Brasil
RESUMO
A partir da anlise mais ampla do carter das recentes polticas pblicas dirigidas a
jovens no Brasil e das orientaes conflitivas inerentes a esse campo, o artigo
discute os pressupostos contidos em trs programas pblicos implementados no
pas: o Projeto Agente Jovem, o Programa Servio Civil Voluntrio e o Programa
Bolsa Trabalho Renda. Aps uma caracterizao geral de cada um deles, sem
ignorar aspectos de sua diversidade, a anlise concentra-se nos paradoxos e
ambigidades subjacentes a seu formato comum: a transferncia de renda atrelada
exigncia de algum tipo de contrapartida do pblico juvenil, em geral o
retorno/permanncia na escola e a realizao de atividades de carter
socioeducativo ou comunitrio. Sem negar o benefcio promovido pelo acesso
renda, o artigo alerta para a possibilidade de disseminao de novas formas de
dominao a partir da adoo desse modelo nas aes pblicas dirigidas aos
jovens.
Palavras-chave: Juventude;
Transferncia de renda.
Polticas
pblicas;
Programas
socioeducativos;
de
responsabilidade do governo federal, contando com a participao das duas
outras esferas e de parcerias com a iniciativa privada (cf. MPAS, 2001b).
O pblico-alvo so os jovens com idade entre 15 e 17 anos, prioritariamente
aqueles que estejam fora da escola, participem ou tenham participado de outros
programas sociais do governo, estejam em situao de vulnerabilidade e risco
pessoal e social, egressos ou sob medida socioeducativa, oriundos de programas
de atendimento explorao sexual e comercial de menores. Adolescentes
portadores de algum tipo de deficincia tm direito a 10% das vagas (cf. MDS,
2005a). Anteriormente, esse pblico era escolhido pelos prprios municpios ou
organizaes responsveis pelo projeto, podendo dar lugar a diferentes formas
de clientelismo. Na gesto atual, embora o problema persista14, foram
implementadas modificaes no processo de seleo dos jovens a partir da
introduo do Cadastro nico15, respondendo a critrios de renda.
No momento de sua formulao, o projeto estabelecia como desafio a
construo de uma proposta dirigida a determinado segmento juvenil que, sem
ter idade adequada para ingressar no mercado de trabalho e para o qual havia
reconhecida escassez de programas, estaria conseqentemente mais exposto
"marginalidade" (MPAS, 2001b)16.
Depreende-se dessa formulao a necessidade de construir um programa que
pudesse "ocupar" esses jovens, retirando-os da situao de "risco" em que se
encontravam. Seus objetivos especficos permanecem os mesmos desde sua
regulamentao17: criar condies para insero, reinsero e permanncia do
jovem no sistema de ensino; promover sua integrao famlia, comunidade e
sociedade; prepar-lo para atuar como agente de transformao e
desenvolvimento de sua comunidade; contribuir para a diminuio dos ndices de
violncia, uso de drogas, DSTs e gravidez no planejada; e desenvolver aes
que facilitem sua integrao e interao quando estiver inserido no mundo do
trabalho (cf. MDS, 2005a).
No comeo por um perodo de seis meses e a partir de 2001 por um perodo de
at doze meses, os jovens, alm de continuar na escola ou retornar a ela,
devem freqentar cursos de capacitao (seis meses) e implementar projetos de
interveno em suas comunidades (seis meses), prioritariamente nas reas de
sade, cultura, meio ambiente, cidadania, esporte e turismo. Durante todo o
perodo, recebem bolsa mensal no valor de R$ 65,0018 e so acompanhados por
"instrutores" - profissionais de diferentes reas que ministram aulas - e
"orientadores sociais" - preferencialmente estudantes universitrios - que devem
possuir experincia de trabalho com jovens, responsabilizando-se por facilitar a
ao social juvenil.
