SO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(2)

16(2):2002
64-75, 2002

PRINCPIOS E DIREITOS FUNDAMENTAIS

NO TRABALHO NA AMRICA LATINA

MARIA CRISTINA CACCIAMALI

Resumo: Este artigo desenvolveu-se em torno de dois objetivos: apresentar as caractersticas primordiais das
reformas laborais na Amrica Latina; e indicar as caractersticas do mercado de trabalho contemporneo, e os
desafios para promover e institucionalizar direitos fundamentais, a fim de evitar a deteriorao das condies
de trabalho e renda para parte expressiva da fora de trabalho.
Palavras-chave: poltica pblica; trabalho na Amrica Latina; direitos sociais.
Abstract: This article has dual objectives: presenting the main characteristics of Latin American labor reform,
and describing the current state of the labor market and the challenges of promoting and institutionalizing
basic rights, in order to safeguard a large segment of the labor force from a deterioration in conditions and
sliding wages.
Key words: public policy; labor in Latin America; social rights.

liberalizao do comrcio reascende o debate sobre a promoo de padres mnimos laborais. Os

interesses suscitados por essa questo confrontamse principalmente em dois fruns: relaes comerciais internacionais e defesa dos direitos humanos, embora essa problemtica, suas repercusses e decorrncias transcendam
esses dois mbitos, pois intervm na legislao e nas prticas laborais de cada pas envolvido, alm de introduzirem
novos valores e regras de funcionamento em adio s caractersticas de seus mercados de trabalho.
A expanso do comrcio entre as naes insere o tema
na definio de suas regras multilaterais na Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), sob a denominao de clusula social. Caso determinadas normas laborais sejam
aprovadas, obrigaro as partes a cumpri-las, sob pena de
sanes legais multas e suspenso de exportaes. A
incluso de direitos trabalhistas nas relaes comerciais
internacionais transformou-se em proposta poltica que
divide os pases em uma perspectiva norte-sul. Os governos dos pases industrializados, com o apoio do setor
empresarial e dos sindicatos, lideram a demanda de elevar internacionalmente os padres mnimos trabalhistas,
defrontando-se com a resistncia dos governos e empre-

srios dos pases em desenvolvimento. Na prtica, para

estes ltimos, os padres mnimos representam aumento
dos custos do trabalho e, principalmente, uma restrio
adicional para suas exportaes, visto que qualquer denncia de infrao implicaria em sanes comerciais,
multas e/ou paralisao temporria das exportaes, o que
restringiria o desenvolvimento de seu sistema comercial.
Os circuitos de informao, por outro lado, difundem
a implementao de programas de defesa dos direitos humanos por iniciativa de instituies internacionais que
compem a Organizao das Naes Unidas (ONU). Essa
disseminao influencia mudanas de valores, aes polticas e polticas pblicas em escala planetria, e tambm
na definio e adoo de padres mnimos trabalhistas.
Estes ltimos, sob a orientao da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), so apresentados e passam a ser
compreendidos como direitos humanos.1
A Declarao sobre os Princpios e Direitos Fundamentais no Trabalho foi adotada na Conferncia Internacional
do Trabalho da OIT em 18 de junho de 1998, 50 anos depois
da Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU, e
desenvolve os direitos humanos compreendidos na rea de
competncia da OIT, que adicionalmente tambm compem

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PRINCPIOS E DIREITOS FUNDAMENTAIS NO TRABALHO NA AMRICA LATINA

a agenda da OMC. So quatro princpios que regem os direitos fundamentais, a saber: i) livre associao e reconhecimento do direito de negociao coletiva; ii) eliminao de
todas as formas de trabalho forado; iii) efetiva abolio de
trabalho infantil; e iv) eliminao da discriminao com relao ao emprego e ocupao. Esses princpios constituem
uma base mnima universal de direitos do trabalho para todos os pases membros, independente de sua ratificao das
convenes pertinentes.2 O acompanhamento das medidas
tomadas e dos avanos sobre seu cumprimento realizado
por meio de relatrios anuais encaminhados pelos governos,
empregadores, trabalhadores, ou em conjunto OIT. Essa
instituio, por sua vez, disponibiliza assistncia tcnica e
outras formas de apoio para sua promoo e implementao.
Os pases em desenvolvimento, embora apresentem resistncia em acordar formalmente quaisquer dos itens integrantes da clusula social, em virtude das possveis sanes
e potenciais prejuzos comerciais, esto avanando na aceitao e implementao dos quatro princpios e direitos fundamentais no trabalho. Indicadores, retirados de documentos oficiais da OIT, evidenciam essa evoluo positiva: vrios
governos manifestam a inteno de ratificar com a OIT uma
ou mais convenes pertinentes; o nmero de governos que
informam sua situao e as medidas tomadas em relao a
essa matria vem aumentando (67% do total dos relatrios
devidos); a base de informaes tem sido aprimorada; assim
como h maior envolvimento efetivo na implementao de
medidas por parte de associaes de empregadores e trabalhadores, e de ONGs. Ademais, verifica-se tendncia ascendente em quase todos os pases de mudar as constituies e
outras legislaes, e formular programas e medidas para possibilitar sua implementao, at entre os pases mais pobres
da frica e da sia (ILO, 2001).
Os quatro princpios so encadeados com o objetivo
de reforarem-se, entretanto, o princpio da livre associao e reconhecimento do direito de negociao coletiva
tem sido reconhecido na literatura especializada como um
elemento importante para implementar os demais (ILO,
2001; OECD, 2000). Trabalhadores na agricultura, no
servio domstico, imigrantes, os inseridos em pequenas
empresas e no setor informal3 no so contemplados, em
muitos pases, pela legislao laboral e da seguridade social e encontram-se excludos tanto dos direitos trabalhistas
derivados da operacionalizao dos princpios, quanto da
possibilidade de participarem e serem beneficiados pelas
negociaes coletivas.
O ambiente econmico contemporneo, por outro lado,
configura um tipo de mercado de trabalho no qual um dos

