividad estatal, o aquella establecida
previamente. A su vez, se trata de que la gestin ambiental tenga en cuenta el
concepto que se haya adoptado de medio ambiente en el momento en que se
determina la poltica ambiental.
La gestin ambiental, en trminos generales, es realizada por el sector estatal y
coordinada por las entidades pblicas ambientales como el Ministerio de

Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autnomas

Regionales (CARS), las Unidades Ambientales Urbanas y los Institutos de
Investigacin como el IDEAM. Igualmente es apoyada por las entidades
territoriales de orden municipal y departamental. En este proceso tambin tiene
participacin la sociedad civil en sus diversas formas de organizacin: ONGs,
asociaciones comunitarias, de productores etc.

1.2

Funciones ambientales bsicas en la gestin estatal

En trminos de la claridad conceptual y del abordaje en profundidad que hace de

las funciones ambientales bsicas y sus reas de accin respectivas, que deben
ser tenidas en cuenta en la gestin estatal del medio ambiente y los recursos
naturales, a continuacin se hace referencia a los planteamientos de Vega (2000 y
2004).

1.2.1

Poltica y planificacin ambiental

La funcin de poltica y planificacin ambiental (PPA) se concibe como un proceso

racional de toma de decisiones sobre lo que se ha de hacer, es decir, tendr la
misin de orientar la actuacin ambiental de la gestin ambiental pblica (GAP), lo
cual podr ser realizado mediante cuatro reas de accin:

- Armonizacin poltica y regulacin normativa (APRN)

- Planificacin y evaluacin ambiental estratgica (Peae)
- Control de gestin institucional (CGT)
- Fortalecimiento institucional (FT)

A continuacin se describe de manera breve y general en qu consiste cada una

de las reas de accin mencionadas:

1.2.1.1

Armonizacin poltica y regulacin normativa

Al concebir el medio ambiente de manera global e integral, se hace evidente que

la solucin a su problemtica requiere igualmente un planteamiento de carcter
global e integral. En este sentido, la armonizacin poltica y reglamentaria podra
ser desarrollada mediante tres acciones bsicas: la armonizacin de la poltica
ambiental, la regulacin normativa y reglamentaria, y la cooperacin internacional.

1.2.1.2

Planificacin y evaluacin ambiental estratgica

Con contadas excepciones, en la mayora de los pases en desarrollo se formulan

las polticas sectoriales, sus planes y programas de manera aislada, sin tener en
cuenta consideraciones integrales y holsticas del contexto regional, sin una
adecuada participacin comunitaria, intergubernamental e intersectorial y, ms
an, sin efectuar procedimientos de evaluacin ambiental estratgica (EAE), que
permitan involucrar de manera dinmica y obligatoria la dimensin ambiental en
los procesos de desarrollo territorial y sectorial. Desde sus inicios, los
procedimientos de evaluacin de impacto ambiental (ElA) se han aplicado
limitadamente en proyectos individuales, sin trascender a polticas, planes y
programas donde se enmarcan dichos provectos. En este sentido, la evaluacin
ambiental estratgica (EAE) es la misma evaluacin de impacto ambiental (EIA),
pero aplicada a una escala mayor, ya sea en los niveles sectorial o regional, o de
polticas, planes y programas.

Teniendo en cuenta los planteamientos sobre la evaluacin ambiental estratgica

(EAE) es necesario desarrollar procesos amplios de ordenamiento territorial (OT)
que involucren y contemplen de manera obligatoria el ordenamiento ambiental
territorial (OAT) y el ordenamiento ambiental sectorial (OAS), realizados mediante
procedimientos de evaluacin ambiental estratgica (EAE) que permitan, entre
otros aspectos, la reglamentacin ptima de los usos del suelo a todo nivel
jurisdiccional (nacional, regional, municipal).
En tal sentido, se propone el desarrollo de una rea de accin (que
denominaremos Peae orientada a la formulacin de grandes planes estratgicos
con consecuencias trascendentales en el desarrollo sostenible de cada regin y en

la gestin de cada entidad pblica ambiental competente (Epac). Para facilitar el

desarrollo conceptual de la Peae recordemos que la planificacin estratgica tiene
que ver con los objetivos y con las estrategias. Los objetivos, como han sido
definidos, son declaraciones amplias y razonablemente inmutables de lo que un
individuo o empresa pretende alcanzar, actuando dentro de una realidad y perodo
de tiempo indeterminado. Las estrategias, por su parte, constituyen los cursos de
accin que una empresa adopta como medio para alcanzar sus objetivos.

A manera de ejemplo, podemos decir que existen muchos objetivos importantes

para empresas como la entidad pblica ambiental competente (EPAC) en su
misin de proteger y conservar el medio ambiente y, a la vez, muchas maneras de
lograrlo. La determinacin de los objetivos y estrategias adecuadas para
alcanzarlos constituye lo que se ha denominado planificacin y evaluacin
ambiental estratgica (Peae). Vista as, la Peae deber facilitar la orientacin y
bsqueda de las estrategias de actuacin ms adecuadas, que faciliten la toma de
decisiones ejecutivas en cuanto a:

- Armonizacin de polticas, mediante la adaptacin congruente de la poltica

ambiental

en

todos

los

niveles

(municipal,

departamental,

nacional

internacional).
- Priorizacin de actuaciones, con la realizacin o implantacin de un determinado
plan y, en ltimas, con la decisin de actuar o no de determinada manera.
- Orientacin de recursos, facilitando la destinacin de mayores o menores
recursos, segn la urgencia o importancia relativa del plan tratado.

De acuerdo con lo anterior, podemos definir la planificacin y evaluacin ambiental

estratgica (Peae) como el proceso de formulacin y evaluacin de estrategias
que permitan el logro adecuado de los objetivos ambientales de la poltica
ambiental. Esta definicin supone una cierta direccin por parte de la Peae: tan
slo la indispensable para evitar aberraciones (al menos a largo plazo para los
intereses de la sociedad).

La planificacin y evaluacin ambiental estratgica (Peae) tendr las siguientes

caractersticas generales:
- Delimita un rea problema como un sistema dinmico en el que confluyen los
aspectos culturales y socioeconmicos.

- Tiene una base ecolgica que incluye al ser humano como un elemento del
sistema.

- Contiene de manera integrada y globalizada todos los aspectos que intervienen

(social, territorio sectorial).

- Muestra un carcter interdisciplinario en el estudio de los problemas y en la toma

de decisiones.
- Incorpora la informacin y la participacin pblica en el proceso de planificacin.
En definitiva, la accin de la Peae deber ser realizada bajo la coordinacin de las
Epac, e incluir los siguientes aspectos:

- El ordenamiento ambiental territorial (OAT) y, por tanto, la evaluacin ambiental

estratgica (EAE) con una amplia participacin comunitaria, intergubernamental e
intersectorial.
- La coordinacin directa con las entidades territoriales para la formulacin del
componente ambiental del plan de ordenamiento territorial (Capot), y con las
entidades pblicas sectoriales para la formulacin de los planes de ordenamiento
ambiental sectorial (Poas).
- La formulacin por parte de las entidades pblicas ambientales competentes
(Epac) de los planes estratgicos de gestin ambiental (Pega) y los planes de
accin ambiental (PAA) de cada Epac, tomando como base el componente
ambiental del plan de ordenamiento territorial (Capot) y los planes de
ordenamiento ambiental sectorial (Poas) respectivos.

1.2.1.3

Control de gestin institucional

Genricamente, una poltica pblica estatal aquellas que por su carcter

estratgico para el desarrollo del pas son de largo plazo e involucran uno, dos o
ms perodos de gobierno puede ser asimilada a un vector de desarrollo con
tres elementos fundamentales: los principios, el marco institucional y los fines u
objetivos. Teniendo en cuenta un anlisis integral de la gestin estatal, el control
de la gestin institucional (CGI) estar orientado bsicamente a garantizar la
mxima armona posible entre la formulacin de las polticas pblicas principios,
instrumentos y objetivos de poltica y su ejecucin.

Dicha armona se consigue a travs de procesos de seguimiento y evaluacin

continua, sistemtica y permanente que garanticen la retroalimentacin y el
mejoramiento continuo de la gestin y, por ende, el cumplimiento efectivo de los
objetivos de la poltica, para lo cual es necesario el desarrollo de herramientas
apropiadas como, por ejemplo, un sistema de indicadores para el seguimiento y
evaluacin de la poltica ambiental (Sisepa).

1.2.1.4

Fortalecimiento institucional

La adecuada ejecucin de los planes estratgicos de gestin ambiental (Pega) y

de los planes de accin ambiental (PAA) depender esencialmente de las
capacidades tcnicas, jurdicas, sociales, organizacionales y econmicas de las
entidades pblicas ambientales competentes (Epac) y, en general, de todas las
instituciones y actores involucrados en su ejecucin.

Una vez identificados los responsables y los procedimientos, podran presentarse

dificultades en la ejecucin de dichos planes, como consecuencia, entre otros
aspectos, de la discontinuidad en los planes de trabajo, de las limitaciones
tcnicas del personal, de la inoperancia del control de gestin institucional o de
problemas de coordinacin interna o externa, etc. Para evitar estos problemas, es
fundamental el desarrollo de un rea de accin denominada fortalecimiento

10

institucional (FI), que est orientada al conjunto de los actores para garantizar un
proceso de planificacin participativa y la ejecucin eficiente de los planes.

Entre otros aspectos, el FI tendr que ver fundamentalmente con el diseo de una
estructura organizacional adecuada, la capacitacin de sus recursos humanos, la
adopcin y transferencia de tecnologa, la adecuada coordinacin interinstitucional
y, por supuesto, con el diseo y adopcin de una estrategia financiera orientada a
la auto sostenibilidad institucional.

1.2.2

Fomento al desarrollo sostenible

El logro del desarrollo sostenible constituye una accin de carcter combinado de

todas las organizaciones sociales a escala estatal, siendo ellas mismas el objetivo
principal y directo de la accin. Por tal motivo, el desarrollo sostenible exige el
compromiso con una gestin y unas polticas econmicas racionales, una
administracin pblica eficaz y previsible, as como la integracin de las
cuestiones ambientales en los procesos de adopcin de decisiones y, por
supuesto, una plena participacin de todas las partes interesadas.

La funcin del fomento al desarrollo sostenible (FDS) se concibe como aquella

destinada a fortalecer y potenciar la capacidad estatal para lograr el desarrollo
sostenible y, por lo tanto, el aumento de dicha capacidad implicar el desarrollo de
todas aquellas acciones que alimenten el sistema. De acuerdo a esto, la funcin
del FDS ser adelantada por las Epac mediante una gran cantidad de acciones.
No obstante, para efectos de la presente publicacin, se destacan en principio tres
reas de accin que bien pueden constituir el inicio de un marco conceptual para
el funcionamiento del FDS:
- La Investigacin ambiental (IA).
- La Educacin ambiental (EA).
- La asistencia tcnica y financiera a la Gestin ambiental empresarial (ATFGAE).

11

A continuacin se describen en qu consisten cada una de las tres reas de

accin y elementos bsicos del funcionamiento del fomento al desarrollo
sostenible (FDS).

1.2.2.1

Investigacin ambiental

El conocimiento actual de la naturaleza y de los procesos naturales sigue siendo

limitado, por lo cual es indispensable alcanzar un mayor conocimiento y una
comprensin

ms

profunda

de

las

leyes

fundamentales

que

rigen

el

funcionamiento y los procesos evolutivos de la naturaleza bajo la influencia de los

fenmenos naturales y la intervencin humana. Actualmente, la ciencia podra
proporcionar casi todas las respuestas que necesitamos para manejar mejor
nuestras relaciones en el mbito planetario. No obstante, los avances de la ciencia
no corresponden todava con el progresivo desgaste y degradacin del medio
ambiente que se est produciendo en casi todos los lugares, ya que la cultura
tecnoeconomicista de nuestra sociedad moderna, tras la bsqueda tenaz de
objetivos de crecimiento, desarrollo y seguridad militar, relega la aplicacin de los
descubrimientos cientficos y la racionalidad ecolgica.

Cabe anotar que se han producido avances considerables en el desarrollo

cientfico y tecnolgico orientado a la proteccin del medio ambiente, pero es
imperativo trabajar an ms en la eliminacin de la incertidumbre cientfica en
ciertos fenmenos. Es necesario colmar las lagunas actuales en los datos bsicos
sobre el medio ambiente, normalizar los aspectos cientficos y tcnicos de la
informacin, y aumentar la frecuencia y mejorar la calidad de los informes
ambientales en todos los niveles, desde el de direccin superior, en los planos
internacional y nacional, al comunitario e individual.
Ante la amenaza de daos ambientales irreversibles, la falta de conocimientos
cientficos no debe ser excusa para postergar la adopcin de medidas orientadas
al establecimiento de programas de investigacin cientfica que permitan obtener
la informacin requerida en la proteccin del medio ambiente.

12

Las ciencias y la investigacin cientfica desempean un papel importante en la

tarea de vincular la importancia bsica de la tierra como sustentador de la vida con
estrategias adecuadas de desarrollo para que el planeta siga funcionando. Estas
debern desempear un papel cada vez ms importante en el aumento de la
eficiencia en el aprovechamiento de los recursos y en la bsqueda y aplicacin de
nuevas prcticas, recursos y opciones de desarrollo. Como primera medida, ser
necesario ampliar la base cientfica que permita comprender mejor la tierra, los
ocanos, la atmsfera, la accin interconectada de los ciclos del agua, nutrientes y
biogeoqumicos y de las corrientes de energa que forman parte del sistema tierra.

Lo anterior es indispensable para calcular en forma ms exacta la capacidad de

sustentacin del planeta y sus posibilidades de recuperacin frente a las
numerosas tensiones a que lo someten las actividades humanas, as como la
determinacin de los niveles permisibles de emisin de contaminantes en mas
organismos vivos. Es necesario que las ciencias revalen y promuevan
constantemente tendencias menos intensas de utilizacin de recursos, incluida la
utilizacin de menos energa en la industria, la agricultura y el transporte.

As pues, las ciencias y la investigacin ambiental estn pasando a ser, cada vez
ms, un componente indispensable en la bsqueda de posibles formas de lograr el
desarrollo sostenible. El enfoque cientfico basado en el principio de prevencin
podra suministrar una base slida para la formulacin de polticas relativas a
sistemas

complejos

que an

no se

comprenden plenamente

y cuyas

consecuencias no se pueden predecir todava.

De acuerdo con la agenda 21, la accin de la investigacin cientfica para el logro

desarrollo sostenible podra ser desarrollada mediante cuatro reas de programas:
a) refuerzo de la base cientfica para la ordenacin sostenible, b) aumento de los
conocimientos cientficos, c) mejoramiento de la evaluacin cientfica a largo
plazo, y d) aumento de la capacidad cientfica.

