de la corrupcin
Ludwig Huber
constitucionales,4
estorba
la
instauracin
de
valores
morales
Ello parece tan obvio, que nos cuesta imaginar a alguien que pueda encontrar
aspectos benvolos en ese mal endmico. Pero as es. En los aos sesenta del siglo
pasado, un grupo de estudiosos inspirados por el funcionalismo de Robert K.
Merton6 y conocidos colectivamente como los revisionistas defendi la idea que la
corrupcin, en ciertas circunstancias, puede ser de utilidad social. Retomando, al
menos implcitamente, la opinin que los vicios privados generan beneficios pblicos,
idea que haba adelantado Mandeville a comienzos del siglo XVIII,7 los revisionistas
sostenan que la corrupcin puede corregir las fallas del mercado y los tropezones de
Vase Bardhan (1997) y Robinson (1998) para una presentacin de estudios sobre las
consecuencias de la corrupcin para el desarrollo econmico.
4
Johnston (2000) discute los principales temas sobre corrupcin y democratizacin.
5
En su World Development Report 2000/2001 (Attacking Poverty), el Banco Mundial sostiene
que la carga de la pequea corrupcin cae de manera desproporcionada sobre la gente pobre
(p. 201).
6
Merton (1968) describe como las relaciones clientelsticas caractersticas de las mquinas
polticas en los Estados Unidos de la primera mitad del siglo pasado beneficiaron tanto a los
patrones (bosses) como a grupos desfavorecidos inmigrantes irlandeses, italianos o judos,
o los afroamericanos que no tenan acceso a los canales institucionales y acudieron al
clientelismo para obtener servicios bsicos. El nepotismo y favoritismo de estas relaciones a
menudo transgredi la ley, pero la corrupcin de la mquina poltica cubra necesidades
sociales no atendidas por el sistema poltico formal y de esta manera perseveraba el orden
social en un contexto de rpidos cambios sociales promovidos por la industrializacin y la
urbanizacin.
7
En 1714, el mdico holands radicado en Inglaterra Bernard de Mandeville (1690-1733)
public La fbula de las abejas, una stira poltica donde sostiene que el egosmo y el vicio
privado son procuradores del bien pblico. La idea, conocida como la paradoja de Mandeville,
tuvo influencia en el utilitarismo de Jeremy Bentham y en la economa poltica de Adam Smith.
6
Tambin Bayley (1997 [1966]) enumera una serie de posibles resultados beneficiosos
de la corrupcin en los pases subdesarrollados: puede incrementar la calidad del
servicio pblico motivando a personas talentosas a aceptar puestos con sueldos
sumamente bajos (los corruptos no siempre son los ineptos ni son siempre
antipatriticos; ibd.: 946); ayuda a nivelar en cierta medida exclusiones sociales y
escisiones ideolgicas; da un mnimo de estabilidad y apoyo a los gobiernos; y puede
humanizar el sistema en un contexto no familiarizado con mecanismos institucionales
y acostumbrado ms bien a confiar en relaciones personales. Por otro lado, el autor es
9
Scott (1969, 1972) otro de los revisionistas describe cmo la corrupcin ayud a los
empresarios de la minora tnica china en Malasia en la consolidacin de sus negocios. Segn
Scott, la exclusin de un grupo de la poltica formal deja, como ltimo recurso, slo el recurrir a
la corrupcin o a la violencia. En un trabajo ms reciente, Khan (1998) seala que los chinos
impusieron a sus propias empresas una manera de impuesto voluntario que fue transferida a
la mayora malasia. De esta manera, evitaron en buena medida las tensiones tnicas que
asedian otras partes de la regin.
10
Leys menciona especficamente el ejemplo de Gran Bretaa, donde la tica pblica actual se
ha desarrollado histricamente: Gran Bretaa ha pasado por un periodo en el cual conductas
aceptables segn los estndares antiguos llegaron a ser considerados como corruptos.
Considerando esta experiencia, podra decirse que la vida pblica en Gran Bretaa no fue
mucho menos pura como la es hoy en da (Leys 1965: 22). Evidentemente, Leys est muy
consciente de la historicidad de la corrupcin, cuyo significado cambia con el tiempo.
8
11
como han sido percibidas por esta lnea de interpretacin en relacin con la
consolidacin poltica de las naciones emergentes de la poca:
En las etapas tempranas del desarrollo poltico-administrativo, particularmente
donde se desea establecer un sistema poltico democrtico, el nepotismo, el
reparto de botines y el pequeo timo pueden promover la unificacin y la
estabilidad nacional, la participacin generalizada en asuntos pblicos, la
formacin de un sistema viable de partidos polticos, y la accountability de
instituciones polticas. En un periodo crtico de la historia poltica de una nacin
emergente, el criticismo desdeoso de las prcticas en cuestin simplemente
hostiga a los lderes y a la inteligentsia progresistas y exacerba el cinismo hacia
el sistema democrtico que se busca establecer (citado en Marquette 2004:
423).
Hemos emprendido este rpido recuento para demostrar cmo, hace medio siglo,
surgi una corriente importante en las ciencias sociales que consideraba la corrupcin
como funcional para el desarrollo econmico y como mecanismo efectivo para
consolidar sistemas polticos inestables. Si bien casi todos los autores coinciden en
que la corrupcin es un indicador de una institucionalidad dbil, insistieron en que, en
ciertas circunstancias, puede contribuir a una mayor eficiencia burocrtica, a la
estabilizacin de gobiernos endebles, a la inclusin de grupos marginados y a la
formacin de instituciones polticas. En determinados contextos, la corrupcin
simplifica y acelera la administracin pblica, consolida las relaciones entre clases y
estratos sociales, y optimiza la economa cuando hay escasez de recursos; en suma,
la corrupcin cumple funciones sociales.
