PRESENTACION

Alcaldes y gobernadores, miembros de juntas locales y de asociaciones no

gubernamentales, vecinos, usuarios de los servicios pblicos, electores y hasta
autoridades indgenas y comunitarias, se preguntan ahora qu es la
descentralizacin, despus de diez aos de ejercerla, o al menos de haber sido
testigos de su promocin e instauracin en los mbitos ms cercanos del
municipio o el departamento.
La modernizacin del Estado, su reduccin a un mnimo posible, la construccin
de su eficiencia, y el replanteamiento de sus relaciones con la sociedad civil, se
identificaron en un primer momento con la descentralizacin, proceso
mediante el cual la democracia representativa dejara el paso a la democracia
participativa.
As, temas como los controles ciudadanos a la gestin pblica, nuevas formas
de financiamiento de los servicios y de la obras pblicas, un sistema
participativo de planeacin nacional, y hasta la manera de concebir el
mantenimiento del orden pblico, se veran fortalecidos con el desarrollo de la
democracia local y regional, a las cuales se llegara con ese proceso
descentralizador .
Como se sabe, en este campo se empez por delegar algunas tareas
administrativas, entregar a las instancias locales la responsabilidad de algunos
servicios pblicos, y el manejo de algunos recursos financieros, o cuando
menos la capacidad de gestionar su consecucin mediante el endeudamiento
directo de dichas instancias; y para ello fue preciso transformar las
mediaciones entre esos poderes locales y regionales y el poder central, a
travs de la eleccin popular de alcaldes y gobernadores.
Han sido, pues, varios los peldaos que se han remontado, y grandes las
experiencias; pero hoy, diez aos despus de iniciado el proceso, son muchas
las dudas, y an ms los vacos, referidos especialmente al concepto de
autonoma local y regional, al carcter del poder pblico y de sus articulaciones
econmicas y polticas nacionales e internacionales, a la concentracin del
manejo macroeconmico y de la propiedad, y en general a la condicin misma
de lo pblico en un mundo donde el mercado ha sido propuesto como el alfa y
el omega de la sociedad.
A todo ello se refiere este libro. Concebido al mismo tiempo como un balance
del trecho recorrido, y como el reconocimiento de las perspectivas a transitar,
contina el empeo de la Fundacin Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL, por
ofrecer a la opinin nacional, al lector desprevenido, a especialistas y en
particular a los agentes de la vida local y regional del pas, un panorama
analtico de la descentralizacin, esa piedra de toque del proceso de
reorganizacin del Estado, de la construccin de la democracia participativa, y
por qu no, de la misma paz.

DESCENTRALIZACION Y ORDEN PUBLICO

Nstor Ral Correa Henao *

INTRODUCCION
El objetivo del presente documento es analizar el "estado del arte" de los hechos, las tendencias y
las alternativas de la relacin que media entre la descentralizacin y el orden pblico.
Este documento hace parte de la publicacin colectiva que bajo los auspicios de la Fundacin
Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL, realiza un grupo interdisciplinario de investigadores.
La descentralizacin es un mecanismo administrativo que consiste en transferir del centro ala
periferia funciones polticas, administrativas y/o financieras para que sean ejercidas
autnomamente por quien recibe tales atribuciones.
El orden pblico, por su parte, es una nocin material que consiste en la existencia de condiciones
propicias para la convivencia tranquila y normal de la sociedad civil.
El tema del presente ensayo -descentralizacin y orden pblico- bien ha podido denominarse al
revs: Centralizacin y Orden pblico. En efecto, en materia de manejo del orden pblico, lo normal
en Colombia, como en todas partes, ha sido la centralizacin y la excepcin ha sido la
descentralizacin.
Incluso en los albores del Estado moderno, en los siglos XVII, XVIII y XIX, el denominado Estado
gendarme, caracterizado por una actitud pasiva del Estado y un amplio margen de maniobra de la
iniciativa privada laissez faire , laissez passer- los servicios bsicos de polica y de administracin
de justicia fueron -casi los nicos- reconocidos como propios del Estado.
En realidad, el estudio de la historia de la humanidad transita por el estudio de la centralizacin del
monopolio del uso de la fuerza en un rgano nico y legitimado para ello.
Es por ello que la centralizacin ha sido siempre la regla general en la gestin del orden pblico.
Colombia no ha sido la excepcin. Ms all del orden pblico, la descentralizacin poltica,
administrativa y financiera, por su parte, tambin ha sido en este siglo la excepcin. A comienzos
del presente siglo se comenz a presentar un intervencionismo de Estado para corregir las
desigualdades extremas que presentaba la economa libre de mercado. El Estado empez a actuar
en diferentes sectores y de diversas maneras, lo cual se tradujo en un irracional crecimiento estatal,
en Colombia, como en todas partes, que algunos califican de gigantismo. Particularmente la rama
ejecutiva del nivel central de gobierno se vio incrementada con el intervencionismo. En la dcada
de los setenta y ochenta se empez a descentralizar como reaccin a los fracasos del centralismo
producido por la actuacin estatal. Colombia, aqu de nuevo, no fue la excepcin.
Sin embargo, en Colombia, debido a los crticos niveles de violencia, cuyas causas e historia se
analizan en el presente documento, el centralismo en el manejo del orden pblico no ha sido
suficiente para conservarlo o restablecerlo all donde ha sido turbado.

Hoy en da, luego de ms de 40 aos bajo la vigencia de los estados de excepcin constitucional
-estado de sitio y conmocin interior-, el pas no tiene ni las condiciones materiales para que las
personas vivan con dignidad ni las condiciones policivas para vivir en paz.
Como anota Bobbio, "la paz es s un bien necesario pero no tambin suficiente, ya lo sumo que es
un bien prioritario... La paz es slo la condicin preliminar para la realizacin de una libre
convivencia". (1)
Por estos das se alzan voces en Colombia para revisar el manejo tradicional del orden pblico.
Algunos abogan por una mayor centralizacin e incluso una re-centralizacin de funciones en el
nivel central de gobierno. Otros son proclives a una descentralizacin del manejo del orden pblico.
Razones no les faltan a unos u otros. Este documento no pretende, de ninguna manera, dirimir tal
asunto. Slo se busca aqu aportar con neutralidad elementos de juicio para una mayor ilustracin
y racionalizacin del debate, a partir de una especie de "fotografa" del estado del arte.
Por otra parte, se han utilizado en esta investigacin diversas fuentes que van desde una
abundante bibliografa en libros, revistas y peridicos -como se podr advertir en las citas-, hasta la
entrevista personal, pasando por la actualidad normativa y jurisprudencial. Por ltimo, el plan de
esta investigacin no es arbitrario sino que se encuentra armonizado con las otras publicaciones de
este libro colectivo, as: primero se analizan los hechos, luego las tendencias y posteriormente las
alternativas en materia de descentralizacin y orden pblico. Al final se hace un resumen del
documento y se presentan los Anexos.

HECHOS
En esta primera parte se realizar un diagnstico fctico de la descentralizacin y del orden pblico
en Colombia.
La descentralizacin
El estudio de la descentralizacin en Colombia exige dar una breve mirada a la historia de los
nexos nacin-entidades subnacionales" como se hace a continuacin.
El Estado colombiano no fue el resultado del desarrollo de una secular unidad nacional, como en
Europa, sino que primero fue una creacin jurdica, esto es, fuimos antes un Estado que una
nacin. En Colombia incluso hoy podra afirmarse que tenemos ms territorio que Estado.
El surgimiento de una burguesa criolla en Colombia permiti la liberacin de Espaa a principios
del siglo pasado, pero de all no surgi un mercado nacional. Desde sus orgenes, la economa
colombiana, como la latinoamericana, estuvo volcada hacia la exportacin de sus recursos y
materias primas, de suerte que apenas si se estableci una red de comunicaciones que permitiera
la salida al exterior, mientras que internamente las regiones permanecan incomunicadas entre s.
En este sentido, se inscribe la lucha a mediados del siglo pasado , entre los centralistas y los
federalistas, que desataron numerosas guerras internas clausuradas siempre con pactos de paz
consignados en reformas constitucionales.

Si bien el centralismo que imper desde 1886 sirvi para generar una cierta unidad nacional, fue
impotente para solucionar los problemas estructurales de la sociedad colombiana. A partir de los
aos setenta empez a establecerse en el mundo un nuevo orden econmico internacional; desde
entonces se inici un proceso en el que los capitales se transnacionalizaron y los mercados se
unificaron. El Estado en consecuencia entr a revisar sus relaciones con la sociedad civil, su papel
en la economa y su tamao. La apertura econmica, la desregulacin, la privatizacin, la
desestatizacin, la participacin y la descentralizacin se impusieron. Hacia dentro y hacia afuera
el Estado se redimension. Fue por ello que en la dcada de los ochenta se inici un ambicioso
proceso de descentralizacin. La descentralizacin fue ms una municipalizacin, como quiera
que el departamento fue desplazado un poco. Con la Constituyente se emparejaran luego ambos
procesos.
Uno de los objetivos explcitos de la descentralizacin fue, aparte de la reduccin del dficit fiscal
de la nacin -que, como se demuestra en otro ensayo de este libro, no se produjo-, la atomizacin
de las luchas populares mediante la focalizacin en el mbito local de la funcin -y por consiguiente
de la responsabilidad de su inoperancia-. Como anota Daro Restrepo, "entre 1970 y 1986 ms del
62% de los paros cvicos tuvieron como causa inmediata la no prestacin, la mala calidad y los
costos de los principales servicios pblicos domiciliarios, acueducto, alcantarillado y energa
elctrica... En este contexto, de los paros cvicos nacen coordinadoras sociales y movimientos
cvicos de carcter poltico que constituyen formas permanentes de organizacion popular por fuera
del bipartidismo" (2) Tal afirmacin queda de manifiesto en los cuadros 2, 3 y 4 (anexos al final de
este trabajo).
La descentralizacin fue un proceso que transit el siguiente camino: primero los aspectos fiscales
-Ley 14/83- y polticos eleccin popular de alcaldes, Acto Legislativo No.1 de 1986- antecedieron
incluso a los administrativos -Decreto Ley No.077 de 1987-.
Ms tarde se crearon programas nacionales tendientes a superar los problemas que presentaban
los municipios de mayor violencia. Tal fue el caso del Plan Nacional de Rehabilitacin -PNR-, el
cual, segn palabras de la Secretara de Integracin Popular de la Presidencia de la Repblica,
"surge como el componente de la poltica de Paz que busca erradicar de las regiones afectadas por
los enfrentamientos armados, los factores que hacen de ellas un medio propicio para la
propagacin de la violencia". (3) El mismo documento agrega ms adelante que "la (sic) reas
donde los enfrentamientos armados, han dejado de ser choques espordicos para afectar
sensiblemente las condiciones de vida de los habitantes, han sido consideradas como las regiones
objeto del Plan" (4)
Igualmente se hicieron esfuerzos por regionalizar el pas -Ley 76, de 1985-. Luego se reform la
estructura sectorial nacional. Durante todo este tiempo el municipio colombiano se revitaliz y el
departamento pas a un segundo lugar .
Este era el estado del arte de los nexos que mediaban entre la nacin y las entidades territoriales al
momento de la Asamblea Nacional Constituyente -1991-.
La nueva organizacin territorial establecida en la Carta Poltica representa, en esencia, respecto
del antiguo rgimen, un doble cambio cuantitativo y cualitativo. Cuantitativamente, Colombia pas

de tres niveles de gobierno que tena bajo la Carta de 1886 -nacional, seccional (que agrupa a los
departamentos, intendencias y comisaras) y local (municipios y distritos), a seis niveles de
gobierno que se prevn en el artculo 286 de la nueva Constitucin -nacional, regional,
departamental, provincial, entidades indgenas y local (municipios y distritos)-. y cualitativamente el
pas hizo trnsito de un rgimen relativamente descentralizado a un rgimen significativamente
autnomo. En los artculos 10. y 287 de la Carta se predica la autonoma de las entidades
territoriales en los campos poltico, administrativo y fiscal.
En este sentido, la eleccin popular de gobernadores y la fijacin de un perodo de tres aos para
todas las autoridades territoriales de eleccin ciudadana fueron los hechos ms sobresalientes.
Con posterioridad ala expedicin de la Constitucin se ha producido una abundante e importante
legislacin relativa a la descentralizacin tanto en el Congreso de la Repblica como mediante los
mecanismos excepcionales previstos en el artculo 20 transitorio de la Constitucin, en virtud del
cual se expidieron 62 decretos denominados de modernizacin del Estado.
El orden pblico
Existen dos acepciones del orden pblicos (5): una amplia y otra restringida. La primera consiste en
que en el derecho pblico contemporneo se ha hecho camino una nocin material, objetiva del
orden pblico, que se traduce en la existencia de circunstancias propicias para la convivencia
ordinaria, pacfica y equilibrada. No slo trata del mantenimiento material del orden en las calles,
sino tambin del mantenimiento de un cierto nivel cualitativo de vida, que se compadezca con la
dignidad humana, al tenor del artculo lo. de la Constitucin. En este sentido, la seguridad de las
personas y de los bienes, la salubridad y la tranquilidad hacen parte ciertamente del orden pblico,
pero la nocin comprende tambin aspectos econmicos, ambientales y estticos. En otras
palabras, el orden pblico no es slo la ausencia de guerra o incluso la ausencia de zozobra
-concepto negativo-, sino en general la tenencia de condiciones adecuadas para vivir con dignidad
-concepto positivo-;
Y la acepcin restringida de orden pblico se relaciona concretamente con el problema de la paz y
la tranquilidad ciudadanas. Este es el sentido de la expresin orden pblico que se emplear en
este documento.
La violencia poltica y social no es un hecho nuevo en el pas. La historia colombiana ha estado
atravesada por agudas confrontaciones y por derramamientos de sangre. Es necesario tomar aqu
en consideracin algunos aspectos esenciales presentados en los ltimos cuarenta aos que nos
permiten entender mejor las circunstancias presentes.
- Hace poco ms de 40 aos, el 9 de abril de 1948, el lder popular Jorge Elicer Gaitn fue
asesinado en el famoso bogotazo. Este hecho marc el comienzo del perodo llamado La
Violencia,que enfrent a los partidos Liberal y Conservador, y que se prolong casi por una
dcada. Algunos estiman que por lo menos 200.000 personas murieron como consecuencia de
dicha confrontacin.

- La Violencia se extendi abiertamente hasta la suscripcin del pacto Liberal-Conservador que dio
nacimiento al Frente Nacional en 1958. Con base en dicho pacto, el gobierno militar del General
Gustavo Rojas Pinilla entreg el poder a los partidos tradicionales. El pacto supona
fundamentalmente la reparticin y alternancia en el gobierno entre los dos partidos. Esto implicaba
tanto alternarse la presidencia como compartir las principales posiciones polticas. Si bien con ello
se le dio una salida a La Violencia, es lo cierto que con ello se excluy del espectro poltico oficial a
otras fuerzas polticas. Asimismo, sectores sociales que haban estado muy activos durante La
Violencia -principalmente campesinos-, no sintieron que el pacto diese respuesta a importantes
reinvindicaciones sociales. Estos factores habran de constituirse, aos ms adelante, en la
principal fuente de debilidad del esquema y, entre otros efectos, en la generacin de los
movimientos guerrilleros. El Frente Nacional deba regir hasta el ao 1974 pero se extendi, por
decisin de ambos partidos, hasta 1985.
En la dcada de los 60 se produjo en Colombia, como en muchos pases de Amrica Latina, la
emergencia de importantes movimientos guerrilleros. Este hecho tena explicaciones relacionadas
con el pasado inmediato: bases sociales de uno y de otro partido y dirigentes campesinos en
general que no se sintieron incluidos dentro de los acuerdos del Frente Nacional alimentaron a los
grupos guerrilleros, en especial a las denominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(F ARC), que empezaron a operar a principios de dicha dcada.
- Las respuestas oficiales frente a la inestabilidad social no se tradujeron en el campo social o
poltico sino en el militar, concentrndose en el uso de la figura del estado de sitio -hoy denominado
conmocin interior-. Este estado de excepcin constitucional ha permanecido en vigencia durante
30 de los ltimos 40 aos en forma casi ininterrumpida hasta la actualidad. La institucionalizacin
del estado de sitio parece haber sido un marco apropiado dentro del cual las fuerzas de seguridad
han ido asumiendo -incluso hoy- roles crecientemente protagnicos en el proceso de toma de
decisiones y en el control del orden interno, lo cual incluye desde luego la esfera de la
descentralizacin.
- A mediados de la dcada de los aos 70, el trfico de drogas empez a ocupar un papel
importante en la escena poltica y social. Se empez con sembrados de marihuana, primero en
reas pequeas y luego en gran escala, para abastecer la demanda creciente proveniente en
especial de los Estados Unidos. Los impresionantes efectos econmicos de todo ello se conocieron
como la Bonanza Marimbera. Como es bien conocido, al final de los aos 70 el cultivo de
marihuana fue cediendo el paso al negocio de la cocana: su produccin y comercializacin se
convirti en una inmensa fuente de fortuna y poder. Surgieron en Medelln y Cali los llamados
"carteles" de la droga, que impusieron nuevas formas de expresin del crimen organizado y crearon
otra fuente de violencia en la sociedad colombiana; esta fuente subsiste hoy.
- Ya en los aos 80, frente a la inseguridad derivada sea de las operaciones guerrillearas o de la
actuacin del crimen organizado, en diversas zonas del pas los propietarios de tierras fueron
contratando guardaespaldas o formando grupos de auto-defensa, en algunos casos con la
colaboracin del ejrcito nacional. Algunos de estos grupos se convirtieron ms adelante en
aparatos ofensivos y bien armados con propsitos claramente polticos, orientados a amedrentar o

eliminar a quienes consideraban sus enemigos polticos. Tales grupos tambin subsisten hoy en
da.
Igualmente, la violencia en el pas fue pasando de los asesinatos individuales a masacres y
homicidios mltiples. La masacre se define como el asesinato simultneo de cuatro o ms
personas y el homicidio mltiple como el asesinato simultneo de tres personas. Tanto en la
masacre como en el homicidio mltiple, las vctimas se encuentran en total estado de indefensin.
Durante los aos ochenta, la masacre estuvo siempre presente. Segn la Consejera de Paz de la
Presidencia de la Repblica, en 1980 hubo 6 masacres de ms de cinco personas; en 1981, 9; en
1982, 10; en 1983, 19; en 1984, 18; en 1985, 22; en 1986, 33; en 1987, 36; y en 1988 el nmero de
masacres casi se triplica y pasa a ser de 92.
Los autores de las masacres provienen de todos los bandos, pero fundamentalmente de los grupos
paramilitares y de la guerrilla.
- Militantes polticos, desde candidatos presidenciales hasta de base, de diversos partidos
tradicionales y nuevos, empezaron a ser asesinados por diferentes fuerzas. Tal forma de violencia
poltica subsiste igualmente en la actualidad.
- La violencia poltica se ve tambin alimentada por conductas de venganza de expresin de
intolerancia hacia quienes se percibe como antagnicos. Desde su fundacin en 1985, por ejemplo,
la Unin Patritica afirma que ms de 2.000 de sus miembros han sido asesinados. Muchos de
ellos habran sido muertos por el MAS u otros grupos paramilitares. Por tales homicidios no hay
an ningn condenado. Tal situacin -los delitos y la impunidad- persiste.
Paralelamente, escuelas de sicarios se constituyeron en algunas partes del pas, particularmente
en el Magdalena Medio. La modalidad del sicario se extendi en especial a Medelln, no slo como
expresin del narcotrfico sino en general como forma de violencia privada. Tambin ello contina
hoy.
- Por otra parte, se ha comprobado reiteradamente que existen vnculos entre el narcotrfico y
algunos miembros de las fuerzas de seguridad. La fuga y posterior imposibilidad de captura de las
personas que se encontraban recluidas en la crcel la Catedral de Envigado, es un solo ejemplo de
ello. Tales vnculos son personales mas no institucionales.
- Uno de los principales fenmenos a resear, en esta breve historia del orden pblico, es de la
impunidad o carencia de eficacia de la administracin de justicia. En promedio de cada cien
homicidios se capturan unos diez sospechosos, de los cuales se condena uno. Los otros 99
homicidas quedan en la impunidad. La certeza en la ausencia de sancin motiva a los delincuentes
o, en todo caso, "no los desanima". En un pas retrico como Colombia, lo que se hace no es un
incremento en la eficacia sino un aumento formal del perodo de la pena y una mayor rigurosidad
en el procedimiento. De all que se instituyera toda una justicia de orden pblico, hoy denominada
justicia regional, paralela a la justicia penal ordinaria.
- Ya a finales de los aos 80 y en el presente ao se recrudeci el denominado narcoterrorismo,
mediante la explosin de bombas en Medelln y Bogot.

- Igualmente, para la poca se sostuvieron dilogos de paz con grupos guerrilleros, algunos de los
cuales prosperaron -M-19, PRT , EPL y Quintn Lame-, y otros no -FARC y ELN-, Estos ltimos
subsisten hoy en da.
- Por ltimo, la modalidad del secuestro se increment de manera espectacular durante los ltimos
aos.
Del anterior panorama se concluye que en el pas es visible la extensin y persistencia de la
violencia, la impunidad, la guerrilla, el narcotrfico y la inadecuacin del Estado para actuar con
xito frente a estos problemas.
Prueba de ello son las palabras del ex presidente norteamericano George Bush, cuando afirm que
"la extraordinaria violencia a que se ve sometida Colombia es perpetrada principalmente por
guerrillas, traficantes de drogas y escuadrones de la muerte que a veces operan con el apoyo o la
autorizacin de la Polica y las Fuerzas Armadas. La Polica y las Fuerzas Armadas son tambin
responsables por el significativo nmero de abusos, particularmente en las zonas de violencia
poltica o de trfico de drogas" (6) ,
El uso de la violencia como mtodo de solucin de los conflictos sociales y polticos parece
haberse legitimado en todas las esferas, tanto particulares como pblicas.
Por ejemplo, para algunos grupos que trabajan en la defensa de los derechos humanos, esta
especie de militarizacin del conflicto es de alguna forma avalada por el papel del Estado, debido al
casi permanente estado de conmocin interior, la precariedad institucional -principalmente de la
administracin de justicia- y ciertas omisiones en adoptar decisiones polticas sobre agentes del
Estado implicados en sucesos criminales, son parte ineludible del panorama. La persistencia de la
violencia y de la impunidad es en cierta forma un resultado de la inhabilidad del Estado para
cumplir sus funciones fundamentales y expresar adecuadamente los intereses de la poblacin.
Para otros autores nacionales, el problema no es el Estado sino una supuesta "cultura de la
violencia" que golpea incluso las puertas del Estado pero que en general es una caracterstica de
la sociedad civil.
En todo caso, sea cual fuere la posicin que se adopte, es preciso anotar que si bien hay
indicaciones que se han hecho esfuerzos para mejorar la situacin en Colombia -lo cual incluye la
expedicin de la Constitucin de 1991-, la violencia contina.
Actualmente en el pas la primera causa de muerte en hombres adultos es el homicidio. La muerte
natural es menos natural que la violenta. Adems, quienes siguen de cerca la situacin de los
derechos humanos tienen datos desalentadores para el perodo que va de enero de este ao hasta
el presente, como se aprecia en los Anexos de este trabajo.
La reciente Convencin de Viena sobre los Derechos Humanos fue marco para que la comunidad
internacional reiterara el dudoso honor de posicionar a Colombia entre los pases en donde ms se
violan los derechos humanos.

Con las anteriores ideas como marco general es preciso ocuparse, para los efectos del presente
trabajo, del mbito espacial de la violencia en particular .
En este sentido, el claro que la perturbacin del orden pblico se presenta con mayor rigor en unas
regiones que en otras.
En efecto, en 1988 un artculo de Reyes y Bejarano sostena que "con excepcin de la Guajira, la
Costa Pacfica, gran parte de Nario y las Comisaras (sic) de Amazonas y Vaups, el resto de la
geografa nacional es terreno de confrontacin entre las guerrillas y las Fuerzas Armadas del
Estado... Entre 1985 y 1987, las guerrillas han actuado en 339 de los 1.009 municipios del pas.
Hemos identificado seis grandes regiones de violencia insurgente y contrainsurgente: el Magdalena
Medio, la regin antioquea, el piedemonte de la Cordillera Oriental, la regin nororiental, la
suroccidental y la Costa Atlntica" . (7)
Y tal tesis es reiterada en un informe reciente de la Consejera para la Defensa y la Seguridad, en
el que afirma que "las regiones con el mayor nmero de municipios con presencia guerrillera y
precario nivel de desarrollo son: el Bajo Cauca, el Magdalena Medio, el Urab y el occidente de
Antioquia; los valles de los ros Sin y San Jorge; el sur de los departamentos de Bolvar y Cesar;
el Magdalena Medio Santandereano; el lmite entre los departamentos de Boyac y Casanare; el
Alto Magdalena; Nario y la regin del Sibundoy; el centro y norte del departamento del Cauca; el
sur del Tolima; el occidente del Caquet y la regin del Ariari-Guayabero...
Del total de 432 municipios con presencia guerrillera el 66% es decir 287 se presentan sin otros
factores generadores de violencia. En 88 que representan el 20%, se han detectado
cultivos y/olaboratorios. En 830, correspondientes al 7%, se detectan grupos de autodefensa. En
los 27 restantes, que representan el 6%, tienen adems guerrilla, grupos de autodefensa y
cultivos y/olaboratorios" (8)

Regresar al ndice | Continuacin | Ver cuadros

* Abogado Contitucional. Asesor de la Fundacin Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL. (regresar)
1. Cfr. BOBBIO. NORBERTO. El problema de la guerra y las vas de la paz. Gedisa. Barcelona,
1982. pag 179.
Regresar a (1)
2. RESTREPO, DARO. Descentralizacin y Neoliberalismo. Fondo Editorial (CEIR-Realidad
Municipal). Bogot, 1992. pag 127.
Regresar a (2)
3. Vid: El Plan Social por la Paz. DANE-DAPRE. Bogot, julio de 1986, pag 9. 4. Idem, pag 15.
Regresar a (3)
4. Idem, pag 15.
Regresar a (4)

5. Cfr. proyecto de ley elaborado por el grupo "lniciativas por la paz y en contra de la guerra", por el
cual se reglamenta el artculo 22 de la Constitucin, elaborado de manera colectiva por ONG'S de
todo el pas y redactado por el suscrito.
Regresar a (5)
6. Vid. "El Tiempo". Enero 20 de 1993.
Regresar a (6 )
7. REYES POSADA, ALEJANDRO y BEJARANO, ANA MARA. "Conflictos agrario luchas armadas
en la Colombia contempornea: una visin geogrfica". Revista Anlisis Poltico. Instituto de
Estudios polticos y Relaciones Internacionales No.5. septiembre a diciembre de 1988. Universidad
Nacional. Bogot, 1988. pag 10.
Regresar a (7 )
8. PRESIDENCIA DE LA REPBLICA. Consejera para la Defensa y
Seguridad. Violencia yDesarrollo en el Municipio Colombiano. 1987-1992. Trabajo elaborado por
Camilo Echanda. Bogot, 1992.

EL SISTEMA NACIONAL DE FINANCIAMIENTO DE

LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Ivn Jaramillo Prez
Master en Administracin Pblica. Asesor de la Fundacin Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL.

CONSIDERACIONES GENERALES
Los subsistemas financieros de la descentralizacin
A medida que el proceso de descentralizacin se ha ido desarrollando en Colombia, los
departamentos, distritos y municipios, adems de contar con sus recursos propios fortalecidos en
alguna media por la Ley 14 de 1983, las diversas entidades territoriales cuentan con un sistema de
cooperacin nacional para el desarrollo de programas de operacin de los servicios sociales y la
inversin en infraestructura y servicios pblicos. Este sistema se ha ido perfeccionando
progresivamente por diversas normas, las cuales se enmarcan hoy en a Ley 60 de 1993 que regula
la transferencia de recursos y competencias, el decreto 2132 de 1992 que regula el sistema de
cofinanciacin, la ley de regalas y la Ley 57 de 1989 que cre a FINDETER
El sistema nacional de financiacin de las entidades territoriales se ha conformado entonces en
una forma mltiple que comprende tres subsistemas:
1. El subsistema de transferencias automticas ( Ley 60 de 1993).
2. El subsistema de co-financiacin (Decreto Ley 2132 de 1992).

3. El subsistema de crdito (Ley 57 de 1989).

El subsistema de transferencias automticas, como su definicin lo dice, lo constituyen las
cesiones de recursos que hace la nacin de su propio presupuesto, tomando como base, por lo
general, porcentajes de participacin de las entidades territoriales en los ingresos corrientes. Tales
transferencias se hacen de acuerdo a frmulas preestablecidas en la Constitucin y la ley, y se
ejecutan bajo la responsabilidad tcnica y administrativa de las entidades territoriales-.
Frente a estas transferencias la nacin no tiene ninguna discrecionalidad en su asignacin,
limitndose a ejercer funciones de control tcnico restringido. De este subsistema forman parte el
situado fiscal y las participaciones municipales, principalmente. Tambin podran considerarse
como parte de este subsistema las rentas nacionales cedidas de recaudo departamental y las
regalas a que tienen derecho los departamentos y municipios en los que se explotan recursos no
renovables.
El subsistema de cofinanciacin, ms all de su definicin legal, lo constituyen las entidades
rectoras, el CONPES y los Ministerios y el conjunto de entidades denominadas fondos que
manejan recursos no reembolsables del presupuesto nacional o de las regalas, destinados a la
financiacin parcial de proyectos en reas en las cuales la nacin tiene algn inters. especial. La
cofinanciacin es el instrumento que posee la nacin para inducir la inversin en las entidades
territoriales en orden a sus polticas prioritarias. La cofinanciacin se maneja por intermedio de
fondos que la nacin puede manejar con discrecionalidad dentro de los rangos del marco legal que
los regula. De este subsistema forman parte el Fondo de Inversin Social (FIS), el Fondo para la
inversin Rural (DRI), el Fondo para la Infraestructura Vial, el Fondo para la Infraestructura Urbana
y, segn sea la forma de operacin que en definitiva asuma el Fondo Nacional de Regalas, podra
entrar a formar parte conceptual de este subsistema.
Es de notar que no todos los fondos nacionales podran formar parte conceptualmente de este
subsistema sino slo aqullos que operan con la tcnica de la cofinanciacin, o la financiacin
parcial y condicionada de proyectos especficos.
El subsistema de crdito lo constituyen el conjunto de entidades que manejan recursos financieros
reembolsables destinados a la financiacin de proyectos dentro de las lneas de crdito
discrecionalmente abiertas por la nacin en orden a viabilizar sus polticas prioritarias pero que
exigen adems de parte de las entidades territoriales capacidad de endeudamiento y de pago. De
este subsistema forman parte la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER, el BCH y las
entidades financieras pblica y privadas que pueden redescontar sus crditos en la FINDETER o
que tienen sus sistemas de crdito propios.

El posible desequilibrio macroeconmico

El esquema constitucional y legal de establecer las transferencias a las entidades territoriales,
ligndolas como un porcentaje de los ingresos corrientes, ha producido un efecto multiplicador en
el manejo de las polticas tributarias, pues a las nuevas necesidades financieras del nivel nacional
hay que producir un volumen de ingresos tributarios adicionales al menos del doble de la

necesidad, dado que los ingresos corrientes de la nacin deben ser compartidos en un 50% con
las entidades territoriales.
Se estima (DNP-UDT) que para 1990 el nivel de las transferencias automticas era del 4% del PIB
y que para el ao 2000 podra llegar al 6.15%. El creciente nivel de las transferencias presiona al
nivel central para que permanentemente est buscando formas de compensacin,
descongestionndose de responsabilidades y transfiriendo nuevas competencias a las entidades
beneficiarias.
De otra parte, no se ha cuantificado el efecto que pueda causar en las finanzas pblicas la
combinacin de presiones derivadas no slo del incremento de las transferencias alas entidades
territoriales, sino adems de los costos crecintes que demanda la reforma de la seguridad social y
el gasto en la seguridad del Estado.
Es necesario tener presente que tales situaciones fiscales de hecho estn condicionando el
equilibrio monetario, el cual, adems, puede verse afectado por los ingresos adicionales de
Cusiana y Cupiagua, con consecuencias difciles de pronosticar en el modelo de desarrollo
econmico propuesto

Transferencias vs. esfuerzo fiscal

La reforma descentralista de 1983 supona que la autonoma municipal se fortalecera en la medida
en que el recaudo de recursos propios se incrementara.
Hacia 1986, el esquema descentralista se apoy ms en la transferencia de competencias y
recursos pero respetando un importante margen de autonoma en la toma de decisiones en el
orden local.
En la reforma reciente consagrada en la Ley 60 de 1993, el esquema se ha revertido en forma
importante y si bien crecen las transferencias disminuye la autonoma de las entidades territoriales
en su asignacin y hay ms condicionalidad para determinar el destino de sus recursos y sus
modos de gestin.
De otra parte, no ha terminado el debate entre quienes piensan que el incremento de las
transferencias genera una cierta "pereza fiscal" en las entidades territoriales, y entre quienes
piensan lo contrario, pues las cifras recientes y posteriores a la eleccin de alcaldes y
gobernadores han mostrado una reactivacin importante de los recursos propios. Segn clculos
del DNP-FEDESARROLLO, los ingresos tributarios y no tributarios de los municipios tenderan
acrecer entre 1993 desde el 3.5% sobre el PIB hasta el 4.3% en el ao 2000.
Es de notar que el esquema bsico de las transferencias tiene un objetivo bsicamente
compensatorio de la pobreza y slo en forma complementaria est orientado a estimular el
esfuerzo fiscal, la eficiencia administrativa y los logros en mejorar la calidad de vida. No obstante lo
cual es el efecto poltico de la eleccin de alcaldes y gobernadores, lo que evidencia un importante
jalonamiento en el esfuerzo fiscal e incluso en la eficiencia administrativa de las entidades
territoriales.