13

Finalmente, es necesario contar con otros avances de los usos interdisciplinarios

de la ciencia y de otros saberes relacionados, abriendo nuevas vas de
investigacin que proporcionen los conocimientos que permitirn reorientar
nuestras conductas a nivel individual, colectivo e institucional, con el fin de
salvaguarda ampliar y enriquecer la calidad de vida en el planeta.

1.2.2.2

Educacin ambiental

En cualquier sistema democrtico, los ciudadanos deben decidir sobre temas de

su inters y para ello tienen que estar debidamente formados, educados e
informados. La educacin, el aumento de la conciencia ciudadana y la
capacitacin, estaran vinculadas en todas las reas de la Gestin ambiental
desde una perspectiva holstica. Todo esto ser posible con la participacin activa
y coadyuvante de los diferentes sectores de la sociedad, cuya respuesta estar
condicionada al desarrollo y adquisicin continua de una cultura ambiental.

Dicha cultura sera propiciada fundamentalmente a partir de la gestin ambiental

pblica (GAP) mediante la orientacin y educacin continua en una actuacin
ambiental basada en criterios de prevencin, mejoras en los procesos productivos
con una utilizacin sostenible de los recursos naturales, aprovechamiento ptimo
de la energa y reutilizacin o reciclado de residuos, entre otros aspectos. De
acuerdo con la Agenda 21, son tres las reas fundamentales en las que se debe
adelantar la accin de educacin ambiental: a) reorientacin de la educacin hacia
el desarrollo sostenible, b) aumento de la conciencia ambiental del pblico y c)
fomento de la capacitacin.

1.2.2.3
Asistencia tcnica y financiera a la gestin ambiental
empresarial
La asistencia tcnica y financiera a la gestin ambiental empresarial (ATFGAE)
ser entendida con el conjunto de todas aquellas acciones y actividades

14

orientadas a fortalecer la capacidad tcnica y financiera de las empresas de todo

tipo, que les permita un adecuado cumplimiento de sus objetivos ambientales. En
trminos generales, la ATFGAE ser coordinada y llevada cabo por las entidades
pblicas ambientales competentes (Epac) en cada uno de los tipos de empresa
considerados, y tendr por objetivos:

- Vincula las empresas con los servicios de tecnologa disponibles en el pas.

- Fomentar una mayor conciencia sobre la necesidad de promover la reconversin
ambiental para atentar la competitividad.
- Ofrecer asistencia financiera para la adopcin segura y eficiente de procesos de
reconversin ambiental, y tecnologas ms limpias.

En principio, se propone que la asistencia tcnica y financiera a la gestin

ambiental empresarial (ATFGAE) sea prestada a todos los tipos de empresa
considerados mediante programas amplios de reconversin ambiental, que
contemplen entre otras acciones: la asistencia para la implantacin voluntaria de
sistemas de gestin ambiental (SGA) y la asistencia para el desarrollo de
estrategias de produccin ms limpia (PML).

1.2.3

Autoridad ambiental

La funcin de la autoridad ambiental (AA) se concibe como un proceso a travs

del cual la entidad pblica ambiental competente (Epac) deber garantizar la
sostenibilidad y mejoramiento continuo de la cantidad y calidad de los recursos
naturales y del ambiente en su rea de jurisdiccin.

Aunque son muchas las acciones que actualmente se desarrollan para lograr este
propsito, existe un alto grado de confusin conceptual generalizada en cuanto a
las actividades especficas que se realizan en cada caso. Por lo anterior, con el
nimo de establecer un claro marco de referencia en cuanto al deber ser de la
funcin de la AA, a continuacin se proponen tres reas de accin, a travs de las
cuales podra garantizarse la sostenibilidad y el mejoramiento continuo de la

15

cantidad y calidad de los recursos naturales y del ambiente en un rea de

jurisdiccin determinada.

- El monitoreo y seguimiento al estado ambiental (MSEA), esto es, monitoreo a la

calidad y disponibilidad de los recursos naturales y del medio ambiente del rea de
jurisdiccin de la autoridad ambiental (AA).

- El seguimiento y control a presin ambiental (SCPA), es decir, seguimiento a los

factores y agentes que usan o deterioran los recursos naturales y el medio
ambiente en el rea de jurisdiccin de la AA.
- La administracin y manejo ambiental (AMA) de los recursos naturales y del
medio ambiente en el rea de jurisdiccin, la cual puede ser realizada sobre las
actividades empresariales (aplicacin de instrumentos econmicos y/o de
comando y control a los sectores productivos, etc.), sobre las reas de manejo
especial (parques naturales, ecosistemas estratgicos, etc.) y sobre las zonas
pobladas de alto riesgo natural.

1.2.3.1

Monitoreo y seguimiento al estado ambiental

La accin de MSEA ser realizada sobre los recursos naturales y el medio

ambiente. Esta consistir en la toma, anlisis y procesamiento continuo de toda la
informacin relativa al estado (cantidad y calidad) de los recursos naturales y del
medio ambiente en el rea de jurisdiccin, con el fin de disponer de cierta
capacidad de prediccin que permita adoptar decisiones anticipadas y facilitar el
desarrollo de la gestin misma.
Una proteccin satisfactoria del medio ambiente, desde la concepcin de polticas
hasta la adopcin y aplicacin de medidas de hecho, slo puede asegurarse si la
cantidad y calidad de la informacin as como el acceso a la misma es suficiente y
adecuado. La accin de monitoreo y seguimiento al estado ambiental (MSEA) se
desarrollar mediante el uso de mecanismos adecuados que permitan la medicin
y valoracin exacta y ojal en tiempo real del estado de los recursos naturales
y del ambiente (indicadores de estado) en la jurisdiccin. Dichos mecanismos
16

sern: las estaciones y redes de monitoreo, los laboratorios de anlisis para la

verificacin cientfica de la calidad de los recursos y los sistemas de informacin
ambiental (SIA), coordinados por un instituto de informacin ambiental (IEIA).

1.2.3.2

Seguimiento y control a factores de presin ambiental

La accin de SCPA consistir en la observacin, vigilancia y control continuo de

las tendencias y comportamientos ambientales de todos aquellos factores y/o
agentes de que afectan el ambiente. En este sentido, la accin de SCPA estar
orientada, por un lado, al seguimiento y control a factores de presin ambiental de
las actividades empresariales y, por otro, al seguimiento y control de las
actividades ciudadanas, puesto que los dos tipos de actividades se constituyen en
los principales factores-agentes generadores de presin sobre el medio ambiente.
De acuerdo con lo anterior, el SCPA es una de las reas de accin de la funcin
de autoridad ambiental (AA) que requerir de mayores medios materiales y
humanos para su desarrollo efectivo y, por lo tanto, es fundamental que las
entidades

pblicas

ambientales

competentes

(Epac)

dispongan

de

los

mecanismos tcnicos y operativos adecuados para llevarla a cabo, as como que

cuente con el apoyo de todo el aparato estatal (entidades territoriales, poderes
pblicos, organismos de fiscalizacin y control, Polica ambiental, etc.) y de la
sociedad civil.
As pues, aunque la accin de seguimiento y control a factores de presin
ambiental (SCPA) implica el desarrollo de acciones de concientizacin,
persuasin, colaboracin y trabajo conjunto entre las organizaciones oficiales,
empresariales y ciudadanas, es fundamental que las entidades pblicas
ambientales competentes (Epac) establezcan unidades tcnicas especializadas de
SCPA y se dispongan y usen mecanismos adecuados para la medicin y
valoracin exacta ojal en tiempo real de las causas que afectan los recursos
naturales y el ambiente (indicadores de presin), as como para el fortalecimiento
de la accin de atencin de quejas, reclamos y derechos de peticin, que permitan

17

la obtencin de pruebas y posibiliten incriminar, perseguir y sancionar a los

infractores.

1.2.3.3

Administracin y manejo ambiental

Como ha sido planteado, la accin de AMA ser entendida como aquella que se
ocupa de los temas relacionados con los recursos naturales y ambientales, esto
es, con prever posibles impactos, organizar y aplicar mtodos y tareas
conducentes a minimizar esos impactos, y coordinar y controlar las actividades del
ser humano, en aras de la anulacin, mitigacin o correccin de los mismos.

As pues, la administracin y manejo ambiental (AMA) tendr como objetivo

fundamental prevenir los impactos ambientales y orientar el desarrollo de acciones
concretas de manejo ambiental que permitan eliminar, mitigar y compensar los
impactos negativos, y potenciar los positivos. Para llevar a cabo dichos objetivos,
las entidades pblicas ambientales competentes (Epac) har uso de los
rnecanismos y herramientas adecuadas que le permitan una administracin y
manejo sostenible de los recursos naturales y del ambiente.

La AMA se constituye as en una de las ms importantes reas de accin de la

funcin de la autoridad ambiental (AA), y estar orientada fundamentalmente a las
actividades empresariales, las reas de manejo especial y las zonas pobladas de
alto riesgo natural.

Preguntas para la reflexin:

1. Qu aspectos bsicos considera usted que se deben tener en cuenta en
la gestin pblica ambiental?
2. Considera que esos aspectos bsicos estn presentes en la gestin
pblica ambiental que se desarrolla en su regin?

18

3. Cul considera usted qu es la realidad de la gestin pblica ambiental

en su regin? Realmente es tan holstica e integradora como se plantea
en este documento?

1.3 Bibliografa de la unidad

Gonzlez, Esperanza. 2001. Gestin ambiental en pequeos municipios. Ausencia
de una propuesta estratgica. En: Revista Foro, No. 42, Bogot, octubre de 2001,
Guhl, Ernesto, y otros. 2000. Vida y Regin. Gestin ambiental en el valle del
Cauca. CVC, QUINAXI. Santiago de Cali.
MMA. 2002. Logros y avances de la gestin ambiental en Colombia. Proyecto
Colectivo ambiental, Ministerio del Medio Ambiente. Bogot.
------- 1998. Polticas ambientales de Colombia. Ministerio del Medio Ambiente.
Bogot.
Rodrguez B. M. 2002. El futuro ambiental de Colombia. Bogot: Facultad de
Administracin, Serie Ctedra Corona, Universidad de los Andes.
Vega M, Leonel. 2005. Hacia la sostenibilidad ambiental del desarrollo:
Construccin del pensamiento ambiental prctico a travs de una poltica y gestin
ambiental sistmica. IDEA. Universidad Nacional de Colombia. Bogot.
-----------------------. 2004. El Estado como sistema: el enfoque sistmico en la
formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas. El caso de la
poltica ambiental. Leonel Vega M. Editor. Bogot.

2.
UNIDAD TEMTICA No II: Estructura del sistema nacional
ambiental (SINA)
La gestin ambiental pblica, que en Colombia se vena realizando mediante la
aplicacin de las normas establecidas en El Cdigo Nacional de Recursos

19

Naturales

por el INDERENA, se fortalece en los noventa con la creacin del

Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA).

En la dcada de los noventa la capacidad de la sociedad colombiana para

proteger y gestionar los distintos recursos naturales y el territorio aument
considerablemente. Esto debido a la incorporacin de la dimensin ambiental en la
Constitucin del 91 y a la promulgacin de la Ley 99 de 1993, mediante la cual se
cre el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA).
Esta situacin es puesta de manifiesto mediante los avances concretos
alcanzados en el mbito nacional sobre la preservacin y restauracin de recursos
y ecosistemas. De la misma manera, las instituciones ambientales colombianas
junto a las de pases como Mxico, Chile, Costa Rica y Brasil, se encuentra dentro
de las ms desarrolladas de Amrica Latina (Rodrguez, 2003).

Antes de los noventa, las instituciones ambientales adolecan de diversos

problemas que las hacan en su conjunto ineficientes e ineficaces. De una parte,
se encontraban fraccionadas en varias entidades de carcter nacional que tenan
competencia en materia de medio ambiente: Departamento Nacional de
Planeacin, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Salud, Ministerio de Minas,
Inderena,

Direccin

Martima

Portuaria

del

Ministerio

de

Defensa,

Superintendencia de Puertos, entre otras.

En el mbito regional existan, adems, 18 Corporaciones Autnomas Regionales.

Por tanto, eran muchos los conflictos que se presentaban en trminos de
atribuciones y competencias entre las diversas instituciones; conflictos que en
ltimas perjudicaban la gestin estatal para la conservacin del medio ambiente y
los recursos naturales. En cuanto a las autoridades ambientales, existan el
INDERENA y las Corporaciones Autnomas Regionales, a las que se har
referencia a continuacin.

2.1

Antecedentes: INDERENA

20

El Decreto 2420 de 1968 cre el INDERENA, reestructur el sector agropecuario y

atribuy al Instituto en todo el territorio nacional las funciones de proteccin y
regulacin del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables que
hasta entonces venan ejerciendo la Corporacin Autnoma Regional de los Valles
del Magdalena y del Sin, y la Divisin de Recursos Naturales del Ministerio de
Agricultura.

El INDERENA fue creado como un establecimiento pblico del orden nacional,

adscrito al Ministerio de Agricultura. A partir de entonces, distintas leyes fueron
desmembrando la jurisdiccin del Instituto, a medida que se iban creando nuevas
corporaciones, las cuales fueron quedando adscritas al Departamento Nacional de
Planeacin.

Umaa (1995) afirma que el INDERENA fue el ente central encargado de aplicar
las disposiciones del Cdigo de los Recursos Naturales, que adems actuaba
como asesor del Gobierno Nacional en materia de poltica ambiental. Tena como
funcin principal la administracin de los recursos naturales renovables en algunas
reas, incluyendo lo que anteriormente se conoca como territorios nacionales,
administraba el sistema de parques nacionales, expeda permisos para el
aprovecha miento de la fauna silvestre y controlaba su comercio internacional.
Pero que paradjicamente fue dbil para la tarea que se supone deba realizar, lo
cual se hizo evidente con el tiempo, fundamentalmente porque no cont con los
recursos financieros suficientes que le permitieran realizar su gestin y por que el
esquema ambiental en el pas no estaba definido claramente.

De otra parte, con el esquema de descentralizacin administrativa que se

consolid constitucionalmente en el pas a partir del Acto Legislativo I de 1996, se
efectuaron una serie de reformas administrativas y legales para asignar nuevas
responsabilidades y recursos a los entes territoriales, que antes en buena parte
eran ejercidos por los Ministerios y entes descentralizados de carcter nacional.

21

Lo anterior condujo a que de manera gradual pero significativa las funciones

asignadas a las Corporaciones relacionadas con la promocin y desarrollo
regional se fueran asignando directamente a los municipios; as la electrificacin,
la construccin de vas, de acueductos, alcantarillados, plazas de mercado, entre
otros, dejaron de estar en la rbita de competencia de las Corporaciones,
proceso que se concluye con la Ley 99 de 1993 con la cual se mantienen, aunque
en una dimensin ms amplia, como funciones de las mismas las relacionadas
con lo ambiental.