traos marcantes o aumento da insegurana laboral, subjetiva e objetiva.4 Essa insegurana deriva tanto do menor ritmo de crescimento econmico e conseqente menor criao de oportunidades de emprego, como das
mudanas institucionais implementadas para atender s necessidades da flexibilidade laboral, e aquelas originrias
das mudanas tecnolgicas e da reestruturao produtiva,
como, por exemplo, aumento do desemprego, mudana no
contedo das ocupaes e maior necessidade de manter a
empregabilidade, entre outras.
Assim, o aprofundamento do processo de internacionalizao das economias, e das prprias sociedades, latinoamericanas decorrente da maior liberalizao comercial, induz um conjunto de desafios, nos campos da poltica
trabalhista e da poltica social, para promover o progresso
social e a distribuio de renda paulatinamente ao aumento
da riqueza.
Este trabalho foi desenvolvido para produzir subsdios para
o debate e a construo de um quadro de referncia
macrossocial para analisar e delinear polticas pblicas no
campo social e trabalhista na Amrica Latina, sem a pretenso de abordar ou exaurir todas as suas dimenses. O recorte
de anlise privilegiou dois objetivos especficos. O primeiro, elaborado na primeira seo, apresentar as caractersticas primordiais das reformas laborais nos pases da regio,
paulatinamente perda de representatividade dos sindicatos, maior flexibilizao das relaes de trabalho e ao avano
do processo de informalidade no mercado de trabalho,5 no
qual, entre as suas principais caractersticas, pode ser destacada a diminuio da cobertura da seguridade social pblica. Este objeto foi selecionado pela importncia dos sindicatos e das negociaes coletivas nas aes para implementar
os direitos fundamentais no trabalho. O segundo objetivo especfico, discutido na seo seguinte, analisa as caractersticas do mercado de trabalho contemporneo, e os desafios
para promover e institucionalizar prticas e direitos trabalhistas nesse contexto. Destacamos, nesse mbito, a necessidade de desenvolver abordagens sociais e econmicas nos
nveis meso e micro para superar as limitaes da menor taxa
de crescimento econmico e do emprego, impostos pelo comportamento e pelas caractersticas dos mercados de trabalho, e pelo quadro e poltica macroeconmicos.
REFORMAS LABORAIS E INFORMALIDADE NO
MERCADO DE TRABALHO
Na Amrica Latina a adoo de regimes democrticos
em quase todos os pases e a ratificao dos convnios de

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Alm disso, acompanhando as tendncias observadas nos

pases industrializados, embora com velocidade menor, as
negociaes e os contratos coletivos implementados no
apenas nos setores mais dinmicos da economia, mas tambm no segmento pequeno e mdio, como na Argentina, vm
sendo um dos principais instrumentos para flexibilizar relaes de trabalho, e reduzir na prtica os direitos trabalhistas.7 H registros de que a jornada de trabalho padro, por
exemplo, substituda, em quase todos os pases, por arranjos que consideram diferentes sistemas de compensao
anualizadas ou por contagem mensal ou semanal, limitandose a jornada diria em geral para 10 horas , diminuindo a
utilizao das horas extras e seu sistema de remunerao
adicional. Na Argentina, Brasil e Uruguai, as negociaes
coletivas introduzem a prtica cada vez mais freqente de
compor a remunerao total do trabalhador pelo salrio adicionado de uma parcela varivel determinada por indicadores vinculados ao desempenho da empresa, como participao nos lucros, produtividade, diminuio de custos, ndice
de qualidade, etc. (Dieese, 1999; Toledo, 1997; Hirata, 1999;
Marin e Vega, 2000).
Os contratos individuais de trabalho, por sua vez, tambm so modificados por meio de legislaes que ratificam a flexibilizao das relaes de trabalho e a reduo
de seu custo. Estudo recente contemplando 18 pases latino-americanos indica que a maioria dos pases da regio
adotou mudanas no contrato individual de trabalho, introduzindo contratos por tempo determinado, diferentes
formas de subcontratao, extenso do perodo de experincia, ampliao dos motivos que permitem, e simplificam, os procedimentos para a dispensa injustificada e reduo das indenizaes (Marin e Vega, 2000).
Os contratos por tempo determinado8 reduzem os benefcios do trabalhador com relao seguridade social,
em virtude do tempo descontnuo de contribuio. Alm
disso, em alguns pases, esses contratos foram formulados prevendo menores contribuies por parte dos empregadores e diminuindo a abrangncia dos direitos sociais e
benefcios. O resultado o estabelecimento de dois tipos
de trabalhadores: aqueles com abrangncia plena dos direitos sociais, subdivididos ainda por categorias de trabalhadores de acordo com regimes previdencirios especiais;
e aqueles com abrangncia limitada. Nesses termos, no
restringir a utilizao dessa modalidade de contrato para
um percentual de novos empregos ou defini-los apenas para
a fase inicial do ciclo de vida profissional, por exemplo,
jovens ou primeiro emprego, constitui um fator adicional
para a no-contribuio ao sistema de seguridade social e

nos 87 e 98 da OIT influenciam as reformas laborais que

so implementadas na maioria dos pases, a partir dos anos
90. As mudanas orientam-se no que se refere s relaes
coletivas do trabalho assalariado na direo de maior autonomia, e de descentralizao das negociaes. Desse
modo, entre as modificaes introduzidas salientam-se:
supresso de normas restritivas ao direito de associao;
simplificao dos procedimentos burocrticos para organizar um sindicato; e ampliao do direito de sindicalizao a categorias de trabalhadores que no tinham
acesso, como, agricultores, funcionrios pblicos, trabalhadores eventuais ou autnomos. Nesse mesmo sentido,
a maioria dos pases introduz em suas legislaes trabalhistas dispositivos com intuito de promover as negociaes coletivas, como por exemplo: ampliao do nmero
de itens a serem negociados; prevalncia da conveno
coletiva sobre o contrato individual; obrigatoriedade de
negociao coletiva por meio de sindicatos; obrigatoriedade de contribuio aos beneficirios de uma conveno coletiva que no so sindicalizados; e a negociao
da flexibilizao de componentes do contrato individual de trabalho.
A despeito das mudanas da legislao, os sindicatos na
maioria dos pases da Amrica Latina possuem pouco poder
de barganha e baixo ndice de filiao. A baixa taxa de crescimento econmico, que vem acompanhando a liberalizao
do comrcio, aumenta a desorganizao dos mercados de trabalho que pode ser caracterizada pelo aumento das taxas de
desemprego, maior grau de informalidade e mudanas em
suas formas de expresso (Cacciamali, 2000). Em muitos pases a elevada participao dos trabalhadores em pequenas e
mdias empresas e a perda da importncia das negociaes
setoriais em face da descentralizao favorecem a negociao por empresa e debilitam a organizao e o poder de barganha dos sindicatos. A descentralizao das negociaes,
se bem que pode favorecer o dilogo entre as partes e permitir alcanar de forma mais veloz a soluo de problemas especficos do local do trabalho,6 aumenta ainda mais a
assimetria do poder de barganha relativa ao empregador, em
especial em uma estrutura de produo de pequenos e mdios estabelecimentos e em um mercado de trabalho com elevadas taxas de desemprego. Peru e Argentina, por exemplo,
descentralizam a negociao coletiva, e no segundo pas, o
governo promulga uma legislao especfica para a pequena
e mdia empresa, na qual por clusula de contrato coletivo
permite ao empregador, entre outras, contratar trabalhadores por tempo determinado, diminuir perodo de frias,
redefinir postos, atividades e funes de trabalho.