Ante la prdida de control del nivel central sobre el manejo de gasto no slo se ha recorrido al
fortalecimiento de los mecanismos de intervencin sino que adems se ha desarrollado el sistema
de cofinanciacin, el cual pretende canalizar los recursos locales y las transferencias crecientes
hacia las prioridades y metas del gobierno central.
Sin embargo, en el diseo de las transferencias y estmulo de los recursos propios quedan
interrogantes que es necesario clasificar , tales como el desequilibrio departamental entre
funciones y finanzas y el desequilibrio en algunos sectores frente a los cuales no hay claras
fuentes de financiacin.

Informacin, evaluacin y control

La Ley 60 de 1993 ha pretendido fijar unas reglas de distribucin de las transferencias a las
entidades territoriales que se apoyen ms en criterios objetivamente medibles tales como los
grados de pobreza, esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa, buscando entre otras cosas que la
asignacin de recursos a las entidades est menos mediado por las presiones polticas, de las
cuales generalmente salen gananciosas las regiones con ms potencial electoral.
Este nuevo esquema de distribucin sobre indicadores objetivos lleva necesariamente a que la
informacin tenga un valor en dinero y surge como una gran necesidad el fortalecimiento de los
sistemas que permiten recabar esos datos de referencia.
De otra parte, el nuevo procedimiento exige que el nivel central desarrolle sistemas de monitoreo y
de evaluacin que permitan calificar las necesidades y el desempeo de municipios, distritos y
departamentos .
Complementariamente, los sistemas de informacin deben apuntalar el desarrollo de la
participacin ciudadana en vigilancia y control de la gestin pblica. Adicionalmente, medios como
la prensa y la academia podrn vincular ms eficazmente con las comunidades y las instancias
gubernamentales en el proceso de evaluacin y seguimiento de la funcin pblica.

El desarrollo administrativo e institucional

Desde la primera eleccin popular de alcaldes en 1988, la preocupacin de stos fue encontrarse
con la descompensacin entre las necesidades bsicas insatisfechas, las competencias recibidas y
la insuficiencia de los recursos propios y las transferencias para enfrentar el desarrollo de los
planes locales.
No obstante, la reactivacin de los recursos propios y el incremento de las transferencias definido
por la Constitucin Poltica de 1991, han despejado el panorama financiero de los municipios y la
nueva inquietud que ha surgido en todas las instancias, ha sido poner en duda la capacidad de los
municipios para ejecutar su Plan de Desarrollo y manejar tcnica y administrativamente los nuevos
recursos financieros.
Para apoyar a los municipios, el Gobierno Nacional ha puesto en prctica desde 1992 el Programa
de Desarrollo Institucional -PDI-, el cual ha logrado avances importantes en su fase diagnstica y

en la apertura de bancos de consultores; sin embargo, an se encuentra muy lejano de conseguir

su propsito. De otra parte entidades financieras como FINDETER, han abierto lneas especiales
de crdito para el desarrollo institucional, y la Ley 60 de 1993 ha autorizado ampliamente la
contratacin con particulares para la gestin de proyectos y el ejercicio de las competencias
municipales.
Finalmente, es de sealar que las evaluaciones aconsejan incluir a los departamentos como
intermediarios en los procesos de , cofinanciacin y depositar en ellos los recursos necesarios para
que se les permita operar como soporte al desarrollo tcnico y administrativo de los municipios.

Hiptesis de trabajo
Si bien ste pretende ser un documento en lo fundamental descriptivo se mueve bajo el supuesto
de la vigencia de determinadas tendencias, as:
1. Pese a la tendencia actual de regular por ley la asignacin de las transferencias automticas a
las entidades territoriales, este mecanismo limita significativamente el poder central de direccionar
las polticas pblicas favoreciendo la autonoma y la descentralizacin de las entidades territoriales;
entre tanto, los sistemas de cofinanciacin y crdito permiten con ms facilidad a la nacin inducir,
canalizar o direccionar la inversin en las entidades territoriales de acuerdo a las prioridades
nacionales.
2. La posibilidad que tienen las entidades territoriales de acceder , a la cofinanciacin y al crdito
les permite multiplicar el efecto inmediato de sus recursos propios y de sus participaciones en las
transferencias automticas.
3. La cofinanciacin, por su naturaleza, favorece ms a las entidades de bajo desarrollo econmico
y fiscal, entre tanto que el crdito viabiliza proyectos preferencialmente en entidades de desarrollo o
econmico-fiscal medio y alto.
4. Las transferencias automticas y la cofinanciacin, segn sea su diseo tcnico y su articulacin
a procesos polticos que fomentan la autonoma y la descentralizacin, estimulan el esfuerzo fiscal
local; entre tanto, el crdito puede favorecer su postergacin.
5. De la combinacin adecuada de estos diversos instrumentos depende el xito de las polticas
gubernamentales para favorecer el desarrollo econmico y social dentro de criterios de eficiencia y
equidad en un marco de descentralizacin y autonoma territorial.

EL SUBSISTEMA DE LAS TRANSFERENCIAS

AUTOMATICAS
Se han definido as las cesiones o participaciones que en razn de la Constitucin Poltica o de la
ley la nacin debe de sus propios recursos presupuestales transferir a las entidades territoriales.
Estas transferencias algunas hechas a los departamentos y otras a los municipios se encontraban
dispersas en la legislacin pero fueron integradas, excepcin hecha de las denominadas "rentas

cedidas" y las regalas, por la Ley 60 de agosto 12 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgnicas
sobre la distribucin de conformidad con los artculos 151 y 288 de la Constitucin Poltica y se
distribuyen competencias y se distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357 de la Constitucin
Poltica y se dictan otras disposiciones."
La Ley 60 de 1993 est llamada a convertirse en la ley marco de la descentralizacin, y
especficamente de las transferencias automticas, ya que recoge y en parte sustituye y
complementa diversas leyes sobre la materia, especialmente la ley 46 de 1971 que regulaba el
situado fiscal, la Ley 12 de 1986 que regulaba las participaciones de los municipios en el IVA, el
Decreto Ley 77 de 1987 que regulaba las competencias descentralizadas a los municipios, la Ley
29 de 1989 para educacin y la Ley 10 de 1990 para salud.
La Ley reglamenta bsicamente los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica, los cuales
establecen las transferencias nacionales hacia los departamentos, distritos y los municipios, y
distribuye competencia entre los diversos niveles territoriales en forma concordante con esos
recursos.

El situado fiscal
La Ley 60 de 1993 redefine, descentraliza e incrementa el situado fiscal. Es de notar entonces que
no slo es importante el nuevo aspecto cuantitativo del situado fiscal sino tambin es de gran
importancia su nueva redefinicin cualitativa, la cual establece que el situado fiscal es "una cesin
de recursos" que se maneja en forma descentralizada y autnoma bajo responsabilidad de las
entidades territoriales, a diferencia del viejo situado fiscal que operaba como una cuenta central
desconcentrada del presupuesto nacional y que se ejecutaba bajo una intervencin tcnica y
administrativa de la nacin.
En este sentido, el artculo 9 de la ley precisa que: "el situado fiscal ser administrado bajo
responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitucin Poltica" y
agrega el artculo 10: "su cesin efectiva y autnoma a las entidades territorialesse realizar de
conformidad con las disposiciones prevista sobre la descentralizacin de la salud y educacin y en
los trminos y condiciones dispuestas en la presente ley " .
Una de las manifestaciones del manejo autnomo del situado fiscal por las entidades territoriales
se da en la facultad otorgada por la ley a departamentos, distritos y municipios de asignar el
situado a entidades ejecutoras ya proyectos especficos; as lo precisa el numeral 7 del artculo 18
cuando establece: "las partidas del situado fiscal en salud y educacin, al igual que las
participaciones municipales ordenadas en el artculo 357 de la Constitucin, que se apropien en la
ley anual de presupuesto, se distribuirn glo- balmente entre las entidades territoriales
beneficiarias, sin destinacin especfica a proyectos o a las entidades prestadoras de los servicios,
y de conformidad con las normas de la presente ley".
Sin embargo, el situado fiscal no se maneja en forma totalmente autnoma y la nacin conserva
posibilidades de injerencia o control tcnico en algunos aspectos. Es as como el artculo 18
numeral 3 define: "el concepto de los Ministerios de Salud y Educacin sobre los planes y
proyectos de las entidades territoriales tendr un carcter de control tcnico y slo ser de

obligatoria aceptacin por parte de las entidades territoriales cuando se refieran a la asignacin del
situado fiscal y en las materias especficas aqu sealadas y sern de aceptacin opcional para la
entidad territorial cuando haga referencia a la asignacin de los recursos propios de las entidades
o a las materias no establecidas en este artculo. Los planes y proyectos de los departamentos y
distritos, incluyendo los ajustes a que haya lugar, debern presentarse al Departamento Nacional
de Planeacin a ms tardar el 30 de abril de cada ao.
Esos conceptos tcnicos sobre la asignacin del situado fiscal sern de carcter obligatorio en las
siguientes materias especficas:
a) La distribucin del situado entre los sectores de salud y educacin;
b) La distribucin del situado fiscal entre los municipios;
c) La constitucin de reserva para garantizar el pago de las prestaciones sociales de cada vigencia;
d) La proporcin de la asignacin de situado fiscal para gastos de direccin y prestacin de los
servicios."

La descentralizacin del situado fiscal hacia los municipios

La Ley 60 de 1993 en forma acorde al artculo 356 constitucional y para darle viabilidad a los
procesos de municipalizacin creciente de los servicios de salud y educacin, establece la
posibilidad de transferir parte del situado fiscal hacia los municipios. De acuerdo a lo previsto en el
artculo 13 y el pargrafo 3 del artculo 14, para finales de 1994, los departamentos debern
presentar un plan de decentralizacin de competencia y recursos del situado fiscal hacia los
municipios o de lo contrario no podrn participar de los programas de cofinanciacin de la nacin.
La ejecucin del plan de descentralizacin por parte de los departamentos deber convertir en
realidad la transferencia de funciones y recursos del situado fiscal a los municipios y la
consecucin de la autonoma municipal para el manejo de la salud y la educacin. En una primera
etapa, los municipios manejarn la salud dentro de los parmetros de la Ley 10 de 1990 y la
educacin se municipalizar en los distritos y municipios mayores de cien mil habitantes, en los
municipios de menor poblacin la educacin se manejar dentro de lo pertinente por esta ley y los
lineamientos de la Ley 29 de 1989.
El proyecto de descentralizacin departamental hacia los municipios deber adems considerar la
presentacin ante las Asambleas Departamentales de un proyecto de ordenanza que establezca
los criterios de distribucin del situado entre los municipios y defina los mecanismos de
negociacin y traslado progresivo de competencias a los municipios. La presentacin de esta
ordenanza es adems prerrequisito ( numeral 3 del artculo 14) para conseguir la "independencia"
del departamento en el manejo del situado fiscal y con el de la salud y la educacin.

Los conceptos por clarificar

La Ley 60 de 1993 ha pretendido reunir, como se dijo, una legislacin dispersa y poco clara en
materia de transferencias y especficamente con respecto al situado fiscal. No obstante, pese a que

los ponentes se propusieron simplificar y hacer ms transparente el proyecto inicial presentado por
el gobierno con un tratamiento excesivamente complicado del situado fiscal para salud y
educacin, sin embargo tal objetivo slo se logr muy parcialmente porque el texto de la ley
resultante es an muy complejo.
De todas maneras, la ley pretende hacer ms cmodo el proceso de transicin entre lo que existe y
lo que de la aplicacin de los criterios constitucionales se espera, sobre todo en lo que se refiere a
la distribucin de recursos, proceso ste que requiere necesariamente hacer ajustes de diferente
orden en las estructuras administrativas de los departamentos, distritos y municipios,
De otra parte, fue importante el logro obtenido con el artculo 9, el cual clarific la naturaleza del
Situado Fiscal y la defini as: "El situado fiscal establecido en el artculo 356 de la Constitucin
Poltica, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la nacin que ser cedido a los
departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la
atencin de los servicios pblicos de educacin y salud de la poblacin y de conformidad con lo
dispuesto en los artculos 49,67 y 356 de la Constitucin Poltica".
Igualmente, otro motivo de imprecisin fue siempre la base de clculo del situado fiscal.
Anteriormente, por Ley 46/71 se defina que la base de clculo del situado eran los ingresos
ordinarios, definidos los mismos como los ingresos corrientes menos las rentas de destinacin
especfica, incluyendo el propio situado fiscal, y como tales rentas crecan, la base de clculo se
deterioraba histricamente en forma progresiva. En la Ley 60 de 1993, dado que la Constitucin
define el situado fiscal como "un porcentaje" de los ingresos corrientes, los ponentes hicieron un
cuidadoso estudio para definir la base de clculo y el costo global de los programas y servicios
que debern ser financiados con el nuevo situado fiscal "postconstitucional" .

Nivel del situado fiscal en los ingresos corrientes

Sobre este aspecto, dice el pargrafo 3 del artculo 9: "como el situado fiscal definido para efectos
de esta ley en el pargrafo 4, asciende al valor de 1 billn 048.200 millones de pesos, el porcentaje
resultante del situado fiscal sobre la base de clculo es del 22.1 %" . Los congresistas, en
negociacin con el gobierno, llegaron a convenir que para 1994 ese porcentaje como mnimo sera
de un 23% de los ingresos corrientes, con expansin en un punto y medio hacia 1996, hasta
completar el 24.5% de los ingresos corrientes. Con estos recursos adicionales se podrn cubrir
inicialmente los aportes patronales ordinarios a las reservas provisionales de los funcionarios que
hoy estaban desprotegidos, y sobre todo se podr lograr una redistribucin ms equititativa del
situado entre las regiones, en orden a la expansin de coberturas, especialmente en las entidades
territoriales que ms rezago social presentan.
El artculo 10 precis el nivel del situado fiscal: "para los efectos de lo dispuesto en el artculo 356
de la Constitucin Poltica y las disposiciones de esta ley, el situado fiscal ser un porcentaje
creciente de los ingresos corrientes de la Nacin que como mnimo tendr los siguientes niveles de
participacin en ellos, as: a) Para el ao de 1994: 23%, b) Para el ao de 1995: 23,5% y c) Para el
ao de 1996: 24,5% "
En el cuadro se pueden observar las equivalencias aproximadas en valores absolutos.

VALOR ESTIMADO DEL SITUADO FISCAL

( En millones de pesos )

Ao

Ingresos Corrientes
Situado Fiscal

1993
$
22.
$ 5.318.122
*
1.072.700 1

1994 $ 6.875.799 $1.415.230

1995 $ 8.662.813

23.
0

$
23.
1.824.732 5

1996

$11.036,01
$
24.
9
2.483.514 5

1997

$14.017.52
$
24.
6
3.163.919 5

1998

$17.214.90
24.
$ 3.894069
9
5

1999

$20.455.86
$
24.
8
4.628.688 5

2000

$23.724.16
$
24.
0
5.363.649 5

(*) Definitivo. Fuente: FEDESARROLLO

Estos porcentajes no slo se aplican sobre los valores iniciales del presupuesto general de la
nacin sino que tienen efecto tambin sobre los reaforos y as se precisa en el pargrafo 10. del
artculo 19. " A partir de la vigencia fiscal de 1994, los mayores o menores valores del recaudo

efectivo sern adicionados o deducidos de las vigencias presupuestales siguientes dentro de un

plan de ampliacin de coberturas o de ajuste segn el caso".

Criterios de distribucin del situado fiscal entre los departamentos y

distritos
En la Ley 46 de 1971 y dentro del marco del artculo 182 de la Constitucin Poltica anterior, el
situado fiscal se distribua as: 30% por igual entre las entidades territoriales y 70% en proporcin a
la poblacin". Tal forma de distribucin estimul la creacin primero de departamentos y luego de
distritos. No obstante, si bien ste pudo ser el criterio original de distribucin apegado a la
Constitucin y a la ley, posteriormente y ao tras ao el situado se distribuy de acuerdo al
denominado "costo histrico" de la competencia, y segn las metas de reajuste salarial y expansin
de las coberturas. Poco a poco la distribucin del situado escap a sus parmetros legales ya su
reajuste tcnico y fue cada vez ms permeable a responder a presiones polticas, siendo as que
los departamentos con ms gravitacin en el gobierno central terminaron por canalizar parte del
situado fiscal en detrimento de otras regiones con ms necesidades bsicas insatisfechas.
La constitucin de 1991 quiso corregir inequidades y eliminar la discrecionalidad de la nacin
fijando unos criterios ms precisos y exigiendo su distribucin en una forma mas automtica.
Dentro de esta interpretacin se expidi la Ley 60 de 1993, la cual determin en su artculo 11 que:
"El situado fiscal consagrado en el articulo 356 de la Constitucin Poltica, se distribuir en la
siguiente forma.
1.El 15% por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena
Y Santa Marta.
2. El 85% restante, de conformidad con la aplicacin de las siguientes reglas:
a) Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atencin de los usuarios actuales
de los servicios de salud y educacin de todos los departamentos y distritos del pas, hasta el
punto que sumado con el porcentaje del numeral permita la prestacin de los servicios en
condiciones de eficiencia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el pargrafo lo. del
presente artculo. Este porcentaje se considerar para efectos de clculo como el situado fiscal
mnimo;
b) El porcentaje restante, una vez efectuada la distribucin por situado fiscal mnimo para salud y
educacin, se asignar en proporcin a la poblacin potencial por atender, en los sectores de salud
y educacin, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los criterios establecidos en el
pargrafo 2 del presente artculo.
La metodologa para establecer la poblacin usuaria actual, para aplicar las reglas de distribucin
de los recursos del situado fiscal y para disear los indicadores pertinentes, ser adoptada por el
CONPES, de conformidad con lo dispuesto en el presente artculo. En todo caso se tendrn en
cuenta las siguientes definiciones:

i) Los usuarios actuales en educacin, son la poblacin matriculada en cada ao en el sector

oficial, ms la becada que atiende el sector privado. La poblacin becada se contabilizar con una
ponderacin especial para efectos de la estadstica de usuarios;
ii) La poblacin potencial, en educacin, es la poblacin en edad escolar comprendida entre los 3 y
los 15 aos de edad, menos la atendida por el sector privado;
iii) Los usuarios actuales en salud, son la poblacin atendida en cada ao por las instituciones
oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector oficial, medida a travs del
registro de las consultas de medicina, enfermera y odontologa y de los egresos hospitalarios;
iv) La poblacin potencial en el sector salud se mide como la poblacin total del departamento, no
cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social, ponderada por el ndice de
necesidades bsicas suministrado por el DANE."
Otras reglas de interpretacin, son:
1. Para efectos de la medicin de la eficiencia administrativa per cpita se calcular, para cada
sector de salud y educacin, un situado fiscal mnimo requerido para financiar los gastos de
prestacin del servicio a la poblacin actual en cada uno de ellos, observando los siguientes
criterios:
a) Anualmente se calcula para cada departamento un gasto per cpita resultante de la siguiente
operacin: el numerador ser el situado fiscal asignado al sector el ao inmediatamente anterior ,
ajustado por un ndice de crecimiento salarial determinado por el gobierno nacional; el
denominador ser la poblacin atendida el mismo ao;
b) Se determinaran los gastos per cpita departamentales y distritales agrupndolos en categoras,
en atencin al ndice de necesidades bsicas insatisfechas "NBI", al ingreso per cpita territorial y a
la densidad de la poblacin sobre el territorio, segn lo determine y apruebe el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social;
c) A los departamentos y distritos cuyos gastos per cpita difieran del promedio de cada categora
en la que se encuentren incluidos, se les reconocer un estmulo cuando se hallen por debajo de
dicho promedio. En caso contrario, la diferencia se reconocer decrecientemente dentro de un plan
de ajuste que implique sustitucin de recursos financieros y ampliacin de coberturas, as: el 100%
en 1994, al 80% en 1995, al 60% en 1996, al 40% en 1997, al 20% en 1998; a partir de 1999 los
gastos se valorarn con el promedio per cpita de la categora de departamentos y distritos dentro
de la cual se encuentren incluidos;
d) Los gastos per cpita en condiciones de eficiencia sern la base para calcular el gasto en la
poblacin o de los usuarios actualmente atendidos.
2. Para establecer el esfuerzo fiscal, se tendrn en cuenta los siguientes criterios :

a) El esfuerzo fiscal se determinar como la relacin entre el gasto per cpita de dos vigencias
fiscales sucesivas aplicados a salud y educacin, y ponderada en forma inversa al ingreso per
cpitade la entidad territorial respectiva;
b) El esfuerzo fiscal se ponderar en relacin inversa al desarrollo socioeconmico;
c) Para efectos del esfuerzo fiscal, el gasto per cpita de cada departamento se determinar
considerando el gasto aplicado a salud y educacin realizado con rentas cedidas, otros recursos
propios y otras transferencias distintas al situado fiscal aportadas por el departamento y los
municipios de su jurisdiccin.

Las participaciones municipales para la inversin social

Desde 1968 se haban iniciado las transferencias de recursos nacionales hacia los municipios,
logrando un nivel 25% de el impuesto a las ventas, hoy IVA. La Ley 12 de 1986 estableci una
participacin creciente de los municipios en los recaudos del IVA, y la Constitucin, recogiendo el
clamor de los alcaldes, increment esta participacin pero en trminos de los ingresos corrientes.

Nivel de las participaciones municipales en los ingresos corrientes

Como parte de la reglamentacin del articulo 357 de la Constitucin Poltica de 1991, la Ley 60 de
1993 estableci que las participaciones municipales crecern entre el 14% de los ingresos
corrientes en 1994 hasta llegar al 22% en el 2002. Pero antes de repartir estos recursos con los
criterios constitucionales de necesidades bsicas insatisfechas, esfuerzo fiscal y eficiencia
administrativa, se previ reservar un 5% para los municipios menores de 50.000 habitantes, 1.5%
para los municipios de la ribera del Ro Grande de la Magdalena y un diezmilsimo del valor total
para financiar la Federacin Colombiana de Municipios, lo cual significa que en 1994 la
organizacin de los municipios contar con un aporte inicial cercano a los cien millones de pesos,
cifra que tender a duplicarse en trminos reales durante los diez prximos aos.
Al respecto, el artculo 24 define: "la participacin de los municipios en el Presupuesto General de
la Nacin para inversin de los sectores sociales, tendr un valor igual al 15% de los ingresos
corrientes de la Nacin en 1994, y se incrementar en un punto porcentual cada ao hasta
alcanzar el 22% en el ao 2001".

VALOR ESTIMADO DE LAS PARTICIPACIONES MUNICIPALES

AO

P ARTICIP
ACIONES

1993

INVERSION
FORZOSA

662.400

1994

888.476

50 444.238

1995

1.242.371

60 745.422

1996

1.723.255

70

1.206.27
8

1997

2.324.512

80

1.859.60
9

1998

3.019.891

90

2.717.90
1

1999

3.778.520

90

3.400.66
8

2000

4.597.413

90

4.137.67
1

Fuente FEDESARROLLO, clculos del autor

UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE CORTE

FISCALISTA
Jorge Ivn Gonzlez
Profesor Universidad Nacional de Colombia
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: DIEZ AOS DE FISCALISMO
Aun cuando el ltimo informe Wiesner (1992) presenta importantes avances conceptuales con
respecto al trabajo que coordin el mismo autor diez aos atrs (Bird- Wiesner 1982), todava sigue
primando un enfoque de la descentralizacin de corte fiscalista. En justicia, se trata de un
fiscalismo menos exacerbado que el que se viva hace una dcada. Otras preocupaciones han

entrado en escena: el proceso mediante el cual se realiza la "escogencia social", la reforma de la

administracin pblica y el desarrollo institucional. Desafortunadamente, una gran parte de los
aportes ofrecidos por estos nuevos elementos, han sido subsumidos por el estrecho fiscalismo de
nuestros ltimos gobiernos.
El informe Wiesner (1992) cae en un profundo maniquesmo que no le permite conjugar las
tensiones del mercado con la dinmica inherente a la "escogencia social". Desde finales del siglo
pasado, los tericos de las finanzas pblicas han tratado de pensar la interaccin entre el "agente"
(escogencia individual y social) y el "mercado" (1) maniquesmo del informe Wiesner (1992) se
expresa en el hecho de que mientras se exalta el mercado como el gua supremo del proceso de
descentralizacin(2), debe reconocer los aportes de la teora de la escogencia social (3), que
priorizan la decisin del sujeto con respecto al mercado. Ante las dificultades analticas que se le
presentan al no poder compatibilizar ambos enfoques, el informe Wiesner (1992) opta por una
concepcin de corte fiscalista, amparada en la preeminencia del mercado. No es de extraar,
entonces, que en su lectura del proceso de descentralizacin en Colombia, llegue a la conclusin
de que "las transferencias nacionales estn desestimulando el esfuerzo fiscal propio
(WIESNER 1992, p. 285). (4) De manera simplista se supone que existe una relacin de causalidad
negativa entre transferencias y esfuerzo fiscal (flypaper effect). Se minimiza la importancia de otros
aspectos que tambin podran estar incidiendo en dicha relacin.
En la parte terica del informe, Wiesner (1992) intenta traducir para los lectores colombianos el
debate sobre las caractersticas de la "escogencia social" que se ha desarrollado en otros pases.
La riqueza de esta polmica no se refleja en el diagnstico de la situacin colombiana, que se hace
en la segunda parte del informe. Sigue presente el espritu fiscalista que inspir el trabajo del 82
(BIRD- WIESNER 1982).
LA COPIA ACRITICA DE LAS TEORIAS DEL "FEDERALISMO FISCAL"
Sin ninguna criticidad y de manera tarda, Colombia ha copiado las categoras conceptuales y
numerosos instrumentos de poltica de los Estados Unidos y de otros pases desarrollados, que
tienen una larga tradicin descentralista o federal. Si aun en estos pases "no hay espacio para el
desarrollo de una verdadera independencia fiscal de carcter local" (BIRD 1980, p. 40), mucho
menos en pases como Colombia, donde la tradicin centralista es muy fuerte. Para estudiar
proceso de decisin en el que intervienen dos o ms niveles del sector Pblico", se ha recurrido a
los principios del federalismo fiscal (5).
El proceso de descentralizacin colombiano se inspiro inicialmente en la teora de la eficiencia local
y de la "movilidad intermunicipal" propuesta por Tiebout (1956). Posteriormente, en los ltimos aos
se ha apropiado de la visin de Brennan-Buchanan (1977,1978,1980), quienes consideran que la
descentralizacin contribuye a reducir el gasto del gobierno central.
En el esquema de Tiebout se le da mucha importancia a la potencialidad migratoria del ciudadano.
Cuando ste experimenta que la relacin costo-beneficio (impuestos-servicios) no le es favorable,
se traslada a otro municipio.6 La emigracin opera como una sancin a la ineficiencia del gobierno
local, ya que reduce el nmero de Contribuyentes.

Cuando se inici el proceso de descentralizacin en Colombia, la literatura internacional ya haba

puesto en tela de juicio la flexibilidad migratoria de los contribuyentes. En la mayora de los casos,
la persona no puede emigrar aun cuando as lo desee. Ante la dificultad de conseguir trabajo en
otra localidad, el ciudadano prefiere soportar las incomodidades de los servicios -pblicos de su
municipio. La disponibilidad de puestos de trabajo es una variable ms determinante de la decisin
de emigrar que el resultado desfavorable de la relacin costo/beneficio en uno o varios servicios
domiciliarios.
Si el componente migratorio del modelo de Tiebout ha perdido relevancia terica, la conviccin de
que "el bien pblico local refleja las preferencias de la poblacin de una manera ms adecuada que
los bienes pblicos ofrecidos por el nivel nacional" (TIEBOUT 1956, p. 416), sigue teniendo plena
vigencia. La mayor cercana que existe entre el consumidor-ciudadano-contribuyente y el gobierno
local, permite que aqul exprese sus preferencias ms claramente que cuando se relaciona con el
gobierno central. Gracias a estas premisas se ha desarrollado el "principio de beneficio": el usuario
debe ser quien pague, total o parcialmente, el servicio.
Siguiendo a Tiebout y en contra de los postulados de Musgrave (1939, 1959) y Samuelson (1954,
1955), algunos de los tericos que defienden los postulados del "federalismo fiscal" piensan que en
el nivel local s "existe una solucin de mercado que fija el monto ptimo de gasto que debe
destinarse a los bienes pblicos" (TIEBOUT 1956, p. 416). De aqu se desprende el teorema de la
descentralizacin" (PENNOCK 1959, OATES 1977), segn el cual, con iguales costos , para los
distintos niveles de la administracin, el suministro de un bien pblico es ms eficiente si se realiza
de manera descentralizada (cfr. OCR 1993).
Desde la ptica del "federalismo fiscal", el bien pblico local es preferible al bien pblico nacional,
ya que el primero se ajustara mejor a los criterios neoclsicos de maximizacin de la utilidad
individual y de minimizacin de costos (7) Yendo aun ms lejos, las versiones contemporneas de
la literatura neoclsica insisten en que los bienes pblicos locales tampoco ofrecen una solucin
demarcado ptima y que, por consiguiente, debe privatizarse el mayor nmero posible de servicios
pblicos de manera que se le d cabida al "principio de exclusin" .
Esta secuencia que va del bien pblico nacional al bien pblico local y, finalmente, al bien privado,
parte de una evaluacin negativa va del concepto de universalidad de los servicios (cfr. Sojo 1990,
p. 186). La poltica de focalizacin del gasto es el eslabn final de esta cadena.
En Colombia no se han discutido los pros y los contras de la Universalizacin de los servicios y, en
cambio, se ha aceptado pasivamente la reflexin neoclsica que se nutre de los postulados de
Tiebout. Entre los dos informes Wiesner se ha avanzado peligrosamente en esta direccin. En los
campos de la salud y de la educacin se comienzan a hacer disecciones poco convenientes.
Mientras que a la educacin primaria se la sigue considerando como un bien pblico, otros bienes
educativos, como la secundaria y la universitaria, son colocados en la esfera de lo privado. A la
salud ya la seguridad social tambin se les est aplicando una operacin de diseccin muy similar.
La ley de Competencias y Recursos (ley 60 de 1993) expresa sin tapujo su preferencia por los
bienes pblicos locales y por la focalizacin del gasto. La poblacin con necesidades bsicas
insatisfechas es uno de los principales criterios que determinan el monto de las transferencias.

Estas reflexiones no deben interpretarse como un rechazo al traspaso de competencias del

gobierno central hacia los gobiernos locales. El propsito que anima estos comentarios es muy
diferente.
Se trata de explicitar los fundamentos tericos que subyacen a esta delegacin de funciones, tal y
como se est realizando en Colombia.
La teora del "federalismo fiscal" que permea la ley 60, supone que el ptimo social resulta de una
solucin de mercado (cfr. TIEBOUT 1956). (8) No compartimos este principio. El mercado no
necesaria- mente proporciona una solucin que sea socialmente ptima. (9) La confianza que el
gobierno colombiano ha depositado en las fuerzas del mercado no nos parece conveniente.
Desafortunadamente, este espritu proclive al mercado ha inspirado la ley 60. Pese a que Wiesner
(1992, p. 61) reconoce las limitaciones de indicadores como "esfuerzo fiscal propio", todava no se
ha logrado definir un parmetro de medicin de la eficiencia y el esfuerzo fiscal que supere los
postulados neoclsicos.
La no-pertinencia del principio de la movilidad intermunicipal del ciudadano en el modelo de
Tiebout BUCHANAN-GOETZ 1972), ha llevado a recontextualizar el proceso de optimizacin de las
relaciones de mercado. Parodiando a Hobbes, Brennan-Buchanan afirman que la competencia
entre los gobiernos locales es el mecanismo apropiado para reducir la fuerza leviathnica del
Estado central. (10)
En su presentacin del modelo del Leviathn, Reid y Winkler (1991) ponen de relieve los conflictos
que se presentan entre un gobierno central que en virtud de su poder monoplico logra absorber
una parte considerable de los recursos de la economa, y unos gobiernos locales dbiles, que slo
tienen acceso a una porcin muy pequea de dichos recursos. Cuando uno de los agentes que
participa en el mercado tiene un poder monoplico, se presenta una distorsin que impide la
consecusin del estado ptimo. (11)
Tambin como en el esquema de Tiebout, en el modelo del Leviathn de Brennan-Buchanan se
supone que el ptimo social resulta de una solucin de mercado. Pero a diferencia de la propuesta
de Tiebout, se acepta que este ptimo es de segundo orden (segundo ptimo) y, adems, se
resalta la presin que pueden ejercer las distintas instancias regionales en contra del poder
hegemnico del gobierno central. La competencia entre los gobiernos locales no slo cualifica la
eficiencia micro -de la institucin local frente al usuario-, sino que tambin mejora la eficiencia
macro ya que constrie la voracidad del gobierno central.
Siguiendo a Brennan-Buchanan, Wiesner (1992, p. 63) tambin piensa que la mayor autonoma de
los gobiernos. locales permite contrarrestar la ley de Bryce, segn la cual habra una tendencia
ineludible hacia el fortalecimiento. de los gobiernos centrales, en detrimento del poder de las
instancias regionales.
Para que la autonoma local sea una realidad, se requiere que exista un estrecho vnculo entre
recursos y competencias. Cuando las instancias locales pueden gastar sin responsabilizarse por
generar los ingresos correspondientes, el problema del "principal y del agente" (12) se expresa en
toda su dimensin, hay "ilusin fiscal" y se cumple la hiptesis de Bryce.