Por lo anterior, la Ley 99 de 1993 estableci una nueva organizacin institucional

dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA): en primer lugar el Ministerio del
Medio Ambiente, seguido de las Corporaciones Autnomas Regionales y las
autoridades ambientales de los grandes centros urbanos; y luego las entidades
territoriales, departamentales, municipales, y regionales. En el plano cientfico se
establecieron cinco institutos de investigacin que se mencionarn adelante. El
propsito es que todas las instituciones que forman parte del SINA trabajen de
manera coordinada y en atencin a los planes, polticas y directrices nacionales.

Es necesario recordar que el Ministerio del Medio Ambiente sufri una

reestructuracin durante el gobierno del presidente Uribe Vlez, convirtindolo en
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que de acuerdo a la
Contralora General de la Repblica (2005), termin por relegar los asuntos
ambientales a un segundo plano debido a una visin enfocada principalmente a
destinar gran parte de los esfuerzos y la gestin institucional a la infraestructura de
vivienda, agua potable y saneamiento bsico.

2.2

Entidades del Sistema Nacional Ambiental

2.2.1 Ministerio del Medio Ambiente

La Ley 99 de 1993 cre el Ministerio del Medio Ambiente y lo seal como el ente
rector de la gestin ambiental. Se le asignaron por la Ley 45 funciones

22

relacionadas con la definicin de polticas, lineamientos y normatividad ambiental.

Es un Ministerio de polticas, de planificacin, y slo por excepcin tiene
competencia como ejecutor en tres aspectos: expedicin de licencias ambientales
en algunos casos que han sido definidos como de inters nacional; administracin
del Sistema de Parques Nacionales Naturales que puede ser delegable a las
Corporaciones y administracin del Fondo Nacional Ambiental.

El artculo 5 de la Ley 99 le asigna 45 funciones al Ministerio como mxima

autoridad ambiental. Estas funciones estn relacionadas con nueve aspectos
bsicas, que son sintetizados por Rodrguez Becerra (1994), como aparece a
continuacin:

- Formulacin de polticas sobre medio ambiente y recursos naturales

renovables de su exclusivo mbito de competencia y formulacin conjunta de
polticas intersectoriales con entes estatales en reas estratgicas del medio
ambiente y del desarrollo.
- Formulacin de los planes nacionales de desarrollo e inversin en materia
de recursos naturales y del medio ambiente y definicin de las pautas y criterios
que deben guiar los procesos de planificacin de los diversos sectores
econmicos y la determinacin de ordenamiento ambiental del territorio.
- Coordinacin del SINA.
- Regulaciones y normas: establecimiento de los lmites de vertimientos y
emisiones permisibles, regulaciones sobre las condiciones generales y fijacin de
las normas para el uso, aprovechamiento, manejo, conservacin y restitucin de
los recursos naturales renovables y del medio ambiente; en relacin con esto
ltimo, la fijacin de los cupos anuales, reas, especies de fauna y flora silvestre y
de recursos cticos que se pueden aprovechar cada ao; determinacin de las
tasas retributivas y de aprovechamiento de estos recursos; definicin de las reas
de reserva especial de carcter nacional, incluyendo los parques naturales.
- Ejecucin en asuntos calificados como estratgicos, como licencias
ambientales de grandes proyectos de desarrollo econmico y social y la

23

administracin del Sistema de Parques Nacionales Naturales y del Fondo Nacional

Ambiental; encabezar la ejecucin de acciones concretas en materia de
conservacin, uso sostenible y restauracin de los recursos naturales renovables.
- Control: el Ministerio se reserva la facultad discrecional de evaluacin y control
de los impactos ambientales ocasionados por obras o actividades, que se
atribuyen de forma general a las Corporaciones. En caso necesario, podr
suspender la licencia o actividad que genere tales impactos.
- Policivas: el Ministerio est en capacidad de imponer diversas sanciones que
incluyen desde la amonestacin, la suspensin de una obra o actividad la
imposicin de multas, el decomiso, hasta la suspensin, demolicin de obras o
revocatoria de licencias y permisos.
- Investigacin: coordinar, promover y orientar esta actividad, en particular la que
se realiza en los cinco centros de investigacin que estn subordinados al
Ministerio, as como establecer el sistema de informacin ambiental.
- Participacin ciudadana: el Ministerio tiene la responsabilidad de poner en
marcha los diversos mecanismos de participacin previstos en la ley, como las
audiencias pblicas y la participacin de representantes de la sociedad civil en las
juntas directivas de las Corporaciones, el Consejo Tcnico Asesor y el Consejo
Nacional del Ambiente. As mismo, deber propiciar diversos programas de
participacin ciudadana.

En relacin con la funcin de formulacin de polticas se tienen, en primer lugar, la

relacionada con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, as como
establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental del uso del territorio y
de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y del medio ambiente.
De la

misma manera, le corresponde al Ministerio regular los procesos de

ordenamiento ambiental del territorio, expedir y actualizar el estatuto de

zonificacin de uso adecuado del territorio, y las regulaciones sobre el uso del
suelo en lo relacionado con aspectos ambientales, as como establecer los

24

lineamientos generales para el ordenamiento de cuencas hidrogrficas y el manejo

de reas especiales.

En conjunto con otras instituciones le compete:

- En coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin, formular y

presentar planes, programas y proyectos ambientales o relacionados con los
recursos naturales y el ordenamiento ambiental del territorio, para ser
incorporados en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan Nacional de
inversiones.

- Con el Ministerio de Salud le compete formular la poltica nacional de poblacin,

promover y coordinar con ste programas de control al crecimiento demogrfico y
hacer evaluacin y seguimiento a las estadsticas demogrficas nacionales.

- Con el Ministerio de Agricultura debe formular conjuntamente la poltica de

colonizacin, funcin que apunta a otro problema prioritario del pas: la
deforestacin, el desgaste de los suelos, el empobrecimiento de las fuentes de
agua, la alteracin del clima, para mencionar las principales consecuencias.

- Con el Ministerio del Interior debe promover la realizacin de programas y

proyectos para la prevencin de desastres, de tal manera que se realicen
coordinadamente las actividades del Sistema Nacional Ambiental y las del Sistema
de Prevencin de Desastres.
- Con el Ministerio de Relaciones Exteriores, le compete formular la poltica
internacional en materia ambiental.

- Con el Ministerio de Educacin Nacional tiene la responsabilidad de adoptar los

planes y programas docentes y el pnsum que en los distintos niveles de la
educacin nacional se adelanten en relacin con el medio ambiente y los recursos

25

naturales renovables, as como promover programas de divulgacin y educacin

no formal y reglamentar el servicio ambiental.

- Con el Ministerio de Desarrollo Econmico debe formular la poltica nacional de

asentamientos humanos y expansin urbana.

- Con el Ministerio de Comercio Exterior debe formular las polticas de comercio

exterior que afectan los recursos naturales renovables y el medio ambiente.

La ejecucin de todas estas funciones demanda un alto nivel de eficiencia

institucional y de coordinacin entre todas las entidades involucradas en la gestin
estatal de contenido ambiental.

2.2.2

Consejos Asesores

Existen dos consejos asesores: el Consejo Tcnico Asesor de Poltica Ambiental y

el Consejo Nacional Ambiental. Tienen como funcin principal asesorar al
Ministerio sobre la viabilidad ambiental de proyectos de inters nacional, de los
sectores pblico y privado, y sobre la formulacin de polticas y la expedicin de
normas ambientales. En la prctica han operado, principalmente, respecto a la
expedicin de normas ambientales en especial, y en el anlisis de la poltica que
estas conlleva. Las funciones que deben ser desarrolladas por estos Consejos
son:
- Recomendar la adopcin de medidas que permitan armonizar las regulaciones y
decisiones ambientales con la ejecucin de proyectos de desarrollo econmico y
social por los distintos sectores productivos, a fin de asegurar su sostenibilidad y
minimizar el impacto sobre el medio.
- Recomendar al Gobierno Nacional la poltica y los mecanismos de coordinacin
de las actividades de todas las entidades y organismos pblicos y privados cuyas
funciones afecten o puedan afectar el medio ambiente y los recursos naturales
renovables.

26

- Formular las recomendaciones que considere del caso para adecuar el uso del
territorio los planes, programas y proyectos de construccin o ensanche de
infraestructura pblica a un aprovechamiento apropiado y sostenible del medio
ambiente y del patrimonio natural de la Nacin.
- Recomendar las directrices para la coordinacin de las actividades de los
sectores productivos con las entidades que integran el SINA.
- Designar comits tcnicos intersectoriales en los que participen funcionarios de
nivel tcnico de las entidades que correspondan, para adelantar tareas de
coordinacin y seguimiento.
- Darse su propio reglamento, el cual deber ser aprobado por el Gobierno
Nacional.

2.2.3

Institutos de Investigacin

2.2.3.1

IDEAM

La Ley 99 de 1993 establece la creacin del Sistema de Informacin Ambiental

con el propsito de facilitar la recoleccin, procesamiento, anlisis y difusin de la
informacin necesaria para la planeacin, la toma de decisiones de poltica
ambiental y la fijacin de normas, que tiene como operador al Instituto de
Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (IDEAM) que ser as mismo
coordinador con los otros institutos de investigacin vinculados al Ministerio.

El IDEAM tiene el carcter de establecimiento pblico del orden nacional adscrito

al Ministerio del Medio Ambiente, y su funcin es la de levantar y manejar la
informacin cientfica y tcnica de los ecosistemas que forman parte del
patrimonio ambiental del pas, con el fin de clasificar y zonificar el uso del territorio
nacional para su planificacin y ordenamiento. Adems, el IDEAM debe obtener,
estudiar, procesar y divulgar la informacin bsica sobre hidrologa, hidrogeologa,
geografa bsica por aspectos biofsicos, meteorolgicos, geomorfolgicos, de
suelos y cobertura vegetal para el manejo y aprovechamiento de los recursos

27

biofsicos de la Nacin, en especial en lo referente a su contaminacin y

degradacin.

El IDEAM, como delegatario de la responsabilidad de actuar como nodo del

Sistema Nacional de Informacin Ambiental, debe servir como centro del Banco
Nacional de Informacin Ambiental y como principal responsable de la Provisin
de la informacin requerida por el Ministerio, en lo cual se encuentra trabajando
arduamente.

2.2.3.2
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos
Benito Vives de Andreis
Surgi de la conversin del Instituto de Investigaciones Marinas de Punta Betin,
establecimiento pblico adscrito a COLCIENCIAS; organizado como corporacin
sin nimo de lucro de ciencia y tecnologa, vinculado al Ministerio del Medio
Ambiente, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio.
Antes de la ley desempeaba funciones slo en el Ocano Atlntico y con base en
la Ley 99 de 1993 sus funciones de investigacin se extienden a las dos costas.
Su funcin principal de investigacin se relaciona con los recursos naturales
renovables y del medio ambiente costeros y ocenicos de los mares adyacentes
del territorio nacional. Adems debe emitir conceptos tcnicos sobre la
conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos martimos.

2.2.3.3
Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico John
von Neumann
Fue organizado como corporacin civil sin nimo de lucro, de carcter pblico pero
sometido a las reglas del derecho privado, vinculado al Ministerio del Medio
Ambiente, cuya funcin es la de realizar las investigaciones sobre la realidad
biolgica, social y ecolgica del Litoral Pacfico y el Choc Biogeogrfico. La ley
previ la incorporacin del Proyecto Biopacfico, financiado por el Fondo Mundial
Ambiental, orientado a la proteccin de la biodiversidad del Choc, con una
duracin inicial de cuatro aos a partir de 1993.

28

2.2.3.4
SINCHI

Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas

Fue creado con la Ley 99 de 1993 como resultado de la transformacin de la

Corporacin Colombiana para la Amazona ARARACUARA. Est constituido
como corporacin civil sin nimo de lucro, de carcter pblico y adscrito al
Ministerio del Medio Ambiente; tiene como objetivo fundamental la realizacin y
divulgacin de estudios e investigaciones cientficas sobre la realidad biolgica,
social y ecolgica de la regin amaznica.

2.2.3.5
Instituto Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander
von Humboldt:
Este instituto, al igual que los anteriores, se organiz como corporacin de
carcter civil sin nimo de lucro, de carcter pblico. Est sostenido a las reglas
del derecho privado, con autonoma administrativa y patrimonio independiente,
vinculado al Ministerio del Medio Ambiente, y estar encargado de realizar la
investigacin cientfica y aplicada de los recursos biticos e hidrobiolgicos en el
territorio continental de Colombia. Para ello, seala la ley, debe instalar estaciones
de investigacin de los macrosistemas nacionales, para dar asesora tcnica y
transferencia de tecnologa a las Corporaciones Autnomas Regionales y las
entidades territoriales.

Las investigaciones que efecte y el banco de informacin que de ellas resulte

sern la base para el levantamiento y formacin del Inventario Nacional de la
Biodiversidad. As mismo, definir cules son las reas estratgicas para la
conservacin

las

especies

animales

vegetales

susceptibles

de

aprovechamiento econmico.

De la jurisdiccin de este Instituto se excluyen la Amazona y el Choc

Biogeogrfico. Las funciones de investigacin que sobre recursos biticos vena

29

ejerciendo el INDERENA pasaron al Instituto, al igual que todo lo relacionado con

la Unidad de Investigaciones Federico Medem.

Por medio del Decreto 1603 del 27 de julio de 1994, se organizan y se establecen
los Institutos de investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt,
el

Instituto

Amaznico

de

Investigaciones

SINCHI

el

Instituto

de

Investigaciones Ambientales del Pacfico John von Neuman.

2.2.4 Corporaciones Autnomas Regionales (CARs)

De acuerdo con el modelo norteamericano de la Tennessee Valley Authority
(TVA), se cre mediante el Decreto Ley 3110 de 1954 la Corporacin Autnoma
Regional del Valle del Cauca (CVC). Este modelo fue adoptado en el panorama
jurdico colombiano. As mediante Decreto Extraordinario 1710 de 1960 se cre la
Corporacin Autnoma Regional de los Valles del Magdalena y el Sin, luego la
CAR mediante la Ley 3 de 1961, la del Valle del Zulia por la Ley 01 de 1962, la del
Quindo mediante la Ley 66 de 1964 y la de los Valles del Sin y San Jorge por la
Ley 13 de 1973. Con posterioridad, distintas leyes dieron nacimiento a entidades
similares en otras regiones del pas hasta completar 19 Corporaciones Autnomas
Regionales que como establecimientos pblicos del orden nacional fueron
adscritas al Departamento Nacional de Planeacin.
La reforma constitucional de 1968, concordante con la reforma administrativa de
ese mismo ao, que introdujo el concepto de la descentralizacin funcional y por
servicios, y cre las diferentes categoras de entidades pblicas descentralizadas,
asimil las Corporaciones Autnomas Regionales a la categora de los
establecimientos pblicos, la cual qued por primera vez consagrada en un texto
constitucional.