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PRINCPIOS E DIREITOS FUNDAMENTAIS NO TRABALHO NA AMRICA LATINA

pode ter conseqncias sobre o nvel de renda e a qualidade de vida das camadas populares, ampliando os ndices de pobreza. As cooperativas de trabalhadores tambm
representam uma expresso freqente de subcontratao
de produtos e servios no Peru e Brasil, por exemplo. Essa
forma de terceirizao no considera os scios de uma
cooperativa como empregados assalariados, portanto no
h regra jurdica explcita que caracterize o vnculo de
subordinao e continuidade entre empregador e empregado. Dessa maneira, os trabalhadores inseridos nessa
relao de trabalho no se encontram incorporados nem
ao sistema sindical, nem ao da seguridade social, e no
possuem algum direito trabalhista, como salrio mnimo
da categoria profissional, proteo contra enfermidade ou
doena profissional, frias, horas extras, entre outros.
Uma das justificativas recorrente dos governos e representantes dos interesses empresariais para alterar as legisla-

es trabalhistas nesta direo a de diminuir o grau de

informalidade do mercado de trabalho, incorporando maior
nmero de trabalhadores ao sistema de seguridade social. Essa
tendncia, entretanto, no vm ocorrendo em vrios pases
da regio, como Brasil e Argentina, por exemplo (Tokman e
Mrtinez, 1999; Cacciamali, 2000).9 A no-contribuio
seguridade social, alm disso, foi agravada pela expanso
do setor informal, pois uma das conseqncias das menores
taxas de crescimento econmico, da reorganizao do espao e da estrutura produtiva e da concentrao da renda na
Amrica Latina a ampliao do espao econmico para a
ocupao no setor informal.10 Entre as economias mais importantes da Amrica Latina, ao final da dcada de 1990,
segundo estatsticas oficiais em geral subestimadas pela
complexidade e difcil mensurao do fenmeno , quase
metade dos ocupados exerce seu trabalho nesse setor, exceto
Chile e Mxico que apresentam nveis em torno de 40%. A
deteriorao institucional do mercado de trabalho na maioria dos pases latino-americanos vem acarretando a diminuio da cobertura da seguridade social pblica que alcana,
nesse mesmo perodo, cerca de dois teros do total dos ocupados dos setores pblico e privado, exceto no Chile onde o
percentual atinge 77% (Tabela 1).
Ao excluirmos do total de ocupados aqueles que se encontram no setor pblico, o grau de cobertura pode ser menor. No Brasil, por exemplo, considerando apenas os ocupados do setor privado, o nmero de contribuintes em 1999
alcana o percentual de 46%. Esse indicador, contudo, esconde diferenas significativas entre regies e Estados, e entre
categorias de posio na ocupao. Nas regies Norte e
Nordeste, por exemplo, o grau de cobertura de 27% e 29%,
respectivamente (Tabela 2). Entre os assalariados do setor
privado, o grau de cobertura da legislao trabalhista e

TABELA 1
Ocupados no Setor Informal e Contribuintes ao Sistema Pblico de
Seguridade Social, segundo Pases Selecionados
Amrica Latina 1990-1998

Pases Selecionados

Setor Informal

Contribuio ao SSP

1990

1998

1990

1998

Argentina

52,9

49,3

61,9

57,5

Brasil

40,6

47,1

74,0

67,0

Chile

37,9

37,5

79,9

77,4

Colmbia

45,7

49,0

62,6

67,1

Mxico

38,4

40,1

58,5

69,9

Peru

52,7

53,7

53,6

56,0

Venezuela

38,6

49,1

70,6

66,4

Fonte: Elaborada pela autora com base na OIT (2000a).

TABELA 2
No-Contribuio e Indicadores Selecionados, segundo Regies
Brasil 1999

Regies

Brasil
Nordeste
Sul
Centro-Oeste
Sudeste
Norte (1)

Coeficiente de
No-contribuio
(por 100 reais)

Coeficiente de
No-contribuintes
(%)

Coeficiente de
Empregados
Sem Registro

Participao
PEA Agrcola
(%)

Renda Mdia
Total de Ocupados
(R$)

66,98
132,85
51,87
110,21
53,74
142,48

53,56
73,29
43,45
60,93
43,38
70,55

0,63
1,32
0,41
0,89
0,46
1,24

23,00
40,00
25,00
20,00
14,00
(2) ...

445,00
326,00
571,00
563,00
635,00
433,00

Fonte: Cacciamali, 2001.

(1) Exclui a populao residente da regio.
(2) Dado no disponvel.