Esta nueva presentacin del problema de las relaciones intergubernamentales tiene la gran ventaja
que explicita las dimensiones institucional y poltica, que slo se mencionaban marginalmente en
Bird-Wiesner (1982) y en el informe de la Comisin del Gasto (1987).
No obstante el reconocimiento explcito que se hace de la importancia de las relaciones
institucionales y polticas, en la prctica los aspectos administrativos no han recibido la atencin
que se merecen. Goodman y Loveman (1991) muestran que las instituciones privadas no
necesariamente son ms eficientes que las entidades pblicas. En ambos casos debe vigilarse
cuidadosamente el desarrollo administrativo, con el fin de frenar los apetitos burocrticos. Aunque
los 62 decretos expedidos en diciembre reconocen la necesidad de una reforma administrativa del
Estado, todava no existe la preocupacin de repensar el ordenamiento institucional (pblico y
privado) en funcin del bienestar general. Goodman y Loveman (1991) insisten en que los objetivos
de maximizacin de la empresa privada norteamericana cada vez responden menos a las
expectativas de la sociedad.
Ni siquiera estn satisfaciendo los anhelos de sus propios accionistas.
En la misma direccin del modelo del Leviathn de Brennan- Buchanan, autores como Peltzman
(1980), Olson (1982, 1983), y Demsetz (1982), han propuesto diversos esquemas de coaliciones,
llegando a la conclusin de que el tamao del sector pblico se reduce con la
descentralizacin. (13) Cuando los intereses de pequeos grupos sociales se expresan en las
instancias locales, disminuye la posibilidad de que se conformen coaliciones fuertes que impongan
sus condiciones al gobierno central, obligndolo a incurrir en gastos socialmente innecesarios. La
descentralizacin contribuye a debilitar la capacidad decisoria de aquellas coaliciones que tienen
acceso directo al gobierno central. Los postulados de Brennan-Buchanan llevan a asimiliar
democracia y descentralizacin. (14)
La hiptesis Brennan-Buchanan no se ha logrado comprobar. Como bien lo seala Oates, "...la
literatura emprica sobre la centralizacin fiscal y el tamao del gobierno ofrece resultados
contradictorios e inconsistentes" (OATES 1989, p. 582).
La relacin inversa entre descentralizacin y tamao del sector pblico no es tan simple. Veamos
por qu.
1) Como lo indic Wagner, los mayores gastos del Estado estn asociados a factores estructurales
y demogrficos que no se modifican con el grado de descentralizacin. Oates llega a una
conclusin similar. "El sector pblico en los pases desarrollados es descentralizado y grande. En
cambio, en los pases en desarrollo, el Estado es pequeo y muy centralizado. Se sigue,
entonces, que los gobiernos pequeos tienden a estar asociados con sistemas fiscales
centralizados" (OATES 1989, p. 578, subrayado nuestro).
2)Si la descentralizacin se traduce en una mejor calidad y cobertura del servicio, es probable que
no slo aumente el gasto local, sino que tambin haya un crecimiento de las transferencias
nacionales. Yousefi y Abizadeh (1992) encontraron que en 21 de 30 estados de USA se cumple la
ley de Wagner. Los autores concluyen que dicha ley sigue teniendo vigencia y que, por tanto, la
descentralizacin no ha implicado una disminucin del tamao del sector pblico. Cuando los

gobiernos locales son responsables antes sus electores, la "minimizacin de costos no es lo mismo
que la maximizacin del bienestar" (BIRD 1980, p. 71). Si se responde adecuadamente a las
necesidades de los ciudadanos, no hay ninguna razn para esperar que los costos disminuyan.
3) Anderson y Tollison (1988) demostraron que cuando una coalicin es monoplica y controla una
parte del gasto pblico, ste puede disminuir con el fin de maximizar las ganancias de la coalicin
dominante. En el prrafo anterior decamos que la minimizacin de costos no siempre es
compatible con el mejoramiento del bienestar de los ciudadanos. La hiptesis de Anderson y
Tollison explicita una de las preocupaciones de Goodman y Loveman (1991): hasta dnde es
compatible la satisfaccin de los intereses de la coalicin dominante y el logro del bienestar de la
mayora de ciudadanos?
4) Si en virtud de la descentralizacin, un mayor nmero de gobiernos tiene acceso a la misma
base impositiva, es muy factible que el nivel de imposicin aumente (FLOWERS 1988) y, en tal
caso, crecera el tamao del sector pblico. Ello significa que el mayor esfuerzo fiscal propio se
refleja en un Estado ms grande.
5) El balance neto entre nuevos recursos y nuevas competencias no es un ejercicio de suma cero.
(15) Debido a las economas o deseconomas de escala, el costo de los servicios no sigue siendo
el mismo, cuando stos dejan de ser responsabilidad del gobierno central y comienzan a ser
prestados por los gobiernos locales. En el caso en que la descentralizacin de un servicio genere
deseconomas de escala, la transferencia de competencias sera tcnicamente ineficiente. (16) Las
condiciones de produccin del servicio no se contemplan en los modelos de Tiebout y de BrennanBuchanan.
6) La variable poltica y las relaciones conflictivas entre grupos de poder tambin incide en el
tamao del Estado. "El resultado fiscal de las entidades estatales es, ms bien, el reflejo de las
fuerzas polticas, que la expresin de las interacciones del mercado" (BIRD 1980, p. 4). De manera
enftica, Bird concluye: "... las cuestiones fundamentales no son de carcter econmico, sino
poltico" (BIRD 1980, p. 16 ). (17)
El informe Wiesner ( 1992), no examina estos seis aspectos. Opta por el camino fcil de suponer
que el gasto del sector pblico no ha disminuido porque las mayores transferencias han
desestimulado el esfuerzo fiscal propio.. A pesar de que en varias oportunidades el estudio
reconoce que la informacin existente en Colombia es muy pobre concluye, sin ms, que hay una
relacin inversa entre transferencias y esfuerzo fiscal propio. El desconocimiento de estos cinco
problemas de naturaleza estructural explica el nfasis fiscalista del informe Wiesner .
Los trabajos empricos realizados recientemente por la GCR (18) muestran que el proceso de
descentralizacin en Colombia no ha reducido el tamao del sector pblico y, adems, no se ha
expresado en una disminucin del gasto del gobierno central -neto de transferencias-. Despus de
analizar o sucedido en 57 pases, mediante una tcnica de anlisis transversal, Oates tambin
llega a la conclusin que "... hay una clara asociacin entre la mayor descentralizacin y el
crecimiento del Estado" (OATES 1985, p. 49). Estas constataciones empricas invalidaran el
modelo Brennan-Buchanan.

Aunque en los diez aos transcurridos entre los informes Wiesner se ha insistido en que el
esfuerzo fiscal debe estar acompaado de polticas tendientes a mejorar la eficiencia
administrativa, en la prctica se le ha dado muy poca importancia a los aspectos de corte
administrativo .
En cuanto al "esfuerzo fiscal propio", todava se siguen dando tumbos sin que se haya logrado
definir un indicador adecuado. A continuacin se discuten algunas de las metodologas que se han
propuesto.

EL ESFUERZO FISCAL
En Bird-Wiesner (1982) se propone distribuir el situado fiscal de acuerdo con la siguiente frmula:

1.
"Si" es el valor del situado fiscal en el departamento "i"; "es" es el gasto promedio per
cpita(estndar) y "Pi" es la poblacin del departamento "i"; "t s" es la tasa impositiva promedio
(estndar) y "Bi" es la base impositiva del departamento.
"ts" es igual a:

2.
"TD" es el total de impuestos departamentales e "y" es el ingreso nacional.
Aunque la frmula 1 nunca se puso en prctica, s es un buen reflejo de la concepcin que se tena
en aquel entonces. Las medidas estndares (es, ts) en materia de gasto y de impuestos, se
convierten en el criterio determinante para fijar el monto de la transferencia. A las entidades
regionales se les pide que sus gastos y sus ingresos propios se comporten como la "media"
nacional.
Despus de algunas transformaciones algebraicas (vase BIRD- WIESNER 1982, pp. 197-198), se
llega a la siguiente "frmula operativa",

3.

"PRi" es la poblacin rural del departamento. "a" y "" son dos coeficientes que resultan de la
estimacin de la regresin,

4.

yi es el ingreso (PIB) del departamento i. Pu i representa la poblacin urbana. Esta funcin tiene
el grave inconveniente de suponer que el ingreso per cpita del departamento depende
exclusivamente del grado de urbanizacin.
La frmula 3 propone distribuir una parte del situado en funcin de la poblacin total de los
departamentos [es-(a+)ts], y la otra en proporcin a su poblacin rural (t s).
Ni la frmula 1 ni su expresin operativa" (ecuacin 3), logran plasmar de manera adecuada los
postulados tericos del "federalismo fiscal". La ley 12 de 1986 que trat de poner en prctica tales
criterios no logr conjugar eficiencia y equidad.(19)
Tratando de ir ms all de la frmula 1, Wiesner (1992, p. 291) considera pertinente medir el
esfuerzo fiscal de la siguiente manera:

5.

El esfuerzo fiscal del municipio "i" (EFi es igual a la tarifa en el municipio "i" (4) por su base
gravable(Bj) sobre la tarifa estndar (ts) por la base gravable (Bi) Aun cuando la relacin entre las
dos tarifas (ti/ts)'no es el indicador ptimo, s representa un avance con respecto a la frmula 1 .
La expresin 5 deja sin resolver numerosos problemas, como por ejemplo: Qu factores
determinan la tarifa estndar (ts)? De qu manera el nivel de desarrollo del departamento
condiciona los cambios en la base gravable (Bi)? Puesto que el margen de ampliacin de la base
tributaria es mayor en el primer ao que en el segundo, cmo diferenciar el esfuerzo fiscal
realizado el primer ao, del correspondiente al segundo ?
El propio Wiesner es consciente de las debilidades del indicador 5 y de otras mediciones que se
han propuesto en Colombia y en otros pases. Estas aproximaciones al "esfuerzo fiscal propio" son
muy limitadas. Entre otras razones, porque dejan por fuera "... aspectos tan importantes como la
planeacin municipal y la inclusin de tcnicas de evaluacin" (WIESNER 1992, p. 61).
En una versin preliminar de la que posteriormente se convertira en la ley 60 de 1993, se define la
"eficiencia fiscal"20 "como la relacin en el departamento de los incrementos anuales de los
montos recaudados por rentas propias (ingresos tributarios, tasas, multas, contribuciones e
ingresos a la propiedad, con excepcin de los rendimientos financieros) y de lo recibido por
concepto de situado fiscal" (Proyecto de Ley sobre Competencias y Recursos, versin de agosto de
1992). Es decir,

6.

"Yp i t" representa los ingresos propios (ingresos tributarios y ventas de servicios) del departamento
"i" en el momento "t". "SFi t" es el situado fiscal recibido por el departamento "i" en el momento "t".
Con respecto a los indicadores 1, 3 y 5, la frmula 6 tiene la ventaja de que incluye de manera
explcita la dimensin temporal. Pero sigue desconociendo el impacto que tienen los factores
estructurales en la dinmica temporal de los impuestos locales.
Con el nimo de corregir esta situacin, la ley 60, tal y como qued aprobada, propone dos
indicadores de "esfuerzo fiscal". Uno, para los departamentos, ponderado en relacin inversa al
desarrollo econmico. Otro, para los municipios, ponderado "en proporcin al ndice relativo de
necesidades bsicas insatisfechas".
El esfuerzo fiscal de los departamentos "se determinara como la relacin entre el gasto per
cpitade dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educacin, y ponderada en forma
inversa al ingreso per cpita de la entidad territorial respectiva. El esfuerzo fiscal se ponderar en
relacin inversa al desarrollo socioeconmico" (Ley 60, art. 11, & 2). y el de los municipios, "como
la variacin positiva entre dos vigencias fiscales de la tributacin per cpita ponderada en
proporcin al ndice relativo de necesidades bsicas insatisfechas" (Ley 60, art. 24).
Esta confusa redaccin no es sino el reflejo de lo poco que en el pas se ha avanzado en esta
materia. Es curioso que mientras el parmetro de ponderacin para los departamentos es el nivel
de desarrollo econmico, el de los municipios sean las necesidades bsicas insatisfechas. Por
qu dos criterios tan diferentes? Las mediciones de la ley 60 corrigen mal los problemas
mencionados a propsito de las frmulas 1, 3, 5 y 6.

Regresar al ndice | Siguiente

1. Desde la perspectiva del "escogimiento social", vase: WICKSELL (1896); BLACK (1958);
BUCHANAN (1974, 1978, 1980,1987); BUCHANAN y TULLOCK (1965); TULLOCK (1965,1974).
Desde una ptica ms amplia, los trabajos de ARROW (1951, 1967, 1972, 1977) son igualmente
pertinentes. Vase, adems, SEN (1963, 1970, 1979, 1985,1987,1988).
Regresar a (1)
2. "El diseo de una organizacin fiscal territorial y poltica no debera ir en contra de las fuerzas
del mercado" (WIESNER 1992, p. 54).
Regresar a (2)
3. "... el problema es cmo pasar de un ptimo Paretiano del mercado a un ptimo por
escogimiento pblico colectivo. y aqu surgen, nter ala, tres interrogantes bsicos sobre las
'decisiones pblicas colectivas': a) Qu tan eficaz es el proceso poltico de votaciones y
decisiones por mayora para generar polticas pblicas consistentes y favorables al inters colectivo

o pblico? b) Cmo se podra mejorar el proceso poltico mismo para que, en verdad, revele las
preferencias reales del "consumidor-votante-contribuyente", al mismo tiempo y en forma
consistente? c) Cmo se podra construir un "orden social" propicio al desarrollo poltico y al
bienestar econmico de la comunidad como un todo?" (WIESNER 1992, p. 92).
Regresar a (3)
4. De manera ms clara: "Cuando una fuente externa de financiamiento provee recursos en forma
automtica, en cantidades crecientes, ao por ao, y virtualmente sin ninguna condicionalidad
significativa, cmo esperar que el esfuerzo fiscal propio sea una prioridad local real?" (WIESNER
1992, p. 284). Una lectura crtica de esta posicin se encuentra en GONZALEZ E, (1993).
Regresar a (4)
5. OATES (1972, 1977, 1990)
Regresar a (5)
6. "En el caso de los bienes pblicos locales, la movilidad espacial es equivalente a ir de compras
de almacn en almacn, en bsqueda del precio ms barato" (TIEBOUT 1956, p. 422).
Regresar a (6)
7. Bird critica el simplismo de estos modelos, mostrando que el beneficio social marginal rara vez
coincide con el costo social marginal (cfr. BIRD 1980, p. 18).
Regresar a (7)
8. Una versin contempornea de este enfoque se encuentra en WINKLER (1993, pp. 8 y ss.).
Regresar a (8 )
9. Entre los numerosos autores que han criticado la pretensin de conseguir el ptimo social
mediante una solucin de mercado, basta con mencionar a SAMUELSON (1954, 1955) y ARROW
(1951, 1967,1972,1977, 1981).
Regresar a (9)
10. Adems de los trabajos de BRENNAN-BUCHANAN (1977, 1978.1980), vase FLOWERS
(1988), OATES (1985.1989, 1990), .
Regresar a (10 )
11. En este caso se habla de "segundo ptimo".
Regresar a (11 )
12. Supngase que el gobierno central acta como "el principal" y el gobierno local como "el
agente". Cuando la informacin es dispersa y la responsabilidad en materia de recursos y
competencias no estn bien definidas, es muy probable que "el agente" obre en contrava de las
orientaciones dadas por "el principal".
Regresar a (12)
13. Desde otra perspectiva, HETTICH-WINER (1984), TULLOCK (1965), PEACOCK- WISEMAN
(1967), tambin comparten la idea de que la competencia en la oferta de servicios pblicos limita el

tamao del sector pblico.

Regresar a (13 )
14. RESTREPO (1992, p. 45) considera que no es pertinente identificar descentralizacin y
democracia. "Para Tocqueville, el poder local y municipal es el poder popular, como si el contenido
de la democracia se encontrara en el grado de localizacin geogrfica del poder. Para Proudhon, la
dicotoma entre poder centralizado y descentralizado se identifica con la dicotoma entre autoridad
y libertad, como si todo sistema centralizado conspirara contra la libertad individual y colectiva que
slo puede ser garantizada por la descentralizacin institucional del poder ms que por la
naturaleza social de ste" (RESTREPO 1992, p. 37).
Regresar a (14)
15. Vase. WIESNER (1992, pp. 314-324).
Regresar a (15)
16. "Es posible que una mayor descentralizacin pueda resultar en una prdida de ciertas
"economas de escala", que llevara a un incremento de los costos" (OATES 1985, p. 749).
Regresar a (16)
17. Sorprende que este enfoque no-fiscalista de Bird no se haya expresado en el informe BIRDWIESNER (1982).
Regresar a (17)
18. Especialmente, el editorial del mes de mayo del "Informe Financiero".
Regresar a (18)
19. "Con la ley 12 reciben mayores transferencias por pobre aquellos municipios con menores
niveles de pobreza" (ONP, divisin de finanzas territoriales - UDT- 1993, p. 330). Seis aos atrs,
nosotros ya habamos llegado a una conclusin similar (GONZALEZ, ALONSO 1987).
Regresar a (19)
20. No parece existir una diferencia conceptual clara entre "eficiencia" y "esfuerzo" fiscal.

EL ESTADO DEL ARTE DE LA

DESCENTRALIZACION POLITICA y DE LA OFERTA
PUBLICA EN PARTICIPACION CIUDADANA y
COMUNITARIA
Doris Ochoa *
Daro Restrepo**
*** Consultores de la Fundacin Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL.

INTRODUCCION
El siguiente documento realiza una evaluacin sobre la oferta pblica en descentralizacin poltica
y participacin ciudadana y comunitaria. Se insiste en las tendencias observables en cuanto a la
operatividad de la democracia participativa y no en los discursos ideolgicos o la expansiva
normatividad. Advertimos adems que cuando se consideran tendencias se refiere a las
caractersticas que ms se repiten en la implementacin prctica. Siempre es posible considerar
ejemplos que contradicen las tendencias generales, que cuando el caso lo amerita, son resaltados.
El documento se divide en dos partes. En la primera se analizan los hechos producidos en la
implementacin de la descentralizacin poltica y la participacin social. Consideramos la
participacin en asuntos territoriales y sectoriales. En cada caso se analizan los objetivos de
poltica, los instrumentos, los resultados, las dificultades y los logros. En la segunda parte, se
extraen las tendencias generales a la luz de unas variables que son comunes al resto de trabajos
presentados en este libro y que facilitan el balance horizontal del conjunto de componentes del
proceso de descentralizacin.

LA PARTICIPACION EN LO TERRITORIAL
Consejos de Rehabilitacin
Objetivos e instrumentos
El Plan Nacional de .Rehabilitacin -PNR- tiene origen durante el gobierno del presidente Belisario
Betancur, en 1982: De acuerdo con la estrategia de "Apertura Democrtica" de ese gobierno, el
PNR es una pieza importante dentro de la bsqueda de mecanismos directos de intervencin del
gobierno en zonas de violencia como estrategia contrainsurgente de atencin directa a grupos y
poblaciones azotadas por la violencia. El plan contina bajo el gobierno del presidente Virgilio
Barco, dentro de su estrategia de "Institucionalizacin del proceso de Paz". Es decir, se quiso
abandonar el dilogo directo con los grupos insurgentes, en beneficio de una atencin a las zonas
y poblamientos con carencia de atencin del Estado, que sufrieran o no de brotes de la violencia
insurgente. De esta manera, el gobierno inserta el PNR dentro de una crtica global a las
consecuencias del modelo de desarrollo centralizado y sectorial. La intervencin del Estado
favorece zonas del pas, sectores productivos y mercados especficos y las poblaciones asentadas
en esas zonas y vinculadas a las actividades prioritarias de los planes de desarrollo. La ausencia
del Estado concuerda con el mapa de la pobreza y la violencia. Por otra parte, la disgregacin
sectorial de la poltica y las instituciones pblicas le quitan coherencia y eficacia a la accin del
Estado, facilitando, adems, la apropiacin clientelista de las polticas y presupuestos pblicos. El
PNR, tendr como objetivo llevar el Estado adonde ha estado tradicionalmente ausente y coordinar
all el conjunto de las polticas e instituciones sectoriales en objetivos de lucha contra la pobreza.
Se trata entonces de un doble objetivo poltico y social, de legitimar al Estado y de lucha contra la
pobreza para "reconciliar a las comunidades con el Estado".

La responsabilidad directa del plan est en cabeza de la secretara de Integracin Popular como
dependencia directa del Presidente de la Repblica. Se crea una Consejera para la Reconciliacin,
Normalizacin y Rehabilitacin, encargada de la marcha operativa del plan con el apoyo del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin y los gobiernos
seccionales.
El plan reconoce cuatro reas fundamentales de intervencin contra la pobreza: zonas de enclave,
de colonizacin, deprimidas y territorios indgenas. Esta lucha contra la pobreza se pretende
original en su consecucin, en la medida en que no pretende ser asistencial, transferir recursos de
regiones y sectores sociales pudientes a los pobres, sino dotar de la infraestructura social y de
servicios a las poblaciones, capacitarlas y asistirlas tcnicamente y vincular las zonas marginadas
a los mercados locales, regionales y nacionales. La lucha contra la pobreza y la marginalidad, con
sus consecuencias de deslegitimacin poltica del Estado y violencia, se lee como un resultado de
la carencia de la presencia del Estado y del mercado.
Los principales programas y rubros de inversin sern entonces en su orden: el de infraestructura
fsica, el agropecuario, los servicios pblicos bsicos y los servicios sociales.
La participacin comunitaria dentro del plan se plantea como central para la consecucin de los
fines propuestos. Esta se da dentro de la estructura vertical y jerrquica del plan. La Consejera
para la Reconciliacin, Normalizacin y Rehabilitacin, a travs de la Secretara de Integracin
Popular del Departamento Administrativo de la Presidencia, puso en marcha, con base en el
decreto 3270 de 1986, los Consejos Departamentales, Intendenciales, Comisariales y Municipales
de Rehabilitacin. Estos Consejos se plantean como instancias de coordinacin entre la Consejera
presidencial, la Secretara de Integracin, las entidades ejecutoras y la comunidad. Son
organismos de concertacin entre los representantes del sector estatal y los beneficiarios del plan
en lo referente ala implementacin, planeacin, ejecucin, control, seguimiento y evaluacin. Los
Consejos existen en cada uno de los departamentos, intendencias, comisaras y municipios
incluidos en el plan. Conforman los Consejos la primera autoridad de la entidad territorial, un
representante de la iglesia, el coordinador del plan en el rea, representantes de los gremios y de
las organizaciones comunitarias, representantes de los partidos polticos y delegados de los
organismos ejecutores. Las funciones de estos Consejos giran en torno a la coordinacin
intersectorial, la concertacin entre el Estado y las fuerzas vivas de las entidades territoriales, el
sealamiento de las prioridades de inversin, el control y seguimiento a la ejecucin presupuestal,
el incentivo a la contratacin con las organizaciones sociales, comunitarias y gremiales del sector
para la ejecucin de las obras, proponer ajustes al plan y sugerir prioridades de inversin y
desarrollo a las instancias superiores del PNR. Las funciones primordiales de la comunidad dentro
de los Consejos son las de: canalizar las demandas de la poblacin a travs del Consejo, difundir y
ambientar las polticas del plan dentro de la poblacin, ayudar en el establecimiento de las
prioridades del plan en el rea de su jurisdiccin, identificar y proponer las obras que pueden ser
ejecutadas con participacin de la comunidad y las organizaciones que pueden ser contratistas,
colaborar en la organizacin comunitaria cuando sta sea ejecutora de las obras u acciones y
ejercer la veedura ciudadana en las contrataciones.
Resultados (logros y dificultades)

En cuanto a cobertura regional y poblacional, el PNR llega a finales de 1989 a 302 municipios en
18 departamentos, 2 intendencias, 2 comisaras y a la Sierra Nevada de Santa Marta, abarcando
cerca del 30% del total de los municipios del pas, en una rea cercana al 48% de la superficie del
territorio nacional. Entre 1987-1990, el programa cubri una poblacin cercana a los 5 millones de
habitantes, el 18% de la poblacin del pas.
Los sectores prioritarios de inversin entre 1987 y finales de 1990 fueron el de infraestructura y
agropecuario (construccin y reconstruccin de carreteras nacionales y caminos vecinales
prioritariamente, y secundariamente programas de electrificacin, desarrollo de investigaciones y
produccin agrcola y los programas de comercializacin agropecuaria), concentrando el 73% del
total ejecutado. El sector social represent el 17.5% de las inversiones (en salud, acueducto,
alcantarillado y educacin, prioritariamente). Los programas de promocin de la participacin
comunitaria recibieron un poco menos del110% de la inversin durante la poca dorada del PNR,
es decir cuando fue bandera prioritaria de la reconciliacin y la participacin comunitaria.
La participacin comunitaria se presenta en mayor nmero e incidencia en los Consejos
municipales, que a nivel departamental. Las decisiones de inversin a las que tiene ms fcil
acceso la comunidad son aqullas del Fondo de Inversiones Especiales -FIPE- como cuenta
particular y marginal del PNR (5% del total ejecutado entre 1987 y finales de 1989). Se trata de un
fondo para inversiones en infraestructura social y de servicios de pequea cuanta en donde la
decisin de gasto, la contratacin, el seguimiento y el control involucran directamente a las
comunidades beneficiarias. En 1987, 2.559 Juntas de Accin Comunal, 307 Asociaciones
Comunitarias, 175 Federaciones y 30 Cabildos Indgenas, en 257 municipios, participaron de la
ejecucin directa de ms de 3.000 proyectos especiales del FIPE. Las inversiones de mayor
cuanta, aquellas referentes a grandes infraestructuras e inversiones en servicios y el sector
agropecuario, no son decididas con participacin de las comunidades. La poblacin beneficiaria del
PNR concurre en masa a los Consejos atrada por las posibilidades de decidir el destino de la
inversin y participar en su ejecucin. Las demoras en la ejecucin, las dificultades en los flujos de
gasto, el carcter sectorial de los presupuestos que concurren en el plan, generan desaliento y
desmovilizacin comunitaria. Adems, la participacin comunitaria se enfrenta a la resistencia
clientelista y burocrtica de las diferentes entidades y fuerzas polticas que controlan los aparatos y
presupuestos seccionales. Estas rehsan coordinarse, desconfan de una estrategia de
legitimacin y canalizacin de inversiones que suplantan la jerarqua poltica de las entidades
territoriales y de las instituciones sectoriales. El proceso de concertacin entre el Estado y las
comunidades para la decisin y ejecucin de inversiones no se da entonces sobre grandes
cuantas, sino en pequeos y marginales rubros.
El PNR es una estrategia de legitimacin del Estado y predominantemente del gobierno de turno.
Crea una estructura paralela al control clientelista que suplanta-somete el fortalecimiento de las
entidades territoriales por el proceso de descentralizacin. De esta manera, la participacin
comunitaria como objetivo de legitimacin del Estado ante las comunidades y como estrategia de
lucha contra la pobreza absoluta, casa la obtencin de sus objetivos a la capacidad de erigir el
PNR como mecanismo paralelo al proceso de fortalecimiento de las entidades territoriales por el
proceso de descentralizacin. Dentro de este propsito, la participacin comunitaria es
predominantemente un mecanismo de incidencia de los pobres a nivel de localidades marginales,

con recurrente perturbacin del orden pblico, sin presencia estatal permanente, en tejidos
econmicos frgiles e incipientemente mercantiles, para decisiones y ejecuciones de inversiones
de poca monta. Para el Estado, sin embargo, el plan y la participacin comunitaria en l, es de gran
importancia como forma de legitimacin va intervenciones espordicas y baratas y como
complemento de su poltica contrainsurgente. En efecto, si bien el gobierno de Virgilio Barco
pretendi originalmente no concentrar las acciones del PNR en zonas de violencia sino, de
pobreza, poco a poco la ejecucin presupuestal prioritaria sigui el termmetro de la perturbacin
del orden pblico. Las comunidades marginales as lo entendieron, abocndose muchas de ellas a
acciones para institucionales y violentas para atraer la inversin pblica mediante la adscripcin del
municipio al PNR.
Durante el gobierno del presidente Csar Gaviria, contina el PNR. Sin embargo, este programa ya
no posee un lugar central dentro de la estrategia de legitimacin del Estado y de lucha contra la
pobreza. Los Consejos de Rehabilitacin se han venido a menos y con ello la participacin
comunitaria, mientras el PNR se convierte en una cuenta para la inversin en infraestructura. El
objetivo explcito del PNR como estrategia de desarrollo espacial integral, de canalizacin de todas
las instituciones y presupuestos sobre estrategias de desarrollo, en cuyo proceso decisional y
ejecutorio participaban las comunidades locales, fracas. Tardamente, dentro del lapso del
cuatrenio, se replantea el PNR hacia el futuro. Este no ejecutara ms los rubros de inversin en
infraestructura, dedicndose a una labor de promocin de la nueva democracia. Es decir,
reestructuracin de los Consejos de Rehabilitacin (municipales, sub-regionales, departamentales)
sobre el eje de la concertacin para la superacin de los conflictos y las expresiones de la
violencia, escuelas para la democracia, proyectos de promocin en comunicaciones comunitarias y
locales, desarrollo de instrumentos e instancias judiciales, defensa de los derechos humanos y
fundamentales, instalacin de los mecanismos de veedura, participacin comunitaria en las
polticas pblicas y fortalecimiento de las organizaciones sociales y de los mecanismos
institucionales de participacin en los municipios. Siendo el PNR un programa manejado
directamente por la presidencia de la repblica, es de esperar, una vez ms, un replanteamiento de
ste en el prximo gobierno. antes de que se pueda consolidar el replanteamiento de su funcin
poltica.

Eleccin popular de alcaldes

Objetivos e instrumentos
La viabilidad de la descentralizacin poltica qued plasmada en el Acto Legislativo No. I de 1986,
mediante el cual se dio paso a la eleccin popular de alcaldes. En ella se han cifrado expectativas
que bien pueden responder a lgicas diferentes, no necesariamente complementarias.
Los propsitos ms amplios de la eleccin popular de alcaldes, se inscriben en la necesidad de
compensar la precaria y heterognea presencia del Estado en el conjunto del territorio, leit motiv de
innumerables conflictos cuya resolucin es necesario socializar, so pena de profundizar la crisis de
legitimidad y de representatividad de un rgimen minado, entre otras, por las prcticas habituales
de ejercicio del poder.