Los rasgos diferenciales de las Corporaciones Autnomas Regionales con los

dems establecimientos pblicos se basaron en su doble carcter de entidades
descentralizadas por servicios del orden nacional aunque con jurisdiccin regional.
La categora de establecimientos pblicos abarc entidades de muy distintas

30

caractersticas y fines, como universidades pblicas, cajas de previsin social,

institutos descentralizados ejecutores de polticas sectoriales, centros hospitalarios
y zonas francas y fue resultando insuficiente para incluir tantas entidades, algunas
con diferencias importantes de las otras.

Las Corporaciones Autnomas Regionales, por su parte, fueron creadas para

promover, construir y administrar la infraestructura necesaria para el desarrollo
econmico de ciertas regiones con caractersticas comunes, promover y
administrar a nombre del Estado el ordenado aprovechamiento de sus recursos
hdricos y forestales y superar as los obstculos impuestos a la administracin del
desarrollo de algunas reas por los lmites territoriales fijados por la clsica e
histrica divisin poltico administrativa del pas en departamentos.

Inicialmente, uno de los propsitos de las Corporaciones Autnomas Regionales

fue la administracin del agua y el mejoramiento y adecuacin de tierras en
regiones aptas para la agricultura. La motivacin para la creacin de esos entes
provena de la necesidad de aprovechar las cuencas hidrogrficas para generar la
energa hidroelctrica necesaria para el desarrollo industrial y agrario en las
regiones de mayor dinamismo productivo. A medida que se fueron creando, las
Corporaciones Autnomas Regionales fueron encargadas, entre otras, del
desempeo de funciones hasta entonces atribuidas al Ministerio de Agricultura,
como las de atender la conservacin y adecuado aprovechamiento de los recursos
naturales renovables tales como bosques, suelos, aguas, fauna, flora y recursos
pesqueros.

La Asamblea Nacional Constituyente del 91 se ocup de la figura de las

Corporaciones Autnomas Regionales y las mencion en el texto constitucional
en dos de sus artculos: el 150, ordinal 7, y el 3 31. En este ltimo se crea la
Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena, a la cual le
atribuye caractersticas y funciones similares a las de las originales Corporaciones
Autnomas, en las que se combinan responsabilidades y tareas relacionadas con

31

el desarrollo de la navegacin, fomento a la generacin de energa elctrica y

proteccin y administracin de los recursos naturales renovables en la cuenca del
ro.

La Ley 99 de 1993 opt por regular la creacin y funcionamiento de las

Corporaciones Autnomas Regionales, segn unas reglas distintas de las que le
son aplicables a los dems entes de la administracin pblica descentralizada. El
estatuto bsico de estos nuevos entes y su singularidad jurdica fue desarrollada
en el Ttulo VI de la Ley 99 de 1993.

El artculo 23 de la Ley 99 define la naturaleza jurdica de las Corporaciones

Autnomas Regionales, exceptuando la del Ro Grande de la Magdalena que es
de creacin constitucional y posee caractersticas propias, como entes
corporativos de carcter pblico, creados por la ley, integrados por las entidades
territoriales que por sus caractersticas constituyen un mismo ecosistema o
conforman una unidad geopoltica, biogeogrfica o hidrogeogrfica, dotados de
autonoma administrativa y financiera, patrimonio propio y personera jurdica,
encargados por la ley de administrar, dentro del rea de su jurisdiccin, el medio
ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo
sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las polticas del
Ministerio del Medio Ambiente....

Las

Corporaciones

cuentan

para

ejercer

su

funciones

con

autonoma

administrativa y financiera, patrimonio propio y personera jurdica; de igual forma

la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1768 de 1994 previeron diferentes rentas y
recursos econmicos para la gestin ambiental, provenientes del porcentaje de los
gravmenes de la propiedad inmueble, transferencias del sector elctrico,
porcentaje del impuesto de timbre a los vehculos, etc.

La Ley 99 de 1993 y el Decreto 1768 de 1994, por expresa disposicin, dotaron a

las Corporaciones de recursos econmicos propios para el ejercicio de sus

32

funciones, dentro de los que se encuentran los siguientes: Porcentaje Ambiental

de los Gravmenes de la Propiedad Inmueble (art. 44).

Este es el porcentaje del impuesto predial recaudado por los municipios que
deben transferir a las Corporaciones Autnomas Regionales. El porcentaje a
transferir del impuesto predial debe estar entre el 15 y el 25% del total recaudado,
porcentaje que puede ser reemplazado, a discrecin del municipio obligado, por
una sobretasa al impuesto predial, comprendida entre el 1 y el 2.5 por mil sobre el
avalo de los bienes que sirven de base para la liquidacin del impuesto.

La segunda modalidad, es la de un porcentaje del impuesto predial, tasada sobre

el total que recauden los municipios por este concepto; ello implica que, sobre este
valor total percibido por el predial, los municipios deben girar a la Corporacin
correspondiente un porcentaje, que debe estar comprendido entre el 15 y el 25,9%
de esta suma.

Las dos modalidades se distinguen en que la sobretasa se recauda

individualmente: en cada recibo los propietarios cancelan la tarifa del impuesto y la
de la sobretasa. En el caso del porcentaje, este se toma de la globalidad del
recaudo, de modo que cada inmueble cancela una suma por concepto del predial
solamente y luego del total del recaudo se toma un porcentaje para la Corporacin
correspondiente.

2.2.5

Funcin de los departamentos en la gestin ambiental.

El marco legal para el desempeo en la gestin pblica ambiental de los

departamentos y municipios est claramente definido. Para el caso de los
primeros, est el artculo 300 de la Carta y el 64 de la Ley 99 de 1993. Para los
municipios, el 313 de la Constitucin y el 65 de la ley que cre el Ministerio del
Medio Ambiente.

33

Desde su origen el departamento cobra una doble funcin: tcnica, poltica, y

administrativa. El trazado de los departamentos se hizo dividiendo en cuadrados
un mapa, nueve grandes cuadrados, subdividido cada uno en nueve cuadrados
ms pequeos. Por eso el criterio de divisin territorial para formar los
departamentos fue el de que los ciudadanos, a partir de todas las localidades,
pudieran llegar al centro de la administracin en un da de viaje.

Entre las funciones de las Asambleas Departamentales relacionadas en forma

ms directa con el medio ambiente se encuentran las siguientes:

- Expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el desarrollo

econmico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el
transporte, el ambiente, las obras pblicas, las vas de comunicacin y el
desarrollo de sus zonas de fronteras.

- Por su parte, el numeral 3 del mismo artculo 30 0 consagra como otra funcin
de la Asamblea departamental la de adoptar de acuerdo con la ley los planes y
programas de desarrollo econmico y social y los de obras pblicas, con la
determinacin de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para
impulsar su ejecucin y asegurar su cumplimiento....

Las anteriores funciones son desarrolladas y concretadas en materia de medio

ambiente a travs del artculo 64 de la Ley 99 de 1993.

El numeral I del artculo 64 dispone que corresponde a los departamentos

promover y ejecutar programas y polticas nacionales, regionales y sectoriales en
relacin con el medio ambiente y los recursos naturales renovables. Esta funcin
se relaciona con las normas constitucionales antes citadas. Supone la adopcin de
una actitud proactiva por parte del departamento, de gestin, de motivacin, de
iniciativa.

34

El tema de la planificacin ambiental adquiere una importancia considerable y aqu

en

conjunto

con

otros

entes

territoriales

tienen

responsabilidades

los

departamentos. Compete entonces a los departamentos incorporar la variable

ambiental en sus planes de desarrollo. En relacin con la poltica y programas
ambientales nacionales, regionales y sectoriales en el mbito de su jurisdiccin le
compete promoverla y ejecutarla, lo cual puede realizar a travs de sus planes de
desarrollo y de las obras y acciones que ejecute. El Decreto 1865 de 1994 sobre
armonizacin de plaes de desarrollo de los entes territoriales con los planes de
gestin ambiental de las Corporaciones Autnomas Regionales establece que
stas elaborarn sus planes en armona con la planificacin ambiental de
departamentos y municipios.

La norma reglamentaria citada reitera que aun cuando la competencia en materia

ambiental como administradora de recursos natura les es de las Corporaciones
Autnomas Regionales, stas deben atender los intereses y definiciones de los
entes territoriales en los cuales ejercen su competencia y tienen jurisdiccin.

A su vez se establece que las Corporaciones asesorarn a los departamentos y

municipios en la elaboracin de sus planes e intervendrn antes de la expedicin
de estos, con el objeto de hacerlos coherentes y armnicos.
La Ley 99 de 1993 establece adicionalmente como competencia de los
departamentos la expedicin, con sujecin a las normas superiores, de las
disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente.

Debe establecerse cules son los lmites de esa facultad normativa. En primer
lugar, los departamentos no son los administradores de los recursos naturales,
calidad que tienen las Corporaciones Autnomas Regionales, y por tanto la
facultad normativa no puede entrar en esta rbita.

De otra parte, las normas que expidan los departamentos deben sujetar se a las
expedidas por las Corporaciones Autnomas Regionales y por el Gobierno

35

Nacional, pudiendo hacerlas ms restrictivas pero no ms laxas, con base en el

principio del rigor subsidiario ya explicado.

En la prctica el mbito normativo de los departamentos es reducido, pues las

Corporaciones principalmente y los municipios lo abarcan casi en su totalidad.

Por su parte el numeral 3 del artculo 64 de la Ley 99 de 1993 seala que el

departamento debe dar apoyo presupuestal, tcnico y administrativo a las
corporaciones autnomas regionales, a los municipios y a las dems entidades
territoriales que se creen en el mbito departamental, en la ejecucin de
programas y proyectos y en las tareas necesarias para la conservacin del medio
ambiente y los recursos naturales renovables. Sin duda es una norma muy
importante para entender el papel que tienen los departamentos frente a los
municipios y las Corporaciones Autnomas Regionales. Supone dar un apoyo
tcnico, administrativo y econmico, que se debe reflejar en el presupuesto de
rentas y gastos, para la especfica funcin de conservacin del me dio ambiente y
de los recursos naturales renovables del rea geogrfica del departamento.

Es tambin funcin del departamento (num. 4) . . . ejercer la coordinacin con las

dems entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujecin a la
distribucin legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el
cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental
y de proteger el derecho a un ambiente sano....

El numeral 6 del artculo 64 de la Ley 99 de 1993 se refiere puntualmente a la

funcin coordinadora que tienen los departamentos frente a las Corporaciones
Autnomas Regionales. Seala que es funcin de los Departamentos
promover, ejecutar, en coordinacin con los entes directores y organismos
ejecutores del Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras y con las corporaciones
autnomas regionales, obras y proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de

36

tierras, defensa contra inundaciones y regulacin de cauces o corrientes de agua,

para el adecuado manejo y aprovecha miento de las cuencas hidrogrficas. El
proyecto en estudio est referido concretamente a la recuperacin de las tierras
involucradas en la zona; adems, a la regulacin de cauces o corrientes de agua;
y en gran medida, para irrigacin y drenaje. Debe destacarse, pues, que el
departamento debe coordinar el ejercicio de esta funcin con el Instituto Nacional
de Adecuacin de Tierras, sin perder de vista que por expresa disposicin legal
debe asumir una labor de promocin, cofinanciacin o ejecucin.

2.2.6 Funcin de los municipios en la gestin ambiental.

El artculo 286 de la Constitucin establece cules son las entidades territoriales:
los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. A su vez,
seala que la ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y
provincias que se constituyan en los trminos de la Constitucin y la ley.

El artculo 311 de la Constitucin, referido al municipio como entidad fundamental

de la diyisin poltica administrativa del Estado, dice que al municipio como
entidad fundamental de la divisin poltica administrativa del Estado le
corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras
que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes.

En materias ambientales los municipios tienen asignadas las siguientes funciones,

segn los artculos 313 de la Constitucin y de la Ley 99 de 1993: promover y
ejecutar programas y polticas nacionales, regionales y seccinales en relacin
con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes,
programas, proyectos ambientales municipales articulados a los departamentos;
dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y la defensa del
patrimonio ecolgico del municipio; adoptar los planes, programas y proyectos de
desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental;

37

colaborar con las Corporaciones en la elaboracin de los planes regionales y en la

ejecucin de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservacin del
medio ambiente y los recursos naturales renovables; ejercer funciones de control y
vigilancia del medio ambiente; coordinar y dirigir, con la asesora de las
Corporaciones, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales
que se realicen en el territorio del municipio, en relacin con la movilizacin,
procesamiento, uso, aprovechamiento y comercializacin de los recursos
naturales o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el
suelo; dictar las normas de ordenamiento territorial del municipio y las
regulaciones

sobre

usos

del

suelo;

ejecutar

obras

proyectos

de

descontaminacin de corrientes o depsitos de agua afectados por vertimientos

del distrito, as como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos
lquidos y slidos y de control de emisiones contaminantes del aire; promover,
cofinanciar o ejecutar obras y proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de
tierras, defensa contra inundaciones y regulacin de cauces o corrientes de agua,
para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas
hidrogrficas.

Teniendo en cuenta lo explicado, los principios normativos generales consignados

en el artculo 63 de la Ley 99 del 93 establecen que el municipio asume unas
claras y especficas funciones ambientales, para las cuales debe ejercer una
actitud gerencial de coordinacin, de planificacin, de financiamiento y
cofinanciacin, as como de coordinacin de todos aquellos a quienes por ley o
por Constitucin les han sido asignadas funciones de proteccin ambiental

Finalmente, es importante anotar que uno de los objetivos de la gestin ambiental

es que las entidades territoriales puedan incorporar la dimensin de lo ambiental
en su planificacin y desarrollo, de modo que adquieran los instrumentos y
desarrollen las estrategias que les permitan atender sus asuntos ambientales.

38

Preguntas para la reflexin:

1. Considera que para la gestin ambiental estatal en las condiciones de
nuestro pas, el SINA es una estructura adecuada? Por qu?
2. Cules son las principales fortalezas y debilidades del Sistema
Nacional Ambiental colombiano?
3. Considera que la normatividad que sustenta el SINA favorece o al
contrario obstaculiza la gestin ambiental estatal en Colombia?
Justifique su respuesta.

2.3. Bibliografa de la unidad

Ley 99 de Diciembre de 1993, Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental y se dictan otras disposiciones.
Nio H, Sergio. I. 2000. Poltica, planificacin y administracin ambiental en
Colombia. Universidad de Pamplona. Facultad de Educacin.
Ponce de Len Eugenia. 1998. Evaluacin de la labor del Ministerio del Medio
Ambiente, en gestin ambiental nacional y urbana. Memorias del Foro Nacional
Ambiental: La poltica ambiental de fin del siglo. Fundacin Friedrich Ebert de
Colombia Fescol- Santaf de Bogot, D.C.
Rodrguez Becerra, Manuel. 1994.