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(2) 2002

previdenciria chega a atingir 59% e 54% nas regies Sul e

Sudeste, entretanto, na regio Nordeste para cada 100 assalariados com carteira assinada no setor privado, 132 trabalham sem registro, e na regio Norte essa relao de 124.
A cobertura nas demais formas de insero no trabalho ainda
mais limitada. Entre os empregados domsticos da regio
Norte, estima-se que o grau de cobertura seja de 7% e entre
os trabalhadores por conta prpria e empregadores da regio
Nordeste a incidncia prxima de 11% (Cacciamali, 2001).
Estima-se, na mdia brasileira, que para cada 100 reais de
contribuio, 67 no sejam pagos. Esse comportamento difere substancialmente entre regies (Tabela 2). A diferena
entre os Estados, conseqentemente, tambm bastante elevada, por exemplo, considerando-se as situaes extremas,
estima-se que no Tocantins e no Maranho para cada R$
100,00 de contribuio, R$ 217,00 no sejam pagos; enquanto
nos Estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Rio de
Janeiro e So Paulo essa relao de R$ 100,00 para respectivamente R$ 43,00, R$ 47,00 e R$ 49,00 para os dois
ltimos Estados11 (Cacciamali, 2001).
A impossibilidade de poder contar com uma atuao
mais efetiva do movimento sindical na Amrica Latina para
implementar direitos trabalhistas, a deteriorao institucional e a crescente insegurana percebidas no mercado
de trabalho da regio remete necessidade de avaliar as
caractersticas, o comportamento e as condies de reproduo desse mercado de uma forma mais abrangente. Este
o objetivo da prxima seo, que em primeiro lugar analisa caractersticas do mercado de trabalho contemporneo e em segundo lugar prope quatro eixos de anlise
para discutir a formulao de polticas pblicas que criem
um ambiente favorvel para a promoo dos direitos fundamentais no trabalho.

bm apresenta desempenho similar; na expresso de Rodrik

(1997:11) esse modelo no tem sido capaz de produzir
nem nos Estados Unidos nem na Europa crescimento sustentado de bons empregos. Nos Estados Unidos, a pauta do debate sobre o tema compreende a importncia da
abertura comercial na ampliao do diferencial de salrio
entre mais qualificados (universitrios) e menos qualificados (diplomados at o segundo grau); a maior desigualdade salarial entre os trabalhadores qualificados, e a decorrente ampliao na desigualdade da distribuio de
renda; e a maior instabilidade da demanda de trabalho,
ocasionando volatilidade de rendimento e de horas trabalhadas (Rodrik, 1997; Katz e Revenga, 1989). Na Europa, dominam esse debate: o alto nvel de desemprego; o
crescimento de empregos flexveis; e o aumento do grau
de insegurana laboral (Freyssinet et alii, 2000; Rodgers
e Rodgers, 1989; Standing, 2000). Enquanto na Amrica
Latina, discutem-se a ampliao do desemprego; o aumento
do emprego no setor informal, no servio domstico e em
empregos sem contrato de trabalho registrado (Len, 1999;
Baltar et alii, 1996; Cacciamali, 1999 e 2000).
- a liberalizao comercial acompanha processos de
reestruturao produtiva que em geral implicam mudanas tecnolgicas mais intensivas em capital, mudanas na
estrutura ocupacional e no contedo das ocupaes. Estas mudanas tecnolgicas poupadoras de trabalho so
introduzidas em um ambiente de menor crescimento econmico o que vem a ratificar a menor criao de empregos. Tecnologia intensiva em capital e mo-de-obra qualificada, por outro lado, so geralmente complementares
na estrutura produtiva, fato que aumenta a demanda de
trabalho por mo-de-obra qualificada e o diferencial de
salrios em favor desse tipo de mo-de-obra (Bound e
Johnson, 1992; Krueger, 1993);

CARACTERSTICAS DO MERCADO DE
TRABALHO E DESAFIOS INSTITUCIONAIS

- a liberalizao do comrcio e maior grau de concorrncia intercapitalista ratificam no s as mudanas dos

mtodos de produo e dos processos de trabalho, como
tambm introduzem relaes de trabalho compatveis
com as necessidades de reduo de custos. Entre as
principais modificaes devem ser destacados: rompimento do vnculo entre o aumento dos salrios e o aumento da produtividade; maior intensidade do trabalho;
maior subcontratao; menor estabilidade na maioria
dos empregos e menor abrangncia da proteo social
pblica (Cacciamali, 2001);

A mudana do padro de acumulao nas sociedades

contemporneas, desde os anos 70, apresenta um conjunto de caractersticas que induzem profundas modificaes
no mercado de trabalho, entre as quais, apresentamos, de
forma estilizada, as mais importantes:
- os resultados da poltica macroeconmica que apia a
expanso comercial mundialmente mostram, para a maioria dos pases da Amrica Latina, menores taxas de crescimento econmico e menores oportunidades de emprego, refletindo-se em maiores taxas de desemprego e
subemprego. A maioria dos pases industrializados tam-

- a maior integrao dos mercados de produtos e servios

domsticos economia mundial, alm de diminuir mar-

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PRINCPIOS E DIREITOS FUNDAMENTAIS NO TRABALHO NA AMRICA LATINA

gens de lucro, elevam a elasticidade de preo da demanda

dos bens e a elasticidade da oferta de todos os fatores de
produo, mesmo aquela da oferta do fator trabalho, possibilitando a substituio entre categorias de mo-de-obra
e entre o fator trabalho e outros fatores de produo. Esses comportamentos, seguindo as Leis Hicks-Marshall da
demanda derivada, aumentam a elasticidade da demanda
de trabalho, restringindo tanto os aumentos dos custos diretos e indiretos do trabalho, como retirando poder de barganha dos sindicatos;