Ahora bien, es importante notar que las posiciones que acabamos de resumir se
refieren a la pequea corrupcin, es decir, al pago de coimas y otras actitudes ilcitas
en escala reducida. Los autores estaban definitivamente conscientes de los peligros
de una corrupcin sistmica y desenfrenada, que s poda presentar una amenaza
para el crecimiento econmico. An as, se les puede imputar una banalizacin del
problema, como efectivamente lo han hecho los moralistas y toda una generacin de
publicaciones posteriores. En una respuesta a los revisionistas, Caiden y Caiden
(1977), por ejemplo, critican el funcionalismo de su razonamiento, aludiendo que la
misma funcionalidad de la corrupcin es un sntoma o una indicacin para la
necesidad de una reforma (ibd.: 306). Para estos autores, la corrupcin una vez
hecha sistmica tiene efectos contrarios a los postulados por los revisionistas en
todos los aspectos: intensifica las divisiones sociales y econmicas, impide la cohesin
social y el cambio poltico, contribuye a la anomia social, entre muchas otras
consecuencias negativas (ibd.: 307). Ms recientemente, el economista del Banco
11
An cuando se aceptan estas crticas, hay por lo menos dos aspectos mencionados
por los revisionistas que merecen ser rescatados. El primero es la historicidad
mencionada por Leys, es decir, la observacin que lo que se considera como un acto
corrupto cambia con el contexto sociohistrico.13 El otro aspecto, quizs ms
importante an, es expresado con mayor claridad por Bayley: el referente que la
corrupcin slo es negativa en la medida que la normatividad contra la cual atenta es
mejor. Es decir, el anlisis de la corrupcin implica necesariamente un juicio tico.
Volveremos sobre este punto en la parte etnogrfica. Por ahora, nos contentamos con
la constatacin que el mrito de los revisionistas est en la contextualizacin de la
corrupcin, la cual se ha perdido en las publicaciones de los aos subsiguientes.
12
Vase tambin Kaufmann (2006a), entre muchas otras publicaciones del autor. Sin embargo,
la discusin si la corrupcin engrasa o estanca el crecimiento econmico est lejos de ser
concluida; vase por ejemplo Mon y Sekkat (2005).
13
Varios artculos en el libro editado por Claudio Lomnitz (2000) demuestran cmo el
significado de la corrupcin ha cambiado en Mxico a lo largo de los siglos.
14
El trmino cncer de la corrupcin es atribuido al ex presidente del Banco Mundial, James
Wolfensohn.
12
El camino para esta posicin, diramos rigurosa, fue preparado en los aos setenta por
algunos autores que desde el inicio cuestionaron la percepcin condescendiente de
los revisionistas. Los economistas Gordon Tullock (1967) y Anne Krueger (1974)
desarrollaron la teora de la bsqueda de rentas (rent-seeking), que se refiere a la
manipulacin de gobiernos democrticos para obtener privilegios particulares. Las
rentas se generan cuando el Estado restringe las operaciones del mercado, y los rentseekers utilizan las instituciones pblicas y/o presionan a los gobiernos a veces
utilizando medidas legales como el cabildeo, a veces ilegales como el soborno para
que intervengan a su favor, asegurndose as rentas que el mercado, operando
abiertamente, no les entregara. Considerando que el rent-seeking es directamente
relacionado con la magnitud de la actividad gubernamental en la economa y con el
tamao relativo del sector pblico (Buchanan 1980: 9), la solucin que se propone es
evidente: la influencia del Estado debera ser reducida a un mnimo, y el control
burocrtico debera ser reemplazado por mecanismos del mercado siempre y cuando
sea posible (Evans 1995: 24). As, la teora del rent-seeking marca los albores del
neoliberalismo, pues fue utilizada para demostrar que, cuando se presenta la
oportunidad, los gobiernos de los pases en va de desarrollo slo serviran a s
mismos y a sus seguidores. Por lo tanto, se argument que el desarrollo debe basarse
en el mercado y no en el Estado (Polzer 2001: 7).
Entre los autores que reforzaron esta tendencia en los aos siguientes destacan, por
su influencia, los economistas Susan Rose-Ackerman y Robert Klitgaard; ambos, en
su momento, consultores del Banco Mundial. En 1978, Rose-Ackerman hoy en da
una de las expertas ms reconocidas a nivel mundial en el tema de la corrupcin
escribi que la corrupcin, por ms eficiente y necesaria que parezca, siempre ser la
segunda mejor solucin. En su anlisis econmico llega a la conclusin que la
ilegalidad del soborno produce el desperdicio de recursos, pues tanto el mantener las
transacciones en secreto como la elaboracin de leyes contra la corrupcin tienen un
costo. Las ganancias de la corrupcin por lo general no son invertidas, sino gastadas
para el consumo o depositadas en cuentas secretas en el extranjero, lo cual perjudica
el desarrollo del respectivo pas. Por otro lado, los gastos para la corrupcin son
incluidos en el costo de los bienes y servicios, lo que genera una tergiversacin de los
precios y una limitacin de la demanda. La mano de obra disponible no es utilizada en
la posicin adecuada, y las energas de los empleados son desviadas de actividades
benvolas para la sociedad hacia actividades corruptas, pues stas prometen
ganancias
fciles.
Pero
an
cuando
fuese
13
econmicamente
justificable,
la
Klitgaard (1988), a su vez, utiliza un modelo principal-agente-cliente (principal-agentclient) para definir la corrupcin e identificar remedios. Corrupcin ocurre cuando un
empleado pblico (agente) confabula con terceros (clientes) para apropiarse de un
bien pblico en vez de transferirlo al Estado (principal). El autor hace un estudio
comparativo de medidas anti-corrupcin en algunos pases asiticos y sostiene que la
corrupcin se da sobre todo en instituciones que gozan de una posicin monoplica y
un alto grado de discrecionalidad, y a la vez afrontan un bajo nivel de accountability.