En este orden de ideas, los objetivos especficos que se atribuyen a este mecanismo privilegiado
de la descentralizacin poltica son (1): i) la institucionalizacin del conflicto, en forma tal que se
civilice la contienda poltica y se aclimate la paz; ii) ampliar el espectro poltico, ms all del
bipartidismo tradicional y, por ende, promover la expresin institucionalizada de formas no bipartidistas de representacin; iii) ensanchar las posibilidades de participacin a formas de
organizacin no tradicionalmente partidarias (indgenas, movimientos cvicos, religiosos,
asociaciones culturales, etc.), y iv) provocar cambios en el comportamiento electoral, tendientes a
superar la abstencin crnica, fuente de ilegitimidad.
Resultados (logros y dificultades)
En primer lugar, es un hecho que la eleccin popular de alcaldes trajo consigo un cambio en la
estructura de representacin poltica local. Aunque el bipartidismo tradicional an copa el espectro
poltico-territorial del pas, se evidencian, no obstante, algunas tendencias en el comportamiento
electoral cuyo significado es decisivo en la recomposicin del sistema partidista a nivel municipal.
De 1988 a 1992, el partido liberal obtuvo el 45%, 53% y 39% de alcaldas, respectivamente. En
forma similar, el partido conservador registr un descenso dramtico en su participacin, en forma
tal que de 41% de las alcaldas que logr en 1988, para 1992 slo conserv 28%. Efectivamente, la
descentralizacin poltica permite la expresin de nuevas fuerzas sociales y, con ello, sienta las
bases para la diversificacin de la competencia partidista, segn se desprende de la irrupcin de
nuevos actores, agrupados bajo la categora 'otros' por la Registradura Nacional. Se trata de una
expresin heterognea que, entre 1988 y 1992, avanza de un 10% a 29% de alcaldas (2),
confirmando as su arraigo en el escenario local y la crisis del bipartidismo tradicional.
Los intereses que se manifiestan de esta forma son diversos en cuanto a su composicin y base
social (SANTANA, 1988). Incorpora, en primer lugar, candidatos de los partidos tradicionales que
optan por utilizar el mote de lo cvico como una estrategia para fortalecer su capacidad de
convocatoria o que efectivamente se distancian de las jefaturas tradicionales de sus partidos. En
esta manera de proceder se advierte, igualmente, la forma como intentan responder a la prdida de
control sobre el electorado las diferentes tendencias en que se encuentran fragmentados los
partidos tradicionales. Una segunda expresin cobija a los dirigentes del sector privado que por
desconfiar de la clase poltica, deciden representar intereses cvicos, proyectando en su
administracin el perfil de la gestin empresarial. En tercer lugar, comprende coaliciones entre
movimientos sociales de base popular y facciones polticas, tradicionales o de izquierda. Por ltimo,
incluye movimientos sociales y comunitarios locales, alternativos al bipartidismo, cuya constitucin
proviene de organizaciones indgenas (como en el departamento del Cauca), gremiales y
sindicales. Ahora bien, la ampliacin del espectro poltico de intereses est matizada por algunas
tendencias que no permiten extraer conclusiones unvocas sobre la recomposicin definitiva de la
estructura de representacin de intereses, aunque s permiten insinuar una tendencia favorable en
tal sentido.
La primera de ellas es la alta rotacin partidista que se registra de una eleccin a otra. As, por
ejemplo, de 1988 a 1990, 29% de los municipios cambiaron de filiacin partidista, mientras de 1990
a 1992, dicho fenmeno ascendi a 32% de las localidades. Ello bien puede obedecer a alguno de
los siguientes factores (Gaitn y Moreno, 1992): i) El fraccionamiento interno de los partidos

tradicionales acelerado por la eleccin local de los alcaldes y la mayor independencia de los
directorios locales respecto de las direcciones nacionales; ii) El alto grado de flexibilidad y
capacidad de adecuacin de los partidos tradicionales a la coyuntura electoral, que no
necesariamente se traducen en el xito electoral; iii) La emergencia de liderazgos locales
independientes de las estructuras tradicionales de los partidos, lo cual algo dice en relacin con la
constitucin de oposiciones reales al poder local establecido que reducen, por lo menos
parcialmente, la libertad de accin del clientelismo y debilitan la hegemona de feudos electorales.
Por ltimo, la frustracin de expectativas de la poblacin en razn de los escasos recursos
disponibles para atender necesidades sentidas. De la primaca de uno u otro, depende que la alta
competencia interpartidista que se ha registrado con ocasin de la eleccin popular de alcaldes se
constituya en un riesgo o una oportunidad para la consolidacin de la democracia local.
En segundo lugar, la territorialidad de los nuevos actores y movimientos cvicos y sociales se
circunscribe, fundamentalmente, a los municipios categoras 4 y 5, caracterizados por situaciones
extremas de pobreza y una precaria presencia del Estado, que en varios casos ha dado lugar a la
parainstitucionalidad (presencia de la guerrilla y el narcotrfico, ocupacin de tierras, entre otros)
y/o aun comportamiento signado por el distanciamiento de los partidos tradicionales (GAITN y
MORENO, 1992). Tal es el caso del Cauca, donde 21 de los 37 municipios son conducidos hoy por
alcaldes provenientes de movimientos indgenas, convergencias cvicas democrticas o
movimientos alternativos (PARCOMUN). Adems, sorprende que slo una mnima parte de las
luchas cvicas ha tenido lugar en estas localidades, lo cual anuncia la capacidad o la legitimidad de
los mandatarios para procurar la institucionalizacin de la conflictividad. De consolidarse esta
tendencia, que hoy se extiende prcticamente a una tercera parte de los municipios del pas, se
asistira a una sorprendente regionalizacin de las estructuras de mediacin con el Estado que
contrasta con la dinmica de las grandes ciudades y las ciudades intermedias.
Esta perspectiva se debate, sin embargo, con la mayor o menor posibilidad de que estos
movimientos se vertebren vertical y horizontalmente y logren un respaldo desde el orden nacional o
regional, so pena de menguar sus posibilidades de accin respecto del Estado central que an
reserva para s la injerencia sobre montos importantes de inversin pblica, lo cual no obsta para
que la naturaleza de sus reivindicaciones trascienda cada vez ms el mbito de o local, de las
necesidades sentidas, y se proyecte a la centralidad del Estado. Asunto que llama la atencin
sobre la tensin creciente entre lo local y lo nacional y la pugna entre dos orientaciones contrarias
para superar una crisis cuyo objeto es el mismo pero cuyo sentido es diferente: por un lado,
relocalizar y desconcentrar los conflictos, creando mecanismos permanentes de negociacin entre
la poblacin y el Estado que disminuyan la presin sobre el Estado central, en forma tal que se
despoliticen las movilizaciones sociales; del otro, disputar el ejercicio de la poltica, regionalizando
de manera cada vez ms amplia las propuestas de movilizacin e incorporando a ellas a las
autoridades locales.
Respecto del propsito de incrementar la participacin electoral en las localidades para hacer
frente a la crisis de legitimidad, se observa que aun mayor potencial de sufragantes en capacidad
de votar o a un incremento en el censo electoral, corresponde, tendencialmente, un descenso en la
participacin electoral efectiva. Si bien, respecto de las cifras de los censos electorales, las dos
primeras elecciones convocaron mayor nmero de sufragantes que, cualquier otra eleccin para

corporaciones pblicas, y en particular la eleccin de 1990 super, por primera vez, los resultados
de los, comicios nacionales, el patrn abstencionista no se modific sustancialmente. De hecho, en
1990, la participacin en la eleccin popular de alcaldes disminuy casi en 10%, respecto de 1988
y en 1992, 42%, respecto de 1990.
Ahora bien, los incrementos relativos registrados durante las elecciones de 1988 y 1990
obedecieron al mayor caudal aportado por los municipios pequeos y las ciudades intermedias,
pues el comportamiento de las grandes ciudades muestra una tendencia a la baja y por tanto,
mayores ndices de abstencin electoral (GAITN y MORENO, 1992). A su vez, algunos analistas
de la geografa del comportamiento electoral han mostrado que, histricamente, los municipios ms
marginados econmicamente y con menor presencia estatal son precisamente los que registran
una mayor participacin electoral, tal vez como resultado del mayor efecto compensatorio que
ejerce el clientelismo en estos lugares (PINZN, 1987, citado por GAITN y MORENO, 1992). No
obstante, tambin es donde la para institucionalidad se hace ms extensiva e intensiva.
En sntesis, se registra una fractura entre propsitos aparentemente complementarios. Al beneficio
del fortalecimiento de una mayor representatividad poltica corresponde el costo de la reduccin
relativa de la participacin ciudadana. As, hay una mayor oferta, materializada en la ampliacin de
la competencia partidista, que an no corresponde con la demanda de participacin electoral
desde la sociedad civil. Ello es un signo ms de la tensin entre institucionalizacin y socializacin,
cuyos ritmos no logran acompasarse.
En relacin con los propsitos de pacificacin e institucionalizacin de la conflictividad, se concluye,
a manera de hiptesis, que la eleccin popular de alcaldes es una estrategia necesaria, mas no
suficiente. Necesaria, pues formalmente ampla los espacios de participacin y representatividad.
Insuficiente, pues dicha ampliacin no se compadece an con la naturaleza y magnitud de la
conflictividad social que se desenvuelve en el municipio, hoy con mayor fuerza que antes. Sin
excepcin, distintos municipios del pas han sido testigos del asesinato o secuestro de candidatos
funcionarios en ejercicio, como tambin de la extorsin poltica, dirigidos a miembros de los
partidos tradicionales o de movimientos alternativos. En estas condiciones, la eleccin popular de
alcaldes no es todava un instrumento que garantice efectivamente el fortalecimiento de la
organizacin de la sociedad, y s, por el contrario, parece potenciar la exacerbacin de los
conflictos entre los actores tradicionales y los que emergen.
Todo aparece como si el reformismo institucional mediante el cual se busca fraguar la crisis
contuviera en s mismo el germen o el detonante de nuevos conflictos que seguramente obligarn a
nuevas reformas. El juego entre la esperanza y la desilusin que signa la dinmica de la poblacin
frente a las autoridades elegidas, termina por profundizar la brecha entre el Estado y la sociedad
civil, lo cual ya se ha visto plasmado en la tendencia creciente a la abstencin electoral o en la
bsqueda y/o fortalecimiento de expresiones parainstitucionales.
Juntas Administradoras Locales
Objetivos e instrumentos

La ley 11 de 1986 faculta a los Concejos municipales para dividir su territorio en jurisdicciones
administrativas llamadas Comunas, en las zonas urbanas, y Corregimientos, en las zonas rurales.
A la cabeza de ellas se encuentra una Junta Administradora Local -JAL- Artculo 313: "La Juntas
Administradoras Locales estarn integradas por no menos de tres, ni ms de siete miembros,
elegidos en la forma que determinen los concejos; en todo caso, no menos de la tercera parte de
los miembros de la Junta sern elegidos por votacin directa de los ciudadanos de la Comuna o
Corregimiento correspondiente".
El conjunto de las atribuciones de las Juntas Administradoras Locales es de carcter consultivo.
1. "Cumplir por delegacin del Concejo Municipal, mediante resoluciones, lo conveniente para la
administracin del rea de su jurisdiccin (...).
2. Proponer motivadamente la inclusin en el presupuesto municipal de partidas para sufragar
gastos de programas adoptados para el rea de su jurisdiccin;
3. Recomendar la aprobacin de determinados impuestos y contribuciones;
4. Vigilar y controlar la prestacin de los servicios municipales en el rea de su jurisdiccin; y
5. Sugerir al Concejo, y dems autoridades municipales la expedicin de determinadas medidas y
velar por el cumplimiento de sus decisiones." (Artculo 17).
La Constitucin Nacional, en su artculo 318, redefini de la siguiente manera las funciones de las
JAL.
1.Participar en la elaboracin de los planes y programas municipales de desarrollo econmico y
social y de obras pblicas.
2. Vigilar y controlar la prestacin de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las
inversiones que se realicen con recursos pblicos.
3. Formular propuestas de inversin ante las autoridades nacionales, departamentales y
municipales encargadas de la elaboracin de los respectivos planes de inversin.
4. Distribuir las partidas globales que le asigne el presupuesto municipal.
5. Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas
departamentales podrn organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones
que le seale el acto de su creacin en el territorio que este mismo determine.
Es claro que de tal manera la Constitucin reforz el poder poltico de las JAL, atribuyndole
funciones en la elaboracin de planes y programas, el control de las inversiones que se realizan
con recursos pblicos y la distribucin de partidas asignadas.

Resultados (logros y dificultades)

La informacin utilizada fue tomada de la fundacin PARCOMN que proces una encuesta a los
primeros alcaldes por eleccin popular sobre participacin comunitaria en 525 municipios. La
muestra representa el 51.8% del total de municipios ubicados en todos los departamentos,
intendencias y comisaras a excepcin del Amazonas, Guaviare, Vichada y Guaina. 190
municipios tienen una poblacin menor a los diez mil habitantes. 151 tienen una poblacin entre
diez y veinte mil habitantes. 141, entre veinte y cincuenta mil habitantes. Los dems, el 8.20%
corresponden a municipios medianos con una poblacin mayor a los cien mil habitantes. Del total
de la muestra, el 54.8% de la poblacin se encuentra en el rea urbana y 45.2% en el rea rural.
Ms de la mitad de los encuestados son pequeos municipios y la poblacin est relativamente
balanceada entre el rea municipal y el perimetro rural.
Sobre un total de 525 municipios, slo en 82 (15.6%) los Consejos han realizado algn paso en
funcin de dividir el rea de su jurisdiccin en Comunas y Corregimientos e instalar las Juntas
Administradoras Locales. Unicamente 24 municipios, el 4.95% de los encuestados, puede afirmar
que las JAL estn funcionando. A stas hay que agregar Cartagena, Cali, Barranquilla, Pasto,
Neiva, Medelln y Armenia, capitales todas donde funcionan las JAL pero no se aplic la encuesta.
La razn fundamental para la poca vigencia de las JAL en este perodo puede ser atribuida a que
ella no tiene reales poderes polticos, sus funciones son netamente consultivas. Los Concejos
municipales que tienen la potestad de instalarlas no vieron as ningn inters en hacerlo. Aun
cuando las JAL se llamen administradoras, no tienen competencia alguna en la gestin y
administracin de los servicios a cargo del municipio. Adems carecen de personera jurdica y por
lo tanto no pueden celebrar contratos. Tampoco son ordenadoras de gasto, ni tienen a su
disposicin una planta de personal, ni organizacin cualquiera que le sirva para prestar servicios o
ejecutar obras. La JAL no es una entidad administradora, ni puede crear organizacin
administrativa alguna. No es ms que un cuerpo extensivo de lo que quiera delegarle el Consejo
para ser ejecutado a travs de las organizaciones administrativas municipales que dependen del
alcalde.
Algunos casos
Eleccin de JAL en Cali
Los resultados de las elecciones a las Juntas Administradoras en Cali en 1989 confirman las
tendencias generales de los estudios reseados en pequeos municipios del pas. Esto fue as aun
cuando por acuerdo del Concejo municipal (04 de marzo de 1989) la reglamentacin de la JAL
asign funciones ms amplias a la poblacin que a ella accediera. Entre estas funciones estn las
de fiscalizar, desarrollar iniciativas, promover la organizacin ciudadana y manejar 150 millones de
obligatoria asignacin por el Concejo municipal, sobre la base del plan de gastos de las JAL.
Participaron en las elecciones un total de 113.862 personas. El 85.2% de los elegidos confiesan
simpata, afiliacin o amistad con los partidos tradicionales. El 2.8% con los partidos de izquierda y
el 10.2% declara no tener relacin con los partidos. La poblacin que particip en mayor medida en

las elecciones pertenece a las zonas de mayor ndice de pobreza, exactamente ah en donde la
eleccin de carcter partidista es ms masiva. Los programas en esas comunas estn ntimamente
ligados a propuestas puntuales y especficas de satisfaccin de demandas bsicas en
infraestructura social y de servicios. Concluyen los analistas que "la campaa, entonces, permiti
reproducir los estilos tradicionales de hacer poltica, que obstaculizan la posibilidad de crear
'corrientes de opinin' de las cuales se puedan nutrir las opciones electorales (...) Lo comunitario o,
si se quiere, lo colectivo termina por convertirse en el lugar privilegiado donde la poblacin
adelanta sus luchas por la subsistencia. El particularismo y la desarticulacin son los elementos
caractersticos de la actuacin colectiva y se constituyen en terreno abonado para la reproduccin
de las prcticas polticas dominantes". Por ltimo no sobra sealar que el 13.9% de los ediles
confes no conocer las funciones de las JAL a las cuales haban sido elegidos.
Las JAL en Santaf de Bogot
La ley 11 de 1986 cre las JAL en los municipios, a excepcin de Bogot, que por ser el Distrito
capital requera de una ley particular que as lo estableciera. En su ausencia, las iniciativas de
descentralizacin administrativa en la capital (acuerdo 08 de 1987) fueron suspendidas. La
constitucin de 1991 autoriz la descentralizacin administrativa en el distrito y orden al concejo, a
iniciativa del alcalde mayor, dividir el territorio en localidades administradas por una junta
administradora elegida popularmente para perodos de tres aos. A la cabeza de las localidades se
encuentra un alcalde menor designado por el alcalde mayor de tema enviada por la
correspondiente junta administradora.
El congreso de la Repblica, mediante la ley 01 de 1992, estableci la organizacin y
funcionamiento de las JAL en el distrito capital. Posteriormente, el concejo distrital reglament esta
ley mediante el acuerdo 066 de 1992, ampliando las funciones de las JAL a:
- Construccin y mantenimiento de obras pblicas (parques, vas y zonas verdes, redes de
distribucin de energa, acueducto, alcantarillado y telfono de carcter local).
- Construccin, reparacin, dotacin y mantenimiento de centros de atencin en salud del primer
nivel, de centros de bienestar social, planteles escolares, instalaciones deportivas, culturales y de
recreacin.
- Desarrollo de programas de gestin ecolgica, de fomento microindustrial y de fomento al
desarrollo econmico de la localidad.
- Prevencin y atencin de emergencias y desastres.
-Estn autorizadas para regular la ubicacin y supervisin de las plazas de mercado, ventas
ambulantes y estacionarias, as como tambin para controlar la expedicin de licencias para los
establecimientos industriales, comerciales y de servicios.

Por otra parte, las JAL del Distrito poseen facultades de vigilancia de los contratos y actuaciones de
las entidades pblicas en su sector. Controlan el inventario de los bienes distritales. Vigilan la
aplicacin de las normas de polica y la evasin fiscal.
Las JAL de la capital tienen entonces una injerencia en la regulacin de los servicios pblicos
domiciliarios y sociales y en la infraestructura comercial y urbana local. Adems, se convertirn en
organismos que manejan cuantas considerables del presupuesto distrital. Recibieron el 10% de los
ingresos de la administracin central del distrito para 1993. Este porcentaje se incrementa en un
2% anual hasta llegar a manejar el 20% de los ingresos en 1998. La asignacin de estas partidas
est condicionada a la elaboracin de un presupuesto anual de ingresos y gastos, sujeto aun plan
de inversiones resultado de un plan de desarrollo local, concordante con el plan de desarrollo del
Distrito Capital. Los recursos de las JAL (las transferencias del Distrito o cualquier otra suma de
proveniencia diversa) se manejan a travs de un fondo de desarrollo local.
La evaluacin ms seria sobre la experiencia de las JAL en Santaf de Bogot fue realizada por la
Universidad Nacional de Colombia. Recogemos aqu sus principales conclusiones
(BONILLA,1992). Para este autor, el mayor logro del proceso en la capital es que a travs del
ejercicio de elaboracin de los planes locales de desarrollo, en cada una de las veinte zonas
administrativas de la ciudad, se est dando un acercamiento al reconocimiento de los problemas
especficos de cada zona. Este diagnstico se formula a partir de la expresin de las demandas
sentidas y no tanto del anlisis tcnico de los funcionarios sectoriales o de los centros de
investigacin acadmica. Un estudio de la localidad Rafael Uribe (zona 18) demuestra la disparidad
en estos tres tipos de diagnstico de necesidades: las sentidas, la tecnocrtica y la acadmica
(LPEZ y AGUDELO, 1992). En segundo lugar, de manera muy diferenciada por localidad, la
elaboracin de planes y la descentralizacin de competencias administrativas hacia las JAL est
abrindole campo a mltiples formas organizativas de la poblacin en la formulacin y ejecucin de
proyectos. Presumiblemente se facilita as el acercamiento de la gestin de lo pblico a las
comunidades, sin intermediacin del clientelismo y de los partidos polticos. En cuarto lugar, en
algunas localidades se dio una verdadera concurrencia interinstitucional para la elaboracin de los
planes, superando, en pequea escala, la atomizacin sectorial de la poltica pblica. En quinto
lugar, seala el autor, el facilitamiento del compromiso de los funcionarios pblicos con
comunidades y problemticas especficas.
En cuanto a las dificultades, el autor seala las siguientes. Los lmites introducidos por la
desconcentracin institucional; es decir, a nivel del Distrito las instituciones siguen siendo altamente
centralizadas, impidiendo un compromiso y una flexibilidad institucional en las jurisdicciones de las
JAL. Tambin indica las dificultades de la descentralizacin administrativa, fiscal y de los planes.
Esta descentralizacin no reconoce que una serie de problemas son comunes a varias zonas y que
sus soluciones demandan una planeacin supralocal. En su ausencia, se da el peligro de la
ineficiencia y el despilfarro de recursos, perdiendo la intervencin sobre la ciudad en su totalidad y
sobre sus diferentes mallas y tejidos sociales, fsicos y econmicos. Por otra parte, seala la
conclusin del estudio de la Universidad Nacional que el traslado de poder es apenas incipiente.
Excusndose detrs de la tramitologa administrativa, el Distrito slo transfiri el 40% de los
recursos de 1992. En el fondo el problema es la grave bancarrota financiera de la capital la lucha
de las autoridades centrales de la capital por el uso de los recursos escasos. Se ha demorado as

la resolucin de la infraestructura locativa y de secretariado de las JAL, agravado por el

carcter ad-honorem de los ediles. El decreto presidencial que expidi el estatuto orgnico de la
capital, en julio de 1993, reconoce una remuneracin para los ediles por asistencia a las sesiones.
En lo que concierne a la participacin ciudadana y comunitaria el estudio conclusivo de Bonilla,
alerta por su incipiente desarrollo. En efecto, la abstencin electoral para las JAL fue del 75%. De
184 ediles, solo 6 fueron elegidos satisfaciendo el cociente electoral de su jurisdiccin. El resto
sali por residuo. Adems, encuestas realizadas demuestran que la poblacin desconoce qu son
las JAL, cules son sus funciones, quienes fueron elegidos y qu planes de desarrollo poseen para
las diferentes localidades (LPEZ y AGUDELO). Se repite as lo anotado para la eleccin popular
de alcaldes. Ambas abren el espectro de la representacin poltica a nuevas lites, pero la
poblacin no participa electoralmente de manera significativa en estas contiendas, y no es
asociada a formas flexibles de participacin en la administracin y desarrollo de las competencias
descentralizadas. La frontera de la participacin en la elaboracin de los planes de desarrollo
locales fue la participacin-informacin y la participacin-consulta. Es decir, la poblacin, en
algunos casos, seal necesidades sentidas y manifest predileccin por determinadas acciones.
El que ello haya sido considerado por los ediles y los sectores que contribuyeron a la formulacin
de los planes, fue aleatorio y marginal.

LA PARTICIPACION EN LO SECTORIAL
Comits de participacin DRI
Objetivos e instrumentos
El Desarrollo Rural Integrado -DRI- en Colombia tiene inicio en 1976 bajo el gobierno del
presidente Lpez Michelsen. Su finalidad gira en torno a la "asistencia tcnica y transferencia de
tecnologas para la produccin agrcola y la comercializacin, el crdito para la produccin, la
dotacin de infraestructuras viales, electrificacin y regados, as como de apoyos para la
satisfaccin de necesidades bsicas, dirigidas a comunidades de pequeos productores
campesinos" (FAJARDO, 1992).
Dentro de estos objetivos y para cumplirlos se previ desde los inicios del programa la participacin
de las comunidades campesinas, a fin de facilitar las labores de capacitacin para la asesora
tcnica en produccin y mercadeo, la capacitacin para reforzar la organizacin campesina para la
comercializacin de los productos y la recepcin de servicios de salud y educacin.
El programa cre comits veredales de beneficiarios del DRI, compuestos por los usuarios de
crditos para la produccin y la comercializacin y por aqullos que eran beneficiarios de las otras
lneas del programa. Un representante de cada comit veredal concurra al comit departamental y
uno de stos al comit distrital (nivel regional). Tambin exista un comit nacional. En todos los,
casos asistan los funcionarios representantes del programa en nmero creciente respecto de los
usuarios, segn asciende el nivel territorial. Las labores del comit eran las de coordinar el trabajo
de las diferentes entidades que concurran en la prestacin de las lneas del programa, la
evaluacin de las actividades y la programacin anual de las prioridades. En este sentido, los

comits de participacin campesina en el DRI constituyen el antecedente ms serio de

participacin de usuarios en la ejecucin de programas y en las estructuras de las instituciones
pblicas, participando en el sealamiento de necesidades y potencialidades, la elaboracin de
prioridades, ayudando a la ejecucin de programas y organizando a los usuarios directos e
indirectos para los diferentes fines de la poltica pblica.
Resultados (logros y dificultades)
La respuesta de las comunidades campesinas a la propuesta de organizacin para la participacin
en polticas de crdito y asesora tcnica fue masiva. Un perodo de desencanto sucedi al
constatar que las instituciones no tenan una gil disponibilidad de recursos y capacidades de
ejecucin de compromisos. Sin embargo, en esas comunidades aisladas, pobres y fragmentadas,
las ofertas del programa y la posibilidad de presin y organizacin social en torno de los comits
mantuvo la presencia en ellos. La direccin del programa DRI reconoci y estimul este
comportamiento al modificar en 1979 el carcter de los comits. Se crearon las asambleas
veredales compuestas por todos los habitantes en donde hubiera al menos 15 usuarios del
programa. Posteriormente. en 1983, y para ampliar la vinculacin al programa, se permiti la
coordinacin con l desde cualquier forma de organizacin social campesina existente. sin exigir la
creacin de una organizacin expresa para el programa DRI. Con ello. se pretendi dar respuesta a
las crticas sobre la generacin de tantas formas organizativas campesinas como iniciativas
pblicas e instituciones existan. La direccin del DRI estimul, sin embargo, la agremiacin de los
campesinos beneficiarios del programa, creando en 1985 la Asociacin Nacional de Beneficiarios
del Programa DRI-ANDRI. Esta contaba en 1987 con 40.000 miembros y ampli luego su base a
todos los campesinos del pas. independientemente de que hicieran o no parte del programa. Esta
independencia gremial logr hacer sobrevivir las asambleas veredales despus del segundo
quinquenio del ochenta, cuando ya no fue prioritario para el gobierno el programa y menos la
organizacin campesina.
Los evaluadores de los comits reconocen que stos han facilitado el flujo de informacin y
recursos de las instituciones y programas del gobierno. directamente a amplias capas de la
poblacin "objetivo". El filtro del clientelismo ha sido debilitado ya que ste se reproduce de la
intermediacin informativa y financiera entre el Estado y las comunidades pobres. Se reconoce
tambin la funcin dinamizadora de los comits que han organizado la poblacin para obras de
infraestructura fsica y social.
El paquete descentralista de 1986 no vari fundamentalmente el papel de los comits veredales y
de la participacin campesina en ellos. Su funcin es la de detectar prioridades y programas en las
reas desarrolladas. por el DRI y hacer propuestas a los comits municipales y departamentales
que deciden sobre la asignacin de recursos cofinanciables con el Fondo DRI a nivel nacional. De
tal manera, la participacin arroja las seales de demanda para que instancias superiores estudien
de su pertinencia y de los medios financieros existentes para su ejecucin, ahora compartida entre
un fondo nacional y los recursos municipales.

Regresar al ndice | Siguiente

1. Diferentes analistas coinciden en asignar una misma teleologa a la eleccin popular de alcaldes.
Sobre el particular ver CASTRO, JAIME, Respuesta democrtica al desafo guerrillero, 1987, Ed.
Oveja negra, Bogot. As mismo, GAITAN, PILAR y MORENO, CARLOS, 1992, Poder local:
realidad y utopa de la descentralizacin en Colombia, Universidad Nacional, Tercer mundo,
Bogot, y RESTREPO, DARO I, 1992, Descentralizacin y neoliberalismo, balance de un
proceso, Fondo Editorial CEIR-Realidad Municipal, Bogot.
Regresar a (1)
2. Este dato incluye las alcaldas obtenidas por la Alianza Democrtica M19, en 1992. Fuente:
Registradura Nacional del Estado Civil.

LA DESCENTRALIZACION DE LAS OBRAS

PUBLICAS:
La panacea de la cofinanciacin
Hctor-Len Moncayo
* Director Ejecutivo del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -ILSA-. Asesor
Fundacin Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL
** Este ensayo fue preparado a principios de 1994, por lo tanto cuando se refiere al "gobierno
actual" se trata del presidido por Csar Gaviria.

INTRODUCCION
El objeto del presente trabajo es analizar en qu medida, con qu criterios y en qu sentido ha
venido avanzando el proceso de descentralizacin en el sector de Obras Pblicas y Transporte.
Esta denominacin -Obras Pblicas y Transporte- quizs no resulte del todo apropiada pues, como
se ver ms adelante, precisamente las reformas recientes reducen el sector al "transporte y la
construccin de su infraestructura", eliminando otros componentes de lo que tradicionalmente se
conoca como "obras pblicas". La descentralizacin sectorial es sin duda un aspecto fundamental
en el anlisis global del proceso de descentralizacin en Colombia en el perodo posconstitucin.
Con la expedicin de la ley sobre distribucin de competencias y recursos (Ley 60 de 1993), que
toca con el situado fiscal de salud y educacin y con la participacin de los municipios en los
ingresos corrientes de la nacin, puede decirse que concluye el proceso en lo que se refiere al
llamado sector social. Se incorpora claramente a los departamentos (tambin los distritos) dentro
del esquema global de la descentralizacin colombiana, asimilando los campos de la salud y la
educacin que anteriormente se consideraban dentro de la problemtica sectorial y como tales
haban sido objeto de leyes especficas, predominantemente de desconcentracin.

Con esta misma ley, la municipalizacin -origen de toda la descentralizacin- asume claramente un
nfasis "social", calificando de esta manera lo que en un principio apareca como descentralizacin
del gasto pblico en general. Como se recordar, tanto en la ley 12 del 86, como en la 77 del 87 se
abra un abanico bastante amplio de posibles destinaciones de la participacin de los municipios,
con la nica condicin de privilegiar la "inversin" . Ahora la propia ley, si bien enuncia 16 reas de
inversin, establece como prioridad obligatoria, una vez ms educacin (30%), salud (25%), agua
potable (20%), recreacin y deporte (5%) quedando de libre asignacin tan slo un 20%. Adems,
se atribuye explcitamente a los municipios la responsabilidad de otorgar subsidios a la oferta y a la
demanda, en educacin y salud, y a la demanda en vivienda, servicios pblicos domiciliarios, en el
agro y en general a la poblacin "vulnerable", dado que all se establece tambin una prioridad en
el gasto hacia educacin y salud.
As pues, solamente permanece, del enfoque inicial de la descentralizacin, la prioridad asignada
en agua potable y saneamiento bsico (que tambin puede considerarse social). Visto
detenidamente, el cambio es radical; desde un enfoque de inversin en servicios pblicos, a uno de
gasto social interpretado como salud y educacin, redefiniendo las nociones de inversin y
funcionamiento. Aunque se admite como destinacin posible del remanente de los recursos
transferidos casi todas las inversiones previstas en las disposiciones originales de la
descentralizacin, lo cierto es que la lgica del nuevo esquema, as como la limitacin de los
recursos transferidos (aunque se hayan aumentado ), obligan a plantear otras frmulas,
centralizadas, desconcentradas, o descentralizadas, para atender el amplio campo que queda
descubierto.
Dicho de otra manera: El hecho de que lo fundamental del esquema de transferencias
intergubernamentales haya quedado orientado hacia el sector social -entendido en esta acepcin
restringida- hace ms importante consagrarse ahora al anlisis de los otros sectores, que si bien se
suelen interpretar en relacin con el "desarrollo", no son menos importantes, en nuestra opinin,
desde el punto de vista de lo social. En ellos la problemtica de la descentralizacin tiene que ver
ahora con los esquemas de cofinanciacin-privatizacin y no con los de transferencias. Uno de
estos sectores es precisamente el de obras pblicas y transporte.

LA DESCENTRALIZACION SECTORIAL
Antecedentes
En el perodo preconstitucin, el tema sectorial haba sido tratado principalmente en trminos de
desconcentracin de las entidades nacionales que efectuaban inversiones regionales y locales.
Poco ms o menos en el sentido de los primeros esfuerzos en educacin y salud. Solamente en el
caso de los municipios y de ciertas competencias que les haban sido atribuidas, por ejemplo en
materia de caminos vecinales, se vena intentando definir un esquema de cofinanciacin. Esto era
evidente en la poltica sealada para el Fondo de Caminos Vecinales, y tambin para el DRI, en
buena parte inspirados en el PNR de la poca Barco.

Cabe recordar que en un principio los departamentos no aparecan como destinatarios del proceso
descentralizador. Sin embargo, la discusin sobre la distribucin por regiones del presupuesto
nacional vena de tiempo atrs. Como se sabe, esta reparticin era -y todava es- un proceso de
negociacin poltica entre el ejecutivo y las lites regionales, mediada ms por las organizaciones
partidistas que por el Congreso mismo. En la distribucin regional habra que incluir hasta los
proyectos de inters nacional, como carreteras troncales, grandes hidroelctricas, montaje de
refineras de petrleo, etc., que en el juego poltico electoral tienden a convertirse en banderas de
"redencin regional".
Aparte de otras consideraciones sobre el papel del Estado y las posibilidades de corrupcin, este
mecanismo revelaba dos dificultades principales:
1) La inexistencia dentro de la planeacin, la presupuestacin y la ejecucin del gasto pblico, de
una real articulacin entre lo sectorial y lo territorial. En otras palabras, la prevalencia de un gran
margen de arbitrariedad en la asignacin de los recursos.
2) La existencia de un crnico desajuste entre presupuestacin y ejecucin que conlleva falta de
transparencia en los procesos de inversin pblica (imposibilidad de seguimiento) y proliferacin de
obras inconclusas (imposibilidad de evaluacin de resultados).
Los efectos de esta irracionalidad estructural sobre el equilibrio fiscal son evidentes.