promover o acesso ao crdito depende de arranjos e mecanismos institucionais eficazes para sua consecuo. Um
quadro macroeconmico consistente com os fundamentos econmicos e o funcionamento do mercado por si s
no so suficientes para atrair os investimentos requeridos para dinamizar as economias. A poltica pblica e as
aes do governo so essenciais para estabelecer uma estratgia de investimento que deve compreender no apenas a implementao de uma estrutura tributria adequada e a formulao de polticas substitutivas de importaes
orientadas para a exportao (reduo das tarifas para a
importao de bens de capital e induo de investimentos
em infra-estrutura, por exemplo), como tambm a transparncia dos mecanismos utilizados e a reduo de obstculos burocrticos e administrativos. Medidas para ampliar os mercados domsticos tambm so essenciais para
os pases latino-americanos que tm elevado grau de concentrao da renda, que podem ser corroboradas mediante o prprio crescimento econmico, embora a manuteno da estabilidade de preos e a implementao de
polticas redistributivas constituam-se em pr-requisitos.
Esses objetivos so permeados por fortes interesses
polticos e econmicos setoriais, regionais e internacionais , e procurar atingi-los muitas vezes resulta em inconsistncia a curto prazo; algumas metas, alm disso,
podem ser atingidas de forma significativa apenas em prazos mais longos, como a redistribuio da renda e o aumento sistmico da produtividade. O desempenho
econmico pode ser satisfatrio, sob a ptica de seus fundamentos, os resultados sociais, entretanto, podem deixar a desejar, sobretudo quando se trata da incluso aos
benefcios do crescimento econmico de determinados
grupos tnicos, setores ou regies.
Portanto, a poltica macroeconmica no pode deixar
de ser complementada por meio de abordagens meso e
micro que se concretizam mediante polticas de desenvolvimento regional/local e setoriais. Estas so instrumentos
eficientes no diagnstico de oportunidades econmicas e
eficazes na articulao de interesses polticos e econmicos, alm de, quando implementadas, diminuir desperdcios e ampliar os efeitos multiplicadores das iniciativas,
caso sejam aplicados mecanismos de transparncia e de
controle social. Adicionalmente, podem ser criados arranjos institucionais factveis para investimentos e o crescimento de segmentos pouco integrados aos sistemas de inovao tecnolgica e de crdito. O caso das pequenas e
mdias empresas paradigmtico. O aumento do nvel de
renda amplia o mercado e o potencial de fortalecimento

- o aumento da elasticidade da demanda de trabalho, com

intensidade diversa entre os diferentes setores da economia, contribui para a fragmentao do poder sindical e
reordena as reivindicaes trabalhistas para interesses
corporativos, diminuindo a importncia de demandas universais, conforme observa-se no movimento sindical de
diferentes pases da Amrica Latina.
Esses aspectos introduzem um conjunto de desafios
tericos, polticos e institucionais para definir padres trabalhistas e polticas pblicas. Focalizando a regio latino-americana, a superao desses desafios exige mudanas institucionais que compreendem o fortalecimento de
enfoques meso e microeconmicos, tendo em vista a dificuldade de articular interesses e recursos para as aes de
polticas pblicas nesses nveis. Entre aqueles que julgamos importante destacar, selecionamos quatro eixos de
anlise que so expostos a seguir.
Definir Polticas de Emprego em
um Ambiente de Maior Competitividade
Aumentar investimentos, retirando obstculos institucionais e realizando articulaes polticas para sua
implementao, propicia aumento na taxa de crescimento
econmico e nas oportunidades de emprego. Esta a alavanca do desenvolvimento econmico. A liberalizao das
economias e sua maior integrao economia mundial no
garantem maiores investimentos diretos estrangeiros nem
domsticos (Rodrik, 1999). Desse modo, para os pases
latino-americanos, manter as condies de estabilidade da
economia e ajustar o dficit pblico, e conseqente menor dependncia de financiamento externo, abre espao
para a reduo das taxas de juros domsticas, ampliando
as possibilidades de investimento e de promoo ao acesso ao crdito. Entretanto, alm dessa estratgia macroeconmica, a articulao poltica entre governo e empresrios para criar e manter a infra-estrutura necessria e

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(2) 2002

que na modalidade de contrato por tempo determinado no

altera as alquotas da contribuio social. O segundo atributo salientado, o ajustamento do emprego, decorre do
anterior: a diminuio dos custos do trabalho, bem como
da pequena institucionalidade dos contratos de trabalho.
Ele pode ser efetuado em duas dimenses: numrica (horas e nmero de empregados) e qualitativa (intensidade
do trabalho, mudana de atividades e funes, e exigncia de habilidades e qualificaes).
A despeito desses fatos, vasta literatura especializada foi
produzida para demonstrar que a falta de experincia e de
compromisso dos trabalhadores podem diminuir os nveis de
produtividade e a qualidade dos servios prestados, comprometendo o desempenho da empresa, especialmente nos mdio e longo prazos (Akerloff e Yellen, 1986 e 1990; OIT,
1997). Seja como for, a definio de estratgias de produtividade deve considerar a formulao de normas laborais e
contratos coletivos que objetivem propiciar maior estabilidade aos trabalhadores, investimento nas pessoas e sistemas
de remunerao que promovam a produtividade e a qualidade, como, por exemplo: adicionais por desempenho, por
mrito, alm de obedecer a critrios de justia salarial.13 Maior
transparncia dos mecanismos e dos resultados das negociaes coletivas referentes s empresas que praticam de forma
permanente a subcontratao, e a extenso de uma forma
planejada de determinados benefcios alcanados para os trabalhadores das empresas subcontratadas podem diminuir as
diferenas nas condies de trabalho e de remunerao, entre trabalhadores permanentes e terceirizados. Convm destacar que a desigualdade pode ser diminuda, por meio do
aumento da produtividade nas seguintes situaes: estabilidade no emprego; aquisio de treinamento e de hbitos adequados para o exerccio do trabalho; e preveno e diminuio dos riscos no campo da sade e segurana do trabalho.