Es decir, si un agente tiene la libertad exclusiva de las decisiones y las funciones de su
competencia no estn claramente reglamentadas, y si no existe un sistema de
rendicin de cuentas, se producen mrgenes de desviacin. Klitgaard resume su
posicin en la ecuacin C = M + D A (Corruption = Monopoly + Discretion
Accountability), es decir corrupcin es igual a monopolio de la decisin pblica ms
discrecionalidad de la decisin pblica menos responsabilidad (en el sentido de
obligacin de dar cuentas) por la decisin pblica (Gonzlez Amuchstegui 2003: 76).
La lucha contra la corrupcin debe fundarse en los componentes de su ecuacin: bajar
el monopolio y la discrecionalidad, y aumentar la accountability. Agentes, por ejemplo,
deberan ser seleccionados de acuerdo a sus cualidades como honestidad y
capacidad, habra que cambiar las estructuras de incentivos, proveer ms informacin
para los agentes, se puede reestructurar la relacin principal-agente-cliente y
cambiar la actitud frente a la corrupcin (ibd.: 94-99). Tanto el problema como el
remedio, para Klitgaard, se encuentran en el contexto institucional.
A mediados de los noventa, esta posicin fue consagrada por el Banco Mundial, cuyo
presidente declar la corrupcin como el obstculo ms grande para el desarrollo
econmico.16 La insistencia de Wolfensohn durante la asamblea anual de los socios en
1996, de que el Banco tiene que afrontar el cncer de la corrupcin, marca un punto
de inflexin en la poltica de la institucin, de los dems organismos de la cooperacin
internacional y, como secuela, de las ONGs nacionales.
Por qu este giro? Varios autores se han planteado esta pregunta y han ofrecido un
conjunto de explicaciones19 que confluyeron en dos factores centrales: por un lado, se
haba hecho evidente la necesidad de redefinir la estrategia del Banco Mundial ante la
realidad que los pases subdesarrollados poco se haban beneficiado de sus
programas. Por otro lado, el cambio del clima geopoltico despus del derrumbe de la
Unin Sovitica y sus satlites modific tambin los parmetros para la cooperacin
internacional:
17
Cuenta Wolfensohn que cuando l lleg al Banco Mundial, "me contaron que haba una
palabra que no poda usar, que era la palabra C, y la palabra C era corrupcin. Es que la
corrupcin fue identificada con poltica, y si me meto en eso tendra problemas terribles con mi
consejo directivo (Marquette 2004: 421).
18
Vase The World Bank Fights the Cancer of Corruption, en
http://www.voanews.com/specialenglish/archive/2006-04/2006-04-07-voa2.cfm
19
Vase por ejemplo Krastev (2004), Marquette (2001, 2004), Polzer (2001) y Szeftel (1998).
15
Ahora bien, de acuerdo con sus propios estatutos, el Banco Mundial no puede basar
sus decisiones en criterios polticos y, por lo tanto, tiene que des-politizar la
corrupcin.21 Por consiguiente, el Banco ha optado por un enfoque economicista que
presenta la corrupcin como un problema econmico y social, ms no poltico; una
disfuncin institucional que aflora siempre y cuando las polticas econmicas no son
bien diseadas, el nivel de educacin es bajo, la sociedad civil subdesarrollada y la
accountability del sector pblico dbil. Arriesgando a devaluar la democracia en su
valor propio (Marquette 2004: 425), el Banco Mundial se abstiene de la valoracin
20
Despus del derrumbe del bloque socialista, el Banco Mundial estaba en la mira de crculos
polticos conservadores estadounidenses que presionaron por cerrarlo, o al menos disminuir su
funcin (Krastev 2004: 20).
21
El Banco puede emprender muchas acciones en el marco de sus estatutos [Articles of
Agreement] para ayudar a los pases en su lucha contra la corrupcin. Sin embargo, el Banco
tiene que enfocar los aspectos econmicos de acuerdo con su mandato y tiene que abstenerse
de interferir en los asuntos polticos de los pases (World Bank 1997a: 5).
16
Obviamente,
los
principios
universalmente
aplicables
implican
la
De acuerdo con esta percepcin, el Banco apuesta por soluciones tcnicas a travs de
reformas normativas. Como la corrupcin es explicada con la actitud rentista de
funcionarios pblicos, debe ser superada a travs de la desregularizacin: es decir,
mientras menos burocracia (lase: Estado), menos corrupcin. As, los programas
para combatir la corrupcin apoyan al Estado slo en la medida en que ste
administra su propio declive (Brown y Cloke 2004: 287). La retrica anti-corrupcin se
convierte en una justificacin para reformas neoliberales, despolitizadas y tecncratas
(Polzer 2001: 7; Harrison 2006: 17; Krastev 2004: 35).
Curiosamente, los parmetros que el Banco adopt a partir de 1996 para su lucha
contra la corrupcin fueron elaborados poco antes por un pequeo grupo de
disidentes, que haba renunciado a la institucin precisamente por su actitud
indulgente frente al problema en los proyectos que financi. En 1993, este grupo,
liderado por Peter Eigen,22 fund Transparency International (TI), que en los aos
siguientes se convertira en la organizacin privada ms importante a nivel mundial en
lo que se refiere a la lucha contra la corrupcin. Hoy en da, TI tiene una posicin casi
monoplica en la materia; mantiene excelentes relaciones con los principales donantes
de la cooperacin internacional y cuenta con ms de 90 secciones nacionales en todos
los continentes.
