Organizao do Estado e

da Administrao Pblica
Gustavo Justino de Oliveira*

Noes introdutrias
A Constituio da Repblica trata, em seu Ttulo III, da Organizao do
Estado, precisamente, do artigo 18 ao 43. Inicia-se no artigo 37 seu Captulo
VII que trata da Administrao Pblica.
A referida Carta Poltica adotou a forma de Estado federado, o qual se caracteriza pela coexistncia, num mesmo territrio, de vrios poderes polticos
distintos. No Brasil, temos ento um poder poltico central (Unio), poderes
polticos regionais (estados) e poderes polticos locais (municpios), alm
do Distrito Federal que acumula poderes regionais e locais (ALEXANDRINO;
PAULO, 2009, p. 14).
Aos Estados-membros assegurada autonomia consistente na capacidade
de autoadministrao, autolegislao, autogoverno e auto-organizao.
A forma federativa de Estado clusula ptrea (CF, artigo 60, 4.).
A forma de governo adotada no Brasil a republicana, a qual se caracteriza
pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Executivo, com o dever de prestao de contas (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17).
Por fim, o sistema de governo adotado no Brasil o presidencialista, no qual
predomina o princpio da diviso dos Poderes. O presidente da Repblica o
chefe do Poder Executivo Federal e exerce, com auxlio dos ministros de Estado,
a direo superior da Administrao Pblica Federal, cabendo a ele sua organizao e estruturao, nos termos dos artigos 61 e 84 da Constituio. Em decorrncia da forma federativa de Estado e do princpio da simetria das esferas
polticas, os chefes dos Poderes Executivos e das Administraes Pblicas do
Distrito Federal e dos estados sero, respectivamente, o governador do Distrito Federal e os Governadores dos estados; pela mesma razo, os chefes dos
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*
Ps-Doutor em Direito Administrativo pela
Universidade de Coimbra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Administrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo So
Francisco), onde leciona
na graduao e na psgraduao. Foi procurador
do estado do Paran por
15 anos e hoje consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Terceiro Setor, em So Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gesto (Ed. RT), Consrcios Pblicos (Ed. RT),
Direito
Administrativo
Democrtico (Ed. Frum),
Parcerias na Sade (Ed.
Frum), Direito do Terceiro Setor (Ed. Frum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Frum). Autor
de diversos artigos cientficos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Frum).

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Poderes Executivos municipais, bem como das Administraes Pblicas dos

municpios, sero seus prefeitos (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17).
O artigo 2. da Constituio da Repblica prev que so Poderes da
Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio.
Confunde-se, usualmente, o governo com a Administrao Pblica.
Aquele teria a incumbncia de exercer a direo suprema e geral do Estado,
determinar a forma de realizao de seus objetivos, estabelecer as diretrizes
que pautaro sua atuao, os planos governamentais, sempre visando conferir unidade soberania estatal (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 16).
A Administrao Pblica, por sua vez, pode ser conceituada sob dois aspectos: o funcional e o organizacional.
Sob o ngulo do primeiro, a Administrao Pblica
significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituies polticas de
cpula no exerccio de funes de governo, que organizam a realizao das finalidades
pblicas postas por tais instituies e que produzem servios, bens e utilidades para
a populao, como, por exemplo, ensino pblico, calamento de ruas, coleta de lixo.
(MEDAUAR, 2010, p. 48)

J sob o ngulo organizacional, ela representa o conjunto de rgos e

entes estatais que produzem servios, bens e utilidades para populao, coadjuvando as instituies polticas de cpula no exerccio das funes de
governo (MEDAUAR, 2010, p. 48).
Odete Medauar afirma que a confuso entre governo e Administrao
Pblica se d na medida em que, na poca contempornea, aumenta-se a
importncia da atividade administrativa na dinmica do Estado, bem como
pelo fato de no Brasil coexistir, no vrtice do Poder Executivo, funes governamentais e funes administrativas, permitindo assim evitar um governo puramente poltico e uma Administrao puramente burocrtica (MEDAUAR, 2010, p. 51).

