Revista Enfoques: Ciencia Poltica y

Administracin Pblica
ISSN: 0718-0241
enfoques@ucentral.cl
Universidad Central de Chile
Chile

Moreira, Jos Manuel; Azevedo Alves, Andr

Gesto Pblica: entre a viso clssica da Administrao Pblica e o novo paradigma da Governao
Pblica
Revista Enfoques: Ciencia Poltica y Administracin Pblica, vol. VII, nm. 11, 2009, pp. 11-36
Universidad Central de Chile
Santiago, Chile

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Revista Enfoques, Vol. VII n 11, 2009

pp. 11/36

Gesto Pblica: entre a viso clssica

da Administrao Pblica e o novo
paradigma da Governao Pblica
Jos Manuel Moreira - jmoreira@ua.pt
Universidade de Aveiro (SACSJP), Portugal
Andr Azevedo Alves - azevedoalves@yahoo.com
Doutorando em Cincia Poltica na London School of Economics

Com este texto pretendemos acompanhar a evoluo de um movimento reformista que vai da Administrao Pblica Governao, passando pela Nova Gesto
Pblica. Um movimento cuja compreenso, mais do que por uma sucesso de
etapas, passa por entender as tenses e tambm o valor e limites de cada uma
das formas de analisar o sector pblico. Da a nossa proposta de uma viso mais
integrada que supere abordagens dicotmicas e permita perceber porque, desde
o incio, a Administrao Pblica foi uma temtica de encruzilhada: primeiro
entre a Cincia Poltica e o Direito e a seguir entre a Gesto Pblica, a Economia
e a Governao.
Palabras-chave: Administracao Publica, Governacao, Nova Gestao Publica, Portugal.

Public Management: from the classical view of public administration and

the new paradigm of public governance

This text aims at accounting for the evolution of the reform movement that goes
from Public Administration to Governance, while going through New Public Management. A movement that to be understood requires, more than a sequence of
steps, the comprehension of the tensions and also of the value and limits of each
of the approaches to the analysis of the public sector. Hence our proposal for a
more integrated vision of the public sector that goes beyond dichotomical analysis
and facilitates comprehending the reasons why, right from the beginning, Public
Administration was a theme at the crossroads: first between Political Science and
Law and then between Public Management, Economics and Governance.
Keywords: Public Administration, Governance, New Public Management, Portugal.

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Desde finais do sculo passado que se tem vindo a assistir a um renovado interesse pelas temticas da Administrao e Gesto Pblicas e mais recentemente
pela problemtica associada s Polticas Pblicas e Governao. Interesse que
comeou nos EUA e cedo se reflectiu em inmeros livros e revistas que nos do
conta do dinamismo da investigao em reas dedicadas a entender a forma como
actuam as organizaes pblicas e o comportamento dos indivduos que nelas
participam, mas tambm a apresentar ferramentas e conceitos que facilitem o
trabalho dos funcionrios pblicos (Lhrisson, 1999: 7).
Como entender este crescente interesse pelo papel do Estado (e as funes dos governos) num tempo em que se assistia a um movimento de afirmao da economia
de mercado e de preocupao em compreender os seus mecanismos de funcionamento? , alis, com uma saudao a este re-interesse que abre um dos mais importantes manuais sobre Public Management and Governance (Bovaird e Lffler, 2003):

O governo de novo o tema. Depois de muitos anos de especulao sobre

a possibilidade do mercado assumir muito do seu papel, o governo forte e
democrtico agora em geral visto como um elemento essencial para a sociedade. Para alm do mais, a qualidade dos servios pblicos o principal
assunto eleitoral na maioria dos pases de todo o mundo.

Temos de admitir que muita da dificuldade que persiste na tentativa de explicar

este paradoxo resulta de uma viso dicotmica da realidade que nos faz olhar
para a Economia (de Mercado) como oposta ao Estado (de Direito). S que, ao
opor a economia poltica, tende-se a perder o que h de comum entre os dois
mercados: o econmico e o poltico. Mais grave ainda, tal dicotomia acaba quase
sempre por sacrificar um terceiro lado fulcral do tringulo: os membros da sociedade civil que, em ltima instncia, tanto o Mercado como o Estado devem
servir.
Com este texto pretendemos acompanhar o movimento que vai da Administrao
Pblica Governao. Um movimento cuja compreenso, mais do que por uma
sucesso de etapas, passa por entender as tenses e tambm o valor e limites
de cada uma das formas de olhar para a coisa pblica, percebendo que, em ltima instncia, mais que em oposio, Mercado, Estado e Sociedade civil podem
ser vistos como interdependentes e mesmo complementares.
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Gesto Pblica: entre a viso clssica da Administrao Pblica e o novo paradigma da Governao Pblica
Jos Manuel Moreira / Andr Azevedo Alves

Sem isso, teremos dificuldade em chegar a uma viso mais integrada das formas de
olhar para estes assuntos e em perceber porque, desde o incio, a Administrao
Pblica foi uma temtica de encruzilhada: primeiro entre a Cincia Poltica e o
Direito e a seguir entre a Gesto Pblica, a Economia (Poltica e da Poltica) e a
Governao.
Num breve apanhado do estado da arte fcil descobrirmos que, desde o seu incio,
a Administrao Pblica como disciplina viveu dependente e em tenso com duas
outras disciplinas a Cincia Poltica e o Direito Pblico e que a emergncia da
Gesto Pblica corresponde, em grande medida, a um grito de independncia e
a uma tentativa de dar mais autonomia Administrao Pblica como disciplina.
Da a aproximao ao modelo de conhecimento da Gesto Pblica, justificandose assim que Rosenbloom (1983), ao tratar da sua evoluo, considere trs vertentes: a poltica, a legal e a de gesto.
Analisar este tenso caminho constituir o objecto da primeira parte deste texto.
Na segunda, tentaremos, a partir da crtica ao paradigma da Gesto Pblica, pr
ordem no caminho e sinalizar um territrio em que se cruzam saberes carentes
de integrao poltica, ainda que num sentido mais amplo e cvico.
1. Administrao Pblica e Cincia Poltica
Um dos temas mais antigos e marcantes entre os acadmicos o debate em torno
da relao entre a cincia poltica e a administrao pblica. Os autores dividemse entre os que remontam a origem da Administrao Pblica Cincia Poltica e
os que tendem a acentuar a dicotomia entre uma e outra.
Uma dicotomia que no deixa de estar presente mesmo entre os que entendem a
Administrao Pblica como sub-rea da Cincia Poltica (como acontece com o
Manual del Ciencia de la Administracin de Baena del Alczar, 2005).
Entre os argumentos justificativos para tal dicotomia, esto: o desprezo dos politlogos pelos assuntos internos e at pelo carcter prtico da formao dos administradores pblicos e a influncia das tradies grega e romana na poltica e nas
administraes pblicas no mundo ocidental. Uma dicotomia que acabaria por