Eigen haba trabajado para el Banco Mundial en Kenya hasta comienzos de los noventa.
Cuenta el mito de origen de TI que l y su esposa una mdico haban llegado a la
conviccin que la corrupcin era uno de los problemas principales, si no el principal, para los
pases del Tercer Mundo. Para que el desarrollo tenga xito, deberan romperse las estructuras
corruptas y sustituirlas con sistemas transparentes. Como esta posicin no fue compartida por
su empleador el Banco , Eigen decidi renunciar (Martiny 2004).
17
El ltimo IPC, del 6 de noviembre del 2006, enumera 163 pases, entre los cuales el
Per comparte el lugar nmero 70 con Brasil, Ghana, Mxico, la India, China y Arabia
Saudita, entre otros. En una escala de 0 (muy corrupto) a 10 (nada corrupto), estos
pases alcanzan 3.3 puntos.26 Los primeros lugares los ocupan, como siempre, pases
noreuropeos y ocenicos; esta vez le toc a Finlandia, Islandia y Nueva Zelanda con
9.6 puntos; en el otro extremo se encuentra Hait con apenas 1.8 puntos. El IPC,
obviamente, expone una ostensible correlacin entre bienestar y corrupcin: mientras
ms pobre un pas, ms corrupto.
A pesar del xito del IPC,27 no faltan crticas tanto metodolgicas expresadas, entre
otros, por uno de los fundadores de TI (Galtung 2005) y por investigadores del Banco
Mundial (Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatn 1999) como polticas. Las crticas
relacionadas con la metodologa sealan que la corrupcin es demasiado difcil de
medir, algunos diran imposible, tratndose de una actividad ilegal y clandestina. En el
mejor de los casos, el ndice puede sealar tendencias y posiciones relativas entre los
pases, pero con un sustento cuestionable que confa en las percepciones subjetivas
de expertos, es decir miembros de la elite en los pases industrializados, y no toma
en cuenta las opiniones de otros sectores de la poblacin. Adems, el IPC no
considera la multidimensionalidad de la corrupcin, es decir no contempla las mltiples
formas que puede asumir ni la manera en que se gasta el dinero, a pesar que las
variaciones al respecto tienen diferentes consecuencias econmicas. En suma, lo que
hace el ndice no es ms que sealar cmo la corrupcin sistmica es percibida por un
grupo elegido de informantes (Andvig et al. 2000).
Por otro lado, se ha criticado que el ndice reafirma prejuicios frente a los pases ms
pobres que siempre se encuentran en la cola del ranking. Adems, la concentracin en
la administracin pblica omite formas ms directas del abuso gubernamental.
Singapur, por ejemplo, tiene una administracin pblica muy eficiente, pero un
gobierno autoritario que utiliza sistemticamente el aparato jurdico y las agencias
gubernamentales para intimidar a sus adversarios. Sin embargo, figura como uno de
26
los pases menos corruptos del mundo; en el IPC del 2006, ocupa el quinto lugar con
9.4 puntos, por encima de Suecia y la Suiza. Con estas limitaciones, el IPC, ms que
un inventario de incidencia, es principalmente un instrumento de presin poltica y
debe ser evaluado como tal (Blundo y Olivier de Sardan 2006a: 10). Para la cruzada
contra la corrupcin iniciada por el Banco Mundial, sin embargo, es mucho ms que
eso:
El estudio de la corrupcin es presentado similar al estudio de la inflacin. [.]
El ndice de corrupcin de TI, que fue diseado como instrumento de relaciones
pblicas, fue manipulativamente convertido en datos duros, sobre cuya base se
dise la nueva poltica anti-corrupcin (Krastev 2004: 33).
La seccin (o el captulo en la terminologa institucional) peruana de Transparency
International es el Consejo Nacional para la tica Pblica (Protica), constituido en
mayo de 2001 por la Asociacin Civil Transparencia, la Comisin Andina de Juristas
(CAJ), el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y la Asociacin de Exportadores (ADEX).
Para Protica, la corrupcin en el Per ha constituido un elemento disociador a lo largo
de su historia republicana, afectando a todas las funciones estatales, especialmente la
judicial y policial, y mermando la confianza ciudadana en la poltica y la funcin
pblica. Ante esta situacin, la organizacin se ha planteado la misin de contribuir
desde la sociedad civil a la lucha contra la corrupcin, generando una conciencia
pblica mediante la realizacin y/o participacin en convenciones, conferencias,
talleres y espacios similares, donde se enfoca principalmente la corrupcin a nivel de
las instituciones del Estado.
28
21
Vemos, entonces, cmo a partir de los aos noventa se ha iniciado una cruzada
mundial contra la corrupcin liderada por el Banco Mundial y Transparency
International.
Organizaciones
transnacionales,29
gobiernos
nacionales
unidad econmica que intenta maximizar sus ingresos, tal como fue adelantado hace
medio siglo por el profesor Jacob van Klaveren (1997 [1957]: 26).30 Es tarea de la
poltica pblica minimizar los acicates, y la lucha contra la corrupcin se reduce a la
manipulacin efectiva de las estructuras de incentivos (Bukovansky 2006: 183).
Predomina un enfoque normativo y teleolgico que enfatiza soluciones tcnicas
neutrales para problemas que fueron despojados de su contenido ideolgico y
poltico (Blundo y Olivier de Sardan 2006a: 6). En los aos sesenta,
la idea de
disear un paquete global para combatir la corrupcin y ofrecerlo a pases tan distintos
como Mxico, Indonesia, el Congo o Bangladesh hubiera sido considerado como
disparate tanto por moralistas como revisionistas; hoy en da, es moneda comn.