Ministerio del Medio Ambiente: Retos y

Oportunidades. Ministerio del Medio Ambiente: Bogot,

Rodrguez, B. Manuel. 2003. Evolucin de las instituciones ambientales de
Colombia. Revista

Javeriana. Marzo de 2003. Nmero 692 Tomo 139.

Universidad Javeriana.
Umaa, Carlos Eduardo. 1995. Perspectiva general del estudio del Derecho
Ambiental en Colombia, tesis de grado. Bogot,
Uribe, Eduardo. 2002. Consideracin sobre la evolucin del Ministerio del Medio
Ambiente y el SINA. Bogot: Foro Nacional Ambiental.

39

3.
UNIDAD TEMTICA No III: La participacin en la gestin
ambiental
A continuacin se van a presentar estos temas en forma abreviada y con algunas
modificaciones de forma de los textos de Rojas y Rojas (1999), debido a la
claridad conceptual con que es planteado el tema de la participacin en la gestin
ambiental.

La Constitucin del 91 plante un giro importante en la concepcin del estado en

Colombia redefinindolo como de derecho, descentralizado, participativo y
pluralista. Se proclam la participacin como principio fundamental del estado. Es
su deber promocionarla, defenderla y garantizarla en todos los asuntos pblicos: la
planeacin, en todos los niveles, la administracin, polticas, y los programas
sectoriales y nacionales. (Rojas, 1999).

Las movilizaciones ciudadanas en torno a los temas sociales y ambientales

tuvieron un efecto importante en la definicin de lo que seran la Ley 99 de 1993
que establece el SINA, la Ley 152 de 1994 creacin del Sistema Nacional
de Planeacin o ley Orgnica del Plan de Desarrollo, entre otras. Igualmente,
las organizaciones campesinas y tnicas tuvieron injerencia en la formulacin de
leyes tales como la 160 de 1994 de reforma agraria, Ley 70 de 1993
desarrollando el artculo transitorio 55 de la Constitucin respecto a comunidades
negras, y la Ley 21 de 1991 que aprueba el Convenio 169 de Organizacin
Internacional del Trabajo, OIT, sobre pueblos indgenas y tribales.

Al redefinir lo pblico como el escenario de la confluencia de los intereses de las

distintas fuerzas sociales y no como un lugar de monopolio absoluto del estado, se
plante un enorme cambio y un gran reto: transformar maneras centenarias de
pensar y de actuar en la definicin y el desarrollo de la poltica, tanto por parte de
los funcionarios del estado, como por parte de los ciudadanos y sus
organizaciones. Es sta una manera nueva de concebir la gestin pblica su
orientacin, ejecucin y evaluacin, como un proceso de concertacin entre las
40

partes interesadas y ya no como espacios exclusivos y excluyentes del estado y la

llamada clase poltica.

De acuerdo con La tendencia dominante de la oferta estatal de participacin sigue

condicionada, tanto por las representaciones sociales sobre los roles del Estado y
la sociedad civil, como por las pesadas estructuras del sistema poltico vigente. La
participacin solamente es promovida en la medida en que no interfiera con dicho
sistema. En este sentido, no debemos llamarnos al engao: existen intereses muy
claros en muchos de quienes han detentado y/o usufructuado tradicionalmente el
poder poltico para mantener el orden vigente reducido a un rgimen controlado
por una clase poltica cerrada en s misma. Dentro de este sector con
excepciones contadas no existe el inters real por asumir los serios retos y las
profundas transformaciones que exige la construccin de la democracia
participativa.

En direccin diferente a las tendencias inerciales de las prcticas polticas

hegemnicas, la Ley 99 de 1993, en coherencia con la Constitucin nacional de
1991, es uno de los avances jurdicos importantes para ampliar las posibilidades
de participacin de los ciudadanos y sus organizaciones sociales en la gestin
ambiental. Dicha ley estableci el Sistema Nacional Ambiental SINA y defini
que la gestin ambiental en Colombia deber desarrollarse dentro de definidos
criterios de descentralizacin, coordinacin y participacin de los diferentes
sectores sociales interesados.

Dentro de esa perspectiva estableci, a nivel nacional, el Consejo Nacional

Ambiental como espacio consultivo de las polticas ambientales del estado a
representantes de la sociedad civil, y a nivel regional, deleg en los Consejos
Directivos de las Corporaciones Autnomas Regionales CAR y a las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible CDS, la orientacin, ejecucin,
coordinacin y evaluacin de las polticas ambientales a nivel regional. De acuerdo
con esta norma, en los consejos directivos de las corporaciones deben tener

41

representacin los diferentes actores ambientales de cada una de las regiones

organizaciones

tnicas,

ONGS,

sector

privado,

alcaldes

municipales,

gobernadores y Ministerio del Medio Ambiente. Las corporaciones, de acuerdo

con esta norma, deberan operar con claros criterios democrticos participativos
en la gestin ambiental regional.

Cada da es ms evidente la necesidad e importancia de que la sociedad civil a

travs de sus organizaciones se prepare para actuar eficazmente en el rea
ambiental, es decir, para no caer en actitudes y prcticas participativas ingenuas y
espontneas que puedan llevar a sus organizaciones en un marco formalmente
participativo a la relegitimacin de las prcticas clientelistas, corruptas y
antidemocrticas que, desgraciadamente, continan teniendo una vigencia mayor
a la esperada. (Rojas, 1999)

3.1

Tipos de organizaciones ambientales a nivel regional

Una de las primeras constataciones que se ha tenido a lo largo de este proceso de

indagacin sobre la participacin de las organizaciones ambientales y la formacin
de consejeros para la gestin ambiental regional, es la gran heterogeneidad y
diversidad de las organizaciones que trabajan en lo ambiental en las distintas
regiones del pas.

En primer lugar estn las organizaciones de organizaciones que a nivel

ambiental estn logrando interrelacionar entidades que trabajan en la temtica
alrededor de objetivos mnimos compartidos. Desarrollan su accin en torno a
agendas

comunes

que

se

estn

construyendo,

de

manera

explcita,

permanentemente. Dentro de las organizaciones ms reconocidas a nivel de

ejemplo pueden mencionarse el Ecofondo, la Red Nacional de Reservas de la
Sociedad Civil, y algunas otras como la red de agricultura biolgica, etc., que
estn dinamizando propuestas ambientales que trascienden el mbito de las
motivaciones particulares de cada organizacin y se ubican en la perspectiva de

42

construir la posibilidad de promover desde comportamientos proactivos

polticas pblicas ambientales.

En segundo trmino, aparecen las ONGs ambientales que tienen presencia clara
en una o ms regiones y/o a nivel nacional. Son entidades que, debido a su
trabajo, cuentan con reconocimiento dentro del pas y, muchas veces, a nivel
internacional. Estas entidades, por lo general, surgieron de la iniciativa privada de
ambientalistas precursores de esta temtica en el pas. En su origen cuentan con
agendas de recuperacin y/o preservacin de reas geogrficas ms o menos
delimitadas. Son las entidades del rea ms consolidadas y, a pesar de las
limitaciones de recursos de la cooperacin internacional durante los ltimos aos,
han logrado mantener su presencia en los espacios de participacin,
estableciendo relaciones de contratacin con el estado.

Un lugar muy importante estn ocupando actualmente las organizaciones tnicas

que representan los intereses de las comunidades indgenas o las negritudes
CRIC, OREWA, ASIA, Cimarrn, etc. Estas organizaciones han incorporado a
su agenda organizativa la temtica ambiental con un alto nivel de prioridad. Son
organizaciones que han hecho presencia importante durante los ltimos aos en la
defensa de territorios tradicionales y en la preservacin de la naturaleza frente a
los intereses de importantes compaas nacionales y transnacionales extractivas
del petrleo, la madera, especies animales, etc. Aunque no son organizaciones
surgidas desde el ambientalismo, estn cumpliendo un papel central en el rea,
bsicamente a nivel de la denuncia y la movilizacin reactiva. Aunque no son
todava organizaciones proactivas que cuentan con una agenda compartida clara,
desde la cual orientan sus acciones, tienen un lugar destacado en la gestin
ambiental, desde la lucha por sus derechos.

Por otra parte, a nivel local an existe un buen nmero de organizaciones que por
definicin son ambientalistas: cabildos verdes, organizaciones ecolgicas juveniles
y, en algunos casos, ONGS pequeas surgidas en el mbito local y con proyectos

43

relacionados con recuperacin de cuencas, manejo de residuos slidos,

agroecologa, etc. Estas, son organizaciones cuya rea de influencia es el
municipio, tanto en el mbito del casco urbano como de las reas rurales.

Otros actores organizados a nivel local, que estn haciendo presencia influyente
en las decisiones ambientales, son las tradicionales Juntas de Accin Comunal;
stas son organizaciones comunitarias que han llegado a lo ambiental a partir de
otros intereses, como los acueductos veredales, los planes de vivienda
comunitaria, etc.

Desafortunadamente, estas organizaciones locales han existido aisladas y

encerradas en dinmicas bastante domsticas que, si bien es cierto, son
fundamentales para que la temtica ambiental tenga un lugar en los municipios y
genere efectos en los lugares en donde debe tenerlos, su capacidad tcnica,
poltica y financiera es demasiado limitada. Son organizaciones muy voltiles que
nacen y desaparecen, cuyos miembros tienen altos niveles de rotacin: en fin, son
muy inestables y no cuentan con el acompaamiento y apoyo suficiente ni por
parte de las entidades ambientales del estado ni de las autoridades ambientales
en la regin.

Es necesario destacar el surgimiento reciente de un grupo de organizaciones

ambientales que son promovidas desde el sector privado, algunas orientadas ms
hacia el trabajo ecolgico y relacionadas con la preservacin del medio ambiente
en reas como la produccin limpia, manejo de desechos, otras ms en la lnea de
incidir en la reglamentacin de la poltica ambiental desde los intereses de los
empresarios.

Adems de los distintos intereses fundantes y niveles dentro de la estructura

administrativa del estado, en los que se mueven las organizaciones ambientales,
dentro de ellas existen intereses y agendas muy diversas, desde las ms
centradas en la preservacin y recuperacin de los recursos naturales, hasta las

44

entidades fantasmas creadas por sectores de la clase poltica interesada en

tomarse por asalto las corporaciones regionales. Estas ltimas son organizaciones
que nacen en el marco de la eleccin de los representantes de ONGs ante las
corporaciones. Son entes que desaparecen tan rpida mente como surgen, su
papel es incidir en las votaciones sobre los representantes a los consejos
directivos de las CAR.

En medio de estos polos podran ubicarse distintas entidades que trabajan lo

ambiental

dentro

de

una

perspectiva

de

lo

ecolgico,

ms

all

del

conservacionismo puro para entenderlo y proyectarlo dentro de una concepcin

integral del desarrollo social. Muchas de estas entidades, aunque nacieron dentro
de una lnea de pensamiento ecologista, a medida que fueron desarrollando sus
hiptesis en campo fueron desarrollando la idea de que el trabajo en el rea
ambiental es slo uno de los elementos constitutivos del trabajo por la democracia
econmica, poltica y social, por ende para la construccin de mejores condiciones
de vida para las comunidades.

Desde el otro lado, estn las organizaciones que surgieron desde intereses ajenos
inicialmente a lo ambiental, pero que han llegado al tema ambiental cuando esta
problemtica apareci en medio de las acciones desarrolladas en otros campos:
salud, vivienda, saneamiento bsico, derechos humanos, etc. Desde las
necesidades concretas de su trabajo especfico, han ido encontrando que el
desarrollo social no puede ser entendido si no se toma en cuenta el aspecto
ecolgico. (Rojas 1999).

3.2

Elementos sobre el significado de la participacin.

A continuacin se explican algunos conceptos que son importantes tener en

cuenta para entender el significado de la participacin.

Participar: es uno de esos verbos que por su reiterado uso y aparente claridad no
es objeto de reflexin sistemtica y es utilizado en la prctica social para significar

45

acciones muy diversas, en algunos casos contradictorias. Se habla de, participar

para referirse a cosas tan diferentes como responder una encuesta, asistir a una
manifestacin, tener un carnet de afiliacin a una organizacin, firmar un
plebiscito, ser parte del concejo municipal, votar la huelga, etc.

De otro lado, se ha mitificado la participacin. La participacin est de moda.

Participar pareciera ser una clave mgica y de por s positiva para la resolucin de
los serios y complejos problemas ambientales; sin embargo, si revisamos
cuidadosamente los diferentes significados con los que se asocia, nos hacemos
conscientes de que sta es una estrategia ambigua que puede estar funcionando,
bien a favor de la construccin de lo pblico, del empoderamiento de los
tradicionalmente excluidos y para la transformacin de las costumbres polticas,
pero tambin puede estar siendo usada como una estrategia instrumental para
reforzar la invisibilizacin y relegitimacin de las prctica de un rgimen
clientelista, corrupto y violento, por tanto para consolidar la exclusin hacindola
invisible.

Una posibilidad para visualizar la participacin es definirla operacionalmente de tal

manera que podamos describir su significado. Siguiendo un esquema de niveles
de participacin propuesto por Manoukian (1996) podemos afirmar que no todos
los actores sociales pueden participar de la misma manera en todos y cada uno de
los procesos sociales en los que estn inscritos; algunos estn ms
comprometidos en unos procesos, otros en otros. De ah que se hable de diversas
posibilidades y niveles en los que un ciudadano puede ser integrado para
participar o ser excluido de participacin en las dinmicas sociales.

La informacin: es una condicin bsica dentro de los procesos de participacin.

Puede ser usada tanto para dar a conocer y concientizar a los interesados sobre
sus derechos, responsabilidades y opciones, pero tambin puede usarse de
manera manipulativa para desorientar a la opinin pblica y a los distintos actores
sociales. Aunque la informacin por s misma no constituye la participacin pues

46

es

un proceso de comunicacin unilateral, carente tanto de vas

de

retroalimentacin, como de mecanismos de negociacin. No ser informado implica

estar viviendo una forma de exclusin. Procesos de informacin transparente,
suficiente y oportuna se constituyen en condicin bsica y garanta para una
genuina participacin.

En el proceso de capacitacin a consejeros hemos detectado que a nivel nacional

y regional existen muy pocos y restringidos mecanismos de informacin a la
ciudadana sobre sus derechos ambientales, sobre los mecanismos e instituciones
de participacin, sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales;
sobre los problemas ms crticos que en determinadas circunstancias pueden
afectar a la poblacin, sobre las polticas y acciones del gobierno, sobre
experiencias exitosas de cooperacin ciudadana en recuperacin y preservacin
del medio ambiente.

Uno de los ms graves problemas que enfrentan el ciudadano y el mismo estado

para gestionar sus polticas ambientales es la ausencia de sistemas de
informacin ambiental de fcil y gil consulta. Aunque existen diversas fuentes de
informacin en el rea, esta informacin se encuentra desarticulada, dispersa y no
siempre es suficientemente confiable. En este punto existe, de parte del estado,
una gran debilidad.