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servir, no tanto para fortalecer a administrao pblica como campo de estudo,

mas para facilitar a vida aos politlogos: permitindo-lhes dedicar-se evoluo do
pensamento politico e institucional e, mais recentemente, ao estudo dos partidos,
do comportamento eleitoral e temticas igualitaristas, em vez de desperdiar
tempo e recursos num tema de menor interesse como a administrao pblica.
Um separar de guas que foi tambm do agrado de todos quantos estavam interessados em fazer vingar a Administrao Pblica como uma cincia que no
fosse um simples sub-rea da Cincia Poltica. Sinal disso a discusso centrada
no contraste entre a classe poltica e os burocratas ou entre os desenhadores de
polticas e os executores de polticas. Discusso que ilustra a dicotomia entre
polticos e administradores pblicos, a bem de uma desejvel separao entre
cincia poltica e administrao pblica.
Uma separao que hoje se volta a questionar, ao colocar de novo o problema em
temos do grau desejvel de influncia da poltica na administrao. Um equilbrio que, em ltima instncia, no pode ser visto como inseparvel dos aspectos
histricos e institucionais que tecem a narrativa que em cada Pas acompanha este
processo (Moreira e Alves, 2008; Tavares e Alves, 2006).
Basta dizer que mesmo as reformas da Administao Pblica levadas por diante
por Margaret Thatcher so muitas vezes vistas como acentuando esta dicotomia,
ao pretenderem modificar a administrao (management) sem tocar os aspectos
polticos. Da que, actualmente, como veremos, se tenda mais a aceitar, mesmo entre defensores da Nova Gesto Pblica, que os gestores pblicos nunca
podero desempenhar de maneira correcta o seu trabalho sem conhecimentos
bsicos de cincia poltica.
Mesmo assim, temos que reconhecer que, pese embora o maior acordo entre os
acadmicos sobre a interdependncia entre a cincia poltica e a administrao
pblica, mesmo do ponto de vista das prticas administrativas e de gesto, a dicotomia continua a ser vista como uma ideologia que deve dar forma Administrao Pblica.

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Jos Manuel Moreira / Andr Azevedo Alves

2. Administrao Pblica e Direito Pblico

Outro dos grandes temas de tenso e conflito sem dvida o da relao da Administrao Pblica (A. P.) com o Direito, e em especial com o Direito Pblico. Durante muito tempo esta tenso foi resolvida considerando a administrao pblica
como um campo de estudo influenciado basicamente pelo direito. O que significaria entender que o papel do administrador pblico se deveria limitar a aplicar as
decises polticas expressas em grande medida na forma de leis. O que, alm de
desconsiderar a separao de poderes, leva a um entendimento da administrao
pblica como brao activo do Poder Executivo, cuja funo principal consistiria
na aplicao de leis votadas pelo Parlamento.
Uma forma de olhar para a A. P. que acabaria por se reflectir nos programas de
estudo da disciplina, que naturalmente enfatizavam os princpios legais para uma
boa formao dos funcionrios. Tal como os politlogos, os juristas viam a administrao pblica como um corpo de tcnicas para aplicar as decises previamente
tomadas pelos legisladores. Isso explica que muitos professores fossem juristas
e que a administrao pblica fosse definida como sub-rea do direito, principalmente administrativo. Como acontece em muitos pases, incluindo Portugal,
veja-se Moreira e Alves (2008).
Um entendimento que, em parte, consistente com a viso de Weber sobre a
burocracia, em que o papel do direito como forma privilegiada de entender o
comportamento da burocracia o leva a considerar que a racionalidade que a sustenta do tipo legal. Um tipo de racionalidade que consistiria em aplicar a norma
tida como o meio para atingir os objectivos da organizao e que marcaria o
desenvolvimento dos estudos da A. P. em quase todos os pases durante grande
parte deste sculo.
Percebe-se assim que Lhrisson (1999: 13) conclua que, ao fundamento da A. P.
no direito (administrativo), no alheia uma certa filosofia legalista da tica do
servio pblico: a tica a lei. A normatividade era considerada como o nico instrumento verdadeiramente eficaz para tornar a administrao pblica um corpo
totalmente impessoal, ou seja, alheio a qualquer tipo de favorecimento no relacionamento com os utentes. Da a importncia de definir com alguma preciso os

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problemas que enfrentar o funcionrio, sobretudo o que tinha maior contacto

com o pblico, a fim de se evitar a discricionalidade na tomada de decises. A lei
a mesma para todos e o funcionrio no tem de decidir sobre diversas alternativas
de soluo para um mesmo problema. A lei existe, basta aplic-la.
Com o tempo ainda segundo o mesmo autor e medida que no fim do sculo
passado as sociedades se foram tornando crescentemente mais abertas e complexas, esta relao estreita entre ambas as disciplinas comeou a ser questionada.
Quer por parte dos politlogos, que cada vez mais se desinteressavam das temticas administrativas, a ponto de estas quase terem desaparecido das publicaes de
direito, quer por altos funcionrios e tericos da A. P., ambos com interesse em
distanciar-se da influncia dos juristas e de uma dependncia do direito que, a seu
ver, impedia os esforos para resolver o que Baena del Alczar (2005: 31) diz ser
uma crise de identidade da administrao pblica como cincia.
Esta tenso entre tericos das duas disciplinas acabaria por levar a que, de um
excessivo apego da administrao pblica ao direito, se tivesse passado recusa
de qualquer vnculo entre as disciplinas.
Ainda agora, apesar das posies estarem menos extremadas, continua a existir
uma forte recusa da normatividade como critrio de deciso para os funcionrios
pblicos. Mesmo assim, a par dos que consideram a normatividade como um
obstculo para levar por diante as reformas da A. P., h quem veja nisso o maior
desafio aos programas de mudana no sector pblico, atendendo dificuldade em
lidar com leis consideradas ao mesmo tempo anacrnicas e rgidas.
Nesta discusso cruzam-se argumentos a favor e contra a (des)regulao e at sobre os custos para os contribuintes de um comportamento demasiado apegado ao
direito. O que tem levado a questionar o modelo clssico de funcionrio pblico,
baseado no controlo exagerado das suas funes. Da a defesa de um novo perfil
para a funo pblica: mais capacidade para tomar decises e prestar contas da
sua actuao. E tambm a exigncia de novos critrios para a admisso de pessoas
tendo em conta uma avaliao de desempenho que atenda mais capacidade de
inovao nos servios pblicos, ao que Leadbeater (2009) chama inovao em
massa, no produo em massa.