para esse segmento, entretanto, seu acesso ao sistema de

crdito limitado em virtude de sua lgica intrnseca de
averso ao risco, que requer garantias reais para o cumprimento dos contratos. Muitas das limitaes de crdito
a esse segmento decorrem da ausncia dessas garantias
por parte do demandante do emprstimo, e/ou da assimetria
de informao entre as partes envolvidas na transao: o
demandante do emprstimo pode avaliar de forma mais
adequada s suas possibilidades de cumprir o contrato do
que o credor; o credor, por sua vez, defronta-se com problemas decorrentes de seleo adversa ou de risco moral.
Nesse sentido, a criao de mecanismos e instituies de
micro crdito focalizados nessa problemtica e tipo de
clientela, e o desenvolvimento de metodologias e sua aplicao podem incorporar maior nmero de empreendimentos e empreendedores ao processo de crescimento. Para
tanto, programas de desenvolvimento e redes de crdito
locais (ONGs, Bancos populares, ou Departamentos sociais em bancos privados ou pblicos), integrados a programas de desenvolvimento local ou setorial podem permitir o acesso ao crdito e amplificar os benefcios do
crescimento econmico, alm de poder, inclusive, diminuir os efeitos da instabilidade da demanda ou do menor
ritmo do crescimento econmico sobre os nveis de emprego e renda.
Estratgias de Produtividade e Relaes de Trabalho
A utilizao de empregos flexveis12 possui pelo menos dois atributos para as empresas no cenrio contemporneo: diminui os custos diretos e indiretos do trabalho; e permite com maior velocidade o ajustamento do
emprego em um ambiente caracterizado por mercados mais
competitivos e com maior flutuao de demanda. A reduo dos custos nesses tipos de contrato pode ser auferida
pelos menores custos diretos envolvidos na transao (remunerao total: salrios, outros benefcios; diminuio
de alquotas contribuio social; menor indenizao no
ato da dispensa) e pela reduo dos custos indiretos (menores custos de recrutamento, seleo, treinamento e perda do treinamento no ato da dispensa). No limite, a reduo dos custos indiretos concretiza-se com prticas de
subcontratao, nas quais uma relao de trabalho, subordinada aos estatutos trabalhistas (cdigos, regras e tributos), transferida para uma relao comercial, sujeita aos
estatutos comercial e civil. Na maioria dos pases latinoamericanos, conforme j exposto, as reformas laborais tm
corroborado esses aspectos, destacando-se o caso do Brasil

Promover Instituies que Objetivam Fortalecer o

Progresso Social: o Sistema de Seguridade Social
Atingir essa meta compreende, alm da adeso dos
pases s normas fundamentais do trabalho, o seu cumprimento, o que implica aumento dos custos do trabalho e
realocao ou aumento do gasto pblico para aumentar a
eficcia da fiscalizao. Alm disso, a poltica pblica deve
orientar-se para o desenvolvimento da conscincia coletiva e manter e ampliar espaos para que sindicatos e outras organizaes da sociedade civil constituam-se em suporte transparncia e fiscalizao. A banalizao do
no-cumprimento das leis conduz a comportamentos opor-

70

PRINCPIOS E DIREITOS FUNDAMENTAIS NO TRABALHO NA AMRICA LATINA

em excesso, aumenta o custo e dificulta a fiscalizao, salvo

implementao de reformas administrativas. Como conseqncia, o sistema, alm de mostrar sinais de esgotamento,
apresenta ineficincia e crescentes problemas financeiros que
questionam sua sustentabilidade, exigindo reestruturao.

tunistas, quebra de laos de solidariedade social, provocam a eroso da autoridade do Estado e perda de receita
para fazer frente aos investimentos sociais, gastos da
seguridade e assistncia social. Dessa maneira, os trabalhadores que exercem seu trabalho assalariado ou sua atividade por conta prpria ou como microempresrio margem da legislao laboral14 devem ser incorporados ao
sistema de seguridade social.
Essa proposio encerra uma contradio para a ao
da poltica pblica pela ptica macroeconmica, pois em
um ambiente de liberalizao comercial com fortes desajustes macroeconmicos, aumentos de custos de produo e dos servios governamentais, aumentariam ainda
mais o desajuste das contas pblicas, alm de poder provocar inflao. Entretanto, um enfoque meso ou microeconmico aponta possibilidades para ampliar a abrangncia da cobertura da seguridade social por meio do
aumento da eficincia e eficcia do sistema. A reduzida
contribuio seguridade social pblica nos pases em desenvolvimento, conforme apontado pela literatura especializada, deve ser remetida em primeiro lugar pobreza,
entretanto o desenho institucional do sistema tambm pode
ser considerado inadequado diante de caractersticas da
maioria da populao (Mesa Lago, 1994; Ginneken, 2000).
Um conjunto de restries pode ser removido com o objetivo de ampliar a cobertura, como por exemplo:
- diminuir as alquotas de contribuio. No Brasil, por
exemplo, a contribuio para os trabalhadores por conta
prpria da ordem de 20% de sua renda;

Eqidade, Desenvolvimento Humano e

Polticas Sociais
Os pases latino-americanos mostram ndices de desenvolvimento humano insatisfatrios, bem como elevados
ndices de pobreza e de desigualdade na distribuio de
renda. Deve-se levar em conta que os indicadores expostos na Tabela 3 referem-se mdia nacional, portanto no
revelam disparidades regionais ou entre grupos tnicos ou
de gnero. O indicador de pobreza pode estar subestimado, visto as condies macroeconmicas ou sociais terem
piorado nos ltimos dois anos, em quase todos os pases
da regio. Alm disso, a cobertura da educao formal no
capta nem o analfabetismo funcional ou a evaso ao sistema escolar. No se encontram disponveis para a regio
indicadores de desigualdade por gnero ou etnia, entretanto, h uma tradio de atribuir posies sociais subalternas s mulheres e populaes no brancas, bem como
elevado grau de desigualdade social e econmica entre as
populaes branca, negra e autctone.16
Atingir melhor desempenho social requer alm de
manter adequado ambiente macroeconmico para buscar
o desenvolvimento sustentvel polticas sociais persistentes com base na definio de prioridades nacionais e
implementadas de acordo com critrios retirados de programas sociais bem-sucedidos em diferentes pases, que
se citar a seguir:
- coordenao para evitar duplicao de esforos e desperdcio de recursos;

- simplificar os registros, e remover dificuldades burocrticas e administrativas para cadastramento e inscrio;

- ampliar as informaes sobre os objetivos e funcionamento do sistema, aumentando a confiana e alterando o
comportamento da populao mais pobre que privilegia o
uso de sua renda limitada para bens e servios destinados
sua sobrevivncia imediata;15 e

- boa focalizao;

- modernizar, manter a continuidade e melhorar a qualidade dos servios prestados.

- de forma descentralizada e local;

- envolvimento de atores locais e maior interao entre
diferentes atores e parceiros sociais;

O sistema foi implementado referenciado a um conjunto de

caractersticas demogrficas e do mercado de trabalho que
no correspondem situao atual. Exemplos dessa situao, conforme exposto anteriormente, so a maior proporo de ocupados no setor informal por conta prpria,
microempresrios e no servio domstico e de assalariados na informalidade, que pode chegar a representar nos
pases latino-americanos pouco mais da metade do total de
ocupados. Essa composio de formas de trabalho, atomizada

- concentrao dos recursos nas atividades fins, minimizando despesas administrativas;

- contar com monitoramento e avaliao de seu impacto e
efetividade, bem como dependendo do tipo de poltica,
como por exemplo microcrdito, sustentabilidade;
- ademais, as aes que utilizam metodologia com abordagens integrais mostram resultados superiores (ILO 2001).