Seguindo essa breve descrio, emergem duas representaes em torno dos
jovens: fonte e vtima de problemas sociais e, ao mesmo tempo, "protagonista"
do desenvolvimento de sua "comunidade". Quanto primeira imagem, trata-se
de pensar projetos para aqueles considerados pouco integrados socialmente,
sobretudo nas instituies mais tradicionais (famlia e escola), e por isso
fortemente sujeitos ao risco social na perspectiva do projeto. Ao mesmo tempo,
impe-se uma tarefa ao jovem: uma vez adequadamente formado - em um
perodo bastante breve e sem muitas alteraes no ambiente em que vive -, ele
pode e deve ser estimulado a contribuir para a melhoria das condies de vida
de sua comunidade a partir de uma determinada interveno social para a qual
ser orientado.
Embora nesses fragmentos se reconhea certo potencial juvenil, so visveis
seus limites: primeiramente, a nfase em certos aspectos comportamentais como se todo e qualquer jovem em qualquer momento histrico e social fosse
naturalmente predisposto a provocar mudanas -; em segundo lugar, essa
mudana ser realizada apenas se o mundo adulto reconhecer e criar condies
para isso, de onde se pode subentender a dificuldade do jovem em fazer-se
ouvir e em agir por si s. Por fim, atribui ao jovem uma tarefa dificlima - a de
transformar a sua "comunidade", em geral desprovida de equipamentos pblicos
e servios que assegurem um mnimo de qualidade de vida. O envolvimento em
aes e capacitaes voltadas para a "comunidade" ao lado da continuidade da
trajetria escolar so as contrapartidas exigidas pelo recebimento da bolsa. De
certo modo, espera-se que as capacitaes tambm permitam ao jovem a
preparao para algum tipo de insero futura no mercado de trabalho. Ora,
nem o nmero de horas destinadas s capacitaes, nem o perfil dos
profissionais que atuam junto aos jovens parecem garantir essa possibilidade.
Avaliao realizada pelo Tribunal de Contas da Unio em trezentos municpios,
no ano de 2004 (cf. TCU, 2004), aponta o perfil dos chamados instrutores e
orientadores sociais como um dos aspectos mais frgeis do projeto - em apenas
que queriam realizar, mas, nas poucas vezes em que isso ocorreu, houve
predileo pelos de carter claramente profissionalizante ou pelo exerccio de
algum tipo de trabalho (cf. Dieese, 2003; Cedec, 2003).
Outras mudanas realizadas no programa ao longo de sua implementao
merecem ser assinaladas. Em relao escolaridade, logo nos primeiros meses
de cadastramento e nos primeiros levantamentos sobre o perfil dos
beneficirios, a equipe percebeu que os jovens que procuravam o programa se
distanciavam do perfil do pblico-alvo: grande parte j tinha finalizado ou estava
finalizando o Ensino Mdio, ou seja, a presena de jovens com baixa
escolaridade era minoritria. Muitos estavam trabalhando em ocupaes
precrias. Sendo assim, jovens com esse perfil passaram a poder inscrever-se
no programa. Mesmo desempenhando uma ocupao, o jovem deveria integrar
o PBT Renda, uma vez que seria mais bem aproveitado, individual e
coletivamente, se, alm de prosseguir nos estudos (inclusive curso superior),
desenvolvesse atividades sociais e comunitrias, sendo retirado da "linha de
frente" do mercado de trabalho (cf. Pochmann, 2003, p. 88). Essa descoberta
veio atrelada constatao daquilo que a SDTS chamou de "nova pobreza" ou
"nova excluso", que estaria atingindo jovens no migrantes, com escolaridade
mais elevada e membros de famlias pouco numerosas27.
De certo modo, essas mudanas, sobretudo a ampliao do programa, tambm
parecem ter sido pautadas por resultados de avaliaes realizadas por
instituies externas contratadas para tal fim, alm daquelas realizadas pela
prpria equipe.