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Questes que tocam em todos os problemas relacionados com uma mudana de

paradigma da administrao pblica: da viso clssica a um novo entendimento
do servio pblico, incluindo a discusso sobre os novos fundamentos de uma
tica para o servio pblico, desde as concepes mais apegadas normatividade
at s mais utilitaristas, ligadas avaliao de desempenho e ao cumprimento dos
objectivos bem definidos e escrutinados das (e nas) organizaes.
Problemticas que apontam para disputas polticas emergentes, como o debate
sobre o possvel conflito entre reforo da lei ou da tica, e mesmo entre regulao
geral e regulamentao especfica que, com o movimento a favor da Reinventing
Government, foi ao ponto de defender a alterao das leis que se revelem um entrave ao trabalho de funcionrios pblicos responsveis e eficazes.
Discusses a que voltaremos na fase final deste texto, mas que na primeira fase
acabaram por se traduzir numa crescente afirmao na gesto pblica como principal fonte de conhecimento para uma administrao pblica moderna e numa
diminuio de disciplinas de direito (Lhrisson, 1999: 14).
3. Da Administrao Cientfica Gesto Pblica
A dicotomia entre a administrao pblica e a cincia poltica assim como a sua
separao do direito deram-se aquando dos primeiros desenvolvimentos da chamada administrao cientfica. Os contributos de Taylor e seus seguidores foram
incorporados no sector pblico, marcando o incio de uma prolongada relao
entre administrao privada e pblica que ainda hoje continua.
Para Lhrisson (1999: 16), h duas razes que explicam essa aproximao (e a
imediata adopo por parte da administrao pblica) aos princpios de Taylor:
Antes de mais porque carecia de sustento terico prprio, j que os seus princpios e mtodos vinham da cincia poltica e do direito. Mas h outra razo: a
adopo foi vista pelos administradores (ou gestores) pblicos como uma oportunidade para demonstrar que seria possvel fazer cincia no seu prprio campo de
estudo sujeitando a disciplina aos princpios e valores da administrao cientfica:
como eficincia, eficcia e produtividade.

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A este propsito o mesmo autor apoiando-se em Lee defende que, apesar das
diferenas de mtodo e de valores entre a administrao cientfica e a cincia
poltica, a primeira teve uma boa aceitao por parte da segunda. A ponto de se
considerar que o surgimento da administrao cientfica na administrao pblica deve ser visto no contexto da cientifizao da poltica (Lee, 1995).
Eis porque tantos elementos que se encontravam na abordagem de Taylor acabaram por ter grande aceitao por parte de poltlogos, talvez por serem encarados como importante recurso para fortalecer as bases cientficas das suas investigaes. Pode-se dizer que a cincia poltica de princpios do sculo passado e a
administrao cientfica de Taylor tm em comum pelo menos cinco aspectos: o
mtodo para descobrir leis universais e objectivas, a tentativa de previso e controlo dos processos sociais, o papel dos cientistas como possuidores de conhecimento, o estabelecimento da cincia como instrumento de governao, e a cincia como legitimadora da autoridade e da soluo de problemas sobre valores.
Outro aspecto, que Lhrisson (1999: 16-17) tambm destaca, a estreita relao
ente a racionalidade instrumental de Taylor e o modelo burocrtico desenvolvido
por Weber, amplamente aceite pelos administradores pblicos. A administrao
passa a ter um mtodo para que se cumpra o que a burocracia sempre tinha procurado: a adequao dos meios aos fins. A diferena entre o mtodo de Taylor e
o de Weber est em que para o primeiro o meio a normatividade, ou seja, a lei
estabelecida pelo poder, enquanto para Taylor a lei tem carcter cientfico. Uma
vez descoberta a soluo nica, eliminar-se-iam de maneira automtica todos os
obstculos para obter maiores nveis de eficincia e eficcia.
Entretanto, com a crise do Estado Providncia, comearam a surgir, em meados
dos anos setenta, crticas dimenso e ao custo do Estado e at (in)eficcia do
intervencionismo governamental e do sector pblico, criando-se um clima favorvel ao aparecimento de queixas e ao aumento de manifestaes de insatisfao
em relao aos servios pblicos e mesmo actuao do governo.
Um clima que acabou por facilitar a defesa de mudanas com base em novos modelos de gesto pblica que, defendia-se, deveriam adoptar prticas (do sector
privado) tidas como mais eficientes e responsveis na determinao e consecuo
dos objectivos organizacionais.
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Um movimento a favor de uma nova gesto pblica que, embora surgido em

tempos de valorizao do mercado e mesmo de defesa da privatizao dos servios pblicos, foi tambm visto como uma alternativa s propostas para a reduo do tamanho do governo ou de diminuio dos gastos, j que de todas as
formas continuaria a existir um sector pblico dedicado a oferecer uma grande
quantidade de servios.
Percebe-se assim melhor que este movimento New Public Management
(NPM)1 preocupado com a defesa de governo mais parecido com o sector privado, tenha acabado tambm por animar uma terceira via de Reforma do Estado
e muitos programas de modernizao da A. P. Uma corrente reformista que se
caracteriza por ter um discurso ps-burocrtico assente em conceitos como enfoque no cliente ou qualidade do servio.
Uma boa sntese desta abordagem o documento da OCDE (1977) sobre a necessidade de formulao e implementao de estratgias de mudana com base
nessa nova gesto pblica:

Ainda que no exista um modelo nico ou o ideal de reforma, os objectivos a ter em conta so, em geral, uma maior ateno aos resultados e uma
melhor relao qualidade/preo; transferncias de competncias e mais
flexibilidade; o reforo da responsabilidade e do controlo; uma orientao
para o cliente e para o servio; uma maior capacidade de definio das
estratgias e das polticas; a introduo da concorrncia e dos mecanismos
de mercado, e a alterao das relaes com outros nveis da administrao
pblica (OCDE, 1977).