Las propuestas de desconcentracin

Preocupados de esta irracionalidad y slo adicionalmente de la descentralizacin o el desarrollo
territorial, los dos gobiernos anteriores propusieron diversas alternativas de reorganizacin. Se trat
de habilitar a los departamentos para hacer el seguimiento de las inversiones nacionales en su
jurisdiccin, asignndole un papel de cierta importancia a las corporaciones regionales de
desarrollo. Complementariamente se intent utilizar los Consejos Regionales de Planificacin
CORPES para viabilizar la participacin de las entidades territoriales en la conformacin del
presupuesto Nacional.
Finalmente, con la expedicin de la Ley 38, nuevo estatuto presupuestal, se introdujo la figura del
"delegado presupuestal" dando nfasis en este caso a la cofinanciacin o coinversin, que como su
nombre lo indica significa participacin del presupuesto nacional en obras que cuentan con aportes
de las entidades territoriales, en especial los departamentos. En alguna medida se obligaba a las
oficinas seccionales de los ministerios o institutos descentralizados a coordinar con las autoridades
departamentales.
Los resultados no fueron halagadores. Las anteriores propuestas se basaban ms que todo en la
apertura de espacios de coordinacin, no en mecanismos de real participacin territorial, y tenan
como objetivo incrementar la capacidad de control sobre el gasto pblico por parte del ejecutivo.
En sntesis, aparte de la descentralizacin sectorial que estaba implcita en la atribucin de
competencias a los municipios -cuyo paradigma estaba en el desmonte de INSFOPAL por lo que

se refiere al sector de agua potable-, de la obligacin de cofinanciar con los municipios para
Fondos como el de Caminos Vecinales y del DRI, y de los procesos de reorganizacin en salud y
educacin, ahora concludos, los sectores restantes han permanecido en relativa indefinicin. Para
ellos se haba mantenido el esquema de descentralizacin funcional o sectorial de las reformas de
1968. Es cierto que, por ejemplo en obras pblicas y transporte, tanto los municipios como los
departamentos podan adelantar inversiones con sus recursos propios, pero se conservaba el
implcito de que las obras ms importantes deberan hacerse con cargo al presupuesto nacional y a
travs de las oficinas seccionales de las entidades respectivas. Es ms, a pesar de las variantes
introducidas por el mecanismo de cofinanciacin, se admita que programas como el DRI seguan
siendo programas especiales orientados desde el centro para inducir transformaciones y crear
condiciones de desarrollo econmico y social, en el entendido de que las regiones destinatarias no
estaban en capacidad de hacerlo bajo su propia espontaneidad y con sus propios recursos. As, la
infraestructura institucional de las entidades territoriales, especialmente en cuanto capacidad
tcnica y de gestin, se conserv en un bajo nivel (con pocas excepciones), dependiente de la
iniciativa y accin de las instituciones nacionales. Vale anotar, eso s, que en algunas de stas la
capacidad tcnica y an de gestin, ha sido incontrovertible, por ejemplo en Caminos Vecinales.
Esto ltimo permite anticipar una observacin sobre las propuestas descentralizadoras actuales: Lo
que ya era cierto, en agua potable y otros servicios de carcter municipal, es decir el escaso
desarrollo institucional, lo es an ms en sectores como obras pblicas y, transporte, por lo menos
en lo que se refiere a los municipios, o su gran mayora; con el agravante de que estas
capacidades institucionales tcnicas tampoco se pueden encontrar a nivel local en el mbito
privado. Reducir la cuestin aun problema de cofinanciacin es perder de vista el conjunto de las
funciones que han venido prestando ciertas instituciones.

EL SECTOR DEL TRANSPORTE

Redefinicin del transporte
El eje de las transformaciones actuales ha sido la conversin del Ministerio de Obras Pblicas y
Transporte en un Ministerio de Transporte. Una transformacin hasta cierto punto formal porque en
la realidad las obras que no son de infraestructura de transporte han sido desde siempre
adelantadas bajo la iniciativa de otras entidades, por ejemplo hidroelctricas, torres y equipos de
transmisin elctrica, infraestructura de telecomunicaciones, proyectos de adecuacin de tierras,
edificios pblicos, instalaciones deportivas, etc. sin contar acueductos y alcantarillados y otras
"municipales". Entre lo que se abandona realmente con la reduccin al "transporte", quizs slo
podramos mencionar monumentos pblicos y parques nacionales. Sin duda el cambio de nombre
tiene ms que todo un efecto simblico -o subliminal- y es el de sugerir desde ya que la
construccin de infraestructura (incluyendo la de transporte) nunca ms se har directamente por
parte del Estado y que esta entidad sectorial (el ministerio), como otras, solamente se ocupar de
fijar polticas y de la regulacin. Esta observacin sera innecesaria sino fuera porque revela una
intencin fundamental de la actual poltica. En los decretos y los proyectos de ley tal declaracin de
principios aparece una y otra vez, obsesivamente. El transporte, desde luego, es de por s un
mbito bastante amplio y complejo. En trminos sencillos podra definirse como el traslado de
personas, animales o cosas de un punto a otro del espacio geogrfico, utilizando cualquiera de los

medios que la naturaleza y la tcnica han puesto al alcance del hombre. No slo forma parte del
bienestar de la sociedad y de las posibilidades de ejercicio de la libertad, sino que en sentido
econmico ocupa un lugar privilegiado en la extensin del mercado, en la formacin de los costos y
por tanto en las condiciones de la acumulacin de capital. Por definicin es un asunto pblico,
independientemente de que a la vez sea una esfera de inversin privada y de valorizacin del
capital.
En principio hay, pues, que diferenciar entre transporte de carga y de pasajeros. Luego, diferenciar
segn el modo: carreteras, ferrocarril, fluvial, martimo, areo, por ductos. Finalmente entre la
infraestructura (vas en sentido amplio), los vehculos (tambin en sentido amplio) y la actividad
transportadora propiamente dicha.
La poltica pblica tiene entonces que ver con la infraestructura, la industria del transporte y la
regulacin de la operacin misma (trnsito en sentido amplio). El objetivo general de esta poltica
ser entonces asegurar, para el sector, disponibilidad, acceso, economa, eficiencia, y eficacia,
expresada esta ltima seguramente en velocidad, confiabilidad, y seguridad.
Ahora bien, como parte de una poltica de desarrollo, siempre se ha considerado como un
instrumento privilegiado para mejorar las condiciones de la acumulacin de capital. No debe
extraar, por lo tanto, que en Colombia como en casi todos los pases haya sido objeto de la
intervencin directa del Estado y parte importante del gasto pblico, sobre todo cuando se
considera que es una forma de remover los que se llamaban "obstculos al desarrollo". Caso tpico
en el cual la inversin pblica tena que garantizar, por ejemplo, la construccin de la
infraestructura, ante la ausencia de un sustituto por la va del mercado que slo poda venir en una
etapa de crecimiento autosostenido. En Colombia fue un imperativo claro de la economa
exportadora por lo que se refiere al ro Magdalena o a la red ferroviaria, y, luego, de la integracin
nacional, en un pas como ste de compleja orografa. Hasta hace poco era una opcin
programtica indiscutible pese a que sus resultados no fueran satisfactorios; es esta opcin
precisamente la que se abandona con las propuestas actuales; no se trata por lo tanto de una
simple reforma institucional o de una reestructuracin del gasto pblico; la poltica de desarrollo
cede su lugar, si acaso, a una simple poltica pblica.
Situacin actual del transporte en Colombia
No es posible aqu, ni necesario, presentar una historia del transporte en Colombia ni intentar su
evaluacin. Bstenos mencionar el panorama al que se ha llegado, como resultante,
principalmente, de una actitud pasiva ante las fuerzas econmicas y los intereses Polticos, hecho
paradjico si se piensa en los postulados prevalecientes del intervencionismo de Estado. En
trminos concretos es un resultado de la irracionalidad en los procesos de inversin pblica que se
mencionaron antes.
En la actualidad, del total anual de la carga transportada en el pas, un 51% aproximadamente se
moviliza por carretera. Sin embargo, si se excluye lo correspondiente a ductos (petrleo y gas) que
es un 35% y el carbn del Cerrejn que es prcticamente la totalidad del uso del ferrocarril, el
transporte por carretera representara un 95% del total. En el transporte de pasajeros la situacin

es igual. Por carretera se moviliza el 92%; por va area 6%, y slo el pequeo porcentaje restante
por ro o ferrocarril.
La realidad nos muestra entonces que, en Colombia, la poltica de transporte se ha venido
transformando en "poltica de carreteras" y que el ministerio, no solamente se reduce a ella, por la
va de los hechos, sino que, como se ver ms adelante, carece de control institucional sobre los
otros modos (escasamente atiende el fluvial). Por ejemplo, en lo que se refiere al comercio exterior
que es fundamentalmente martimo, el control institucional corresponde a DIMAR que es una
Direccin del Ministerio de Defensa. Es por eso que, a pesar de hablarse desde hace mucho
tiempo de estrategias de transporte multimodal, es decir aquellas que aprovechan la
complementariedad entre los modos de acuerdo con sus ventajas comparativas en cuanto
eficiencia y costos, todo esfuerzo ha sido intil. En realidad atenta contra la lgica espontnea de
las fuerzas y los intereses creados. Las propuestas actuales, como se ver, no parecen invertir el
sentido de dicha lgica, pues no tocan esa que debera ser la problemtica fundamental para
cualquier poltica.
Ahora bien, se ha venido diciendo que la cobertura de la red de carreteras en el pas es casi total.
Dicha afirmacin puede y debe ser discutida no sea que volvamos a caer en las ilusiones del
"sobredimensionamiento", de ingrata recordacin. Sin embargo, aparte de ello, debe advertirse
desde ya que de esa red slo el 12% est pavimentada. La distribucin del kilometraje segn la
clasificacin habitual es la siguiente:
- Troncales 6.000
- Secundarias 38.000
- Penetracin 58.000
De este kilometraje el MOPT, a travs de Fondo Vial Nacional atenda la totalidad de las
consideradas hasta ahora troncales y el 55% de las secundarias. A travs del Fondo de Caminos
Vecinales se atiende el 52% de las de penetracin. Lo restante se reparte entre departamentos y
municipios.
Los recursos con que cuenta el sector central para esta atencin son los siguientes, por lo menos
nominalmente:
-Del presupuesto Nacional
-De peajes y otras contraprestaciones
-De valorizacin
-De impuesto sobre los combustibles
-De crdito externo

Sobra anotar que la estrategia de financiacin, en la prctica estuvo apoyada en el impuesto a los
combustibles que dio origen a la constitucin del Fondo Vial en 1967, y, por otra parte, en el crdito
externo. En cuanto a la aplicacin de estos recursos una somera evaluacin nos muestra que
histricamente la inversin tuvo un crecimiento importante en principios de los aos 80 durante la
vigencia del "Plan de Integracin Nacional"; luego desciende para incrementarse otra vez del 86 al
89. A partir de este ao comienza a disminuir otra vez en forma preocupante. El problema adicional
consiste en que no todos estos recursos se destinan a construccin, conservacin, rehabilitacin o
recuperacin de la red fsica. Una parte va al servicio de la deuda y otra a funcionamiento. En su
conjunto la inversin pblica en el sector transporte tiene ms o menos el mismo comportamiento y
tal vez ms acentuado hacia la baja si se tiene en cuenta que el fluvial (bastante poco significativo)
y el frreo, entran en definitiva decadencia en este perodo. Quiz se registre un aumento durante
los ltimos dos aos, pero atribuible a los costos de la reorganizacin en ferrocarriles y puertos.
Cabe anotar que los modos martimo, areo y ductos prcticamente se autofinancian, de ah que la
dependencia de los recursos pblicos se refiera fundamentalmente a los primeros mencionados.
Finalmente una advertencia que resulta til para reconsiderar los lugares comunes de los
diagnsticos. En realidad el ministerio directamente slo ha venido ejecutando obras de
conservacin y rehabilitacin pues la construccin de vas como tal siempre se ha hecho por
contrato. La conservacin ha sido pues fundamentalmente la funcin de los 26 Distritos de Obras,
distribuidos por todo el pas. Recientemente, inclusive, an esa labor de mantenimiento ha sido
adelantada tambin por contrato con ms o menos 300 microempresas asociativas. Si se aade a
esta constatacin la dinmica de la distribucin regional del presupuesto que se coment al
principio, es fcil concluir que no ha existido una real estrategia en materia de infraestructura;
aparte de algunas obras en las troncales, las cuales se contratan ( el ministerio, por cierto, tiene
organizada la informacin por contratos y no por obras), la intervencin pblica se ha dispersado
en acciones que se ejecutan bajo presiones.

El diagnstico y las soluciones propuestas

El gobierno actual ha tenido, ciertamente, una poltica ntidamente expuesta y publicitada. No ha
sido puesta en prctica en lo fundamental, pero s es explcita, especialmente en los documentos
del Ministerio, del DNP y del CONPES, y en el Plan Nacional de Desarrollo. Actualmente, se
adelanta, por contrato con un consorcio de firmas consultoras, la elaboracin de un Plan Maestro
de Transporte.
No obstante, independientemente de los resultados de este estudio, la poltica ya est definida; es
muy simple y se basa en dos ejes principales: la reorganizacin institucional y el llamado Plan Vial
de la apertura. El segundo es solamente la justificacin de las obras que se piensan adelantar:
algunas carreteras, la rehabilitacin de ciertos tramos de las lneas frreas y un esfuerzo de
recuperacin del ro Magdalena. El primero es, con mucho, el verdadero propsito de la poltica.
Como quien dice: el problema, segn el actual gobierno, es institucional.
No cabe duda que el diagnstico est claramente marcado por la solucin que se pretende ofrecer.
Se insiste en que las dificultades del sector se han originado, de una parte, en la gran dependencia
de la construccin de infraestructura de la capacidad de ejecucin del Estado y en el exceso de su

intervencin, tanto en regulacin (que como es usual se confunde con la tramitomana) como en
gestin directa; caractersticas que habran inhibido la participacin del sector privado. y de otra
parte, en el acentuado centralismo existente.
Si este es el diagnstico, la solucin no puede ser otra que privatizacin, desregulacin y
descentralizacin, que son los axiomas del enfoque hoy en boga.
Algunas de las observaciones presentadas anteriormente serviran desde ya para cuestionar este
diagnstico, nada ms que por el hecho de que hemos introducido elementos de juicio que all,
deliberadamente, no se tocan. Por ejemplo, cuando se recuerda que la construccin directa no es
una de las caractersticas de nuestro ministerio. O cuando se abre el interrogante de si en las
decisiones de inversin el problema est en el centralismo o ms bien en la irracionalidad de la
participacipacin-presin regional. O, finalmente, cuando se revela que la caracterstica
institucional del sector est ms que todo en la dispersin. Pero esto ha de ser objeto de otro
ensayo. Por la pronto slo una cosa debe quedar clara: En el diagnstico no se analiza la relacin
del sector con el tipo de desarrollo econmico que se ha trado -y la explicacin de la perversa
concentracin en el sistema carretero- ni se identifican las necesidades actuales y las posibilidades
de aprovechar a fondo los recursos del pas. En suma, en el diagnstico no se enfrenta el problema
real del sector que es en buena parte la ausencia de planeacin.
Ya para terminarse el presente gobierno, no tiene mucho sentido reiterar los programas concretos
91-94 o el plan vial al ao 2000 que se incluye en el Plan de desarrollo. (El propsito es bastante
obvio: otra vez concentrndose en carreteras, fortalecer los corredores que llevan a la Costa
Atlntica y algunas transversales necesarias para ellos. En segundo lugar mejorar las vas a
Buenaventura y Tumaco). Basta concretarse en el reordenamiento institucional que, siendo el eje
de la poltica, es adems objeto del presente trabajo.

LA REORGANIZACION INSTITUCIONAL
Antecedentes
Como se ha dicho, detrs del trmino reorganizacin institucional,
se esconde un cambio de opcin programtica que excluye la nocin de planeacin para el
desarrollo, nico terreno de real solucin para los problemas planteados. Curiosamente, an dentro
de un modelo de apertura como el impuesto, este debera ser un mbito privilegiado de
intervencin; pocos pases en las condiciones actuales del nuestro decidiran una solucin de
mercado para el sector y sin embargo esa es la opcin.
Dentro de la terminologa de la reorganizacin institucional el objetivo explcito del gobierno es
redefinir las relaciones entre el Estado y los particulares, y dentro del Estado, entre los diferentes
niveles territoriales. Al respecto se haban venido dando pasos importantes desde tiempo atrs.

1) El primero, ya mencionado, fue la decisin de adelantar las labores de conservacin y an de

recuperacin de carreteras, por contrato con microempresas asociativas. Esta decisin desplaz de
su funcin principal a los Distritos de Obras. Esto significa que si era cierto que estas dependencias
eran enormemente ineficientes, que ya no contaban con personal de campo verdaderamente
adecuado y que en sus talleres se acumulaban equipos de los cuales no se tena ni siquiera un
registro preciso, en mal estado subutilizados, la poltica apuntaba a mantener el statu
quo ofreciendo otra alternativa para el servicio que deba prestarse.
A pesar de que seguramente ya no hay posibilidad de replanteamiento, queda de todas maneras la
inquietud de si no hubiese sido posible intentar una reforma de dichos Distritos, haciendo, mucho
ms rgido el control sobre los mismos, pero sobre todo alterando la lgica de la ejecucin de las
inversiones regionales y locales.
Al parecer la coordinacin propuesta con las autoridades departamentales no tuvo ningn efecto
positivo sobre su estructura y modos de gestin. Es ms, en las nuevas circunstancias lgicamente
el proceso de descomposicin administrativa tena que avanzar aceleradamente. A la fecha los
distritos ya son verdaderamente un peso muerto. Las evaluaciones de la nueva modalidad son
hasta ahora financieras e indican una mayor eficiencia, expresada en menores costos por kilmetro
conservado o recuperado. Esto hasta cierto punto es algo obvio pues en la operacin de los
distritos hay un costo de planta de personal con un acumulado de prestaciones sociales y otros
beneficios convencionales, adems de otros costos fijos y de funcionamiento administrativo, lo cual
no es vlido para las empresas asociativas que fijan el monto de los contratos segn mnimos
costos. Sin embargo, no hay una evaluacin consistente de los resultados en trminos de calidad y
durabilidad y sobre todo de rendimientos a escala, en relacin con el hecho de que en muchas
carreteras tendra que adelantarse una labor ms de rehabilitacin que de conservacin.
2) El segundo -ya bastante comentado en el pas- fue la liquidacin de los Ferrocarriles Nacionales
de Colombia y su reemplazo por tres empresas y donde, discutiblemente, la construccin de
infraestructura sigue a cargo del Estado, mientras que la operacin se deja al sector privado.
Pasado ya algn tiempo, la evaluacin no arroja resultados muy positivos: al tiempo que se incurre
en el costo de la liquidacin, especialmente en trminos del personal licenciado, el esfuerzo de
inversiones en la rehabilitacin de vas es todava demasiado modesto como para que posibilite un
despegue de la inversin privada en la operacin. Esto tiene dos consecuencias que vale la pena
mencionar. En primer lugar, a medida que pasa el tiempo el ferrocarril va siendo desplazado
definitivamente como opcin de transporte, imposibilitando a la vez la formulacin de estrategias
multimodales. En segundo lugar, el costo del desmonte, se suma a los que se haban asumido
antes (EMPOS y ACUAS), a los que se siguen asumiendo (Puertos), ya los que vendrn en un
futuro inmediato. Es un fenmeno preocupante que pone en cuestin las posibilidades de equilibrio
fiscal de los prximos aos.
3) El tercer paso ha sido la liquidacin de Puertos de Colombia cuyas implicaciones inmediatas son
similares a las comentadas antes. A pesar de que la aparicin de terminales privados ya era un a
hecho reconocido, la verdad es que la habilitacin (e infraestructura) y la gestin de los puertos
entendidos geogrficamente va mucho ms all de dichos terminales. En este sentido preocupa la
indefinicin o lentitud en la conformacin de las sociedades portuarias que supuestamente, dentro

de un enfoque de descentralizacin, tendran que contar con la iniciativa y los recursos de las
entidades territoriales, ya sean municipios o departamentos. Como se sabe, la inversin privada en
este caso depende en gran medida de las posibilidades concretas de exportacin y su rentabilidad.
Frente a un mercado mundial inestable y con graves restricciones como el actual, las decisiones de
inversin en esta esfera son difciles. No siempre se da el caso de un proyecto integrado como el
del carbn del Cerrejn. Nuevamente aunque sea tarde, valdra la pena preguntarse si no existan
otras alternativas de reestructuracin del sistema portuario.
4) Finalmente, y aunque corre paralelo a la reforma del ministerio que se comentar enseguida,
hay que mencionar la iniciativa de otorgar en concesin la construccin de vas, lgicamente dando
la posibilidad de que la empresa concesionaria, durante un tiempo explote econmicamente su
uso a travs del cobro de peajes, tarifas u otras contraprestaciones. Esto desde luego implica
algunas modificaciones y adecuaciones jurdico-legales e induce una transformacin importante en
el carcter de servicio pblico que se atribuye al transporte.
Una cosa es que el Estado abandone la ejecucin directa de obras y como ha sido tradicin en
Colombia la operacin directa del transporte, y otra es que la propia infraestructura sea objeto de
explotacin econmica, sometiendo su desarrollo a una lgica de mercado. Implicara un nuevo e
importante dispositivo de regulacin que tocara no slo con las especificaciones tcnicas para
garantizar adecuacin y seguridad a las vas, sino tambin la atencin prioritaria de claras
necesidades de desarrollo, la prevencin de efectos ambientales negativos, y, por supuesto, un
marco aceptable para la fijacin de tarifas. Hasta ahora sin embargo, las modificaciones jurdicas
marchan en otro sentido. En el estatuto de contratacin que merece estudio aparte, se registra ya
una modificacin importante. Adems de incluir la concesin para la construccin de Obras
pblicas como una modalidad especial del contrato estatal, se establece adems que la iniciativa
para concesionar pueda provenir de los mismos particulares. Esta precisin adicional revela la
importancia del tema que se est sugiriendo. En realidad el sistema de concesiones como
mecanismo de desarrollo de la infraestructura enfrenta el problema de la rentabilidad requerida.
Admitir la iniciativa de los particulares, independiza relativamente este desarrollo de los planes
trazados desde el Estado. En ese sentido habra que aceptar que la estrategia racional de
desarrollo del sector coincide con la lgica impuesta por las rentabilidades relativas. y
aparentemente es as si se tiene en cuenta que el mismo gobierno establece como prioridad ciertas
troncales (pensando slo en carreteras) y las define en buena parte por el elevado trfico promedio
y la mayor ponderacin que tenga en ste el trfico pesado, casos en los cuales es de esperarse
una alta tasa de retorno para el posible inversionista. Aparte de que no parece conveniente que el
Estado se prive, justamente, de lo que puede ser un modo de autofinanciamiento para el sector, la
inquietud es esta: Si la estrategia fuere distinta, atendiendo mucho ms a las necesidades de
desarrollo econmico y a las posibilidades de formulas multimodales, la conclusin deja de ser
evidente.
Replanteamiento global
A pesar de que los pasos que se han dado constituyen, por decirlo as, "picas en Flandes", en
trminos del cambio de orientacin de las polticas pblicas en esta materia, es claro que deba
adelantarse una transformacin del marco normativo e institucional. El gobierno prepar entonces

el proyecto de lo que hoy es la Ley 105 de diciembre de 1993 sobre el sector y el sistema nacional
de transporte.
En este proyecto, y especialmente en su versin inicial, se estableca un marco conceptual e
institucional que de alguna manera corresponde a lo que en nuestra opinin sera un verdadero
reordenamiento, enfocado a la descentralizacin. Para empezar, una definicin del sector y de lo
que sera el Sistema Nacional de Transporte: Se ubica all el carcter de servicio pblico que tiene
el transporte y en consecuencia con ello la participacin especfica tanto de los particulares como
del Estado en sus diferentes niveles territoriales; as mismo los principios que rigen su regulacin y
las autoridades competentes para definirla y para aplicarla.
En segundo lugar, lo referente a la infraestructura de transporte. Para el tema que nos ocupa, muy
importante es la definicin de la infraestructura nacional que comprendera:
-La red nacional de carreteras (se incluyen las especificaciones tcnicas).
-Los ros y canales navegables.
-Los puertos pblicos martimos de propiedad de la nacin.
-Las lneas frreas de propiedad de la nacin
La red de radio-ayudas de propiedad de la nacin.
La red de oleoductos y poliductos de ECOPETROL.
Faros, boyas y otros elementos de transporte martimo.
En el mismo orden de ideas se define la infraestructura departamental; igualmente la municipal y
distrital.
Fcil es comprender que este marco resulta indispensable para llegar aun verdadero esquema de
distribucin de competencias y recursos en el sector. En lo que se refiere a competencias cabe
resaltar que en este proyecto claramente se precisa lo correspondiente a departamentos y
municipios y lo que es ms importante, se trazan los lineamientos de un plan para el traspaso de
dichas competencias cuando ellas se encuentren a cargo de la nacin. Por otra parte, se prevea
un esquema de distribucin de los recursos. Precisamente, en la versin inicial se contemplaban,
adems de tarifas, peajes y de la valorizacin, algunas transferencias hacia las entidades
territoriales para conservacin y construccin de carreteras. Dichas transferencias desaparecieron
del texto cuando se present el proyecto NO.100 en el cual se habla ms bien de los recursos de
cofinanciacin del Fondo de Infraestructura Vial y Urbana (D. 2132). En todo caso, s se plantean
criterios de financiacin.
Finalmente se tocan los aspectos de adecuacin de las estructuras administrativas de las
entidades territoriales, y de los planes territoriales de transporte. En sntesis, el proyecto,

representaba una propuesta global de reordenamiento, discutible seguramente, pero vlida como
esfuerzo de reforma comprehensiva.
Una vez en el Congreso, la Comisin nombrada para el efecto, hizo una serie de correcciones,
algunas que contribuan a aclarar sus trminos, otras, confunden los contenidos toda vez que
expresan el resultado de presiones de grupos de parlamentarios. Como se dijo, la ley ya fue
aprobada por el Congreso. All se incluyen ciertas "salvaguardas". Por ejemplo, cuando dice: "La
Nacin no podr entregar responsabilidades sin la definicin, apropiacin o giro de los recursos
necesarios". (Art. No.16)

De la Ley al Decreto. Nuevamente la va ejecutiva

Sin embargo, como es de frecuente ocurrencia en el estilo colombiano, despus de varias
revisiones, el proyecto se empantan en el Congreso. Para el gobierno la solucin fue anticiparse,
expidiendo el Decreto 2171, por el cual se reestructur el Ministerio de Obras Pblicas y
Transporte, en diciembre de 1992, dentro del famoso paquete de "modernizacin del Estado".
Como si hubiese renunciado a la ley para asegurar lo ms importante por va ejecutiva y buena
parte de las dificultades y vacos que ahora se observan dependen de este desenlace.
En principio este decreto debera considerarse como una simple adecuacin institucional. Igual
que todos los dems de la modernizacin pues en el espritu del artculo 20 de la Constitucin se
buscaba reestructurar la rama ejecutiva para ponerla en consonancia con la nueva distribucin de
recursos y competencias que, estando prevista en la misma Carta, deba desarrollarse
legislativamente. El problema consiste en este caso (y tal vez en otros) en que la dicha
reasignacin de competencias, as como el replanteamiento en el enfoque, no estaba desarrollada.
Es por eso que el decreto materializa la reasignacin de funciones, la mayora de las veces por
exclusin.
Es decir, al definir las funciones del Ministerio se deja en la prctica un conjunto de ellas que
tendran que ser asumidas por las entidades territoriales. Al mismo tiempo, consagra
implcitamente el nuevo enfoque de la poltica de transporte cuando delimita la nueva rbita de
accin del Ministerio y sus nuevas entidades adscritas. Efectivamente hay una coherencia con los
lineamientos expresados en el proyecto de ley -es ms, algunos puntos que se encontraban en su
versin inicial aparecieron en el decreto- sin embargo el hecho de que ese proyecto que se juzgaba
necesario ( es decir su contenido se consideraba materia de ley) no hubiera agotado su trmite
parlamentario, deja una duda: poda, el gobierno, pasarlo como decreto, o estaba rebasando el
marco de las facultades de que dispona ?

EL SISTEMA TRIBUTARIO DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES DENTRO DE LA ESTRATEGIA DE
DESCENTRALIZACION*
Ariel Cifuentes Noyes**

* Este trabajo cont con la colaboracin de Alejandro Reyes Quintero, en el procesamiento de la

informacin estadstica.
** Magistrado de la Corte Constitucional. Consultor de la Fundacin Friedrichl Ebert de Colombia,
FESCOL.

INTRODUCCION
El desarrollo reciente de acciones dirigidas a reestructurar los instrumentos fiscales que sustentan
el proceso de descentralizacin colombiano ha renovado la discusin sobre el desempeo fiscal
territorial, su potencial de generacin de rentas propias, la eficacia de acciones dirigidas a
modernizar y robustecer los tributos territoriales y el diseo de un sistema de transferencias que
distribuya ms equitativamente los servicios y el bienestar para la poblacin, sin constituirse en
desestmulo para la realizacin de esfuerzo fiscal propio de las administraciones subnacionales.
Desde la promulgacin del Informe Final de la Misin de Finanzas Intergubernamentales, se han
registrado hechos que han modificado las estructuras hacendsticas de las entidades territoriales y
las relaciones fiscales entre stas y la Nacin. La expedicin de una ley que intentaba modernizar
los tributos departamentales y municipales, el aumento de las dos principales transferencias que
financian a esos niveles, el desarrollo de un amplio programa de traslado de funciones hacia los
entes territoriales, la reforma constitucional, los resultados de la Misin para la Descentralizacin y
la presentacin de proyectos de ley para la expedicin de un Rgimen Tributario Territorial
constituyen abundante material para intentar un anlisis, a ttulo de balance, sobre lo ocurrido a lo
largo de una dcada de transformaciones y agitacin de propuestas.
Para cumplir este cometido, este trabajo se ha organizado haciendo referencia a cada uno de los
hitos mencionados, para concluir en el anlisis de los resultados, en la identificacin de tendencias,
tanto en el discurso como en las reformas, y en la formulacin de algunos elementos a ser
considerados como fundamento de una estrategia global (de descentralizacin) alternativa a la que
esbozan el discurso y las reformas mencionadas.
El primer captulo se refiere a la situacin de las finanzas territoriales a comienzos de la dcada, en
comparacin con el fisco nacional y el consolidado del sector pblico colombiano; en el segundo,
se alude a los planteamientos de la Misin Bird- Wiesner sobre Finanzas Intergubernamentales y a
las recomendaciones generales el tercero, se refiere a las reformas adoptadas en desarrollo de
dichas recomendaciones: la Ley 14 de 1983, la Ley 12 de 1986 y las dems normas que
reglamentan o modifican aspectos especficos de la materia contenida en dichas leyes; en el cuarto
captulo se traen a colacin las modificaciones introducidas por la Constitucin de 1991; el quinto,
sintetiza los planteamientos centrales de la Misin para Descentralizacin; en el sexto captulo, se
elabora una sntesis del contenido de los ltimos proyectos presentados para el establecimiento de
un rgimen tributario para las entidades territoriales; el sptimo contiene una evaluacin de los
resultados obtenidos con la reformas y del contenido del discurso y de los proyectos de ley;
finalmente, se identifican algunos elementos para la posterior formulacin de una estrategia fiscal
alternativa, como parte constitutiva de un modelo ms coherente de descentralizacin.

ANTECEDENTES
Segn datos de la Misin Bird-Wiesner (1), en 1967 el nivel nacional generaba el 73.7% de los
ingresos tributarios totales, un 16.6% era recaudado por el nivel departamental y el 19. 7%
corresponda al nivel municipal. Para 1978, la Nacin haba elevado su participacin a 84.5%; los
departamentos haban perdido 6.6 puntos porcentuales en su participacin (ms de una tercera
parte), situndose en 10% de los ingresos tributarios; tambin los municipios haban perdido peso
en el consolidado tributario (43%), para llegar a contribuir con tan slo un 5.5% de dicho total.
Sobre esta base se elabor el diagnstico de la Misin, que mostraba una exigua capacidad de
generacin de recursos propios por parte de las entidades territoriales, reflejo de instrumentos
fiscales antitcnicos, heterogneos e inelsticos al crecimiento de la actividad econmica. Esto no
slo era indicativo de un rol marginal en la gestin de ingresos pblicos, sino que se manifestaba
en la necesidad de movilizar hacia ellas recursos de la Nacin, por medio de transferencias, para
atender sus necesidades de gasto.
En efecto, los recaudos tributarios departamentales pasaron de contribuir con el 49.5% de los
ingresos totales de este nivel en 1967, a 27.2% en 1978 (2); perdieron 22.5 puntos porcentuales, o
sea un 46% de su peso dentro del total. Esa prdida fue compensada con transferencias
nacionales, las cuales pasaron de aportar un 19.3% del total de ingresos departamentales en 1967
a 38% en 1978.
Para el caso municipal, los impuestos generaban el 30% de los ingresos totales en 1967 y pasaron
a 18.7% en 1978, con una prdida de participacin del 38%, compensada en parte con
transferencias, que ampliaron su participacin de 7.7% a 12.5% en el mismo lapso; como tambin
con otros ingresos no tributarios (operacin comercial de empresas pblicas municipales), cuyo
producto pas de significar un 35.4% de los recursos totales en 1967 a 44.5% en 1978. (3)
As, segn la Misin, se configuraba una inadecuada estructura fiscal del sector pblico
colombiano, pues en ella los entes territoriales no contaban con la solvencia financiera necesaria
para atender sus responsabilidades y era necesario mantener un sistema de transferencias basado
en la distribucin sin contraprestacin de una proporcin considerable de recursos de la Nacin, lo
cual desestimulaba la realizacin de esfuerzo fiscal en la generacin de rentas propias por parte de
las primeras. Esta situacin se caracteriz como pereza fiscal y, junto con la proliferacin de rentas
de destinacin especfica, recibieron la denominacin de laberinto fiscal, considerado como
problema central de la organizacin fiscal colombiana.
El crecimiento real anual de los ingresos tributarios departamentales entre 1967 y 1981 fue de
1.7% ; el de los tributos de los municipios capitales fue de 2.3%, en ambos casos inferior al
crecimiento promedio de la economa y al crecimiento demogrfico. Al considerar el subperodo
1977-1981, dichas tasas fueron del 3.8% y 4.1%.
En el caso de los departamentos, el rengln de rentas ms dinmico en el perodo completo fue el
impuesto al consumo de licores (con un crecimiento del 2.8%), seguido del impuesto al consumo
de cerveza (2.3%).