Em um dos distritos onde o Dieese (2003) realizou grupos focais junto a jovens
egressos, a bolsa emergiu como a principal motivao para a inscrio no
programa, e muitos tomaram conhecimento da iniciativa por meio de suas
famlias e professores. As qualidades ressaltadas foram a possibilidade de ter
uma ocupao fora de casa, o contato com idosos e a qualidade dos instrutores,
mais abertura para a vida e para as pessoas e melhoria no relacionamento com
a famlia e a comunidade. Quanto aos principais aspectos negativos, os jovens
destacaram o excesso de faltas e atrasos, de alunos e monitores, a falta de local
fixo para o desenvolvimento das atividades e o descumprimento do horrio por
parte dos bolsistas. As principais sugestes tambm elucidam aspectos
significativos do programa: "Mais organizao, superviso para garantir a
freqncia, pontualidade e efetiva realizao de tarefas por parte dos alunos,
oportunidade para os jovens que no conseguiram se inscrever ou desistiram,
local certo para as atividades" (Dieese, 2003, p. 150).
De certo modo, os entraves e as caractersticas dos programas federais tambm
se reproduziram, em muitas situaes, no mbito da iniciativa municipal. Mas,
no caso do Programa Bolsa Trabalho Renda, esses resultados acabaram por
reforar a necessidade de atentar para o prprio processo de formao dos
jovens, uma vez que boa parte das reclamaes fez referncia falta de preparo
dos educadores, inadequao dos espaos e at mesmo seriedade na
conduo do processo.
Com relao ao mundo do trabalho, os jovens solicitavam "comprovantes" dos
trabalhos e atividades realizados, porque poderiam, de algum modo, contribuir
na busca de emprego, o que denota a centralidade que a questo do trabalho
parece ter entre os bolsistas, reiterada pela angstia que manifestam com a
dificuldade concreta de consegui-lo e pela busca incessante de "qualquer
trabalho" durante e aps a sada do programa. Alm de reiterar boa parte das
constataes do Dieese (2003), esse ltimo aspecto foi ainda mais enfatizado na
Pontos de convergncia
Embora empreendidos no interior de diferentes tipos de orientao, os
programas aqui analisados assumem um formato comum, indicando adeso a
alguns pressupostos que tendem no s a ser aceitos, como tambm a se
disseminar28.
Um aspecto relevante dessas convergncias incide sobre o fato de as aes
considerarem a possibilidade de transferir aos jovens algum tipo de renda sob a
forma de bolsa, operando com princpios redistributivos. Algumas avaliaes j
empreendidas apontam o quanto essa renda importante para esses jovens,
principalmente para apoio e, ao mesmo tempo, independncia em relao
famlia29. Embora o montante auferido seja percebido mais como "privilgio" do
que como direito, ele constitui um dos principais motivos, ainda que no o nico,
para a permanncia dos jovens nos programas. Para muitos, o pequeno valor
recebido, a incerteza diante da continuidade da iniciativa, de sua permanncia
como beneficirios, e o desejo de no ser "dependentes" do Estado reiteravam a
necessidade e a prtica de continuar procurando trabalho ou de realizar
atividades precrias (cf. Cedec, 2003; Camacho, 2004, Leo, 2004).
Mas um pressuposto, igualmente recorrente em todas as aes, reside na idia
da contrapartida necessria para que a transferncia de recursos escape de um
vis "meramente assistencialista", incluindo, assim, um possvel rompimento
com a lgica da filantropia. Esse aspecto tende a ser assumido praticamente
como uma orientao legtima e quase natural dos programas que tm os jovens
como alvo, mas no deveria obscurecer a existncia de orientaes divergentes,
estimulando o debate em torno das diferentes vises prevalecentes sobre as
relaes entre o Estado e os usurios de programas que envolvem alguma
distribuio de renda no Brasil.
Grande parte dos gestores consideram que, para romper com a idia da
filantropia ou do assistencialismo, as iniciativas de transferncia de renda
demandam do indivduo aes que estimulem seu engajamento ativo,
eliminando riscos de sujeio ou atitudes de "dependncia" em relao ao
Estado30. No entanto, h algumas dcadas a idia de uma renda assegurada pelo
Estado aos cidados tem envolvido pressupostos e orientaes diversos,
constituindo, nas diferentes verses, modos de concepo do sistema de
proteo e de direitos tendo em vista o papel fundamental do Estado no fomento
da justia e na atenuao das desigualdades sociais acentuadas com a crise do
mundo do trabalho e do emprego assalariado.