4. Da NPM Gesto do Valor Pblico

Valeria a pena aqui acompanhar o exame comparativo feito nos Captulos 3 e 4 de
Public Management and Governance (Bovaird e Lffler, 2003: 25-52) sobre dimenso
e mbito do sector pblico, assim como sobre as tendncias relacionadas com as
1

Um movimento a que nos anos 70 nos EUA no alheio o papel de acadmicos ligados
Kennedy School of Government da Harvard University.

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reformas do sector pblico levadas a cabo nos anos 1980 e nos princpios dos anos
1990 e dos problemas no resolvidos.
Bastar, contudo, aprender as lies do passado recente e tomar conscincia
de como os movimentos de mudana dos anos 1980, em particular presses financeiras, empurraram a maioria dos pases ocidentais para um enfoque visando
tornar o sector pblico mais magro e mais competitivo enquanto, ao mesmo
tempo, tentavam tornar a administrao pblica mais responsvel para com as
necessidades dos cidados ao oferecer value for money, flexibilidade de escolha
e transparncia (OCDE, 1993: 9).2
Este movimento, que veio a ser cada vez mais aceite pela comunidade acadmica
com a denominao de New Public Management (Hood, 1991), acabou por
ganhar corpo em muitos pases europeus. Bovaird e Lffler (2003: 17) parecem
admitir como boa a caracterizao do movimento que consta desse documento
da OCDE:
nfase na gesto do desempenho; maior flexibilidade e autonomia da gesto financeira; maior autonomia na gesto das pessoas com uso acrescido de remunerao relacionada com o desempenho e contratos personalizados; maior responsabilidade para com os utentes e outros clientes dos servios pblicos; maior
descentralizao da autoridade e da responsabilidade do governo central para
nveis mais baixos de governo; aumento do recurso a mecanismos tipo mercado,
tais como mercados internos, taxas de utilizao, vouchers, franchising e contratao externa; e tambm privatizao de empresas pblicas orientadas para o
mercado (1993: 13).
Um texto que acabou por impulsionar outros, como o livro branco ingls Modernizar o Governo (1999) e o Livro Branco para a melhoria dos servios pblicos (2000)3. Documentos que so, afinal, expresso de novas metas de um
movimento que se ir traduzir numa nova concepo do Estado, mais modes2

Veja-se a este propsito tambm da OCDE: Putting Citizens First. Portuguese Experience in Public Management Reform Occasional Paper 13, Paris, 1996.

Libro Blanco para la mejora de los servicios pblicos (Una nueva Administracin al servicio de
los ciudadanos), Ministerio de Administraciones Pblicas, Madrid, 2000.

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to4, e numa alterao de paradigma nas administraes pblicas dos pases mais
desenvolvidos, que levar a que o acento tnico para a justificao das mudanas
passasse a ser colocado cada vez mais numa gesto virada para o valor pblico
(Stoker, 2008). Isto, ao mesmo tempo que se abria caminho a crticas NGP e
mais espao a uma nova agenda reformista crtica do enfoque instrumental ou
tcnico e mais virada para uma compreenso sistmica das reformas (Hill, 2005
e Munkhammar, 2007).
5. Crticas NPM e emergncia de um novo paradigma
Podemos (e devemos) distinguir entre as crticas mais tcnicas e as mais polticas. As primeiras acentuam as diferenas entre duas abordagens a que Bovaird e
Lffler (2003: 8) chamam a managerial e a da governao:
Enquanto na primeira, prpria da nova gesto pblica, se tenderia a prestar
muita ateno medida dos resultados (individuais e organizacionais) em termos
de outputs, na governao pblica a principal preocupao recairia na forma como
as diferentes organizaes interagem em ordem a conseguir um nvel mais elevado de resultados desejveis os outcomes obtidos pelos cidados e stakeholders. O
que significa que na governao pblica, a forma como as decises so conseguidas os processos pelos quais os diferentes stakeholders interagem vista como
tendo a maior importncia em si mesmos, independentemente dos outputs ou
outcomes obtidos.
Por outras palavras, ao colocar uma nova nfase em velhas verdades como o que
conta no o que ns fazemos, mas como o fazemos, as pessoas iro aperceber-se que o
processo conta e redescobrir a importncia da tica e da sua insistncia em que os
fins no justificam os meios.
Percebe-se assim que o debate actual sobre governao pblica, para alm de
nos poder levar a abrir uma nova caixa de Pandora - implcita nas dificuldades
de definio do termo governao (pblica) nos obriga a novo contraste entre

A propsito veja-se M. Crozier (1997). tat moderne, tat modeste. Fayard, Paris.

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governao e a boa governao (Moreira e Teles, 2009). A primeira entendida