Se registraba tambin una gran disparidad en la tributacin departamental per cpita. En 1968,
Cundinamarca, con el nivel ms alto, tena un ingreso tributario real por habitante de $293,
mientras en la Guajira slo se generaban $39 por habitante; en 1975 esos dos departamentos
pasaron a generar $273 y $31 por habitante, respectivamente. El nivel promedio real de tributacin
pas de $149 a $116 en el mismo lapso; durante el perodo, el ingreso tributario departamental
como proporcin del ingreso personal pas de 3.4% a 2.1 %. Debido a los grandes diferenciales
registrados en esfuerzo fiscal, (4) en 1975 solamente 7 de un total de 22 departamentos se
situaron por encima del promedio en el ndice nacional (equivalente a 100). (5)
Tambin la elasticidad de los tributos con respecto al ingreso departamental (producto interno
bruto) era baja y desigual entre regiones. Frente a un promedio de 0.73 para el caso del impuesto
al consumo de cerveza, el valor ms alto, para el Valle, fue de 1.66 entre 1967 y 1975, mientras
que el ms bajo fue de 0.59 para Cundinamarca (Tabla 11-5 del mismo informe). En el caso del
impuesto al consumo de licores, la elasticidad promedio fue de 0.87 , con niveles entre 0.31
(Magdalena) y 1.52 (Caldas). En el impuesto al consumo de tabaco, la elasticidad promedio fue de
0.77, con un nivel mnimo de 0.19 (Guajira) y mximo de 1.13 (Sucre).
En el caso de los tributos municipales, el impuesto predial generaba en 1978 el 30.8% de los
ingresos tributarios totales (incluida la contribucin de valorizacin); el de industria y comercio, un
26.2%; la valorizacin, un 15.2% y los dems impuestos un 27.7%. De dicho total, un 68.1% se
generaba en las tres ciudades principales, un 14.8% en las dems capitales departamentales y
slo un 12.1% en el resto de municipios. La tributacin per cpita era de $713 en el primer grupo,
de $269 en el segundo y de $75 para el tercero, con un promedio general de $264 por
habitante (6).
Para los municipios capitales, entre 1967 y 1978 el impuesto de industria y comercio registr un
comportamiento bastante dinmico; al considerar los municipios no capitales se observaba un
crecimiento real negativo tanto en industria y comercio, como en el predial. Su contribucin a la
generacin total de recaudos tributarios municipales pas de 17% en 1967 a 28% en 1979.
Excluidas Bogot (7) y Medelln, la tarifa efectiva del predial en 1980 era de 10.7 por mil en Cali,
de 10.1 por mil en Barranquilla; entre el 1.2 por mil (Villavicencio) y el 4.1 por mil (Pasto) en las
dems capitales y de 2.4 por mil en promedio para los municipios restantes (8).
Para 1980, los ingresos tributarios nacionales representaban un 10.6% con respecto al PIB; los
tributos departamentales, un 1.6% y los municipales, un 0.7%. Dentro del consolidado de ingresos
tributarios del sector pblico colombiano, los impuestos nacionales aportaban un 82.2% del total,
mientras los departamentales contribuan con 12.4% y los municipales con 5.4%.
De otra parte y, quizs, ms importante porque determina la justificacin real y el objetivo ms
inmediato de las reformas emprendidas entre 1982 y 1983, la situacin de las finanzas nacionales
acusaba un estado crtico, manifiesto en la situacin del dficit fiscal -extendido tambin al orden
territorial-; alta inercia en la presupuestacin de los gastos, agudizacin de tendencias
inflacionarias, estimulada por la exacerbada utilizacin de mecanismos inflacionarios para el
financiamiento del dficit pblico; elevados niveles de evasin y elusin fiscal, sumadas a la
carencia de autonoma y a la debilidad de la administracin tributaria. Finalmente, la recesin

constitua elemento central del entorno dentro del cual se formularan las medidas de reforma
fiscal (9).
La Misin sobre Finanzas Intergubernamentales parti de la base de considerar globalmente los
instrumentos estatales con los cuales pueden modificarse las condiciones del desarrollo regional:
las polticas sectoriales, la poltica fiscal nacional, su estructura tributaria y la poltica tarifaria de los
servicios pblicos.
De otra parte, ocupa lugar central la formulacin de recomendaciones para fortalecer los recursos
fiscales territoriales, bajo la consideracin de que las ciudades mayores y los departamentos ms
ricos podran autofinanciar la expansin de sus servicios pblicos.
Complementariamente, se debera ajustar los sistemas de transferencias, para compensar la
debilidad fiscal de los entes territoriales que posean los ms bajos niveles de ingreso y
producto per cpita.
Dado que una reforma ms profunda de los sistemas de transferencias requera de una reforma
constitucional, el nfasis qued en el ajuste de los instrumentos fiscales territoriales, preservando
sin modificaciones profundas dichos sistemas.
Se consider que los impuestos predial, industria y comercio y la valorizacin podran constituir una
fuente importante de recursos municipales. Habra que solucionar la tendencia al erosionamiento
del valor de la base gravable del predial, agudizada en coyunturas inflacionarias; en industria y
comercio, habra que unificar y modernizar las bases gravables y las estructuras tarifarias, y recurrir
ms ampliamente al financiamiento de obras por valorizacin.
Las recomendaciones generales para el fortalecimiento de los ingresos tributarios territoriales se
dirigieron a los siguientes puntos:
-Modernizar las estructuras tributarias.
-Mejorar la capacidad de respuesta de los instrumentos tributarios frente a los cambios en los
valores de los bienes o transacciones sujetos a impuestos.
-Unificar las bases gravables de los impuestos, utilizando para ello los modelos y experiencia
desarrollados en algunas ciudades y departamentos .
-Automatizar, en lo posible, los ajustes de las bases gravables, especialmente para el predial (10)
-Entre la opcin de transformar el impuesto de industria y comercio en impuesto a las ventas al
detal o fijar la determinacin de su base gravable en los ingresos brutos, por simplicidad se prefiri
recomendar esto ltimo.
-Reemplazar tarifas especficas por proporciones ad valorem
-Definir, en lo posible, rangos de tarifas a ser adoptados por parte de las corporaciones pblicas en
las respectivas entidades territoriales (especialmente para predial e industria y comercio).

LAS REFORMAS ADOPTADAS: FORMULACION Y

RESULTADOS
Vistas en conjunto con las dems medidas que desarrollaron las bases de la descentralizacin en
la dcada pasada, las reformas significan un cambio en la organizacin poltica y administrativa de
las entidades territoriales, que vino a formalizarse aun ms con la expedicin de la Constitucin de
1991.
Es dentro de este contexto de complementacin con las mayores responsabilidades polticas y
administrativas, en el que se enmarcan la Ley 14 de 1983, de fortalecimiento de las Entidades
Territoriales, la Ley 12, que redistribuye la cesin del IVA y las dems medidas reglamentarias. Las
reformas introducidas se propusieron como las bases para dotar a las administraciones territoriales
de instrumentos financieros e institucionales potencialmente tiles para producir cambios en su
participacin dentro de la generacin de recursos pblicos y en la gestin de los principales
servicios pblicos.

Objetivos generales
El deterioro de los fiscos de las entidades territoriales ha sido, en las dos ltimas dcadas,
preocupacin constante para el Gobierno Nacional. As lo sealan los continuos esfuerzos por
reorganizar las finanzas intergubernamentales, tales como los realizados por la Misin Musgrave,
la reforma del 68, los estudios previos a la convocatoria de la Asamblea Constituyente y la Misin
Bird-Wiesner. Los diagnsticos coincidan en sealar el carcter especfico de los gravmenes y la
heterogeneidad y dispersin de la base tributaria como las principales causas de la postracin
fiscal de las entidades territoriales. Esto impeda ajustar el valor de los recaudos al proceso
inflacionario y al mayor valor de los bienes, productos y transacciones objeto de los impuestos.
Para corregir estas deficiencias, la Ley 14 de 1983 estableci el sistema ad valorem (porcentual)
para las tarifas de los gravmenes afectados y provey los elementos normativos para unificar las
tarifas, bases gravables, sujetos responsables, etc.
Complementariamente, se dispuso una ampliacin sustantiva de las transferencias del IVA para los
municipios, basada en criterios que pretendan, como objetivo explcito y fundamental, favorecer a
las localidades ms pequeas y, consecuentemente, ms dbiles. Con ello, se rubricaba la
voluntad de robustecer fiscal y financieramente a los municipios, incluyendo los centros urbanos
ms atrasados y distantes de la dinmica econmica y social, para ponerlos a tono con las nuevas
funciones y responsabilidades que se les atribuyeron.
Ley 14 de l983
Objetivos
a) Modernizar la estructura tributaria de los departamentos y municipios, a fin de adecuarla para
captar las variaciones en el valor de la riqueza generada y en las transacciones efectuadas en las
respectivas jurisdicciones.

b) Unificar la definicin de la materia imponible y de los sujetos responsables, en cada uno de los
impuestos afectados.
c) Determinar la base gravable de estos impuestos, con criterios y sistemas de medida
homogneos.
d) Establecer tarifas ad valorem, rangos dentro de los cuales sean fijadas y, en los casos
pertinentes, topes mnimos ajustables para el impuesto.
Contenido de la reforma
a) Impuesto predial y complementarios
i. Modific la base gravable mediante la actualizacin de los avalos con incrementos del 10%
anual por cada ao de atraso, hasta por un perodo de 15 aos; ajustes automticos de acuerdo al
ndice de precios de la tierra, por un perodo no mayor de 5 aos, y formacin y actualizacin del
catastro de todos los municipios del pas a ms tardar a diciembre de 1988.
ii. Estableci un rango de tarifas entre el 4 y el 12 por mil, sin perjuicio de que los municipios
conservaran las que tenan con anterioridad a la expedicin de la ley, en el caso de que no fueran
menores del 4 por mil.
iii. Formul normas administrativas y procedimentales para el manejo del impuesto, respecto de los
lmites para la renta de goce, cambios en las deducciones por concepto del impuesto de
patrimonio, y desvinculacin de las tarifas de servicios pblicos, del avalo catastral.
b) Impuesto de Industria y Comercio. Defini como materia imponible todas las actividades
comerciales, industriales y de servicios ejercidas o realizadas en las respectivas jurisdicciones
municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurdicas o por sociedades de hecho,
cumplidas con carcter permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos
de comercio o sin ellos.
ii. Estableci por base gravable el promedio mensual de ingresos brutos del ao inmediato anterior,
con exclusin de las devoluciones provenientes de ventas de activos y exportaciones, recaudo de
impuestos y percepcin de subsidios.
iii. Seal un lmite para las tarifas, del 2 al 10 mensual para actividades comerciales y de servicios
y del 2 al 7 por mil para actividades industriales.
iv. Incorpor el impuesto de avisos y tableros, como el 15% del valor liquidado por Industria y
Comercio. Igualmente, extendi el impuesto al sector financiero, con tarifas particulares para cada
tipo de intermediario financiero.
c) Impuesto municipal de circulacin y trnsito sobre vehculos automotores.
Unific la tarifa del 2 por mil sobre el valor comercial de los vehculos, de acuerdo a la tabla de
valores publicada anualmente por el INTRA.

d) Impuesto al consumo de cigarrillos.

Derog todos los gravmenes existentes para cigarrillos nacionales y extranjeros, estableciendo en
su lugar un impuesto nico ad valorem del 110%.
e) Impuesto al consumo de licores.
Estableci una nueva modalidad tarifaria nica nacional, igual al precio promedio nacional de la
botella de aguardiente de 750 cc. Para otras bebidas alcohlicas destiladas y fermentadas defini
tarifas diferenciales.
f) Impuesto de timbre sobre vehculos automotores.
i. Unific la base gravable como el valor comercial del automotor.
ii. Defini un rango de tarifas crecientes, entre el 8 y el 25 por mil, de acuerdo al valor del vehculo,
con un mnimo de $800, reajustable.
iii. Seal la exencin de los vehculos de servicio pblico, de las entidades oficiales, los buses de
transporte escolar, la maquinaria agrcola y la destinada a la construccin de vas pblicas.
iv. Dio destinacin especfica a los recaudos, asignando un mnimo del 80% para inversin y/o
servicio de la deuda.
g) Impuesto y subsidio a la gasolina motor .
Modific las tarifas especficas del impuesto a la gasolina, por una ad valorem del 0.6 por mil para
1984 y del 1.0 por mil desde 1985. De manera similar modific las tarifas correspondientes al
subsidio a la gasolina, fijndolas en 0.9 por mil para 1984, 1.8 por mil para 1985 y 2 por mil desde
1986.
Ley 12 de 1986
Esta ley tena entre sus propsitos: i) fortalecer los fiscos de los municipios, complementando lo
dispuesto en la Ley 14 de 1983; ii) fortalecer los municipios con menos de 100.000 habitantes,
otorgndoles una porcin adicional de la cesin del IVA;
iii) propiciar un aumento de eficiencia administrativa y fiscal en los municipios, con incremento en
los recaudos en sus impuestos; iv) asignar a la administracin municipal funciones
correspondientes al mbito local, y complementar las dems reformas polticas, fiscales y
administrativas descentralistas ; v) garantizar la destinacin a inversin de una porcin de las
transferencias del IVA a los municipios, y dar impulso a entidades de apoyo a los municipios en
capacitacin, asistencia tcnica y crdito (ESAP, IGAC y FFDU)
Medidas Complementarias
Las principales normas reglamentarias de la Ley 14 de 1983 se relacionan en el Apndice

Resultados
Caractersticas generales de las reformas ejecutadas
a) Exceso de pragmatismo en su formulacin, hasta configurar soluciones eclcticas, sin una lnea
terica clara.
b) Reiteracin de "costumbres" en la forma de administrar los impuestos, por acumulacin de
disposiciones reglamentarias para transformar la realidad, dispersas en mltiples normas, a falta de
un rgimen orgnico, que solamente ahora se propone adoptar, pero que no ha sido bien recibido,
porque en su presentacin se han invocado otros argumentos.
c) Incongruencias en la redefinicin de las relaciones fiscales intergubernamentales, al recurrir
-alternativa y errticamente- a mecanismos que refuerzan la autonoma (soberana fiscal) de los
entes territoriales y a otros que reviven el control e injerencia de la Nacin (control para la
determinacin del monto de las transferencias y sobre su destinacin, control sobre la gestin para
el otorgamiento de crdito).
d) Reedicin de instrumentos que universalmente tienden a desaparecer (doble tributacin).
Efectos globales sobre la estructura fiscal territorial
a) La aplicacin de las reformas introducidas por la ley ha significado un incremento absoluto en los
ingresos fiscales locales y departamentales.
b) La aplicacin no homognea y parcial de las normas, junto con las disparidades econmicas y
administrativas de estas entidades, acentuaron las diferencias interregionales e intermunicipales.
c) El retraso en la formacin de catastros y la poltica de tarifas mnimas han significado prdida
real de ingresos potenciales para los municipios.
d) Las dificultades afrontadas para la aplicacin de las reformas al Impuesto de Industria y
Comercio han obligado a la mayora de los municipios a preservar los antiguos mecanismos
administrativos o un hbrido entre tarifas ad valorem y especficas.
e) La ausencia de claridad administrativa en el recaudo del impuesto de circulacin y trnsito
municipal y el de timbre departamental, en algunos municipios y departamentos ha resultado en la
apropiacin indebida de recursos de otras entidades.
f)En general, durante el perodo inmediato a la expedicin de la Ley 14 de 1983 se hizo notoria la
incapacidad administrativa de la mayora de los municipios para implementar las nuevas
disposiciones legales, como tambin la falta de apoyo de parte de las entidades especializadas de
niveles superiores. Con el tiempo, se fueron adoptando las medidas propuestas, salvo aquellas que
implicaban la separacin de obstculos ms fuertemente arraigados.
g) El bajo esfuerzo tributario, interpretado como signo de pereza fiscal por la Misin Bird- Wiesner,
obedece no slo a deficiencias administrativas y a la injerencia de intereses polticos en la

determinacin de tarifas y procedimientos,sino a fenmenos que constituyen lmites estructurales y

al margen de accin fiscal que otorga la capacidad -relativamente exigua- de provisin estatal de
infraestructura y servicios, que se plantea como lmite real para la elevacin de la carga fiscal.
h) Los permanentes aumentos registrados en los recaudos corresponden a la superposicin de
esfuerzos administrativos realizados en distinto momento y con diferente cobertura e intensidad,
por parte de las entidades que se incluyen en el consolidado. Esta asoma como explicacin de las
altas tasas de crecimiento alcanzadas principalmente en los tributos municipales en los ingresos
tributarios.
i) Entre los esfuerzos administrativos que se han realizado, o estn en curso de adopcin, en los
municipios para la gestin tributaria se registra la adopcin de una estructura organizacional
adecuada para la gestin tributaria, moderna y tecnificada, con registro actualizado de
contribuyentes, asesora tributaria, procedimientos sistematizados, recaudo bancario, auditora de
sistemas, inspeccin y fiscalizacin permanente sobre la totalidad de las rentas.
j) La falta de un balance en cuanto a la suficiencia de las transferencias programadas para atender
las necesidades y funciones trasladadas a los entes territoriales gener caos en el proceso de
descentralizacin, dilatando considerablemente su implantacin y el logro de resultados concretos.
k) En sntesis, aunque las reformas fiscales lograron una ampliacin cuantitativa general de los
recaudos tributarios en las entidades territoriales, ha tenido poco impacto en la modernizacin de la
administracin tributaria en las entidades territoriales de menor tamao y no ha logrado romper las
naturales tendencias concentradoras del desarrollo econmico y social, contribuyendo a la
ampliacin de la brecha existente entre las regiones con perspectivas de crecimiento y las
rezagadas, con el agravante de que, al no contar con criterios para la distribucin de recursos de
acuerdo con las necesidades, ha sido inevitable entrar en un costoso proceso de financiamiento de
unidades administrativas disfuncionales que, de otra forma, habran derivado hacia una
reacomodacin ms racional.
En municipios
a) El esfuerzo tributario ha aumentado para todas las categoras de municipios y especialmente
para las inferiores, si bien esto no se expresa en un impacto cuantitativo importante y es peor aun
el balance si se compara con la evolucin de las transferencias en el mismo perodo (Ver cuadros
anexos).
b) Pese a lo anterior, el esfuerzo tributario per cpita sigue siendo insignificante, dispar y signo de
inequidad en el sistema fiscal global.
c) Se observa, en general, una mejor definicin de las bases gravables y, en el caso del predial,
una evolucin bastante ms dinmica de sta frente a la situacin precedente. En tarifas, a
excepcin del predial, la situacin parece haberse modificado formalmente, mas no realmente en la
administracin de los impuestos en pequeos municipios, en los cuales an se aplican tarifas
especficas.

Predial
d) En el impuesto predial, ha aumentado la base gravable y mejorado la tarifa, expresada en el
incremento de la tarifa efectiva, con las salvedades anotadas ms adelante. Este factor ha sido el
responsable principal del crecimiento en los recaudos de impuestos para los municipios pequeos,
en donde el impuesto de industria y comercio no tiene -ni podr tener- importancia.
e) El perodo definido inicialmente para la formacin de avalos catastrales por parte del IGAC y de
los dems entes especializados result insuficiente, dadas las limitaciones enfrentadas en la
capacidad operativa del Instituto. En efecto, el programa de formacin de catastros para los
municipios colombianos que deba haberse concluido en 1988, solamente se terminar durante
1993 (99% de los municipios a cargo del IGAC) (11).
Desde la expedicin de la Ley 14 de 1983 se han formado 1.787.410 nuevos predios. El avalo
pas de $612.905 millones a $1.587.048 millones, es decir, hoy es 2.6 veces el registrado en 1982.
AVALUO PROMEDIO 1982-1993

A valo

Ao

Predios Total

Promedio
Promedio
Urban
Rural Total
o

(Millones de pesos
corrientes)

1982

3.981.54
0.15
612. 905 0.181 0.127
5
4

1983

4.404.88
0.19
866.155 0.243 0.156
0
7

1984

4.118.
792

1985

4.298.39 1.314.41 0.358 0.248 0.30

1.028.80
0.25
0.293 0.204
9
0

1986

4.441.02 1.857.93
0.37
0.444 0.293
4
1
3

1987

4.650.87 1.960.31
0.42
0.500 0.333
4
3
1

1988

4.
2.658.50
0.55
0.643 0.453
780.206 2
6

1989

4.931.63 4.14.647
0.84
1.044 0.576
0
9
1

1990

5.269.30 6.087 .
7
442

1991

5.528.38 8.479.20
1.53
1.756 1.214
7
8
4

1992

5.550.00 11.616.2
1.09
2.394 1.659
0
90
3

1993

5.
16.916.3
2.93
3.299 2.382
768.955 50
2

1.403 0.812

1.15
5

FUENTE: IGAC. El
Catastro de Propsito
Mltiple. Herramienta
Eficaz para el Municipio
Colombiano. Santa Fe de
Bogot. marzo de 1993.
f) Sin embargo, la tarifa efectiva (12) ha observado un comportamiento distinto, que recoge la
incidencia de problemas administrativos en el recaudo, pero que tambin lleva a reconocer un
lmite objetivo en las posibilidades de financiamiento municipal a partir de este impuesto. Como
puede observarse en el cuadro y grficas anexos, la tarifa efectiva promedio pas de 4 por mil en
1985 a 5.48 por mil en 1990; cay a 5.36 por mil en 1991 y volvi a subir a 5.77 por mil en 1992.
Este comportamiento se hace ms marcado al examinar la evolucin de los avalos y recaudos
agrupados a nivel departamental, en donde se registra una tendencia decreciente o por lo menos
se observa una reduccin en el crecimiento de dicha relacin. El crecimiento observado en el
ltimo ao para la tarifa promedio parece estar jalonado, entonces, por las altas tasas encontradas
en algunos municipios.
g) En este perodo hizo crisis tambin la administracin catastral en el Distrito Capital, debido a la
precaria capacidad operativa propia, a la debilidad de los mecanismos de contratacin y control de
los resultados ya la carencia de mecanismos de coordinacin y apoyo entre el Catastro Distrital y el
IGAC. Como puede observarse en los cuadros anexos sobre ejecuciones presupuestales
municipales, Bogot recaud en 1991 un volumen inferior al obtenido por Medelln, por concepto de
impuesto predial.
h) Pese a la realizacin de esfuerzos por parte de las administraciones municipales tales como: i)
reglamentacin con base en las normas expedidas (incluida la Ley 44 de 1990 y el decreto

reglamentario 2388 del mismo ao) ii) contratacin y/o provisin de apoyo para la formacin
catastral; iii) reorganizacin administrativa; y iv) sistematizacin de procedimientos, entre otros, al
examinar algunos diagnsticos realizados para la administracin del predial, se observan
problemas generalizados, que podran sintetizarse en los siguientes puntos:
-Falta de confiabilidad en los procesos de liquidacin.
-Carencia de informacin oportuna para establecer el estado de cuenta de los contribuyentes.
-Falta de control peridico sobre pagos.
-Desconocimiento de los montos del debido cobrar, que se presume alto, debido a los
considerables desfases existentes entre recaudos reales y potenciales
-Debilidad en los regmenes de sanciones.
-Elevada proporcin de exenciones, que cubren aproximadamente el 50% de los contribuyentes
totales (13)

Industria y comercio
i) En industria y comercio se ha registrado un significativo crecimiento de los recaudos, al punto de
que ha desplazado al predial en importancia y representa hoy cerca del 50% del total de los
ingresos tributarios municipales.
j) En municipios con una estructura y dinmica econmica significativas, los incrementos obtenidos
se han derivado de la aplicacin de nuevas estructuras tarifarias, ad valorem, y de la adopcin de
acciones administrativas (censo de contribuyentes, reglamentacin de declaraciones privadas,
sistematizacin, recaudo bancario, etc.)
k) En municipios ms pequeos, aun con adaptaciones hbridas de las normas, se han registrado
aumentos en los recaudos, los cuales, sin embargo, estn limitados por factores estructurales,
relacionados con la composicin y posibilidades de crecimiento de su economa.
I) Aparte de los ya mencionados, los problemas ms comnmente encontrados en las
administraciones de relativa complejidad son:
-Falta de claridad en la definicin de las tarifas aplicables. En los municipios pequeos subsisten
tarifas especficas, o mezcla de stas y tarifas ad valorem, detalladas por categoras de
establecimientos o por tipos de productos, cuando algunos de ellos pueden vender varios tipos de
ellos, lo cual permite a los establecimientos buscar que se les aplique las ms bajas.
-Manejo inadecuado de registros, liquidacin y estado de cuenta de los contribuyentes.
-Carencia de un censo reciente de establecimientos.
-Inexistencia de mecanismos adecuados para verificar la veracidad de las declaraciones privadas.

Regresar al ndice | Siguiente

1. Informe Final, Tabla 3-3, p. 56.
Regresar a (1)
2. Obra citada, tabla 11-1, p. 228.
Regresar a (2)
3. Ibid, tabla 12-1, p. 260.
Regresar a (3)
4. Medido como la relacin entre los recaudos tributarios per cpita y el ingreso personal.
Regresar a (4)
5. Ibid. Tabla 11-3, p. 236.
Regresar a (5)
6. Ibid, Tabla 12-4, p. 267.
Regresar a (6)
7. Pese a tener una tarifa legal de 14.4 por mil, Bogot registr en 1972 una tarifa efectiva del
predial de 4.9 por mil.
Regresar a (7 )
8. Ibid, Tabla 12-6, p. 271.
Regresar a (8)
9. E iran a reflejarse en el amplio contenido de incentivos para impulsar la dinmica econmica,
orientados hacia la produccin, ms que a la demanda, entre los cuales se encontraban incentivos
a la capitalizacin de sociedades, amnistas, presunciones, exenciones, deducciones, eliminacin
de doble tributacin, etc.
Regresar a (9)
10. Esta recomendacin ya haba sido formulada por la Misin Musgrave. por la AID (R. Bird) y
D.Netzer en 1967. segn lo indica Fernando Rojas en "La Reforma Tributaria 1982-83"
Documentos ANIF. mayo de 1983. p. 72.
Regresar a (10)
11. IGAC. El Catastro de Propsito Mltiple, Herramienta Eficaz para el Municipio
Colombiano. Santa Fe de Bogot, marzo de 1993, p. 13.
Regresar a (11 )
12. Expresada como la relacin entre recaudos del predial y avalos catastrales.
Regresar a (12)

13. En algunos casos estn exentos del pago del impuesto los sindicatos y juntas de accin
comunal, las industrias nuevas, los hoteles nuevos, la vivienda para avalos inferiores, la vivienda
financiada con UPAC con avalos bajos, los predios rurales con bajo avalo y reas pequeas, los
edificios nuevos destinados a parqueaderos, los lotes inconstruibles e inservibles. etc.

LA MATRIZ DE DESCENTRALIZACION DEL

DIAGNOSTICO y LAS TENDENCIAS
Edgar Alfonso Gonzlez Salas*
*Administrador Pblico, ESAP. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Asesor
*FESCOL-FAUS

INTRODUCCION
LINEAMIENTOS DEL TRABAJO DIAGNOSTICO
SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION
El presente texto recoge las conclusiones del diagnstico que sobre el proceso de
descentralizacin fue realizado bajo el auspicio de FESCOL.
Para proceder al diagnstico en las dimensiones institucional y fiscal se tuvo en cuenta el cruce de
un conjunto de factores integrantes de tales dimensiones con aquellas ms relevantes que de una
u otra manera se proponen en la literatura como fundamentos del proceso descentralizador, o bien
aquellas que inciden de una manera decisiva en la fundamentacin de la poltica sobre el particular.
En el campo fiscal se tuvieron en cuenta cinco grandes ordenamientos de variables y factores,
cuales son: el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, el ordenamiento tributario
territorial, el balance de competencias y recursos a nivel local, los ingresos de las regiones y los
ingresos de evaluacin especial (Ver matriz 1, al final de este artculo).
En la dimensin institucional se tuvieron en cuenta tres grandes ordenamientos de variables y
factores, a saber: el ordenamiento territorial bsico y/o de relaciones intergubernamentales, las
formas de organizacin y gestin, y las tensiones sectoriales territoriales (Ver matriz 2, al final de
este artculo).
Tanto en el campo fiscal como en el institucional estn presentes a su vez un determinado
tratamiento de las relaciones sector pblico - sector privado. Esto implica esencialmente que la
redefinicin de los lmites entre el Estado y el mercado han afectado los diseos y polticas fiscales
y han imprimido una orientacin determinada a la descentralizacin administrativa. El objetivo del

anlisis es sealar en qu sentido se presentan estas interrelaciones esenciales. Igualmente se ha

pregonado de la descentralizacin un doble propsito: conseguir eficiencia y equidad. Aunque sea
difcil hacer una precisin conceptual de la forma como pueda lograrse un equilibrio entre stos dos
objetivos de poltica en la descentralizacin, y an definir el alcance de stos conceptos por la
carga valorativa que representan, el proceso ha ido proponiendo retos en una u otra direccin y ha
ido vaciando de contenido histrico el significado de los mismos, aunque no siempre de manera
consistente.
Algo similar ocurre con el propsito de estabilizacin. De alguna forma ste objetivo de poltica
tiene que ver con la suerte y el diseo de la poltica pblica de descentralizacin, y aunque no
aparece como aspecto de primera lnea en todas las dimensiones fiscales y administrativas, s es
cierto que cobra importancia alrededor de temas especficos, como es el caso reciente de la
discusin suscitada acerca del Fondo de Estabilizacin Petrolero y las exigencias regionales y
territoriales por acceder a tales recursos.
Se quiso examinar tambin la forma en que en los campos fiscal y administrativo se han expresado
las diferencias y la enorme heterogeneidad de lo territorial. Las dinmicas fiscales han sido
variables entre las entidades territoriales y tambin lo han sido los grados de desarrollo de las
instituciones. Las polticas parecen ser menos consistentes en su tratamiento frente a las
diferencias existentes al interior de los departamentos, los distritos y los municipios.
Otro aspecto de reflexin indispensable tratndose de la descentralizacin es la forma como se han
pretendido compatibilizar la interseccin de los sectores administrativos del Estado con la
organizacin y las formas tradicionales de gestin territorial. Se generan verdaderas tensiones
entre las lgicas fiscales e institucionales de la educacin, la salud, las telecomunicaciones, las
vas y otros sectores, de cara a la lgica fiscal e institucional bajo las cuales han funcionado hasta
hoy las entidades territoriales.
Finalmente, los procesos de planeacin, ejecucin, seguimiento y control se han manifestado en el
proceso descentralizador de forma muy variada. El estudio se ha propuesto dar cuenta de la forma
como stas fases de la gestin han atravesado el proceso y hacia dnde se ha apuntado con tales
aspectos en la dinmica reciente de la transformacin institucional y fiscal.
No debe dejarse de mencionar la importancia de la dimensin social y participativa del proceso de
descentralizacin, que se examin tambin a la luz de estas variables, siempre que ello fue posible,
aunque en este caso los criterios de evaluacin fueron relativamente ms libres. En sta
publicacin se incluyen algunos de los diagnsticos ms sobresalientes. Para dar una visin de
conjunto se incluye un trabajo de sntesis de las distintas dimensiones y variables a que se ha
hecho alusin y se citan los documentos incluidos en el libro y otros que no fueron compilados,
pero cuya fuente de consulta es posible a travs de FESCOL.
Esta lnea evaluativa que se abre en el texto, ms que una obra terminada es un ensayo de
tentativa metodolgica que bien vale la pena explorar ms a profundidad por otros acadmicos y
estudiosos del tema de la descentralizacin en el pas.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL BASICO

Regalas
Hasta la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991, en el campo de los hidrocarburos venan
siendo beneficiarios de regalas la nacin, los departamentos y los municipios, todo ello por obra de
la ley. Participaban de estos recursos, igualmente, las hasta hoy existentes Regiones de
Planificacin, y respecto de otros recursos de regalas, adems de una o varias de las anteriores
entidades, algunas Corporaciones Autnomas Regionales (carbn y nquel). Es de anotar que a lo
largo de la dcada anterior, los hidrocarburos participaron con ms del 80% de la generacin de
regalas desde 1985, y llegaron a un 92% en 1990 para el sector pblico colombiano.
Las nuevas disposiciones constitucionales consagran que los municipios y departamentos en
donde se adelanten explotaciones de los recursos naturales no renovables o en donde existan
puertos martimos o fluviales por donde se transporten dichos recursos, tienen derecho a las
regalas y participaciones.
Con las regalas que no se destinen a los departamentos y municipios, se conformar un Fondo
Nacional, del cual participar la regin cuando sea entidad territorial. Estos recursos se destinarn
en todo caso a los siguientes objetivos: i) promocin de la minera, ii) preservacin del ambiente y
iii) financiacin de proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Por consiguiente, los determinantes bsicos para la regulacin de las regalas provienen de la
Constitucin Poltica misma y de las leyes preexistentes. Habr un nuevo ordenamiento jurdico que
a travs del Congreso se referir al fondo nacional de regalas y nuevamente determinar los
criterios de distribucin de las regalas que sean propiedad de las entidades territoriales.
Los conflictos que emergen del ordenamiento territorial actualmente vigente y que hay que
considerar cuando se aborda el estado del arte en que se encuentra el sistema de regalas, son los
siguientes:
i) A la nacin le corresponde determinar la poltica macroeconmica. Las tendencias indican que
habr hacia el futuro crecientes recursos por concepto de regalas, tanto las que deben ir al Fondo
Nacional, como las que corresponden al reparto territorial. Estos recursos provienen en su mayor
parte de los hidrocarburos.
Por el denominado efecto Cusiana-Cupiagua, en valor presente, entrarn al pas, en calidad de
utilidades pblicas, cerca de US $ 13,800 millones de 1994, o lo que hace cerca del 23% del PIB,
que significarn un incremento anual por habitante de US $ 400.
En 1997, el efecto agregado de Cusiana ser especialmente importante, puesto que el valor de las
exportaciones por dicho concepto ascender a US $ 4.500 millones, lo que hace ms del 40% de
las del pas, y en trminos fiscales representar el 12% de los ingresos del sector central.