Si [el funcionario pblico] quiere, puede abusar de su posicin monoplica para explotar al
pblico, solicitando para cada acto oficial la recompensa mxima que el sujeto con que est
tratando est dispuesto a pagar. Estamos as frente a un mtodo de explotacin a travs del
cual una parte constituyente de la esfera pblica es utilizada como si fuera una esfera del
mercado. Por lo tanto, pensamos en la corrupcin en trminos de un funcionario pblico que
considera su oficio pblico como negocio, cuyos ingresos trata, en el caso extremo, de
maximizar. El oficio se convierte en una unidad maximizante (van Klaveren1997 [1957]: 26).
31
Se considera como hecho social total (fait social total) una actividad que tiene implicaciones
en toda la sociedad, en las esferas econmicas, legales, polticas y religiosas (Sedgewick
2002: 95). A travs de un hecho social total se vinculan diferentes prcticas e instituciones.
32
El fracaso de antroplogos, socilogos y politlogos en desafiar el monopolio de los
economistas sobre el tema de la corrupcin tiene que ver con el descubrimiento que los
argumentos culturales con respecto a la corrupcin son polticamente incorrectos (Krastev
2004: 29).
33
Estamos simplificando, pues an sin entender mucho de la materia somos conscientes que
hay diversos enfoques econmicos, que se distinguen tambin en la manera como tratan el
tema de la corrupcin. En el marco de la Nueva Economa Institucional se han producido
algunos estudios que s toman en cuenta explcitamente el contexto especfico; vase al
respecto Lambsdorff, Taube y Schramm eds. (2005), y sobre un enfoque neoinstitucional
sobre la corrupcin en el Per, Ortiz de Zevallos y Caldern (2005), quienes sostienen que
antes de analizar una ley, hay que evaluar cul es el cdigo cultural vigente sobre ese mismo
tema, porque es la interaccin entre normas formales e informales [] lo que determina las
posibilidades del cambio institucional (ibd..: 133).. Sin embargo, la gran mayora de los
23
del siglo pasado, cuando los antroplogos empezaron a estudiar los vastos flujos
migratorios desde aldeas o tribus homogneas hacia ciudades multifacticas y
polglotas y temieron que estos migrantes, al dejar atrs el contexto normativo de sus
pueblos, terminaran aislados y desorganizados en una "sociedad de masas"
(Kornhauser 1959).
Sin embargo, los investigadores pronto descubrieron que los migrantes, en vez de
"perder comunidad", no solamente establecieron lazos slidos en su nuevo ambiente
urbano, sino adems mantuvieron vnculos fuertes con sus lugares de origen. Es en
este contexto que se abre paso la idea de las redes sociales; desde que la elaboracin
del concepto fuera iniciado por Barnes (1954) y perfeccionado por, entre otros, Mitchell
(1966; 1969), Boissevain (1968; 1978) y Epstein (1969), hasta formar parte integral de
la antropologa urbana. Mientras que anteriormente la antropologa estructural-funcionalista anglosajona se haba centrado en modelos culturales relativamente estticos e
instituciones sociales fijas, el concepto de redes sociales manifest una tendencia en
las ciencias sociales "hacia conceptos que implican adaptacin y adaptabilidad"
(Whitten y Wolfe, 1973: 717). El enfoque trata de explicar la conducta social a travs
de las relaciones entre actores concretos, trtese de personas u organizaciones, sin
restarle importancia al trasfondo sociocultural de estos actores: "las personas son
miembros tanto de redes como de categoras" (Wellman, 1988: 32).
Ejemplos se encuentran en todo el mundo. Ruud (2000), por ejemplo, seala que en
Bengala Occidental la gente dedica mucho tiempo y esfuerzos para construir y
mantener contactos de amistad y reciprocidad. Ruud reprueba la manera etnocntrica
como el trmino corrupcin es usado en la academia y en los medios occidentales,
que no reconocen el imperativo moral de ayudar a los familiares que pesa sobre la
poblacin. En Bengala, la prctica de usar relaciones personales para el beneficio
propio es social y culturalmente aceptada e invade tambin la esfera estatal, de modo
que es prcticamente imposible prevenir la corrupcin.
cmo
la
racionalidad
burocrtica
compite
con
influencias
En China, el arte de hacer amigos con pequeos regalos y favores tiene nombre
propio: guanxi, un concepto de suma importancia en la vida cotidiana de los chinos.
Guanxi se refiere a redes sociales basadas en relaciones personales que se
construyen alrededor de ciertos elementos comunes, como el de provenir del mismo
pueblo, haber asistido a la misma escuela, trabajar en la misma fbrica o pertenecer a
la misma seccin local del Partido Comunista. Sin embargo, la pertenencia a una red
guanxi no depende exclusivamente de estas experiencias compartidas, sino puede ser
establecida tambin a travs de terceros cuya reputacin es garanta para la conducta
apropiada de la persona introducida. De esta manera, los individuos pueden extender
sus relaciones sociales y econmicas, llegando a integrar varias redes que controlan
diferentes recursos (Schramm y Taube 2002: 5).
34
Pertenecer a una red guanxi implica asumir obligaciones recprocas que se mantienen
a travs de un flujo permanente de regalos, pequeos favores o agasajos, que
siempre tienen que ser devueltos y cuyo valor material crece de acuerdo con la
profundidad de la relacin social.35 Las relaciones estn cargadas con un contenido
tico muy importante; negarle a un miembro de la red guanxi una ayuda solicitada
implicara perder la cara, una carencia de sentimientos humanos, una violacin de
los cdigos morales. Eso no descarta que uno se puede sentir obligado de ayudar al
otro con un cierto sentido de inters propio y pensando en el beneficio material (Yang
1994: 140). El guanxi, entonces, es una constelacin social generada alrededor de
expectativas mutuas.