como um conceito positivista, ao analisar o que , enquanto a boa governao
seria vista como um conceito normativo que analisaria o que deve ser, Um
conceito que, embora enferme das mesmas dificuldades de definio, cada vez
mais acarinhado por organizaes internacionais, das Naes Unidas OCDE, e
associado a temas como: envolvimento de stakeholders; transparncia; agenda de
objectivos igualitaristas; comportamento tico e honesto; responsabilidade; sustentabilidade (Bovaird e Lffler, 2003: 10).
J no em termos de contraste, mas de possvel conciliao ou oposio, discutese agora tambm qual dever ser o papel da gesto pblica no mbito da governao pblica.
Os argumentos dividem-se entre os que advogam que os conceitos de gesto
pblica e de governao pblica no so incompatveis e os que defendem que
sim, ainda que admitindo que nem todas as prticas de gesto pblica so parte da
governao pblica e que nem todos os aspectos da governao pblica so parte
da gesto pblica.
Parece, contudo, consensual a afirmao de que nem todos os aspectos da gesto
pblica e governao pblica podem co-existir. Mais ainda se a este propsito
considerarmos posies extremas ou interpretadas de pontos de vista opostos.
Est nesta linha a caracterizao que Rhodes (1997: 55) faz das fraquezas da
NPM: enfoque intra-organizacional; a obsesso com os objectivos; enfoque nos
resultados e contradio entre competio e orientao pelo corao (sobre estes
aspectos, veja-se tambm Le Grand 2006).
Embora se possa admitir que cada um destes elementos da NPM, se tratado num
amplo quadro sustentvel, possa ser reconciliado com uma perspectiva de governao, tambm se compreende, segundo Bovaird e Lffler (2003: 11) que, se um
proponente extremo da NPM insistir na sua viso do mundo como o nico caminho para entender a reforma do sector pblico, acabe por se antagonizar com
um proponente da perspectiva da governao (e vice-versa).
Quanto s crticas mais polticas, acentuam as fragilidades de uma abordagem
demasiado tcnica ou instrumental, que se revela incapaz de dar conta das limi-

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taes e fraquezas de uma anlise desligada do enquadramento poltico, jurdico

e at cultural das instituies e organizaes pblicas.
A este propsito vale a pena dizer que nem mesmo o movimento Reinventing Government est isento desta crtica, no faltando quem considere que tantoo livro
de Osborne e Glaebler (1992) como a National Performance Review se caracterizam
pela ausncia de temas polticos que forosamente teriam de estar presentes em
qualquer projecto ou programa de mudana da Administrao Pblica. Como se
fosse possvel ter sucesso em tais desafios sem considerar uma grande diversidades de actores dos partidos polticos e grupos de interesse, s especificidades das
burocracias e sem se possuir conhecimento apropriado em temas relacionados
com a filosofia poltica, a economia poltica e teoria da escolha pblica.
Urge perceber que sem enfrentar estas questes, nunca ser possvel entender o
carcter hbrido da actuao de muitos organismos pblicos, e mesmo a necessidade de cada vez mais se ter de atender a temas como a tica e a motivao no
sector pblico. Muito menos seremos capazes de perceber a maior dificuldade
em encontrar os chamados pontos ptimos, por exemplo, entre eficincia e equidade. Dificuldades que so tambm uma manifestao de complexidade de instituies como hospitais e escolas. O que implica uma abordagem no se esgota em
dicotomias tais como Mercado ou Estado. Hoje a par das falhas do mercado, que
sustentaram a interveno do Estado com base na chamada economia do bemestar, estamos tambm obrigados a confrontar-nos, como na linha da teoria da
escolha pblica, explica Besley (2003), com as chamadas falhas do Estado.
O que significa dar conta de que a interveno do Estado pode ser perversa. Um
bom exemplo ser a rea da sade. Uma rea onde se sabe que a defesa de servios gratuitos ou acessveis a todas as pessoas incluindo naturalmente s mais
pobres, pode levar a multiplicar muitos casos em que as pessoas melhor relacionadas passam frente das outras, nos perodos de espera para o atendimento.
O mesmo vale para outras reas, como Educao ou Segurana Social. Da a afirmao do insuspeito Anthony Giddens escolhida para abrir a Introduo ao livro
da Conferncia sobre Estado, Sociedade Civil e Administrao Pblica Para um
Novo Paradigma do Servio Pblico (2008: 5):

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O Estado essencialmente anti-democrtico, dependendo como depende

de uma distribuio top-down dos benefcios. A sua fora impulsionadora
a proteco, mas ele no d espao suficiente liberdade pessoal. Algumas
formas institucionais do Estado de bem-estar so burocrticas, alienantes e
ineficientes e as prestaes sociais podem at ter consequncias perversas
pondo em causa os objectivos para que foram criadas.

O que significa dizer que muitas vezes aquilo que defendemos ideologicamente
pode gerar resultados prticos opostos aos que se pretendem.
O paradoxo gera-se porque o Estado tende a criar mecanismos que geram o
tal problema de equilbrio entre a equidade e a eficincia do sistema. Com um
preo-custo para os servios, tendemos a salvaguardar a eficincia, com servios
gratuitos pretendemos salvaguardar a equidade (que seria toda a gente ser atendida segundo um mesmo critrio, por exemplo, o mesmo tempo de espera).
S que, na realidade, os preos muito baixos acabam por conduzir criao de
mecanismos de seleco (muitas vezes adversa) dos utentes nos servios de atendimento. o que se verifica no sector da sade.
Por outro lado, a prtica de preos gratuitos no pode prescindir da sustentabilidade do sistema. Podemos defender que todas as pessoas, independentemente do
preo, merecem igual tratamento. Mas na prtica essa escolha, que ideal, pode
colidir com a eficincia do sistema.
6. Governao Pblica: uma nova etapa ou um terceiro vrtice
integrador?
Uma boa ilustrao do valor e limites das abordagens que disputam o domnio
por este to importante terreno de encruzilhada, -nos dada por Rainey (citado
por Lhrisson, 1999: 17).ao acentuar com ironia a grande contradio entre as
crticas dos politlogos e dos gestores administrao pblica.
Os primeiros tenderiam a consider-la uma sub-rea demasiado prtica, j os ltimos preocupavam-se com o desconhecimento das ferramentas administrativas
por parte dos funcionrios pblicos. Assim se compreende que a administrao