La consulta: es otra de las posibilidades de integrar a los ciudadanos a la

problemtica pblica. En la consulta la comunicacin es bilateral y las partes
interesadas cuando los procesos de consulta son transparentes y no
manipulativos, pueden expresar sus sugerencias e intereses, pero sin la garanta
de que sus aportes sern utilizados en el momento de la decisin. De ah que
puedan existir consultas amarradas que ms que promover los intereses
colectivos y la capacidad de expresin y control por parte de la ciudadana, se
orienten a legitimar medidas que defienden intereses privados. La experiencia de
las consultas a comunidades negras e indgenas sobre proyectos que tengan

47

impacto ambiental ha sido una experiencia que ha enseado que pueden hacerse
de las consultas, espacios importantes para la construccin y consolidacin de lo
pblico.

La concertacin: podra hablarse de ella como una de las prcticas de autntica y

genuina participacin pues en sta las partes interesadas interactan de manera
directa generalmente cara a cara con el fin de llegar a acuerdos negociados
que sean aceptados y reconocidos por todos los sectores interesados. Una
desventaja frecuente en este tipo de procesos es que individuos o grupos
tradicionalmente marginados, por inexperiencia, por falta de informacin o por
maneras de relacionarse con personas de grupos desconocidos, tienden a
permanecer en silencio o a consentir pasivamente. En contextos de este tipo
pueden promoverse reuniones orientadas a montar consensos prefabricados
como otro de los mecanismos de manipulacin. La posibilidad de consensos
transparentes y autnticamente participativos se da en la medida en que las partes
interesadas se encuentren en igualdad de condiciones y en relaciones simtricas
respecto tanto del poder que tienen, como de la informacin que manejan, la
capacidad de argumentacin y el inters por negociar y establecer acuerdos y
compromisos bilaterales.

La participacin de los representantes de las organizaciones ambientales y tnicas

en los consejos directivos de las corporaciones es uno de los espacios de
concertacin entre organizaciones de la sociedad civil y el Estado en gestin
ambiental; como veremos ms adelante, son muchas las limitaciones y dificultades
que ha tenido hasta el presente este tipo de participacin.

La cogestin: hace referencia a relaciones entre partes que, en cuanto comparten

valores y principios bsicos comunes, y estn en equilibrio de fuerzas respecto del
poder poltico y econmico, tienen inters en desarrollar conjuntamente programas
y proyectos que les benefician a todos. En este sentido, operan como socios que
estn dispuestos a compartir las responsabilidades y distribuirse los riesgos del

48

proceso. A diferencia del consenso, que puede ser una relacin coyuntural o de
corto plazo, la cogestin implica una relacin horizontal y de largo plazo.

La cogestin es por definicin un proceso altamente participativo que requiere

dedicacin y perseverancia. Para lograr sus mejores resultados exige apertura y
autocrtica, tanto a nivel de las personas como de las organizaciones participantes
del proceso. Los procesos de evaluacin y seguimiento formal y no formal a los
programas y proyectos cogestados contribuyen a la creacin de un clima de
aprendizaje constante que permite calibrar acciones sobre la marcha y adquirir
nuevos conocimientos y habilidades orientadoras de nuevos procesos sociales.
(Rojas, 1999).

3.3

Oferta estatal para la participacin ambiental

La oferta estatal vigente para la participacin en gestin ambiental, de manera

especfica, ha sido reglamentada a partir de la Ley 99 y se concreta, de una parte,
en los espacios definidos desde el SINA en los niveles nacional, regional y local;
de otra parte, en el conjunto de mecanismos jurdicos para la defensa de los
derechos ambientales de los ciudadanos audiencias pblicas ambientales,
consulta a comunidades tnicas, derecho de peticin de informacin ambiental,
tutela, acciones populares, etc.. En tercer lugar, en los espacios legislativos de
la democracia representativa: Congreso, asambleas departamentales y concejos
municipales. Finalmente, en los nuevos escenarios generados por el sistema
nacional de planeacin: los consejos territoriales y el Consejo Nacional de
Planeacin, por una parte los consejos de desarrollo rural, por la otra. Todos stos
son espacios vigentes para incidir en la orientacin de las polticas pblicas
ambientales.

Al revisar la estructura del SINA y al detenerse a estudiar el conjunto de espacios

de participacin existentes dentro de la normatividad posterior a la Constitucin de
1991 y la Ley 99, es claro que existe una sobreoferta de participacin que no
corresponde al vigor y amplitud de la demanda social y la capacidad de las

49

organizaciones ambientales y cvicas para hacer presencia en tan diversos

escenarios simultneamente.

Los ciudadanos especialmente los de los sectores populares, que deben

trabajar duramente para garantizar su supervivencia, a la vez que se les
mantienen marginados de informacin sistemtica, permanente y oportuna sobre
sus derechos ambientales, sobre la realidad ambiental que los afecta, sobre el
manejo de los recursos pblicos, se les convoca simultneamente a un enorme
nmero de espacios de participacin: consejos territoriales de planeacin
municipal, consejos de desarrollo rural, consultas a comunidades tnicas,
audiencias pblicas ambientales, etc. Esta situacin, adems de la dispersin de
su accionar cvico y poltico, termina atomizando la energa social latente en la
comunidades y sus organizaciones.

De otra parte, el Estado convoca a participar en un rea de gestin de poltica

pblica que presenta los siguientes problemas especficos:

Ausencia de una agenda ambiental gubernamental nacional, regional o local que

permita orientar a los distintos actores sociales respecto de las definiciones del
gobierno sobre los problemas crticos y estratgicos que estn siendo priorizados,
sobre las metas y resultados esperados, sobre los recursos que se han
proyectado en cada rea problemtica. Si bien es cierto que en 1 planes de
desarrollo suele definirse una agenda ambiental, sta debido a h limitaciones de
la informacin y al estado de indefinicin de los problemas ambientales se hace
tan genrica, tan poco precisa, tan ambiciosa, que todo parece importante y as es
difcil hacer un anlisis crtico y un seguimiento sistemtico, lo cual dificulta la
posibilidad de exigir a los responsables de los planes, el cumplimiento de unas
responsabilidades especficas.

Inexistencia de un slido sistema de informacin ambiental a nivel nacional,

regional y municipal. En Colombia existen diversas fuentes de informacin

50

ambiental; sin embargo, esas fuentes no son compatibles unas con otras, no han
integrado sus datos, lo cual hace muy compleja la tarea de establecer el estado de
deterioro de una cuenca, un ro, un bosque, etc. En ese sentido, es muy difcil
desarrollar procesos de planeacin slidamente fundamentados o desarrollar una
gestin desde una racionalidad clara. En ese contexto, la posibilidad de exigir
rendicin de cuentas y transparencia en el manejo de los recursos es algo
bastante improbable.

La catica administracin regional y municipal de lo ambiental. La participacin de

las organizaciones ambientales tiene que operar, a nivel regional, en medio de un
oscuro y catico laberinto administrativo en donde las funciones, los sistemas de
direccin y coordinacin en la gestin ambiental se traslapan, entrecruzan y
obstaculizan mutuamente. Los diferentes niveles del Estado: lo local veredal y
barrial, lo municipal, lo departamental, lo regional y lo nacional, en general, no
han logrado coordinar agendas y trabajar de manera integrada, y slo
excepcionalmente se encuentran procesos manejados de manera sinrgica.

Las corporaciones autnomas deben reconocer que no son realmente autnomas

dentro de su jurisdiccin, pues en su interior existen zonas de parque nacional, de
resguardos indgenas locales o de cuencas interdepartamentales, sobre las cuales
no tienen gobernabilidad. De otra parte, los alcaldes y las autoridades municipales
no siempre asumen que la autoridad ambiental regional reside en las
corporaciones y toman iniciativas propias sin consultar las directrices de la
respectiva corporacin.

De otro lado, los lmites geogrficos de los departamentos, por lo general, no

coinciden con los de las corporaciones, ni con las zonas geogrficas sobre las que
los CORPES ejercen su influencia. Los programas y agendas de los diferentes
niveles, lo mismo que las polticas, programas y planes de unos y otros no se
ponen en conocimiento de unos y otros. Los niveles de descoordinacin e
ineficiencia, por tanto, son inimaginables.

51

La atomizacin sectorial e institucional. Otro aspecto que dificulta la participacin

ciudadana en la gestin ambiental. Es que ste es un tema abordado
simultneamente por diferentes sectores administrativos en el orden regional: las
oficinas de planeacin departamental, las secretaras de agricultura, salud,
educacin, desarrollo comunitario, etc. Cada una de ellas, desde su propio sector,
maneja su propia agenda de prioridades en la que enmarca sus propios
programas, planes y proyectos relacionados con lo ambiental que, de una parte,
no se consultan entre s, y de otro lado, no siempre se coordinan con las
corporaciones autnomas.

Como puede observarse, no solamente es crtica la situacin de confusin y,

desorden entre los distintos niveles de administracin del Estado, sino que e
problema se agudiza al revisar los diversos sectores de la administracin
gubernamental. Es difcil de creer que paralela y simultneamente en una
regin tres entidades estn desarrollando programas de educacin ambiental: la
secretara de agricultura, la secretara de educacin y la corporacin autnoma
regional. Cada una generando talleres, produciendo materiales, invirtiendo
recursos sin que una instancia est enterada de lo que hace la otra. Estas
situaciones, a ms de perplejidad, dejan al ciudadano y sus organizaciones sin
mucha claridad de quin es el responsable de tal situacin.

El carcter irrelevante y discontinuo de los representantes del Presidente y el

ministro en las juntas directivas de las corporaciones. Un elemento obstaculizador
de la participacin en los consejos directivos de las corporaciones es el manejo
arbitrario, desorganizado e ineficiente que cumplen la mayora de los
representantes del ministro del medio ambiente, del presidente de la repblica y
de los alcaldes municipales. Los consejeros consideran que estos representantes,
adems de que no siempre han tenido continuidad, en la realidad de los debates
no cumplen la funcin ideal que deberan tener, cual es la integracin de las
discusiones regionales a las polticas ambientales nacionales y de stas con la
poltica global del gobierno en un momento dado. Desgraciadamente ese no es el

52

papel que han jugado dichos representantes: de acuerdo con la percepcin de los
consejeros antiguos, han sido ms bien personas que con su voto terminan
respaldando determinados intereses al interior del consejo.

La escasez de recursos para promover la participacin en la gestin ambiental.

Pareciera que en estrecha relacin con el imaginario colectivo segn el cual, la
participacin crece silvestre y espontnea, la participacin no es objeto de
planeacin rigurosa y es frecuente encontrar que en los presupuestos de los
planes de accin y los planes de gestin de las corporaciones no aparecen rubros
adecuados, relacionados con su viabilidad, como una prioridad. Hemos dicho que
participar exige unas condiciones bsicas: en primer lugar informacin adecuada,
pertinente, oportuna y fcil de entender. De otra parte, exige que existan
instancias organizativas de las comunidades y la sociedad civil que tengan la
suficiente capacidad tcnica para analizar, comprender y movilizar las inquietudes
e intereses de los afectados, de tal manera que puedan ser integrados a las
polticas. Generar estas condiciones reclama disponer de recursos suficientes
para ser garantizadas. Recursos que van mucho ms all de un taller, una
reunin, un boletn espordico.

Llama la atencin que aunque en la fundamentacin y metodologas de los planes

de gestin y accin se insiste en la importancia y el valor estratgico de la
participacin ciudadana organizada, son muy precarios los recursos que se
asignan a la informacin y divulgacin de los planes y proyectos de las
corporaciones, casi nulos los dedicados a consultas, muy pocos al pago del
trabajo de los consejeros representantes de la sociedad civil para que puedan
dedicar el tiempo requerido al estudio de los documentos, a la preparacin de las
reuniones.

Difcil participacin en los espacios estratgicos. De acuerdo con los consejeros,

especialmente los antiguos, existe dentro de los consejos directivos poco
desarrollo de la participacin en los espacios estratgicos en donde se toman

53

decisiones claves, por ejemplo proyectos a financiar, presupuestos aprobar, etc.

En general, es ms abierto y fcil el acceso a espacios en los que se discuten
generalidades que aquellos en los que se deciden temas concretos de gestin,
tales como contratos, nombramiento de los directores, rubros presupuestales,
gestin de los dineros, etc.

Inmediatez de la oferta. Cuando la participacin es promovida ms all de los

espacios de las corporaciones, es visible la focalizacin e inmediatez de la oferta.
A las comunidades se les invita a una audiencia pblica o a una consulta
alrededor de objetivos inmediatos, ocasionales y extremadamente puntuales y
coyunturales. En la generalidad de los casos las convocatorias se refieren a
problemas del corto plazo, de manera puntual y coyuntural, lo que impide
participar desde una agenda ciudadana de largo plazo.

Los rezagos clientelistas de la democracia representativa. La oferta de

participacin existente actualmente especialmente en lo relacionado con la
participacin en la gestin ambiental regional, est ms orientada a la
promocin de elecciones y seleccin de representantes a los consejos directivos
de las corporaciones que a la promocin de organizaciones y construccin de
agendas colectivas. Lo anterior es un claro impedimento para el desarrollo de una
participacin integrada y realmente representativa de las organizaciones de la
sociedad civil.

Oferta que desconoce la diversidad tnica y cultural del pas. La actual oferta
estatal de participacin crea un estilo particular de demanda que muchas veces
violenta las formas de organizacin y las dinmicas de las comunidades,
forzndolas a comportarse dentro de una institucionalizacin y forma de planear,
ejecutar y evaluar que no se corresponden con sus propias cosmovisiones ni
formas

de

organizacin.

Esta

situacin

expresa

una

tendencia

la

homogenizacin, normalizacin y tutelaje de la participacin. Las dinmicas de las

instituciones ambientales del gobierno en donde se han abierto espacios de

54

participacin no reconocen las representaciones culturales y prcticas diversas de

organizacin social, resolucin de conflictos, ordenamiento territorial de los
diferentes actores, en especial los saberes tradicionales y las lgicas especficas
de indgenas, negros y campesinos.

Resistencias de los funcionarios a reconocer lo pblico como espacio de

concertacin. Finalmente, procesos autnticamente participativos reclaman
apertura y voluntad poltica de parte de los funcionarios y los directivos del sector
gubernamental, que entiendan que la participacin es un derecho y no una ddiva,
y que es su obligacin garantizar las mejores condiciones posibles para una real
participacin, no manipulativa de las organizaciones ambientales. Lo anterior
significa renuncia a la idea de que lo pblico es lo estatal e implica aceptar que lo
pblico es precisamente lo que no es monopolizable por ningn actor o sector
social de manera independiente. A pesar de los textos jurdicos tan claros en lo
relativo a la participacin y la concertacin, las prcticas de los entes
gubernamentales mantienen su deseo de monopolizar los mbitos de la poltica
pblica. (Rojas, 1999).