71

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(2) 2002

TABELA 3
ndice de Desenvolvimento Humano e Distribuio de Renda, segundo Pases Selecionados
Amrica Latina 2000

Pases Selecionados
Argentina
Brasil
Chile
Colmbia
Mxico
Peru
Venezuela

Ranking

IDH
(1)

EV
(2)

Aa
(3)

Tm
(4)

PIBPC
(5)

IDDR
(6)

IP
(7)

34
69
39
62
51
73
61

0,842
0,750
0,825
0,765
0,790
0,743
0,765

73,2
67,5
75,2
70,9
72,4
68,5
72,7

96,7
84,9
95,6
91,5
91,1
89,6
92,3

83
80
78
73
71
80
65

12.277
7.037
8.652
5.749
8.297
4.622
5.495

13,17
11,89
10,00
15,37
19,04
8,05

13,1
24,6
17,8
39,5
31,1
(8) ...
42,3

Fonte: PNUD, Relatrio de Desenvolvimento Humano 2001. Banco Mundial, Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 2000/2001 Cepal/2000.
(1) IDH = ndice de desenvolvimento humano.
(2) EV = Expectativa de vida (em anos).
(3) Aa= Adultos alfabetizados.
(4) Tm = Taxa de matrcula.
(5) PIBPC = PIB per capita PPP.
(6) IDDR = ndice de desigualdade na distribuio de renda (+10%/-20%).
(7) IP= ndice de Pobreza, percentual de famlias abaixo da linha de pobreza (anos em torno de 1997-98).
(8) Dado no disponvel.

modificaes na atuao dos sindicatos, na definio das

relaes e contratos de trabalho, no sistema de seguridade
social pblico, e nas condies concretas sob as quais o
trabalho realizado. Esse contexto reduz as possibilidades de introduzir e implementar os direitos fundamentais
no trabalho, medida que lhe elevam os custos. Entretanto, essa situao pode ser paulatinamente revertida, caso
a par de uma poltica macroeconmica consistente com o
crescimento sustentvel, e as polticas econmica e social
sejam orientadas para os nveis meso e macro, por meio
de aes de desenvolvimento local e setorial. A elevao
do nvel de investimento, por exemplo, no pode prescindir de uma estratgia de governo que contemple a criao
de arranjos e mecanismos institucionais para a sua consecuo, e que envolva aspectos setoriais, regionais e locais. A ampliao do crdito para micro e pequenas empresas, conforme j exposto, somente pode ser atingida por meio
da criao de novos mecanismos de acesso para superar os
obstculos originrios da lgica do prprio mercado de crdito. A poltica trabalhista tambm requer uma abordagem
meso e micro econmica quando se analisam a ampliao da
cobertura da seguridade social e as limitaes impostas pelo
aumento do custo do trabalho e dos gastos governamentais
para aumentar o nmero de filiaes e aprimorar o sistema.
As polticas sociais, por sua vez, em razo das restries de
recursos, exigem de forma crescente a aplicao de critrios
que otimizem a utilizao dos recursos, reduzam as possibilidades de fracasso e permitam maior controle social. Esses
objetivos podem ser obtidos de uma forma mais eficaz em
nvel local.

Essa orientao fortalece os atores sociais e aprofunda

o processo democrtico por meio da promoo ou da criao do dilogo social. Nesse sentido, desde 1990, vrios
governos de pases da Amrica Latina, no qual se destaca
o Brasil, esboam e paulatinamente consolidam um novo
desenho de poltica social e trabalhista: descentralizam as
aes, inserem a participao de organizaes da sociedade civil e articulam rgos e fundos pblicos. Os espaos pblicos de dilogo social, no Brasil, foram institucionalizados nos diferentes campos da poltica social,
como, por exemplo, sade, educao, infncia e adolescncia, trabalho e assistncia social, e nos diferentes nveis de governo. Os mecanismos de organizao dos interesses da comunidade, sua representatividade, as condies
efetivas de trabalho dessas comisses e a adoo de polticas integradas mostram-se ainda incipientes, reduzindo
a formulao, a transparncia e o controle das aes em
muitos municpios e Estados; contudo, resultados positivos, inseridos no novo desenho institucional podem ser
observados, em especial na conteno dos ndices de pobreza, mortalidade infantil, trabalho infantil, bem como,
cobertura do sistema escolar pblico e promoo da
capacitao profissional.
CONSIDERAES FINAIS
A liberalizao do comrcio e a maior internacionalizao das economias, conforme analisado neste trabalho, impem na maioria dos pases latino-americanos
um quadro macroeconmico que conduz a profundas

72

PRINCPIOS E DIREITOS FUNDAMENTAIS NO TRABALHO NA AMRICA LATINA

6. Argumentos tericos e exemplos sobre os aspectos positivos da

descentralizao nas negociaes coletivas podem ser encontrados no
campo da sade e segurana do trabalho, conforme Cacciamali e
Sandoval, 2001.

NOTAS
A autora agradece Anita Kon (PUC-SP), Christian Azais (Picardie),
Maria Regina Nabuco (PUC-MG), Maria de Ftima Jos-Silva (UnifespEPM), Mrcio Bobik (USP), Simo Silber (USP) e Paulo Gusmo
(Dieese-Prolam/USP) pelos debates empreendidos ao longo da elaborao deste texto, ressaltando que as opinies aqui expressas podem
no coincidir com aquelas manifestadas pelos pesquisadores citados.

7. As alteraes nas relaes de emprego podem ser analisadas mediante tipologia exposta em Cacciamali (2001). Essa tipologia expe
as modificaes que podem ser verificadas nas regras contratuais referentes aos principais componentes do contrato de trabalho assalariado, bem como nas prticas de contratao, na mudana dos perodos
de acumulao fordista para aquele de acumulao flexvel e maior
internacionalizao das economias.