En muchas reas de la sociedad china, el guanxi sigue siendo un factor que atraviesa
todos los aspectos de la vida social; es el mecanismo al cual uno recurre para
conseguir un puesto de trabajo, una licencia para un negocio, un crdito, un
departamento y hasta atencin mdica (Heberer 2001: 13). Virtualmente cada
individuo, de todos los estratos sociales, pertenece al menos a una red guanxi, y los
recursos invertidos no son nada despreciables. Schramm y Taube (2002: 5) citan un
estudio en un pueblo rural, segn el cual un hogar gasta entre el 10 y el 20% de su
ingreso para mantener sus redes, y segn la Comisin Independiente Contra la
Corrupcin en Hong Kong, los empresarios del enclave gastaron en 1993 entre el 3 y
el 5% de sus inversiones en regalos con el mismo objetivo (ibd.)
Ahora bien, la frontera que divide el regalo o el favor de la corrupcin es por lo menos
tan vaporosa como en el caso del compadrazgo en Chile que mencionamos arriba,
de modo que en el discurso cultural chino existe muchas veces una lnea fina entre el
arte del guanxi y el soborno (Yang 1989: 48). Muchos autores consideran el guanxi,
por decir lo menos, como una forma de proto-corrupcin y advierten sobre su potencial
de sofocar las normas sociales, ticas, jurdicas y polticas del Estado. Sin embargo,
segn la antroploga Mayfair Mei-Hui Yang, sera errneo reducir el arte del guanxi a
una nocin occidental de la corrupcin, porque las cualidades personales y ticas
intrnsecas en las relaciones de reciprocidad tienen la misma importancia que las
transacciones para el beneficio material (Yang 1994: 108).
35
29
Ahora bien, el continente que mayor nmero de estudios sobre la relacin entre la
corrupcin y el contexto sociocultural ha incitado es frica. Eso porque la incidencia
aparentemente es ms alta que en cualquier otra parte del mundo; sobre todo la frica
sub-sahariana parece ser el universo corrupto por excelencia:
Todos en frica tienen una experiencia rutinaria con la corrupcin y asuntos
similares, eso es parte del paisaje social. Hasta se ha convertido en parte del
know-how popular para el buen uso de los servicios administrativos, y es
indispensable para la supervivencia en el contexto postcolonial (Olivier de
Sardan 1999: 28).
Esta situacin se da a pesar del sinnmero de programas e iniciativas anti-corrupcin
impulsadas por las financieras transnacionales y otras agencias de la cooperacin
internacional. En su afn por encontrar una explicacin para el fenmeno, algunos
autores recurren a la cultura, con el argumento que el anlisis de la corrupcin en su
contexto particular es la nica forma de llegar a una plena comprensin del fenmeno:
Desde un punto de vista culturalmente sensible se puede argumentar que el
enfocar la corrupcin slo como problema en el mundo subdesarrollado nos
impide entender que se trata de prcticas desarrolladas en un sistema
normativo plenamente desarrollado, cuya validez moral no es menor que la de
otros sistemas normativos. Ms an, un enfoque que trata a los actos corruptos
como objeto de estudio aislado no toma en cuenta las paralelas que existen
con otras prcticas sociales. El acto de la corrupcin visto en aislamiento,
entonces, es difcil de entender (Ruud 2000: 271).
El afn de ubicar la corrupcin en un contexto sociohistrico y cultural ms amplio ha
generado algunos estudios provocativos e innovadores sobre la corrupcin en frica,
entre los cuales los de Bayart (1993) y de Chabal y Daloz (1999) probablemente han
causado mayores controversias.
Chabal y Daloz analizan los estados del frica sub-sahariana y formulan algunas tesis
subversivas, que se expresan en el subttulo del libro (el desorden como instrumento
poltico). Segn estos autores, a diferencia del Estado occidental, que se caracteriza
por su administracin independiente, el Estado africano es considerado como un
recurso privado. Es decir, en vez de constituirse el Estado y la sociedad como dos
esferas separadas, stas se entremezclan: sometindolo a la lgica de obligaciones y
solidaridades particulares, el Estado es capturado por la sociedad; es un recurso
30
Sin afn de defender, sino de entender, los autores critican la visin normativa en los
estudios sobre la corrupcin y su aplicacin en la prctica; segn ellos, la mejor
manera para avanzar en la comprensin del fenmeno es evitar simplificaciones e
ideales burocrticos que en Occidente se toma como universales:
La misma dinmica del sistema promueve la continuacin de relaciones
sociales verticales (comunitarias, nepotsticas o clientelsticas) y contribuye a la
dilucin de las fronteras entre las esferas pblica y privada, ambas
extraordinariamente favorables para que florezca la corrupcin. Puede ser que
esta situacin no sea deseable a largo plazo para el pas en su conjunto, pero
queda perfectamente coherente y eminentemente razonable para aquellos
africanos que logran beneficiarse del sistema tal como funciona (ibd.: 104).
Tambin Bayart argumenta que en frica, el Estado y la sociedad civil no son dominios
separados. La corrupcin no es slo una desviacin episdica y marginal de un ideal
weberiano,36 sino que se halla entretejida en la misma estructura de los estados. A la
prctica de capitalizar redes sociales, que l denomina poltica del vientre,
corresponde un esquema mental Bayart recurre al concepto foucaultiano de la
gubernamentalidad que se sirve de un conjunto de gneros discursivos, los
mezcla y, como resultado, inventa culturas estatales originales (Bayart 1993: 24).