3.4 Instrumentos en la promocin de la gestin ambiental

participativa.
Como hemos sealado, la participacin en contra de una creencia bastante
generalizada no se desarrolla de manera espontnea y silvestre. La
participacin exige la existencia de un conjunto de condiciones sin las cuales
puede convertirse en un mero formalismo o ritual vaco de efectividad o en un
medio de manipulacin negativo para la promocin del desarrollo social. Una
participacin eficaz de los actores involucrados dentro de los procesos
ambientales implica la construccin de planes de participacin y el trabajo en el
corto plazo de algunas condiciones mnimas para su ejercicio, que podran asumir
los consejos directivos de las CAR. Vamos a referirnos a dos tipos de
instrumentos o herramientas de participacin: i) instrumentos generales para

55

ampliar y fortalecer la participacin, y ii) instrumentos de tipo jurdico que podran

potenciar las prcticas de participacin actualmente vigentes.

Avanzar en procesos que facilitan a la ciudadana la participacin en la gestin

ambiental implica trabajar en diferentes frentes que si son asumidos de manera
simultnea e integral podran cualificar la participacin que existe actualmente.
Veamos algunos de ellos:

3.4.1 Sistemas de informacin ambiental sobre derechos ambientales.

Promover la construccin de sistemas de informacin ambiental, sobre derechos

ambientales ciudadanos y herramientas jurdicas, constituye un aspecto crucial.
Sin informacin la participacin es mucho ms susceptible de la manipulacin. En
este sentido habra que acometer las siguientes acciones:
- Se requiere trabajar en torno a sistemas de informacin y capacitacin ambiental
rigurosa, sistemtica y de amplio y fcil acceso para los interesados sobre temas
ambientales especficos, como por ejemplo las condiciones y los problemas del
agua, los bosques, el aire, etc. que afectan o podran llegar a afectar a los
diversos sectores sociales de una jurisdiccin territorial especfica, y que al ser
intervenidos desde la poltica social ambiental podran mejorar la calidad de vida
de dichos sectores. Si se cuenta con informacin vlida y confiable, tanto la
capacitacin como la participacin se hacen ms potentes y menos susceptibles
de manipulacin.
- La definicin de prioridades ambientales regionales. Es importante continuar en
el ejercicio iniciado por Ecofondo de construir un listado de prioridades
ambientales regionales. Identificar y ordenar de acuerdo con su importancia, los
problemas ambientales es condicin bsica para la definicin de lo planes de
desarrollo regional y local, y es un insumo central en la construccin de agendas
comunes y facilitacin de procesos de concertacin en torno a eje claramente
definidos.

56

- Socializar los derechos ambientales y las herramientas jurdicas existentes para

salvaguardarlos. Adems de informacin y conocimientos tcnicos sobre los
temas ambientales, se requiere promover el conocimiento de los derechos
ciudadanos de participacin, sobre los mbitos de decisin, las reglas de juego
para la participacin, etc.

3.4.2 Mecanismos de divulgacin y comunicacin entre el gobierno y

la sociedad.
El Ministerio del Medio Ambiente y las CAR deben reajustar sus boletines y
sistemas tradicionales de comunicacin con los ciudadanos, de tal manera que
ms que sola informacin de actividades, programas o propaganda institucional,
se avance en la descripcin con datos serios sobre los problemas prioritarios, las
experiencias exitosas, los proyectos colectivos y la concientizacin y compromiso
de las organizaciones sociales en la solucin de los grandes problemas
ambientales.

3.4.3 Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil.

Es necesario promover las formas organizativas de las partes interesadas en
especial de los tradicionalmente excluidos y la construccin de sus agendas
sectoriales, de tal manera que al concurrir a los espacios de concertacin de la
poltica pblica, los representantes de posturas diversas tengan posiciones claras
previamente definidas, alrededor de las cuales eligen representantes que
garanticen una defensa adecuada de sus intereses y expectativas en mbitos de
decisin. Es alrededor de la agenda previamente acordada que los representantes
rinden cuenta ante los representados.

3.4.4

Recursos tcnicos y financieros para la participacin.

La participacin especialmente en las organizaciones de la sociedad civil que

presentan una situacin de escasez de recursos se desarrollar en la medida
que se generen condiciones desde las entidades estatales para que puedan

57

contar con recursos tales como espacio, tiempo, capacitacin y financieros

adecuados para reuniones, seminarios, en los que se debaten las diversas
agendas y posturas internas del sector y las posibilidades de acceso organizado a
los diferentes espacios de participacin ciudadana. Promover la participacin
cuesta, y la cantidad de recursos asignados para ello es la evidencia clara de la
real voluntad poltica y nivel de prioridad que tiene esta estrategia tanto en el nivel
nacional como en cada una de las CAR.

3.4.5

La participacin como un proceso planeado y gestionado.

Como hemos sealado, la participacin no es un fenmeno espontneo que se

desarrolla independientemente de la voluntad y la orientacin humana. Promover
la participacin es ms bien una accin intencional, que deber fundarse en
saberes especficos y especializados en el tema, con metodologas y
procedimientos probados, por ende con recursos suficientes y con planes que
impidan que sobre este tema se siga trabajando de manera espontnea,
improvisada y retrica, cuando no de manera manipulativa.

El principal desafo que se presenta a la participacin ciudadana es una

institucionalidad ambiental dbil y fragmentada; el Sistema Nacional Ambiental
SINA- se encuentra muy lejos an de articularse y consolidarse adecuadamente
como sistema para ofrecer las condiciones necesarias para una participacin
ciudadana, oportuna, atenta y eficaz.

58

Preguntas para la reflexin:

1. Considera que los espacios de participacin que propio la Constitucin del
91 y la Ley 99 del 93 son los pertinentes para la gestin ambiental en el
pas? Por qu?
2. Cules

son

las

principales

caractersticas

de

las

organizaciones

ambientales del pas?

3. Considera que la normatividad que sustenta el SINA favorece o al contrario
obstaculiza la participacin en Colombia? Justifique su respuesta.

3.5.

Bibliografa de la unidad

Crdenas, Martha; Mesa, Claudia y Rijas. Rubio Manuel (Compiladores).1999. La

participacin ambiental. Fundacin Friedrich Ebert de Colombia Fescol.
Galn. S. Alberto. 1998. Anlisis general de las principales problemticas
institucionales de SINA con perspectiva de cambio, documento de trabajo,
Consultara, UPA-DNP, Bogot.
Manoukian, Violeta. Dimensin participatoria de tres proyectos en Colombia,
InPact Group, Otawa, 1996. Fotocopia.
Ley 99 de Diciembre de 1993, Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental y se dictan otras disposiciones.
Londoo, Beatriz. 1998. Nuevos instrumentos de participacin ambiental. Bogot:
Consultorio Ambiental y Colectiva.

59

4.
UNIDAD TEMTICA No IV: Aproximacin al estado actual de la
gestin ambiental estatal
Los principios de la dcada de los noventa marca un hito en la gestin ambiental a
nivel estatal de Colombia, debido a la promulgacin de la Constitucin del 91, que
es considerada como la Constitucin verde porque en varios de sus decretos
incorpora los aspectos ambientales como parte constitutiva y fundamental para el
desarrollo de la nacin y el bienestar general de la poblacin colombiana. Otro
suceso institucional que contribuye al cambio de paradigma en la gestin estatal
de corte ambiental es la expedicin de la Ley 99 del 1993, en donde se destaca la
creacin del Ministerio del Medio Ambiente, la creacin del Sistema Nacional
Ambiental (SINA) y la normatizacin sobre la apropiacin uso y manejo de los
recursos naturales y el ambiente.

Teniendo en cuenta algunos de los planteamientos hechos por Rodrguez (2003 y

2002), Bcena et al (2001) y Quiroga (2001), se pretende en este capitulo
establecer la importancia que ha tenido toda esta normatividad en el devenir socioambiental del pas y de la misma manera evaluar el significado que tiene en
trminos de la gestin ambiental estatal el reemplazo del Ministerio del Medio
Ambiente por el ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT).

En el pas se han presentado una serie de avances significativos con relacin a la

gestion de los recursos naturales y el ambiente, de esta manera se han
conseguidos logros con relacin a la preservacin y rehabilitacin de ecosistemas
estratgicos, descontaminacin del aire y las fuentes de agua, disposicin
ademada de los desechos y la prevencin de los impactos ambientales de
diversas actividades productivas y de servidos. Igualmente se ha incorporado la
dimensin ambiental como parte fundamental del desarrollo y la calidad de vida de
los ciudadanos. De acuerdo con Rodrguez (2003) diversos estudios e
informaciones parciales permiten establecer con certeza que, hoy, el Estado, la
sociedad civil y el sector productivo de Colombia estn mucho mejor dotados para

60

adelantar una gestin ambiental eficaz y eficiente, y que la proteccin del medio
ambiente y los recursos naturales renovables avanz en forma considerable.

4.1

Progresos institucionales

Colombia se dot, a travs de la Constitucin de 1991 y de la Ley 99 de 1993, de

una legislacin que ha sido destacada por diferentes tratadistas por su integralidad
y coherencia, en comparacin con las existentes en otros pases de la regin
(Granes, 2001). Ella se sum en forma armnica al Cdigo de Recursos Naturales
expedido en 1 974, el cual, a su vez, se considera como una ley ambiental marco,
pionera tanto en la regin como en el mundo.

En efecto, estas piezas legislativas se plantearon como respuesta a problemas

detectados a travs de finos diagnsticos de la situacin de la institucionalidad
ambiental del pas y a los imperativos generados en el mbito internacional por la
Conferencia de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992); fueron
el producto de una amplia consulta pblica; estuvieron motivadas por la
consecucin de ambiciosas metas ambientales y sociales, y contaron para su
formulacin con equipos de expertos de reconocida trayectoria nacional.

A continuacin se relacionan los principales aspectos que muestran el avance de

la institucionalidad ambiental del pas:

Las consecuencias de la incorporacin de la temtica ambiental en la

Constitucin.

La asignacin al Ministerio del Medio Ambiente de funciones prioritarias de

formulacin de polticas y regulaciones.

La existencia de un sistema regional descentralizado y autnomo para la

gestin ambiental;

La estructuracin de un conjunto de institutos de investigacin para genera

conocimiento sobre el medio ambiente en el pas.

61

La existencia de unas fuentes de recursos econmicos para la gestin

ambiental regional, distintas a las asignaciones del presupuesto nacional.

4.2
Consecuencias de la consagracin del tema ambiental en la
Constitucin
En los noventa, Colombia, a similitud de otros dieciocho pases de Latinoamrica,
consagr el tema ambiental en la Constitucin (Braes, 2001). Sin embargo, este
hecho ha tenido ms consecuencias positivas en Colombia que en la mayor parte
de estos pases (Martnez, 2000).

La tutela y la accin popular1, como instrumentos para la defensa del derecho que
tienen los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente sano, ha sido una de sus
consecuencias mas notorias (Jaramillo, 1998). Tambin, debe hacer especial
referencia al surgimiento paulatino de las cortes (Constitucional, Suprema de
justicia, Consejo de Estado) como actores claves para la defensa del patrimonio
ecolgico de la Nacin y la proteccin de las instituciones ambientales.

4.3

Formulacin de polticas:

Minambiente, a partir de sus funciones legales, ha tenido una intensa actividad en

la formulacin de polticas ambiental, nacional y en el establecimiento y
actualizacin de nuevas regulaciones. El Ministerio ha expedido diecisiete polticas
ambientales (bosques, biodiversidad, urbana, cambio climtico etc.), que han sido
adoptadas por el Conpes o por el Consejo Nacional Ambiental,. A ello habra que
aadir los planes trianuales de las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) y
los planes regionales ambientales decenales, as como los planes cuatrienales de
desarrollo de los departamentos y municipios, una parte de los cuales cuentan con

La accin colectiva fue prevista como el instrumento para proteger los derechos colectivos,
siendo uno de ellos el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente sano. La Corte
Constitucional dictamin que accin de tutela puede ser utilizada para proteger el derecho a un
ambiente sano cuando exista conectividad entre ste los derechos fundamentales.

62

una seccin ambiental. Adicionalmente, se mencionan los procesos de

planificacin regional liderados por el Ministerio alo largo y ancho del pas, como
base para la fijacin de prioridades regionales. Los planes de ordenamiento
territorial, en cuya formulacin las CAR tuvieron una activa intervencin, son
tambin parte integral de la poltica ambiental.
No existe en el pas un sector como el ambiental que exhiba un numero tan amplio
de polticas expedidas y documentadas formalmente. Colombia adems se ubica
como uno de los pases en los cuales se ha intentado con mayor persistencia
incorporar a la sociedad civil y al sector productivo en la formulacin y puesta en
marcha de estas polticas, a travs de diversos mecanismos de participacin
(Rodrguez B. y Espinoza, 2002). Si bien todo ello evidencia que el Sina cuenta
con una gran capacidad de planificacin, solo se dispone de evaluaciones muy
parciales sobre la puesta en marcha e impacto de las polticas. Adems, el
establecimiento, el monitoreo y la evaluacin de las mismas se ha dificultado, ante
la carencia de un sistema de indicadores sobre el estado del medio ambiente y la
gestin de las agencias pblicas ambientales, un problema que apenas ha
comenzado a solucionarse recientemente, a travs de los institutos de
investigacin.

4.4 Generacin de conocimiento sobre el medio ambiente y

disponibilidad de informacin
El conocimiento e informacin con que cuentan las autoridades pblicas y la
ciudadana sobre el medio ambiente, se ha incrementado en forma significativa en
los ltimos aos. Para verificar esta afirmacin, basta con consultar las pginas
web del Ministerio del Medio Ambiente, el IDEAM, el Instituto de Investigaciones
del Pacfico, el Instituto de Investigaciones MARINAS (Invemar), y el instituto
AlejandroVon Humboldt. La coleccin de publicaciones de este ltimo instituto
sobre las investigaciones realizadas en poco menos de un decenio, es un
impresionante testimonio del mayor conocimiento que hoy tenemos sobre la
biodiversidad del pas y su estado.

63

Algunas de las autoridades ambientales regionales (por ejemplo, la CVC,

Corantioquia, Cornare, Corpoamazonia Corpomacarena y el Dama) cuentan
tambin con pginas web y publicaciones en las cuales han puesto a disposicin
de la ciudadana diversas informaciones sobre el estado del medio ambiente local,
as como de los principales programas que se adelantan para protegerlo.

Se ha iniciado entonces, con paso muy firme, un proceso de produccin y entrega

de informacin que resulta fundamental para que el ciudadano adquiera una
mayor conciencia sobre la problemtica ambiental y pida cuentas alas autoridades
sobre sus realizaciones , as como para que stas tengan bases ms slidas para
fijarlas prioridades y politicas ambientales.