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Jos Manuel Moreira / Andr Azevedo Alves

pblica, devido s suas origens politolgicas, trate de temas muito importantes

para entender o governo, mas pouco proveitosos para o fazer funcionar e completamente inteis para melhorar o desempenho. E que a gesto, por sua parte, desenvolvesse ferramentas e conceitos que se destacam pela sua aplicabilidade, mas
que no so necessariamente transferveis para o contexto de uma organizao
poltica caracterizada pela complexidade das influncias polticas, o envolvimento
de diversas autoridades na tomada de decises e a preocupao pela equidade,
ente outros factores.
Um conflito que s poder ser resolvido se conseguirmos alargar o campo de
viso no tratamento do problema e assegurar um adequado enquadramento terico e histrico que nos permita fazer um bom levantamento de todos os implicados e das implicaes contidas nas vrias formas de encarar e de lidar com uma
mesma questo.
nesta linha de superao de conflito e de passagem a uma viso mais integrada
destes conceitos e perspectivas que devem ser lidas obras como as de Julian Le
Grand (na linha da terceira via) e mesmo Nudge (de Thaler e Sunstein, 2008,
com o seu paternalismo libertrio e a proposta de uma nova terceira via), bem
como as de Keith Dowding (2008) e Gerry Stoker (2008), sem esquecer Besley
(2003), com a sua chamada de ateno para a necessidade de ter em conta duas
vises opostas de Estado: o da Economia do Bem-estar, que tende a acentuar o
interesse pblico, e o da Escolha Pblica que permite compreender como esse
interesse pode ser utilizado e mesmo capturado por grupos de interesse.
Dai a nossa insistncia na necessidade de encontrar modelos de governao capazes de colocar o problema, no como de primazia do Estado ou do Mercado, mas
mais em termos de melhor compreenso do necessrio equilbrio entre Estado/
Governo, Mercado e Sociedade Civil.
Um novo equilbrio que deve assentar, no no conflito, mas na cooperao entre
parceiros, e que, por isso, se mede mais em termos de servio sociedade civil, de
melhoria do seu bem-estar e tambm de crescimento de cada um de ns enquanto
pessoa. Compreende-se assim agora muito melhor a preocupao com uma outra
forma de olhar para a coisa pblica (Moreira, 2009: 71-79) que pode mesmo
exigir que a economia e a poltica deixem de ser to pensadas a partir do Estado.
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A esta luz percebem-se as dificuldades de definio associada complexidade do

termo governao pblica e a importncia, ainda que com matizaes, da acentuao das diferenas entre os conceitos de cidado e de cliente de servios pblicos (veja-se Baena del lcazar, 2005: 47). Um cidado tem sido definido como
um plo de direitos e deveres na pessoa de um indivduo, dentro de um Estado
constitucional, sob a norma da lei, e dentro da hierarquia de leis e regulaes.
Um cliente um plo de necessidades e satisfaes de um indivduo no mbito
de uma situao de mercado de oferta e procura de bens e servios, sujeito boa
vontade para pagar. Um cidado parte de um contrato social, enquanto um
cliente parte de um contrato de mercado. (Pollitt and Bouckaert, 1995: 6)
Percebe-se tambm a urgncia em retomar e harmonizar princpios e valores
caros cincia poltica como tica, participao, democracia, equidade e respeito pela norma com outros mais conotados com princpios de gesto como
eficincia, eficcia e produtividade. tambm neste sentido que vai a busca de um
novo equilbrio entre os valores da viso clssica da A. P. e o novo paradigma da
governao pblica, que se constituiu como terreno propcio para adoptar novos
valores e para a busca de uma nova cultura do servio pblico capaz de promover
(em vez de entravar) as condies para o desenvolvimento humano. Da que os
gestores pblicos estejam cada vez mais obrigados a incentivar a eficincia dos
seus servios, mas tambm a criar condies para que os cidados possam exercer
reais capacidades de escolha, com reflexos positivos na qualidade e adequao dos
servios prestados e na autonomia das pessoas5.
Comea-se, por isso agora, a perceber melhor quanto os problemas e desafios que
se colocam hoje Administrao Pblica transcendem em muito os (importantes,
mas parciais) aspectos de organizao administrativa e passam, como tem vindo
a defender Wiliam D. Eggers, por questes de natureza mais abrangente: como
alcanar melhores resultados atravs da utilizao de diferentes entidades pblicas? Como fazer com que colaborem uns com os outros, se integrem e criem um
modo de funcionamento que resulte? Governao , por isso, diferente de gover5

Para um desenvolvimento deste tema, e em particular de alguns dos desafios que a promoo da escolha coloca Administrao Pblica no contexto da gesto do valor pblico,
veja-se Dowding, 2008.

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Gesto Pblica: entre a viso clssica da Administrao Pblica e o novo paradigma da Governao Pblica
Jos Manuel Moreira / Andr Azevedo Alves

no. Devamos pensar mais sobre como podemos governar melhor, usando vrias
entidades, em vez de pensarmos sobre como utilizamos o governo para faz-lo
(veja-se Entrevista de Wiliam D. Eggers, 2006: 12-15).
Ou seja, e segundo o mesmo autor, um responsvel de um organismo pblico
pode pensar sobre como gerir as pessoas na sua dependncia e desenvolver a
sua poltica ou ento interrogar-se que valor pblico pretende criar. E avana
com alguns exemplos: Queremos casas mais baratas? Queremos menos pessoas
dependentes de subsdios? Queremos aumentar os nveis de educao? Depois de
estabelecer os objectivos, temos que pensar nos meios para conseguir alcan-los,
tendo em conta que podemos hoje aplicar solues que envolvem uma grande variedade de actores sociais: organismos pblicos, organizaes sem fins lucrativos
e entidades privadas.
A esta luz entende-se agora melhor quo limitada pode ser a tendncia para uma
contraposio entre as virtudes dos mtodos de gesto pblica e os vcios da
burocracia, vista numa perspectiva meramente administrativa. Ou mesmo as limitaes tericas de que do mostras todos quantos, mesmo sem querer retirar
valor importncia da introduo das prticas de gesto privada (seja para enriquecer a administrao pblica ou mesmo questionar o acerto da privatizao)
insistem na tendncia para considerar a privatizao dos servios pblicos como
soluo, sem se ter devidamente em conta o carcter poltico das decises tomadas no mbito da A. P.
Da a necessidade de uma outra forma de olhar para a coisa pblica, de incentivar um novo paradigma da governao que, mais que fortalecer a velha poltica,
seja capaz de incentivar e facilitar a participao e vigilncia cvicas por parte dos
cidados, limitando os abusos do poder poltico na medida em que permite mais
transparncia na forma de atingir os resultados e mais accountability na avaliao
dos eleitos ou das polticas pblicas (Dias e Moreira, 2008).
Um novo paradigma mais integrador e humano e, por isso, mais capaz de arbitrar
conflitos como os que surgem entre as melhorias na qualidade de vida e melhorias
na qualidade dos servios, entre competio e cooperao, entre universalidade e diversidade e mesmo entre o pluralismo dos contextos e a intensidade de