Uno de los puntos en comn de los estudios que acabamos de resumir es la referencia
a redes sociales que se encuentran en evidente contradiccin con la percepcin
weberiana de un orden burocrtico, que se sustenta en la separacin ntida entre los
sectores pblico y privado. Efectivamente, esta separacin es un concepto occidental
36
que se difundi en los pases noreuropeos a lo largo del siglo XIX y coincidi con la
formacin de los Estados nacionales. La situacin en los estados postcoloniales,
segn los autores mencionados, es ms compleja,37 y uno de los contenidos ms
importantes de la poltica en estos pases son precisamente las negociaciones sobre la
manera en que las instituciones y valores culturales tradicionales se ajustan a las
disposiciones del Estado moderno (Szeftel 1998: 235).
De esta manera, reaparece un tema que haba sido medular entre los revisionistas
de los aos sesenta: la contextualizacin de la corrupcin, es decir, el postulado que
se trata de un fenmeno que es afectado por factores como la historia especfica del
pas en cuestin, valores culturales y el estatus socio-econmico de los involucrados, y
que por lo tanto tiene que ser analizado en su contexto especfico. Una definicin
demasiado estrecha de la corrupcin como abuso de un cargo pblico para el
beneficio privado no permitira entender por qu en diferentes sociedades y entre
diferentes personas y grupos de la misma sociedad se encuentran diferentes formas y
conceptos del fenmeno, por qu determinadas conductas son consideradas como
legtimas y hasta loables por unos y violentamente rechazadas por otras.
Obviamente, la visin emic tiene que cuidarse de varias trampas. En primer lugar, se
expone al peligro de caer, al menos implcitamente, en la justificacin, una acusacin
que ya enfrentaron los revisionistas que fueron tildados de apologistas de la
corrupcin por autores domo Klitgaard, Kaufmann y muchos otros. En segundo lugar,
37
El socilogo nigeriano Peter Ekeh distingue entre una esfera pblica primordial y otra
cvica en los pases africanos postcoloniales (Ekeh 1975).
38
En realidad, la posicin de TI no es muy coherente al respecto. Por un lado reconoce que
hay diferencias significativas en las percepciones y prcticas entre varias culturas. Lo que
unos aceptan como razonable y apropiado puede diferir considerablemente (Transparency
International 2000: 9); por otro lado defiende la posicin eurocentrista que hemos descrito
arriba.
39
La distincin entre estudios de carcter emic y etic (derivaciones de los trminos "fonmico" y
"fontico") en la investigacin antropolgica fue introducida por Marvin Harris. Segn Harris, la
perspectiva emic caracteriza a las estrategias de la antropologa que se basan en la visin
propia de una cultura, y se supone que representa una estrategia hermenutica para el anlisis
cultural. Esto se diferencia de la perspectiva etic, que representa un enfoque exterior,
desarrollado por el investigador para generar una teora cientfica.
32
40
Son evidentes las analogas, con el concepto de la cultura de la pobreza del antroplogo
norteamericano Oscar Lewis (Lewis 1996 [1966]) que implica una visin del mundo de los
pobres que impide iniciativas para mejorar las condiciones de vida y genera un crculo vicioso,
reproducindose y perpetundose la situacin de pobreza.
41
No es raro que una familia ghanesa consista de 500 personas (Werlin 1972: 253)
33
En sntesis, lo que queramos resaltar en esta primera parte es nuestra conviccin que
la corrupcin no existe en el vaco social. Nos basamos en una amplia bibliografa,
parte de la cual acabamos de resumir, que demuestra la necesidad de comprenderla
en relacin con las lgicas culturales para quedarnos con la terminologa de Olivier
42
35
Varios autores han destacado las races histricas de la corrupcin en el Per, desde
la Independencia (Vargas Haya 2005) o an antes. El historiador Alfonso Quirz
(2000), por ejemplo, sostiene que la corrupcin se puede explicar como un legado
colonial, es decir, como la persistencia de prcticas tradicionales en la administracin
pblica (ibd.: 685-686). Tambin Klaiber (1988) remonta los orgenes de la corrupcin
en el Per a la sociedad colonial, en la cual convivieron el ideal de la tica comunitaria
y una tica individual, siendo una especie de trmino medio entre ambos la tica
corporativa. Los rasgos esenciales del gobierno colonial eran el autoritarismo y el
paternalismo. La ltima instancia siempre fue el poder personal, el Rey, quien
mediante sus representantes y la burocracia estableca una relacin fundamental con
sus sujetos: a cambio de servicios y del cumplimiento de obligaciones, ellos reciban la
proteccin y el favor reales. La conciencia fundamental de todos era la de pertenecer a
un cuerpo, o a un pueblo, o a una raza. La sociedad se caracterizaba entonces por
una fuerte fragmentacin en diversos grupos sociales, factor que robusteca la
autoridad del soberano.
Uno llegaba a la atencin del Rey o de alguno de sus delegados mediante muchos
regalos o sobornos, como escalando peldao tras peldao, a fin de conseguir algn
beneficio. Son los orgenes de la institucionalizacin del favor en Amrica Latina que
menciona Garca Canclini (1989: 73), tan antimoderno como la esclavitud, pero ms
simptico y susceptible de unirse al liberalismo (Ibd.: 74); y por lo tanto capaz de
mantenerse tambin durante la Repblica.
econmica
de
las
colonias
hispanas
despus
de
lograr
la
independencia.