4.5

Autoridades ambientales regionales y descentralizacin

Colombia registra un largo y continuado proceso de descentralizacin en las

entidades territoriales, que se remonta a cerca de tres dcadas s y que lleg a su
punto ms alto en la nueva Constitucin de 1991. En el campo de la
descentralizacin de la gestin ambiental, presenta un modelo singular, no
solamente dentro del conjunto de la administracin pblica nacional, sino tambin
con respecto a la des centralizacin de la gestin ambiental en los otros pases de
Amrica Latina y el Caribe. Uno de sus rasgos ms interesantes es la existencia
de las CAR como mxima autoridad ambiental regional, que son, a la vez,
autnomas frente al Ministerio del Medio Ambiente y a las entidades territoriales
(departamentos y municipios).

El desempeo de las CAR presenta un cuadro muy heterogneo: desde aqullas

que adelantan una gestin ambiental eficaz y eficiente y que son ejemplo en el
contexto latinoamericano (por ejemplo: Corantioquia, Cornare, Carder, CVC,
Corponor y Coralina), hasta las caracterizadas por su desgreo administrativo o la
corrupcin, pasando por otras cuya marcha es satisfactoria, mas no sobresaliente.
Se encuentran CAR bien dotadas de recursos econmicos para la gestin

64

ambiental y otras que apenas cuentan con recursos para su supervivencia (Uribe
et al 2001).

La cantidad de recursos econmicos hoy disponibles para la inversin ambiental

es una consecuencia de los mecanismos que, para su financiacin, se previeron
en la Constitucin de 1991 y en la ley de creacin del Ministerio del Medio
Ambiente. Entre ellos se mencionan el porcentaje al impuesto predial destinado a
las corporaciones autnomas regionales, las transferencias del sector elctrico a
las CAR y a los municipios, el Fondo de Regalas que financia proyectos
ambientales de las entidades territoriales y la tasa retributiva por descargas
contaminantes a las aguas.

4.6

Logros en la proteccin ambiental

Teniendo en cuenta el fortalecimiento de su institucionalidad ambiental, el pas ha

logrado incrementar la proteccin y restauracin de algunos valores ambientales
estratgicos y resolver muchos de sus problemas ambientales ms crticos, o
establecer las bases para su solucin. A continuacin se refieren algunos de los
principales logros en la gestin ambiental:

- Disminucin del impacto ambiental de sectores crticos de la industria

manufacturera, la agroindustria, la actividad extractiva (en particular la gran
minera e hidrocarburos), la construccin de infraestructura

(en particular vas) y

los servicios.
- Disminucin de la contaminacin de un amplio nmero de fuentes de agua dulce
y puesta en marcha de programas para la descontaminacin del aire (ej.: el
establecimiento de redes de monitoreo de calidad de aire en varias ciudades del
pas.
- Ejecucin de programas para la disposicin de residuos slidos en rellenos
sanitarios de naturaleza regional.

65

- Ejecucin de procesos de restauracin de humedales y de ecosistemas

boscosos y costeros (ejs.: la restauracin de la Cinaga Grande de Santa Marta;
la restauracin de los humedales ubicados en el permetro urbano de Bogot) y
Reforestacin para la proteccin de las cuencas que abastecen los acueductos
municipales.
- Fortalecimiento de la educacin ambiental en diferentes niveles (educacin
bsica,

bachillerato,

universitara,

tcnica,

postuniversitaria

educacin

continuada).
- Iniciacin de programas urbanos que pretenden alcanzar simultneamente
diversos objetivos sociales, ambientales y econmicos: planes de ordenamiento
territorial, nuevos sistemas de Transporte -el Transmilenio, las ciclovas-, la
dotacin de espacios pblicosincluyendo la provisin de reas recreativas
verdes-, y la arborizacin urbana.
- Promocin de mercados verdes: agricultura orgnica, generacin de proyectos
para la mitigacin del cambio climtico, certificacin de bienes y servicios
procedentes de procesos de produccin ms limpia.

En relacin con la licencia ambiental, es del caso subrayar que ella no slo
muestra resultados positivos en los campos anteriormente sealados, sino que
adems ha sido clave para el mejoramiento de la gestin ambiental de las grandes
obras de infraestructura (ej.:las vas nacionales y los puertos), los sectores
industriales de punta, la gran minera y la actividades de exploracin, explotacin y
transporte de hidrocarburos.

4.7

Fortalecimiento de la administracin de los parques naturales

Los parques naturales constituyen la principal estrategia de conservacin de la

biodiversidad del pas, y, el balance, ha sido relativamente exitoso. En la dcada
de los noventa y actualmente se han hecho avances en la consolidacin del
sistema nacional de reas protegidas, que incluye la declaratoria de algunos
nuevos parques nacionales, en concertacin con las comunidades vecinas o que
los habitan, y la creacin de reservas privadas por par te de organizaciones de la

66

sociedad civil. Adems, se fortaleci la administracin de un nmero amplio de

unidades, se avanz en su conocimiento cientfico y se puso en marcha un
proceso para incorporar a las comunidades que viven en su interior o en las zonas
vecinas, en actividades dirigidas a su conservacin y restauracin (PNC, 2002).

4.8
Consecuencias en la gestin ambiental estatal por el cambio del
Ministerio de Medio Ambiente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial. Poltica de vivienda, saneamiento y agua potable.
Para entender la transformacin del Ministerio del Medio Ambiente en el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, es decir su conversin a un
Subministerio, es necesario entender cules son las propuesta que en materia
ambiental se plantean en el Plan de Desarrollo Hacia un Estado comunitario
cuya vigencia es 2002-2006. Esto debido a que son las polticas sectoriales
propuestas en el Plan de Desarrollo las que determinan las estrategias
administrativas e institucionales para su implementacin.

Al evaluar los contenidos ambientales del actual Plan de Desarrollo, se observa

que no hay definida de manera clara una poltica ambiental, lo que se encuentra
es una serie de objetivos y acciones ambientales desarticuladas, que no permiten
una accin coordinada y planificada de la gestin ambiental estatal en periodo del
actual gobierno.

A este respecto la Contralora General de la Nacin en su

informe que presenta anualmente al Congreso de Republica sobre el estado de los

recursos naturales y el ambiente para la vigencia 2003-2004 menciona que No
existe en el Plan de Desarrollo Hacia un Estado comunitario una poltica ambiental
en sentido estricto, y mas bien objetivos y metas e iniciativas ambientales
atraviesan sus cuatro capitulos principales.. De la misma manera la visin de lo
ambiental en el Plan est fundamentada en los aspectos de vivienda y
saneamiento bsico principalmente, reducindose la importancia de otros
aspectos ambientales en la gestin del Estado. De lo anterior se deriva que la
transformacin del Ministerio del Medio Ambiente en Ministerio de Ambiente
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) es un cambio institucional necesario

67

para implementar las polticas ambientales del gobierno basadas en vivienda y

saneamiento bsico, desacelerando las gestin ambiental en otras temticas que
venan en un proceso de consolidacin durante la dcada de los noventa.

De acuerdo a la Contralora General de la Nacin la fusin del Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Econmico se realizo sin hacer un anlisis de de fondo
sobre las implicaciones de reunir en un organismo las acciones dirigidas a
garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo con la satisfaccin de
necesidades especificas de las comunidades. Igualmente seala

que no fue

realizado un diagnstico previo que sirviera para planificar las acciones futuras de
la nueva cartera, lo que genero improvisacin y el descuido de de polticas y
acciones que se haban iniciado en anteriores administraciones sobre el tema
ambiental.

Como era esperado, se priorizo la poltica de vivienda sobre los aspectos de tipo
ambiental contenidos en le Plan de Desarrollo. Esto trae consecuencias sobre los
procesos de reglamentacin y la asignacin de recursos en cada uno de los
componentes del Plan de Desarrollo. El primer caso se evidencia mediante la
reglamentacin de 20 objetivos relacionados con vivienda de inters social frente a
la reglamentacin de dos en le tema ambiental que estn contenidos en el captulo
8 de la Ley de Plan de Desarrollo. El segundo caso se evidencia con la
disminucin del presupuesto de inversin. Segn la Contralora en el ao 2003 se
genero reduccin de la inversin estatal en el componente ambiental debido a la
disminucin del presupuesto del Viceministerio de Ambiente en ese mismo ao2.
Igualmente se presento una disminucin del 24% de los recursos del presupuesto
nacional que le es asignado a las corporaciones autnomas regionales y de
desarrollo sostenible (CAR).

2
En el 2003 el Viceministerio de Ambiente hizo inversiones en lo ambiental por $ 4.319 millones de pesos
que corresponden al 54% del presupuesto que tenia el INDERENA en 1992. (Contralora General de la
Repblica 2004)

68

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), y las

unidades ambientales urbanas, son dependencias del Gobierno en su respectivo
nivel, que, a su vez, son usuarios y potenciales depredadores de los recursos
naturales. Esta doble caracterstica de Juez y Parte que presentan estas
instituciones, hace que claramente se encuentren en entredicho las condiciones
mnimas para ejercer su funcin como autoridades ambientales, a saber:
independencia, autonoma y experticia; y su obligacin de asegurar que el Estado
propicie la sostenibilidad ambiental adecuada. En el nuevo arreglo institucional del
MAVDT, se le agrega la poltica sectorial de vivienda, con lo cual se agrava este
doble y contradictorio papel. De all la preocupacin por la ubicacin bajo una
misma institucin de las funciones de formulacin de polticas, regulacin y
fomento de proyectos. En algn caso negar el nuevo Ministerio las licencias
ambientales de tos proyectos de vivienda que est promoviendo?.

Con la fusin del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Econmico se presenta un

retroceso en la gestin estatal de contenido ambiental que se venia consolidando
durante la dcada de los noventa en le pas. el camino recorrido parece
desandarse en la mediada que el Ministerio del Medio Ambiente se paso a un
viceministerio con margen de accin poltica, administrativa y presupuestal
limitada; se redujo el presupuesto asignado para el sector al igual que la inversin;
se abandonaron instancias internacionales importantes, se plantearon pocas
metas ambientales y de escasa cobertura; no existe una poltica ambiental que
oriente, coordine, y aglutine al Sistema Nacional Ambiental, y se deja en manos de
las autoridades regionales la planeacin de la gestin con criterios polticos y
administrativos ms que sobre aquellos orientados a

atender los desafos

regionales ambientales3

Contralor General de la Republica. Estado de los recursos naturales 2003-2004. Contralora General de la
Repblica. Bogot 2004.

69

Preguntas para la reflexin:

1 Cul considera usted que es el principal logro obtenido en la gestin
ambiental estatal en el pas? Por qu?
2 Cules son las principales fallas que a su juicio tiene la gestin
ambiental?
3 Considera que la fusin del Ministerio del Medio Ambiente y Comercio es
favorable o desfavorables para la gestin ambiental en el pas? Justifique
su respuesta.

4. 9

Bibliografa

Brcenas Alicia et al. 2001. El financiamiento para el desarrollo sostenible en

Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL-PNUD.
Braes, Ral. 2001. El desarrollo de del derecho ambiental Latinoamericano y su
aplicacin. Mxico: PNUMA.
Jaramillo. A, Antonio. Eficacia de la accin de tutela en la en la proteccin del
medio ambiente. Medelln: Corporacin Ecolgica y Cultural Penca de Sbila.
Contralora General de la Repblica. 2005. Informe del estado de los recursos
naturales 2003 2005. Bogot.
Martnez, Claudia. 2002. Bases para una poltica de tratamiento de aguas
residuales. Bogot MM, indito.
Rodrguez, B. Manuel. 2003. Evolucin de las instituciones ambientales de
Colombia. Revista

Javeriana. Marzo de 2003. Nmero 692 Tomo 139.

Universidad Javeriana.
Rodrguez, B. Manuel. 2002. El futuro ambiental de Colombia. Bogot: Facultad de
Administracin, Serie Ctedra Corona, Universidad de los Andes.

70

GLOSARIO

ADMINISTRACIN Y MANEJO AMBIENTAL. Es aquella que se ocupa de los

temas relacionados con los recursos naturales y ambientales, esto es, con prever
posibles impactos, organizar y aplicar mtodos y tareas conducentes a minimizar
esos impactos, y coordinar y controlar las actividades del ser humano, en aras de
la anulacin, mitigacin o correccin de los mismos.

CARs. Corporaciones Autnomas Regionales. Corresponden a las autoridades

ambintales estatales del nivel regional. Son quienes implementan y supervisan
las polticas ambintales nacionales.

DESARROLLO SOSTENIBLE. Es aquel tipo de desarrollo ambientalmente

compatible, socialmente justo y econmicamente viable.

EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA. Se corresponde con la evaluacin de

impacto ambiental pero aplicada a una escala mayor, ya sea en los niveles
sectorial o regional, o de polticas, planes y programas.

GESTION AMBIENTAL.

Corresponde a un proceso tcnico, administrativo,

financiero y poltico, por medio del cual las autoridades encargadas organizan un
conjunto de recursos de diversa ndole (humanos, financieros, tcnicos, de
informacin, etc.) que tienen como finalidad la proteccin, manejo y preservacin
del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en un territorio
especfico.

GESTIN PBLICA. Es un conjunto de acciones que se realizan entre el estado

y la comunidad para alcanzar objetivos de desarrollo que se concretan mediante el
diseo de polticas pblicas y el establecimiento de los distintos mecanismos para
su implementacin, monitoreo y evaluacin.

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IDEAM.

Instituto

de

Hidrologa,

Meteorologa

Estudios

Ambintales.

Corresponde a la entidad estatal encargada del levantamiento cientfico de la

informacin ambiental sobre el pas.

INDERENA. Instituto Nacional de Desarrollo de los Recursos Naturales

Renovables. Esta entidad del Estado en 1974 elabora el Codigo Nacional de
Recursos Naturales, que corresponde con a la primera legislacin que gua el uso
de los recursos naturales en el pas de forma integral.

ONGs. Organizaciones no Gubernamentales. Corresponde a una forma de

organizacin de la sociedad civil

PLANIFICACIN AMBIENTAL. Se concibe como un proceso racional de toma de

decisiones sobre lo que se ha de hacer, es decir, tendr la misin de orientar la
actuacin ambiental de la gestin ambiental pblica.

PLANIFICACIN Y EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA. Es un proceso

de formulacin y evaluacin de estrategias que permitan el logro adecuado de los
objetivos ambientales de la poltica ambiental.

POLTICA PBLICA ESTATAL. Genricamente es aquella que por su carcter

estratgico para el desarrollo del pas son de largo plazo e involucran uno, dos o
ms perodos de gobierno. Puede ser asimilada a un vector de desarrollo con tres
elementos fundamentales: los principios, el marco institucional y los fines u
objetivos.

SINA. Sistema Nacional Ambiental.

Es la forma administrativa del estado para

realizar la gestin ambiental en el pas.

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