Uma verso importante da idia de contrapartida formulada no interior da crise
do Estado-Providncia e do regime assalariado. Por meio dela, pretende-se
restabelecer a solidariedade social a partir da ao pblica, constituindo, alm da
transferncia de renda, uma espcie de distribuio de responsabilidades que
mobilize os cidados para a sua efetiva integrao na ordem nacional. Zaluar
sintetiza essas orientaes de modo claro:
No haveria mais assistidos a socorrer, mas pessoas com diferentes utilidades
sociais, cuja capacidade deveria ser sempre aproveitada. Nele [Estado Ativo
Providncia] tambm haveria a socializao radical dos bens e das
responsabilidades. Uma nova concepo de solidariedade mobilizada na
ideologia desse Estado: no nem a caridade privada, nem o bem-estar advindo
dos direitos sociais, nem a mutualidade do solidarismo do sculo XIX. Refazer a
nao, lema dessa ideologia, significa fomentar a solidariedade advinda do
pertencimento a uma mesma comunidade nacional, na qual a seguridade
nacional - o novo sentido do social, visto que a questo social nacional -,
solidariedade que se traduz em direito e dever integrao (Zaluar, 1997, p.
32)31.
De outra parte, os debates sobre a renda mnima universal e incondicional tm
reunido vrios defensores, agregados na BIEN - Rede Europia da Renda Bsica
-, fundada em 198632. Nesse mbito, os pressupostos da transferncia seriam
redistributivos, sem distino de origem, raa, sexo, idade, condio civil ou
mesmo situao socioeconmica, e sem vinculao a qualquer idia de
contrapartida (cf. Silva et al., 2004).
Adotada como pressuposto naturalizado nos programas destinados aos jovens, a
idia da contrapartida multifacetada. Ela pode compreender, no seu mbito
mais restrito, apenas a freqncia obrigatria escola, mas tambm pode incidir
sobre a necessria presena em atividades de cunho socioeducativo e a
participao em aes de engajamento comunitrio, em geral propostas pelas
instituies parceiras responsveis pela execuo do programa no mbito local.
Nesse formato comum, em geral as propostas educativas so executadas a
partir de uma base material precria e com um corpo de responsveis educadores sociais, animadores culturais etc. - de baixa formao tcnica ou
mesmo escolar. Com raras excees, demandam poucos recursos materiais
quanto a equipamentos e podem ser realizadas a partir de um baixo custo
operacional33. Essas prticas, apesar de um discurso de engajamento e de
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2004).
33. No entanto, a implantao de todos esses dispositivos intermedirios acaba
por absorver recursos no desprezveis dos programas que poderiam ser
direcionados diretamente ao pblico-alvo se no houvesse o desenho desse
conjunto
de
contrapartidas.
34. A designao "no convencional", de acordo com Camacho (2004), recobre
melhor o sentido dessas prticas socioeducativas, j que elas so formalizadas e
institucionalizadas, no se adequando idia de educao no formal.
35. Evidencia-se, tambm, a quase total ausncia de polticas educacionais
articuladas a esses programas, na medida em que poderiam ser parceiras
capazes de participar da redefinio do tipo de escolaridade e de ao educativa
adequado
aos
jovens.
36. Sobre os vrios sentidos contidos na idia de promoo da cidadania na sua
relao com o sistema educativo, consultar Barrire e Martuccelli (1998).
37. Uma crtica idia de protagonismo juvenil pode ser encontrada em Castro
(2002), Zibas et al., (2004 e Corti e Souza (2005). Essas orientaes
privilegiaram a idia como um instrumento pedaggico esvaziado de seus
contedos
sociopolticos.
38. Sobre o descompasso entre a racionalidade do gestor que atribui ao usurio
uma racionalidade estreita, distante das "boas razes" dos assistidos, consultar
o estudo de Franois Dubet sobre os usurios de programas de renda mnima na
Frana (cf. Dubet, 2001).