1. Especialmente na defesa da abolio do trabalho infantil, integram

o sistema da ONU outras organizaes, sobretudo as seguintes: Organizao das Naes Unidas para Cincia, Educao e Cultura (Unesco),
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Econmico
(PNUD) e Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef).

8. Em muitos pases a legislao vem sendo modificada, dilatando o

prazo de durao desse tipo de contrato, que em geral de 12 meses,
podendo ser renovado. No Peru, por exemplo, o prazo de 36 meses,
podendo perdurar at 5 anos.

2. Liberdade de associao e proteo ao direito de organizao, 1948,

no 87; Direito de organizao e de negociao coletiva, 1949, no 98;
Trabalho forado, 1930, no 29; Abolio do trabalho forado, 1957, no
105; Igualdade de remunerao, 1951, no 100; Discriminao (emprego e ocupao), 1958, no 111; Idade mnima (para o trabalho), 1973,
no 138; Piores formas de trabalho infantil, 1999, no 182.

9. No Brasil, ao contrrio, desde os anos 80, o emprego assalariado

sem registro apresenta crescimento superior ao do total de ocupados, e
representa, no ano de 2000, nas seis maiores reas Metropolitanas cerca de 28% do total da ocupao.
10. Setor informal, conforme enunciado em nota anterior, uma categoria que representa o conjunto de atividades econmicas organizadas sob a forma de trabalho por conta prpria ou de microempresa,
conforme apresentado em inmeros trabalhos e referendado pela OIT
(1993). Sobre a dinmica do setor informal, veja-se por exemplo,
Cacciamali, 1983 e 2000.

3. Adota-se neste, assim como em outros estudos realizados anteriormente, a definio da OIT sobre setor informal, como se segue: The
informal sector is a subset of household enterprises, i.e. unincorporated
enterprises owned and operated by households or household members,
either individually or in partnership with others. As opposed to
corporations or quasi-corporations household enterprises are defined
in SNA as production units which are not coinstituted as legal entities
separate from their owner(s) and which do not have a complete set of
business accounts, including balance sheets of assets and liabilities.
Thus, the type of legal organization of the unit and the type of accounts
kept are the first two criteria of the proposed international definition
of the informal sector (OIT, 1993:26). Esta definio ganha maior
clareza, em 1997, com a seguinte complementao: [...] the informal
sector has to be defined in terms of characteristics of the production
units (enterprises) in whcich the activities take place, rather in terms
of the characteristics of the persons involved or of their jobs.
Accordingly, the population employed in the informal sector was
defined as comprising all persons, who during a given reference period,
were employed in at least one preoduction unit of the informal sector,
irrespective of their status of employment and whether it is their main
or secondary job. [...] Persons exlusively employed in production units
outside the informal sector are excluded, no matter how precarious
their employment situation may be. Thus the concept of persons
employed in the informal sector is not identical whith the concept of
persons employed in the informal employment relationship
(Hussmans, 1997:6-7).

11. Destaca-se que o objetivo da construo desses indicadores no

auferir com preciso as perdas de receita Seguridade Social Pblica,
mas apontar a ordem de grandeza entre valor de contribuio e nmero de contribuintes com relao aos seus valores potenciais.
12. Entre as principais modalidades de emprego flexveis, pode-se citar
os seguintes tipos de contrato: em tempo parcial (nmero de horas inferior ao padro nacional); temporrio (contrato por durao de tempo determinado para obter uma quantidade de produtos ou servios estabelecidos, incluindo-se o trabalho organizado por agncia de trabalho temporrio); terceirizado (contratao realizada exteriormente empresa por meio
de subcontratao ou intermediao de uma firma); eventual (de carter
irregular ou intermitente); capacitao ou aprendizagem (inclui uma combinao de emprego e capacitao profissional); sazonal (intermitente durante uma poca do ano). Esta tipologia foi adaptada com base em Ozaki
(2000) e encontra-se desenvolvida em Cacciamali, 2001.
13. Critrios de justia salarial so construdos socialmente, como tambm compreendem componentes subjetivos; entretanto, essa denominao utilizada, neste trabalho, no mbito da rea de conhecimento
da teoria econmica, na qual a percepo do empregado influenciada por seu grupo de referncia: como os outros membros do grupo so
tratados e como sua posio relativa salvaguardada ou reduzida
(Simon, 1991; Kahneman et alii, 1986).

4. Esses termos so utilizados de acordo com Standing (2000).

5. O termo Processo de Informalidade denomina, neste estudo, o processo de mudanas estruturais na produo, no emprego e nas instituies que se estabelece na sociedade contempornea, em um primeiro
plano, com base na liberalizao do comrcio e da maior integrao
das economias economia mundial, em um segundo plano, em cada
sociedade especfica, as mudanas estruturais decorrem de seus processos de reestruturao produtiva e de reterritorializao. Na dimenso do mercado de trabalho representa os processo de destruio, adaptao e redefinio das: relaes de produo; processos de trabalho;
formas de insero de trabalho; relaes e contratos de trabalho; e contedo das ocupaes. Esses processos societrios transformam e constroem a sociedade contempornea, e indicam um duplo efeito: de um
lado, corroem ou tornam inadequadas determinadas prticas ou instituies sociais, pelos custos diretos ou indiretos envolvidos, ou perda
de sua funcionalidade ou de legitimidade poltica; de outro, constituem, adaptam e definem normas, procedimentos e instituies. O Processo de Informalidade implica dessa maneira construo ou adaptao
de regras consuetudinrias ou jurdicas no mercado de trabalho consoantes com trs dimenses concretas do momento contemporneo, ou seja,
econmica, social e poltica (Cacciamali, 2001; Cacciamali, 2000).

14. Refere-se aqui aos assalariados que no possuem contrato de trabalho registrado e aos trabalhadores do setor informal.
15. A taxa de desconto intertemporal para as decises de renda das
camadas mais pobres elevada. Este comportamento verifica-se tambm nas decises de educao, treinamento e habitao entre outras.
16. Debate recente sobre o grau de desigualdade na distribuio de
renda no Brasil pode ser encontrado em Henriques, 2000, a interpretao da desigualdade desde os anos 60 em Cacciamali, 2001.

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