Las utilidades que generar al Estado entre 1997 y unos aos, despus del prximo siglo, estarn
en el orden de entre US $ 2.600 millones y US $ 3.500 millones anuales, de las cuales la nacin se
llevar el 60% y los entes territoriales alrededor del 40%, incluyendo transferencias y regalas.
Las entidades regionales y locales recibirn entre 1994 y el ao 2005, US $ 3.480 millones
provenientes por regalas, y capturarn US $ 2.085 millones de transferencias del gobierno central,
por el efecto que sobre los ingresos corrientes generar el mayor recaudo de impuesto de renta a
la nacin.
Las regalas pasarn del 0.6% del PIB en 1993, al 1.4% del PIB en 1998. El flujo anual de regalas
territoriales ser de aproximadamente US $ 750 millones en los aos de mayor explotacin del
yacimiento, y el flujo anual por todas las regalas ser cercano a los US $ 1.000 millones. (1)
Ante la realidad Cusiana-Cupiagua, el inters fundamental de la nacin radicar en evitar los
efectos indeseables que sobre el nivel general de precios, las reservas internacionales, el
crecimiento econmico y la eficiente asignacin de los recursos, puedan producir el crecimiento
desmesurado de los ingresos externos y las regalas, en la apreciacin de la moneda, la ampliacin
de los medios de pago, el uso inadecuado de los recursos, los costos no compensados de la
actividad, y los riesgos de la descapitalizacin de la economa por ese concepto, sin que a cambio
se genere un beneficio correlativo.
Los propsitos macroeconmicos han sido parte del tono con el cual se ha querido enfocar el
problema de las regalas. Frente a esta postura, las entidades territoriales, especialmente las
productoras y las potencialmente beneficiarias, encaran la cuestin en atencin a asegurar los
mayores recursos posibles, y en funcin de sus necesidades espaciales.
ii) La nacin, a travs de la ley, deber determinar todos los aspectos relativos a las regalas que
corresponden a los departamentos ya los municipios en aspectos esenciales como el monto, la
forma de determinarlo, los criterios de reparto y la destinacin de los recursos.
Por su parte, a los departamentos y municipios les corresponde el aprovechamiento de estos
recursos. La localizacin de los yacimientos pone en controversia fuerzas en desigualdad de
condiciones, toda vez que los entes territoriales respecto de las cuales se va a decidir en la
participacin de los recursos, amn de cobijar pocos municipios y departamentos, tienen poca
interlocucin poltica frente al Estado central.
iii) El inters de quienes defienden la importancia de consolidar las regiones como entidades
territoriales, hace aparecer un nuevo nivel en la controversia, toda vez que la suerte de su
financiacin estar en proporcin directa al peso especfico que gane el Fondo Nacional de
Regalas en el reparto general, y a la mayor proporcin de recursos que se puedan derivar del
mismo hacia las regiones que se conformen.

Tributacin territorial propia

Respecto de la tributacin territorial propia, conviene brevemente sintetizar los hallazgos

significativos que se deducen de la evaluacin ms reciente e integral realizada a las finanzas
territoriales en cabeza de la Misin Wiesner de 1991. (2) No obstante, una reflexin tenida y de
tendencias para los propsitos de este trabajo, se encuentra en el documento de Ariel Cifuente
Noyes, consultor de la Misin para la Descentralizacin de FESCOL.
Municipios.
Los resultados arrojados por las cifras tributarias durante los aos ochenta, si bien evidencian
nuevas tendencias, conservan una estructura de participacin anloga de los ingresos de los
gobiernos nacional y sub nacional en los ingresos totales, conforme a lo que ocurra a finales de la
dcada de los setenta. Se ha llegado a una situacin inercial de carcter estructural, puesto que a
pesar de los esfuerzos realizados en materia tributaria, tendientes a reanimar la conducta de los
fiscos regionales y locales, la situacin de cada nivel tributario de gobierno no se modifica en forma
drstica. y todo ello a pesar de la movilidad y dinmica del nivel municipal.
De conformidad con las cifras de la Misin Wiesner, el nivel municipal es el que crece a un mayor
ritmo, puesto que sus ingresos se incrementan, ao a ao, ms que el Producto Interno Bruto -PIBa lo largo de la dacda de los aos ochenta. Precisamente con respecto al PIB, aumenta su
participacin en forma modesta, dado el volumens reducido de los recursos tributarios, de los
cuales se parte a principios de la dcada de los ochenta, pero aun as se registra un quiebre en la
tendencia que se obsevaba sostenidamente desde las dcadas anteriores. La situacin vara
tambin marginalmente, pero igual se quiebra la tendencia cuando se examina la estructura de
ingresos tributarios de todo el Estado colombiano, y se observa la participacin del nivel local, el
cual repunta con respecto al total.
Para efectos del anlisis, el nivel municipal (3) es dividido en tres sectores: central, descentralizado
y de las empresas no financieras.
En el sector central se observa la prdida relativa de los ingresos tributarios con respecto a los
totales, dado que, en principio, representaban ms de la mitad de los ingresos al inicio de la
dcada,(4) mientras que al final cayeron en cerca de cinco puntos porcentuales. Dicha tendencia
se complementa con la importancia relativa ganada por los ingresos de transferencias nacionales
giradas a los municipios, que aumentan su participacin en los totales en cerca de un 60%. La
tendencia a lo largo de la dcada de los noventa indica que estos recursos crecern en forma an
ms substancial, toda vez que sus tasas de incremento anuales sern significativamente mayores
al crecimiento real de la economa colombiana por el sistema progresivo incremental del porcentaje
transferible sobre ingresos corrientes nacionales y por la elasticidad ingreso positiva de estos
ltimos.
En el sector descentralizado, el peso de los ingresos tributarios desciende de cerca de una cuarta
parte del total, en 1980, a cerca de una sexta parte en el ltimo ao de la dcada, mientras que las
transferencias nacionales declinan su participacin en cerca de cuatro puntos, aunque estn
prximas a 140% del total. La prdida de la tributacin propia y de las transferencias de otros

niveles de gobierno se corresponde con un aumento de los recursos no tributarios, que terminan
representando un porcentaje cercano al 30% (1990).
As pues, los impuestos hacen el 36% aproximado del total de ingresos de los sectores central y
descentralizado del nivel municipal, en 1980, pero descienden al 29% en 1990. Pese a todo, como
se ha visto, los ingresos tributarios que ms crecen en trminos reales son los del nivel municipal,
en comparacin con los otros niveles de gobierno y principalmente los del sector central, en
contraste con los sectores descentralizado y de empresas no financieras del mismo nivel.
Durante la dcada de los ochenta los recursos que explican entre un 60% y un 70% del total de
ingresos tributarios municipales son los de industria y comercio y los de predial. El impuesto predial
mantiene su participacin ms o menos estable, aunque con algunas fluctuaciones a la baja, pero
es francamente el impuesto de industria y comercio el que mantiene el nivel al alza, hasta llegar a
ser un 43% en el ltimo ao del perodo de anlisis.
Otra es la situacin de los impuestos de circulacin y trnsito y de la contribucin de valorizacin.
Este ltimo, es casi el nico recurso de la estructura tributaria en el sector descentralizado. Por lo
que respecta al primero, se multiplica por tres en su peso relativo (5) durante los diez aos de la
serie cifral reconstruida por el informe Wiesner. La contribucin de valorizacin se divide por tres,
en el sentido contrario, llegando a ser inferior en su representatividad frente a aqul; (6) en
trminos reales la contribucin de valorizacin cae en un 37%. Los "otros" recursos tributarios
oscilan en su participacin, pero terminan cayendo hacia el trmino del perodo (7)
Departamentos
En este caso, como se afirma a lo largo del anlisis de las regalas en el aparte de estabilizacin
que ms adelante se incluye, descontando los ingresos por regalas y las transferencias
nacionales, los ingresos departamentales han decrecido ligeramente en trminos reales para 1990,
con respecto a 1980. La mayor parte de sus tributos propios crecieron por debajo del ritmo al cual
10 hizo el PIB, y slo creci en forma excepcionalmente alta desde 1985 el impuesto de timbre
nacional sobre vehculos automotores, que fue cedido por la nacin a los departamentos por la
reforma tributaria de 1983.
Tambin es claro que existe una estructura tributaria concentrada en tres grandes tributos:
consumo de licores, cerveza y cigarrillos, todos los cuales crecen a ritmos inferiores a los del PIB
durante la dcada anterior. Estos tributos presentan serias dificultades para su crecimiento y son
precisamente los ms polmicos en trminos de sus tendencias de reforma actual.
Las transferencias nacionales representan cada vez ms un importante volumen de recursos para
financiar el dficit propio de ese nivel de gobierno, en especial en sus sectores central y
protuberantemente en su sector descentralizado. El sector de empresas no financieras genera un
importante supervit de operacin y produce en su mayor parte (90%) ingresos no tributarios, pero
en total es sustancialmente inferior al volumen de transferencias que recibe el nivel departamental,
por lo menos en seis veces.

Balance
El pas examin opacamente diversas opciones para estructurar su diseo tributario de cara al
ordenamiento territorial vigente y al adoptado en 1991 por la Asamblea Nacional Constituyente.
Pero no reorient drsticamente su sistema tradicional anterior a la ltima reforma constitucional. y
en este aspecto est enmarcado en el modelo de la mayor parte de pases en vas de desarrollo,
en los cuales el peso comparativo de la tributacin propia territorial es muy inferior al nivel nacional,
presionando la adopcin de un creciente, diversificado y complejo sistema de relaciones fiscales
intergubernamentales.
El dilema entre un rediseo de las competencias fiscales y la aceptacin del sistema anterior, con
unos pocos grados adicionales de libertad, se resolvi en favor de este ltimo. Todo ello a pesar de
un importante discurso pre-constituyente de federalismo fiscal.
El Federalismo Fiscal fue disuelto en un par de principios abstractos, y en una tentativa de
simplificacin del rgimen tributario para su adecuacin a nuevas reglas de financiacin
consistentes con las polticas de asignacin del gasto, fundadas en los principios de la eficiencia, el
beneficio y la transparencia en las decisiones en cuanto a la correspondencia de la financiacin y la
asignacin. Sin embargo, aun en estos ltimos aspectos el pas tampoco ha logrado una propuesta
holstica, consensual y comprensiva, adaptada a la heterogeneidad regional y local, como ms
adelante se sustenta.
La dinmica de los ingresos pblicos territoriales municipales no dejan, sin embargo, de ser
importantes, aunque los lmites tcnicos y polticos del crecimiento tributario local puedan estar en
duda hacia el futuro. Lo que no deja lugar a discusin es el crecimiento de aquellos recursos a
cuenta de las mayores participaciones y transferencias nacionales, o de los recursos supletorios
provenientes del rgimen de regalas. La suficiencia de este modelo de financiacin frente a las
responsabilidades de gasto son examinadas en otro aparte de este captulo y se corresponden con
el estudio estadstico realizado sobre el particular por Mauricio Vsquez.
La definicin sobre los tipos de impuestos y sus elementos sustantivos siguen depositados en la
nacin, en materias como los sujetos activos, pasivos, el rgimen de alcuotas imponibles, la
materia gravable, los hechos generadores e imponibles y las condiciones generales bsicas que
definen el tributo. Aun ms, como tendencia general se observa el esfuerzo en reorientar estos
tributos bajo la lgica de la reforma aplicada a los impuestos nacionales en los ltimos aos, no sin
generar resistencias y traumatismos en el trmite de esas reformas, en la medida en que se teme,
por parte de las entidades territoriales, una cada en sus ingresos.
En cuanto a los aspectos procesales de la tributacin, la injerencia nacional parece acentuarse
como un objetivo de poltica, tal como se insina en los dos proyectos de ley sucesivamente
presentados por el gobierno en las ltimas legislaturas, tendientes a armonizar los sistemas de
determinacin, liquidacin, recaudo, cobro, auditora y sanciones de los impuestos territoriales con
los sistemas ya existentes a nivel nacional. Por consiguiente, si se fuera a juzgar el
realinderamiento de competencias fiscales en relacin con el nuevo ordenamiento territorial, podra
afirmarse; que no ha habido cambios sustantivos con respecto al perodo pre-constituyente y que,

antes por el contrario, hay una tendencia a enmarcar fuertemente en los patrones nacionales la
tributacin territorial.
La simplificacin y la flexibilidad son principios que se compendian en las nuevas tendencias de
reforma tributaria territorial. Se trata de que desaparezcan varios gravmenes poco significativos y
que las entidades territoriales introduzcan cobros a ttulo de derechos, tasas o contribuciones,
segn las necesidades y particularidades de cada cual, sin tener que someterse a las exigencias
del nivel central, o a pasar por un proceso decisional ajeno a las exigencias de financiacin y a las
condiciones locales, por ejemplo, cuando se trata de elevar a ley la creacin o modificacin de
tributos. Aqu se encontrara una tendencia de carcter "autonomista" frente al diseo tributario del
ordenamiento territorial, pero combinada con una nueva concepcin de la generacin de ingresos y
la financiacin del gasto, basada en el denominado principio del beneficio.
Para otros enfoques discursivos, como el de la Misin Wiesner, lo importante parece ser el sistema
de asignacin de gasto y la capacidad decisional de los habitantes para negociar sus propios
gravmenes con las autoridades polticas, todo lo cual es la base de la eficiencia y el adecuado
control del sistema fiscal. En sentido estricto, este enfoque de federalismo fiscal se encuentra en la
base de la crtica al sistema de transferencias tradicionales y apunta ms a complacer las
exigencias de un modelo terico particular, orientado por las reglas del mercado, por las exigencias
del equilibrio fiscal y la eficiencia, como reglas bsicas desde las cuales debe juzgarse el sistema
territorial de finanzas pblicas.

Transferencias
Las transferencias del situado fiscal y de inversin social estn diseadas en funcin de los
departamentos, distritos y municipios, y la ltima tiene en cuenta los resguardos indgenas, en
espera de una regulacin ms integral sobre las entidades territoriales indgenas, la cual es
remitida a la ley orgnica de ordenamiento territorial (Sobre este particular ver el trabajo de Ivn
Jaramillo Prez, contenido en la publicacin).
La conclusin resultante del anlisis de las transferencias del situado fiscal y de las participaciones
de inversin social respecto del ordenamiento territorial, indican que se trata de un diseo parcial,
pues se centra principalmente en tres niveles de ese ordenamiento: los departamentos, los distritos
y los municipios. No obstante, dicho enfoque parece realista, pues la tradicin institucional previa,
las tendencias hacia las cuales apuntaba el modelo descentralizador de los sectores financiados, y
la carencia previa de una ley orgnica de ordenamiento territorial que permitiera visualizar un
cuadro ms integral de competencias al momento del diseo de la nueva poltica, no poda menos
que restringir el sistema de financiacin y de relaciones gubernamentales de competencias y
recursos a los niveles ya mencionados.
Con ocasin de las transferencias y las participaciones, se anuda una divisin institucional del
trabajo entre la nacin y los referidos niveles territoriales.
En el caso del situado fiscal, la nacin tiene un papel claro de direccin durante la transicin,
concebida como el perodo previo a la certificacin de requisitos para la asuncin descentralizada

de los servicios. Posteriormente mantiene un rol importante en la coordinacin, articulacin de la

planeacin sectorial, apoyo tcnico, seguimiento, evaluacin y control e incluso una eventual
intervencin directa sobre los servicios de salud y educacin. Los planes nacional y territoriales son
los instrumentos ms importantes de articulacin de acciones, aunque sean probablemente
insuficientes en la prctica.
En el caso de las participaciones, el papel de la nacin es mucho menor, y las restricciones
nacionales impuestas al nivel local emergen ms bien de los mismos mandatos directos de la ley.
Situado fiscal
De conformidad con el diseo actual, el situado fiscal de educacin comprende todos los recursos
que anteriormente financiaban la educacin preescolar, primaria, secundaria y media vocacional.
En contraste con ello y hasta 1993 inclusive, el antiguo situado fiscal de educacin financiaba la
educacin primaria, mientras que otros recursos de destinacin especial y diferentes partidas del
presupuesto nacional financiaban el funcionamiento de los otros niveles de la educacin.
El situado fiscal de salud, por su parte, financia parcialmente la prestacin de servicios de salud,
dado que existen otras rentas cedidas, de destinacin especial, y otros aportes territoriales, que
concurren a la financiacin del sector.
La competencia institucional para la prestacin de los servicios de educacin preescolar, primaria,
secundaria y media vocacional, es de los departamentos, distritos y ciudades de ms de cien mil
habitantes. Para que el ejercicio de esta competencia sea autnoma y para que los recursos del
situado fiscal correspondientes puedan ser gestionados de forma directa por dichas entidades, se
requiere cumplir un conjunto de requisitos de naturaleza administrativa, de organizacin y de
gestin, que la ley de transferencias (Ley 60 de 1993) estableci. Los municipios de menos de cien
mil habitantes, con cargo a los recursos del situado fiscal de educacin, pueden nombrar docentes,
previo el lleno de otros requisitos especiales, debidamente certificados por los departamentos de
los cuales hagan parte.
La competencia institucional para la prestacin de los servicios del primer nivel de atencin en
salud es de los municipios, la del segundo y tercer nivel de atencin es de los departamentos, y la
de los tres niveles corresponde a los distritos capital y especiales. Tambin, y para cada caso, es
necesario reunir una serie de requisitos que acrediten la asuncin plena de dichas
responsabilidades por cada nivel y la administracin autnoma de los recursos del situado fiscal de
salud.
En sntesis, para el caso de la educacin en las modalidades y niveles referidos, la transferencia
del situado fiscal para este sector , privilegia a los departamentos, distritos y municipios de ms de
cien mil habitantes. Para el caso de salud, el situado fiscal se irriga por partes iguales, un 50%
entre departamentos y un 50% entre municipios. Los distritos reciben una cuota nica, segn las
reglas del reparto general que se aplican tambin, en igualdad de condiciones, a los
departamentos. As las cosas, para los municipios de menos de cien mil habitantes, en el caso de
educacin, no se profundiza en el proceso de descentralizacin por la va de la transferencia del

situado fiscal, y sus competencias quedan restringidas a lo dispuesto en la Ley 29 de 1989, salvo
por lo que respecta al nombramiento del personal, para la cual se requiere una certificacin del
departamento. Los dems niveles del ordenamiento territorial consagrados en la Constitucin
Poltica de 1991, no son considerados como agentes beneficiarios de esta transferencia. El situado
fiscal se dise con referencia a las entidades territoriales que existan con anterioridad a la
Constitucin Poltica de 1991, ratificando el esquema descentralizador, en el caso de salud, en la
misma direccin en que lo vena haciendo la poltica pblica sectorial desde 1990, y redefinindolo,
en el caso del sector educativo, en favor de departamentos, distritos y municipios de ms de cien
mil habitantes.
En cualquier caso, desde el punto de vista institucional y por obra del diseo de esta transferencia,
los niveles de gobierno que se fortalecen son el departamental y el distrital. El primero, por su
papel en todos los sistemas de planeacin, coordinacin y certificacin, como ms adelante se
explica. El segundo, por su relacin directa con la nacin para todos los efectos, sin mediar el
departamento.
Participaciones de inversin social
Vistas desde su magnitud, las transferencias municipales sern un porcentaje creciente de los
ingresos corrientes de la nacin, que irn desde un 15% en 1994 hasta un 22% en el ao 2001.
La variacin porcentual de las transferencias demuestra su incremento substancial, situacin que
igualmente denota un crecimiento especialmente importante de los ingresos corrientes de la nacin
en un contexto de mayor estabilidad de precios (menor inflacin proyectada).
Ntese que para calcular el monto de la participacin para inversin social de los municipios ya no
se toma en consideracin el IVA. Ahora se tienen como referencia los ingresos corrientes de la
nacin. Estos se definen con mucha nitidez, evitando la discrecionalidad de las autoridades
administrativas en establecer cules partidas presupuestales los conforman y corrigiendo las
experiencias muy negativas que en este sentido, en el pasado han tenido las entidades territoriales
ante la incertidumbre de los recursos que realmente les corresponde. Todos los ingresos tributarios
y no tributarios de la nacin, como lo ordena la Constitucin Poltica, conforman sus ingresos
corrientes. Slo se le restan unos recursos autorizados por la misma Constitucin (los
concernientes al fondo nacional de regalas y a tres puntos del IVA) y se excepcionan por un ao
otras rentas para hacer menos fuerte el impacto que sobre las finanzas nacional es tendrn los
mayores niveles de participacin.
Las participaciones de inversin social aplican con exclusividad a los distritos, municipios y
resguardos indgenas, para financiar competencias de carcter social a ellos asignadas (Ver
JARAMILLO, IVAN,1993).
En cuanto al ordenamiento territorial, estas participaciones toman en consideracin las
competencias asignadas a los municipios, que si bien en la mayor parte de los casos armonizan
con las que se les otorgaron desde 1986 y las reformas subsiguientes, para el caso de educacin
orientan seales contradictorias a las que emite la transferencia del situado fiscal de este sector .

Si bien debemos comprender que la responsabilidad del servicio de educacin preescolar, primaria,
secundaria y media vocacional y la subsecuente administracin del situado fiscal de educacin es
de los departamentos, distritos y municipios de ms de cien mil habitantes, conforme a la
biunboca transferencia del situado fiscal para educacin, desde la perspectiva de la participacin
de inversin social, el 30% de esos recursos se aplican al ejercicio de una competencia municipal,
cual es la educacin, para cuyos efectos se omite el tamao poblacional del municipio. Esta
contradiccin no fue una simple omisin, sino el resultado de las diversas fuerzas e intereses que
interactuaron al momento del diseo de la ley de transferencias de 1993.

Cofinanciacin
El ordenamiento territorial que supone el sistema cofinanciador est restringido, al igual que el de
transferencias y participaciones, a los niveles departamental, distrital y municipal, si bien se tienen
en cuenta algunas de las divisiones administrativas existentes como las reas metropolitanas y las
asociaciones de municipios (Ver J ARAMILLO, IVN, 1993).
El sistema de cofinanciacin desde 1993-1994 se simplifica, se ordena y se cohesiona en tres
grandes fondos permanentes de cofinanciacin y en uno de transicin, a saber: el de Inversin
Social, el de Inversin Rural, el de Infraestructura Vial y Urbana, (8) y el de Solidaridad y
Emergencia Social. La competencia para organizar, financiar y gestionar los fondos es de la nacin.
Los sistemas relacionales ms significativos del esquema de cofinanciacin son: i) nacindepartamentos y ii) departamentos municipios. La significacin e importancia de otros posibles
niveles territoriales no est considerada en ese sistema, por las mismas razones expuestas a
propsito del sistema de transferencias y participaciones.
La principal conclusin del sistema de cofinanciacin frente al ordenamiento territorial, es que
tiende a organizar la accin de lo nacional en su relacin con los niveles territoriales mencionados.
Para ello se configuran instancias institucionales como las juntas directivas de los fondos y el
comit administrador del fondo para la infraestructura vial y urbana, y el Comit Interfondos.
Tambin la poltica tender a enmarcar la accin de los sectores cofinanciadores dentro de un
marco comprensivo y en lo posible homogneo.

Procesos de orden institucional

Los procesos de orden institucional de la descentralizacin frente al ordenamiento territorial han
mostrado limitaciones y avances importantes en los ltimos aos.
En las limitaciones est presente la ausencia de un concepto claro de autonoma territorial. La
descordinacin del proceso de descentralizacin, se expresa en el imperio de las lgicas
sectoriales de ordenamiento institucional, antes que en una concepcin comprensiva de las
reformas y en el nfasis normativo, frente a la debilidad de la gestin. A pesar de los esfuerzos de
apoyo administrativo a las entidades territoriales, el pas carece de una estrategia de desarrollo
institucional que sea capaz de articular la accin de los distintos niveles de gobierno.

La carencia ms obvia es la lentitud y complejidad que denota el establecimiento de un nuevo

ordenamiento territorial. El papel que deba ocupar la regin, la provincia y la territorialidad indgena,
frente a las instituciones ms tradicionales.
Sobre las lgicas sectoriales frente a las comprensivas y territoriales, el caso de la prestacin del
servicio de telecomunicaciones es ilustrativo. Este requiere siempre autorizacin estatal. No
obstante, dependiendo del tipo de servicios la intervencin estatal es mayor o menor. Para los
servicios telemticos y de valor agregado, aplica un rgimen de libre competencia con menor
intervencin pblica. Al contrario, para servicios bsicos, en especial de telecomunicaciones de
larga distancia internacional, la intervencin oficial es mucho mayor. El mbito donde se presta el
servicio determina el competente para prestarlo o para autorizarlo, segn el caso.
La distribucin de competencias en materia de telecomunicaciones est dividida en dos grupos. La
administracin, gestin y control del espectro electromagntico, que corresponde al Gobierno
Nacional, en virtud a consideraciones estratgicas relativas al carcter internacional y el ejercicio
de la soberana nacional que implica ese bien pblico. Para la radiodifusin sonora y la televisin,
la autorizacin de prestacin de servicios est a cargo de la nacin-Ministerio de Comunicaciones.
Adems, todos los servicios de mbito nacional son autorizados por la nacin-Ministerio de
Comunicaciones.
Tambin hay servicios que por su mbito local son autorizados por el municipio. En este sector,
como tendencia general, prima la lgica del mercado de la apertura, que se ha ido imponiendo a
pesar de la oposicin de las fuerzas sindicales, antes que un modelo de descentralizacin
alrededor del cual organizarlo institucionalmente.
En otros sectores ha habido avances que concilian mejor el ordenamiento territorial y la
descentralizacin con las condiciones de prestacin del servicio, como es el caso de la salud. No
obstante, la situacin diverge bastante entre extremos y aunque pueda atribuirse mucho peso
explicativo a la naturaleza de los servicios que alguna vez en los ltimos diez aos se hayan
considerado como objeto de la descentralizacin, la verdad es que no existen razones fundadas en
principios aceptables y bien planificados, para explicar las diferencias actuales o, al menos, poder
atribuirlas racionalmente siempre a la naturaleza de los servicios.
Hctor Moncayo presenta en este libro un anlisis del sector de vas y el proceso de
descentralizacin, y en ese ejemplo podr constatarse la dificultad de encontrar la lgica sectorial
adecuadamente conectada con la del proceso general de descentralizacin y con un modelo
preconcebido y planificado de ordenamiento territorial.

TRATAMIENTO DE LO PUBLICO Y LO PRIVADO

Regalas
Los conflictos derivados de la relacin pblico-privado, en cuanto a las regalas del petrleo, se
manifiesta en varios aspectos, de forma directa e indirecta.

En forma indirecta tiene que ver con el papel de ECOPETROL en la poltica de exploracin y
produccin, y con el reparto del producto entre el Estado colombiano y las empresas extranjeras
vinculadas a la actividad.
En esencia, se trata de examinar las ventajas que puede tener una poltica exploratoria depositada
crecientemente en compaas forneas, a la vez que la conveniencia nacional de mantener un
adecuado nivel de reservas con respecto al ritmo de produccin, y de esta forma determinar las
exportaciones y el neto de importacin requerido por el pas.
En segundo lugar, se trata de definir la poltica impositiva y las clusulas ms aconsejables que
deban pactarse en los contratos de asociacin y riesgo compartido. Ambas cuestiones condicionan
en forma importante la solidez fiscal, macroeconmica y, por supuesto, dadas unas reglas de
reparto, el mayor o menor grado de participacin de las entidades territoriales en las regalas y la
certidumbre en su programacin financiera.
En forma directa, se trata que los recursos del Fondo Nacional de Regalas se distribuyan
consultando los planes territoriales de desarrollo y la importancia de los proyectos regionales, en
condiciones de competencia por igual entre las regiones y las entidades territoriales. Se trata as de
aplicar un criterio de competencia para la asignacin de los recursos. Segn esta apreciacin, las
instancias de evaluacin de los proyectos deber ser lo ms neutra posible frente a las solicitudes
de las entidades territoriales.
A ello deber agregarse el hecho de que los propsitos de desarrollo regional inherentes a la
asignacin de los recursos propios de las entidades territoriales, esto es, de los que no van al
Fondo Nacional, se supediten a las exigencias de estabilizacin y crecimiento de la economa en
su conjunto. Para ello se ha venido proponiendo, en distintos documentos oficiales y por
acadmicos de distintas vertientes, la necesidad de conformar mecanismos de ahorro de los
recursos, que eviten el efecto de enfermedad holandesa.

Regresar al ndice | Siguiente

1. Cifras entregadas en el seminario "Cusiana y la economa colombiana en los aos noventa" por
el Presidente de la Repblica y el Director del Departamento Administrativo de Planeacin -DNP-,
en julio de 19:3, en Santaf de Bogot.
Regresar a (1)
2. Cuyo autor principal es EDUARDO WIESNER DURN, "Colombia: descentralizacin y
federalismo fiscal".
Regresar a (2)
3. Igual procedimiento se observa con respecto al nivel departamental.
Regresar a (3)

4. El total de ingresos est constituido por varios conceptos a saber: los ingresos tributarios. los
ingresos no tributarios y las transferencias recibidas.
Regresar a (4)
5. Pasa de significar el 2.8% al 7.5%.
Regresar a (5)
6. Pasa de representar el 15.5%, al 5.2% en 1990.
Regresar a (6)
7. En 1990 equivalen a un 14% del total. contra el 17.4% inicial.
Regresar a (7)
8. Este Fondo de Cofinanciacin se abri en dos en los trminos previstos por la ley de transporte
(1994).

RETOS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA LA

IMPLANTACION DEL CONTROL CIUDADANO Y
CONTROL COMUNITARIO DE GESTION Y DE
RESULTADOS*
Propuestas de Control Social y Participacin Democrtica para la eliminacin de la Corrupcin. El
caso de Colombia.
Fernando Rojas H. **
* Documento preparado dentro del Grupo de Estudios de FESCOL sobre Descentralizacin.
Finanzas Pblicas y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
** Presidente del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -ILSA-,
Asesor Fundacin Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL-

PRESENTACION
La Constitucin colombiana de 1991 abri las puertas a la modernizacin del control fiscal. Pero lo
hizo de tal manera que parecera que el control fiscal pudiera modernizarse al margen de las otras
transformaciones requeridas del aparato estatal y de sus relaciones con los ciudadanos. Ello
explica que la expedicin de la Ley 42 de 1993 sobre control fiscal se hubiera dado de manera
aislada, con Independencia de normas tales como las de Competencias y Recursos (Ley 60 de
1993) o los decretos llamados de Modernizacin expedidos hacia los ltimos das de 1992. Este

tratamiento separado conduce a varios supuestos equivocados, todos los cuales son rebatidos a lo
largo de este artculo: i) el supuesto segn el cual el control fiscal es ajeno a la naturaleza, la
orientacin, la configuracin y el funcionamiento de la gestin de los asuntos colectivos; ii) el
supuesto segn el cual la implantacin de los nuevos controles de gestin y resultados son simples
tcnicas de carcter universal, que pueden implantarse por mero decreto, sin consultar las
relaciones particulares que surgen entre los organismos del Estado y entre stos y la sociedad civil
en cada pas, cada regin y cada municipio determinado; iii) el supuesto segn el cual el control
fiscal puede seguir siendo monopolizado por una entidad pblica, en desmedro y con
desconocimiento de las contribuciones que los ciudadanos estn llamados a prestar en la gestin,
el control y la evaluacin de los asuntos colectivos.
En conjunto, esos supuestos equivocados desligan los futuros desarrollos del control fiscal, que
habrn de darse en Colombia como en los dems pases de la regin, de su profundo significado
democrtico: el nuevo control fiscal es ejercicio de participacin ciudadana, de reafirmacin del
pacto social a partir del inters local y comunitario.
El artculo hace explcitos los determinantes del cambio contemporneo en las modalidades de
control e ilustra el sentido y la direccin en que incide cada uno de ellos. Se detiene a desentraar
la anatoma de los entes pblicos que reclaman hoy los ciudadanos y propone pasos para llegar a
ellos. Explora las principales restricciones vigentes en Colombia para configurar entidades pblicas
de tal naturaleza y propone mltiples formas contemporneas de control fiscal en el nuevo contexto
de la administracin pblica colombiana. Se detiene, por ltimo, en el control social, especialmente
el control comunitario ejercido en el plano local o municipal.
El nuevo control fiscal, en cuanto ingrediente esencial de las metas de la descentralizacin, la
transparencia en la asignacin de los recursos y la vinculacin activa de los ciudadanos a los
asuntos de inters comn, es tambin precondicin de la seguridad y la convivencia entre la
poblacin.