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interaces que cada vez mais se tm de ter em conta. Um quadro resumo do

que temos vindo a defender pode ser sintetizado em trs principais direces,
subordinadas s trs lgicas que tm acompanhado o movimento de reforma: a
da Administrao Pblica, orientada para a legislao (rechstaat); a da Gesto Pblica,
orientada para o servio; e a da Governao Pblica, orientada para os cidados.
Ainda que esta sucesso no deva ser entendida como fases sucessivas, mas antes
como trs vertentes orientadoras que podem co-existir umas com as outras em
algum grau em uma qualquer agncia.
Quadro 1
mbitos da Poltica e Orientao dos Servios Pblicos.
A legislao

O servio

O cidado

Objectivo

conformidade legal

competitividade

qualidade de vida da
comunidade

Perspectiva

Estado

sector pblico

sociedade civil

Mecanismo de Controlo

hierrquico

mercado

redes cvicas

Lgica

legal

econmica

cvica

Adaptado de Bovaird e Lffler (2003: 19).

Um quadro que, esperamos, possa ajudar a contribuir para a superao de muitas

das ambiguidades terminolgicas e conceptuais que prevalecem entre ns, tarefa
que, como vimos, exige uma perspectiva terica mais abrangente.
Sem este exerccio ser difcil dar consistncia e sistematizao a um movimento
que da Administrao Pblica passou Gesto Pblica, dando agora pleno acolhimento ideia de Governao. Uma sucesso de passos que, sem se exclurem,
obrigam a ter em conta o valor e limites de cada um dos compassos que marcam
a evoluo do movimento de reforma do Estado e da Administrao Pblica.
Movimento que para a sua compreenso necessita da luz da teoria, mas tambm
de boa insero na narrativa nacional que sempre acompanha e contextualiza a
sucesso e as vicissitudes histricas prprias de cada Administrao Pblica concreta. Um quadro que, em tempos de crise de confiana (e credibilidade) no
exerccio de funes pblicas, tambm nos deve ajudar a ver que os problemas

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Gesto Pblica: entre a viso clssica da Administrao Pblica e o novo paradigma da Governao Pblica
Jos Manuel Moreira / Andr Azevedo Alves

pblicos no se devem limitar a questes de contrataes e despedimentos, de

mais ou menos pessoal ou a processos de organizao. Todas essas questes so
importantes, mas mais ainda descobrir que vai ser necessrio um novo papel
para o funcionrio pblico (Le Grand, 2006). O que implica saber fazer bom uso
de novas ferramentas intelectuais necessrias para bem enquadrar as pessoas nos
hbitos de governao: um conceito que, como vimos, bem mais amplo que
Governo (ou mesmo administrao ou gesto pblicas), na medida em que apela
sociedade civil e participao dos cidados.
6. Recuo ou esvaziamento do Estado: um falso problema?
verdade que sem adequadas ferramentas tericas, nunca seremos capazes de
abertura a novos comportamentos mais prprios de um mundo livre e descentralizado, nem a novos relacionamentos entre o poder poltico e os cidados.
Abertura que implica uma nova viso do papel do Estasdo/Governo/A.P. Urge
compreender que, mais do que empresrio ou dirigente, os novos poderes devem
ser agora criadores ou facilitadores de condies favorveis ao desenvolvimento
de uma sociedade mais livre e responsvel. Mais do que mandar o poder (mesmo
executivo) s deve governar (Moreira, 2009: 164).
No essencial, preciso substituir o conceito de Estado de bem-estar por sociedade de bem-estar. Enquanto no primeiro as pessoas acabam por ser postas ao
servio do Estado, uma sociedade de bem-estar caracteriza-se por garantir na
linha de Hayek e Oakeshott que sejam os governos a ficar ao servio das pessoas
(Moreira, 2002: 24-25). S assim se consegue realizar um dos lemas associados
reforma da Administrao Pblica: colocar as pessoas em primeiro lugar. Um
lema que no deve valer s em mbitos privados ou sociais, mas tambm a nvel
governamental (Alves e Moreira, 2007).
Uma exigncia que nos obriga a ter em conta as mltiplas implicaes polticas e
institucionais (Bovaied e Lffler, 2003: 4; Moreira, 2009: 13):

Que os novos agentes na arena da poltica/pblica vo ter agora que conquistar a confiana daqueles para quem eles dizem trabalhar, mais do que

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simplesmente afirmarem legitimidade com base de que eles foram eleitos

ou so parte de uma classe prestigiada.

A descobrir a cultura como medida de confiana (pblica) e esta como

infra-estrutura tica.

A criar condies para que as instituies funcionem como mecanismos

reguladores e incentivadores de comportamentos responsveis.

Mas, ao mesmo tempo, tambm nos permite perceber melhor quanto a discusso
sobre o chamado recuo ou o hollowing out the state (esvaziamento do Estado)
parece ter sido mal interpretado. De facto, s agora comeamos a compreender
que a actual discusso sobre governao e polticas pblicas no se deve colocar
em termos dilemticos. Felizmente, cada vez mais pessoas se sentem despertas para a necessidade de mudar profundamente os processos de governar como
condio para garantir a confiana pblica e fazer melhor uso dos recursos da
sociedade. Da que, na caracterizao da boa liderana, aos valores antigos imparcialidade, legalidade e integridade se tenham agora que acrescentar os novos:
responsabilidade, transparncia, accountability (Teles e Moreira, 2007).
Mais importante ainda, comea-se a cair na conta de que o debate actualmente
mais acerca de quais os (plurais) papis que o Estado pode desempenhar, e que
plurais reformas deve adoptar e em que contexto (Bovaird e Lffer 2003: 20).
O mais importante j no se o Estado permanecer mais poderoso do que os
outros agentes, mas qual o conjunto de normas, estruturas e processos formais
(legais) e informais que se necessitaro para que os diversos sectores (governamental, comercial e intermdio) e os cidados possam exercer poder sobre as
decises de forma a que outros stakeholders possam criar situaes win-win (soma
positiva) para todas as partes interessadas. E se tal no possvel, que mudanas
so necessrias nestas normas, estruturas e processos polticos para assegurar resultados minimamente aceitveis (em termos de qualidade de vida e qualidade
dos processos de governao) em especial para os grupos mais vulnerveis da
sociedade? E como fazer tudo isso sem perder de vista que a meta no ser nunca
criar uma sociedade de assistidos mas uma sociedade de pessoas cada vez mais
livres e responsveis?