Desconcentrao e descentralizao
O Estado utiliza-se de algumas formas para exercer a funo administrativa.
A descentralizao administrativa significa a transferncia de poderes de deciso em
matrias especficas a entes dotados de personalidade jurdica prpria. Tais entes realizam,

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em nome prprio, atividades que, em princpio, tm as mesmas caractersticas e os

mesmo efeitos das atividades administrativas estatais. A descentralizao implica, assim,
a transferncia decisria, e no meramente administrativa. (MEDAUAR, 2010, p. 63)

Na descentralizao o Estado desempenha suas atividades atravs de

outras pessoas, e no pela sua administrao direta. Ser efetivada mediante
outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere determinado servio pblico, e ser efetivada mediante delegao quando o Estado transfere,
por contrato ou ato unilateral, unicamente a execuo do servio, para que a
pessoa delegada o preste populao, em seu prprio nome e por sua conta
e risco, sob fiscalizao do Estado (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 24).
Existir desconcentrao quando atividades forem distribudas de um
centro para setores perifricos ou de escales superiores para escales inferiores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurdica (MEDAUAR,
2010, p. 56).

rgos pblicos
rgos pblicos ou rgos administrativos so unidades de atuao, que
englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuio predeterminada (MEDAUAR, 2010, p. 57).
Os rgos no possuem personalidade jurdica e, portanto, no podem
contrair obrigaes nem exercer direitos em nome prprio. Sendo assim,
atuam em nome da pessoa jurdica de que faz parte.
Resultam da forma desconcentrada de atuar do Estado.
A lei que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal (Lei 9.784/99) considera rgo a unidade de atuao integrante da
estrutura da Administrao Direta e da estrutura da Administrao Indireta.

Administrao Direta
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 430) considera a Administrao
Direta como o conjunto de rgos que integram as pessoas federativas, aos
quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada, das
atividades administrativas do Estado.

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Pode-se apontar como caractersticas da Administrao Direta o vnculo de

subordinao-supremacia, denominado hierarquia, que liga seus rgos e a
generalidade de tarefas e atribuies que lhe cabem (MEDAUAR, 2010, p. 65).

Administrao Indireta
De acordo com o artigo 4., inciso II, alneas a, b, c e d do Decreto-Lei
200/67, esto compreendidas na Administrao Indireta as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes pblicas.
A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, preceitua em seu artigo 6., 1., que
o consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a
Administrao Indireta de todos os entes da Federao consorciados.
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 435) entende que a Administrao Indireta o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta, tm o objetivo de desempenhar as atividades
administrativas de forma descentralizada.
As entidades da Administrao Indireta caracterizam-se pela especialidade das suas atribuies.
Prev o inciso XIX do artigo 37 da Constituio Federal que somente por
lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
Odete Medauar (2010, p. 73) explica que,
para o desempenho de sua competncia especfica, a entidade da Administrao
indireta dotada de patrimnio e pessoal prprios, estrutura administrativa prpria,
encabeada por um dirigente, de regra denominado presidente ou superintendente
(nas universidades, reitor).

Importante salientar que, de acordo com o 6. do artigo 37 da Constituio Federal, a responsabilidade das entidades com personalidade jurdica
pblica ou de entidades prestadoras de servios pblicos com personalidade jurdica privada por danos a terceiros, causados por seus agentes,
objetiva.
No entanto,
h linha doutrinria em favor da responsabilidade subsidiria da pessoa jurdica matriz
(Unio, Estado, Distrito Federal, Municpio) se o patrimnio de qualquer entidade da
respectiva Administrao Indireta no for suficiente para a reparao, pois a pessoa
jurdica matriz foi a instituidora da entidade. (MEDAUAR, 2010, p. 74)
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Autarquias
De acordo com o inciso I do artigo 5. do Decreto-Lei 200/67, autarquia
servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita
prprios para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 445) conceitua autarquia como
a pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao Indireta,
criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado.
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 430) a conceitua como a pessoa jurdica de
direito pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para o
desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.
Em razo da sua personalidade jurdica ser de direito pblico, as autarquias devem obedincia integral ao regime jurdico administrativo, de modo
a, por exemplo, ser exigido concurso pblico para admisso dos seus servidores, bem como licitao para suas contrataes.