39
Municipalidad
Distrital
24.79%
41.06%
Polica
Nacional
35.09%
36.39%
Fuerzas
Armadas
27.97%
34.45%
Prensa
escrita
22.63%
41.71%
Partidos
Polticos
65.22%
27.1%
Suficiente
26.61%
25.95%
22.95%
28.13%
29.95%
4.48%
Bastante
3.87%
5.04%
3.68%
5.62%
3.2%
0.79%
No sabe
4.61%
3.15%
1.88%
3.83%
2.5%
2.41%
Comunidades/
org. vecinales
30.87%
34.79%
Gobierno
Regional
42.69%
34.1%
Poder
Judicial
48.05%
33.86%
Centros
Educativos
13.39%
34.61%
Defensora
del Pueblo
22.77%
32.33%
Congreso
Suficiente
21.26%
13.98%
11.11%
42.99%
24.63%
6.63%
Bastante
4.88%
1.38%
2.57%
7.52%
5.34%
1.05%
No sabe
8.2%
7.85%
4.41%
1.49%
14.86%
4.01%
0.06%
0.06%
Nada
Poco
Sin
Nada
Poco
Sin
57.75%
30.51%
Segn el mismo informe, el 58% de los latinoamericanos confa en el vecino, pero slo el
22% confa en terceros.
40
estndar de conducta moral y legal (2004: 76). Susan Rose-Ackerman distingue entre
la confianza generalizada interpersonal, la confianza unilateral y la confianza
recproca. Segn la autora, los gobiernos y mercados legtimos dependen de la
confianza unilateral en las instituciones pblicas; un rgimen corrupto, en cambio,
opera usualmente con altos grados de confianza recproca y basada en el afecto. Una
relacin donde ambas partes la que paga y la que recibe sobornos actan fuera de
la Ley implica el riesgo de incumplimiento, el que disminuye cuando hay vnculos de
parentesco o amistad de por medio (Rose-Ackerman 2001b).
Ahora bien, a pesar de tener una larga tradicin en el Per, la corrupcin ha irrumpido
impetuosamente en la conciencia pblica nacional peruana recin en los ltimos
cuatro o cinco aos. Por un lado, ha copado las portadas de los medios de
comunicacin capitalinos que parecen en carrera por ganar la primicia en denuncias
contra funcionarios pblicos del ms alto nivel. Por otro lado, ocupa un lugar
privilegiado en las encuestas sobre las problemticas nacionales, aunque con una
amplia distancia respecto a los habituales problemas econmicos:
Tabla 2
Qu problemas afectan en estos momentos a
nuestro pas?
(% total de menciones espontneas)
2002
2003 2004 2006
Desempleo
75
70
73
61
Pobreza
60
61
51
48
Delincuencia
31
27
25
47
Corrupcin
29
25
26
30
Consumo de drogas
16
13
12
16
Educacin inadecuada
11
10
10
11
Fuente: Protica, Cuarta encuesta nacional sobre corrupcin. 2006.
41
44
42
Tabla 3
En qu gobierno considera usted que hubo ms
corrupcin? (%)
2003
2004
2006
Gobierno de Fujimori
49
43
54
Primer gobierno de Garca
21
20
23
Gobierno de Toledo
20
30
16
Gobierno de Belande
2
1
1
No precisa
8
6
6
del Banco Mundial. La verdad es que no sabemos qu est pasando. Puede ser la
punta del iceberg, puede ser tambin que hay ms discurso que incidente (Larmour
2005: 1).
Lo que s sabemos es que el significado otorgado a la corrupcin en el discurso
pblico ha cambiado fundamentalmente a lo largo de los siglos. Segn Quirz, [e]n la
poca colonial el trmino corrupcin no se utilizaba frecuentemente. [] En el Per
se hablaba en cambio de abusos, alcances y contrabando por parte de malos
funcionarios reales que atentaban contra la Real Hacienda y los intereses de Su
Majestad (Quirz 2000: 685). Hoy en da en cambio, el trmino est cargado con una
gama muy amplia y confusa de significados que incluye a todo tipo de arbitrariedad o
injusticia.47 De cierta manera, la percepcin pblica actual ha vuelto a la raz latn de la
palabra corrupcin (corrumpere = alterar, destruir, depravar) y al sentido aristotlico de
degeneracin (Aristteles 1998).
Tildar a alguna persona o accin de corrupta no sirve tan slo para tipificar un
determinado comportamiento o calificar a una determinada persona, sino que
provoca una estigmatizacin que puede ir ms all de lo razonable. Considerar
a alguien como corrupto tiene una gravedad extrema, pues no es exagerado
decir que en el uso habitual del lenguaje supone negarle su esencia; un
poltico corrupto es algo ms que un poltico corrupto, es un no-poltico; un juez
corrupto no es solamente un mal juez, es alguien que no es acreedor a tal
ttulo; un religioso corrupto no es simplemente un mal religioso, es un noreligioso que, con seguridad, deber ser expulsado de la comunidad a la que
pertenece (Gonzlez Amuchstegui 2003: 66).
Eso no es un detalle marginal. Creemos ms bien que el discurso sobre la corrupcin
es una prctica social en sus propios trminos, en buena medida independiente de la
incidencia real. Desde Foucault sabemos que el discurso lo que se dice y lo que no
se dice, lo que se puede decir y lo que no se puede decir es un fenmeno
eminentemente poltico. En este sentido, el discurso reciente sobre la corrupcin en el
Per hace visible una imaginacin generalizada sobre la sociedad, el Estado y la
poltica
en
su
conjunto,
ms
all
del
fenmeno
mismo
(Bubandt
2006).
47
En talleres con personal del sector educacin en Ayacucho, Lambayeque y Loreto, Gloria
Helfer y sus colaboradores recogieron ms de 40 modalidades de corrupcin, entre los cuales
figuran el acoso sexual y el robo de recursos (Helfer et al. 2004: 77); vase el captulo 4.
Protica, por su parte, incluye en sus actos de corrupcin el comprar productos piratas
(Protica 2006a). Vase tambin nuestra parte etnogrfica.
44