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Gesto Pblica: entre a viso clssica da Administrao Pblica e o novo paradigma da Governao Pblica
Jos Manuel Moreira / Andr Azevedo Alves

preciso dizer que de boas intenes est o inferno cheio. A Crise est a ajudarnos a perceber que no basta apelar simplesmente a mais interveno (do Estado)
que se tem vindo a revelar perversa (Moreira, 2009: 134-137). A emergncia de
um novo paradigma no pode mais viver de oposies tipo Estado e Mercado,
economia e poltica mas da redescoberta de ideias e valores, como misso e
tica de servio pblico, que devem caminhar a par do reforo da sociedade da
informao e do conhecimento que sustenta o crescimento da economia digital.
Uma redescoberta que, como realado em Bovaird e Lffer (2003: 170), exige
uma articulao eficaz de hierarquias, mercados e comunidades nos mecanismos
de governao em rede. inseridos neste mundo digital e da democracia electrnica que somos incentivados a novos modelos de governao capazes transformar os avanos tcnicos e inovaes sociais em bem-estar humano. Um desafio
fulcral para compreender o papel das tecnologias de informao e comunicao
no sector pblico e o movimento para o e-governo e as suas implicaes para os
e-cidados (Moreira, 2007). Ou ainda no se percebeu que a real reinveno da
Administrao Pblica e os mais promissores modelos de governao correm a
par do reforo da disciplina do mercado e da recuperao do sentido de Estado,
mas pedem igualmente uma verdadeira reinveno da sociedade civil?
Concluso
Num contexto em que se tornou evidente a necessidade de alterar o paradigma
clssico do servio pblico, fomos levados a acompanhar os caminhos de Reforma
do Estado e da A. P. Um percurso que tambm o da evoluo de uma disciplina
a Administrao Pblica atravessada por lutas de predomnio que so tambm
de encruzilhada de saberes: do Direito e Cincia Poltica Administrao Cientfica e Gesto Pblica.
Um caminho de conflitos, tenses e incompatibilidades que quisemos superar e
pr ordem, procurando mostrar que a disputa pela apropriao desse territrio
pelas vrias disciplinas do direito, economia e gesto sociologia e cincia poltica deve dar lugar a um novo paradigma. A uma nova viso da coisa pblica
capaz de nos fazer perceber que a discusso no pode mais continuar a ser centra-

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da em dicotomias como gesto ou governao, poltica ou administrao. O que

mais importa entender que os problemas da Administrao Pblica so sempre
multidimensionais e, por isso, mais que o domnio deste ou daquele saber especfico, exigem, para serem compreendidos, a complementar integrao de diversos
pontos de vista. Mais do que indagar se a Administrao Pblica deve ser vista
como uma rea de estudo da Cincia Poltica, do Direito Pblico ou da Gesto
Pblica, o que agora importa dar conta da sua inter-disciplinariedade. E tambm no confundir problemas pblicos com solues estatais. Uma coisa saber
analisar e equacionar os problemas e outra a criao de condies para haver boas
decises, que s sero boas polticas se essas escolhas forem bem implementadas
e se isso for feito de forma a no descuidar a sua sustentabilidade futura. Aspectos que, ainda que possam ser encarados em duas vertentes distintas top-down e
bottom-up, so hoje inseparveis de toda a discusso relacionada com a temtica
das polticas pblicas: formulao, implementao e avaliao (Munger, 2000;
Howlett e Ramesh, 2003; Hill, 2005).
Mas isso no basta: hoje importa ser-se tambm capaz, para alm de estudar problemticas com que se debatem os governos, de antecipar questes e problemas
que podem no estar (ainda) em cima da mesa ou nas primeiras pginas dos jornais.
Em suma, comea a perceber-se que toda a problemtica referente aos estudos
pblicos e necessidade de reforma do Estado e da Administrao Pblica tem
natureza interdisciplinar e uma forte vertente de cincias aplicadas. Vrias reas
que tradicionalmente mereciam pouca ateno no mbito das Cincias da Administrao so hoje cruciais. A rpida alterao das relaes e fronteiras entre Estado, mercado e sociedade civil exigem mais do que nunca a articulao entre tica,
capital social e a prestao de servios pblicos (Moreira, 2002). Acresce que
actividades como prospectiva (Tavares 2002 e 2003) e desenvolvimento de competncias para lidar com novos problemas por antecipao, comeam a ganhar
crescente relevncia e devem ser articuladas de perto com as medidas de implementao do governo electrnico (Alves e Moreira, 2005). Simultaneamente, o
papel central e crescente sentido de autonomia tanto por parte das burocracias
como dos utentes dos servios bem como a implementao de mecanismos de
mercado e quase-mercado (Le Grand e Bartlett, 1993) tornam prioritria a apli-

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cao dos contributos de vrias reas: da filosofia poltica da teoria econmica,

sem esquecer a teoria da escolha pblica.
Sem esses contributos, seremos incapazes de compreender o mbito da articulao entre a Administrao Pblica e o processo poltico e de dar conta das dificuldades e complexidade da reforma das estruturas e mtodos de proviso de
servios aos cidados (Alves e Moreira, 2004). O que mais importa hoje no
mais a infindvel discusso entre denominaes a dar Administrao Pblica,
mas dar conta das novas formas de olhar para a coisa pblica que so essenciais
para mudar e reformar os nossos servios no sentido de incrementar o valor
pblico e a autonomia dos cidados.
Da a urgncia de um novo perfil de servidor pblico dotado de capacidade de
liderana e de ferramentas intelectuais necessrias para melhor enquadrar a administrao e a gesto pblicas no mbito mais vasto da governao (Tavares e Alves, 2006). Um desiderato difcil de cumprir se cada governante burocrata ou
simples funcionrio pblico no tiver sempre presente que o papel de qualquer
Governo, mesmo no mbito econmico, no a interveno mas a promoo,
proteco e defesa de uma vida econmica e social verdadeiramente livre, que
favorea a iniciativa e criatividade humana num clima de coordenao frutuosa
ou, como diria Adam Smith, harmoniosa.
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