Agncias reguladoras
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 467) entende que, em sentido amplo, no
direito brasileiro, agncia reguladora seria qualquer rgo da Administrao
Direta ou entidade da Administrao Indireta com funo de regular a matria especfica que lhe est afeta.
Odete Medauar (2010, p. 79) explica que as agncias reguladoras surgiram
com a extino total ou parcial do monoplio estatal de alguns servios pblicos e outras
atividades e com a transferncia total ou parcial, ao setor privado, da execuo de tais
servios e atividades, mediante concesses, permisses ou autorizaes.

As agncias reguladoras tm sido institudas sob a forma de autarquias, podendo, com isso, exercer atribuies tpicas do Poder Pblico, j que possuem
personalidade jurdica de direito pblico. Tal prerrogativa as submete a todos os
controles constitucionalmente previstos Administrao Pblica. Sendo assim,
para conferir maior independncia s agncias reguladoras, caracterstica essencial do
modelo que se pretendeu adotar no Brasil, o legislador tem atribudo a elas o status de
autarquia em regime especial, o que si traduzir-se, nos termos de cada lei instituidora,
em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas ampliao de sua autonomia
administrativa e financeira. (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 163)
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Acerca das autarquias em regime especial, Jos dos Santos Carvalho Filho
(2009, p. 454) identifica como suas prerrogativas 1.) poder normativo tcnico; 2.) autonomia decisria; 3.) independncia administrativa; 4.) autonomia econmico-financeira.

Agncias executivas
O artigo 51, Lei 9.649/98, estabelece que
o Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a autarquia ou fundao que
tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratgico de reestruturao e
desenvolvimento institucional em andamento; II - ter celebrado contrato de gesto com o
respectivo Ministrio supervisor.

Assim, agncia executiva a qualificao dada autarquia ou fundao

que celebra contrato de gesto com rgo da Administrao Direta a que se
acha vinculada, para a melhoria da eficincia e reduo de custos (DI PIETRO,
2010, p. 465).
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 468) entende, no entanto, que
nada h de inovador em qualificar-se de agncia executiva a entidade autrquica que se dedique a exercer atividade estatal descentralizada, e isso pela
singela razo de que esse sempre foi o normal objetivo das autarquias.

Fundaes pblicas
De acordo com o inciso IV, do artigo 5. do Decreto-Lei 200/67, fundao
a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada
em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam
execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa,
patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado
por recursos da Unio e de outras fontes.

Existe divergncia doutrinria quanto personalidade jurdica das fundaes. Jos dos Santos Carvalho Filho, acompanhando entendimento de Hely
Lopes Meirelles, entende que as fundaes pblicas tm sempre personalidade jurdica de direito privado, pois o fato de ser o Estado o instituidor no
desmente a caracterizao dessas entidades, at porque o Estado quem d
criao a sociedades de economia mista e a empresas pblicas, e essas entidades, como j visto, tm personalidade jurdica de direito privado (CARVALHO
FILHO, 2009, p. 495).

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No entanto, entendimento dominante, inclusive optado pelo Supremo

Tribunal Federal (RE 101.126-RJ, Rel. Ministro Moreira Alves), pela existncia
de fundaes pblicas de direito pblico e de direito privado.
o que explica Odete Medauar.
Fundaes podem existir, com alguma atuao do poder pblico na instituio, manuteno
ou controle, cujas caractersticas no correspondem ao modelo traado no referido artigo
5., IV, do Dec.-Lei 200/67. Nesse caso, tais fundaes no integram a Administrao Indireta
e tm seu regime jurdico determinado pelo ato que as cria ou autoriza sua criao, podendo
ser regidas pelo direito privado. (MEDAUAR, 2010, p. 85)

Sociedades de economia
mista e empresas pblicas
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 470) aduz que
essas entidades so dotadas de personalidade jurdica de direito privado e delas se vale
o Estado para possibilitar a execuo de alguma atividade de seu interesse com maior
flexibilidade, sem as travas do emperramento burocrtico indissociveis das pessoas de
direito pblico.

Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 446) aponta como traos comuns s empresas pblicas e sociedades de economia mista:
 criao e extino autorizadas por lei;
 personalidade jurdica de direito privado;
 sujeio ao controle estatal;
 derrogao parcial do regime de direito privado por normas de direito
pblico;
 vinculao aos fins definidos na lei instituidora;
 desempenho de atividade econmica.
Nos termos do artigo 5., inciso II, do Decreto-Lei 200/67, empresa pblica
a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao de atividade econmica que o governo seja levado a exercer por fora
de contingncia ou de convenincia administrativa, podendo revestir-se de
qualquer das formas admitidas em direito.

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So empresas pblicas, de acordo com Jos dos Santos Carvalho Filho

(2009, p. 471), as
pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado,
criadas por autorizao legal, sob qualquer forma jurdica adequada a sua natureza, para
que o governo exera atividades gerais de carter econmico ou, em certas situaes,
execute a prestao de servios pblicos.

J as sociedades de economia mista, segundo o mesmo autor, so

pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado,
criadas por autorizao legal, sob a forma de sociedades annimas, cujo controle acionrio
pertena ao Poder Pblico, tendo por objetivo, como regra, a explorao de atividades
gerais de carter econmico e, em algumas ocasies, a prestao de servios pblicos.
(CARVALHO FILHO, 2009, p. 471)

De tais conceitos retiram-se os traos distintivos das duas entidades:

 Forma de organizao a sociedade de economia mista deve ser estruturada sob a forma de sociedade annima enquanto a empresa pblica sob qualquer das formas admitidas em direito.
 Composio do capital a sociedade de economia mista constituda
por capital pblico e privado, e a empresa pblica, por capital pblico.

Entidades paraestatais
H divergncia doutrinria quanto a quais so as entidades paraestatais e
ainda se tais entidades integram a Administrao Indireta.
Maral Justen Filho (2006, p. 134-137) faz distino quanto s entidades
paraestatais e entidades no estatais, incluindo-se nas ltimas as entidades do Terceiro Setor. Explica o autor que este integrado por sujeitos e
organizaes privadas que se comprometem com a realizao de interesses
coletivos e a proteo de valores supraindividuais.
Quanto entidade paraestatal, aduz o autor supracitado que
entidade paraestatal ou servio social autnomo uma pessoa jurdica de direito
privado criada por lei para, atuando sem submisso Administrao Pblica, promover
o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou
categorias profissionais, que arcam com sua manuteno mediante contribuies
compulsrias. (JUSTEN FILHO, 2006, p. 134)

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Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 439) entende que a expresso
paraestatal deveria abranger toda pessoa jurdica que tivesse vnculo institucional com a pessoa federativa, de forma a receber desta os mecanismos
estatais de controle. Enquadrar-se-iam, desse modo, como entidades paraestatais as pessoas da Administrao Pblica Indireta e os servios sociais
autnomos.
As organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse
pblico so denominadas pelo autor como organizaes colaboradoras, as
quais seriam pessoas privadas, institudas pelas frmulas de direito privado,
e que a elas poderia ser atribudo o encargo da prestao de servios pblicos no regime de parceria com a Administrao Pblica (CARVALHO FILHO,
2009, p. 517).
Celso Antnio Bandeira de Mello (2007, p. 155) explica que a expresso
entidade paraestatal melhor serviria para designar sujeitos no estatais,
isto , de direito privado, que, em paralelismo com o Estado, desempenham cometimentos que este poderia desempenhar por se encontrarem no
mbito de interesses seus, mas no exclusivamente seus.
O mesmo autor ressalta que as organizaes sociais e organizaes da
sociedade civil de interesse pblico no so pessoas da Administrao Indireta, pois
so organizaes particulares alheias estrutura governamental, mas com as quais
o Poder Pblico (que as concebeu normativamente) se dispe a manter parcerias [...]
com a finalidade de desenvolver atividades valiosas para a coletividade e que so livres
atuao da iniciativa privada, conquanto algumas delas, quando exercidas pelo Estado, se
constituam em servios pblicos. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 218)

Dicas de estudo
MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Consrcios Pblicos:comentrios Lei 11.107/2005.So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Contrato de Gesto. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008.

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Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado.
17. ed. So Paulo: Mtodo, 2009.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed.
So Paulo: Malheiros, 2007.
BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corra. Manual de Direito Administrativo. 3. ed.
Belo Horizonte: Frum, 2008.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2006.
_____. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010.
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva,
2006.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010.

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