LA MODERNIZACION DEL CONTROL: MAS ALLA

DEL FACIL ORDENAMIENTO DE CONTROLES DE
GESTION Y DE RESULTADOS
A partir de la expedicin de la Constitucin de 1991, se ha entendido en Colombia que modernizar
el control fiscal equivale esencialmente a: i) aliviar las cargas innecesarias del control de
conformidad o control numrico formal, tambin llamado control de legalidad, particularmente
mediante la eliminacin del control previo; ii) implantar los nuevos controles de gestin y
resultados; iii) fortalecer el control interno y elevar la eficiencia del control externo. (1) Todos estos
son, ciertamente, elementos de la modernizacin del control fiscal; pero son apenas elementos
parciales de este proceso que se vive en el mundo entero.
Los elementos ms profundos y ms significativos de la restructuracin del control fiscal en la
poca actual, tanto desde el punto de vista poltico como desde el punto de vista tcnico, consisten

en la abolicin del monopolio institucional del control (la Contralora, en el caso colombiano ), en la
proliferacin de instancias y modalidades de control y en la competencia entre todas esas
instancias y modalidades por alcanzar el mayor grado de eficiencia. Se trata de la implantacin de
una lucha darwiniana de la cual brotarn constantemente modalidades ms aptas de control y
perecern las ms ineficientes, entre estas ltimas, algunas de las formas de control que el pas ha
conocido por ms de cien aos.
Las nuevas modalidades apuntan, claro est, a los modernos controles financieros, de gestin y de
resultados; pero lo hacen por vas diferentes, con actores y con implicaciones sociales y polticas
distintas y con variados grados de eficacia y eficiencia. Lo ms importante es que el control dej de
ser un fin en s mismo, o una funcin propia de la soberana del Estado, para pasar a convertirse
en una herramienta al servicio de la eficiencia en la asignacin de los recursos. El control qued
entonces subordinado a esta finalidad superior y los organismos e instrumentos que lo practiquen
(por responsabilidad constitucional y legal o por simple conveniencia) slo tendrn razn de ser en
la medida en que alcancen esa meta suprema. La modernizacin del control trae entonces un
mensaje subliminal de amenaza al tradicional monopolio estatal sobre el control de los bienes y
dineros pblicos: o consigue la eficiencia en el manejo del patrimonio pblico, siendo l mismo
eficiente en su funcin, o ser remplazado por otras vas e instancias de control. El control fiscal
dej de ser connatural al Estado por cuanto la tarea del Estado dej de ser el ejercicio (inercial) del
control y se convirti en la bsqueda de las vas mas eficaces y eficientes del control, sin importar
si la funcin la realiza directamente el sector pblico o el sector privado.
Es ms: los controles financiero, de gestin y resultados podran ser reemplazados maana por
nuevos tipos de controles que lograsen con mayor xito el propsito final de la eficiencia en la
asignacin de los recursos estatales y sociales. Esos tipos de controles (los de gestin y
resultados) son apenas tcnicas o instrumentos deleznables; su permanencia depende de su
contribucin al objetivo final de la eficiencia, ste s, el principio rector estable y permanente de la
nueva fase del capitalismo.
Se concluye entonces que el enfoque organicista o institucionalista del Captulo 1 del Ttulo X de la
nueva Constitucin y de la Ley 42 de 1993, como tambin la reduccin que la misma Ley hace de
la modernizacin a ciertas tcnicas del control, desdibujan las races y menguan los alcances de
las transformaciones contemporneas por cuanto: i) dificultan la proliferacin de vas de control; ii)
desestimulan la competencia, y iii) entorpecen la articulacin entre aqullas.
Por lo dems, tales normas resultan estriles o intiles por cuanto, ms all de lo que digan la
Constitucin y la ley, el capitalismo contemporneo impone, de facto, nuevos lugares (la
participacin de mltiples organismos estatales, del capital privado, de la comunidad) e innovativas
vas de control (el mercado, las expresiones de preferencia o demanda) que habrn de existir
inevitablemente. Esta realidad hace caer en la ficcin o en la ridiculez los intentos de reafirmar y
aun de restablecer el monopolio del Estado (o, peor, de un organismo del Estado) respecto del
control fiscal. Cuando cambiaron los objetivos del control se acabaron tambin la exclusividad, la
centralizacin y hasta la propiedad del control.

ELEMENTOS DE LA CONSTITUCION DEL 91 QUE SON DESARROLLADOS MEDIANTE ESTA

PROPUESTA DE CONTROL SOCIAL
La propuesta de apertura a modernas y ms eficaces vas de control pasa, segn veremos, por la
invitacin a los ciudadanos, a los usuarios, a los demandantes, a los beneficiarios, a la sociedad
civil toda, a que ejerza orientacin y control del gasto pblico y se convierta a veces en coejecutora
y cofinanciadora del mismo. Ciertamente, la Constitucin del 91 ofrece elementos para la
coparticipacin de los sectores pblico y privado en la gestin de los asuntos de inters colectivo.
Pero tales elementos se encuentran dispersos en la nueva Carta, y a veces slo se les encuentra
de manera ambigua, confusa o implcita. Por esta razn, conviene sealar explcitamente las bases
constitucionales sobre las cuales podra anclarse una propuesta de control fiscal moderno en la
Colombia de hoy.
Principios constitucionales
Se trata, en primer lugar, de los siguientes principios de la Constitucin de 1991 :
- Eficiencia
- Control de gestin y de resultados
- Promocin de competencia
- Interaccin entre sociedad civil y Estado de cara a la eficiente asignacin de los recursos.
- Descentralizacin: el gobierno central responde por la promocin de la nueva organizacin, la
planeacin general del sector, la asistencia tcnica, la regulacin, las pautas de financiacin y los
mecanismos globales de control. La gestin directa del servicio individualizado queda a cargo de
los organismos descentralizados.
- Participacin ciudadana.
Control social en cuanto conciliacin de democracia y neoliberalismo
La nueva Constitucin abre tambin las puertas al llamado neoliberalismo econmico, si bien lo
hace de manera taimada y contradictoria. El neoliberalismo o el neoestructuralismo ha sostenido
que sus dos principales objetivos, la eficiencia y la democratizacin participativa de la sociedad,
pueden satisfacerse simultneamente mediante la aplicacin de las estrategias, las acciones y los
instrumentos promovidos por estas doctrinas.
La dimensin de poltica econmica del neoliberalismo ha sido hasta ahora aplicada en nuestro
pas con mayor extensin y profundidad que la dimensin democrtica-participativa.
Las premisas de este artculo

Dado el insuficiente desarrollo (legal, administrativo, prctico) del componente de participacin

ciudadana en la nueva gestin de los asuntos pblicos, es menester subrayar de qu manera se
concilia este componente con otros elementos de modernizacin que han tenido mayores y mas
rpidos desarrollos en Colombia y cmo la participacin a fuerza y refuerza los ingredientes de la
modernizacin ms utilizados hasta ahora entre nosotros:
a) El desarrollo del componente participativo del neoliberalismo es complemento esencial para la
consecucin de la eficiencia.
b) El desarrollo del componente participativo requiere, fundamentalmente, de un nuevo modelo
organizacional. Este nuevo modelo organizacional est orientado a captar y recoger la demanda o
los indicadores de demanda de los usuarios y a desarrollar las modernas teoras administrativas de
las relaciones interinstitucionales horizontales para la coordinacin, el trabajo en equipo, los
crculos y el control de calidad, la calidad total y la responsabilidad gerencial individual por la
gestin y los resultados.
c) El nuevo modelo organizacional puede comenzar a montarse dentro de la estructura
administrativa vigente, especialmente la vigente con posterioridad a los desarrollos del Artculo 20
Transitorio de la Constitucin del 91.
d) El mayor reto de la modernizacin no es la expedicin de la norma sino el diseo, la aplicacin y
el seguimiento a una fase de transicin enderezada a poner en marcha el nuevo modelo y a
evaluar constantemente sus resultados preliminares. A diferencia de otros componentes de la
modernizacin, el relativo al control social no se plasma en estmulos o sanciones sino en nuevas
organizaciones, nuevas operaciones y nueva cultura administrativa. El logro de estas metas
requiere del empleo de las herramientas propias del diseo organizacional y el desarrollo
institucional en los sectores pblico y privado.

DETERMINANTES ESTRUCTURALES DE LAS

TRANSFORMACIONES CONTEMPORANEAS DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA Y SU INFLUENCIA
SOBRE LOS AGENTES Y SOBRE LAS
MODALIDADES DEL CONTROL
Vista en su conjunto, la modernizacin del control fiscal hace parte inseparable de las
transformaciones del Estado y de las relaciones de ste con la sociedad civil en el mundo
capitalista contemporaneo.
Tal es su contexto y el contexto define su sentido y delimita su alcance. Los entendimientos y las
propuestas construidos sobre la base de un aislamiento del control fiscal moderno con respecto a
su entorno, especialmente los entendimientos de tipo institucionalistas (la pretensin de

circunscribir el control fiscal a las funciones de un organismo, en el caso colombiano la

Contralora), no slo desfiguran las profundas transformaciones de esta tarea sino que llevan al
desorden institucional, a la duplicidad ya la ineficiencia por cuanto ignoran las dems instancias
que ya comenzaron a operar paralelamente al organismo oficial.
Sin nimo de exhaustividad ni pretensin de una consolidacin terica, que obviamente no se ha
logrado an, se presentan a continuacin las hiptesis que parecen explicar la influencia que
algunas transformaciones sociales contemporneas han ejercido sobre la redefinicin del control
fiscal, sus instrumentos, sus objetivos y su meta final.
a) El Estado cre o remoz herramientas (fiscales, parafiscales o de vastas implicaciones fiscales)
que vinieron a complementar los tradicionales instrumentos de los ingresos (2) y de los gastos
pblicos. Esas nuevas herramientas son:
i) La regulacin de la competencia y la eficiencia;
ii) La privatizacin, bajo el supuesto de que sta eleva competencia y eficiencia;
iii) La organizacin pblica orientada hacia el usuario;
iv) La delegacin, desconcentracin o descentralizacin de las competencias, de cara a ligar
estrechamente el gasto con el beneficio del mismo;
v) La cogestin de los ingresos pblicos por parte de los distintos niveles de la Administracin, con
miras a conseguir armona entre las fuentes de ingresos y entre ingresos y competencias;
vi) Las transferencias, los subsidios o los crditos preferenciales, con el nimo de compensar
desigualdades, armonizar prioridades o presionar el logro de la eficiencia.
b) Lo pertinente para este artculo es que cada una de esas herramientas fiscales o parafiscales
son en s mismas, mecanismos de garanta de la eficiencia (desempeos, resultados, relacin
costos/ beneficios) que, por consiguiente, traen consigo sus propias tcnicas de control, as:
i)La competencia es considerada por los gobiernos contemporneos la ms eficaz herramienta de
control de la eficiencia; tan poderosa que ella hara innecesaria la complementacin del control
mediante el uso de otras herramientas. La aceptacin del poder que se atribuye a esta herramienta
lleva a la consagracin de complejas reglas enderezadas a garantizar el imperio de la competencia
y a designar organismos de control (no necesariamente la Contralora) para la observancia de
estas reglas. Los estatutos legales enderezados a crear las condiciones para que se d
efectivamente la competencia, para aclimatarla y asegurar su imperio, constituyen el campo legal e
institucional de ms vastos y profundos desarrollos dentro del universo de las nuevas acciones de
intervencin del Estado.
ii) La privatizacin, en cuanto rompe con posiciones monopolsticas ejercidas hasta ahora por el
Estado, es vista como herramienta al servicio de la creacin de condiciones de competencia y

posee las mismas virtudes y est sujeta a las mismas reglas y requisitos que sta. y aun cuando la
privatizacin no condujera a la competencia, se supone que la mera implantacin de las formas
organizacionales propias de los particulares habr de elevar la eficiencia. La superioridad del
manejo privado sobre el manejo pblico de las actividades econmicas es ahora un principio
doctrinario, una verdad de fe que, a los ojos de las corrientes econmicas dominantes, no requiere
demostracin. Para estos ojos no importa cun limitadas sean todava las comparaciones de
eficacia y eficiencia pre y post privatizacin; lo que cuenta para ellos es introducir y generalizar el
manejo particular de reas cada vez mayores de la economa. Una vez aplicada la privatizacin,
todo control distinto ala garanta de la competencia es juzgado superfluo o redundante.
iii) Bajo el mismo razonamiento, la organizacin propiamente pblica se transforma, adoptando
diseos estructurales y funcionamiento interno e interinstitucional semejantes a los de las
organizaciones privadas. Esta herramienta es, en estricto sentido, la verdadera modernizacin, ya
se trate del aparato estatal o de las empresas privadas, meta a la cual estn apuntando todos los
pases del orden capitalista. (3)
La columna vertebral de esta transformacin consiste en poner la organizacin al servicio del
usuario, en dejar conducirla indirectamente por los beneficiarios de sus productos o servicios, en
hacer de stos cogestores invisibles y controladores efectivos de la gestin organizacional, en
invertir la pirmide burocrtica colocando en la cima al destinatario final, en imprimir un manejo
gerencial discrecional. Se trata de construir organizaciones que sean consumer driven o, cuando
menos, consumer friendly. La modernizacin supone entonces la construccin de un complejo
tejido de instituciones, tcnicas y procedimientos enderezados a llevar informacin de opciones de
productos y servicios al ciudadano corriente quien, a su turno, deber expresar sus preferencias
sobre la asignacin de los recursos pblicos de manera similar a como expresa sus preferencias
individuales ante los mostradores de un supermercado.
iv) Delegacin, desconcentracin y descentralizacin son herramientas que aseguran la eficiencia
mediante la aproximacin entre las decisiones de gastos y de beneficios, esto es, siempre y
cuando se asegure la primaca de la voluntad del usuario. Coincide con los dos anteriores en
cuanto se remite en ltima instancia a la soberana del consumidor, y es complementaria de ellas
en cuanto acerca la planeacin, la ejecucin y el control al nivel del ciudadano.
Pero se distingue de ellas en cuanto concentra sus esfuerzos de financiacin y de desarrollo
institucional en los niveles sub nacionales, los cuales distan todava de reflejar la voluntad
ciudadana de manera similar a como lo hace el mercado. Por esta razn, la descentralizacin crea
focos de tensin dentro del conjunto de la estrategia modernizadora: es el objetivo la
descentralizacin o es sta apenas un paso intermedio o un sustituto para lograr la meta final de la
intervencin decisiva de los usuarios en la gestin de los servicios pblicos? Si fuere lo ltimo,
estrategias como la provisin de subsidios directos a los usuarios o la gestin directa de escuelas u
hospitales por parte de stos son vas superiores a las transferencias fiscales
intergubernamentales o a la gestin municipal de los servicios pblicos. No se justificara entonces
realizar, como lo hace actualmente Colombia, un enorme esfuerzo para desarrollar las instituciones
departamentales y municipales; la indicado sera, ms bien, impulsar los sistemas de informacin
para los individuos o las comunidades de usuarios, tal como lo prefieren hacer por estos das Chile

y, con mayor coherencia, Per. Ciertamente, la va colombiana (que es todava la ms socorrida en

Latinoamrica) supone un mayor desarrollo institucional del municipio, incluyendo en ste el
desarrollo de mecanismos de herramientas de control en el plano local.
v) La cogestin de los ingresos pblicos entre los niveles principales del Estado y de la
administracin pblica es herramienta dirigida a velar por la realizacin armnica del principio del
beneficio. Mientras los niveles sub nacionales no manejaron fuentes importantes de ingresos ni
considerables recursos ni tuvieron en sus manos la gestin de importantes servicios sociales o de
infraestructura, podan actuar con independencia del Gobierno central en lo relativo a sus planes y
a su presupuesto. Pero, cuando crecieron sus responsabilidades fiscales y administrativas,
debieron coordinarse con el nivel central dado que ste mantiene el control de las principales
fuentes de ingresos (incluido el acceso privilegiado o monoplico al crdito, especialmente el
crdito internacional) y pretende mantener la orientacin de las prioridades del gasto pblico en las
reas asumidas hoy por los municipios.
La descentralizacin trajo la cogestin, que no la autonoma, entre los niveles del Estado. Los
nuevos mecanismos de control han de ser entonces mecanismos compartidos y complementarios y
no mecanismos independientes.
vi) Las transferencias, los subsidios, los crditos privilegiados o de destinacin especfica, son
tcnica y polticamente inevitables colombiano, funciones de considerable envergadura fiscal. Pero
son, adems, instrumentos susceptibles de reforzar las presiones para alcanzar la eficiencia en los
niveles sub nacionales, es decir, para que se cian a las prioridades y preferencias de gasto de los
residentes o ciudadanos. La condicionalidad en las transferencias, los estrictos trminos de los
convenios de crdito entre los organismos nacionales y los sub nacionales y, en general, los
trminos de los convenios (implcitos o explcitos) de la cogestin, son por s mismos herramientas
de control y evaluacin ms eficaces que los que pueda imponer la Contralora General de la
Nacin sobre los departamentos y municipios o sobre los rganos de control propios de estos
niveles.

LINEAMIENTOS DE LOS NUEVOS ENTES

ESTATALES. DE QUE MANERA IMPONEN LOS
NUEVOS ENTES NOVEDOSAS MODALIDADES DE
CONTROL ?
Las transformaciones anteriores dieron nacimiento a un nuevo ente, desconocido hasta ahora en
los pocos siglos que ha recorrido la sociedad capitalista. Se trata del nuevo ente pblico, objeto y
razn de ser de las modalidades de control fiscal. Es un ente modernizado ,(4) reinventado, (5) que
se nutre de los nuevos principios de la flexibilidad y la eficiencia. Es una nueva institucin que se
parece poco a la que le antecedi, as la continuidad de los nombres nos llevan a pensar
equivocadamente que no hay ruptura ni solucin de continuidad entre lo que era, por ejemplo, el
anterior Ministerio de Desarrollo Econmico y lo que debe ser ahora este mismo Ministerio. Estas

consideraciones nos llevan a presentar someramente los lineamientos del nuevo ente pblico,
independientemente de que se trate de ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, comisiones reguladoras, establecimientos pblicos, empresas estatales o
sociedades de economa mixta. De hecho, las barreras de naturaleza organizacional que
separaban anteriormente estos tipos de entes pblicos tambin se han diluido hasta el punto de
rendir irrelevante la clasificacin.
Los principios directrices del diseo institucional participativo y orientado por el usuario y al servicio
de ste son los siguientes:

Instituciones para una misin

El orden institucional a proponer apunta a la realizacin de una determinada misin: garantizar el
buen servicio al usuario, esto es, garantizar la provisin, la ampliacin de cobertura, el suministro
oportuno, la calidad y los precios "razonables" del servicio.

Instituciones orientadas por el usuario y hacia el usuario

Las demandas y las exigencias para la prestacin del servicio determinarn el orden institucional y
ste slo tendr razn de existir mientras sirva adecuadamente su misin. Es, entonces,
undemand-driven service y las instituciones que lo proveen son user-oriented institutions.

Reorganizacin institucional y desarrollo democrtico

Mediante la concepcin de un orden institucional estructurado en torno al servicio de las demandas
del usuario y a la cogestin por parte de ste, este artculo busca plasmar en un diseo
organizacional -y en la fase de transicin que le d viabilidad- el nuevo ideal constitucional de la
democracia participativa. O, en trminos de la ciencia poltica contempornea, busca establecer
instituciones que materialicen condiciones de gobernabilidad basadas en la eficiencia y la eficacia.

Instituciones para objetivos variables

Asumimos la misin como permanente. Los objetivos y las metas son especficos, es decir, varan
en el tiempo y en el territorio. El orden institucional a desarrollar tiene que tener la capacidad de
identificar los objetivos y las metas y responsabilizarse de su logro. (6)

Instituciones de gestin
Por lo anterior, las instituciones a proponer son instituciones de gestin: cada una debe gerenciar
las funciones de su competencia para alcanzar los objetivos/metas y realizar la misin a ellas
encomendada. (7) As, los ministros del ramo sern los responsables centrales de los resultados y
de la gestin del sector entero, incluyendo dentro de ste todo lo necesario para la provisin del
servicio: el orden institucional, la capacidad del personal, la atraccin o captacin de los recursos

necesarios, el control de la gestin de los organismos sub nacionales y privados y la vigilancia de

los mismos.

Una sola entidad responsable de las metas y el desempeo del sector en su

conjunto
De cara a individualizar la responsabilidad de la conduccin y de los resultados globales del sector,
se singulariza en los ministros, en primer lugar, y en los viceministros, en segundo lugar, la gestin
de conjunto del sector de agua potable. Cada organismo, cada nivel o cada instancia sern a su
turno responsables de la gestin de la funcin o funciones particulares a su cargo. As, las
Comisiones Reguladoras recientemente creadas sern, entre otras de sus funciones, las
responsables directas del sealamiento de las metas y los desempeos financieros, de cobertura y
de calidad; las Superintendencias sern responsables, entre otras funciones, de la eficacia y la
eficiencia en la incorporacin de las quejas de los usuarios dentro del sistema de informacin del
sector y en la satisfaccin de tales quejas cuando ellas se ajustaren a las metas trazadas para una
unidad particular de prestacin directa del servicio o para el sector en su conjunto.

Identificacin de las unidades de gestin y descentralizacin

El trabajo de diseo organizacional que debe emprender el pas se esforzar entonces por
identificar las unidades de gestin y el tipo de gestin y de responsabilidad que asume cada una de
ellas dentro de su respectivo sector. En este empeo, el trabajo habr de seguir y desarrollar los
lineamientos constitucionales y legales vigentes (8) en cuanto erigen al gobierno central en
promotor y responsable de la promocin y planeacin de los servicios, dejando la gestin directa y
la ejecucin a los organismos descentralizados.
En su esfuerzo por aproximar el servicio al usuario, el Ministerio, responsable central de la gestin
de conjunto del sector, habr de promover los diseos organizacionales adecuados para la gestin
estratgica y la prestacin directa del servicio en los planos local y regional. La adecuacin de un
diseo organizacional depende esencialmente de su correspondencia con los recursos humanos
(gerenciales y administrativos) y financieros disponibles en el plano local y de la utilizacin ptima
de tales recursos.
La identificacin de metas y de planes de desempeo de cada unidad de gestin y la negociacin
de tales metas y planes entre los organismos centrales y las unidades de gestin directa del
servicio son actividades lgicamente subsiguientes y derivadas de la constitucin de las unidades
adecuadas de gestin en los planos local y regional.
Instituciones flexibles; normas para gerentes responsables
Aun cuando la burocracia colombiana es una burocracia reglada (las acciones y omisiones de los
funcionarios tienen que ajustarse a normas universales, de vocacin permanente), las leyes que
regulan el funcionamiento de la administracin pblica contempornea deben dejar a las
instituciones la posibilidad de ajustarse a los cambios en objetivos/metas, en estrategias y en

medios de accin; deben dotar a los funcionarios de la capacidad y la discrecin indispensables

para gestionar sus competencias y asumir responsabilidad por sus resultados y desempeos. De lo
contrario, las normas estarn condenadas al fracaso de sus objetivos y estimularn ineficacia e
ineficiencia dentro de la administracin.
En este sentido, los decretos reglamentarios de las normas con fuerza de ley expedidas en
desarrollo del Artculo 20 Transitorio de la Carta debieran sentar pautas de principios y de objetivos
que permitan a los funcionarios adecuar su gestin a situaciones particulares y recursos
diferenciados a lo largo del territorio nacional.
El diseo institucional debe proveer incluso la capacidad de que las instituciones creadas
replanteen su propia misin y su propia existencia. As ha ocurrido, en ejemplo pionero que anticipa
todo el nuevo funcionamiento de la administracin pblica contempornea, con la dirigencia actual
de la Junta Nacional de Tarifas y aun con la Unidad de Desarrollo Urbano del Departamento
Nacional de Planeacin. (9)
Instituciones interrelacionadas
Trabajo en equipo y responsabilidad individualizada. A diferencia de la tradicional separacin
tajante entre los organismos burocrticos, las doctrinas contemporneas de la administracin
subrayan la enorme importancia del trabajo colectivo (calidad total), la autoevaluacin de los
procesos y la atencin primordial a las demandas del usuario (crculos de calidad) en cuanto guas
de toda la gestin. A tono con estas doctrinas, el diseo institucional a desarrollar trabajar
intensamente los procesos y las relaciones entre individuos, usuarios y comunidades, organismos
del Gobierno Central, niveles de la administracin pblica (las instancias sub nacionales) y sectores
pblico y privado. En esto consiste precisamente el control social.
El Ministerio, en cuanto responsable individual del desempeo de conjunto del sector, es el
responsable por excelencia de poner en accin e interaccin todos estos recursos sociales hasta
llegar al mejor servicio que pueda prestar nuestra sociedad. Para conseguir esta singularizacin de
la responsabilidad, ante los usuarios, ante las otras instancias de control y ante el Presidente de la
Repblica, los dems organismos de cada sector, incluyendo las Comisiones Reguladoras, las
Superintendencias, los organismos financieros especializados y las empresas, los departamentos o
los municipios que tienen a su cargo la gestin directa del servicio, debern operar bajo la
coordinacin del ministro del ramo y del viceministro correspondiente.
La coordinacin por parte del Ministerio supone simplemente compartir y negociar las metas y los
planes de desempeo de cada instancia u organismo que interviene en la gestin del servicio. A
contrario sensu,esta coordinacin no implica la superposicin jerrquica del ministro o el
viceministro sobre los dems organismos o instancias del sector hasta el punto de negar a stos la
autonoma necesaria para que cada uno de ellos responda individualmente por los resultados y los
desempeos de la gestin particular a su cargo. De modo que las Comisiones Reguladoras o las
Superintendencias, para citar unos ejemplos, conservarn la autonoma para evaluar las metas
para el sector y el cumplimiento de las mismas, y su evaluacin y las regulaciones que se

desprendan de ella se aplicarn tambin al ministro y viceministro y les sern exigibles a stos (ver
Diagrama No. 1).
Diagrama 1

Expresado en breve, el lmite de la coordinacin por parte del Ministerio es la autonoma requerida
por cada instancia u organismo para que les sea exigible, controlable y evaluable el desempeo en
el cumplimiento de su respectiva funcin. (10)
Instituciones mixtas, que anen recursos sociales provenientes de todas las fuentes,
pblicas y privadas
El nuevo orden institucional habr de allegar todos los recursos humanos, financieros, tecnolgicos
y organizacionales disponibles en cada localidad, cada regin y el pas entero. Habr de superar,
por lo tanto, la separacin radical entre los sectores pblico y privado y habr de convocar la
interaccin permanente entre ellos. Los gerentes del sector pblico dejaron de manejar su propio
feudo para convertirse en proponentes de convocatorias a conformar espacios ms amplios; han
pasado a ser gestores de la optimizacin de recursos de la sociedad toda. Cedieron parte de su
autonoma y su jerarqua, pero ampliaron su radio de accin hasta los ltimos confines de la
sociedad civil, ya se trate del capital privado, de las comunidades o de los usuarios individuales.
Los lmites de este trabajo: supone un orden institucional que est por montarse. Mas all
de las normas de diseo organizacional, lo que se requiere es el cambio de una cultura
burocrtica inveterada. Etapa de transicin.
La introduccin de los anteriores principios dentro de la administracin pblica colombiana no se
lograra por decreto. Pensar en gestin, y por consiguiente en controles de gestin y resultados, es

pensar en resultados, en eficiencia, en los controles del mercado o de los sustitutos del mercado
(los usuarios, la comunidad, los socios que aportan capital en dinero o en especie, etc.); es relegar
a un segundo plano los meros controles numrico-formales o controles de conformidad; es liberar
la creatividad responsable para lograr identificar y resolver directamente problemas de produccin y
distribucin que afectan a los usuarios y a la comunidad en su conjunto, es dejar atrs el tiempo
dedicado por la administracin pblica a observar y cuidar las normas como si stas fueran la meta
o la misin del Estado; es introducir controles automticos, eficaces y eficientes, y es orientar los
controles hacia la gestin, hacer de ellos cogestores sociales de los servicios. Pensar en la gestin
equivale a nada menos que a transformar radicalmente las motivaciones, las expectativas, las
operaciones, la eficiencia y los resultados de la gestin burocrtica. Es superar los muy arraigados
principios y preceptos weberianos, tayloristas y fordistas que han orientado el comportamiento de la
administracin pblica capitalista por ms de un siglo y reemplazarlos por los principios y las reglas
del management o del postfordismo. (11)
El diseo de transformacin organizacional que propone este documento (y que lo supone en su
parte propositiva sobre mecanismos de control) es apenas el primer paso; se quedar escrito,
como tantas otras recomendaciones y normas legales, de no disponerse el Gobierno todo a
efectuar una etapa de transicin que siente las dems bases esenciales para esta transformacin
del comportamiento del funcionario pblico y de la cultura burocrtica. y al quedarse escrito, el
nuevo orden institucional sern tambin letra muerta sobre controles de gestin y resultados. Ha de
recordarse, para ilustrar la magnitud del reto de la transicin, que la reorganizacin propuesta no se
limita al ejercicio tcnico de disear el organigrama ms eficiente y llenar sus posiciones con las
personas ms calificadas (lo cual sera ya un paso significativo adelante).
El reto frente a nosotros es, sobre todo, transitar y superar el drama de status que afecta al
ministro, al viceministro, al gobierno en su conjunto, al Contralor General de la Repblica, a los
contralores departamentales y municipales, mediante el cuestionamiento de su jerarqua tradicional
-y el desmoronamiento de las bases de esta jerarqua- para erigir un proceso decisorio negociados
consentido, compartido y vigilado (12), basado ahora en el cumplimiento de los designios de los
ciudadanos-usuarios y en la aceptacin de responsabilidades por el desempeo. (13)

Regresar al ndice | Siguiente

1. Cf. Constitucin Poltica de Colombia, 1991. Ttulo x, Cap.l. Ley 42 de 1993. CONTROLARIA
GENERAL DE LA REPBLICA (1991) Hacia la nueva Contralora General de la
Repblica,Documento CGR-004. CID-UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA (1991) El Control
Fiscal en la Constitucin. En Economa Colombiana No.235, mayo-junio.
Regresar a (1)
2. Corrientes, ya sean tributarios o no tributarios, y de capital, ya se trate del crdito o del supervit
del ejercicio anterior.
Regresar a (2)

3. La modernizacin no es, pues, la simple simplificacin de procedimientos o la muy gravosa

poltica de reduccin de los gastos de nmina, que son las principales polticas de la llamada
modernizacin del Estado bajo la actual administracin.
Regresar a (3)
4. Para utilizar la expresin ms corriente en Colombia y la ms utilizada en la literatura de lengua
francesa. Cf. V ALLEMONT , S. (1991) Modemiser l' Administracin. Gestion stratgique et
valorisation des resources humaines. Nathan, Col. Entreprise. Pars.
Regresar a (4 )
5. Segn el trmino que ha hecho carrera en los Estados Unidos a partir de la aparicin del
"bestseller" Reinventing Government, de los profesores Osborne y Gaebler, obra que llegara a ser
la ms influyente en las propuestas de reforma de la administracin pblica norteamericana
sometidas por el vicepresidente Albert Gore al Congreso, al Gobierno y al pueblo de los Estados
Unidos en septiembre de 1993.
Regresar a (5)
6.Cf. MORONE, J. (1990) The democratic wish. Basic Books, New York. MARCH, J.G. Y OLSEN,
J.P. (1983) "Organizing politicallife", en American Political Science Review, vol. 77, NO.2, pp 281297. SALOMON, L.M. (1981) "The goals of reorganization", en Administration and Society, vol. 12,
NO.4, pp 471-500.
Regresar a (6)
7. Son los enfoques conocidos con los nombres de "school-based management", para el sector
educativo; "hospital-based management", para el sector salud; y, de manera similar, para los
dems sectores o servicios, ya sean prestados por el Estado o los particulares.
Regresar a (7)
8. Especialmente los trazados recientemente por el conjunto de decretos con fuerza de ley
expedidos por el gobierno nacional en ejercicio de las facultades que otorgara el Artculo 20
Transitorio de la Constitucin del 91.
Regresar a (8)
9. El incremento en las facultades discrecionales de los funcionarios pblicos ha trascendido
incluso la Rama Administrativa para extenderse a la Rama Jurisdiccional. As est ocurriendo, de
manera creciente, en los pases ms desarrollados. Cf. HIRSCH, D. The Uses of Discretion. Oxford
University Press, Oxfod.
Regresar a (9)
10. Hay ejemplos y evaluaciones de las nuevas tcnicas administrativas del consenso, las
decisiones colectivas y las responsabilidades singulares de los grupos o crculos de produccin.
Regresar a (10)
11. Cf.
Regresar a (11)

12. Cf. McW ALTERS, P. et. al (1992), "Where do you draw the lirie in shared decision-making?",
enSchool Administrator, vol. 49, No. I, enero, pp 8-14.
Regresar a (12)
13. Cf. MA YNARD-MoODY , S. et. al (1986) "Reorganization as Status Drama: Building,
Maintaining, and Displacing Dominant Subcultures", en Public Administration Review, julio-agosto,
pp 301-310. MARCH, J. Y OLSLEN, J. (1983)